Évaluation des plans nationaux pour la reprise et la résilience par la Commission Une mission bien assurée dans l'ensemble, malgré la persistance de risques pour la mise en œuvre

Synthèse

I En juillet 2020, réagissant à la pandémie de COVID-19, le Conseil européen a décidé de créer un fonds de relance d'une valeur de plus de 800 milliards d'euros, baptisé «NextGenerationEU». La «facilité pour la reprise et la résilience», dotée d'une enveloppe pouvant aller en tout jusqu'à 723,8 milliards d'euros (à prix courants), en est la pièce maîtresse. L'objectif de la facilité est d'amortir le contrecoup économique et social de la pandémie et de rendre les économies et les sociétés européennes plus durables et résilientes dans la perspective, notamment, des transitions verte et numérique.

II Pour bénéficier du soutien apporté par la facilité, les États membres ont soumis leurs projets de plans nationaux pour la reprise et la résilience à la Commission. Celle-ci est chargée d'évaluer ces plans sur la base des critères énoncés dans le règlement relatif à la facilité pour la reprise et la résilience et de fournir à cet égard des orientations et une assistance aux États membres.

III L'audit objet du présent rapport est le premier d'une série d'audits que la Cour entend consacrer à la facilité pour la reprise et la résilience. Nous avons sélectionné un échantillon de six États membres et déterminé si l'évaluation, par la Commission, de leurs plans pour la reprise et la résilience était satisfaisante. À cet égard, nous avons vérifié si le processus d'évaluation et les orientations destinées aux États membres étaient gérés efficacement et veillaient à garantir que les plans en question étaient conçus pour atteindre les objectifs de la facilité et qu'ils respectaient les conditions définies dans le règlement relatif à celle-ci. Notre rapport pourrait éclairer la Commission pour ses évaluations futures, notamment en ce qui concerne la présentation des plans pour la reprise et la résilience modifiés. Il met en évidence les risques et les défis susceptibles d'influer sur la mise en œuvre de ces plans.

IV Notre conclusion est que l'évaluation, par la Commission, des plans pour la reprise et la résilience était globalement satisfaisante, compte tenu de la complexité du processus et des contraintes de temps. Nous avons toutefois relevé un certain nombre de faiblesses dans le processus, ainsi que des risques pour une mise en œuvre réussie de la facilité.

V L'évaluation réalisée par la Commission s'appuyait sur des orientations internes et des listes de contrôle complètes, mais les évaluateurs ne les ont pas utilisées de manière systématique ou uniforme pour le volet qualitatif. Si les principaux documents étayant l'évaluation finale de la Commission étaient bien disponibles, ils n'étaient pas toujours facilement traçables. La Commission a fourni une assistance aux États membres lors de l'établissement de leurs plans pour la reprise et la résilience, et a publié des documents d'orientation. Cela étant, un rôle plus actif de sa part dans la promotion des échanges de bonnes pratiques entre les États membres aurait facilité le processus.

VI Pour ce qui est des objectifs stratégiques de la facilité, nous estimons en conclusion que l'évaluation réalisée par la Commission a permis d'établir que les plans pour la reprise et la résilience sont susceptibles de contribuer à l'ensemble des six piliers et, donc, aux domaines d'action concernés par la facilité, mais que leur portée sera variable et que leur impact restera à démontrer. Les États membres n'ont pas tenu compte de certains aspects majeurs des recommandations par pays, en particulier celles de 2019, qui correspondaient à des changements structurels récurrents.

VII En ce qui concerne le respect des conditions essentielles de la facilité, l'évaluation effectuée par la Commission a montré qu'aucune des mesures figurant dans notre échantillon d'audit n'était susceptible de causer de préjudice important à l'environnement. Cependant, les mesures destinées à atténuer l'impact environnemental n'ont pas été systématiquement intégrées, sous forme de jalons ou de cibles, dans les plans pour la reprise et la résilience. En outre, des mesures ne respectant pas le principe consistant à «ne pas causer de préjudice important» pourraient être financées en dehors du cadre de la facilité. L'appréciation des coûts estimés réalisée par la Commission reflétait un manque d'informations pour certaines mesures. Les profils de décaissement étaient davantage le résultat de négociations que le reflet des coûts sous-jacents. L'évaluation a également confirmé que les mesures retenues pour l'échantillon contribuaient aux transitions verte et numérique, le cas échéant.

VIII L'évaluation de la Commission a permis d'améliorer la qualité des jalons et des cibles, mais certains d'entre eux manquaient de clarté ou ne couvraient pas toutes les étapes clés de la mise en œuvre d'une mesure. Nous avons également relevé que les jalons et les cibles sont en général axés sur la réalisation plutôt que sur l'impact et que l'approche suivie pour les fixer n'était pas toujours harmonisée entre les États membres.

IX L'évaluation, par la Commission, des dispositions de suivi et de contrôle proposées par les États membres a correctement mis en évidence les lacunes et les insuffisances nécessitant des mesures supplémentaires. Il faut toutefois préciser qu'elle s'appuyait, dans une certaine mesure, sur la description de systèmes qui devaient encore être mis en place. Nous constatons également que certains États membres ont décidé de ne pas utiliser l'outil d'exploration de données et de calcul du risque de la Commission, ce qui peut en réduire globalement l'utilité tout en augmentant le risque de non-détection des cas de fraude et de double financement dans les pays en question.

X Sur la base de ces constatations, nous recommandons à la Commission:

• d'améliorer ses procédures d'évaluation et la documentation;
• d'encourager l'échange de bonnes pratiques entre les États membres;
• de suivre la contribution des mesures prises à la mise en œuvre des recommandations par pays;
• d'améliorer la transparence et le contrôle du respect du principe consistant à «ne pas causer de préjudice important»;
• de prévoir des mécanismes de vérification clairs ainsi qu'une définition adéquate des jalons et des cibles;
• de vérifier le respect des jalons spécifiques en matière de suivi et de contrôle et d'encourager l'utilisation de son outil d'exploration de données et de calcul du risque.

Introduction

La facilité pour la reprise et la résilience

01 En juillet 2020, réagissant à la pandémie de COVID-19, le Conseil européen a décidé de créer un instrument temporaire pour la relance d'une valeur de plus de 800 milliards d'euros (à prix courants), baptisé «NextGenerationEU». La facilité pour la reprise et la résilience (FRR) en est la pièce maîtresse. Dotée d'une enveloppe pouvant aller jusqu'à 723,8 milliards d'euros (à prix courants), dont un maximum de 338,0 milliards d'euros de subventions et de 385,8 milliards d'euros de prêts, elle correspond, en valeur, à environ deux tiers du nouveau cadre financier pluriannuel 2021‑2027 et constitue le plus important instrument financier de l'UE à ce jour.

02 L'objectif de la FRR est d'amortir le contrecoup économique et social de la pandémie de COVID-19, de rendre les économies et les sociétés européennes plus durables et résilientes, et de mieux les préparer aux défis posés par les transitions verte et numérique ainsi qu'aux perspectives que celles-ci peuvent offrir. La facilité financera des investissements et des réformes dans des domaines d'action présentant un intérêt pour l'ensemble de l'UE et structurés en six piliers¹ (voir figure 1).

03 La contribution financière par État membre est établie conformément à une clé de répartition définie aux annexes I à III du règlement FRR. Selon ce règlement, la FRR est un instrument fondé sur la performance, les États membres étant appelés à recevoir leurs fonds sur la base de la réalisation de jalons de nature qualitative et de cibles de nature quantitative.

Plans pour la reprise et la résilience

04 Pour bénéficier d'un soutien au titre de la FRR, les États membres ont soumis à la Commission leurs projets de plans nationaux pour la reprise et la résilience (PRR) à partir d'octobre 2020, puis leurs PRR finals à partir du moment où le règlement FRR est entré en vigueur, soit le 12 février 2021², en respectant certains critères et conditions. Les PRR consistent en un ensemble de mesures – des investissements ou des réformes – regroupées en composantes thématiques (par exemple une mobilité respectueuse du climat ou la numérisation de l'éducation).

05 L'évaluation des PRR réalisée par la Commission s'appuie sur 11 critères définis à l'article 19, paragraphe 3, du règlement FRR (voir tableau 1).

06 Conformément aux lignes directrices concernant l'évaluation de la facilité³, la Commission peut, d'une manière générale, attribuer une appréciation à chaque critère selon une grille qui s'échelonne de «A» à «C», «A» correspondant à la note la plus élevée et «C», à la note la plus basse. Pour deux des 11 critères, à savoir le principe consistant à «pas cause de préjudice important» et les systèmes de contrôle, seul un «A» ou un «C» est possible (une vue d'ensemble des différentes appréciations est présentée à l'annexe I).

07 Pour obtenir une évaluation positive, un PRR doit au moins obtenir les appréciations finales suivantes:

• un «A» pour les critères 2 (RPP), 3 (potentiel de croissance, création d'emplois et résilience), 5 (transition verte) et 6 (transition numérique);
• une majorité de «A» pour les sept autres critères;
• aucun «C».

08 Les PRR peuvent être évalués à plusieurs occasions. En effet, outre son évaluation initiale réalisée par la Commission et couverte par le présent rapport, un PRR doit de nouveau être évalué en cas d'actualisation, de révision ou de modification soumise par l'État membre concerné, et plus particulièrement:

• lorsque l'État membre actualise son plan à la suite de la mise à jour de la contribution financière maximale à l'aide non remboursable en juin 2022;
• demande une modification du PRR d'origine au motif que celui-ci, y compris les jalons et les cibles pertinents, ne peut plus être respecté, que ce soit en partie ou en totalité, en raison de circonstances objectives (voir article 21, paragraphe 1, du règlement FRR);
• sollicite une aide sous forme de prêt au titre de la FRR. Un État membre peut demander un soutien de ce type au moment où il présente un PRR ou à un autre moment jusqu'au 31 août 2023. Dans ce dernier cas, la demande est accompagnée d'un PRR révisé, comprenant des jalons et des cibles supplémentaires (voir article 14, paragraphe 2, du règlement FRR).

Rôles et responsabilités dans le processus d'élaboration et d'évaluation des PRR

Les États membres

09 Les États membres sont responsables de l'élaboration des plans nationaux pour la reprise et la résilience, en application des dispositions de l'article 18, paragraphe 4, du règlement FRR. Ils doivent coopérer avec la Commission pendant cette phase ainsi que lors de l'évaluation de leurs PRR, et lui fournir, à sa demande, toute information supplémentaire.

10 Les États membres peuvent également modifier ou revoir leurs PRR à un stade ultérieur, si ces derniers ne peuvent plus être respectés ou s'ils doivent inclure des jalons et des cibles supplémentaires en raison de l'utilisation d'une aide sous forme de prêt (voir point 08).

La Commission

11 La Commission est chargée d'évaluer les PRR en étroite coopération avec les États membres. Elle fournit des orientations et un soutien aux États membres afin de garantir le respect des différents critères et conditions énoncés dans le règlement FRR.

12 Le processus d'évaluation repose sur un dialogue permanent, qui commence avant même la présentation officielle des PRR. Une fois le PRR soumis, la Commission dispose de deux mois pour résoudre, conjointement avec l'État membre concerné, les questions en suspens et demander des informations complémentaires ou des modifications, avant de finaliser son évaluation et de publier sa proposition officielle de décision du Conseil. L'État membre concerné et la Commission peuvent, si nécessaire, convenir de prolonger le délai fixé pour l'évaluation pour une période raisonnable⁴.

13 Après approbation par le Conseil, la Commission conclut, avec l'État membre concerné, un arrangement opérationnel comprenant notamment des aspects détaillés et techniques relatifs à la mise en œuvre, comme le calendrier, les étapes intermédiaires supplémentaires par rapport aux jalons et aux cibles, ainsi que les modalités pour accéder aux données sous-jacentes.

Le Conseil

14 Sur proposition de la Commission, le Conseil approuve, dans un délai de quatre semaines, l'évaluation du PRR dans une décision d'exécution⁵. Il lui incombe également d'adopter les plans modifiés et révisés (voir point 08).

15 Dans le cas d'une décision d'exécution du Conseil adoptée au plus tard le 31 décembre 2021, l'État membre concerné pouvait demander un préfinancement de 13 %. Tous les paiements ultérieurs sont fonction de l'état d'avancement de l'exécution du PRR rapporté par l'État membre (et évalué par la Commission). En ce qui concerne le décaissement, la Commission transmet son évaluation préliminaire au Comité économique et financier du Conseil et lui demande son avis, dont elle tient compte ensuite dans son évaluation, comme le prévoit l'article 24, paragraphe 4, du règlement FRR.

Présentation et évaluation des plans pour la reprise et la résilience (situation au 1^er juin 2022)

16 Au 1^er juin 2022, tous les États membres, à l'exception des Pays-Bas, avaient officiellement remis leurs PRR. La Commission a rendu un avis favorable pour 25 d'entre eux (voir figure 2 pour connaître les appréciations précises), l'évaluation du PRR de la Hongrie étant toujours en cours au moment de notre audit (voir annexe II).

Étendue et approche de l'audit

17 L'audit objet du présent rapport répond à la priorité que s'est fixée la Cour d'analyser la réaction de l'UE à la pandémie de COVID-19 sous différents angles, dont celui de la gouvernance économique, en déterminant si le plus important instrument financier de l'UE à ce jour était sur les bons rails. Il offre aux parties prenantes un éclairage sur l'évaluation des plans pour la reprise et la résilience (PRR) et vise à guider la prise de décision concernant toute modification nécessaire du processus d'évaluation à l'avenir, notamment en ce qui concerne la présentation des PRR modifiés ou révisés. Bien que notre rapport porte avant tout sur les travaux d'évaluation de la Commission, il met également en évidence les risques et les difficultés susceptibles de perturber la mise en œuvre des PRR.

18 L'audit objet du présent rapport est le premier d'une série d'audits que nous entendons consacrer à NextGenerationEU et à la facilité pour la reprise et la résilience (FRR). Il ne couvre pas la proposition de la Commission visant à modifier le règlement FRR en ce qui concerne les chapitres REPowerEU des PRR⁶. Notre objectif était de vérifier le caractère satisfaisant de l'évaluation des PRR par la Commission en déterminant:

• si les procédures internes de la Commission étaient claires et appliquées, si les orientations à l'intention des États membres étaient suffisantes et suivies, et si le soutien apporté à ces derniers était efficace;
• si l'évaluation réalisée par la Commission lui a permis de s'assurer:
  •  que les PRR contribuent de manière adéquate aux six piliers et qu'ils permettent de relever efficacement l'ensemble ou du moins une partie non négligeable des défis recensés dans les recommandations par pays (RPP);
  •  que les mesures prévues dans les PRR respectent les conditions essentielles énoncées dans le règlement FRR (transition verte, transformation numérique, principe consistant à «ne pas causer de préjudice important» et coûts);
  •  que les jalons et les cibles proposés sont clairs et réalistes;
  •  que les dispositions de suivi et de contrôle proposées sont appropriées.

19 Nos critères d'audit s'appuient sur:

• les dispositions réglementaires (en particulier celles définies dans le règlement FRR);
• les règles et procédures internes de la Commission (par exemple les instructions et les lignes directrices).

20 Notre évaluation repose sur un échantillon de six États membres, en l'occurrence les quatre pays bénéficiant des subventions les plus importantes en valeur absolue (Allemagne, Espagne, France et Italie) et les deux pays dotés des subventions les plus élevées par rapport à leur produit intérieur brut de 2020 (Grèce et Croatie). Les six PRR sont différents à plusieurs égards. L'annexe III présente certaines de leurs caractéristiques. En outre, nous avons procédé à un échantillonnage au jugé en sélectionnant sept mesures dans chacun des six États membres de notre échantillon sur la base de leur importance relative (du point de vue du coût) dans les domaines thématiques suivants: «transports», «transition verte», «transformation numérique», «santé» et «autres» pour les investissements, ainsi que «politique budgétaire» et «politique sociale» pour les réformes. Les 42 mesures de l'échantillon sont présentées à l'annexe IV. Nous avons également effectué une analyse générale des jalons et des cibles figurant dans les six PRR de notre échantillon dans le but d'en mieux comprendre la nature et le calendrier ainsi que l'approche suivie par les États membres concernés pour les définir.

21 Pour ces six États membres, nous avons examiné le processus d'évaluation de la Commission, depuis la présentation initiale des projets de PRR jusqu'à leur évaluation finale et la proposition de décision d'exécution du Conseil, sur la base de huit des 11 critères d'évaluation (critères 1, 2, 4, 5, 6, 8, 9 et 10 – voir tableau 1). Notre audit a donc couvert la période allant d'octobre 2020 (lorsque les premiers projets de PRR ont été présentés) à juin 2022. Il ne porte pas sur le processus d'approbation du Conseil concernant la proposition de décision d'exécution.

22 Nous avons analysé la documentation fournie par la Commission, y compris la correspondance pertinente avec les six États membres au cours du processus d'évaluation. Nous nous sommes également entretenus avec des représentants de la Commission et des autorités nationales compétentes. Enfin, nous avons passé en revue les principales observations de notre rapport avec un groupe d'experts.

Observations

Bien qu'adéquates, les procédures internes n'étaient pas toujours traçables et les mesures de soutien aux États membres étaient soumises à des contraintes de temps

23 De par leur caractère nouveau et complexe, les plans pour la reprise et la résilience (PRR) requièrent que la Commission mette en place des procédures internes adéquates et apporte un soutien approprié aux États membres lors de l'élaboration de leurs PRR. Nous avons déterminé si la Commission avait:

• géré ses procédures avec efficacité afin de mobiliser les connaissances disponibles en son sein et d'assurer une application cohérente et transparente de ses lignes directrices internes;
• fourni des orientations et un soutien clairs et en temps utile aux États membres.

Les procédures internes de la Commission étaient adéquates, mais pas toujours traçables

24 La gouvernance politique de la FRR prend la forme d'un comité directeur de haut niveau, placé sous l'autorité de la présidente de la Commission européenne et composé des trois vice-présidents exécutifs, du commissaire chargé de l'économie, de la secrétaire générale, de la cheffe de la nouvelle task force pour la reprise et la résilience (RECOVER) et du directeur général de la DG Affaires économiques et financières (DG ECFIN). Ce comité directeur supervise toutes les étapes, depuis l'engagement précoce avec les États membres sur les projets de PRR jusqu'à la mise en œuvre des PRR finals et la réalisation des jalons et des cibles. Il rend compte régulièrement de ses discussions au collège des commissaires. Ce dernier est chargé d'approuver la proposition de décision d'exécution du Conseil.

25 La task force RECOVER a été créée le 16 août 2020 au sein du secrétariat général de la Commission et a pour mission de piloter la mise en œuvre de la FRR et de la coordonner avec le Semestre européen, conjointement avec la DG ECFIN. RECOVER et la DG ECFIN ont également pour tâche de faire participer les autres DG responsables de différents domaines d'action à toutes les étapes du processus, selon les besoins.

26 À cette fin, RECOVER et la DG ECFIN ont tenu des réunions de coordination hebdomadaires et collaboré régulièrement avec les autres DG au travers des «équipes-pays». Ces équipes-pays s'appuient sur les équipes existantes du Semestre européen, mais accueillent également des spécialistes de toutes les DG concernées, qui fournissent l'expertise requise dans les différents domaines d'action couverts par les PRR.

27 Les interactions avec les États membres sont gérées par 27 équipes de négociation composées des chefs (adjoints) des unités «pays» concernées au sein de RECOVER/de la DG ECFIN, ainsi que de membres issus des équipes-pays des DG responsables de différents domaines d'action, sélectionnés en fonction de l'expertise requise. Ces équipes de négociation sont en particulier chargées d'analyser les (projets de) PRR, d'élaborer les évaluations et les actes d'exécution relatifs aux PRR et aux demandes de paiement, ainsi que de suivre la réalisation des plans. En règle générale, deux négociateurs issus de la direction (l'un pour la DG ECFIN, l'autre pour RECOVER) supervisent les travaux des équipes-pays.

28 Enfin, des équipes horizontales RECOVER/DG ECFIN ont été mises en place pour traiter les aspects généraux liés à la transition verte (y compris le principe consistant à «ne pas causer de préjudice important»), à la transformation numérique, à l'estimation des coûts et aux jalons et cibles. Elles ont fourni des orientations concernant l'évaluation des domaines les plus importants relevant de leur responsabilité.

29 Le fait d'associer des représentants des unités «pays» RECOVER/DG ECFIN et des équipes-pays des DG responsables de différents domaines d'action au sein des équipes de négociation a permis de garantir une évaluation fondée sur l'expertise du personnel dans les différents domaines d'action ainsi que sur des aspects géographiques. Notre analyse de l'évaluation, par la Commission, des mesures de l'échantillon (voir point 20) a confirmé que toutes les DG concernées participaient bien au processus.

30 Le processus d'évaluation comportait plusieurs étapes (voir figure 3).

31 Afin de faciliter l'évaluation et le débat avec les États membres, la Commission a élaboré des lignes directrices internes générales ainsi que des listes de contrôle. Pour l'impact économique et social, les jalons et les cibles, les coûts et le principe consistant à «ne pas causer de préjudice important», les lignes directrices internes générales ont été complétées par des lignes directrices techniques plus détaillées.

32 Les lignes directrices internes et les listes de contrôle normalisent le processus d'évaluation et contribuent à une égalité de traitement des différents PRR. Elles ont fourni aux évaluateurs des équipes-pays toute une série d'aspects à prendre en considération au moment de réaliser et de documenter leurs travaux. Le recours aux listes de contrôle n'était toutefois obligatoire que pour les évaluations de l'exhaustivité et de l'éligibilité. Par conséquent, elles n'ont pas été utilisées de manière systématique ou uniforme pour l'évaluation qualitative des 11 critères. Par moments, les évaluateurs n'ont communiqué qu'un minimum d'informations, tandis qu'à d'autres, ils ont rédigé des notes ou d'autres documents de travail sans structure type.

33 Bien que notre audit des mesures de l'échantillon ait confirmé que les documents clés résultant des travaux de la Commission et étayant ses évaluations finales étaient disponibles et enregistrés, les pièces ayant mené aux conclusions dans les documents de travail des services de la Commission (SWD) n'étaient pas toujours aisément traçables.

Les orientations et le soutien fournis par la Commission aux États membres étaient adéquats, mais soumis à des contraintes de temps

34 La Commission était chargée de fournir aux États membres les orientations et le soutien nécessaires pour leur permettre d'élaborer leurs PRR. Elle a commencé à le faire à un stade précoce en proposant des documents d'orientation et en organisant des discussions, alors que le règlement FRR était toujours à l'examen chez les colégislateurs.

35 La Commission a adopté plusieurs documents d'orientation pour aider les États membres à établir leurs PRR:

• des orientations générales pour les PRR adoptées le 17 septembre 2020, puis modifiées et remplacées par une nouvelle version le 22 janvier 2021;
• des orientations techniques pour l'application du critère relatif au principe consistant à «ne pas causer de préjudice important»⁷, publiées le 12 février 2021.

Ces documents ont en outre été complétés par des listes d'autoévaluation pour les systèmes de contrôle nationaux.

36 En raison des délais serrés pour établir les PRR ainsi que pour élaborer et adopter le règlement FRR, la Commission a dû, en partie, rédiger ses orientations avant la finalisation du texte juridique et pendant que les États membres préparaient leurs PRR. C'est la raison pour laquelle la Commission a publié deux versions de son principal document d'orientation sur l'élaboration des PRR (voir point 35). Parfois, cela a amené les États membres à devoir adapter leurs PRR en cours de processus. C'est notamment le cas des orientations relatives au principe consistant à «ne pas causer de préjudice important», qui ont été adoptées en même temps que le règlement FRR et ont obligé les États membres à compléter une liste de contrôle concernant le principe en question pour chaque réforme et chaque investissement figurant dans leurs PRR.

37 Nous avons constaté que les évaluations des PRR étaient largement fondées sur un dialogue permanent entre la Commission et les États membres, sous la forme de réunions bilatérales, de communications et d'échanges d'informations. Afin de faciliter davantage ce partage d'informations, la Commission a également mis en ligne une plateforme de questions-réponses sur la FRR, donnant ainsi des explications et des orientations supplémentaires aux États membres, dont les autorités ont confirmé l'utilité de ce soutien lors de nos entretiens.

38 L'article 18, paragraphe 5, du règlement FRR dispose également que les États membres peuvent demander à la Commission d'organiser un échange de bonnes pratiques avec d'autres États membres. Nous avons considéré favorablement cette possibilité dans notre avis sur la proposition de règlement établissant la FRR⁸. Selon la Commission, un seul État membre (en dehors de notre échantillon d'audit) a adressé une demande officielle pour un tel échange, mais l'a ensuite retirée.

39 Cependant, les autorités de la plupart des États membres avec lesquelles nous nous sommes entretenus auraient apprécié une plus grande interaction avec les autres États membres au cours du processus de négociation des PRR. Certains pays ont organisé des réunions bilatérales informelles de leur propre initiative, mais un rôle plus actif de la Commission pour favoriser les synergies entre leurs PRR aurait facilité le processus et encouragé l'intégration de projets transnationaux dans les PRR.

Les plans pour la reprise et la résilience contribueront vraisemblablement aux six piliers, mais des lacunes subsistent quant au respect des recommandations par pays

Les évaluations de la Commission ont permis de vérifier si les plans pour la reprise et la résilience contribuaient aux six piliers, mais l'étendue de cette contribution varie

40 Nous avons examiné dans quelle mesure la Commission avait déterminé si les PRR contribuaient à l'ensemble des six piliers conformément aux critères arrêtés dans le règlement FRR (voir encadré 1).

41 La Commission a évalué la contribution des PRR aux six piliers sur la base d'une cartographie détaillée, vérifiant, pour chaque composante, si elle avait contribué de manière notable, ou du moins partielle, à chaque pilier (voir annexe IV). Elle est arrivée à la conclusion que tous les PRR de l'échantillon ont contribué de manière globale et adéquatement équilibrée à l'ensemble des six piliers et leur a attribué à tous un «A» pour ce critère.

42 La cartographie effectuée par la Commission a confirmé que l'ensemble des six piliers étaient couverts par au moins une des composantes de tous les PRR de notre échantillon. Elle a été réalisée au niveau de chaque composante, avec une prise en considération des différentes mesures afin de déterminer les (principaux) piliers auxquels la composante contribue. Nous relevons toutefois que toutes les mesures d'une composante ne contribuent pas directement au pilier en question.

43 De nombreuses composantes incluses dans les PRR concernent plus d'un pilier, et le lien de cause à effet entre les composantes et les piliers – et donc l'ampleur de la contribution potentielle de ces dernières – varie. Globalement, ce lien est plus étroit dans le cas de piliers comme la «transformation numérique» et la «transition verte» que dans celui de piliers plus larges et plus généraux, comme la «croissance intelligente, durable et inclusive» et la «cohésion sociale et territoriale».

44 De plus, étant donné que chaque composante comprend des réformes qui peuvent n'avoir aucun coût, il est difficile de déterminer quelle proportion des fonds contribue à chacun des six piliers. De ce fait, d'un point de vue financier, il est impossible de dire si ces derniers sont traités de manière «adéquatement équilibrée», comme l'exige le règlement FRR. Par ailleurs, le règlement ne donne aucune définition de ce qui constitue réellement une réponse «adéquatement équilibrée» dans ce contexte.

Les plans pour la reprise et la résilience tiennent compte des recommandations par pays, mais des lacunes subsistent

45 Introduit en 2011, le Semestre européen est le cycle de coordination des politiques économique, budgétaire, sociale et de l'emploi de l'UE. Dans ce cadre, la Commission analyse les développements économiques et sociaux dans les États membres ainsi que les défis auxquels ils sont confrontés. Pour relever ces défis, le Conseil publie annuellement des RPP pour chaque État membre, sur la base de propositions de la Commission, ce qui constitue la principale réalisation du Semestre européen. Si, par le passé, la coordination des politiques dans le cadre du Semestre européen et la mise en œuvre des RPP n'étaient liées à aucune dotation financière, la situation a changé avec l'inclusion de mesures répondant aux RPP dans les PRR.

46 En vertu du règlement FRR, les PRR doivent contenir des mesures répondant à toutes les RPP de 2019 et de 2020 ou à une partie non négligeable d'entre elles. Dans son évaluation, la Commission tient compte de quatre éléments (voir encadré 2).

47 Nous avons vérifié si, dans son évaluation, la Commission s'était assurée que les mesures figurant dans les PRR des États membres de l'échantillon contribuaient bien à la mise en œuvre des RPP les concernant. Nous avons également interrogé les autorités des États membres afin d'obtenir davantage d'informations sur le processus d'introduction de mesures induites par les RPP dans leurs PRR.

48 Lors de l'examen des projets de PRR, la Commission a décelé des lacunes concernant certains éléments des RPP et demandé aux États membres de proposer des mesures supplémentaires. Cette requête a été plus suivie d'effet dans certains cas (par exemple l'évaluation de la qualité des dépenses publiques en France, l'examen des dépenses en Italie ou les mesures judiciaires et anticorruption en Croatie) que dans d'autres, certaines sous-parties des RPP (principalement celles de 2019) n'ayant pas été prises en considération dans les PRR finals.

49 En ce qui concerne les PRR présentés, la Commission a effectué une cartographie qu'elle a intégrée dans ses documents SWD, ce qui a permis de montrer dans quelle mesure il avait été dûment tenu compte des RPP et de repérer celles qui étaient restées lettre morte. Comme pour les six piliers, cet exercice a été réalisé au niveau des composantes (ensembles de mesures – voir point 04), avec un examen des différentes mesures lorsque cela était pertinent. Dans le cas des six États membres couverts par notre audit, l'évaluation de la Commission a conclu que toutes les RPP de 2019 et de 2020 avaient été soit partiellement (avec quelques lacunes résiduelles), soit entièrement (pas la moindre lacune) prises en considération, l'ensemble des PRR finals de notre échantillon obtenant un «A». Le tableau 2 présente une vue d'ensemble des lacunes résiduelles recensées par la Commission.

50 Après avoir procédé à notre propre cartographie au niveau des mesures, nous sommes arrivés grosso modo au même constat que la Commission pour les RPP. Les principales différences concernent l'Italie, pour laquelle nous avons relevé des lacunes supplémentaires dans certains éléments des RPP (réformes du système cadastral et du système de retraite, ainsi que quelques aspects de la réforme du secteur financier) qui ne figuraient pas dans les documents SWD de la Commission (voir tableau 3).

51 Nous avons constaté que les RPP de 2020 étaient, d'une manière générale, couvertes par les PRR de notre échantillon. Cela étant, il subsiste encore des lacunes concernant certains éléments des RPP, comme le système des soins de santé (en Espagne) ou les investissements et l'environnement réglementaire (en France), domaines qu'il est prévu de couvrir en dehors de la FRR. Toutefois, la raison pour laquelle ces éléments ne figuraient pas dans les PRR n'était pas toujours claire, notamment dans le cas d'importantes mesures transfrontalières (par exemple les interconnexions électriques entre l'Espagne et la France), qui, par définition, étaient parfaitement compatibles avec la FRR.

52 La plupart des lacunes observées concernent les RPP de 2019, qui représentent en grande partie des problèmes structurels récurrents auxquels les États membres sont confrontés depuis des années. À titre d'exemple, le PRR de l'Allemagne ne comprend aucune mesure visant à renforcer la concurrence dans les services aux entreprises et les professions réglementées, recommandation figurant pourtant dans les RPP adressées à cet État membre depuis 2011. Par ailleurs, plusieurs PRR ne couvraient pas les éléments des RPP relatifs à la viabilité des retraites (en Allemagne, en France, en Italie et partiellement en Espagne) ou à la fiscalité (en Allemagne et en Italie).

53 Dans l'ensemble, nous estimons que l'évaluation de la Commission a donné lieu à des PRR qui tiennent compte de la plupart des RPP de 2019 et de 2020. Néanmoins, certains éléments importants des RPP ont été ignorés par les États membres de notre échantillon, le plus souvent en lien avec des problèmes structurels récurrents auxquels les pays concernés font face depuis des années. Qui plus est, l'évaluation de ce qui constitue une partie non négligeable des RPP prises en considération n'a été définie ni dans le règlement FRR ni par la Commission. Elle reste donc, dans une certaine mesure, discrétionnaire, en particulier lorsque la Commission a relevé plusieurs lacunes, éventuellement graves.

L'évaluation des principales conditions dans le cadre de la facilité pour la reprise et la résilience était appropriée, mais pas totalement transparente

54 Afin de déterminer si l'évaluation, par la Commission, du principe consistant à «ne pas causer de préjudice important», de l'étiquetage vert et numérique ainsi que des estimations de coûts était appropriée, nous avons sélectionné sept mesures dans chacun des six États membres de notre échantillon (voir point 20).

55 À cet égard, nous avons vérifié si la Commission s'était assurée de manière appropriée:

• qu'aucune mesure figurant dans le PRR ne causait de préjudice important aux objectifs environnementaux au sens de l'article 17 du règlement sur la taxinomie⁹ (respect du principe consistant à «ne pas causer de préjudice important»);
• que la mise en œuvre des mesures envisagées était censée contribuer efficacement à la transition verte et à la transformation numérique, y compris l'étiquetage des mesures et les coefficients appliqués;
• que les coûts estimés étaient raisonnables, plausibles et proportionnés aux avantages économiques et sociaux attendus et qu'ils n'étaient pas couverts par d'autres financements de l'UE.

Dans son évaluation, la Commission a prêté attention au respect du principe consistant à «ne pas causer de préjudice important», mais les jalons et les cibles relatifs aux mesures compensatoires n'étaient pas systématiquement inclus

56 Pour qu'un PRR soit approuvé, toutes les mesures doivent respecter le principe consistant à «ne pas causer de préjudice important» (voir encadré 3).

57 La Commission a publié des orientations techniques sur l'application du principe consistant à «ne pas causer de préjudice important» lors de l'examen des PRR (voir points 35 et 36). Elle a demandé aux États membres de fournir une liste de contrôle de ce principe pour chaque mesure figurant dans leurs PRR.

58 La Commission a ensuite évalué les mesures soumises et leurs listes de contrôle respectives avant de fournir un retour d'information complémentaire ou de stipuler des conditions qui ont alors été intégrées dans la série finale de jalons et de cibles validés dans la décision d'exécution du Conseil. En ce qui concerne les mesures de notre échantillon, nous avons constaté que la Commission avait:

• vérifié si les listes de contrôle couvraient les objectifs environnementaux;
• demandé les informations supplémentaires nécessaires, fourni un retour d'information et suggéré la modification ou l'exclusion de certaines mesures, notamment en ce qui concerne la formulation de mesures spécifiques ainsi que les jalons et les cibles correspondants;
• demandé à juste titre d'exclure des PRR certaines parties des mesures qu'elle considérait comme incompatibles avec le principe consistant à «ne pas causer de préjudice important». Ces parties ont été retirées des PRR par la suite. Toutefois, dans certains cas, elles peuvent être financées à défaut par des fonds sortant du cadre de la FRR, ce qui est en contradiction avec l'esprit du principe en question;
• vérifié, pour les mesures susceptibles d'avoir un impact environnemental, si les listes de contrôle remplies par les États membres expliquaient comment prévenir tout préjudice important, notamment par des suggestions de mesures d'atténuation.

59 Nous observons toutefois que, pour son évaluation des listes de contrôle du principe consistant à «ne pas causer de préjudice important», la Commission s'est appuyée sur de multiples documents de travail et qu'elle ne disposait pas d'une liste récapitulant toutes les évaluations du principe en question pour les différentes mesures, ce qui lui aurait pourtant permis d'étayer sa conclusion générale dans le document SWD ainsi que son évaluation finale.

60 Par ailleurs, qu'il s'agisse de sa nature ou de son ampleur, l'impact des mesures potentiellement dommageables n'était pas quantifié, ni au niveau de la liste de contrôle ni sous aucune autre forme. Il était dès lors difficile de déterminer si les explications fournies et les mesures d'atténuation suggérées étaient suffisantes pour garantir le respect du principe consistant à «ne pas causer de préjudice important».

61 De plus, dans les cas où des mesures d'atténuation étaient nécessaires pour rendre un avis favorable sur le respect de ce principe, elles n'étaient pas systématiquement traduites en jalons ou en cibles dans les PRR. De ce fait, leur concrétisation ne conditionne pas le paiement et il n'existe aucune base juridique pour imposer leur mise en œuvre ou assurer le suivi de celle-ci.

La Commission a vérifié la contribution des mesures de notre échantillon aux transitions verte et numérique

62 Pour son évaluation de la question de savoir si les PRR contribuaient aux transitions verte et numérique, la Commission s'est appuyée sur plusieurs éléments (voir encadré 4).

63 Nous avons vérifié l'évaluation de la Commission pour les 42 mesures de notre échantillon (voir point 20). À cet égard, nous avons examiné si, dans son évaluation des domaines d'intervention et des coefficients (100 % en cas de contribution totale à la transition verte/numérique, 40 % en cas de contribution partielle ou 0 % si la contribution est nulle), la Commission respectait les dispositions du règlement FRR, et si les étiquettes finalement attribuées aux mesures étaient appropriées.

64 Nous avons constaté ce qui suit.

• La Commission a procédé à une évaluation détaillée des domaines d'intervention et des coefficients appliqués par les États membres pour les différentes mesures. En particulier, les DG Énergie, Action pour le climat, Concurrence et Politique régionale et urbaine, le Centre commun de recherche ainsi que les équipes horizontales dédiées aux transitions verte et numérique ont été consultées pour les différentes mesures de l'échantillon.
• Pour plusieurs mesures de notre échantillon, la Commission a informé les États membres en retour, lors de la phase de rédaction, sur la question de savoir s'ils avaient utilisé des domaines d'intervention incorrects ou s'il était nécessaire de procéder à une nouvelle ventilation des mesures (soit en mesures distinctes, soit en sous-mesures) avec des coefficients différents. Dans tous les cas, les États membres ont procédé aux modifications requises dans leurs projets de PRR, et la Commission a considéré que les versions finales étaient conformes sur ce point.
• Pour certains types de mesures, le règlement FRR ne prévoyait pas de domaines d'intervention ou de coefficients verts. Cependant, afin de garantir une évaluation cohérente, la Commission a fourni des orientations internes supplémentaires sur la manière de traiter de telles mesures (par exemple celles concernant les voitures électriques et hybrides), conformément au règlement sur la taxinomie.
• La Commission a communiqué la liste définitive des mesures qui contribuent aux transitions verte et numérique dans son document SWD relatif à chaque État membre.

65 Il reste à déterminer l'ampleur de la contribution concrète des mesures figurant dans les PRR aux objectifs climatiques de l'UE. À titre d'exemple, dans l'un de nos rapports récents, nous avons conclu que la contribution climatique de sous-secteurs clés tels que le transport ferroviaire, l'électricité et la biomasse par rapport aux crédits budgétaires alloués était surestimée, et que les dépenses déclarées ne concernaient pas toujours l'action pour le climat¹⁰.

L'appréciation des coûts estimés reflétait un manque d'informations pour certaines mesures

66 L'évaluation des coûts estimés dans les PRR est particulièrement importante, étant donné que, à la différence de ce qui se passe avec les autres instruments de l'UE, les paiements au titre de la FRR se fondent uniquement sur le respect de jalons et de cibles et non sur le remboursement de coûts. Par conséquent, les coûts estimés des mesures énoncées dans les PRR ne sont examinés qu'au moment où la Commission évalue le PRR et n'ont aucune incidence sur le décaissement effectif des fonds pendant la mise en œuvre de la FRR.

67 La Commission devait évaluer les coûts totaux estimés de chaque PRR sur la base des critères définis dans le règlement FRR (voir encadré 5).

68 Conformément au règlement FRR, la Commission a examiné les coûts totaux estimés à l'aune des critères énoncés dans l'encadré 5. Ce règlement ne précise pas comment ces quatre critères pourraient être consolidés dans une appréciation globale des coûts. Cependant, la Commission a mis au point un système pour apprécier chacun de ces critères ainsi que pour arriver à une note globale consolidée.

69 Jusqu'à présent, tous les PRR ont obtenu un «B» pour l'estimation des coûts. Nous avons constaté que les exigences liées à l'obtention d'un «A» pour chacun des critères ainsi que pour le PRR dans son ensemble étaient relativement ambitieuses et que celles donnant lieu à un «C» ne l'étaient pas assez, si bien qu'un «B» était quasiment inévitable. Par conséquent, en dépit de différences au niveau de la fréquence et de la gravité des manquements relevés par la Commission dans les États membres de notre échantillon, ces derniers ont tous obtenu la même appréciation («B»). Ces insuffisances vont d'un manque d'informations concernant certaines mesures au stade de la planification à des hypothèses sous-jacentes qui ne sont pas entièrement plausibles pour chaque mesure (voir annexe VI). De plus, certains investissements étant innovants, l'estimation de leurs coûts dans les PRR s'appuie largement sur un jugement professionnel plutôt que sur des données historiques.

70 En ce qui concerne les 42 mesures de notre échantillon (voir point 20), nous avons vérifié les informations relatives à l'estimation des coûts communiquées par les États membres, les informations supplémentaires sur les coûts demandées par la Commission, ses documents de travail internes consacrés à l'évaluation des coûts totaux estimés, ainsi que ses conclusions sur l'estimation des coûts dans les documents SWD.

71 Pour chaque mesure, les États membres ont produit une fiche d'information sur l'estimation des coûts (par exemple les hypothèses sous-jacentes), sur les coûts de référence (par exemple des données historiques ou comparatives) et sur l'assurance que le financement au titre de la FRR vient en sus des aides fournies dans le cadre d'autres programmes et instruments de l'UE et ne couvre pas les mêmes coûts.

72 Au besoin, la Commission a demandé de plus amples informations, en particulier à propos de la méthode suivie et des hypothèses sous-jacentes. En ce qui concerne les mesures de notre échantillon, nous avons constaté qu'elle avait obtenu des informations lui permettant de vérifier les coûts estimés. Lorsque les informations n'étaient pas suffisantes, la Commission l'a répercuté dans ses évaluations et appréciations. Au cours de ce processus, les directions générales concernées (notamment la DG Énergie, la DG Mobilité et transports ainsi que la DG Emploi, affaires sociales et inclusion) ont été consultées lorsque c'était nécessaire, conformément aux lignes directrices internes relatives à l'évaluation de l'estimation des coûts. Selon nous, le «B» attribué au critère de l'estimation des coûts reflète le manque d'informations dans certains domaines et les insuffisances relevées.

Le profil de décaissement était davantage le résultat de négociations que le reflet des coûts liés aux jalons et aux cibles sous-jacents

73 Le montant versé au titre d'une tranche spécifique n'est pas nécessairement fondé sur les coûts estimés liés au respect des jalons et des cibles et indiqués dans la demande de paiement, mais est plutôt le résultat des négociations menées avec l'État membre concerné. Celles-ci tiennent compte de la proportion de jalons et de cibles ainsi que de leur importance relative.

74 Dans l'EU‑27, le nombre total de tranches (pour l'aide non remboursable) va de quatre (à Chypre) à dix (en Belgique, en Croatie, en Italie, au Portugal, en Roumanie, en Slovaquie et en Slovénie), tandis que le nombre de jalons et de cibles à atteindre pour chaque tranche va de deux (en Tchéquie – septième tranche) à 114 (au Portugal – neuvième tranche).

75 Toutefois, comme il est le fruit d'une négociation, le processus d'établissement des profils de décaissement manquait de transparence. Bien que ce ne soit pas forcément un problème pour évaluer les PRR, cela le deviendra lors de la mise en œuvre de la FRR, étant donné que toute réalisation partielle des jalons et des cibles devrait se refléter dans le montant versé à l'État membre concerné. Du fait que le montant du paiement de chaque tranche est le résultat d'une négociation et non le reflet des coûts sous-jacents, il sera difficile de déterminer la réduction qui serait appropriée. Au moment de notre audit, la Commission n'avait pas encore défini de méthode pour calculer la réduction partielle des paiements.

76 Concrètement, pour les six États membres de notre échantillon, nous relevons une grande hétérogénéité dans les profils de décaissement, tant pour ce qui est de la proportion du financement total de chaque tranche qu'en ce qui concerne le nombre de jalons et de cibles à atteindre pour chaque tranche (voir figure 4).

L'évaluation de la Commission a permis d'améliorer la qualité des jalons et des cibles, mais plusieurs problèmes importants n'ont pas été résolus

77 Le règlement FRR définit les jalons et les cibles comme les mesures des progrès accomplis dans la réalisation d'une réforme ou d'un investissement, les jalons étant des réalisations qualitatives et les cibles étant des réalisations quantitatives. La réalisation des jalons et des cibles est à la base des demandes de paiement soumises par les États membres, ce qui en fait un élément essentiel de la mise en œuvre de la FRR.

78 Conformément au règlement FRR et aux orientations destinées aux États membres¹¹, la Commission devait évaluer les jalons et les cibles dans le cadre du critère 8 (dispositions pour garantir le suivi de la mise en œuvre du PRR, y compris les jalons, les cibles et les indicateurs connexes) (voir encadré 6).

Le processus d'évaluation de la Commission était complet

79 Nous avons contrôlé l'évaluation, par la Commission, des jalons et des cibles sur la base d'un échantillon de 42 mesures dans six PRR. Pour chacune de ces mesures, nous avons examiné si les jalons et cibles finals convenus dans la décision d'exécution du Conseil respectaient les critères susmentionnés. En outre, nous avons effectué une analyse plus générale des jalons et des cibles figurant dans les six PRR de notre échantillon dans le but de mieux comprendre la nature et le calendrier des jalons et des cibles ainsi que l'approche suivie par les États membres concernés pour les définir.

80 Pour les 42 mesures de notre échantillon, nous arrivons à la conclusion que, d'une manière générale, le processus d'évaluation des jalons et cibles de l'échantillon était complet, après une série d'échanges entre la Commission et les États membres. La Commission a notamment demandé des éclaircissements dans les descriptions des jalons et des cibles, ce qui a permis de préciser davantage les résultats escomptés, et a parfois suggéré une formulation plus explicite. Par ailleurs, elle a imposé de réduire le nombre de jalons et de cibles pour rendre certains PRR plus gérables et, dans d'autres cas, de les détailler davantage afin de couvrir les différentes étapes des mesures (d'envergure en particulier).

81 Cela étant, la piste documentaire est généralement fragmentée et les analyses sont éparpillées dans de multiples documents de travail de la Commission consacrés aux différentes composantes des PRR. De plus, il n'existait pas de document récapitulant tous les projets de jalons et de cibles évoqués lors des négociations. La Commission a procédé à une évaluation qualitative de chaque PRR sur la base des normes fixées par le règlement FRR, mais elle n'a pas réalisé d'évaluation comparative, ce qui aurait permis de faciliter le repérage des bonnes pratiques dans les différents États membres.

Certains jalons et cibles manquent de clarté

82 Lors de notre audit, nous nous sommes concentrés sur la clarté des jalons et des cibles en tant que condition préalable à l'évaluation de l'avancement des mesures et à la justification du décaissement des fonds. Dans notre analyse générale, nous avons constaté que les six PRR de notre échantillon comprenaient tous des jalons et des cibles qui manquaient de clarté (le tableau 4 en donne quelques exemples), ce qui induit le risque que ces jalons et cibles soient difficiles à évaluer et, dès lors, que l'objectif de départ ne soit pas atteint.

La couverture des principales étapes de mise en œuvre sous forme de jalons et de cibles était parfois incomplète

83 Les orientations pratiques internes de la Commission imposent que les jalons et les cibles correspondent aux principales étapes de la mise en œuvre des mesures (début, stade intermédiaire et fin). Dans notre analyse générale des jalons et des cibles, nous avons constaté que leur nombre moyen par mesure allait de 1,7 (en Croatie) à 3,2 (en Allemagne) (voir tableau 5).

84 Couvrir les principales étapes de mise en œuvre est particulièrement pertinent pour les investissements, qui sont souvent complexes et étalés sur une plus longue période et qui requièrent dès lors une succession de jalons et de cibles afin de permettre de suivre leur état d'avancement. Toutefois, lors de notre analyse générale des jalons et des cibles figurant dans les six PRR de notre échantillon, nous avons relevé des investissements qui ne comportaient qu'un seul jalon ou qu'une seule cible (le tableau 6 en donne quelques exemples).

Les jalons et les cibles de certaines mesures indiquent qu'ils seront atteints après le 31 août 2026

85 La FRR a été conçue pour répondre à la pandémie de COVID-19. Par conséquent, il est important qu'elle soit mise en œuvre dans un délai raisonnable. Sur son site internet, la Commission indique que les États membres présentent les plans relatifs aux réformes et aux investissements à mettre en œuvre d'ici à 2026¹². Le règlement FRR comprend en outre les deux dispositions suivantes:

• «Le plan pour la reprise et la résilience est dûment motivé et justifié. Il doit contenir notamment les éléments suivants: […] les jalons et cibles ainsi qu'un calendrier indicatif relatif à la mise en œuvre des réformes et des investissements qui doivent être atteints pour le 31 août 2026 au plus tard» (article 18, paragraphe 4, point i));
• «La proposition de la Commission […] fixe également […] la date limite, qui ne devrait pas être postérieure au 31 août 2026, à laquelle les jalons et cibles finaux des projets d'investissement et des réformes doivent être atteints» (article 20, paragraphe 5, point d)).

86 Or certaines mesures des PRR de notre échantillon ont un jalon ou une cible initial(e) ou intermédiaire dont la date de réalisation se situe à quelques mois de la clôture de la période de mise en œuvre de la FRR. Le risque existe donc que l'investissement concerné ne soit pas achevé pour le 31 août 2026 (voir tableau 7), ce qui est contraire au règlement FRR (voir point 85).

Les orientations de la Commission privilégient les indicateurs qui mesurent la réalisation plutôt que l'impact

87 Les orientations de la Commission destinées aux États membres¹³ indiquent en substance que:

• les jalons et les cibles peuvent correspondre à différentes étapes de la mise en œuvre des réformes et des investissements, sur la base soit d'indicateurs d'intrants, soit, de préférence, d'indicateurs de réalisation;
• les indicateurs d'impact sont à éviter en raison de leur caractère imprévisible et de leur dépendance à l'égard d'autres facteurs qui échappent au contrôle de l'État membre.

88 Conformément aux orientations, la plupart des jalons et des cibles des six PRR de notre échantillon d'audit sont axés sur la réalisation (par exemple le nombre de bâtiments rénovés, de kilomètres de voies ferrées rénovées ou encore de bornes de recharge installées). Toutefois, au moins la moitié des PRR de notre échantillon comprenaient des mesures assorties d'indicateurs d'intrants correspondant généralement à un certain montant à dépenser (par exemple en Allemagne, en Espagne et en France).

89 Par définition, les indicateurs d'impact ont un horizon plus lointain, qui risque de ne pas être compatible avec le calendrier serré de la mise en œuvre de la FRR. Nous constatons cependant que le fait d'éviter les indicateurs d'impact, de privilégier les indicateurs de réalisation et même d'inclure des indicateurs d'intrants pour les jalons et les cibles va considérablement limiter la possibilité d'évaluer la performance des mesures et, in fine, leur impact sur les objectifs stratégiques de l'UE, qui sont plutôt généraux dans le cas de la FRR.

L'approche adoptée pour définir les jalons et les cibles diffère d'un État membre à l'autre

90 L'absence d'approche harmonisée dans la fixation des jalons et des cibles nuit à la comparabilité entre les États membres et présente un risque pour l'égalité de traitement. Bien que la Commission ait encouragé une approche harmonisée, en fournissant notamment des orientations et des exemples de réformes et d'investissements, elle n'a pas procédé à une analyse comparative des différents plans, au motif que la situation varie d'un État membre à l'autre. Lors de notre analyse générale, nous avons relevé des divergences dans les PRR pour ce qui est de la fixation des jalons et des cibles. Elles sont illustrées ci-après.

La distinction entre jalons et cibles n'est pas toujours claire

91 Dans les six PRR de notre échantillon, le nombre total de jalons et de cibles va de 129 dans le cas de l'Allemagne à 527 pour l'Italie, le rapport jalons-cibles variant de 2:3 en France et en Italie à 4:1 en Grèce (voir figure 5).

92 Si le nombre total de jalons et de cibles est largement déterminé par les fonds alloués et l'étendue des PRR, les écarts entre les rapports jalons-cibles des États membres concernés peuvent également être révélateurs d'une approche différente dans la définition des jalons et des cibles et dans la distinction que ces pays opèrent entre les deux. Alors que dans la plupart des PRR, la réalisation d'un investissement était généralement mesurée sous la forme d'une cible quantifiable (par exemple le nombre de maisons rénovées, de zones reboisées, etc.), le plan grec, en particulier, proposait fréquemment en lieu et place un jalon non quantifiable sous la forme d'un rapport d'achèvement. Ces jalons étaient cependant parfois quantifiés dans la section descriptive de la décision d'exécution du Conseil ou dans le «mécanisme de vérification» détaillé dans l'arrangement opérationnel.

93 Au paragraphe 4 de son article 2, le règlement FRR définit les jalons comme des réalisations qualitatives et les cibles comme des réalisations quantitatives. Déroger à cette distinction entraîne les risques suivants:

• lorsque les jalons sont quantifiés dans la description/le mécanisme de vérification, il existe une incertitude juridique quant à la question de savoir si une telle quantification fait partie de la condition de paiement, étant donné que, par définition, les jalons ne sont pas quantifiés et que leur réalisation se mesure au moyen d'un indicateur qualitatif;
• lorsqu'un jalon a été inclus pour une réalisation quantifiable et qu'il n'y a pas de quantification dans la description/le mécanisme de vérification, il pourrait être difficile de déterminer la mesure dans laquelle sa mise en œuvre est un succès. En outre, le fait de prévoir des jalons non quantifiés (par exemple la présentation d'un rapport d'achèvement) plutôt qu'une cible quantifiée (par exemple la rénovation d'un certain nombre de maisons) pose un risque d'inégalité de traitement, vu que la cible en question sera probablement plus difficile à atteindre.

Les jalons des projets transfrontaliers ne sont pas nécessairement harmonisés

94 Les projets transfrontaliers constituent des cas spécifiques. Comme ils sont par définition similaires, une approche harmonisée leur serait particulièrement bénéfique. Toutefois, les projets transfrontaliers n'ont pas nécessairement donné lieu à des jalons et des cibles identiques (voir tableau 8).

Différences dans la définition des jalons et des cibles

95 Nous avons constaté en outre que l'approche n'était pas non plus harmonisée dans la définition des jalons et des cibles. Les manquements recensés, en l'occurrence les mesures qui seront mises en œuvre après août 2026 et celles assorties d'indicateurs d'intrants, n'apparaissaient pas dans la même proportion dans tous les PRR de notre échantillon:

• des jalons et cibles indiquant que la mesure concernée sera mise en œuvre après 2026 figuraient dans certains d'entre eux (par exemple ceux de la Grèce et de la Croatie), mais pas dans d'autres (par exemple celui de l'Espagne);
• de même, les indicateurs d'intrants étaient nettement plus fréquents dans certains PRR (par exemple ceux de l'Allemagne et de l'Espagne).

96 Bien que nous soyons d'accord avec la Commission pour dire que les conditions particulières de chaque État membre doivent être prises en considération lors de l'évaluation, nous constatons qu'il n'y a pas d'analyse comparative.

L'évaluation, par la Commission, des dispositions de suivi et de contrôle était complète, mais s'appuyait en partie sur des systèmes pas encore en place

97 Afin de déterminer dans quelle mesure la Commission avait encouragé l'adoption d'un cadre de suivi et de contrôle adéquat dans les États membres, nous avons examiné si elle avait correctement évalué:

• les dispositions de suivi et de mise en œuvre proposées par les États membres dans leurs PRR;
• les dispositions de contrôle et d'audit proposées par les États membres pour prévenir et détecter les actes de corruption et de fraude, les conflits d'intérêts et les doubles financements.

L'évaluation, par la Commission, des dispositions de suivi et de contrôle était complète, mais s'appuyait en partie sur des systèmes pas encore place

98 Le règlement FRR¹⁴ impose à la Commission d'évaluer, sur la base d'un ensemble d'éléments, les dispositions proposées par les États membres pour garantir le suivi et la mise en œuvre effectifs de leurs PRR (voir encadré 7).

99 Nous avons vérifié si la Commission avait évalué les dispositions de suivi et de mise en œuvre des États membres, notamment les structures, les rôles et responsabilités de leurs différents organes, ainsi que la capacité requise.

100 Les structures de suivi et de mise en œuvre des PRR dans les six États membres composant notre échantillon varient considérablement en fonction de la complexité de l'organisation du pays concerné et selon que ce dernier s'appuie sur des systèmes et organes existants (comme en Allemagne, en France et en Croatie) ou doit en établir de nouveaux (comme en Grèce, en Espagne et en Italie). L'annexe VII présente de manière synthétique les systèmes proposés par les six États membres de notre échantillon.

101 Nous avons constaté que l'évaluation de la Commission, telle qu'elle est documentée dans les SWD, décrivait suffisamment les structures et systèmes mis en place par les États membres de notre échantillon pour assurer la mise en œuvre, le suivi et l'établissement de rapports, ainsi que leurs modalités organisationnelles et leurs rôles et responsabilités, et qu'elle soulignait les risques en cours. Dans son évaluation, la Commission a conclu que les dispositions de suivi et de mise en œuvre proposées par les États membres étaient adéquates et leur a dès lors attribué un «A»¹⁵.

102 Pour atténuer les risques détectés dans certains États membres lors de l'évaluation et susceptibles de mettre en péril un suivi et une mise en œuvre effectifs des PRR, la Commission a proposé des jalons spécifiques à atteindre avant le premier versement (le préfinancement n'est pas concerné) à cinq des six États membres de notre échantillon. Ces jalons ont été introduits dans les annexes des décisions d'exécution du Conseil (voir annexe VIII). Citons par exemple l'obligation de procéder à une analyse de la charge de travail pour les institutions responsables de la mise en œuvre afin d'atténuer les problèmes de capacité (en Croatie) ou la nécessité d'entreprendre d'importantes réformes de l'administration publique afin de mettre en place des structures de coordination, des systèmes de suivi et des mécanismes d'exécution et de fournir du personnel et une assistance pour le suivi et la mise en œuvre (en Italie).

103 Bien que, dans l'ensemble, nous validions l'évaluation de la Commission, il importe de faire observer qu'elle s'est appuyée en partie sur des systèmes qui n'étaient pas encore en place au moment où elle a été réalisée. Cela n'est pas dénué de risques, en particulier lorsque les éléments en suspens sont importants. Ne pas disposer d'un système de suivi pleinement fonctionnel induit le risque que les jalons ou les cibles ne soient en réalité pas atteints tant que les jalons spécifiques n'ont pas été respectés.

104 Par ailleurs, le fait que les systèmes de suivi ou les organes chargés de la mise en œuvre n'étaient pas encore totalement en place au moment où les PRR ont été approuvés a également limité l'évaluation de leur capacité administrative par la Commission. Dans certains cas, cette dernière s'est appuyée sur la confirmation, par les États membres, qu'ils disposaient d'une capacité suffisante pour assurer la mise en œuvre et le suivi effectifs de leurs PRR respectifs (par exemple pour l'Allemagne et la France), tandis que dans d'autres, elle a exprimé des inquiétudes quant à la capacité administrative des organes nationaux appelés à exécuter le PRR (par exemple pour la Croatie).

105 Dans deux avis récents¹⁶, nous avons fait observer que les États membres devaient avoir un délai et une capacité administrative suffisants pour absorber les fonds de l'UE. Certains des États membres présentant les taux d'absorption les plus faibles pendant la période de programmation 2014‑2020 bénéficieront d'un soutien conséquent au titre de la FRR au cours des prochaines années (voir annexe IX). Dans notre rapport annuel relatif à 2020¹⁷, nous avons également souligné que les ressources administratives nécessaires pour gérer l'augmentation considérable de fonds risquaient d'être insuffisantes. En particulier pour les États membres dont une partie importante des investissements publics est déjà financée par l'UE, cela peut renforcer le risque qu'ils ne soient pas en mesure de dépenser les fonds mis à leur disposition et d'optimiser les ressources.

L'évaluation, par la Commission, des dispositions de contrôle et d'audit était adéquate, mais souvent subordonnée à des exigences encore à satisfaire

106 Le règlement FRR impose à la Commission de s'assurer que les États membres ont mis en place les systèmes de contrôle appropriés pour préserver les intérêts financiers de l'UE (voir encadré 8)¹⁸. La structure de contrôle et d'audit de la FRR dépend essentiellement des systèmes correspondants dans les différents États membres. Ces derniers doivent communiquer des informations suffisantes sur les systèmes de contrôle qu'ils mettront en place, notamment pour garantir le respect des principes clés de bonne gestion financière.

107 Nous avons vérifié si la Commission avait évalué les dispositions de contrôle des États membres, notamment la clarté de leurs structures, les rôles et responsabilités de leurs différents organes, les systèmes et processus prévus, ainsi que la capacité requise.

108 La Commission a rédigé des orientations à l'intention des États membres¹⁹ et fourni une liste d'autoévaluation. Nous avons constaté les éléments ci-après:

• la Commission a traité les aspects importants des systèmes de contrôle des six États membres de notre échantillon et utilisé une liste de contrôle interne complète pour vérifier si tous les critères prévus par le règlement FRR étaient respectés (voir encadré 8). En ce qui concerne les PRR de notre échantillon, nous avons trouvé une analyse appropriée et une documentation suffisamment détaillée à l'appui de l'évaluation réalisée;
• la Commission a consulté les directions générales concernées sur les dispositions de contrôle des États membres (notamment la DG Budget, la DG Emploi, affaires sociales et inclusion ainsi que la DG Politique régionale et urbaine).

109 La Commission a attribué un «A» aux six États membres de notre échantillon tout en signalant, le cas échéant, les lacunes et insuffisances nécessitant la mise en œuvre de mesures supplémentaires avant que le premier paiement puisse avoir lieu (voir annexe VIII). Ces jalons spécifiques supplémentaires portaient, par exemple, sur la définition des rôles et les responsabilités des différents organes de contrôle et d'audit (par exemple en France), l'étendue de leur mandat (par exemple en Grèce) ou encore l'adoption ou la modification des stratégies des organes d'audit afin de mettre en place des unités spécialement chargées de la FRR (par exemple en Croatie). Comme pour les systèmes de suivi et de mise en œuvre (voir point 103), il existe un risque, étant donné qu'au moment de l'évaluation, la Commission n'était pas encore en mesure de juger des systèmes en place.

110 En outre, tous les États membres n'utiliseront pas l'outil d'exploration de données et de calcul du risque de la Commission pour identifier, dans le cadre de la FRR, les projets, les bénéficiaires et les contractants exposés à un risque de fraude, de conflit d'intérêts ou d'irrégularités. Cinq des six États membres de notre échantillon (en l'occurrence la Grèce, l'Espagne, la France, la Croatie et l'Italie) recourront à cet outil, dont l'importance a été mise en évidence dans un audit précédent²⁰. Sur décision du Conseil, l'utilisation de cet outil n'était pas obligatoire et ne conditionnait donc pas l'évaluation positive des systèmes de contrôle d'un État membre. Cependant, un outil commun d'exploration de données et de calcul du risque est un élément essentiel pour préserver les intérêts financiers de l'UE et, plus particulièrement, prévenir les actes frauduleux, les conflits d'intérêts et les doubles financements tout en renforçant la transparence et l'obligation de rendre compte.

111 Même si l'évaluation des systèmes de contrôle des États membres de notre échantillon par la Commission était exhaustive, le fait que des jalons spécifiques aient été nécessaires indique que tant cette dernière que les pays concernés reconnaissaient que lesdits systèmes n'étaient encore que partiellement en place à ce moment-là. Dès lors, le «A» attribué à tous les PRR pour ce critère s'explique au moins en partie par le fait que le règlement FRR n'autorisait qu'un «A» (dispositions adéquates) ou un «C» (dispositions insuffisantes), celui-ci équivalant à un rejet du PRR dans son ensemble. Ne pas disposer d'un système de contrôle pleinement fonctionnel induit le risque que les intérêts financiers de l'UE ne soient pas préservés tant que les jalons spécifiques n'ont pas été respectés.

Conclusions et recommandations

112 Notre conclusion est que l'évaluation, par la Commission, des plans pour la reprise et la résilience était appropriée dans l'ensemble, compte tenu de la complexité du processus et des contraintes de temps. Nous avons toutefois relevé un certain nombre de faiblesses, de risques et de points à surveiller, comme les profils de paiement issus de négociations, les jalons et cibles peu clairs ou les systèmes de suivi et de contrôle qui n'étaient pas encore totalement en place au moment de l'évaluation (voir points ci-après).

113 Nous avons constaté que la Commission avait géré le processus d'évaluation de manière efficace. La structure organisationnelle et la responsabilité partagée au sein de la Commission ont garanti l'engagement de tous les acteurs concernés. Des orientations internes et des listes de contrôle complètes ont été fournies avant l'évaluation, mais les évaluateurs ne les ont pas utilisées de manière systématique ou uniforme pour le volet qualitatif. Les principaux documents résultant des travaux de la Commission et étayant son évaluation finale étaient disponibles et enregistrés, mais ils n'étaient pas toujours aisément traçables (points 24 à 33).

Recommandation n° 1 – Améliorer les procédures d'évaluation et la documentation

La Commission devrait:

1. continuer d'améliorer les procédures pour les évaluations futures afin de garantir que toutes les étapes du processus soient suivies et que les parties qualitatives de l'évaluation soient pleinement prises en considération;
2. veiller à ce que l'évaluation finale et les raisons qui la sous-tendent soient bien documentées et à ce que les pièces essentielles soient aisément traçables afin d'accroître la transparence et l'efficience du processus.

Quand? Pour toute évaluation à venir.

114 La Commission a fourni une assistance aux États membres tout au long de la phase d'établissement de leurs plans pour la reprise et la résilience, et a publié des documents d'orientation pour faciliter le processus. En raison des délais serrés, ces orientations ont été élaborées parallèlement aux plans pour la reprise et la résilience, ce qui a parfois nécessité des ajustements de ces plans au cours du processus. La Commission a également organisé des séances de formation et mis en ligne une plateforme de questions-réponses, qui a favorisé le partage d'informations. Son rôle dans la promotion des échanges de bonnes pratiques entre les États membres était limité, ce qui n'a guère facilité le processus d'évaluation ni encouragé l'intégration de projets transnationaux dans les plans pour la reprise et la résilience. (points 34 à 39).

Recommandation n° 2 – Encourager l'échange de bonnes pratiques entre les États membres

Pour encourager le partage de bonnes pratiques entre les États membres lors de la mise en œuvre des plans pour la reprise et la résilience, la Commission devrait faciliter de manière proactive les échanges de vues entre les autorités nationales sur des questions d'intérêt commun.

Quand? Lors de la mise en œuvre des plans pour la reprise et la résilience.

115 Dans son évaluation, la Commission a admis que les plans pour la reprise et la résilience répondaient aux principaux objectifs stratégiques de la facilité pour la reprise et la résilience, y compris les six piliers, après avoir réalisé une cartographie au niveau des composantes, mais sans analyser les différentes mesures (points 40 à 44). L'ampleur de la contribution probable des composantes varie, et l'impact reste à démontrer.

116 Nous avons constaté que l'évaluation de la Commission avait permis d'établir que, d'une manière générale, les plans pour la reprise et la résilience répondaient aux recommandations par pays de 2019 et de 2020 ainsi qu'aux défis connexes recensés dans le cadre du Semestre européen. Toutefois, certains aspects importants des recommandations par pays (en particulier celles de 2019) sont restés lettre morte. En termes plus généraux, l'évaluation de ce qui constitue une partie non négligeable des recommandations par pays reste, dans une certaine mesure, discrétionnaire (points 45 à 53).

Recommandation n° 3 – Suivre la contribution des mesures prises à la mise en œuvre des recommandations par pays

Lors de la mise en œuvre des plans pour la reprise et la résilience, la Commission devrait:

1. aligner les rapports d'avancement sur la facilité pour la reprise et la résilience et ceux élaborés dans le cadre du Semestre européen, afin de garantir que toutes les recommandations par pays, y compris celles qui ne sont pas directement couvertes par les plans pour la reprise et la résilience, fassent l'objet d'un suivi adéquat;
2. dans le cadre existant d'établissement de rapports du Semestre européen, fournir des informations sur la mesure dans laquelle la facilité pour la reprise et la résilience contribue à la mise en œuvre des recommandations par pays.

Quand? Dès 2022.

117 L'évaluation de la Commission a eu pour effet que les plans pour la reprise et la résilience adoptés ne comprenaient que des mesures conformes au principe consistant à «ne pas causer de préjudice important» ou accompagnées de mesures d'atténuation si elles étaient susceptibles d'avoir un impact environnemental, comme nous avons pu l'observer avec les mesures de notre échantillon. Toutefois, la documentation ne comportait pas de liste récapitulative permettant d'étayer la conclusion générale de la Commission dans son évaluation finale. De plus, dans le cas des mesures susceptibles d'avoir un impact environnemental, ce dernier n'était bien souvent pas quantifié. De même, les mesures d'atténuation n'étaient pas systématiquement associées à un jalon ou à une cible dans les plans pour la reprise et la résilience. De ce fait, leur concrétisation ne conditionne pas le paiement et il n'existe aucune base juridique pour imposer leur mise en œuvre ou en assurer le suivi. Enfin, des mesures incompatibles avec le principe consistant à «ne pas causer de préjudice important» peuvent être financées par des fonds sortant du cadre de la facilité pour la reprise et la résilience, ce qui est en contradiction avec l'esprit du principe en question (voir points 56 à 60).

Recommandation n° 4 – Améliorer la transparence et le suivi du principe consistant à «ne pas causer de préjudice important»

La Commission devrait:

1. demander aux États membres de fournir, le cas échéant, une estimation quantitative de l'impact environnemental des mesures en vue des futures autoévaluations du principe consistant à «ne pas causer de préjudice important» et, une fois cette estimation fournie, d'en tenir compte dans de l'évaluation;

Quand? Pour toute évaluation à venir.

1. inclure des mesures d'atténuation dans les jalons et les cibles, lorsqu'elles sont jugées pertinentes pour que l'évaluation soit positive quant au respect du principe consistant à «ne pas causer de préjudice important», et s'assurer que les conditions intégrées dans ces jalons et cibles soient bien satisfaites lors de la mise en œuvre.

Quand? Pour toute évaluation à venir et dès 2022.

118 L'évaluation, par la Commission, des coûts totaux estimés des plans pour la reprise et la résilience était appropriée. Dans tous les cas, l'appréciation (un «B») reflétait le caractère sans précédent de certaines mesures et, par conséquent, le manque d'informations disponibles à leur sujet. Par ailleurs, la méthode appliquée pour déterminer le montant à payer pour une tranche bien précise manque de transparence, étant donné que ce montant est le résultat de négociations avec l'État membre concerné. Dans notre échantillon, la fréquence et la gravité des manquements relevés par la Commission variaient d'un État membre à l'autre, bien qu'ils aient tous obtenu un «B». En outre, au moment de notre audit, la Commission n'avait pas encore défini de méthode pour calculer la suspension ou la réduction partielle des paiements (voir points 66 à 76).

119 L'évaluation de la Commission a contribué à améliorer la qualité des jalons et des cibles. Nos travaux d'audit ont toutefois révélé qu'un certain nombre de jalons et de cibles manquent de clarté, ne couvrent pas des étapes clés de la mise en œuvre ou indiquent que certaines mesures risquent de ne pas être achevées pour la fin août 2026. Nous avons également constaté que l'absence d'approche harmonisée dans la fixation des jalons et des cibles empêchait toute comparabilité entre les États membres. De plus, conformément à ce que la Commission recommande, les jalons et cibles s'appuient généralement sur les réalisations, voire les intrants, plutôt que sur la mesure de l'impact. Les manquements que nous avons recensés au niveau des jalons et des cibles (voir sous-sections précédentes) n'ont pas été observés dans les mêmes proportions dans tous les plans pour la reprise et la résilience de notre échantillon (points 77 à 96).

Recommandation n° 5 – Prévoir des mécanismes de vérification clairs ainsi qu'une définition adéquate des jalons et des cibles

La Commission devrait:

1. inclure des mécanismes de vérification clairs dans les arrangements opérationnels relatifs aux jalons et aux cibles afin de pouvoir déterminer sans ambiguïté si ces derniers ont été respectés;

Quand? Mi-2023.

1. s'assurer que les jalons et cibles sont définis de manière adéquate, notamment qu'ils sont suffisamment clairs, couvrent les étapes clés de la mise en œuvre et sont formulés de manière uniforme dans l'ensemble des États membres, tout en respectant les spécificités de chaque plan pour la reprise et la résilience.

Quand? Pour toute évaluation à venir.

120 L'évaluation, par la Commission, des dispositions de suivi et de contrôle proposées par les États membres était complète et a mis en évidence un certain nombre de faiblesses, principalement en ce qui concerne, d'une part, le manque de capacité administrative pour assurer l'exécution et le suivi des plans pour la reprise et la résilience et, d'autre part, les structures de contrôle, qui n'étaient que partiellement en place au moment de l'évaluation. Ces faiblesses ont été corrigées par l'inclusion de jalons spécifiques convenus avec les États membres, à mettre en œuvre avant le premier paiement de la part de la Commission. Par conséquent, l'évaluation s'appuyait dans une certaine mesure sur un engagement plutôt que sur des systèmes réellement en place à ce moment (points 98 à 112).

121 Nous constatons également que la décision de certains États membres de ne pas utiliser l'outil d'exploration de données et de calcul du risque de la Commission en réduit l'utilité globale tout en augmentant le risque de non-détection des cas de fraude et de double financement dans les pays en question (point 110).

Recommandation n° 6 – Vérifier le respect des jalons spécifiques en matière de suivi et de contrôle et encourager l'utilisation de l'outil d'exploration de données et de calcul du risque de la Commission

La Commission devrait:

1. examiner de près si les jalons spécifiques relatifs aux systèmes de suivi et de contrôle sont respectés de manière satisfaisante et mis en œuvre en temps utile;
2. encourager tous les États membres à utiliser son outil d'exploration de données et de calcul du risque.

Quand? Fin 2023.

Le présent avis a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg le 21 juillet 2022.

Annexes

Annexe I – Critères d'évaluation et appréciation des plans pour la reprise et la résilience

Annexe II – Présentation et évaluation des plans pour la reprise et la résilience (situation au 1^er juin 2022)

Annexe III – Vue d'ensemble des principales caractéristiques des plans pour la reprise et la résilience des six États membres de notre échantillon

Annexe IV – Notre sélection de mesures dans les six États membres de notre échantillon

Annexe V – Composantes des plans pour la reprise et la résilience considérées par la Commission comme des contributions majeures aux six piliers, pour les six États membres de notre échantillon d'audit

Annexe VI – Vue d'ensemble des manquements recensés par la Commission concernant les coûts totaux estimés des plans pour la reprise et la résilience des six États membres de notre échantillon

Annexe VII – Vue d'ensemble des structures de suivi et de mise en œuvre des six États membres de notre échantillon

Annexe VIII – Vue d'ensemble des jalons spécifiques concernant les systèmes de mise en œuvre, de suivi et de contrôle des six États membres de notre échantillon

Annexe IX – Comparaison entre, d'une part, la contribution financière maximale de la facilité pour la reprise et la résilience et, d'autre part, les taux d'absorption et les dotations des Fonds structurels et d'investissement européens

Abréviations et sigles

DG ECFIN: direction générale des affaires économiques et financières

FRR: facilité pour la reprise et la résilience

PRR: plan pour la reprise et la résilience

RECOVER: task force pour la reprise et la résilience (au sein du secrétariat général de la Commission européenne)

RPP: recommandation par pays

SWD: document de travail des services de la Commission (Staff Working Document)

Glossaire

Outil d'exploration de données et de calcul du risque: outil développé par la Commission pour appuyer les autorités compétentes dans l'administration et la gestion des Fonds structurels et d'investissement européens et des Fonds relevant de la politique agricole commune.

Recommandations par pays: orientations adressées chaque année par la Commission aux différents États membres, dans le cadre du Semestre européen, concernant leurs politiques macroéconomiques, budgétaires et structurelles.

Transformation numérique: tendance à l'intégration et à l'utilisation de technologies numériques et d'informations numérisées afin que les processus et les tâches deviennent plus simples, plus rapides, plus efficients et/ou plus économiques.

Principe consistant à «ne pas causer de préjudice important»: principe selon lequel les mesures d'investissement ne peuvent avoir d'incidence négative majeure sur l'environnement.

Semestre européen: cycle annuel établissant un cadre pour coordonner les politiques macroéconomiques des États membres de l'UE et suivre les avancées.

NextGenerationEU: programme de financement visant à aider les États membres de l'UE à surmonter les conséquences économiques et sociales de la pandémie de COVID-19.

Facilité pour la reprise et la résilience: mécanisme d'aide financière de l'UE visant à atténuer les conséquences socio-économiques de la pandémie de COVID-19 tout en soutenant les transitions verte et numérique.

Plan pour la reprise et la résilience: document établissant les réformes et les investissements prévus par un État membre au titre de la facilité pour la reprise et la résilience.

Document de travail des services de la Commission (SWD): document non contraignant de la Commission, établi à des fins d'examen, au sein ou en dehors de l'institution.

Réponses de la Commission

https://www.eca.europa.eu/fr/Pages/DocItem.aspx?did=61946

Calendrier

https://www.eca.europa.eu/fr/Pages/DocItem.aspx?did=61946

Équipe d'audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits relatifs aux politiques et programmes de l'Union ou à des questions de gestion concernant des domaines budgétaires spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d'audit de manière à maximiser leur impact en tenant compte des risques pour la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l'importance politique et de l'intérêt du public.

L'audit de la performance objet du présent rapport a été réalisé par la Chambre IV (Réglementation des marchés et économie concurrentielle), présidée par Mihails Kozlovs, Membre de la Cour. L'audit a été effectué sous la responsabilité d'Ivana Maletić, Membre de la Cour, assistée de: Sandra Diering, cheffe de cabinet; Tea Japunčić, attachée de cabinet; Sabine Hiernaux-Fritsch, manager principale; Giuseppe Diana, chef de mission; Daniela Hristova, Marion Schiefele et Jacques Sciberras, auditeurs. L'assistance linguistique a été fournie par Michael Pyper.

Notes

¹ Article 3 du règlement (UE) 2021/241 établissant la facilité pour la reprise et la résilience.

² Règlement (UE) 2021/241.

³ Annexe V du règlement (UE) 2021/241.

⁴ Article 19, paragraphe 1, du règlement (UE) 2021/241.

⁵ Article 20 du règlement (UE) 2021/241.

⁶ Proposition de la Commission visant à modifier le règlement FRR en ce qui concerne les chapitres REPowerEU des PRR (COM(2022) 231).

⁷ Communication de la Commission, Orientations techniques sur l'application du principe consistant à «ne pas causer de préjudice important» au titre du règlement établissant une facilité pour la reprise et la résilience, C(2021) 1054.

⁸ Avis 06/2020 [présenté en vertu de l'article 287, paragraphe 4, et de l'article 322, paragraphe 1, point a), du TFUE] sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant une facilité pour la reprise et la résilience [COM(2020) 408], point 38.

⁹ Règlement (UE) 2020/852 sur l'établissement d'un cadre visant à favoriser les investissements durables.

¹⁰ Rapport spécial 09/2022 intitulé «Dépenses climatiques du budget 2014‑2020 de l'UE – Une réalité en deçà des chiffres publiés».

¹¹ Orientations de la Commission relatives aux plans pour la reprise et la résilience des États membres, document SWD(2021) 12, PARTIE 1/2.

¹² Page intitulée Recovery and Resilience Facility – From Plans to Payments.

¹³ Orientations de la Commission relatives aux plans pour la reprise et la résilience des États membres, document SWD(2021) 12, PARTIE 1/2, p. 34.

¹⁴ Article 19, paragraphe 3, point h), du règlement (UE) 2021/241.

¹⁵ Selon l'annexe V, section 2.8, du règlement (UE) 2021/241, ce critère pouvait obtenir un «A» (dispositions adéquates), un «B» (dispositions minimales) ou un «C» (dispositions insuffisantes).

¹⁶ Avis 04/2020 sur la proposition de règlement REACT-EU et de règlement portant dispositions communes régissant les Fonds ESI, publié le 14 juillet 2020, et avis 06/2020 [présenté en vertu de l'article 287, paragraphe 4, et de l'article 322, paragraphe 1, point a), du TFUE] sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant une facilité pour la reprise et la résilience [COM(2020) 408].

¹⁷ Rapport annuel relatif à 2020, chapitre 2.

¹⁸ Article 19, paragraphe 3, point j), du règlement (UE) 2021/241.

¹⁹ Orientations de la Commission relatives aux plans pour la reprise et la résilience des États membres, document SWD(2021) 12, PARTIE 1/2.

²⁰ Rapport spécial 01/2019 intitulé «Dépenses financées par l'UE: des mesures s'imposent pour lutter contre la fraude».

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