Ocena nacionalnih načrtov za okrevanje in odpornost, ki jo je izvedla Komisija: na splošno ustrezna, vendar tveganja v zvezi z izvajanjem še vedno obstajajo

Povzetek

I Evropski svet se je julija 2020 v odziv na pandemijo COVID-19 dogovoril o instrumentu za okrevanje Next Generation EU v višini več kot 800 milijard EUR. Osrednji del tega instrumenta je mehanizem za okrevanje in odpornost v skupni višini 723,8 milijarde EUR (v tekočih cenah). Namen mehanizma za okrevanje in odpornost je ublažiti gospodarske in socialne posledice pandemije ter zagotoviti, da bodo gospodarstva in družbe EU bolj trajnostni in pripravljeni na prihodnosti, s posebnim poudarkom na zelenem in digitalnem prehodu.

II Da bi države članice lahko prejele podporo iz mehanizma za okrevanje in odpornost, so Komisiji predložile osnutke nacionalnih načrtov za okrevanje in odpornost. Komisija oceni načrte za okrevanje in odpornost na podlagi meril, določenih v uredbi o mehanizmu za okrevanje in odpornost, ter državam članicami v zvezi s tem zagotovi smernice in podporo.

III Ta revizija je prva v vrsti revizij Sodišča o mehanizmu za okrevanje in odpornost. Sodišče je izbralo vzorec šestih držav članic, pri čemer je preučilo, ali je ocena načrtov za okrevanje in odpornost, ki jo je izvedla Komisija, ustrezna, ter preverilo, ali so se postopek ocenjevanja in smernice za države članice uspešno upravljali, ali so zagotovili, da so načrti za okrevanje in odpornost primerni za doseganje ciljev mehanizma za okrevanje in odpornost, ter ali izpolnjujejo pogoje iz uredbe o mehanizmu za okrevanje in odpornost. Ta revizija, v kateri so poudarjeni izzivi in tveganja, ki lahko vplivajo na izvajanje načrtov za okrevanje in odpornost, bi lahko prispevala k vsem prihodnjim ocenam Komisije, zlasti predloženih spremenjenih načrtov za okrevanje in odpornost.

IV Sodišče ugotavlja, da je bila ocena načrtov za okrevanje in odpornost, ki jo je izvedla Komisija, glede na kompleksnost postopka in časovne omejitve na splošno ustrezna. Vendar je odkrilo več slabosti v postopku in tveganj v zvezi z uspešnim izvajanjem mehanizma za okrevanje in odpornost.

V Ocena Komisije je temeljila na izčrpnih internih smernicah in kontrolnih seznamih, vendar jih ocenjevalci niso uporabljali sistematično ali enotno za kvalitativno oceno. Ključni dokumenti, na katerih je temeljila končna ocena Komisije, so bili na voljo, vendar niso bili vedno enostavno sledljivi. Komisija je državam članicam zagotovila podporo pri pripravi načrtov za okrevanje in odpornost ter izdala smernice, vendar bi z dejavnejšim spodbujanjem izmenjave dobre prakse med državami članicami postopek olajšala.

VI V zvezi s cilji politike mehanizma za okrevanje in odpornost Sodišče ugotavlja, da je Komisija pri ocenjevanju preverila, ali bodo načrti za okrevanje in odpornost verjetno prispevali k vsem šestim stebrom in s tem področjem politik, pomembnim za mehanizem, vendar v različnem obsegu, učinek pa se bo pokazal v praksi. Države članice nekaterih pomembnih vidikov priporočil za posamezne države niso obravnavale, zlasti tistih iz leta 2019, ki predstavljajo ponavljajoče se strukturne spremembe.

VII Kar zadeva izpolnjevanje ključnih pogojev mehanizma, je ocena Komisije pokazala, da nobeden od ukrepov v revizijskem vzorcu Sodišča verjetno ne bo bistveno škodil okolju. Vendar ukrepi za blažitev vpliva na okolje niso bili sistematično vključeni v načrte za okrevanje in odpornost v obliki mejnika ali cilja, ukrepi, ki niso skladni z načelom, da se ne škoduje bistveno, pa bi se lahko financirali zunaj mehanizma. Ocena, ki jo je Komisija opravila za ocenjene stroške, je odražala pomanjkanje informacij za nekatere ukrepe. Porazdelitev izplačil je bila rezultat pogajanj in ni odražala zadevnih stroškov. Preverilo se je tudi, ali so ukrepi v vzorcu prispevali k zelenemu in digitalnemu prehodu, kadar je bilo ustrezno.

VIII Z oceno Komisije se je izboljšala kakovost mejnikov in ciljev, vendar nekateri niso bili dovolj jasni ali pa niso zajemali vseh ključnih faz izvajanja ukrepa. Sodišče je tudi ugotovilo, da so mejniki in cilji običajno omejeni na izložke ukrepa in ne na učinek ter da pristop k njihovi določitvi ni bil vedno usklajen med državami članicami.

IX Komisija je v svoji oceni ureditev spremljanja in kontrole, ki so jih predlagale države članice, pravilno opredelila vrzeli in pomanjkljivosti, zaradi katerih bi bili potrebni dodatni ukrepi. Vendar je ocena delno temeljila na opisu sistemov, ki še niso bili vzpostavljeni. Sodišče je tudi ugotovilo, da so se nekatere države članice odločile, da ne bodo uporabljale sistema Komisije za podatkovno rudarjenje in oceno tveganja, zaradi česar bi se lahko zmanjšala njegova splošna uporabnost in povečalo tveganje, da goljufije in dvojno financiranje v zadevni državi članici ostanejo neodkriti.

X Sodišče na podlagi teh ugotovitev Komisiji priporoča, naj:

• izboljša postopke ocenjevanja in dokumentacijo,
• spodbuja izmenjavo dobrih praks med državami članicami,
• spremlja prispevek izvajanih ukrepov k priporočilom za posamezne države,
• izboljša transparentnost in spremljanje načela, da se ne škoduje bistveno,
• zagotovi jasne mehanizme preverjanja mejnikov in ciljev ter njihovo ustrezno opredelitev,
• preveri doseganje posebnih mejnikov za spremljanje in kontrolo ter spodbuja uporabo svojega orodja za podatkovno rudarjenje in oceno tveganja.

Uvod

Mehanizem za okrevanje in odpornost

01 Evropski svet se je julija 2020 v odziv na pandemijo COVID-19 dogovoril o začasnem instrumentu za okrevanje Next Generation EU v višini več kot 800 milijard EUR (v tekočih cenah). Osrednji del tega instrumenta je mehanizem za okrevanje in odpornost v skupni višini največ 723,8 milijarde EUR (v tekočih cenah), od tega do 338,0 milijarde EUR nepovratnih sredstev in do 385,8 milijarde EUR posojil, kar po vrednosti ustreza približno dvema tretjinama novega večletnega finančnega okvira za obdobje 2021–2027, kar pomeni, da je največji instrument EU doslej.

02 Namen mehanizma za okrevanje in odpornost je ublažiti gospodarske in socialne posledice pandemije COVID-19 ter zagotoviti, da bodo evropska gospodarstva in družbe bolj trajnostni, odporni in bolje pripravljeni na izzive in priložnosti zelenega in digitalnega prehoda. Iz njega se bodo financirale naložbe in reforme na področjih, pomembnih za celotno EU, strukturiranih v šest stebrov¹ (glej sliko 1).

03 Finančni prispevek na državo članico se določi na podlagi razdelitvenega ključa iz prilog I do III k uredbi o mehanizmu za okrevanje in odpornost. Mehanizem za okrevanje in odpornost v skladu z uredbo o njegovi vzpostavitvi temelji na uspešnosti, tako da bodo države članice finančna sredstva prejele, če bodo dosegle kvalitativne mejnike in kvantitativne cilje.

Načrti za okrevanje in odpornost

04 Da bi države članice prejele podporo iz mehanizma za okrevanje in odpornost, so v skladu z nekaterimi merili in pogoji od sredine oktobra 2020 Komisiji predložile osnutke svojih nacionalnih načrtov za okrevanje in odpornost, končne načrte pa od datuma začetka veljavnosti uredbe o mehanizmu za okrevanje in odpornost, tj. 12. februarja 2021². Načrti za okrevanje in odpornost zajemajo sklop ukrepov, bodisi naložb ali reform, razvrščenih v tematske komponente (npr. podnebju prijazna mobilnost ali digitalizacija izobraževanja).

05 Komisija je načrte za okrevanje in odpornost ocenila na podlagi 11 meril, kot so določena v členu 19(3) uredbe o mehanizmu za okrevanje in odpornost (glej tabelo 1).

06 V skladu s smernicami³ za ocenjevanje lahko Komisija vsako merilo na splošno oceni z „A”, „B” ali „C”, pri čemer je „A” najvišja ocena in „C” najnižja. Pri dveh merilih od 11, in sicer načelu, da se ne škoduje bistveno, in kontrolnih sistemih, je možna le ocena „A” ali „C” (pregled ocen je v Prilogi I).

07 Da je načrt za okrevanje in odpornost ocenjen pozitivno, mora prejeti vsaj naslednje končne ocene:

• oceno „A” za merilo 2 (priporočila za posamezno državo), merilo 3 (potencial rasti, ustvarjanje delovnih mest in odpornost), merilo 5 (zeleni prehod) in merilo 6 (digitalni prehod),
• večino ocen „A” za preostalih sedem meril,
• nobene ocene „C”.

08 Načrti za okrevanje in odpornost so lahko večkrat ocenjeni. Poleg prvotne ocene Komisije, ki je zajeta v tej reviziji, bodo ocenjeni tudi takrat, ko bo država članica predložila posodobljeno, popravljeno ali spremenjeno različico načrta, zlasti če država članica:

• želi posodobiti svoj načrt po posodobitvi najvišjega finančnega prispevka za nepovratno podporo junija 2022,
• želi spremeniti prvotno predložen načrt za okrevanje in odpornost, ker načrta, vključno z zadevnimi mejniki in cilji, delno ali v celoti ne more več doseči zaradi objektivnih okoliščin (člen 21(1) uredbe o mehanizmu za okrevanje in odpornost), ali
• zaprosi za podporo v obliki posojila iz mehanizma za okrevanje in odpornost. Država članica lahko za podporo v obliki posojila zaprosi ob predložitvi načrta za okrevanje in odpornost ali kadar koli do 31. avgusta 2023. V slednjem primeru se prošnji priloži dopolnjen načrt za okrevanje in odpornost z dodatnimi mejniki in cilji (člen 14(2) uredbe o mehanizmu za okrevanje in odpornost).

Vloge in odgovornosti v postopku priprave in ocene načrtov za okrevanje in odpornost

Države članice

09 Države članice so odgovorne za pripravo nacionalnih načrtov za okrevanje in odpornost v skladu s členom 18(4) uredbe o mehanizmu za okrevanje in odpornost. Med pripravo in oceno njihovih načrtov za okrevanje in odpornost morajo sodelovati s Komisijo ter ji predložiti vse dodatne zahtevane informacije.

10 Države članice lahko svoje načrte za okrevanje in odpornost spremenijo ali dopolnijo tudi pozneje, če ti niso več dosegljivi ali pa če bi morali vključevati dodatne mejnike in cilje za pridobitev podpore v obliki posojila (glej odstavek 08).

Komisija

11 Komisija je odgovorna za oceno načrtov za okrevanje in odpornost v tesnem sodelovanju z državami članicami. Zagotovi smernice in podporo državam članicam ter s tem skladnost z različnimi merili in pogoji iz uredbe o mehanizmu za okrevanje in odpornost.

12 Postopek ocenjevanja temelji na stalnem dialogu, ki se začne že pred uradno predložitvijo načrtov za okrevanje in odpornost. Po predložitvi načrtov ima Komisija na voljo dva meseca, da skupaj z državami članicami reši preostala vprašanja in zahteva dodatne informacije ali spremembe, preden dokonča oceno in izda uraden predlog, o katerem odloča Svet. Zadevne države članice in Komisija se lahko po potrebi dogovorijo za razumno podaljšanje roka za ocenjevanje⁴.

13 Po odobritvi Sveta se Komisija s posamezno državo članico dogovori o operativni ureditvi, vključno s podrobnimi in tehničnimi vidiki izvajanja, kot so časovnica, dodatni vmesni koraki za dosego mejnikov in ciljev ter ureditev dostopa do zadevnih podatkov.

Svet

14 Svet na predlog Komisije v štirih tednih z izvedbenim sklepom odobri oceno načrta za okrevanje in odpornost⁵. Tudi spremenjene in dopolnjene načrte (glej odstavek 08) mora sprejeti Svet.

15 V primeru izvedbenih sklepov Sveta, sprejetih do 31. decembra 2021, lahko države članice zaprosijo za predhodno financiranje v višini 13 %. Vsa naslednja plačila temeljijo na napredku, o katerem poroča država članica (in ga oceni Komisija), pri izvajanju načrta za okrevanje in odpornost. Za izplačilo Komisija Ekonomsko-finančnemu odboru predloži svojo predhodno oceno in ga zaprosi za mnenje. Komisija mnenje upošteva pri svoji oceni, kot je določeno v členu 24(4) uredbe o mehanizmu za okrevanje in odpornost.

Stanje v zvezi s predložitvijo in oceno načrtov za okrevanje in odpornost do 1. junija 2022

16 Do 1. junija 2022 so načrte za okrevanje in odpornost uradno predložile vse države članice razen Nizozemske. Komisija je pozitivno ocenila 25 načrtov za okrevanje in odpornost (ocene so navedene na sliki 2), ocena za Madžarsko pa do časa revizije še ni bila končana (glej Prilogo II).

Obseg revizije in revizijski pristop

17 Ta revizija ustreza prioriteti Sodišča, da obravnava odziv EU na pandemijo COVID-19 v okviru različnih razsežnosti politik, vključno z ekonomskim upravljanjem, tako da preuči, ali se doslej največji instrument EU ustrezno izvaja. Revizija bo deležnikom zagotovila vpogled v oceno načrtov za okrevanje in odpornost. Njen cilj je zagotoviti podatke za vse potrebne prihodnje spremembe postopka ocenjevanja, zlasti v zvezi s predložitvijo spremenjenih ali dopolnjenih načrtov za okrevanje in odpornost. To poročilo je sicer osredotočeno predvsem na ocenjevalno delo Komisije, vendar poudarja tudi tveganja in izzive, ki lahko vplivajo na izvajanje načrtov za okrevanje in odpornost.

18 Ta revizija je prva v vrsti revizij, ki jih Sodišče načrtuje v povezavi z instrumentom Next Generation EU ter mehanizmom za okrevanje in odpornost. Ne zajema predloga Komisije o spremembi uredbe o mehanizmu za okrevanje in odpornost glede poglavij REPowerEU v načrtih za okrevanje in odpornost⁶. Sodišče se je odločilo preučiti ustreznost ocene načrtov za okrevanje in odpornost, ki jo je izvedla Komisija, z ocenitvijo, ali:

• so bili notranji postopki Komisije jasni in uporabljeni, so bile smernice za države članice ustrezne in upoštevane, je bila podpora državam članicam uspešna,
• se je z oceno Komisije zagotovilo, da:
  •  načrti za okrevanje in odpornost ustrezno prispevajo k šestim stebrom in uspešno obravnavajo vse izzive, opredeljene v priporočilih za posamezno državo, ali pomemben del teh izzivov,
  •  ukrepi iz načrtov za okrevanje in odpornost izpolnjujejo ključne pogoje, določene v uredbi o mehanizmu za okrevanje in odpornost (zeleni in digitalni prehod, načelo, da se ne škoduje bistveno, stroški),
  •  so mejniki in cilji jasni in realistični,
  •  so predlagane ureditve spremljanja in kontrole ustrezne.

19 Revizijska merila Sodišča so temeljila na:

• regulativnih zahtevah (zlasti uredbi o mehanizmu za okrevanje in odpornost),
• notranjih pravilih in postopkih Komisije (npr. navodilih in smernicah).

20 Ocena Sodišča temelji na vzorcu šestih držav članic: štirih z največjim zneskom dodeljenih nepovratnih sredstev v absolutnem smislu (Nemčija, Španija, Francija in Italija) in dveh z največjim zneskom dodeljenih nepovratnih sredstev glede na njun bruto domači proizvod v letu 2020 (Grčija in Hrvaška). Načrti za okrevanje in odpornost teh šestih držav se v številnih vidikih razlikujejo. V Prilogi III so predstavljene nekatere njihove značilnosti. Poleg tega je Sodišče na podlagi presoje določilo vzorec in v vsaki od teh šestih držav članic na podlagi pomembnosti (najvišji stroški) izbralo sedem ukrepov z naslednjih tematskih področij: „promet”, „zeleni prehod”, „digitalni prehod”, „zdravje” in „drugo” za naložbe ter „fiskalno področje” in „socialno področje” za reforme. Vseh 42 ukrepov iz vzorca je prikazanih v Prilogi IV. Sodišče je opravilo tudi splošno analizo mejnikov in ciljev v šestih načrtih za okrevanje in odpornost v vzorcu, da bi dobilo vpogled v naravo in časovno ustrezno porazdelitev mejnikov in ciljev ter v pristop, ki so ga države članice uporabile za njihovo opredelitev.

21 Sodišče je za teh šest držav članic preučilo postopek ocenjevanja, ki ga je uporabila Komisija, od prve predložitve osnutkov načrtov za okrevanje in odpornost do njihove končne ocene in predloga izvedbenega sklepa Sveta, na podlagi osmih od 11 meril za ocenjevanje (1, 2, 4–6, 8–10; glej tabelo 1). Revizija je tako zajemala obdobje od oktobra 2020 (ko so bili predloženi prvi osnutki načrtov za okrevanje in odpornost) do junija 2022. Postopek, s katerim je Svet odobril predlog izvedbenega sklepa Sveta, v reviziji ni bil obravnavan.

22 Sodišče je analiziralo dokumentacijo, ki jo je zagotovila Komisija, vključno z ustrezno korespondenco s šestimi državami članicami med postopkom ocenjevanja. Opravilo je razgovore z uslužbenci Komisije in zadevnimi nacionalnimi organi. Poleg tega je glavna opažanja poročila obravnavalo s skupino strokovnjakov.

Opažanja

Notranji postopki in podpora državam članicam so bili ustrezni, vendar niso bili vedno sledljivi in bili so časovno omejeni

23 Ker so načrti za okrevanje in odpornost novost ter so zapleteni, potrebuje Komisija notranje postopke, države članice pa ustrezno podporo pri njihovi pripravi. Sodišče je preučilo, ali je Komisija:

• uspešno upravljala svoje notranje postopke, da je mobilizirala svoje interno znanje ter zagotovila dosledno in transparentno uporabo internih smernic,
• državam članicam zagotovila jasne in pravočasne smernice ter podporo.

Notranji postopek Komisije je bil ustrezen, vendar ni bil vedno sledljiv

24 Mehanizem za okrevanje in odpornost politično upravlja usmerjevalni odbor na visoki ravni, ki mu predseduje predsednica Evropske komisije in ga sestavljajo trije izvršni podpredsedniki, komisar za gospodarstvo, generalna sekretarka, vodja projektne skupine za okrevanje in odpornost (RECOVER) ter generalni direktor za ekonomske in finančne zadeve (GD ECFIN). Usmerjevalni odbor nadzira vse korake, od začetnih pogovorov z državami članicami o osnutkih načrtov za okrevanje in odpornost do izvajanja končnih načrtov za okrevanje in odpornost ter izpolnjevanja njihovih mejnikov in ciljev. O svojih razpravah redno poroča kolegiju komisarjev, ki je odgovoren za odobritev predloga izvedbenega sklepa Sveta.

25 Projektna skupina za okrevanje in odpornost je bila ustanovljena 16. avgusta 2020 v okviru Generalnega sekretariata ter je skupaj z GD ECFIN odgovorna za usmerjanje izvajanja mehanizma za okrevanje in odpornost in njegovo usklajevanje z evropskim semestrom. Projektna skupina in GD ECFIN sta odgovorna tudi za vključevanje drugih generalnih direktoratov, pristojnih za posamezne politike, na vseh stopnjah postopka, kadar je to potrebno.

26 V ta namen imata projektna skupina za okrevanje in odpornost ter GD ECFIN vsak teden koordinacijski sestanek, poleg tega pa redno sodelujeta z drugimi generalnimi direktorati v skupinah za posamezne države. Te skupine za posamezne države temeljijo na obstoječih skupinah evropskega semestra, za zagotovitev potrebnega strokovnega znanja o različnih področjih politik, ki jih pokrivajo načrti za okrevanje in odpornost, pa vključujejo tudi strokovnjake iz vseh ustreznih generalnih direktoratov.

27 Interakcije z državami članicami vodi 27 pogajalskih skupin, ki jih sestavljajo vodje (ali njihovi namestniki) zadevnih enot za posamezne države iz RECOVER/GD ECFIN in izbrani člani skupin za posamezne države iz generalnih direktoratov, pristojnih za zadevno politiko, odvisno od potrebnega strokovnega znanja. Odgovorne so zlasti za analizo (osnutkov) načrtov za okrevanje in odpornost, pripravo ocen in izvedbenih aktov v zvezi z načrti za okrevanje in odpornost ter za spremljanje napredka pri izvajanju. Delo enot za posamezne države običajno nadzorujeta dva vodilna pogajalca na ravni direktorjev.

28 Poleg tega so bile ustanovljene skupne horizontalne ekipe RECOVER-GD ECFIN za obravnavanje splošnih vidikov, povezanih z zelenim prehodom (vključno z načelom, da se ne škoduje bistveno), digitalno preobrazbo, oceno stroškov in mejniki/cilji. Te skupine so pripravile smernice za ocenjevanje najpomembnejših področij v njihovi pristojnosti.

29 Z združevanjem predstavnikov enot za posamezne države iz RECOVER/GD ECFIN in skupin za posamezne države iz generalnih direktoratov, pristojnih za zadevno politiko, v pogajalskih skupinah se je zagotovilo, da je ocena temeljila na strokovnem znanju uslužbencev z različnih področij politik in tudi na geografskih vidikih. Sodišče je z analizo ocene ukrepov v vzorcu, ki jo je izvedla Komisija (glej odstavek 20), potrdilo, da so bili v postopek vključeni vsi zadevni generalni direktorati.

30 Postopek ocenjevanja zajema sedem faz (glej sliko 3)

31 Za lažjo oceno in razpravo z državami članicami je Komisija razvila splošne interne smernice in kontrolne sezname. Te splošne interne smernice so bile dopolnjene s podrobnejšimi tehničnimi smernicami za gospodarski in socialni učinek, mejnike in cilje, stroške in načelo, da se ne škoduje bistveno.

32 Z internimi smernicami in kontrolnim seznamom se standardizira postopek ocenjevanja in prispeva k enaki obravnavi različnih načrtov za okrevanje in odpornost. Interne smernice in kontrolni seznami vsebujejo obsežen nabor premislekov za pomoč ocenjevalcem v skupinah za posamezne države pri izvajanju in dokumentiranju ocen. Vendar je bila uporaba kontrolnih seznamov obvezna le za oceno popolnosti in upravičenosti. Posledično se za kvalitativno oceno 11 meril za ocenjevanje niso uporabljali sistematično oziroma enotno. Včasih so ocenjevalci zagotovili le minimalne informacije, včasih pa so pripravili zapiske ali druge delovne dokumente brez standardne strukture.

33 Z revizijo ukrepov v vzorcu, ki jo je izvedlo Sodišče, je bilo sicer potrjeno, da so bili ključni dokumenti, ki izhajajo iz dela Komisije in podpirajo njene končne ocene, na voljo in evidentirani, vendar dokumentacija, na podlagi katere se pripravijo zaključki v delovnih dokumentih služb Komisije, ni bila vedno enostavno sledljiva.

Smernice in podpora Komisije za države članice so bile ustrezne, vendar časovno omejene

34 Komisija je bila odgovorna za to, da državam članicam zagotovi potrebne smernice in podporo pri pripravi načrtov za okrevanje in odpornost. To pomoč je zagotavljala že v zgodnji fazi, in sicer s smernicami in razpravami, ko sta sozakonodajalca o uredbi o mehanizmu za okrevanje in odpornost še razpravljala.

35 Komisija je sprejela več smernic za pomoč državam članicam pri pripravi osnutkov njihovih načrtov za okrevanje in odpornost:

• splošne smernice za načrte za okrevanje in odpornost držav članic, sprejete 17. septembra 2020, ki so bile 22. januarja 2021 spremenjene in nadomeščene z novo različico,
• tehnične smernice za uporabo načela, da se ne škoduje bistveno⁷, objavljene 12. februarja 2021.

Poleg tega so bili ti dokumenti dopolnjeni s kontrolnimi seznami za samooceno za nacionalne kontrolne sisteme.

36 Zaradi tesnega roka za pripravo načrtov za okrevanje in odpornost ter za pripravo in sprejetje uredbe o mehanizmu za okrevanje in odpornost je morala Komisija delno pripraviti svoje smernice, preden je bilo pravno besedilo dokončano in ko so države članice svoje načrte že pripravljale. Posledično je Komisija objavila dve različici svojih glavnih smernic o pripravi načrtov za okrevanje in odpornost (glej odstavek 35). Zaradi tega so morale države članice v nekaterih primerih med postopkom prilagoditi svoje načrte za okrevanje in odpornost. Tako je bilo zlasti pri smernicah o načelu, da se ne škoduje bistveno, ki so bile sprejete hkrati z uredbo o mehanizmu za okrevanje in odpornost in v skladu s katerimi so morale države članice izpolniti kontrolni seznam za to načelo za vsako reformo in naložbo iz svojih načrtov za okrevanje in odpornost.

37 Sodišče je ugotovilo, da so ocene načrtov za okrevanje in odpornost v veliki meri temeljile na stalnem dialogu med Komisijo in državami članicami, ki zajemal dvostranska srečanja, komunikacijo in izmenjavo informacij. Za dodatno olajšanje takšne izmenjave informacij je Komisija vzpostavila tudi spletno platformo za vprašanja in odgovore v zvezi z mehanizmom za okrevanje in odpornost, ki državam članicam zagotavlja dodatna pojasnila in smernice. V pogovorih Sodišča z organi držav članic so ti potrdili koristnost te podpore.

38 Člen 18(5) uredbe o mehanizmu za okrevanje in odpornost tudi določa, da lahko države članice od Komisije zahtevajo, da organizira izmenjavo dobrih praks z drugimi državami članicami. To možnost je Sodišče v svojem mnenju o predlogu uredbe o vzpostavitvi mehanizma za okrevanje in odpornost podprlo⁸. Po navedbah Komisije je samo ena država članica (zunaj revizijskega vzorca) uradno zahtevala takšno izmenjavo, vendar je nato zahtevo umaknila.

39 Vendar bi bila večina organov držav članic, s katerimi je Sodišče opravilo razgovore, vesela večje interakcije z drugimi državami članicami med pogajalskim postopkom o načrtu za okrevanje in odpornost. Nekatere države članice so na lastno pobudo organizirale neuradna dvostranska srečanja, vendar bi dejavna vloga Komisije pri spodbujanju sinergij med načrti za okrevanje in odpornost držav članic olajšala postopek in spodbudila vključitev meddržavnih projektov v načrte.

Načrti za okrevanje in odpornost verjetno prispevajo k šestim stebrom, vendar še vedno obstajajo vrzeli pri obravnavanju priporočil za posamezne države

Z oceno Komisije je bilo potrjeno, da načrti za okrevanje in odpornost prispevajo k šestim stebrom, vendar v različnem obsegu

40 Sodišče je preučilo, kako je Komisija ocenila, ali načrti za okrevanje in odpornost ustrezno prispevajo k vsem šestim stebrom v skladu z merili, določenimi v uredbi o mehanizmu za okrevanje in odpornost (glej okvir 1).

41 Komisija je ocenila prispevek načrtov za okrevanje in odpornost k šestim stebrom na podlagi podrobnega kartiranja, pri čemer je za vsako komponento ocenila, ali je znatno ali vsaj delno prispevala k posameznemu stebru (glej Prilogo IV). Ugotovila je, da so vsi načrti za okrevanje in odpornost v vzorcu na celovit in ustrezno uravnotežen način prispevali k vsem šestim stebrom, in vsem dodelila oceno „A” na tem področju.

42 Kartiranje, ki ga je opravila Komisija, je potrdilo, da je bilo vseh šest stebrov obravnavanih z vsaj eno od komponent vseh načrtov v vzorcu Sodišča. Komisija je kartiranje izvedla na ravni komponent, pri čemer so bili upoštevani posamezni ukrepi za določitev (glavnih) stebrov, h katerim komponenta prispeva. Vendar Sodišče ugotavlja, da vsi ukrepi v komponenti ne prispevajo neposredno k zadevnemu stebru.

43 Številne komponente, vključene v načrt za okrevanje in odpornost, obravnavajo več kot en steber, vzročna povezava med komponentami in stebri ter s tem obseg, v katerem bodo komponente verjetno k njemu prispevale, pa se razlikujeta. Na splošno je povezava med komponentami in stebri tesnejša pri bolj specifičnih stebrih, kot sta „digitalna preobrazba” in „zeleni prehod”, kot pri širših in splošnejših stebrih, kot sta „pametna, trajnostna in vključujoča rast” ter „socialna in teritorialna kohezija”.

44 Ker vsaka komponenta vključuje reforme, pri katerih morda ni stroškov, je težko določiti, kakšen delež sredstev prispeva k vsakemu od šestih stebrov. Posledično s finančnega vidika ni jasno, ali je šest stebrov obravnavanih na „ustrezno uravnotežen način”, kot zahteva uredba o mehanizmu za okrevanje in odpornost. Poleg tega uredba ne vsebuje opredelitve, kaj „ustrezno uravnotežen” odziv v tem kontekstu dejansko pomeni.

Načrti za okrevanje in odpornost obravnavajo priporočila za posamezne države, vendar vrzeli še obstajajo

45 Evropski semester, uveden leta 2011, je cikel usklajevanja ekonomske, fiskalne, delovne in socialne politike EU. V tem okviru Komisija analizira gospodarski in socialni razvoj v državah članicah ter izzive, s katerimi se te srečujejo. Za spopadanje s temi izzivi Svet vsako leto izda priporočila za posamezne države članice na podlagi predlogov Komisije, ki so glavni rezultat evropskega semestra. Medtem ko v preteklosti usklajevanje politik v okviru evropskega semestra in izvajanje priporočil za posamezne države nista bila povezana z nobenimi finančnimi dodelitvami, se je to spremenilo, ko so bili ukrepi, ki obravnavajo priporočila za posamezne države, vključeni v načrte za okrevanje in odpornost.

46 V skladu z uredbo o mehanizmu za okrevanje in odpornost morajo načrti za okrevanje in odpornost vsebovati ukrepe, s katerimi se obravnavajo vsi izzivi iz priporočil za posamezno državo za leti 2019 in 2020 ali pomemben del teh izzivov. Komisija v svoji oceni upošteva štiri elemente (glej okvir 2).

47 Sodišče je preverilo, ali se je z oceno Komisije zagotovilo, da ukrepi, vključeni v načrte za okrevanje in odpornost v vzorcu, prispevajo k obravnavi ustreznih priporočil za posamezne države, in opravilo razgovore z organi držav članic, da bi pridobilo več informacij o postopku vključevanja ukrepov, povezanih s priporočili za posamezne države, v njihove načrte za okrevanje in odpornost.

48 Med ocenjevanjem osnutkov načrtov za okrevanje in odpornost je Komisija opredelila vrzeli v nekaterih elementih priporočil za posamezne države in pozvala države članice, naj predlagajo dodatne ukrepe. To je bilo v nekaterih primerih uspešnejše (npr. ocena kakovosti javnofinančnih odhodkov v Franciji, pregled porabe v Italiji ali pravosodje in protikorupcijski ukrepi na Hrvaškem) kot v drugih, saj nekateri izzivi iz priporočil za posamezne države (večinoma tistih za leto 2019) v končnih načrtih za okrevanje in odpornost niso bili obravnavani.

49 Komisija je v zvezi s predloženimi načrti za okrevanje in odpornost izvedla kartiranje, ki je vključeno v delovni dokument služb Komisije ter prikazuje, v kolikšnem obsegu so bila priporočila za posamezne države zadostno obravnavana, in opredeljuje tista priporočila, ki niso bila obravnavana. Tako kot pri šestih stebrih je bilo to kartiranje izvedeno za komponente (sklope ukrepov, glej odstavek 04), pri čemer so bili posamezni ukrepi upoštevani, kadar je bilo to ustrezno. Za šest držav članic v vzorcu je Komisija v oceni ugotovila, da so bila vsa priporočila za posamezne države za leti 2019 in 2020 delno (s preostalimi vrzelmi) ali v celoti (brez preostalih vrzeli) obravnavana, zato so bili vsi končni načrti za okrevanje in odpornost v vzorcu Sodišča ocenjeni z „A”. V tabeli 2 je pregled preostalih vrzeli, ki jih je odkrila Komisija.

50 Sodišče je z lastnim kartiranjem na ravni ukrepa prišlo do približno enakega rezultata glede priporočil za posamezne države kot Komisija. Glavne razlike zadevajo Italijo, za katero je Sodišče odkrilo dodatne vrzeli za nekatere elemente priporočil za posamezne države (reforme katastra in pokojninskega sistema ter deli reforme finančnega sektorja), ki niso bili vključeni v delovni dokument služb Komisije (glej tabelo 3).

51 Sodišče je ugotovilo, da so bila priporočila za posamezne države za leto 2020 na splošno zajeta v načrtih za okrevanje in odpornost v vzorcu. Vendar je še vedno nekaj preostalih vrzeli v zvezi z nekaterimi elementi priporočil za posamezne države, na primer sistem zdravstvenega varstva (Španija) ali naložbe in regulativno okolje (Francija), ki naj bi se obravnavali zunaj načrtov za okrevanje in odpornost. Pri tem ni bilo vedno jasno, zakaj ti niso bili raje vključeni v načrt za okrevanje in odpornost, zlasti v primeru pomembnih čezmejnih ukrepov (npr. elektroenergetskih medsebojnih povezav med Španijo in Francijo), ki bi bili po definiciji zelo primerni za načrt za okrevanje in odpornost.

52 Večina odkritih vrzeli se nanaša na priporočila za posamezne države za leto 2019, ki v veliki meri predstavljajo ponavljajoče se strukturne izzive, s katerimi se države članice soočajo že leta. Nemški načrt za okrevanje in odpornost na primer ne vključuje nobenega ukrepa za krepitev konkurence na področju poslovnih storitev in reguliranih poklicev, ki je od leta 2011 za Nemčijo vključena v priporočila za posamezno državo. Poleg tega različni načrti za okrevanje in odpornost niso obravnavali elementov priporočil za posamezne države, povezanih z vzdržnostjo pokojnin (Nemčija, Francija, Italija in delno Španija) ali obdavčitvijo (Nemčija in Italija).

53 Sodišče na splošno meni, da so na podlagi ocene Komisije načrti za okrevanje in odpornost prispevali k večini priporočil za posamezne države za leti 2019 in 2020. Vendar nekateri pomembni elementi priporočil za posamezne države, večinoma povezani s ponavljajočimi se strukturnimi izzivi, s katerimi se države članice srečujejo že leta, v več državah članicah iz revizijskega vzorca Sodišča niso bili obravnavani. Prav tako ocena tega, kaj predstavlja „pomemben del” obravnavanih izzivov iz priporočil za posamezne države, ni bila opredeljena niti v uredbi o mehanizmu za okrevanje in odpornost niti s strani Komisije. Ocena torej do neke mere temelji na uporabi presoje, zlasti v primerih, ko je Komisija ugotovila več in/ali resne vrzeli.

Ocena ključnih pogojev v okviru mehanizma za okrevanje in odpornost je bila ustrezna, vendar ne povsem transparentna

54 Da bi Sodišče ocenilo, ali je bila ocena Komisije glede načela, da se ne škoduje bistveno, zelenega in digitalnega označevanja ter ocene stroškov ustrezna, je izbralo sedem ukrepov v vsaki od šestih držav članic v vzorcu (glej odstavek 20).

55 Sodišče je za ukrepe v vzorcu preučilo, ali je Komisija ustrezno ocenila, ali:

• kateri koli ukrep, vključen v načrt za okrevanje in odpornost, znatno škoduje okoljskim ciljem v smislu člena 17 uredbe o taksonomiji⁹ (skladnost z načelom, da se ne škoduje bistveno),
• se pričakuje, da bo izvajanje predvidenih ukrepov uspešno prispevalo k zelenemu in digitalnemu prehodu, vključno z označevanjem ukrepov in uporabljenimi koeficienti,
• so bili ocenjeni stroški razumni, verjetni, sorazmerni s pričakovanimi gospodarskimi in družbenimi koristmi in se niso krili z drugimi sredstvi EU.

Ocene Komisije so potrdile skladnost z načelom, da se ne škoduje bistveno, vendar mejniki ali cilji za izravnalne ukrepe niso bili sistematično vključeni

56 Da bi bil načrt za okrevanje in odpornost odobren, morajo biti vsi ukrepi skladni z načelom, da se ne škoduje bistveno (glej okvir 3).

57 Komisija je izdala tehnične smernice za uporabo „načela, da se ne škoduje bistveno” pri ocenjevanju načrtov za okrevanje in odpornost (glej odstavka 35 in 36). V skladu s temi smernicami morajo države članice za vsak ukrep v svojem načrtu za okrevanje in odpornost predložiti kontrolni seznam za načelo, da se ne škoduje bistveno.

58 Komisija je nato ocenila predložene ukrepe in njihove ustrezne kontrolne sezname za načelo, da se ne škoduje bistveno, ter zagotovila dodatne povratne informacije ali določila pogoje, ki so bili vključeni v končni sklop mejnikov in ciljev, dogovorjenih v izvedbenem sklepu Sveta. Za ukrepe v vzorcu je Sodišče ugotovilo, da je Komisija:

• zagotovila, da kontrolni seznami obravnavajo okoljske cilje,
• po potrebi zahtevala dodatne informacije, podala povratne informacije in predlagala spremembe ali izključitev nekaterih ukrepov, vključno v zvezi z besedilom posameznih ukrepov in ustreznih mejnikov ali ciljev,
• za različne načrte za okrevanje in odpornost pravilno zahtevala črtanje nekaterih delov ukrepov, za katere je menila, da niso v skladu z načelom, da se ne škoduje bistveno. Ti so pozneje tudi bili črtani iz načrtov za okrevanje in odpornost. Vendar se lahko v nekaterih primerih namesto tega financirajo zunaj mehanizma za okrevanje in odpornost, kar je v nasprotju s konceptom načela, da se ne škoduje bistveno,
• za ukrepe, ki bodo verjetno vplivali na okolje, zagotovila, da kontrolni seznami, ki so jih izpolnile države članice, vsebujejo obrazložitev, kako bi se lahko izognili večji škodi. To vključuje predlaganje blažitvenih ukrepov.

59 Sodišče je ugotovilo, da je bila dokumentacija Komisije o oceni kontrolnih seznamov za načelo, da se ne škoduje bistveno, razpršena v več delovnih dokumentih in ni zajemala povzetka seznama z vsemi ocenami za načelo za vsak ukrep, ki bi podprl njen splošni zaključek v delovnem dokumentu služb Komisije in končno oceno.

60 Poleg tega narava in obseg učinka potencialno škodljivih ukrepov nista bila količinsko opredeljena na kontrolnem seznamu ali v kateri koli drugi obliki. Zato je bilo težko oceniti, ali so predložene obrazložitve in predlagani blažitveni ukrepi zadostovali za zagotovitev skladnosti z načelom, da se ne škoduje bistveno.

61 Poleg tega v primerih, ko so bili za odobritev pozitivne ocene za načelo, da se ne škoduje bistveno, potrebni blažitveni ukrepi, ti niso bili sistematično vključeni v načrt za okrevanje in odpornost v obliki mejnika ali cilja. Posledično njihovo izpolnjevanje ni pogoj za izplačilo in ni pravne podlage, ki bi omogočila njihovo izvajanje ali spremljanje.

Komisija je preverila prispevek ukrepov v vzorcu k zelenemu in digitalnemu prehodu

62 Ocena Komisije o tem, ali načrti za okrevanje in odpornost prispevajo k zelenemu in digitalnemu prehodu, je temeljila na več elementih (glej okvir 4).

63 Sodišče je preverilo oceno 42 ukrepov iz svojega vzorca, ki jo je izvedla Komisija (glej odstavek 20). Za te ukrepe je preverilo, ali je bila ocena Komisije o področjih intervencije in koeficientih (100 % za polni prispevek k zelenemu/digitalnemu prehodu, 40 % za delni prispevek ali 0 % za primere brez prispevka) v skladu z uredbo o mehanizmu za okrevanje in odpornost in končnimi oznakami, dodeljenimi ustreznim ukrepom.

64 Sodišče je ugotovilo, da:

• je Komisija podrobno ocenila področja intervencije in koeficiente, ki jih uporabljajo države članice za različne ukrepe. Za različne ukrepe v vzorcu so bila opravljena posvetovanja zlasti z generalnimi direktorati za energijo, podnebno politiko, konkurenco, regionalno in mestno politiko ter Skupnim raziskovalnim središčem, pa tudi s horizontalnimi skupinami za zeleni in digitalni prehod,
• je Komisija za več ukrepov v vzorcu v fazi priprave državam članicam posredovala povratne informacije o tem, ali so uporabile nepravilna področja intervencije ali pa je potrebna nadaljnja razčlenitev ukrepov (bodisi na ločene ukrepe ali podukrepe) z drugimi koeficienti. Države članice so v vseh primerih izvedle zahtevane spremembe v svojih osnutkih načrtov za okrevanje in odpornost, pri čemer je Komisija menila, da so končne različice v tem pogledu skladne,
• za nekatere vrste ukrepov v uredbi o mehanizmu za okrevanje in odpornost niso predvidena področja intervencije ali zeleni koeficienti. Da bi Komisija zagotovila dosledno oceno, je pripravila dodatne interne smernice o tem, kako obravnavati takšne ukrepe (npr. tiste v zvezi z električnimi in hibridnimi avtomobili) v skladu z uredbo o taksonomiji,
• je Komisija v svojih delovnih dokumentih služb Komisije za vsako državo članico poročala o končnem seznamu ukrepov, ki prispevajo k zelenemu in digitalnemu prehodu.

65 Vendar pa je treba počakati, v kolikšni meri bodo ukrepi, vključeni v načrt za okrevanje in odpornost, v praksi prispevali k podnebnim ciljem EU. V enem od svojih nedavnih poročil je Sodišče na primer ugotovilo, da je bil podnebni prispevek ključnih podsektorjev, kot so železniški promet, električna energija in biomasa, glede na proračun EU previsoko ocenjen, sporočena poraba pa ni bila vedno povezana s podnebnimi ukrepi¹⁰.

Ocena za ocenjene stroške je odražala pomanjkanje informacij za nekatere ukrepe

66 Ocena ocenjenih stroškov v načrtih za okrevanje in odpornost je še posebno pomembna, saj za razliko od drugih instrumentov EU financiranje iz mehanizma za okrevanje in odpornost temelji izključno na doseganju mejnikov in ciljev in ne na povračilu stroškov. Posledično se ocenjeni stroški ukrepov, vključenih v načrte za okrevanje in odpornost, ocenijo samo takrat, ko Komisija oceni načrt za okrevanje in odpornost, in nimajo vpliva na dejansko izplačilo sredstev med izvajanjem načrta za okrevanje in odpornost.

67 Komisija je morala oceniti ocenjene skupne stroške vsakega načrta za okrevanje in odpornost v skladu z merili za ocenjevanje, določenimi v uredbi o mehanizmu za okrevanje in odpornost (glej okvir 5).

68 Komisija je v skladu z uredbo o mehanizmu za okrevanje in odpornost ocenjene skupne stroške ocenila na podlagi meril iz okvira 5. V uredbi o mehanizmu za okrevanje in odpornost ni določeno, kako bi bilo treba ta štiri merila združiti v splošno oceno za stroške. Vendar je Komisija pripravila ocenjevalno lestvico za vsako od štirih meril in tudi za konsolidirano skupno oceno.

69 Doslej so za oceno stroškov vsi načrti za okrevanje in odpornost prejeli oceno „B”. Sodišče je ugotovilo, da je bila zahteva za dodelitev ocene „A” za vsako od meril kot tudi za načrt za okrevanje in odpornost kot celoto razmeroma ambiciozna, za oceno „C” pa razmeroma nizka, zaradi česar je malo verjetno, da bi bila dana katera druga ocena kot „B”. Posledično je bila kljub razlikam v pogostosti in resnosti pomanjkljivosti, ki jih je Komisija ugotovila v državah članicah iz vzorca Sodišča, vsem dodeljena enaka ocena („B”). Te pomanjkljivosti so segale od pomanjkanja informacij za nekatere ukrepe v fazi načrtovanja do zadevnih predpostavk, ki niso povsem verjetne za vsak posamezen ukrep (glej Prilogo VI). Ker so nekatere naložbe inovativne, tudi njihove ocene stroškov v načrtu za okrevanje in odpornost v veliki meri temeljijo na strokovni presoji in ne na preteklih podatkih.

70 Za 42 ukrepov v vzorcu (glej odstavek 20) je Sodišče preverilo informacije o oceni stroškov, ki so jih zagotovile države članice, dodatne informacije o stroških, ki jih je zahtevala Komisija, notranje delovne dokumente Komisije o oceni ocenjenih skupnih stroškov in ugotovitve Komisije o ocenah stroškov v delovnih dokumentih služb Komisije.

71 Države članice so pripravile informativne liste za vsak ukrep, na katerih so bile navedene informacije o oceni stroškov, kot so zadevne predpostavke o stroških, referenčni stroški, na primeri zgodovinski ali primerjalni podatki, in informacije o tem, ali se financiranje iz mehanizma za okrevanje in odpornost zagotavlja poleg podpore v okviru drugih programov in instrumentov EU ter ne pokriva istih stroškov.

72 Komisija je po potrebi zahtevala dodatne informacije, zlasti glede metodologije in zadevnih predpostavk. Za ukrepe v vzorcu je Sodišče ugotovilo, da je Komisija pridobila informacije za preverjanje ocenjenih stroškov. Komisija je v primerih, ko ni pridobila dovolj informacij, to upoštevala v svojem postopku ocenjevanja in ocenah. Med tem postopkom se je po potrebi posvetovala z ustreznimi generalnimi direktorati (vključno z generalnimi direktorati za energijo, za mobilnost in promet ter za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje) v skladu z internimi smernicami o ocenjevanju ocene stroškov. Sodišče meni, da ocena „B” pravilno odraža pomanjkanje informacij na nekaterih področjih in ugotovljene pomanjkljivosti v zvezi z oceno stroškov.

Porazdelitev izplačil je bila rezultat pogajanj in ni temeljila na stroških zadevnih mejnikov in ciljev

73 Znesek, plačan v posameznem obroku, ne temelji nujno na ocenjenih stroških za doseganje mejnikov in ciljev, vključenih v zahtevek za plačilo, temveč je rezultat pogajanj z zadevno državo članico. Pri teh pogajanjih se upoštevata delež mejnikov in ciljev ter njihov relativni pomen.

74 V EU‑27 se skupno število obrokov (za nepovratno podporo) giblje od štiri (Ciper) do deset (Belgija, Hrvaška, Italija, Portugalska, Romunija, Slovaška in Slovenija), pri čemer je število mejnikov in ciljev, ki jih je treba doseči za vsak obrok, med dva (Češka – sedmi obrok) in 114 (Portugalska – deveti obrok).

75 Ker pa je postopek za določitev porazdelitve izplačil rezultat pogajanj, ni dovolj transparenten. Čeprav to za oceno načrta za okrevanje in odpornost ni nujno težava, bo problematično med izvajanjem načrta, saj bi se moralo vsako delno doseganje mejnikov in ciljev upoštevati pri plačilu zadevni državi članici. Ker je znesek plačila v posameznem obroku rezultat pogajanj, namesto da bi temeljil na zadevnih stroških, bo težko določiti, kakšno zmanjšanje bi bilo primerno. V času revizije Komisija še ni opredelila metodologije za izračun delnega znižanja plačil.

76 Sodišče je za šest držav članic v vzorcu ugotovilo, da je bila porazdelitev izplačil v smislu deleža celotnega financiranja v posameznem obroku ter števila mejnikov in ciljev, ki jih je treba doseči za posamezen obrok, v praksi precej heterogena (slika 4).

Z oceno Komisije se je izboljšala kakovost mejnikov in ciljev, vendar se nekatera pomembna vprašanja niso obravnavala

77 V skladu z uredbo o mehanizmu za okrevanje in odpornost bi bilo treba z mejniki in cilji meriti napredek pri izvajanju reform ali naložb, pri čemer so mejniki kvalitativni dosežki, cilji pa kvantitativni. Doseganje mejnikov in ciljev je podlaga za zahtevke za izplačilo, ki jih predložijo države članice, zaradi česar so ti eden ključnih elementov pri izvajanju uredbe o mehanizmu za okrevanje in odpornost.

78 V skladu z uredbo o mehanizmu za okrevanje in odpornost ter smernicami za države članice¹¹ je morala Komisija oceniti mejnike in cilje kot del merila 8 „ureditve za spremljanje njihovega izvajanja, vključno z mejniki, cilji in povezanimi kazalniki” (glej okvir 6).

Postopek ocenjevanja, ki ga uporablja Komisija, je bil celovit

79 Sodišče je revidiralo oceno mejnikov in ciljev, ki jo je izvedla Komisija, na podlagi vzorca 42 ukrepov v šestih načrtih za okrevanje in odpornost. Za te ukrepe je ocenilo, ali končni mejniki in cilji, dogovorjeni v izvedbenem sklepu Sveta, izpolnjujejo zgornja merila. Poleg tega je izvedlo splošnejšo analizo mejnikov in ciljev v šestih načrtih za okrevanje in odpornost v vzorcu, da bi dobilo vpogled v naravo in pravočasno porazdelitev mejnikov in ciljev ter pristop držav članic pri njihovem opredeljevanju.

80 Sodišče je za 42 ukrepov v vzorcu ugotovilo, da je bil postopek ocenjevanja mejnikov in ciljev v vzorcu na splošno celovit ter je temeljil na vrsti izmenjav informacij med Komisijo in državami članicami. Komisija je zlasti zahtevala pojasnila za opise mejnikov in ciljev, zaradi česar so bili opisi načrtovanih rezultatov jasnejši, v nekaterih primerih pa je predlagala natančnejše besedilo. Poleg tega je Komisija zahtevala, da se zmanjša število mejnikov in ciljev, da bi bili nekateri načrti za okrevanje in odpornost lažje obvladljivi, v drugih primerih pa je zahtevala natančnejše mejnike in cilje, ki bi tako pokrivali različne stopnje zlasti obsežnih ukrepov.

81 Vendar je dokumentacijska sled na splošno razdrobljena, analize pa so navedene v več delovnih dokumentih Komisije, ki obravnavajo različne komponente načrtov za okrevanje in odpornost. Poleg tega med pogajanji ni bil na voljo pregled vseh osnutkov mejnikov in ciljev. Komisija je uporabila kvalitativno oceno posameznega načrta za okrevanje in odpornost glede na standarde uredbe o mehanizmu za okrevanje in odpornost in ne primerjalne ocene, ki bi olajšala opredelitev dobrih praks v državah članicah.

Nekateri mejniki in cilji niso dovolj jasni

82 Sodišče se je pri reviziji osredotočilo na jasnost mejnikov in ciljev kot predpogoj za merjenje napredka ukrepov in utemeljitev izplačevanja sredstev. V splošni analizi mejnikov in ciljev je ugotovilo, da je vseh šest načrtov za okrevanje in odpornost vključevalo mejnike in cilje, ki so bili premalo jasni (glej nekaj primerov v tabeli 4). Če mejniki in cilji niso jasni, obstaja tveganje, da jih je težko oceniti, ter s tem povezano tveganje, da prvotno zastavljeni širši cilj ni bil izpolnjen.

V nekaterih primerih mejniki in cilji ne pokrivajo vseh ključnih faz izvajanja

83 V skladu z internimi praktičnimi smernicami Komisije morajo mejniki in cilji odražati ključne faze izvajanja zadevnega ukrepa (začetna – vmesna – končna). Sodišče je v splošni analizi mejnikov in ciljev ugotovilo, da se je povprečno število mejnikov/ciljev gibalo od 1,7 na ukrep na Hrvaškem do 3,2 v Nemčiji (glej tabelo 5).

84 Pokrivanje ključnih faz izvajanja je še posebej pomembno za naložbe, ki so pogosto zapletene in se izvajajo v daljšem obdobju ter zato za spremljanje njihovega napredka zahtevajo zaporedne mejnike in cilje. Vendar je Sodišče v splošni analizi mejnikov in ciljev v šestih načrtih za okrevanje in odpornost v vzorcu odkrilo naložbe, ki vključujejo samo en mejnik ali cilj (glej nekaj primerov v tabeli 6).

Mejniki in cilji za nekatere ukrepe kažejo, da bodo zaključeni po 31. avgustu 2026

85 Mehanizem za okrevanje in odpornost je bil vzpostavljen kot odziv na pandemijo COVID-19, zato je pomembno, da se izvede v ustreznem časovnem okviru. Komisija na svojem spletnem mestu navaja, da države članice predložijo načrte o reformah in naložbah, ki naj bi se izvedle do leta 2026¹². Uredba o mehanizmu za okrevanje in odpornost nadalje določa, da:

• mora biti načrt za okrevanje in odpornost ustrezno obrazložen in utemeljen. Vsebuje zlasti naslednje elemente: predvidene mejnike, cilje in okvirni časovni razpored izvajanja reform in naložb, ki jih je treba zaključiti do 31. avgusta 2026 (člen 18(4)(i)),
• se v predlogu Komisije določi tudi rok, ki ne bi smel biti po 31. avgustu 2026, do katerega je treba doseči končne mejnike in cilje naložbenih projektov in reform (člen 20(5)(d)).

86 Vendar nekateri ukrepi v načrtih za okrevanje in odpornost v vzorcu vključujejo začetni ali vmesni mejnik ali cilj v zadnjih mesecih pred koncem obdobja izvajanja mehanizma za okrevanje in odpornost. Zaradi tega morda naložba ne bo dokončana do 31. avgusta 2026 (glej tabelo 7), kar ni v skladu z uredbo o mehanizmu za okrevanje in odpornost (glej odstavek 85).

V skladu s smernicami Komisije se prednost daje kazalnikom, ki merijo izložke in ne učinka

87 Smernice Komisije za države članice¹³ določajo, da:

• lahko mejniki in cilji odražajo različne stopnje izvajanja reform in naložb, in sicer na podlagi kazalnikov vložkov ali po možnosti kazalnikov izložkov,
• se je treba kazalnikom učinka zaradi njihove nepredvidljivosti in odvisnosti od drugih dejavnikov, ki niso pod nadzorom države članice, izogibati.

88 V skladu s smernicami je večina mejnikov in ciljev, vključenih v šest načrtov za okrevanje in odpornost v revizijskem vzorcu Sodišča, usmerjenih v izložke (npr. število obnovljenih stavb/kilometri obnovljenih železnic/nameščenih polnilnih postaj). Vendar pa je vsaj polovica vzorčenih načrtov za okrevanje in odpornost vključevala ukrepe s kazalniki vložkov, ki se na splošno nanašajo na porabo določene količine sredstev (npr. Nemčija, Španija in Francija).

89 Kazalniki učinka imajo po definiciji daljše časovno obdobje, ki morda ni najbolj primerno glede na omejen časovni okvir za izvajanje mehanizma za okrevanje in odpornost. Vendar Sodišče ugotavlja, da bo izogibanje kazalnikom učinka, osredotočanje na kazalnike izložkov in celo vključitev kazalnikov vložkov za mejnike in cilje znatno omejilo možnost merjenja uspešnosti ukrepov in navsezadnje njihovega učinka na precej splošne širše cilje politike EU v okviru mehanizma za okrevanje in odpornost.

Pristop k določanju mejnikov in ciljev se med državami članicami razlikuje

90 To, da ni usklajenega pristopa pri določanju mejnikov in ciljev, vpliva na primerljivost med državami članicami in pomeni tveganje v zvezi z enako obravnavo. Komisija je sicer spodbujala usklajen pristop, zlasti z zagotavljanjem smernic ter primerov reform in naložb, vendar ni bila izvedena primerjalna analiza različnih načrtov na podlagi tega, da se razmere v vsaki državi članici razlikujejo. Sodišče je v svoji splošni analizi mejnikov in ciljev ugotovilo razlike v določanju mejnikov in ciljev med načrti za okrevanje in odpornost, ki so prikazane v naslednjih odstavkih.

Razlika med mejniki in cilji ni vedno jasna

91 V šestih načrtih za okrevanje in odpornost v vzorcu se skupno število mejnikov in ciljev giblje med 129 v Nemčiji in 527 v Italiji, razmerje med mejniki in cilji pa se giblje med 2 : 3 v Franciji in Italiji ter 4 : 1 v Grčiji (glej sliko 5).

92 Medtem ko je skupno število mejnikov in ciljev v veliki meri določeno z dodeljenimi sredstvi in obsegom načrta za okrevanje in odpornost, lahko razlika v razmerju med mejniki in cilji nakazuje tudi drugačen pristop pri njihovem opredeljevanju ter razlikovanje med obema v državah članicah. Medtem ko se je v večini načrtov za okrevanje in odpornost dokončanje naložbe na splošno merilo s količinsko opredeljivim ciljem (število prenovljenih hiš, pogozdenih območij itd.), pa je zlasti grški načrt namesto tega pogosto vključeval količinsko neopredeljiv mejnik v obliki končnega poročila. Vendar so bili ti mejniki včasih količinsko opredeljeni v razdelku z opisom v izvedbenem sklepu Sveta ali v „mehanizmu preverjanja”, opisanem v operativni ureditvi.

93 Člen 2(4) uredbe o mehanizmu za okrevanje in odpornost opredeljuje mejnike kot kvalitativne dosežke, cilje pa kot kvantitativne dosežke. Odstopanje od tega razlikovanja pomeni naslednja tveganja:

• primeri, ko so bili mejniki količinsko opredeljeni v opisu/mehanizmu preverjanja, so deloma vsebovali pravno negotovost glede obsega, v katerem je takšna količinska opredelitev del pogoja za izplačilo, saj mejniki po definiciji niso količinsko opredeljeni in se njihovo doseganje meri s kvalitativnim kazalnikom,
• v primerih, ko je bil vključen mejnik za količinsko opredeljiv dosežek in ni bilo količinske opredelitve v opisu/mehanizmu preverjanja, je morda težko določiti, v kakšnem obsegu je bil uspešno izveden. Poleg tega vključitev količinsko neopredeljenih mejnikov (npr. predložitev končnega poročila) namesto količinsko opredeljenega cilja (npr. prenova določenega števila hiš) pomeni tveganje v zvezi z enako obravnavo, saj je slednjo težje doseči.

Mejniki v čezmejnih projektih niso vedno usklajeni

94 Čezmejni projekti imajo posebno vlogo z vidika usklajenega pristopa. Ker so si po definiciji podobni, bi bil usklajen pristop zanje še posebej koristen. Vendar pri čezmejnih projektih niso bili vedno določeni podobni mejniki in cilji (glej tabelo 8).

Razlike v opredelitvi mejnikov in ciljev

95 Sodišče je ugotovilo tudi pomanjkanje usklajenega pristopa pri določanju mejnikov in ciljev. Pomanjkljivosti, ugotovljene v zvezi z ukrepi, ki se izvajajo po avgustu 2026, in ukrepi s kazalniki vložkov, niso v vseh načrtih za okrevanje in odpornost v vzorcu prisotne v enakem obsegu:

• nekateri načrti za okrevanje in odpornost (npr. Grčija in Hrvaška) so vsebovali mejnike in cilje, ki nakazujejo, da se bo zadevni ukrep izvajal po letu 2026, drugi pa jih niso vsebovali (npr. Španija),
• podobno so bili v nekaterih načrtih za okrevanje in odpornost (npr. Nemčija in Španija) kazalniki vložkov precej pogostejši.

96 Čeprav se Sodišče strinja s Komisijo, da je treba pri oceni upoštevati posebne okoliščine v posamezni državi članici, opaža pomanjkanje primerjalne analize.

Ocena Komisije o ureditvah spremljanja in kontrole je bila celovita, vendar je delno temeljila na sistemih, ki še niso bili vzpostavljeni

97 Da bi Sodišče ocenilo vlogo Komisije pri spodbujanju sprejetja ustreznega okvira za spremljanje in kontrolo v državah članicah, je preučilo, ali je ustrezno ocenila:

• ureditve spremljanja in izvajanja, ki so jih predlagale države članice v svojih načrtih za okrevanje in odpornost,
• revizijske in kontrolne ureditve, ki so jih predlagale države članice za preprečevanje in odkrivanje korupcije, goljufij, nasprotij interesov in dvojnega financiranja.

Ocena Komisije o ureditvah spremljanja in izvajanja držav članic je bila celovita, vendar je delno temeljila na sistemih, ki še niso bili vzpostavljeni

98 V skladu z uredbo o mehanizmu za okrevanje in odpornost¹⁴ mora Komisija na podlagi sklopa elementov oceniti ureditve, ki so jih predlagale države članice za uspešno spremljanje in izvajanje svojih načrtov za okrevanje in odpornost (okvir 7).

99 Sodišče je preverilo, ali je Komisija ocenila ureditve spremljanja in izvajanja držav članic v vzorcu, zlasti njihove strukture, vloge in odgovornosti njihovih različnih organov ter zahtevane zmogljivosti.

100 Strukture za spremljanje in izvajanje načrtov za okrevanje in odpornost v šestih državah članicah v vzorcu se zelo razlikujejo, odvisno od kompleksnosti strukture države članice in od tega, ali se ta opira na obstoječe sisteme in organe (Nemčija, Francija, Hrvaška) ali mora ustanoviti nove (Grčija, Španija, Italija). V Prilogi VII so povzeti sistemi, ki jih je predlagalo šest držav članic v vzorcu.

101 Sodišče je ugotovilo, da so v oceni Komisije, kot je dokumentirana v delovnih dokumentih služb Komisije, zadostno opisani strukture in sistemi vzorčenih držav članic za izvajanje, spremljanje in poročanje, njihove organizacijske ureditve ter vloge in odgovornosti ter opisana preostala tveganja. Ocena Komisije je pokazala, da so bili ukrepi spremljanja in izvajanja, ki so jih predlagale države članice, ustrezni, zato je bila dodeljena ocena „A”¹⁵.

102 Da bi se zmanjšala tveganja v zvezi z uspešnim spremljanjem in izvajanjem načrtov za okrevanje in odpornost, odkrita pri nekaterih državah članicah med oceno, je Komisija petim od šestih držav članic v vzorcu predlagala posebne mejnike, ki bi jih bilo treba doseči pred prvim plačilom (z izjemo predhodnega financiranja). Ti so bili uvedeni v prilogah k izvedbenim sklepom Sveta (glej Prilogo VIII). Primera teh posebnih mejnikov sta izvedba analize delovne obremenitve za institucije, ki sodelujejo pri izvajanju, za obravnavanje pomislekov glede zmogljivosti (Hrvaška) in izvedba pomembnih reform javne uprave za vzpostavitev usklajevalnih struktur, sistemov spremljanja in mehanizmov izvrševanja ter zagotovitev uslužbencev in pomoči za spremljanje in izvajanje (Italija).

103 Sodišče si sicer na splošno strinja z oceno Komisije, vendar je ocena deloma temeljila na sistemih, ki v času njenega izvajanja še niso bili vzpostavljeni. To pomeni tveganje, zlasti v primerih, v katerih so neobravnavani elementi pomembni. Če ni vzpostavljen popolnoma delujoč sistem spremljanja, obstaja tveganje, da mejniki ali cilji v resnici morda ne bodo doseženi, dokler ti mejniki ne bodo izpolnjeni.

104 Tudi to, da sistemi spremljanja ali izvajalski organi v času, ko so bili načrti za okrevanje in odpornost odobreni, delno še niso bili vzpostavljeni, je pomenilo omejitev za oceno Komisije o njihovi upravni zmogljivosti. V nekaterih primerih se je Komisija opirala na potrditev držav članic, da imajo zadostne zmogljivosti za uspešno izvajanje in spremljanje načrta za okrevanje in odpornost (na primer Nemčija in Francija), v drugih pa je izrazila pomisleke glede upravne zmogljivosti nacionalnih izvajalskih organov (na primer Hrvaška).

105 Sodišče je v nekaterih svojih nedavnih mnenjih¹⁶ navedlo, da morajo imeti države članice dovolj časa in ustrezne upravne zmogljivosti za črpanje sredstev EU. Nekaj držav članic, ki imajo v programskem obdobju 2014–2020 najnižjo stopnjo črpanja, bo v prihodnjih letih verjetno prejelo znatno podporo iz mehanizma za okrevanje in odpornost (glej Prilogo IX). V letnem poročilu za leto 2020¹⁷ je Sodišče tudi poudarilo, da raven upravnih virov, potrebnih za upravljanje znatnega povečanja sredstev, morda ne bo zadostovala. S tem se lahko zlasti za države članice, kjer velik delež javnih naložb že financira EU, poveča tveganje, da morda ne bodo mogle porabiti sredstev, ki so jim na voljo, in zagotoviti stroškovne učinkovitosti.

Ocena ureditve revizije in kontrole, ki jo je izvedla Komisija, je bila ustrezna, vendar je pogosto temeljila na zahtevah, ki jih je bilo treba še izpolniti

106 V skladu z uredbo o mehanizmu za okrevanje in odpornost mora Komisija zagotoviti, da države članice vzpostavijo ustrezne kontrolne sisteme za zaščito finančnih interesov EU (glej okvir 8)¹⁸. Ureditev revizije in kontrole v okviru mehanizma za okrevanje in odpornost temelji predvsem na ustreznih sistemih posamezne države članice. Države članice morajo predložiti dovolj informacij o kontrolnih sistemih, ki jih bodo vzpostavile, zlasti za zagotovitev skladnosti s ključnimi načeli dobrega finančnega poslovodenja.

107 Sodišče je preverilo, ali je Komisija ocenila kontrolne ureditve držav članic, zlasti jasnost njihovih struktur, vloge in odgovornosti njihovih različnih organov, načrtovane sisteme in procese ter zahtevano zmogljivost.

108 Komisija je pripravila smernice za države članice¹⁹ in zagotovila kontrolni seznam za samoocenjevanje. Sodišče je ugotovilo, da:

• je Komisija obravnavala pomembne vidike kontrolnih sistemov šestih držav članic v vzorcu in uporabila obsežen notranji kontrolni seznam za preverjanje skladnosti z vsemi merili uredbe o mehanizmu za okrevanje in odpornost (glej okvir 8). Za načrte za okrevanje in odpornost v vzorcu je Sodišče ugotovilo, da je bila analiza ustrezna, dokumentacija, ki podpira oceno, pa dovolj podrobna,
• se je Komisija posvetovala se je z ustreznimi generalnimi direktorati glede kontrolnih ureditev v teh državah članicah (npr. GD za proračun, GD za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje, GD za regionalno in mestno politiko).

109 Komisija je vsem šestim državam članicam v vzorcu dala oceno „A”, pri čemer je, kadar je bilo to ustrezno, označila vrzeli ali pomanjkljivosti, ki zahtevajo izvedbo dodatnih ukrepov pred prvim izplačilom (glej Prilogo VIII). Posebni mejniki so na primer zajemali določitev vlog in odgovornosti različnih revizijskih in nadzornih organov (na primer v Franciji), obseg njihovih pooblastil (na primer v Grčiji) ali sprejetje ali spremembo strategij revizijskih organov, da bi se vzpostavile namenske enote, odgovorne za mehanizme za okrevanje in odpornost (na primer na Hrvaškem). Podobno kot pri sistemu spremljanja in izvajanja (glej odstavek 103) to pomeni tveganje, saj Komisija še ni mogla oceniti sistemov, ki so bili vzpostavljeni v času ocenjevanja.

110 Poleg tega vse države članice ne bodo uporabljale orodja Komisije za podatkovno rudarjenje in oceno tveganja za opredelitev projektov, upravičencev in izvajalcev, pri katerih obstaja tveganje goljufije, nasprotij interesov in nepravilnosti v okviru mehanizma za okrevanje in odpornost. Orodje Komisije za podatkovno rudarjenje in oceno tveganja, katerega pomen je Sodišče poudarilo v eni od prejšnjih revizij²⁰, bo uporabljalo pet držav članic v revizijskem vzorcu Sodišča (Grčija, Španija, Francija, Hrvaška in Italija). V skladu z odločitvijo Sveta uporaba orodja ni bila obvezna in zato ni bila potrebna za pozitivno oceno kontrolnih sistemov države članice. Vendar je enotno orodje za rudarjenje podatkov in oceno tveganj eden ključnih elementov za zaščito finančnih interesov EU in, natančneje, preprečevanje goljufij, nasprotij interesov in dvojnega financiranja ter za povečanje transparentnosti in odgovornosti.

111 Ocena kontrolnih sistemov držav članic, ki jo je opravila Komisija, je bila sicer celovita, vendar to, da so bili potrebni posebni mejniki, kaže, da so tako Komisija kot države članice priznale, da kontrolni sistemi v vzorčenih državah članicah v času ocene še niso bili v celoti vzpostavljeni. Zato oceno „A” za vse načrte za okrevanje in odpornost na tem področju vsaj delno pojasnjuje to, da je bilo na podlagi uredbe o mehanizmu za okrevanje in odpornost mogoče dati le oceno „A” (ustrezno) ali „C” (nezadostno), pri čemer je ocena „C” pomenila zavrnitev načrta kot celote. Če ni vzpostavljen popolnoma delujoč kontrolni sistem, obstaja tveganje, da finančni interesi EU ne bodo dovolj zaščiteni, dokler ti mejniki ne bodo izpolnjeni.

Zaključki in priporočila

112 Sodišče ugotavlja, da je bila ocena načrtov za okrevanje in odpornost, ki jo je izvedla Komisija, glede na kompleksnost postopka in časovne omejitve na splošno ustrezna. Vendar je ugotovilo številne slabosti, tveganja in področja, ki jim je v prihodnje treba nameniti pozornost, na primer porazdelitev plačil, ki je rezultat pogajanj, mejniki in cilji, ki niso dovolj jasni, ter sistemi za spremljanje in kontrolo, ki v času, ko je bila ocena izvedena, niso bili v celoti vzpostavljeni (glej naslednje odstavke).

113 Sodišče je ugotovilo, da je Komisija uspešno vodila postopek ocenjevanja. Organizacijska ureditev in deljena odgovornost znotraj Komisije sta zagotovili sodelovanje vseh ustreznih akterjev. Ocenjevanje se je izvajalo na podlagi izčrpnih internih smernic in kontrolnih seznamov, vendar jih za kvalitativno oceno ocenjevalci niso uporabljali sistematično ali enotno. Ključni dokumenti, ki izhajajo iz dela Komisije in podpirajo njeno končno oceno, so bili na voljo in zabeleženi, vendar niso bili vedno enostavno sledljivi (odstavki 24–33).

Priporočilo 1 – Izboljšati postopke ocenjevanja in dokumentacijo

Komisija naj:

1. dodatno izboljša postopek pri prihodnjih ocenah, da se zagotovi upoštevanje vseh korakov postopka in v celoti upoštevajo kvalitativni deli ocene;
2. zagotovi, da sta dokumentacija končne ocene in njena utemeljitev dobro dokumentirani in da so ključni dokumenti enostavno sledljivi, s čimer se bosta povečali transparentnost in učinkovitost postopka.

Ciljni rok za izvedbo: za vse prihodnje ocene.

114 Komisija je državam članicam zagotovila podporo v celotni fazi priprave načrtov za okrevanje in odpornost ter izdala smernice za olajšanje postopka. Zaradi omejenega časa, ki je bil na voljo, so bile smernice pripravljene vzporedno z načrti za okrevanje in odpornost, zaradi česar je bilo treba v nekaterih primerih načrte za okrevanje in odpornost prilagoditi med postopkom. Komisija je zagotovila tudi usposabljanja in spletno platformo za vprašanja in odgovore ter tako olajšala izmenjavo informacij. Komisija je imela omejeno vlogo pri spodbujanju izmenjave dobrih praks med državami članicami, ki bi olajšala postopek ocenjevanja in spodbudila vključitev meddržavnih projektov v načrte za okrevanje in odpornost (odstavki 34–39).

Priporočilo 2 – Spodbujati izmenjavo dobrih praks med državami članicami

Za spodbujanje izmenjave dobrih praks med državami članicami med izvajanjem načrtov za okrevanje in odpornost naj Komisija proaktivno olajšuje izmenjavo mnenj med organi držav članic o zadevah skupnega pomena.

Ciljni rok za izvedbo: med izvajanjem načrtov za okrevanje in odpornost.

115 Ocena Komisije je na podlagi kartiranja, opravljenega na ravni komponent, ki pa ni vključevalo analize vseh posameznih ukrepov, potrdila, da se v načrtih za okrevanje in odpornost obravnavajo ključni cilji politike mehanizma za okrevanje in odpornost, vključno s šestimi stebri (glej odstavke 40–44). Obseg prispevka, ki bo verjetno zagotovljen s komponentami, je različen, učinek pa se bo pokazal v praksi.

116 Sodišče je ugotovilo, da je ocena Komisije privedla do tega, da načrti za okrevanje in odpornost na splošno obravnavajo priporočila za posamezno državo za leti 2019 in 2020 ter s tem povezane izzive, opredeljene v okviru evropskega semestra. Vendar se nekateri pomembni vidiki priporočil za posamezne države, zlasti za leto 2019, še vedno niso obravnavali. Splošneje gledano, ocena tega, kaj je „pomemben del” izzivov iz priporočil za posamezne države, do neke mere temelji na presoji (odstavki 45–53).

Priporočilo 3 – Spremljati prispevek izvedenih ukrepov k priporočilom za posamezne države

Komisija naj med izvajanjem načrtov držav članic za okrevanje in odpornost:

1. uskladi poročanje o napredku pri izvajanju mehanizma za okrevanje in odpornost s poročanjem v okviru evropskega semestra, da se zagotovi ustrezno spremljanje vseh priporočil za posamezne države, vključno s tistimi, ki niso neposredno obravnavana v načrtih za okrevanje in odpornost;
2. v obstoječem okviru za poročanje o evropskem semestru zagotovi informacije o tem, v kakšnem obsegu mehanizem za okrevanje in odpornost prispeva k izvajanju priporočil za posamezne države.

Ciljni rok za izvedbo: od leta 2022.

117 Sodišče je za ukrepe v svojem vzorcu ugotovilo, da so zaradi ocene, ki jo je opravila Komisija, sprejeti načrti za okrevanje in odpornost vključevali samo ukrepe, ki so skladni z načelom, da se ne škoduje bistveno, ali ki jih spremljajo blažitveni ukrepi, če je verjetno, da bodo imeli vpliv na okolje. Vendar v dokumentaciji ni bilo povzetka seznama, ki bi podprl splošni sklep Komisije v njeni končni oceni. Poleg tega pri tistih ukrepih, ki bodo verjetno vplivali na okolje, vpliv v mnogih primerih ni bil količinsko opredeljen. Blažitveni ukrepi niso bili sistematično vključeni v načrte za okrevanje in odpornost kot mejniki ali cilji. Posledično njihovo izpolnjevanje ni pogoj za izplačilo, prav tako ni zakonske podlage za uvedbo ali spremljanje njihovega izvajanja. Poleg tega se lahko ukrepi, ki niso skladni z načelom, da se ne škoduje bistveno, financirajo zunaj mehanizma za okrevanje in odpornost, kar je v nasprotju s konceptom tega načela (odstavki 56–60).

Priporočilo 4 – Izboljšati transparentnost in spremljanje načela, da se ne škoduje bistveno

Komisija naj:

1. pozove države članice, naj po potrebi zagotovijo kvantitativno oceno okoljskega vpliva ukrepov za prihodnje samoocene načela, da se ne škoduje bistveno, če pa je ta dana, naj jo upoštevajo pri oceni;

Ciljni rok za izvedbo: za vse prihodnje ocene.

1. v mejnike in cilje vključi blažitvene ukrepe, kadar se štejejo za pomembne za pozitivno oceno ukrepa glede načela, da se ne škoduje bistveno, pri čemer naj se med izvajanjem preverja izpolnjevanje pogojev iz teh mejnikov in ciljev.

Ciljni rok za izvedbo: za vse prihodnje ocene in od leta 2022.

118 Ocena zneska ocenjenih skupnih stroškov načrta za okrevanje in odpornost, ki jo je izvedla Komisija, je bila ustrezna. V vseh primerih je ocena „B” odražala naravo nekaterih ukrepov, kakršnih še ni bilo, zaradi česar zanje niso na voljo informacije. Poleg tega metodologija, uporabljena za določitev zneska, ki se izplača v posameznem obroku, ni transparentna, saj temelji na pogojih, o katerih se države članice pogajajo. Pogostost in resnost pomanjkljivosti, ki jih je ugotovila Komisija, se razlikujeta med državami članicami v vzorcu, čeprav jim je bila dodeljena enaka ocena („B”). Poleg tega Komisija v času revizije še ni opredelila metodologije za izračun začasne ustavitve ali delnega zmanjšanja plačil (glej odstavke 66–76).

119 Ocena Komisije je prispevala k izboljšanju kakovosti mejnikov in ciljev. Revizijsko delo Sodišča je kljub temu pokazalo, da številni mejniki in cilji niso dovolj jasni, ne zajemajo ključnih faz izvajanja ali pa kažejo, da nekateri ukrepi morda ne bodo zaključeni do konca avgusta 2026. Sodišče je ugotovilo tudi pomanjkanje primerljivosti med državami članicami zaradi neusklajenega pristopa pri določanju mejnikov in ciljev. Poleg tega so mejniki in cilji, kot priporoča Komisija, na splošno povezani z izložki ali celo z vložki, ne pa z merjenjem učinka. Obseg pomanjkljivosti, ki jih je Sodišče ugotovilo pri mejnikih in ciljih (glej prejšnje pododdelke), ni bil enak v vseh načrtih za okrevanje in odpornost v vzorcu (odstavki 77–96).

Priporočilo 5 – Zagotoviti jasne mehanizme preverjanja mejnikov in ciljev ter njihovo ustrezno opredelitev

Komisija naj:

1. v operativno ureditev vključi jasne mehanizme preverjanja mejnikov in ciljev, da se omogoči nedvoumna ocena njihovega izpolnjevanja;

Ciljni rok za izvedbo: sredina leta 2023.

1. zagotovi, da so mejniki in cilji ustrezno opredeljeni, zlasti da so dovolj jasni, da odražajo ključne faze izvajanja in da so opredeljeni dosledno v vseh državah članicah, ob upoštevanju posebnosti posameznih načrtov za okrevanje in odpornost.

Ciljni rok za izvedbo: za vse prihodnje ocene.

120 Ocena Komisije glede ureditev spremljanja in kontrole, ki jih predlagajo države članice, je bila celovita in je odkrila številne slabosti, povezane predvsem z nezadostno upravno zmogljivostjo za izvajanje in spremljanje načrtov za okrevanje in odpornost ter kontrolnih struktur, ki so bile v času ocene le delno vzpostavljene. Te slabosti so bile odpravljene z vključitvijo posebnih mejnikov, dogovorjenih z zadevnimi državami članicami, ki jih je treba izvesti, preden se lahko izvrši prvo plačilo Komisije. Zato je ocena Komisije delno temeljila na zavezi in ne na takrat dejansko vzpostavljenih sistemih (odstavki 98–112).

121 Sodišče ugotavlja tudi, da odločitev nekaterih držav članic, da ne bodo uporabljale orodja Komisije za podatkovno rudarjenje in oceno tveganja, lahko zmanjša njegovo splošno uporabnost in tudi poveča tveganje, da goljufije in dvojno financiranje v zadevni državi članici ne bodo odkriti (odstavek 110).

Priporočilo 6 – Preverjati skladnosti s posebnimi mejniki za spremljanje in kontrolo ter spodbujati uporabo orodja Komisije za podatkovno rudarjenje in oceno tveganja

Komisija naj:

1. natančno nadzoruje zadovoljivo izpolnjevanje in pravočasno izvajanje osebnih mejnikov, povezanih s sistemi spremljanja in kontrole;
2. spodbuja vse države članice, naj uporabljajo orodje Komisije za rudarjenje podatkov in oceno tveganja.

Ciljni rok za izvedbo: konec leta 2023.

To poročilo je sprejelo Evropsko računsko sodišče v Luxembourgu 21. julija 2022.

Priloge

Priloga I – Merila za ocenjevanje in ocene za načrte za okrevanje in odpornost

Priloga II – Trenutno stanje v zvezi s predložitvijo in ocenami načrtov za okrevanje in odpornost (na dan 1. junija 2022)

Priloga III – Pregled glavnih značilnosti načrtov za okrevanje in odpornost za šest držav članic v revizijskem vzorcu

Priloga IV – Ukrepi, izbrani v šestih v državah članicah v vzorcu

Priloga V – Šest stebrov in komponente načrtov za okrevanje in odpornost, ki jih je pripravilo šest držav članic iz revizijskega vzorca in za katere je Komisija ocenila, da k tem stebrom znatno prispevajo

Priloga VI – Pregled pomanjkljivosti, ki jih je Komisija odkrila v zvezi z ocenjenimi skupnimi stroški načrtov za okrevanje in odpornost šestih držav članic v revizijskem vzorcu

Priloga VII – Pregled struktur spremljanja in izvajanja v državah članicah, in sicer za šest držav članic v revizijskem vzorcu

Priloga VIII – Pregled posebnih mejnikov, povezanih s sistemi izvajanja, spremljanja in kontrole, za šest držav članic v vzorcu

Priloga IX – Največji finančni prispevek iz mehanizma za okrevanje in odpornost v primerjavi s stopnjo črpanja in dodelitvami v okviru evropskih strukturnih in investicijskih skladov

Kratice

GD ECFIN: Generalni direktorat za ekonomske in finančne zadeve

RECOVER: projektna skupina za okrevanje in odpornost

Glosar

Delovni dokument služb Komisije: nezavezujoč dokument Komisije, pripravljen za razpravo bodisi v instituciji bodisi zunaj nje.

Digitalizacija: prehod na vključevanje in uporabo digitalne tehnologije in digitaliziranih informacij, da bi bili procesi in naloge enostavnejši, hitrejši, učinkovitejši in/ali bolj gospodarni.

Evropski semester: letni ciklus za zagotavljanje okvira za koordinacijo ekonomskih politik držav članic EU in spremljanje napredka.

Mehanizem za okrevanje in odpornost: mehanizem finančne podpore EU za ublažitev gospodarskih in socialnih posledic pandemije COVID-19 ter zeleno in digitalno preobrazbo.

Načelo, da se ne škoduje bistveno: načelo, da naložbeni ukrepi ne bi smeli imeti večjega škodljivega vpliva na okolje.

Načrt za okrevanje in odpornost: dokument, v katerem so določene načrtovane reforme in naložbe držav članic v okviru mehanizma za okrevanje in odpornost.

Next Generation EU: sveženj financiranja za pomoč državam članicam EU pri okrevanju zaradi gospodarskih in socialnih posledic pandemije COVID-19.

Priporočilo za posamezno državo: letne smernice, ki jih Komisija v okviru evropskega semestra izda posameznim državam članicam o njihovih makroekonomskih, proračunskih in strukturnih politikah.

Sistem Komisije za podatkovno rudarjenje in oceno tveganja: orodje za podatkovno rudarjenje in oceno tveganja, ki ga je razvila Komisija za podporo organom upravljanja pri vodenju in upravljanju evropskih strukturnih in investicijskih skladov ter skladov skupne kmetijske politike.

Odgovori Komisije

https://www.eca.europa.eu/sl/Pages/DocItem.aspx?did=61946 

Časovnica

https://www.eca.europa.eu/sl/Pages/DocItem.aspx?did=61946 

Revizijska ekipa

V posebnih poročilih Sodišča so predstavljeni rezultati njegovih revizij politik in programov EU ali tem v zvezi z upravljanjem na posameznih področjih proračuna. Sodišče izbira in načrtuje revizijske naloge tako, da je njihov učinek kar največji, in pri tem upošteva tveganje v zvezi s smotrnostjo ali skladnostjo, višino ustreznih prihodkov ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.

To revizijo smotrnosti je opravil revizijski senat IV – regulacija trgov in konkurenčno gospodarstvo, ki ga vodi član Sodišča Mihails Kozlovs. Revizijo je vodila članica Evropskega računskega sodišča Ivana Maletić, pri njej pa so sodelovali vodja njenega kabineta Sandra Diering in atašejka v njenem kabinetu Tea Japunčić, vodilna upravna uslužbenka Sabine Hiernaux-Fritsch, vodja naloge Giuseppe Diana ter revizorji Daniela Hristova, Marion Schiefele in Jacques Sciberras. Jezikovno podporo je zagotovil Michael Pyper.

Končne opombe

¹ Člen 3 Uredbe (EU) 2021/241 o vzpostavitvi Mehanizma za okrevanje in odpornost.

² Uredba (EU) 2021/241.

³ Priloga V k Uredbi (EU) 2021/241.

⁴ Člen 19(1) Uredbe (EU) 2021/241.

⁵ Člen 20 Uredbe (EU) 2021/241.

⁶ Predlog Komisije o spremembi uredbe o mehanizmu za okrevanje in odpornost glede poglavij REPowerEU v načrtih za okrevanje in odpornost, COM(2022) 231.

⁷ Tehnične smernice za uporabo „načela, da se ne škoduje bistveno” v skladu z uredbo o vzpostavitvi mehanizma za okrevanje in odpornost, C(2021) 1054.

⁸ Mnenje 06/2020 (v skladu s členoma 287(4) in 322(1)(a) PDEU) o predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o vzpostavitvi mehanizma za okrevanje in odpornost (COM(2020) 408), odstavek 38.

⁹ Uredba (EU) 2020/852 o vzpostavitvi okvira za spodbujanje trajnostnih naložb.

¹⁰ Posebno poročilo 09/2022 – Poraba za podnebne ukrepe v proračunu EU za obdobje 2014–2020: znesek je bil naveden previsoko

¹¹ Smernice Komisije za načrte za okrevanje in odpornost držav članic, SWD(2021) 12, del 1/2.

¹² Sleptno mesto Recovery and Resilience Facility – From Plans to Payments.

¹³ Smernice Komisije za načrte za okrevanje in odpornost držav članic, SWD(2021) 12, del 1/2, stran 34.

¹⁴ Člen 19(3)(h) Uredbe (EU) 2021/241.

¹⁵ V skladu s Prilogo V, oddelek 2.8, k Uredbi (EU) 2021/241 je ta del lahko ocenjen z „A” (ustrezne ureditve), „B” (minimalne ureditve) ali „C” (nezadostne ureditve).

¹⁶ Mnenje 04/2020 o predlogu za uredbo REACT-EU in uredbi o skupnih določbah, ki se uporablja za sklade ESI, 14. julij 2020; in Mnenje 06/2020 (v skladu s členoma 287(4) in 322(1)(a) PDEU) o predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o vzpostavitvi mehanizma za okrevanje in odpornost (COM(2020) 408).

¹⁷ Letno poročilo za leto 2020, poglavje 2.

¹⁸ Člen 19(3)(j) Uredbe (EU) 2021/241.

¹⁹ Smernice Komisije za načrte za okrevanje in odpornost držav članic, SWD(2021) 12, del 1/2.

²⁰ Posebno poročilo 01/2019 – Boj proti goljufijam pri porabi EU: potrebni so ukrepi.

Stik

EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Vprašanja: eca.europa.eu/sl/Pages/ContactForm.aspx
Spletišče: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.
Dostop je mogoč na strežniku Europa (https://europa.eu).

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2022

PDF	ISBN 978-92-847-8711-1	ISSN 1977-5784	doi:10.2865/584264	QJ-AB-22-019-SL-N
HTML	ISBN 978-92-847-8704-3	ISSN 1977-5784	doi:10.2865/329424	QJ-AB-22-019-SL-Q

AVTORSKE PRAVICE

© Evropska unija, 2022

Politika Evropskega računskega sodišča (Sodišča) glede ponovne uporabe je določena v njegovem sklepu o politiki odprtih podatkov in ponovni uporabi dokumentov ECA Decision No 6-2019.

Če ni drugače navedeno (npr. v posameznih obvestilih o avtorskih pravicah), so vsebine Sodišča, ki so v lasti EU, pod licenco Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Praviloma je zato ponovna uporaba dovoljena, če se ustrezno navede vir in označijo morebitne spremembe. Kdor ponovno uporabi vsebine Sodišča, ne sme potvoriti prvotnega pomena ali sporočila. Sodišče ni odgovorno za morebitne posledice ponovne uporabe.

Če so na gradivu prikazane določljive fizične osebe, npr. na fotografijah uslužbencev Sodišča, ali če gradivo vsebuje dela tretjih oseb, je treba pridobiti dodatne pravice.

Kadar je pridobljeno tako dovoljenje, se z njim razveljavi in nadomesti zgoraj omenjeno splošno dovoljenje, zato morajo biti v njem jasno navedene morebitne omejitve glede uporabe.

Za uporabo in prikazovanje vsebin, katerih lastnica ni EU, je morda treba pridobiti dovoljenje neposredno od imetnikov avtorskih pravic.

Avtor fotografij na sliki 1: ©Depositphotos.

Programska oprema ali dokumenti, za katere veljajo pravice industrijske lastnine, kot so patenti, blagovne znamke, registrirani modeli, logotipi in imena, niso vključeni v politiko Sodišča glede ponovne uporabe.

Na spletiščih institucij Evropske unije znotraj domene europa.eu so povezave do spletišč tretjih oseb. Ker Sodišče na ta spletišča ne more vplivati, vas poziva, da preberete njihove dokumente o politiki glede varstva osebnih podatkov in avtorskih pravic.

Uporaba logotipa Sodišča

Logotip Sodišča se ne sme uporabljati brez predhodnega soglasja Sodišča.

STIK Z EU

Osebno
Po vsej Evropski uniji je na stotine centrov Europe Direct. Naslov najbližjega lahko najdete na spletu (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_sl).

Po telefonu ali pisno
Europe Direct je služba, ki odgovarja na vaša vprašanja o Evropski uniji. Nanjo se lahko obrnete:

• s klicem na brezplačno telefonsko številko: 00 800 6 7 8 9 10 11 (nekateri ponudniki lahko klic zaračunajo),
• s klicem na navadno telefonsko številko: +32 22999696,
• z uporabo obrazca: european-union.europa.eu/contact-eu/write-us_sl.

ISKANJE INFORMACIJ O EU

Na spletu
Informacije o Evropski uniji v vseh uradnih jezikih EU so na voljo na spletišču Europa (european-union.europa.eu).

Publikacije EU
Publikacije EU si lahko ogledate ali naročite na op.europa.eu/sl/publications. Za več izvodov brezplačnih publikacij se obrnite na Europe Direct ali najbližji dokumentacijski center (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_sl).

Zakonodaja EU in drugi dokumenti
Do pravnih informacij EU, vključno z vso zakonodajo EU od leta 1951 v vseh uradnih jezikovnih različicah, lahko dostopate na spletišču EUR-Lex (eur-lex.europa.eu).

Odprti podatki EU
Na portalu data.europa.eu lahko dostopate do odprtih zbirk podatkov institucij, organov in agencij EU. Zbirke podatkov lahko brezplačno prenesete ter jih ponovno uporabite za komercialne in nekomercialne namene. Na portalu so dostopne tudi številne zbirke podatkov iz evropskih držav.