Komission toimet kansallisten elpymis- ja palautumissuunnitelmien arvioimiseksi Yleisesti ottaen asianmukaisia, mutta täytäntöönpanoon jää edelleen riskejä

Tiivistelmä

I Heinäkuussa 2020 Eurooppa-neuvosto hyväksyi covid-19-pandemian vastatoimena yli 800 miljardin euron elpymisrahaston NextGenerationEU:n. Sen keskeinen osa on elpymis- ja palautumistukiväline, jonka kokonaismäärä on 723,8 miljardia euroa (käypinä hintoina). Elpymis- ja palautumistukivälineen tarkoituksena on lieventää pandemian taloudellisia ja sosiaalisia vaikutuksia ja tehdä EU:n talouksista ja yhteiskunnista kestävämpiä ja palautumiskykyisempiä tulevaisuutta silmällä pitäen. Väline keskittyy erityisesti vihreään siirtymään ja digitaaliseen muutokseen.

II Hyödyntääkseen elpymis- ja palautumistukivälineen tukea jäsenvaltiot toimittivat komissiolle kansallisten elpymis- ja palautumissuunnitelmiensa luonnokset. Komissio vastaa elpymis- ja palautumissuunnitelmien arvioinnista elpymis- ja palautumistukivälineestä annetussa asetuksessa säädettyjen kriteerien perusteella ja antaa jäsenvaltioille ohjausta ja tukea asiassa.

III Tämä tarkastus oli ensimmäinen niistä useista tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksista, jotka tulevat kohdistumaan elpymis- ja palautumistukivälineeseen. Tilintarkastustuomioistuin valitsi kuuden jäsenvaltion otoksen ja tutki, oliko komissio arvioinut elpymis- ja palautumissuunnitelmia asianmukaisesti. Tarkastajat selvittivät, hallinnoitiinko arviointiprosessia ja jäsenvaltioille annettuja ohjeita vaikuttavasti ja varmistettiinko tällöin, että elpymis- ja palautumissuunnitelmat olivat merkityksellisiä elpymis- ja palautumistukivälineen tavoitteiden saavuttamiseksi ja että ne täyttivät elpymis- ja palautumistukivälinettä koskevassa asetuksessa määritellyt edellytykset. Tätä tarkastusta voidaan hyödyntää komission tulevissa arvioinneissa, erityisesti kun tarkistetut elpymis- ja palautumissuunnitelmat toimitetaan komissiolle. Tarkastuskertomuksessa korostetaan riskejä ja haasteita, jotka voivat vaikuttaa suunnitelmien täytäntöönpanoon.

IV Tilintarkastustuomioistuimen johtopäätös on, että komission arviot elpymis- ja palautumissuunnitelmista olivat yleisesti ottaen asianmukaisia, kun otetaan huomioon prosessin monimutkaisuus ja tiukka aikataulu. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin, että prosessissa oli tiettyjä puutteita ja elpymis- ja palautumistukivälineen täytäntöönpanon onnistumiseen kohdistui riskejä.

V Komission arviointi perustui kattaviin sisäisiin ohjeisiin ja tarkistuslistoihin, mutta arvioijat eivät käyttäneet niitä järjestelmällisesti tai yhdenmukaisesti laadullisessa arvioinnissa. Keskeiset asiakirjat, jotka tukivat komission lopullisia arvioita, olivat saatavilla, mutta ne eivät aina olleet helposti jäljitettävissä. Komissio tuki jäsenvaltioita niiden laatiessa elpymis- ja palautumissuunnitelmia ja antoi ohjeasiakirjoja. Komission aktiivisempi toiminta hyvien käytäntöjen vaihtamiseksi jäsenvaltioiden välillä olisi kuitenkin edistänyt prosessia.

VI Elpymis- ja palautumistukivälineen toimintapoliittisten tavoitteiden osalta tarkastajat tekivät johtopäätöksen, jonka mukaan komissio on todentanut arvioinneissaan, että elpymis- ja palautumissuunnitelmat todennäköisesti edistävät kaikkia kuutta pilaria ja siten tukivälineen kannalta merkityksellisiä politiikanaloja. Myötävaikutuksen laajuus kuitenkin vaihtelee, ja sen käytännön vaikutukset jäävät nähtäviksi. Jotkin maakohtaisten suositusten tärkeät näkökohdat olivat edelleenkin vailla toimenpiteitä eri puolilla EU:ta. Tämä koskee erityisesti vuoden 2019 suosituksia, jotka liittyivät pitkäaikaisiin rakenteellisiin haasteisiin.

VII Elpymis- ja palautumistukivälineen keskeisten edellytysten noudattamisen osalta komission arvioinnin tuloksena oli se, että yksikään tilintarkastustuomioistuimen tarkastusotoksen toimenpiteistä ei todennäköisesti aiheuta merkittävää haittaa ympäristölle. Ympäristövaikutusten lieventämistoimenpiteitä ei kuitenkaan ole järjestelmällisesti sisällytetty elpymis- ja palautumissuunnitelmien välitavoitteisiin tai tavoitteisiin, ja ”ei merkittävää haittaa” ‑periaatteen vastaisia toimenpiteitä saatetaan rahoittaa muista lähteistä kuin elpymis- ja palautumistukivälineestä. Komission arvioissa, jotka koskivat kustannusarvioita, näkyi tiettyjen toimenpiteiden osalta tietojen puute. Maksuprofiilit perustuivat paremminkin neuvotteluihin kuin taustalla olevien kustannusten huomioonottamiseen. Komissio lisäksi todensi tilintarkastustuomioistuimen otokseen valittujen toimenpiteiden osalta, että ne edistivät soveltuvissa tapauksissa vihreää siirtymää ja digitaalista muutosta.

VIII Komission arviointi paransi välitavoitteiden ja tavoitteiden laatua, mutta jotkin välitavoitteista ja tavoitteista eivät olleet selkeitä tai eivät kattaneet toimenpiteen täytäntöönpanon kaikkia keskeisiä vaiheita. Tilintarkastustuomioistuin totesi myös, että välitavoitteet ja tavoitteet rajoittuivat yleensä pikemminkin tuotosten kuin vaikutusten mittaamiseen ja että välitavoitteiden ja tavoitteiden asettamista koskevaa lähestymistapaa ei ollut aina yhdenmukaistettu eri jäsenvaltioissa.

IX Komission arvioinneissa, jotka koskivat jäsenvaltioiden ehdottamia seuranta- ja valvontajärjestelyjä, havaittiin – perustelluista syistä – puutteita ja heikkouksia, jotka edellyttivät lisätoimenpiteitä. Arviointi pohjautui kuitenkin jossain määrin sellaisten järjestelmien kuvauksiin, joita ei ollut vielä perustettu. Tilintarkastustuomioistuin panee myös merkille, että jotkin jäsenvaltiot päättivät olla käyttämättä komission tiedonlouhinta- ja riskipisteytysvälinettä. Tämä voi sekä vähentää välineen yleistä hyödyllisyyttä että lisätä petosten ja kaksinkertaisen rahoituksen havaitsematta jäämisen riskiä kyseisissä jäsenvaltioissa.

X Edellä selostettujen havaintojen perusteella tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että komissio

• parantaa arviointimenettelyjä ja dokumentaatiota
• edistää hyvien käytäntöjen vaihtoa jäsenvaltioiden välillä
• seuraa toteutettujen toimenpiteiden myötävaikutusta maakohtaisiin suosituksiin
• parantaa ”ei merkittävää haittaa” ‑periaatteeseen liittyvää avoimuutta ja periaatteen noudattamisen seurantaa
• varmistaa, että välitavoitteita ja tavoitteita koskevat todentamismekanismit ovat selkeitä ja että välitavoitteet ja tavoitteet on määritelty asianmukaisesti
• tarkastaa, että seurantaa ja valvontaa koskevia erityisiä välitavoitteita noudatetaan, ja kannustaa käyttämään komission tiedonlouhinta- ja riskipisteytysvälinettä.

Johdanto

Elpymis- ja palautumistukiväline

01 Heinäkuussa 2020 Eurooppa-neuvosto hyväksyi covid-19-pandemian vastatoimena yli 800 miljardin euron (käypinä hintoina) väliaikaisen elpymisvälineen NextGenerationEU:n. Sen keskeinen osa on elpymis- ja palautumistukiväline. Elpymis- ja palautumistukivälineen enimmäismäärä on 723,8 miljardia euroa (käypinä hintoina), josta enintään 338,0 miljardia euroa voidaan antaa avustuksina ja enintään 385,8 miljardia euroa lainoina. Elpymis- ja palautumistukiväline vastaa arvoltaan noin kahta kolmasosaa vuosien 2021–2027 uudesta monivuotisesta rahoituskehyksestä ja on tähän mennessä kaikkein suurisuuntaisin EU‑väline.

02 Elpymis- ja palautumistukivälineen tarkoituksena on lieventää covid-19-pandemian taloudellisia ja sosiaalisia vaikutuksia ja tehdä Euroopan talouksista ja yhteiskunnista kestävämpiä, palautumiskykyisempiä ja paremmin valmistautuneita vihreän siirtymän ja digitaalisen muutoksen haasteisiin ja mahdollisuuksiin. Välineellä rahoitetaan investointeja ja uudistuksia politiikan aloilla, jotka ovat EU:n laajuisesti merkityksellisillä. Kyseiset politiikan alat on jäsennelty kuuteen pilariin¹ (ks. kaavio 1).

03 Jäsenvaltiokohtainen rahoitusosuus vahvistetaan jakoperusteella, joka esitetään elpymis- ja palautumistukivälinettä koskevan asetuksen liitteissä I–III. Elpymis- ja palautumistukivälinettä koskevan asetuksen mukaan elpymis- ja palautumistukiväline on tulosperusteinen väline, ja jäsenvaltiot saavat rahoitusta laadullisten välitavoitteiden ja määrällisten tavoitteiden saavuttamisen perusteella.

Elpymis- ja palautumissuunnitelmat

04 Hyödyntääkseen elpymis- ja palautumistukivälineen tukea jäsenvaltiot toimittivat kansallisten elpymis- ja palautumissuunnitelmiensa luonnokset komissiolle lokakuun 2020 puolivälistä alkaen ja lopulliset elpymis- ja palautumissuunnitelmat sen jälkeen, kun elpymis- ja palautumistukivälinettä koskeva asetus tuli voimaan 12. helmikuuta 2021². Suunnitelmiin sovellettiin tiettyjä kriteerejä ja edellytyksiä. Elpymis- ja palautumissuunnitelmat koostuvat joko investointeja tai uudistuksia koskevista toimenpiteistä, jotka on ryhmitelty temaattisiin komponentteihin (esim. ilmastoystävällinen liikkuvuus tai koulutuksen digitalisointi).

05 Komission arvio elpymis- ja palautumissuunnitelmista perustuu 11 kriteeriin, joista säädetään elpymis- ja palautumistukivälinettä koskevan asetuksen 19 artiklan 3 kohdassa (ks. taulukko 1).

06 Arviointiohjeiden³ mukaisesti komissio voi yleensä luokitella kunkin kriteerin joko luokkaan A, B tai C, jolloin A on korkein ja C alhaisin. Yllä olevien 11 kriteerin joukossa on kaksi kriteeriä (”ei merkittävää haittaa” ‑periaate ja valvontajärjestelmät), joille voi antaa vain A- tai C-luokituksen (luokituksesta esitetään yleiskatsaus liitteessä I).

07 Jotta elpymis- ja palautumissuunnitelma saisi myönteisen arvion, sen on saatava vähintään seuraavat lopulliset luokitukset:

• A-luokitus kriteerissä 2 (maakohtaiset suositukset), kriteerissä 3 (kasvupotentiaali, työpaikkojen syntyminen ja palautumiskyky), kriteerissä 5 (vihreä siirtymä) ja kriteerissä 6 (digitaalinen muutos)
• suurimmassa osassa muista seitsemästä kriteeristä A-luokitus
• ei C-luokituksia.

08 Elpymis- ja palautumissuunnitelmia voidaan arvioida useaan kertaan. Komission alustavan arvioinnin lisäksi, joka on tämän tarkastuksen kohteena, suunnitelmia tullaan arvioimaan, kun jäsenvaltio toimittaa suunnitelman päivityksen, tarkistuksen tai muutoksen ja erityisesti kun jäsenvaltio

• päivittää suunnitelmaansa sen jälkeen kun rahoitusosuuksien maksimimääriä on kesäkuussa 2022 päivitetty sen tuen osalta, jota ei tarvitse maksaa takaisin
• pyytää muuttamaan alun perin toimitettua elpymis- ja palautumissuunnitelmaa sillä perusteella, että jäsenvaltio ei objektiivisten olosuhteiden vuoksi enää pysty joko osittain tai lainkaan toteuttamaan suunnitelmaa, mukaan lukien asiaankuuluvat välitavoitteet ja tavoitteet (elpymis- ja palautumistukivälinettä koskevan asetuksen 21 artiklan 1 kohta)
• pyytää elpymis- ja palautumistukivälineen lainatukea. Jäsenvaltiot voivat hakea lainatukea elpymis- ja palautumissuunnitelman toimittamisen yhteydessä tai jonain muuna ajankohtana 31. elokuuta 2023 saakka. Jälkimmäisessä tapauksessa hakemukseen on liitettävä tarkistettu elpymis- ja palautumissuunnitelma, johon sisältyy uusia välitavoitteita ja tavoitteita (elpymis- ja palautumistukivälinettä koskevan asetuksen 14 artiklan 2 kohta).

Tehtävät ja vastuut elpymis- ja palautumissuunnitelmien valmistelu- ja arviointiprosessissa

Jäsenvaltiot

09 Jäsenvaltiot vastaavat kansallisten elpymis- ja palautumissuunnitelmien laatimisesta elpymis- ja palautumistukivälinettä koskevan asetuksen 18 artiklan 4 kohdan mukaisesti. Jäsenvaltioiden on tehtävä yhteistyötä komission kanssa elpymis- ja palautumissuunnitelmiensa valmistelun ja arvioinnin aikana ja toimitettava komissiolle pyydetyt lisätiedot.

10 Jäsenvaltiot voivat myös muuttaa tai tarkistaa elpymis- ja palautumissuunnitelmiaan myöhemmässä vaiheessa, jos elpymis- ja palautumissuunnitelmia ei enää voida toteuttaa tai niihin olisi sisällytettävä lainatuen käyttöön liittyviä uusia välitavoitteita ja ‑tavoitteita (ks. kohta 08).

Komissio

11 Komissio vastaa elpymis- ja palautumissuunnitelmien arvioinnista tiiviissä yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa. Se antaa jäsenvaltioille ohjausta ja tukea sen varmistamiseksi, että elpymis- ja palautumistukivälinettä koskevassa asetuksessa vahvistettuja eri kriteerejä ja edellytyksiä noudatetaan.

12 Arviointiprosessi perustuu jatkuvaan vuoropuheluun, joka alkaa jo ennen elpymis- ja palautumissuunnitelmien virallista toimittamista. Elpymis- ja palautumissuunnitelman toimittamisen jälkeen komissiolla on kaksi kuukautta aikaa ratkaista jäljellä olevat kysymykset yhdessä jäsenvaltion kanssa ja pyytää lisätietoja tai muutoksia, ennen kuin se viimeistelee arviointinsa ja antaa virallisen ehdotuksensa neuvoston päätökseksi. Asianomaiset jäsenvaltiot ja komissio voivat tarvittaessa sopia siitä, että tätä arvioinnin määräaikaa pidennetään kohtuullisella ajanjaksolla⁴.

13 Neuvoston hyväksynnän jälkeen komissio sopii kunkin jäsenvaltion kanssa operatiivisista järjestelyistä, joihin sisältyy täytäntöönpanon yksityiskohtaisia ja teknisiä näkökohtia, kuten aikataulu, välitavoitteiden ja tavoitteiden täydentävät välivaiheet sekä järjestelyt, joilla mahdollistetaan taustatietojen saatavuus.

Neuvosto

14 Neuvoston olisi komission ehdotuksen perusteella hyväksyttävä elpymis- ja palautumissuunnitelman arviointi neuvoston täytäntöönpanopäätöksellä neljän viikon kuluessa⁵. Neuvoston olisi hyväksyttävä myös muutetut ja tarkistetut suunnitelmat (ks. kohta 08).

15 Jäsenvaltiot ovat voineet pyytää 13 prosentin ennakkomaksua neuvoston täytäntöönpanopäätösten perusteella. Kyseiset päätökset hyväksyttiin 31. joulukuuta 2021 mennessä. Kaikki myöhemmät maksut perustuvat jäsenvaltion ilmoittamaan (ja komission arvioimaan) edistymiseen elpymis- ja palautumissuunnitelman täytäntöönpanossa. Komissio toimittaa maksujen osalta alustavan arvionsa talous- ja rahoituskomitealle ja pyytää tältä lausuntoa. Komissio ottaa lausunnon huomioon arvioinnissaan elpymis- ja palautumistukivälinettä koskevan asetuksen 24 artiklan 4 kohdan mukaisesti.

Elpymis- ja palautumissuunnitelmien toimittamisen ja arvioinnin tilanne 1. kesäkuuta 2022

16 Kaikki jäsenvaltiot Alankomaita lukuun ottamatta olivat 1. kesäkuuta 2022 mennessä toimittaneet virallisesti elpymis- ja palautumissuunnitelmansa. Komissio oli antanut 25 elpymis- ja palautumissuunnitelmasta myönteiset arviot, joita koskevat luokitukset käyvät ilmi kaaviosta 2. Unkaria koskeva arviointi oli kuitenkin edelleen kesken tarkastuksen aikaan (ks. liite II).

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

17 Tämä tarkastus liittyy tilintarkastustuomioistuimen painopisteeseen, joka koskee EU:n toimia covid-19-pandemian torjumiseksi politiikan eri ulottuvuuksilla, mukaan lukien talouden ohjaus ja hallinta. Tässä tarkastuksessa tilintarkastustuomioistuin tutkii, onko tähän mennessä kaikkein suurisuuntaisin EU:n väline oikeilla raiteilla. Tarkastuksessa annetaan sidosryhmille tietoa elpymis- ja palautumissuunnitelmien arvioinnista. Sitä on tarkoitus hyödyntää arviointiprosessin mahdollisissa tulevissa muutoksissa, erityisesti muutettujen tai tarkistettujen elpymis- ja palautumissuunnitelmien toimittamisen yhteydessä. Vaikka tässä kertomuksessa keskitytään pääasiassa komission arviointityöhön, siinä korostetaan myös riskejä ja haasteita, jotka saattavat vaikuttaa elpymis- ja palautumissuunnitelmien täytäntöönpanoon.

18 Tämä tarkastus oli ensimmäinen niistä useista tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksista, jotka tulevat koskemaan NextGenerationEU‑välinettä ja elpymis- ja palautumistukivälinettä. Tarkastus ei kattanut komission ehdotusta, joka koski elpymis- ja palautumistukivälineasetuksen muuttamista elpymis- ja palautumissuunnitelmien REPowerEU‑lukujen osalta⁶. Tässä tarkastuksessa tilintarkastustuomioistuin tutki, oliko komissio arvioinut elpymis- ja palautumissuunnitelmia asianmukaisesti. Tarkastajat selvittivät,

• olivatko komission sisäiset menettelyt selkeitä ja sovellettiinko niitä, olivatko jäsenvaltioille annetut ohjeet riittäviä ja noudatettiinko niitä ja oliko jäsenvaltioille annettu tuki vaikuttavaa
• varmistiko komissio arvioissaan, että
  •  elpymis- ja palautumissuunnitelmilla edistetään asianmukaisesti kuutta pilaria ja puututaan vaikuttavasti kaikkiin maakohtaisissa suosituksissa yksilöityihin haasteisiin tai merkittävään osaan niistä
  •  elpymis- ja palautumissuunnitelmiin sisältyvät toimenpiteet täyttävät elpymis- ja palautumistukivälinettä koskevassa asetuksessa säädetyt keskeiset edellytykset (vihreä siirtymä ja digitaalinen muutos, ”ei merkittävää haittaa” ‑periaate, kustannukset)
  •  välitavoitteet ja tavoitteet ovat selkeitä ja realistisia
  •  ehdotetut seuranta- ja valvontajärjestelyt ovat asianmukaisia.

19 Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskriteerit ovat peräisin seuraavista lähteistä:

• lakisääteiset vaatimukset (erityisesti elpymis- ja palautustukivälinettä koskeva asetus)
• komission sisäiset säännöt ja menettelyt (esim. ohjeet ja suuntaviivat).

20 Tilintarkastustuomioistuimen arvio perustuu seuraavien kuuden jäsenvaltion otokseen: neljä jäsenvaltiota (Saksa, Espanja, Ranska ja Italia), joille myönnettiin eniten avustuksia absoluuttisesti mitattuna, ja kaksi jäsenvaltiota, joille myönnettiin eniten avustuksia niiden vuoden 2020 bruttokansantuotteeseen verrattuna (Kreikka ja Kroatia). Kuusi elpymis- ja palautumissuunnitelmaa eroavat toisistaan useilla tavoilla. Liitteessä III esitetään joitakin niiden ominaisuuksia. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin poimi harkintaansa perustuvan otoksen ja valitsi seitsemän toimenpidettä kustakin otoksen kuudesta jäsenvaltiosta olennaisuuden (suurimpien kustannusten) perusteella ja siten, että toimenpiteet kattoivat seuraavat aihealueet: investointien osalta liikenne, vihreä siirtymä, digitaalinen muutos, terveydenhuolto ja muut alat; uudistusten osalta verotus ja sosiaaliset uudistukset. Otokseen valitut 42 toimenpidettä on esitetty liitteessä IV. Tilintarkastustuomioistuin teki myös yleisanalyysin otokseen valittujen kuuden elpymis- ja palautumissuunnitelman välitavoitteista ja tavoitteista saadakseen jonkin verran tietoa välitavoitteiden ja tavoitteiden luonteesta ja ajallisesta jakautumisesta sekä jäsenvaltioiden lähestymistavasta niiden määrittelyssä.

21 Tilintarkastustuomioistuin tutki edellä mainittujen kuuden jäsenvaltion osalta komission arviointiprosessia elpymis- ja palautumissuunnitelmien luonnosten alustavasta toimittamisesta niiden lopullisiin arviointeihin ja ehdotukseen neuvoston täytäntöönpanopäätökseksi. Tutkinta perustui kahdeksaan 11 arviointikriteeristä (kriteerit 1, 2, 4, 5, 6, 8, 9 ja 10, ks. taulukko 1). Tarkastus kattoi ajanjakson vuoden 2020 lokakuusta, jolloin ensimmäiset luonnokset elpymis- ja palautumissuunnitelmista toimitettiin, vuoden 2022 kesäkuuhun saakka. Tarkastus ei kattanut neuvoston täytäntöönpanopäätösehdotuksen hyväksymisprosessia.

22 Tilintarkastustuomioistuin analysoi komission toimittamia asiakirjoja, kuten kirjeenvaihtoa kuuden jäsenvaltion kanssa arviointiprosessin aikana. Tilintarkastustuomioistuin haastatteli myös komission ja asianomaisten kansallisten viranomaisten henkilöstöä. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin keskusteli kertomuksen keskeisistä havainnoista asiantuntijapaneelin kanssa.

Huomautukset

Sisäiset menettelyt ja tuki jäsenvaltioille olivat asianmukaisia, mutta ne eivät aina olleet jäljitettävissä ja niitä koskeva aikataulu oli tiukka

23 Elpymis- ja palautumissuunnitelmien uutuus ja monimutkaisuus edellyttivät komissiolta asianmukaisia sisäisiä menettelyjä sekä riittävää tukea jäsenvaltioille näiden valmistellessa elpymis- ja palautumissuunnitelmiaan. Tilintarkastustuomioistuin tutki, oliko komissio

• hallinnoinut vaikuttavasti sisäisiä menettelyjään oman tietämyksensä hyödyntämiseksi ja sen varmistamiseksi, että sen sisäisiä ohjeita sovellettiin johdonmukaisesti ja avoimesti
• antanut jäsenvaltioille selkeää ja oikea-aikaista ohjausta ja tukea.

Komission sisäinen menettely oli asianmukainen mutta ei aina jäljitettävissä

24 Elpymis- ja palautumistukivälineen poliittisesta hallinnoinnista vastaa korkean tason johtokunta, jonka puheenjohtajana toimii Euroopan komission puheenjohtaja ja johon kuuluvat kolme johtavaa varapuheenjohtajaa, talousasioista vastaava komission jäsen, pääsihteeri, uuden elpymis- ja palautumistyöryhmän päällikkö ja talouden ja rahoituksen pääosaston pääjohtaja. Johtokunta valvoo kaikkia vaiheita siitä, kun jäsenvaltioiden kanssa tehdään elpymis- ja palautumissuunnitelmien luonnoksiin liittyvää varhaista yhteistyötä, siihen, kun lopulliset elpymis- ja palautumissuunnitelmat pannaan täytäntöön ja niiden välitavoitteet ja tavoitteet saavutetaan. Johtokunta raportoi keskusteluistaan säännöllisesti komission jäsenten kollegiolle. Kollegion tehtävänä on hyväksyä ehdotus neuvoston täytäntöönpanopäätökseksi.

25 Elpymis- ja palautumistyöryhmä perustettiin 16. elokuuta 2020 pääsihteeristön alaisuuteen, ja se vastaa yhdessä talouden ja rahoituksen pääosaston kanssa elpymis- ja palautumistukivälineen täytäntöönpanon ohjaamisesta sekä siitä, että välinettä koordinoidaan eurooppalaisen ohjausjakson kanssa. Elpymis- ja palautumistyöryhmä ja talouden ja rahoituksen pääosasto ovat vastuussa myös siitä, että muut toimintapolitiikoista vastaavat pääosastot osallistuvat tarvittaessa prosessin kaikkiin vaiheisiin.

26 Edellä mainittua tarkoitusta varten elpymis- ja palautumistyöryhmä ja talouden ja rahoituksen pääosasto järjestivät viikoittaisia koordinointikokouksia ja tekivät säännöllisesti yhteistyötä muiden pääosastojen kanssa maaryhmien kautta. Nämä maaryhmät perustuvat olemassa oleviin eurooppalaisen ohjausjakson ryhmiin, mutta niissä on myös asiantuntijoita kaikista niistä pääosastoista, jotka voivat tarjota tarvittavaa asiantuntemusta elpymis- ja palautumissuunnitelmien kattamilta eri politiikan aloilta.

27 Viestintää jäsenvaltioiden kanssa hoitaa 27 neuvotteluryhmää. Näihin ryhmiin kuuluvat elpymis- ja palautumistyöryhmän ja talouden ja rahoituksen pääosaston maayksiköiden (vara)päälliköt sekä lisäksi valikoituja jäseniä toimintapolitiikasta vastaavien pääosastojen maaryhmistä tarvittavan asiantuntemuksen mukaisesti. Ryhmien tehtävänä on erityisesti analysoida elpymis- ja palautumissuunnitelmia (tai niiden luonnoksia), laatia elpymis- ja palautumissuunnitelmiin ja maksupyyntöihin liittyviä arviointeja ja täytäntöönpanosäädöksiä sekä seurata täytäntöönpanon edistymistä. Maaryhmien työtä valvoo yleisesti kaksi johtajatasoista pääneuvottelijaa, yksi talouden ja rahoituksen pääosastosta ja toinen elpymis- ja palautumistyöryhmästä.

28 Lisäksi perustettiin yhteisiä elpymis- ja palautumistyöryhmän ja talouden ja rahoituksen pääosaston horisontaalisia ryhmiä käsittelemään yleisiä näkökohtia, jotka liittyivät vihreään siirtymään (mukaan lukien ”ei merkittävää haittaa” ‑periaate), digitaaliseen muutokseen, kustannuksiin ja välitavoitteisiin/tavoitteisiin. Työryhmät opastivat tärkeimpien vastuullaan olevien osa-alueiden arvioinnissa.

29 Sillä, että elpymis- ja palautumistyöryhmän ja talouden ja rahoituksen pääosaston maayksiköiden ja toimintapolitiikasta vastaavien pääosastojen maaryhmien edustajat pantiin yhteen neuvotteluryhmissä, varmistettiin, että arviointi perustui henkilöstön asiantuntemukseen eri politiikan aloilta sekä maantieteellisiin näkökohtiin. Tilintarkastustuomioistuimen analyysi, joka koski komission arviointeja otokseen valittujen toimenpiteiden osalta (ks. kohta 20), vahvisti, että kaikki asianomaiset pääosastot olivat osallistuneet prosessiin.

30 Arviointiprosessi sisälsi useita vaiheita (ks. kaavio 3).

31 Arvioinnin ja jäsenvaltioiden kanssa käytävän keskustelun helpottamiseksi komissio laati yleiset sisäiset suuntaviivat ja tarkistuslistat. Yleisiä sisäisiä ohjeita, jotka koskivat taloudellisia ja sosiaalisia vaikutuksia, välitavoitteita ja tavoitteita, kustannuksia ja ”ei merkittävää haittaa” ‑periaatetta, täydennettiin yksityiskohtaisemmilla teknisillä ohjeilla.

32 Sisäisillä ohjeilla ja tarkistuslistoilla standardoitiin arviointiprosessia ja edistettiin eri elpymis- ja palautumissuunnitelmien yhdenvertaista kohtelua. Sisäiset ohjeet ja tarkistuslistat tarjosivat maaryhmien arvioijille kattavan joukon näkökohtia, joiden avulla he pystyivät suorittamaan ja dokumentoimaan arviointinsa. Tarkistuslistojen käyttö oli kuitenkin pakollista vain täydellisyyden ja tukikelpoisuuden arvioinnissa. Näin ollen niitä ei käytetty järjestelmällisesti tai yhdenmukaisesti 11 arviointikriteerin laadulliseen arviointiin. Toisinaan arvioijat olivat antaneet vain minimaalisen vähän tietoa, kun taas toisinaan he olivat laatineet muistioita tai muita työasiakirjoja, joilla ei ollut vakiorakennetta.

33 Vaikka tilintarkastustuomioistuimen otokseen valittujen toimenpiteiden tarkastuksessa saatiin vahvistus siitä, että keskeiset asiakirjat, jotka olivat syntyneet komission työn tuloksena ja jotka tukivat komission lopullisia arviointeja, olivat saatavilla ja kirjattuina, asiakirjat, jotka olivat johtaneet komission yksiköiden valmisteluasiakirjojen päätelmiin, eivät aina olleet helposti jäljitettävissä.

Komission jäsenvaltioille antama ohjaus ja tuki oli asianmukaista, mutta sitä koskeva aikataulu oli tiukka

34 Komissio vastasi tarvittavien ohjeiden ja tuen antamisesta jäsenvaltioille niiden laatiessa elpymis- ja palautumissuunnitelmiaan. Komissio antoi tällaista apua jo varhaisessa vaiheessa laatimalla ohjeasiakirjoja ja käymällä keskusteluja, kun lainsäätäjät tuolloin vielä keskustelivat elpymis- ja palautumistukivälinettä koskevasta asetuksesta.

35 Komissio hyväksyi useita ohjeasiakirjoja auttaakseen jäsenvaltioita elpymis- ja palautumissuunnitelmiensa laatimisessa:

• jäsenvaltioiden elpymis- ja palautumissuunnitelmia koskevat yleiset ohjeet, jotka hyväksyttiin 17. syyskuuta 2020 ja joita muutettiin ja jotka korvattiin uudella versiolla 22. tammikuuta 2021
• ”ei merkittävää haittaa” ‑kriteerin soveltamisesta annetut tekniset ohjeet⁷, jotka julkaistiin 12. helmikuuta 2021.

Lisäksi näitä asiakirjoja täydennettiin kansallisten valvontajärjestelmien itsearvioinnin tarkistuslistoilla.

36 Koska aikataulu, jonka mukaisesti elpymis- ja palautumissuunnitelmat laadittiin ja elpymis- ja palautumistukivälinettä koskeva asetus laadittiin ja hyväksyttiin, oli tiukka, komission oli laadittava ohjeasiakirjansa osittain ennen säädöstekstin viimeistelyä ja rinnakkain jäsenvaltioiden elpymis- ja palautumissuunnitelmien valmistelun kanssa. Tästä syystä komissio julkaisi kaksi versiota keskeisestä ohjeasiakirjastaan, joka koski elpymis- ja palautumissuunnitelmien laatimista (ks. kohta 35). Tämä johti joissakin tapauksissa siihen, että jäsenvaltioiden oli mukautettava elpymis- ja palautumissuunnitelmiaan prosessin aikana. Tämä koski erityisesti ”ei merkittävää haittaa” ‑periaatteeseen liittyvää ohjeistusta, joka hyväksyttiin samanaikaisesti elpymis- ja palautumistukivälinettä koskevan asetuksen kanssa ja jossa jäsenvaltioita vaadittiin laatimaan haitantarkistuslista jokaisesta elpymis- ja palautumissuunnitelmansa uudistuksesta ja investoinnista.

37 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että elpymis- ja palautumissuunnitelmien arvioinnit perustuivat pitkälti komission ja jäsenvaltioiden väliseen jatkuvaan vuoropuheluun, johon kuului kahdenvälisiä kokouksia sekä viestin- ja tietojenvaihtoa. Tietojen jakamisen helpottamiseksi komissio lisäksi perusti verkkoon elpymis- ja palautumistukivälinettä koskevan kysymys- ja vastausfoorumin, joka tarjosi jäsenvaltioille lisäselvityksiä ja ‑ohjeita. Tilintarkastustuomioistuimen suorittamissa haastatteluissa jäsenvaltioiden viranomaiset vahvistivat tämän tuen hyödyllisyyden.

38 Elpymis- ja palautumistukivälinettä koskevan asetuksen 18 artiklan 5 kohdassa säädetään myös, että jäsenvaltiot voivat pyytää komissiota järjestämään hyviä käytäntöjä koskevan tiedonvaihdon muiden jäsenvaltioiden kanssa. Tilintarkastustuomioistuin suhtautui myönteisesti tähän mahdollisuuteen lausunnossaan, joka koski ehdotusta elpymis- ja palautumistukivälineen perustamisasetukseksi⁸. Komission mukaan vain yksi jäsenvaltio (joka ei kuulunut tilintarkastustuomioistuimen tarkastusotokseen) pyysi virallisesti tällaista vaihtoa, mutta sekin peruutti pyyntönsä myöhemmin.

39 Suurin osa haastatelluista jäsenvaltioiden viranomaisista olisi kuitenkin toivonut enemmän vuorovaikutusta muiden jäsenvaltioiden kanssa elpymis- ja palautumissuunnitelmia koskevan neuvotteluprosessin aikana. Jotkin jäsenvaltiot järjestivät omasta aloitteestaan epävirallisia kahdenvälisiä kokouksia, mutta se, että komissio olisi aktiivisesti edistänyt synergioita jäsenvaltioiden elpymis- ja palautumissuunnitelmien välillä, olisi helpottanut prosessia ja edistänyt rajat ylittävien hankkeiden sisällyttämistä elpymis- ja palautumissuunnitelmiin.

Elpymis- ja palautumissuunnitelmat todennäköisesti edistävät kuutta pilaria, mutta maakohtaisten suositusten toteuttamisessa on edelleen puutteita

Komission arvioinneissa tarkastettiin, edistivätkö elpymis- ja palautumissuunnitelmat kuutta pilaria, mutta myötävaikutuksen laajuus vaihteli

40 Tilintarkastustuomioistuin tutki, miten komissio oli arvioinut, edistivätkö elpymis- ja palautumissuunnitelmat asianmukaisesti kaikkia kuutta pilaria elpymis- ja palautumistukivälinettä koskevassa asetuksessa vahvistettujen kriteerien mukaisesti (ks. laatikko 1).

41 Komissio arvioi yksityiskohtaisen kartoituksen perusteella, edistikö elpymis- ja palautumissuunnitelma kuutta pilaria. Komissio arvioi kunkin komponentin osalta, edistikö se merkittävästi vai ainakin osittain kutakin pilaria (ks. liite IV). Komissio totesi, että kaikki otokseen valitut elpymis- ja palautumissuunnitelmat edistivät kattavasti ja riittävän tasapainoisesti kaikkia kuutta pilaria. Komissio antoi kaikille suunnitelmille tätä koskevan A-luokituksen.

42 Komission kartoituksessa vahvistettiin, että vähintään yksi komponentti otoksen kaikissa elpymis- ja palautumissuunnitelmissa vaikutti kaikkiin kuuteen pilariin. Komission kartoitus tehtiin komponenttien tasolla, ja yksittäiset toimenpiteet huomioitiin niiden (tärkeimpien) pilarien määrittämiseksi, joita kyseinen komponentti edisti. Tilintarkastustuomioistuin panee kuitenkin merkille, että kaikki tietyn komponentin toimenpiteet eivät suoraan edistäneet jotain tiettyä pilaria.

43 Monet elpymis- ja palautumissuunnitelmien komponentit vaikuttivat useampaan kuin yhteen pilariin. Komponenttien ja pilarien välinen syy-yhteys vaihteli, ja näin ollen vaihteli myös se, missä määrin komponentit todennäköisesti vaikuttivat pilareihin. Yleisesti ottaen komponenttien ja pilarien välinen yhteys on läheisempi erityisluonteisempien pilareiden osalta (kuten digitaalinen muutos ja vihreä siirtymä). Sen sijaan laajempien ja yleisempien pilareiden osalta (kuten älykäs, kestävä ja osallistava kasvu ja sosiaalinen ja alueellinen yhteenkuuluvuus) yhteys on etäisempi.

44 Lisäksi koska kuhunkin komponenttiin sisältyy uudistuksia, joihin ei ehkä liity kustannuksia, on vaikea määrittää, mikä osuus varoista kohdistuu kuhunkin kuudesta pilarista. Näin ollen rahoituksen näkökulmasta on epäselvää, otetaanko kuusi pilaria huomioon ”riittävän tasapainoisella tavalla” elpymis- ja palautumistukivälinettä koskevan asetuksen mukaisesti. Asetuksessa ei myöskään määritellä, mikä tässä yhteydessä on ”riittävän tasapainoinen” ratkaisu.

Elpymis- ja palautumissuunnitelmissa otetaan maakohtaiset suositukset huomioon, mutta puutteita on edelleen

45 Vuonna 2011 käyttöön otettu eurooppalainen ohjausjakso on EU:n talous-, finanssi-, työllisyys- ja sosiaalipolitiikan koordinointisykli. Tässä yhteydessä komissio analysoi jäsenvaltioiden taloudellista ja sosiaalista kehitystä ja niiden kohtaamia haasteita. Näiden haasteiden ratkaisemiseksi neuvosto antaa vuosittain maakohtaisia suosituksia kaikille jäsenvaltioille komission ehdotusten perusteella. Maakohtaiset suositukset ovat eurooppalaisen ohjausjakson tärkein tuotos. Vaikka aiemmin eurooppalaisen ohjausjakson poliittinen koordinointi ja maakohtaisten suositusten täytäntöönpano eivät liittyneet määrärahojen kohdentamiseen, tilanne muuttui, kun maakohtaisiin suosituksiin liittyvät toimenpiteet sisällytettiin elpymis- ja palautumissuunnitelmiin.

46 Elpymis- ja palautumistukivälinettä koskevassa asetuksessa edellytetään, että elpymis- ja palautumissuunnitelmat sisältävät toimenpiteitä, joilla puututaan kaikkiin vuosien 2019 ja 2020 maakohtaisiin suosituksiin tai merkittävään osaan niistä. Komissio ottaa arvioinnissaan huomioon neljä tekijää (ks. laatikko 2).

47 Tilintarkastustuomioistuin tarkasti, varmistettiinko komission arvioinnissa, että otokseen valittujen jäsenvaltioiden elpymis- ja palautumissuunnitelmiin sisältyvillä toimenpiteillä edistettiin relevanttien maakohtaisten suositusten käsittelyä. Tilintarkastustuomioistuin haastatteli jäsenvaltioiden viranomaisia saadakseen lisätietoja prosesseista, jotka koskivat maakohtaisten suositusten mukaisten toimenpiteiden sisällyttämistä jäsenvaltioiden elpymis- ja palautumissuunnitelmiin.

48 Komissio havaitsi elpymis- ja palautumissuunnitelmien luonnoksia arvioidessaan puutteita maakohtaisten suositusten joidenkin osatekijöiden osalta ja pyysi jäsenvaltioilta ehdotuksia lisätoimenpiteistä. Joissakin tapauksissa tämä onnistui hyvin. Esimerkkejä tästä ovat Ranskan julkisten menojen laadun arviointi, Italian menojen arviointi ja Kroatian oikeuslaitokseen liittyvät ja korruption vastaiset toimenpiteet. Toisissa tapauksissa menestys on ollut vähäisempää, sillä joitakin maakohtaisten suositusten osa-alueita (pääasiassa vuonna 2019 annettujen suositusten osalta) ei otettu huomioon lopullisissa elpymis- ja palautumissuunnitelmissa.

49 Komissio toteutti toimitettujen elpymis- ja palautumissuunnitelmien osalta kartoituksen, joka sisällytettiin komission yksiköiden valmisteluasiakirjaan. Kartoituksesta kävi ilmi, oliko maakohtaiset suositukset oli otettu huomioon riittävästi, ja siinä yksilöitiin suositukset, joiden osalta näin ei ollut. Kuten kuuden pilarin osalta, tämä kartoitus toteutettiin komponenttien tasolla (toimenpiteiden kokonaisuudet, ks. kohta 04), ja tarvittaessa tarkasteltiin yksittäisiä toimenpiteitä. Kuuden otokseen valitun jäsenvaltion osalta komission arvioinnissa todettiin, että kaikkiin vuosien 2019 ja 2020 maakohtaisiin suosituksiin oli puututtu joko osittain (puutteita oli edelleen) tai täysimääräisesti (puutteita ei enää ollut). Niinpä kaikille otoksen lopullisille elpymis- ja palautumissuunnitelmille myönnettiin luokitus A. Taulukossa 2 esitetään yleiskatsaus niistä jäljellä olevista puutteista, jotka komissio oli havainnut.

50 Kartoitus, jonka tilintarkastustuomioistuin teki toimenpidetasolla, johti maakohtaisten suositusten osalta laajalti samaan tulokseen kuin komission kartoitus. Suurimmat erot koskivat Italiaa. Sen osalta tilintarkastustuomioistuin havaitsi maakohtaisten suositusten eräillä osa-alueilla uusia puutteita, joita ei ollut sisällytetty komission yksiköiden valmisteluasiakirjaan. Puutteet koskivat maarekisterin ja eläkejärjestelmän uudistuksia sekä tiettyjä osia rahoitusalan uudistuksesta. Ks. taulukko 3.

51 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että vuoden 2020 maakohtaiset suositukset oli yleisesti katettu otokseen valituissa elpymis- ja palautumissuunnitelmissa. Maakohtaisten suositusten tiettyihin osiin, kuten terveydenhuoltojärjestelmä Espanjassa tai investoinnit ja sääntely-ympäristö Ranskassa, jäi kuitenkin vielä joitakin puutteita, jotka on tarkoitus korjata elpymis- ja palautumistukivälineen ulkopuolella. Se, miksi näitä puutteita ei sisällytetty elpymis- ja palautumissuunnitelmiin, ei kuitenkaan aina käynyt selväksi. Tämä koski erityisesti seikkoja, joissa oli kyse tärkeistä rajat ylittävistä toimenpiteistä (kuten Espanjan ja Ranskan välisestä sähköverkkojen yhteenliitännästä). Tällaiset kysymykset soveltuisivat luonteensa puolesta hyvin käsiteltäviksi elpymis- ja palautumistukivälineessä.

52 Suurin osa havaituista puutteista liittyy vuoden 2019 maakohtaisiin suosituksiin. Nämä suositukset koskevat suurelta osin pitkäaikaisia rakenteellisia haasteita, joita jäsenvaltiot ovat kohdanneet jo vuosia. Esimerkiksi Saksan elpymis- ja palautumissuunnitelmaan ei sisälly toimenpiteitä, joilla vahvistettaisiin kilpailua yrityspalveluissa ja säännellyissä ammateissa. Tämä kysymys on sisällytetty Saksan maakohtaisiin suosituksiin vuodesta 2011 lähtien. Useissa elpymis- ja palautumissuunnitelmissa ei myöskään käsitelty maakohtaisia suosituksia, jotka liittyivät eläkkeiden kestävyyteen (Saksa, Ranska, Italia ja osittain Espanja) tai verotukseen (Saksa ja Italia).

53 Kaiken kaikkiaan tilintarkastustuomioistuimen näkemyksen mukaan komission arvioinnin tulos oli se, että elpymis- ja palautumissuunnitelmat edistivät suurinta osaa vuosien 2019 ja 2020 maakohtaisista suosituksista. Joitakin maakohtaisten suositusten tärkeitä osa-alueita oli kuitenkin jäänyt laajalti huomioon ottamatta tarkastusotoksen eri jäsenvaltioissa, ja ne liittyvät suurelta osin jäsenvaltioiden jo vuosia sitten kohtaamiin jatkuviin rakenteellisiin haasteisiin. Elpymis- ja palautumistukivälinettä koskevassa asetuksessa ei ole myöskään määritelty, milloin voidaan katsoa, että maakohtaisten suositusten ”merkittävä osa” on otettu huomioon, eikä komissiokaan ole tällaista määritelmää antanut. Arviointi on näin ollen jossain määrin harkinnanvaraista erityisesti tapauksissa, joissa komissio havaitsi useita ja/tai vakavia puutteita.

Elpymis- ja palautumistukivälineen keskeisten edellytysten arviointi oli asianmukaista mutta ei täysin avointa

54 Tilintarkastustuomioistuin selvitti, oliko komission arvio ”ei merkittävää haittaa” ‑periaatteesta, vihreiden ja digitaalisten toimien seurannasta ja kustannusarvioista asianmukainen. Tätä varten tilintarkastustuomioistuin valitsi seitsemän toimenpidettä kustakin otoksen kuudesta jäsenvaltiosta (ks. kohta 20).

55 Otokseen valittujen toimenpiteiden osalta tilintarkastustuomioistuin tutki, oliko komissio arvioinut asianmukaisesti seuraavia kysymyksiä:

• Aiheuttiko jokin elpymis- ja palautumissuunnitelmaan sisältyvä toimenpide merkittävää haittaa luokitusjärjestelmäasetuksen⁹ 17 artiklassa tarkoitetuille ympäristötavoitteille (”ei merkittävää haittaa” ‑periaatteen noudattaminen)?
• Odotetaanko suunniteltujen toimenpiteiden täytäntöönpanon – mukaan lukien toimien seuranta ja sovelletut kertoimet – edistävän tuloksellisesti vihreää siirtymää ja digitaalista muutosta?
• Olivatko arvioidut kustannukset kohtuullisia, uskottavia ja oikeassa suhteessa odotettuihin taloudellisiin ja sosiaalisiin hyötyihin, ja oliko vahvistettu, että niitä ei ollut katettu muulla EU:n rahoituksella?

Komission arvioinneissa todettiin, että ”ei merkittävää haittaa” ‑periaatetta oli noudatettu, mutta kompensoiviin toimenpiteisiin liittyviä välitavoitteita tai tavoitteita ei ollut sisällytetty suunnitelmiin järjestelmällisesti

56 Jotta elpymis- ja palautumissuunnitelma voidaan hyväksyä, kaikkien toimenpiteiden on oltava ”ei merkittävää haittaa” ‑periaatteen mukaisia (ks. laatikko 3).

57 Komissio antoi teknisiä ohjeita ”ei merkittävää haittaa” ‑periaatteen soveltamisesta arvioidessaan elpymis- ja palautumissuunnitelmia (ks. kohdat 35 ja 36). Se edellytti, että jäsenvaltiot toimittavat haitantarkistuslistan jokaisesta elpymis- ja palautumissuunnitelmansa toimenpiteestä.

58 Tämän jälkeen komissio arvioi esitetyt toimenpiteet ja niihin liittyvät haitantarkistuslistat ja antoi lisäpalautetta tai vahvisti edellytyksiä, jotka sisällytettiin neuvoston täytäntöönpanopäätöksellä hyväksyttyihin lopullisiin välitavoitteisiin ja tavoitteisiin. Otokseen valittujen toimenpiteiden osalta tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komissio oli

• varmistanut, että tarkistuslistoissa otettiin ympäristötavoitteet huomioon
• pyytänyt tarvittaessa lisätietoja, antanut palautetta ja ehdottanut muutoksia tai tiettyjen toimenpiteiden poissulkemista, myös erityistoimenpiteiden ja niitä koskevien välitavoitteiden tai tavoitteiden sanamuotojen osalta
• pyytänyt asianmukaisesti poistamaan useista elpymis- ja palautumissuunnitelmista tietyt toimenpiteet, joita se piti ”ei merkittävää haittaa” ‑periaatteen vastaisina. Nämä toimenpiteet poistettiin sittemmin elpymis- ja palautumissuunnitelmista. Joissakin tapauksissa kyseiset toimenpiteet voidaan kuitenkin rahoittaa muusta lähteestä kuin elpymis- ja palautumistukivälineestä, mikä on ”ei merkittävää haittaa” ‑periaatteen vastaista.
• varmistanut sellaisten toimenpiteiden osalta, joilla todennäköisesti oli ympäristövaikutuksia, että jäsenvaltioiden laatimissa tarkistuslistoissa selitettiin, miten merkittävät haitat vältettäisiin. Tähän kuului myös lieventävien toimenpiteiden ehdottaminen.

59 Tilintarkastustuomioistuin panee kuitenkin merkille, että komission haitantarkastuslistoja koskeva arviointidokumentaatio jakautui useisiin työpapereihin. Dokumentaatioon ei kuulunut yhteenvetoluetteloa, jossa olisi esitetty komission yksiköiden valmisteluasiakirjan ja komission lopullisen arvioinnin kokonaispäätelmien tueksi kaikki haitta-arvioinnit jokaisesta toimenpiteestä.

60 Sitä, millaisia mahdollisten haitallisten toimenpiteiden vaikutukset olivat luonteeltaan ja laajuudeltaan, ei ilmaistu määrällisesti tarkistuslistassa eikä millään muullakaan tavalla. Tämän vuoksi oli vaikea arvioida, riittivätkö toimitetut selitykset ja ehdotetut lieventävät toimenpiteet varmistamaan, että ”ei merkittävää haittaa” ‑periaatetta noudatettiin.

61 Lisäksi tapauksissa, joissa tarvittiin lieventäviä toimenpiteitä myönteisen haitta-arvioinnin antamiseksi, tällaisia toimenpiteitä ei järjestelmällisesti sisällytetty elpymis- ja palautumissuunnitelmien välitavoitteisiin tai tavoitteisiin. Näin ollen niiden täyttäminen ei ole maksun saamisen edellytys, eikä niiden täytäntöönpanon vaatimiselle tai seurannalle ole oikeusperustaa.

Komissio tarkasti, edistivätkö otokseen valitut toimenpiteet vihreää siirtymää ja digitaalista muutosta

62 Komission arvio siitä, edistävätkö elpymis- ja palautumissuunnitelmat vihreää siirtymää ja digitaalista muutosta, perustui useisiin osatekijöihin (ks. laatikko 4).

63 Tilintarkastustuomioistuin tarkasti komission arvioinnit otoksestaan, johon kuului 42 toimenpidettä (ks. kohta 20). Näiden toimenpiteiden osalta tilintarkastustuomioistuin tutki, oliko komission arvio tukitoimialoista ja kertoimista (100 prosenttia vihreän siirtymän tai digitaalisen muutoksen täysimääräisestä edistämisestä, 40 prosenttia osittaisesta edistämisestä tai 0 prosenttia siitä, että ei edistetä lainkaan) elpymis- ja palautumistukivälinettä koskevan asetuksen mukainen ja olivatko toimenpiteille annetut lopulliset seurantamerkinnät asianmukaisia.

64 Tilintarkastustuomioistuin teki seuraavat havainnot:

• Komissio oli arvioinut yksityiskohtaisesti tukitoimialat ja kertoimet, joita jäsenvaltiot olivat soveltaneet eri toimenpiteisiin. Erityisesti energian, ilmastotoimien, kilpailun ja alue- ja kaupunkipolitiikan pääosastoja, yhteistä tutkimuskeskusta sekä horisontaalisia vihreän ja digitaalisen siirtymän ryhmiä oli kuultu otoksen eri toimenpiteistä.
• Useiden otokseen valittujen toimenpiteiden osalta komissio oli antanut jäsenvaltioille valmisteluvaiheessa palautetta siitä, että jäsenvaltiot olivat käyttäneet virheellisiä tukitoimialoja tai että toimenpiteitä oli jaoteltava yksityiskohtaisemmin (joko erillisiin toimenpiteisiin tai alatoimenpiteisiin) ja että kyseisiin toimenpiteisiin oli sovellettava eri kertoimia. Jäsenvaltiot olivat tehneet kaikissa tapauksissa vaaditut muutokset elpymis- ja palautumissuunnitelmiensa luonnoksiin, ja komissio oli katsonut lopulliset versiot tältä osin vaatimusten mukaisiksi.
• Tietyntyyppisten toimenpiteiden osalta elpymis- ja palautumistukivälinettä koskevassa asetuksessa ei esitetty tukitoimialoja tai vihreitä kertoimia. Johdonmukaisen arvioinnin varmistamiseksi komissio antoi kuitenkin ylimääräisiä sisäisiä ohjeita siitä, miten tällaisia toimenpiteitä (esimerkiksi sähkö- ja hybridiautoihin liittyviä toimenpiteitä) kohdellaan luokitusjärjestelmäasetuksen mukaisesti.
• Komissio oli esittänyt yksiköidensä valmisteluasiakirjoissa kunkin jäsenvaltion osalta lopullisen luettelon toimenpiteistä, joilla edistettiin vihreää siirtymää ja digitaalista muutosta.

65 Jää kuitenkin nähtäväksi, missä määrin elpymis- ja palautumissuunnitelmiin sisältyvät toimenpiteet edistävät EU:n ilmastotavoitteita käytännössä. Tilintarkastustuomioistuin esimerkiksi totesi eräässä äskettäisessä kertomuksessaan, että EU:n talousarvion menojen vaikutusta ilmastotoimiin oli liioiteltu sellaisten keskeisten alasektoreiden osalta kuin rautatieliikenne, sähköntuotanto ja biomassatuotanto. Ilmoitetut menot eivät aina olleet merkityksellisiä ilmastotoimien kannalta¹⁰.

Arvioitujen kustannusten luokituksessa näkyi tiettyjen toimenpiteiden osalta tietojen puute

66 Elpymis- ja palautumissuunnitelmissa esitettyjen kustannuslaskelmien arviointi on erityisen merkityksellistä, sillä muista EU:n välineistä poiketen elpymis- ja palautumistukivälineen rahoitus perustuu ainoastaan välitavoitteiden ja tavoitteiden saavuttamiseen kustannusten korvaamisen sijaan. Näin ollen elpymis- ja palautumissuunnitelmiin sisältyvien toimenpiteiden kustannuslaskelmat arvioidaan vain siinä vaiheessa kun komissio arvioi elpymis- ja palautumissuunnitelmia, eikä kustannuksilla ole vaikutusta varojen tosiasialliseen maksuun elpymis- ja palautumistukivälineen täytäntöönpanon aikana.

67 Komission oli arvioitava kunkin elpymis- ja palautumissuunnitelman arvioidut kokonaiskustannukset elpymis- ja palautumistukivälinettä koskevassa asetuksessa vahvistettujen arviointikriteerien mukaisesti (ks. laatikko 5).

68 Komissio arvioi kokonaiskustannuksiin liittyvät arviot elpymis- ja palautumistukivälinettä koskevan asetuksen mukaisesti laatikossa 5 mainittujen kriteerien perusteella. Elpymis- ja palautumistukivälinettä koskevassa asetuksessa ei täsmennetä, miten nämä neljä kriteeriä olisi yhdistettävä kustannusten kokonaisluokitukseksi. Komissio on kuitenkin kehittänyt luokitusjärjestelmän kullekin neljälle kriteerille sekä yhdistetylle kokonaisluokitukselle.

69 Tähän mennessä kaikille elpymis- ja palautumissuunnitelmille on annettu B-luokitus kustannuksia koskevien laskelmien osalta. Tilintarkastustuomioistuin pani merkille, että vaatimukset, jotka koskivat kunkin kriteerin ja koko elpymis- ja palautumissuunnitelman A-luokitusta, olivat suhteellisen kunnianhimoisia. Vastaavasti vaatimukset olivat suhteellisen vähäisiä C-luokituksen osalta. Niinpä olikin epätodennäköistä, että tulokseksi tulisi muu kuin B-luokitus. Näin ollen vaikka puutteet, joita komissio havaitsi tilitarkastustuomioistuimen otokseen kuuluneissa jäsenvaltioissa, olivat erilaisia esiintymistiheytensä ja vakavuutensa puolesta, kaikille jäsenvaltioille myönnettiin sama luokitus eli B. Nämä puutteet vaihtelivat alkaen siitä, että joistakin suunnitteluvaiheessa olevista toimenpiteistä puuttui tietoja, siihen, että laskelmien perustana käytetyt oletukset eivät olleet täysin uskottavia yhdenkään yksittäisen toimenpiteen osalta (ks. liite VI). Lisäksi koska jotkin investoinnit ovat innovatiivisia, niiden kustannuslaskelmat elpymis- ja palautumissuunnitelmissa perustuivat lisäksi suurelta osin ammatilliseen harkintaan eivätkä niinkään aiempiin historiatietoihin.

70 Otokseen valittujen 42 toimenpiteen osalta (ks. kohta 20) tilintarkastustuomioistuin tarkasti jäsenvaltioiden toimittamat kustannustiedot, komission pyytämät lisätiedot kustannuksista, komission omat sisäiset työpaperit kokonaiskustannuksia koskevien laskelmien arvioinnista ja komission päätelmät kustannuksista komission yksiköiden valmisteluasiakirjoissa.

71 Jäsenvaltiot laativat kustakin toimenpiteestä tietolomakkeen, johon sisältyi kustannustietoja. Lomakkeessa esitettiin esimerkiksi laskelmien perustana olevia kustannusolettamia sekä viitekustannuksia, kuten historia- tai vertailutietoja. Lisäksi annettiin tieto siitä, täydensikö elpymis- ja palautumistukivälineen rahoitus muista EU:n ohjelmista ja välineistä myönnettyä tukea, sekä vahvistettiin, että elpymis- ja palautumistukivälineen rahoitus ei kattanut samoja kustannuksia.

72 Komissio pyysi tarvittaessa lisätietoja erityisesti menetelmistä ja laskelmien perustana olevista olettamista. Otokseen valittujen toimenpiteiden osalta tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että tietoja oli hankittu arvioitujen kustannusten todentamiseksi. Niissä tapauksissa, joissa komissio ei saanut riittävästi tietoja, se otti tämän huomioon arvioinneissaan ja luokituksissaan. Prosessin aikana kuultiin kustannusten arviointiin liittyvien sisäisten suuntaviivojen mukaisesti tarvittaessa alan kysymyksistä vastaavia pääosastoja, muun muassa energian, liikenteen ja liikkumisen sekä työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosastoja. Tilintarkastustuomioistuimen näkemyksen mukaan B-luokitus kuvastaa asianmukaisesti sitä, että tietyillä aloilla oli puutetta tiedoista ja että kustannusten laskennassa havaittiin heikkouksia.

Maksuprofiili perustui paremminkin neuvotteluihin kuin taustalla olevien välitavoitteiden ja tavoitteiden aiheuttamiin kustannuksiin

73 Tietyssä erässä maksettava tukimäärä ei välttämättä perustu arvioituihin kustannuksiin, jotka johtuvat maksupyyntöön sisältyvien välitavoitteiden ja tavoitteiden saavuttamisesta, vaan maksu perustuu pikemminkin kyseisen jäsenvaltion kanssa käytyjen neuvottelujen tulokseen. Näissä neuvotteluissa otetaan huomioon saavutettujen välitavoitteiden ja tavoitteiden osuus sekä niiden suhteellinen merkitys.

74 EU‑27:ssä maksuerien kokonaismäärä (kun kyseessä on tuki, jota ei makseta takaisin) vaihtelee neljästä (Kypros) kymmeneen (Belgia, Kroatia, Italia, Portugali, Romania, Slovakia ja Slovenia). Niiden välitavoitteiden ja tavoitteiden määrä, jotka kunkin maksuerän yhteydessä on saavutettava, vaihtelee kahdesta (Tšekki – seitsemäs maksuerä) 114:ään (Portugali – yhdeksäs maksuerä).

75 Koska kyseessä on neuvottelujen tulos, maksuprofiilien määrittelyprosessi ei kuitenkaan ollut läpinäkyvä. Vaikka tämä ei välttämättä ole ongelma elpymis- ja palautumissuunnitelmien arvioinnissa, se on kuitenkin ongelmallista elpymis- ja palautumistukivälineen täytäntöönpanon aikana, koska välitavoitteiden ja tavoitteiden saavuttamisen osittaisuus olisi otettava huomioon kyseiselle jäsenvaltiolle suoritettavassa maksussa. Se, että maksun määrä kussakin erässä on saatu pikemminkin neuvottelujen tuloksena kuin määrittämällä kustannuksia, vaikeuttaa asianmukaisen vähennyksen määrittämistä. Tarkastuksen aikaan komissio ei ollut vielä määritellyt menetelmää maksujen osittaisen vähennyksen laskemiseksi.

76 Käytännössä tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuuden otokseen valitun jäsenvaltion maksuprofiileissa huomattavaa vaihtelevuutta sekä sen suhteen, kuinka suuri osuus kokonaisrahoituksesta kussakin erässä maksettiin, että sen suhteen, kuinka monta välitavoitetta ja tavoitetta oli saavutettava kunkin erän yhteydessä (kaavio 4).

Komission arviointi paransi välitavoitteiden ja tavoitteiden laatua, mutta joitakin tärkeitä kysymyksiä jäi käsittelemättä

77 Elpymis- ja palautumistukivälinettä koskevan asetuksen mukaisesti välitavoitteiden ja tavoitteiden olisi mitattava edistymistä kohti uudistuksen tai investoinnin toteutumista, ja välitavoitteiden olisi oltava laadullisia saavutuksia ja tavoitteiden määrällisiä saavutuksia. Välitavoitteiden ja tavoitteiden saavuttaminen on jäsenvaltioiden esittämien maksupyyntöjen perusta, minkä vuoksi ne ovat keskeinen osatekijä elpymis- ja palautumistukivälineen täytäntöönpanossa.

78 Elpymis- ja palautumistukivälinettä koskevan asetuksen ja jäsenvaltioille annettujen ohjeiden¹¹ mukaisesti komission oli arvioitava välitavoitteita ja tavoitteita osana kriteeriä 8. Kyseinen kriteeri koskee järjestelyjä, joiden avulla suunnitelmien täytäntöönpanoa seurataan, mukaan lukien välitavoitteet ja tavoitteet sekä niihin liittyvät indikaattorit (ks. laatikko 6).

Komission arviointiprosessi oli kattava

79 Tilintarkastustuomioistuin tarkasti komission toimia välitavoitteiden ja tavoitteiden arvioimiseksi 42 toimenpiteen otoksen perusteella kuudessa elpymis- ja palautumissuunnitelmassa. Näiden toimenpiteiden osalta tilintarkastustuomioistuin arvioi, täyttivätkö neuvoston täytäntöönpanopäätöksessä hyväksytyt lopulliset välitavoitteet ja tavoitteet edellä mainitut kriteerit. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin teki yleisemmän analyysin otokseen valittujen kuuden elpymis- ja palautumissuunnitelman välitavoitteista ja tavoitteista. Tavoitteena oli saada tietoa välitavoitteiden ja tavoitteiden luonteesta ja ajallisesta jakautumisesta sekä jäsenvaltioiden lähestymistavasta niiden määrittelyssä.

80 Otokseen valittujen 42 toimenpiteen osalta tilintarkastustuomioistuimen johtopäätös on, että otokseen valittujen välitavoitteiden ja tavoitteiden arviointiprosessi oli kokonaisuudessaan kattava. Prosessi perustui komission ja jäsenvaltioiden välisiin lukuisiin keskusteluihin. Komissio oli erityisesti pyytänyt välitavoitteiden ja tavoitteiden kuvauksiin liittyviä selvennyksiä, minkä tuloksena suunnitellut tuotokset tulivat kuvatuiksi selkeämmin. Joissakin tapauksissa komissio oli myös ehdottanut tarkempia sanamuotoja. Lisäksi komissio edellytti eräissä tapauksissa, että välitavoitteiden ja tavoitteiden määrää vähennetään, jotta tietyt elpymis- ja palautumissuunnitelmat olisivat helpommin hallittavissa. Toisissa tapauksissa komissio edellytti yksityiskohtaisempia välitavoitteita ja tavoitteita, jotta erityisesti suurten toimenpiteiden eri vaiheet tulisivat katetuiksi.

81 Dokumentointiketju on kuitenkin yleensä hajanainen, ja analyysit sisältyvät useisiin komission valmisteluasiakirjoihin, jotka koskevat elpymis- ja palautumissuunnitelmien eri komponentteja. Neuvottelujen aikana ei myöskään tehty yhteenvetoa kaikista välitavoite- ja tavoiteluonnoksista. Komissio teki laadullisen arvioinnin vertaamalla kutakin elpymis- ja palautumissuunnitelmaa elpymis- ja palautumistukivälinettä koskevan asetuksen vaatimuksiin, mutta se ei tehnyt vertailevaa arviointia jäsenvaltioiden välillä. Tällainen arviointi olisi helpottanut parhaiden käytäntöjen yksilöintiä eri jäsenvaltioissa.

Tietyt välitavoitteet ja tavoitteet eivät ole selkeitä

82 Tilintarkastustuomioistuin keskittyi tarkastuksessaan välitavoitteiden ja tavoitteiden selkeyteen, joka on ennakkoedellytys sille, että toimenpiteiden edistymistä voidaan mitata ja varojen maksaminen perustella. Välitavoitteita ja tavoitteita koskevassa yleisessä analyysissaan tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että kaikkiin kuuteen elpymis- ja palautumissuunnitelmaan sisältyi välitavoitteita ja tavoitteita, jotka eivät olleet selkeitä (ks. joitakin esimerkkejä taulukossa 4). Selkeiden välitavoitteiden ja tavoitteiden puuttuminen aiheuttaa riskin siitä, että kyseisiä välitavoitteita ja tavoitteita on vaikea arvioida. Lisäksi tilanteeseen liittyy riski siitä, että alun perin tähtäimessä ollutta tavoitetta ei saavuteta.

Täytäntöönpanon keskeisten vaiheiden kattaminen välitavoitteissa ja tavoitteissa on joissakin tapauksissa puutteellista

83 Komission sisäisissä käytännön ohjeissa edellytetään, että välitavoitteiden ja tavoitteiden olisi vastattava kyseisen toimenpiteen täytäntöönpanon keskeisiä vaiheita (aloitus – välivaiheet – loppu). Tilintarkastustuomioistuin totesi välitavoitteita ja tavoitteita koskevassa yleisessä analyysissaan, että toimenpidekohtainen välitavoitteiden/tavoitteiden keskimääräinen lukumäärä vaihteli Kroatian 1,7 tavoitteesta Saksan 3,2 tavoitteeseen (ks. taulukko 5).

84 Täytäntöönpanon keskeisten vaiheiden kattaminen on erityisen tärkeää investoinneille. Ne ovat usein monimutkaisia, ja ne toteutetaan pidemmällä aikavälillä, jolloin edistymisen seuraaminen edellyttää välitavoitteita ja tavoitteita, jotka ovat peräkkäisiä. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin yleisessä analyysissaan, joka koski kuuden otokseen valitun elpymis- ja palautumissuunnitelman välitavoitteita ja tavoitteita, että suunnitelmiin sisältyi investointeja, joihin sisältyi vain yksi välitavoite tai tavoite (ks. joitakin esimerkkejä taulukossa 6).

Eräiden toimenpiteiden välitavoitteet ja tavoitteet osoittavat, että toimenpiteet valmistuvat 31. elokuuta 2026 jälkeen

85 Elpymis- ja palautumistukiväline suunniteltiin vastaukseksi covid-19-pandemiaan, ja siksi on tärkeää, että elpymis- ja palautumistukiväline pannaan täytäntöön kohtuullisessa ajassa. Komissio toteaa verkkosivustollaan, että jäsenvaltiot esittävät uudistuksia ja investointeja koskevia suunnitelmia, jotka on pantava täytäntöön vuoteen 2026 mennessä¹². Elpymis- ja palautumistukivälinettä koskevassa asetuksessa täsmennetään lisäksi, että

• elpymis- ja palautumissuunnitelmat on perusteltava asianmukaisesti. Niissä on esitettävä erityisesti seuraavat seikat: ”suunnitellut välitavoitteet, tavoitteet ja alustava toteutusaikataulu uudistuksille ja investoinneille, jotka on saatettava päätökseen viimeistään 31 päivä elokuuta 2026” (18 artiklan 4 i kohta)
• komission ehdotuksessa on asetettava myös ”määräaika, jonka on oltava viimeistään 31 päivä elokuuta 2026 ja johon mennessä sekä investointihankkeiden että uudistusten lopulliset välitavoitteet ja tavoitteet on saavutettava” (20 artiklan 5 d kohta).

86 Osa otokseen valittujen elpymis- ja palautumissuunnitelmien toimenpiteistä sisältää kuitenkin välitavoitteen tai tavoitteen, joka koskee alustavaa vaihetta tai välivaihetta mutta on ajoitettu viimeisille kuukausille ennen elpymis- ja palautumistukivälineen täytäntöönpanokauden päättymistä. Tämä voi johtaa siihen, että investointia ei saada päätökseen 31. elokuuta 2026 mennessä (ks. taulukko 7), mikä ei ole elpymis- ja palautumistukivälinettä koskevan asetuksen mukaista (ks. kohta 85).

Komission ohjeissa asetetaan etusijalle indikaattorit, jotka mittaavat tuotosta vaikuttavuuden sijaan

87 Komission jäsenvaltioille antamissa ohjeissa¹³ todetaan seuraavaa:

• välitavoitteet ja tavoitteet… voivat heijastaa uudistusten ja investointien toteuttamisen eri vaiheita joko panosindikaattoreiden… tai mieluiten tuotosindikaattoreiden perusteella.
• Vaikutusindikaattoreita… olisi vältettävä, kun otetaan huomioon tällaisten indikaattoreiden ennakoimattomuus ja riippuvuus muista tekijöistä, joihin jäsenvaltio ei voi vaikuttaa.

88 Ohjeistuksen mukaisesti useimmat välitavoitteista ja tavoitteista, jotka sisältyvät tarkastusotoksen kuuteen elpymis- ja palautumissuunnitelmaan, ovat tuotossuuntautuneita (esim. peruskorjattujen rakennusten määrä, peruskorjattujen rautateiden kilometrit tai asennetut latausasemat). Vähintään puolet otokseen valituista elpymis- ja palautumissuunnitelmista sisälsi kuitenkin toimenpiteitä, joissa oli panosindikaattoreita eli niissä viitattiin yleensä tietyn rahasumman käyttämiseen (esimerkiksi Saksassa, Espanjassa ja Ranskassa).

89 Vaikutusindikaattoreilla on määritelmänsä mukaan pidempi aikahorisontti, joka ei välttämättä sovellu hyvin elpymis- ja palautumistukivälineen täytäntöönpanon rajalliseen määräaikaan. Tilintarkastustuomioistuimen huomion mukaan kuitenkin se, että vaikutusindikaattoreita vältetään ja että keskitytään tuotosindikaattoreihin ja jopa sisällytetään panosindikaattoreita välitavoitteisiin ja tavoitteisiin, rajoittaa huomattavasti mahdollisuutta mitata toimenpiteiden tuloksellisuutta ja viime kädessä niiden vaikutusta niihin melko yleisiin EU:n toimintapoliittisiin tavoitteisiin, joita elpymis- ja palautumistukivälineellä on.

Välitavoitteiden ja tavoitteiden määrittelyä koskeva lähestymistapa vaihtelee eri jäsenvaltioissa

90 Yhtenäisen lähestymistavan puute välitavoitteiden ja tavoitteiden asettamisessa vaikuttaa jäsenvaltioiden vertailukelpoisuuteen ja vaarantaa yhdenvertaisen kohtelun. Vaikka komissio pyrkikin edistämään yhdenmukaistettua lähestymistapaa erityisesti antamalla ohjeita ja esimerkkejä uudistuksista ja investoinneista, se ei tehnyt vertailevaa analyysia eri suunnitelmista. Tämä johtui siitä, että tilanne vaihteli kussakin jäsenvaltiossa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi välitavoitteita ja tavoitteita koskevassa yleisessä analyysissaan, että tavassa, jolla eri elpymis- ja palautumissuunnitelmissa oli asetettu välitavoitteita ja tavoitteita, oli eroja. Näitä eroja havainnollistetaan seuraavissa kohdissa.

Välitavoitteiden ja tavoitteiden välinen ero ei aina ole selvä

91 Otokseen valituissa kuudessa elpymis- ja palautumissuunnitelmassa välitavoitteiden ja tavoitteiden kokonaismäärä vaihtelee Saksan 129 tavoitteesta Italian 527 tavoitteeseen. Myös välitavoitteiden ja tavoitteiden suhteelliset osuudet vaihtelevat: Ranskassa ja Italiassa suhdeluku on kahden suhde kolmeen ja Kreikassa neljän suhde yhteen (ks. kaavio 5).

92 Vaikka välitavoitteiden ja tavoitteiden kokonaismäärä määräytyy pitkälti myönnettyjen varojen ja elpymis- ja palautumissuunnitelman soveltamisalan perusteella, välitavoitteiden ja tavoitteiden suhteellisten osuuksien väliset erot voivat olla osoitus myös siitä, että lähestymistavat välitavoitteiden ja tavoitteiden määrittelyssä ovat erilaisia ja välitavoitteet ja tavoitteet erotetaan toisistaan eri tavoin eri jäsenvaltioissa. Vaikka useimmissa elpymis- ja palautumissuunnitelmissa investoinnin loppuunsaattamista mitattiin yleensä määrällisellä tavoitteella (peruskorjattujen talojen määrä, uudelleenmetsitetyt alueet jne.), erityisesti Kreikan suunnitelmaan sisältyi usein sen sijaan loppuraportin muodossa esiintynyt välitavoite, jota ei voitu ilmaista määrällisesti. Nämä välitavoitteet ilmaistiin kuitenkin toisinaan määrällisesti neuvoston täytäntöönpanopäätöksen kuvaavassa osassa tai operatiivisen järjestelyn todentamismekanismissa.

93 Elpymis- ja palautumistukivälinettä koskevan asetuksen 2 artiklan 4 kohdassa välitavoitteiksi määritellään laadulliset saavutukset ja tavoitteiksi määrälliset saavutukset. Tästä erottelusta poikkeaminen aiheuttaa seuraavat riskit:

• Niissä tapauksissa, joissa asetettiin määrällisiä välitavoitteita kuvaavassa osassa tai todentamismekanismissa, oli oikeudellisesti epävarmaa, missä määrin kyseinen määrällinen ilmaisu muodosti osan maksun saamisen edellytyksistä. Välitavoitteita ei nimittäin lähtökohtaisesti ole ilmaistu määrällisesti, vaan niiden saavuttamista mitataan laadullisen indikaattorin avulla.
• Tapauksissa, joissa välitavoite on sisällytetty määrälliseen saavutukseen eikä kuvaavassa osassa tai todentamismekanismissa ole kvantifiointia, voi olla haastavaa määrittää, missä määrin välitavoite on saavutettu onnistuneesti. Lisäksi sellaisten välitavoitteiden asettaminen (esim. loppuraportin esittäminen), jota ei ole ilmaistu määrällisesti, sen sijaan, että ilmaistaan määrällinen tavoite (esimerkiksi se, että tietty määrä taloja peruskorjataan), vaarantaa yhdenvertaisen kohtelun. Määrällistä tavoitetta voi näet olla vaikeampi saavuttaa.

Rajat ylittävien hankkeiden välitavoitteita ei välttämättä ole yhdenmukaistettu

94 Yhdenmukaistetulla lähestymistavalla on erityinen merkitys rajat ylittävissä hankkeissa. Koska nämä hankkeet ovat lähtökohtaisesti samanlaisia, ne hyötyisivät yhdenmukaistetusta lähestymistavasta aivan erityisesti. Rajat ylittävissä hankkeissa ei kuitenkaan välttämättä ole asetettu toistensa kanssa samanlaisia välitavoitteita ja tavoitteita (ks. taulukko 8).

Välitavoitteiden ja tavoitteiden määrittelyn erot

95 Lisäksi tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että välitavoitteiden ja tavoitteiden määrittelyssä ei ollut yhdenmukaista lähestymistapaa. Puutteita, joissa oli kyse siitä, että toimenpiteet valmistuivat elokuun 2026 jälkeen tai toimenpiteissä hyödynnettiin panosindikaattoreita, ei esiintynyt samassa määrin kaikissa otokseen valituissa elpymis- ja palautumissuunnitelmissa:

• Välitavoitteita ja tavoitteita, jotka osoittavat, että toimenpide pannaan täytäntöön vuoden 2026 jälkeen, ilmeni joissakin elpymis- ja palautumissuunnitelmissa (esim. Kreikan ja Kroatian suunnitelmissa) mutta ei muissa (esim. Espanjan suunnitelmassa).
• Vastaavasti panosindikaattorit olivat huomattavasti yleisempiä tietyissä elpymis- ja palautumissuunnitelmissa (esimerkiksi Saksan ja Espanjan suunnitelmissa).

96 Vaikka tilintarkastustuomioistuin on samaa mieltä komission kanssa siitä, että kunkin jäsenvaltion erityisolosuhteet on otettava huomioon arvioinnissa, tilintarkastustuomioistuin toteaa, että vertaileva analyysi on puuttunut.

Komission arvio seuranta- ja valvontajärjestelyistä oli kattava, mutta se perustui osittain järjestelmiin, joita ei ollut vielä käytössä

97 Arvioidakseen toimia, joilla komissio oli pyrkinyt edistämään asianmukaisen seuranta- ja valvontakehyksen hyväksymistä jäsenvaltioissa, tilintarkastustuomioistuin tutki, oliko komissio arvioinut asianmukaisesti

• jäsenvaltioiden elpymis- ja palautumissuunnitelmissaan ehdottamia seuranta- ja täytäntöönpanojärjestelyjä
• jäsenvaltioiden ehdottamia tarkastus- ja valvontajärjestelyjä korruption, petosten, eturistiriitojen ja kaksinkertaisen rahoituksen ehkäisemiseksi ja havaitsemiseksi.

Komission arvio jäsenvaltioiden seuranta- ja täytäntöönpanojärjestelyistä oli kattava, mutta se perustui osittain järjestelmiin, joita ei ollut vielä käytössä

98 Elpymis- ja palautumistukivälinettä koskevassa asetuksessa¹⁴ edellytetään, että komissio arvioi tiettyjen osatekijöiden perusteella järjestelyt, joita jäsenvaltiot ovat ehdottaneet elpymis- ja palautumissuunnitelmiensa tuloksellista seurantaa ja täytäntöönpanoa varten (laatikko 7).

99 Tilintarkastustuomioistuin tutki, oliko komissio arvioinut otokseen valittujen jäsenvaltioiden seuranta- ja täytäntöönpanojärjestelyjä, erityisesti niiden rakenteita, eri elinten tehtäviä ja vastuita sekä tarvittavia valmiuksia.

100 Elpymis- ja palautumissuunnitelmien seuranta- ja täytäntöönpanorakenteet kuudessa otokseen valitussa jäsenvaltiossa vaihtelevat merkittävästi riippuen jäsenvaltion rakenteen monimutkaisuudesta ja siitä, tukeutuuko se olemassa oleviin järjestelmiin ja elimiin (Saksa, Ranska, Kroatia) vai onko tarpeen ottaa käyttöön uusia (Kreikka, Espanja, Italia). Liitteessä VII esitetään yhteenveto kuuden otokseen valitun jäsenvaltion ehdottamista järjestelmistä.

101 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komission arviointi, sellaisena kuin se on dokumentoituna komission yksiköiden valmisteluasiakirjoissa, kuvaili riittävästi otokseen valittujen jäsenvaltioiden rakenteita ja järjestelmiä täytäntöönpanon, seurannan ja raportoinnin osalta sekä jäsenvaltioiden organisatorisia järjestelyjä ja tehtävä- ja vastuualueita. Lisäksi kuvattiin jäljellä olevia riskejä. Komission arvioinnissa todettiin, että jäsenvaltioiden ehdottamat seuranta- ja täytäntöönpanojärjestelyt olivat riittäviä, minkä vuoksi niille annettiin A-luokitus¹⁵.

102 Komissio havaitsi arvioinnin aikana joidenkin jäsenvaltioiden osalta, että niiden elpymis- ja palautumissuunnitelmien vaikuttavaan seurantaan ja täytäntöönpanoon kohdistui riskejä. Näiden riskien lieventämiseksi komissio ehdotti erityisiä välitavoitteita, jotka olisi saavutettava ennen ensimmäistä maksua (lukuun ottamatta ennakkomaksuja). Ehdotus koski viittä otoksen kuudesta jäsenvaltiosta. Välitavoitteet sisällytettiin neuvoston täytäntöönpanopäätösten liitteisiin (ks. liite VIII). Näitä erityisiä välitavoitteita ovat esimerkiksi toteutukseen osallistuvien laitosten työmääräanalyysin tekeminen laitosten valmiuksiin liittyvien huolien lieventämiseksi (Kroatia) ja merkittävien julkishallinnon uudistusten toteuttaminen koordinointirakenteiden, seurantajärjestelmien ja täytäntöönpanomekanismien perustamiseksi sekä henkilöstön ja avun järjestämiseksi seurantaa ja täytäntöönpanoa varten (Italia).

103 Vaikka tilintarkastustuomioistuin on yleisesti ottaen samaa mieltä komission arvioinnista, arviointi perustui osittain järjestelmiin, joita ei ollut vielä käytössä arvioinnin ajankohtana. Tämä aiheuttaa riskejä erityisesti tapauksissa, joissa puuttuvat osatekijät ovat tärkeitä. Jos käytössä ei ole täysin toimivaa seurantajärjestelmää, vaarana on, että välitavoitteita tai tavoitteita ei todellisuudessa saavuteta ennen kuin puuttuviin osatekijöihin liittyvät välitavoitteet on toteutettu.

104 Lisäksi se, että seurantajärjestelmiä tai täytäntöönpanoelimiä ei ollut vielä kaikilta osin otettu käyttöön siinä vaiheessa kun elpymis- ja palautumissuunnitelmat hyväksyttiin, rajoitti myös komission arviota jäsenvaltioiden hallinnollisista valmiuksista. Joissakin tapauksissa komissio luotti jäsenvaltioiden vahvistukseen, jonka mukaan niillä oli riittävät valmiudet elpymis- ja palautumissuunnitelman vaikuttavaan täytäntöönpanoon ja seurantaan (esimerkiksi Saksa ja Ranska), kun taas toisissa tapauksissa se ilmaisi huolensa kansallisten täytäntöönpanoelinten hallinnollisista valmiuksista (esimerkiksi Kroatia).

105 Tilintarkastustuomioistuin on todennut eräissä äskettäisissä lausunnoissaan¹⁶, että jäsenvaltioilla on oltava riittävästi aikaa ja asianmukaiset hallinnolliset valmiudet EU:n varojen hyödyntämiseen. Jotkin niistä jäsenvaltioista, joissa varojen käyttöaste ohjelmakaudella 2014–2020 oli vähäisin, saavat huomattavaa tukea elpymis- ja palautumistukivälineestä tulevina vuosina (ks. liite IX). Tilintarkastustuomioistuin korosti vuosikertomuksessaan varainhoitovuodelta 2020¹⁷ myös, että hallinnollisia resursseja, jotka tarvitaan huomattavasti lisääntyneiden varojen hallinnointiin, ei välttämättä ole riittävästi. Erityisesti niissä jäsenvaltioissa, joissa suuri osa julkisista investoinneista on jo EU:n rahoittamia, tämä voi lisätä riskiä siitä, että ne eivät pysty käyttämään saatavilla olevaa rahoitusta eivätkä tuottamaan rahalle vastinetta.

Komission arvio tarkastus- ja valvontajärjestelyistä oli asianmukainen, mutta se perustui usein vielä täyttämättä oleviin vaatimuksiin

106 Elpymis- ja palautumistukivälinettä koskevan asetuksen mukaan komission on varmistettava, että jäsenvaltiot ovat ottaneet käyttöön asianmukaiset valvontajärjestelmät EU:n taloudellisten etujen suojaamiseksi (ks. laatikko 8)¹⁸. Elpymis- ja palautumistukivälineen tarkastus- ja valvontajärjestelyt perustuvat pääasiassa kunkin jäsenvaltion vastaaviin järjestelmiin. Jäsenvaltioiden on toimitettava riittävät tiedot käyttöön otettavista valvontajärjestelmistä erityisesti moitteettoman varainhoidon keskeisten periaatteiden noudattamisen varmistamiseksi.

107 Tilintarkastustuomioistuin tutki, oliko komissio arvioinut jäsenvaltioiden valvontajärjestelyjä, erityisesti niiden rakenteiden selkeyttä, eri elinten tehtäviä ja vastuita, suunniteltuja järjestelmiä ja prosesseja sekä tarvittavia valmiuksia.

108 Komissio laati jäsenvaltioille ohjeet¹⁹ ja toimitti itsearvioinnin tarkistuslistan. Tilintarkastustuomioistuin teki seuraavat havainnot:

• Komissio oli käsitellyt kuuden otokseen valitun jäsenvaltion valvontajärjestelmien tärkeitä näkökohtia ja käyttänyt kattavaa sisäistä tarkistuslistaa tarkastaakseen, että kaikki elpymis- ja palautumistukivälinettä koskevan asetuksen kriteerit täyttyvät (ks. laatikko 8). Tilintarkastustuomioistuin totesi otokseen sisältyvien elpymis- ja palautumissuunnitelmien osalta, että arvioinnin tukena oli asianmukainen analyysi ja riittävän yksityiskohtainen dokumentaatio.
• Komissio oli kuullut relevantteja pääosastoja edellä tarkoitettujen kuuden jäsenvaltion valvontajärjestelyistä (esim. budjettipääosastoa, työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosastoa sekä alue- ja kaupunkipolitiikan pääosastoa).

109 Komissio antoi A-luokituksen kaikille kuudelle otokseen kuuluvalle jäsenvaltiolle mutta toi tarvittaessa esiin puutteita tai heikkouksia, jotka edellyttivät lisätoimenpiteitä ennen ensimmäistä maksua (ks. liite VIII). Erityisiä välitavoitteita olivat muun muassa eri tarkastus- ja valvontaelinten tehtävien ja vastuiden määrittäminen (esimerkiksi Ranskassa), niiden toimeksiannon laajuuden määrittäminen (esimerkiksi Kreikassa) tai tarkastuselinten strategioiden hyväksyminen tai muuttaminen elpymis- ja palautumistukivälineestä vastaavien yksiköiden perustamiseksi (esimerkiksi Kroatiassa). Kuten seuranta- ja täytäntöönpanojärjestelmienkin osalta (ks. kohta 103), tähän liittyy riski, sillä komissio ei vielä arvioinnin ajankohtana pystynyt tutkimaan järjestelmiä, jotka olisivat olleet käytössä.

110 Kaikki jäsenvaltiot eivät myöskään hyödynnä komission tiedonlouhinta- ja riskipisteytysvälinettä sellaisten hankkeiden, edunsaajien ja toimeksisaajien tunnistamiseksi, joihin elpymis- ja palautumistukivälineen osalta liittyy riski petoksista, eturistiriidoista ja sääntöjenvastaisuuksista. Tilintarkastustuomioistuimen otokseen kuuluvista jäsenvaltioista viisi (Kreikka, Espanja, Ranska, Kroatia ja Italia) käyttää komission tiedonlouhinta- ja riskinpisteytysvälinettä, jonka merkitystä tilintarkastustuomioistuin on korostanut aiemmassa tarkastuksessaan²⁰. Välineen käyttö ei ole pakollista, kuten neuvosto on päättänyt, eikä se siksi ole edellytys sille, että jäsenvaltion valvontajärjestelmät saavat myönteisen arvion. Yhteinen tiedonlouhinta- ja riskipisteytysväline on kuitenkin keskeinen tekijä EU:n taloudellisten etujen suojaamisessa ja erityisesti petosten, eturistiriitojen ja kaksinkertaisen rahoituksen ehkäisemisessä sekä avoimuuden ja tilivelvollisuuden lisäämisessä.

111 Vaikka komission arvio jäsenvaltioiden valvontajärjestelmistä oli kattava, se, että erityisiä välitavoitteita tarvittiin, osoittaa, että sekä komission että jäsenvaltioiden näkemyksen mukaan otokseen valittujen jäsenvaltioiden valvontajärjestelmät eivät olleet vielä kaikilta osin käytössä arvioinnin ajankohtana. Näin ollen kaikkien tämän alan elpymis- ja palautumissuunnitelmien A-luokitus selittyy ainakin osittain sillä, että elpymis- ja palautumistukivälinettä koskevassa asetuksessa sallitaan vain joko A-luokitus (riittävä) tai C-luokitus (riittämätön), jolloin C-luokitus johtaa koko elpymis- ja palautumissuunnitelman hylkäämiseen. Jos käytössä ei ole täysin toimivaa valvontajärjestelmää, vaarana on, että EU:n taloudellisia etuja ei suojella riittävästi ennen kuin nämä erityiset välitavoitteet on täytetty.

Johtopäätökset ja suositukset

112 Tilintarkastustuomioistuimen johtopäätös on, että komission arviot elpymis- ja palautumissuunnitelmista olivat yleisesti ottaen asianmukaisia, kun otetaan huomioon prosessin monimutkaisuus ja tiukka aikataulu. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin joukon heikkouksia ja riskejä sekä seikkoja, joihin on kiinnitettävä huomiota tulevaisuudessa. Ongelmallisia olivat esimerkiksi maksuprofiilit, jotka olivat neuvottelujen tuloksia, välitavoitteet ja tavoitteet, jotka eivät olleet selkeitä, sekä seuranta- ja valvontajärjestelmät, jotka eivät ole vielä täysin käytössä arvioinnin ajankohtana (ks. seuraavat kohdat).

113 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komissio hallinnoi arviointiprosessia vaikuttavasti. Tehtävien organisointi ja vastuun jakautuminen komission sisällä varmistivat kaikkien asiaankuuluvien toimijoiden osallistumisen. Arvioinnissa noudatettiin kattavia sisäisiä ohjeita ja hyödynnettiin tarkistuslistoja, mutta arvioijat eivät käyttäneet ohjeita ja tarkistuslistoja järjestelmällisesti tai yhdenmukaisesti laadullisessa arvioinnissa. Komission työn tuloksena syntyneet keskeiset asiakirjat, jotka tukivat komission lopullista arviointia, olivat saatavilla ja kirjattuina, mutta ne eivät aina olleet helposti jäljitettävissä (kohdat 24–33).

Suositus 1 – Parannetaan arviointimenettelyjä ja dokumentaatiota

Komission olisi

1. edelleen parannettava menettelyä tulevissa arvioinneissa sen varmistamiseksi, että kaikkia prosessin vaiheita noudatetaan ja että arvioinnin laadulliset osat toteutetaan täysimääräisesti
2. varmistettava, että lopullisen arvioinnin dokumentaatio on hyvää ja arviointiin johtaneet syyt on kirjattu asianmukaisesti ja että keskeiset asiakirjat ovat helposti jäljitettävissä prosessin avoimuuden ja tehokkuuden lisäämiseksi.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: kaikkien tulevien arviointien yhteydessä.

114 Komissio tuki jäsenvaltioita elpymis- ja palautumissuunnitelmien valmisteluvaiheessa ja laati ohjeasiakirjoja prosessin helpottamiseksi. Koska aikaa oli käytettävissä rajallisesti, ohjeet laadittiin rinnakkain elpymis- ja palautumissuunnitelmien valmistelun kanssa, mikä edellytti joissakin tapauksissa sitä, että elpymis- ja palautumissuunnitelmia mukautettiin koko prosessin ajan. Komissio järjesti myös koulutustilaisuuksia ja perusti verkkoon kysymys- ja vastausfoorumin, joka helpotti tietojen jakamista. Komissio ei juurikaan pyrkinyt edistämään hyvien käytäntöjen vaihtoa jäsenvaltioiden välillä. Tällaiset toimet olisivat helpottaneet arviointiprosessia ja kannustaneet sisällyttämään rajat ylittäviä hankkeita elpymis- ja palautumissuunnitelmiin (kohdat 34–39).

Suositus 2 – Edistetään hyvien käytäntöjen vaihtoa jäsenvaltioiden välillä

Edistääkseen hyvien käytäntöjen vaihtoa jäsenvaltioiden välillä elpymis- ja palautumissuunnitelmien täytäntöönpanon aikana komission olisi ennakoivana toimenpiteenä pyrittävä edistämään näkemysten vaihtoa jäsenvaltioiden viranomaisten kesken sellaisista asioista, jotka koskevat yhteistä etua.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: elpymis- ja palautumissuunnitelmien täytäntöönpanon aikana.

115 Komissio totesi arvioinnissaan, että elpymis- ja palautumissuunnitelmissa käsiteltiin elpymis- ja palautumistukivälineen keskeisiä toimintapoliittisia tavoitteita, mukaan lukien kuutta pilaria. Arviointi perustui komponenttien tasolla tehtyyn kartoitukseen, mutta kaikkia yksittäisiä toimenpiteitä ei analysoitu (ks. kohdat 40–44). Se, missä määrin komponentit todennäköisesti vaikuttavat tavoitteiden saavuttamiseen, vaihtelee, ja niiden käytännön vaikutukset jäävät nähtäviksi.

116 Tilintarkastustuomioistuimen havaintojen mukaan komissio teki arvioinneissaan päätelmän, jonka mukaan elpymis- ja palautumissuunnitelmissa otettiin yleisesti huomioon vuosien 2019 ja 2020 maakohtaiset suositukset sekä niihin liittyvät, eurooppalaisen ohjausjakson puitteissa yksilöidyt haasteet. Joihinkin tärkeisiin näkökohtiin, erityisesti vuoden 2019 maakohtaisten suositusten osalta, ei kuitenkaan ollut puututtu. Yleisemmin on todettava, että sen arviointi, mikä muodostaa maakohtaisten suositusten ”merkittävän osan”, on edelleen jossain määrin harkinnanvaraista (kohdat 45–53).

Suositus 3 – Seurataan toteutettujen toimenpiteiden myötävaikutusta maakohtaisiin suosituksiin

Elpymis- ja palautumissuunnitelmien täytäntöönpanon aikana komission olisi

1. mukautettava elpymis- ja palautumistukivälineeseen liittyvää edistymisraportointia eurooppalaisen ohjausjakson yhteydessä annettavaan raportointiin sen varmistamiseksi, että kaikkien maakohtaisten suositusten osalta – vaikka niitä ei suoraan käsiteltäisi elpymis- ja palautumissuunnitelmissa – toteutetaan asianmukaisia jatkotoimia
2. annettava nykyisessä eurooppalaisen ohjausjakson raportointikehyksessä tietoa siitä, missä määrin elpymis- ja palautumistukiväline edistää maakohtaisten suositusten täytäntöönpanoa.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: vuodesta 2022.

117 Komissio tuli arvioinneissaan siihen tulokseen, että hyväksytyt elpymis- ja palautumissuunnitelmat sisälsivät ainoastaan toimenpiteitä, jotka olivat ”ei merkittävää haittaa” ‑periaatteen mukaisia. Jos niillä todennäköisesti kuitenkin oli ympäristövaikutuksia, niihin liitettiin lieventäviä toimenpiteitä, kuten tilintarkastustuomioistuimen otokseen kuuluvien toimenpiteiden osalta havaittiin. Asiakirjoista puuttui kuitenkin yhteenvetoluettelo, joka olisi tukenut komission lopullisessa arvioinnissaan esittämää yleistä päätelmää. Lisäksi niiden toimenpiteiden osalta, joilla todennäköisesti oli ympäristövaikutuksia, kyseisiä vaikutuksia ei monissakaan tapauksissa ilmaistu määrällisesti. Lieventäviä toimenpiteitä ei myöskään ole järjestelmällisesti sisällytetty elpymis- ja palautumissuunnitelmien välitavoitteiseen tai tavoitteiseen. Näin ollen niiden täyttäminen ei ole maksun saamisen edellytys, eikä niiden täytäntöönpanon vaatimiselle tai seurannalle ole oikeusperustaa. Lisäksi toimenpiteet, jotka eivät ole ”ei merkittävää haittaa” ‑periaatteen mukaisia, voidaan rahoittaa muusta lähteestä kuin elpymis- ja palautumistukivälineestä, mikä on kyseisen periaatteen vastaista (kohdat 56–60).

Suositus 4 – Parannetaan ”ei merkittävää haittaa” ‑periaatteen avoimuutta ja seurantaa

Komission olisi

1. pyydettävä jäsenvaltioita toimittamaan tarvittaessa määrällisen arvion ”ei merkittävää haittaa” ‑periaatteen mukaisten toimenpiteiden ympäristövaikutuksista tulevia itsearviointeja varten. Mikäli arvio toimitetaan, komission olisi otettava se huomioon arvioinnissaan.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: kaikkien tulevien arviointien yhteydessä.

1. sisällytettävä lieventäviä toimenpiteitä välitavoitteisiin ja tavoitteisiin, jos katsotaan, että lieventävät toimenpiteet voivat edistää myönteisen arvion antamista toimenpiteelle ”ei merkittävää haittaa” ‑periaatteen osalta; tarkastettava näihin välitavoitteisiin ja tavoitteisiin sisältyvien edellytysten täyttyminen täytäntöönpanon aikana.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: kaikkien tulevien arviointien yhteydessä sekä vuodesta 2022 alkaen.

118 Komission arvio elpymis- ja palautumissuunnitelmien arvioiduista kokonaiskustannuksista oli asianmukainen. Kaikissa tapauksissa B-luokitus kuvasti sitä, että joitakin toimenpiteitä ei ollut koskaan aiemmin toteutettu eikä niistä niin ollen ollut tietoja. Lisäksi menetelmä, jonka mukaisesti tietyn maksuerän suuruus määritettiin, ei ollut läpinäkyvä, sillä maksun määrä perustui jäsenvaltioiden kanssa neuvoteltuihin ehtoihin. Komission havaitsemien puutteiden esiintymistiheys ja vakavuus vaihtelevat otokseen valittujen jäsenvaltioiden välillä, vaikka niille myönnettiin sama luokitus (B). Komissio ei myöskään ollut tarkastuksen aikaan vielä määritellyt menetelmää, jonka mukaisesti maksun määrä lasketaan silloin kun maksu keskeytetään tai siihen tehdään osittainen vähennys (ks. kohdat 66–76).

119 Komission arviointi auttoi parantamaan välitavoitteiden ja tavoitteiden laatua. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastustyö osoitti kuitenkin, että jotkin välitavoitteet ja tavoitteet eivät olleet riittävän selkeitä tai ne eivät kattaneet täytäntöönpanon keskeisiä vaiheita taikka että tiettyjä toimenpiteitä ei ehkä saada päätökseen elokuun 2026 loppuun mennessä. Tilintarkastustuomioistuin pani myös merkille, että eri jäsenvaltiot eivät olleet vertailukelpoisia, sillä välitavoitteiden ja tavoitteiden asettamisessa ei ollut yhdenmukaista lähestymistapaa. Lisäksi välitavoitteet ja tavoitteet – komission suosituksen mukaisesti – yleensä liittyvät tuotoksiin tai jopa panoksiin sen sijaan että ne mittaisivat vaikutuksia. Puutteet, jotka tilintarkastustuomioistuin havaitsi välitavoitteissa ja tavoitteissa (ks. edelliset alakohdat), eivät ilmenneet samassa määrin kaikissa otokseen valituissa elpymis- ja palautumissuunnitelmissa (kohdat 77–96).

Suositus 5 – Varmistetaan, että välitavoitteita ja tavoitteita koskevat todentamismekanismit ovat selkeitä ja että välitavoitteet ja tavoitteet on määritelty asianmukaisesti

Komission olisi

1. sisällytettävä välitavoitteita ja tavoitteita koskeviin operatiivisiin järjestelyihin selkeitä todentamismekanismeja, joiden avulla välitavoitteiden ja tavoitteiden saavuttamista voidaan arvioida yksiselitteisesti

Toteuttamisen tavoiteajankohta: vuoden 2023 puoliväli.

1. varmistettava, että välitavoitteet ja tavoitteet on määritelty asianmukaisesti ja erityisesti että ne ovat riittävän selkeitä ja kuvastavat täytäntöönpanon keskeisiä vaiheita sekä että ne määritetään kaikissa jäsenvaltioissa johdonmukaisesti kunkin elpymis- ja palautumissuunnitelman erityispiirteiden mukaisesti.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: kaikkien tulevien arviointien yhteydessä.

120 Komission arvio jäsenvaltioiden ehdottamista seuranta- ja valvontajärjestelyistä oli kattava ja paljasti useita puutteita, jotka liittyivät pääasiassa siihen, että hallinnolliset valmiudet panna täytäntöön ja seurata elpymis- ja palautumissuunnitelmia olivat riittämättömiä ja että valvontarakenteet olivat käytössä vain osittain arvioinnin ajankohtana. Näitä puutteita on pyritty korjaamaan sisällyttämällä suunnitelmiin ao. jäsenvaltioiden kanssa sovittuja erityisiä välitavoitteita, jotka on pantava täytäntöön ennen kuin komissio voi maksaa ensimmäinen maksuerän. Näin ollen komission arvio perustui jossain määrin sitoumukseen eikä niinkään tuolloin käytössä olleisiin järjestelmiin (kohdat 98–112).

121 Tilintarkastustuomioistuin panee myös merkille, että jotkin jäsenvaltiot päättivät olla käyttämättä komission tiedonlouhinta- ja riskipisteytysvälinettä. Tämä voi sekä vähentää välineen yleistä hyödyllisyyttä että lisätä petosten ja kaksinkertaisen rahoituksen havaitsematta jäämisen riskiä kyseisissä jäsenvaltioissa (kohta 110).

Suositus 6 – Tarkistetaan, että seurantaa ja valvontaa koskevia erityisiä välitavoitteita noudatetaan, ja kannustetaan käyttämään komission tiedonlouhinta- ja riskipisteytysvälinettä

Komission olisi

1. valvottava tarkasti, että seuranta- ja valvontajärjestelmiin liittyvät erityiset välitavoitteet saavutetaan tyydyttävästi ja pannaan täytäntöön oikea-aikaisesti
2. kannustettava kaikkia jäsenvaltioita käyttämään komission tiedonlouhinta- ja riskipisteytysvälinettä.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: vuoden 2023 loppuun mennessä.

Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 21. heinäkuuta 2022.

Liitteet

Liite I – Elpymis- ja palautumissuunnitelmia koskevat arviointikriteerit ja luokitukset

Liite II – Elpymis- ja palautumissuunnitelmien toimittamisen ja arvioinnin tilanne 1. kesäkuuta 2022 mennessä

Liite III – Yleiskatsaus elpymis- ja palautumissuunnitelmien tärkeimmistä piirteistä tarkastusotoksen kuudessa jäsenvaltiossa

Liite IV – Tilintarkastustuomioistuimen valitsemat toimenpiteet kuudessa otokseen kuuluneessa jäsenvaltiossa

Liite V – Komission arvioimien elpymis- ja palautumissuunnitelmien kuusi pilaria ja niihin merkittävästi vaikuttavat komponentit tarkastusotoksen kuudessa jäsenvaltiossa

Liite VI – Yleiskatsaus komission havaitsemiin puutteisiin, jotka liittyivät elpymis- ja palautumissuunnitelmien arvioituihin kokonaiskustannuksiin kuudessa tarkastusotoksen jäsenvaltiossa

Liite VII – Yleiskatsaus seuranta- ja täytäntöönpanorakenteisiin tarkastusotoksen kuudessa jäsenvaltiossa

Liite VIII – Yleiskatsaus täytäntöönpano-, seuranta- ja valvontajärjestelmiin liittyvistä erityisistä välitavoitteista kuudessa otokseen valitussa jäsenvaltiossa

Liite IX – Elpymis- ja palautumistukivälineen enimmäisrahoitusosuus verrattuna Euroopan rakenne- ja investointirahastojen käyttöasteeseen ja määrärahoihin

Lyhenteet

CSR: Maakohtainen suositus

SWD: Komission yksiköiden valmisteluasiakirja

Sanasto

Digitalisaatio: Siirtyminen digitaaliteknologian ja digitoidun tiedon käyttöön, jotta prosesseja ja tehtäviä voidaan muuttaa yksinkertaisemmiksi, nopeammiksi, tehokkaammiksi ja/tai taloudellisemmiksi.

”Ei merkittävää haittaa” ‑periaate: Periaate, jonka mukaan investointitoimenpiteillä ei saa olla merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia.

Elpymis- ja palautumissuunnitelma: Asiakirja, jossa määritetään elpymis- ja palautumistukivälineen puitteissa toteutettavat jäsenvaltioiden suunnitellut uudistukset ja investoinnit.

Elpymis- ja palautumistukiväline: EU:n rahoitustukimekanismi, jolla lievennetään covid-19-pandemian taloudellisia ja sosiaalisia vaikutuksia ja edistetään vihreää ja digitaalista muutosta.

EU‑ohjausjakso: Vuotuinen sykli, joka muodostaa kehyksen EU:n jäsenvaltioiden talouspolitiikkojen koordinoinnille ja edistymisen seurannalle.

Komission tiedonlouhinta- ja riskipisteytysjärjestelmä: Komission kehittämä tiedonlouhinta- ja riskipisteytysväline, jolla tuetaan hallintoviranomaisia Euroopan rakenne- ja investointirahastojen sekä yhteisen maatalouspolitiikan rahastojen hallinnoinnissa ja johtamisessa.

Komission yksiköiden valmisteluasiakirja: Ei-sitova komission asiakirja, joka laaditaan joko toimielimen sisällä tai sen ulkopuolella käytävää keskustelua varten.

Maakohtainen suositus: Vuotuiset suuntaviivat, jotka komissio antaa osana EU‑ohjausjaksoa yksittäisille jäsenvaltioille niiden makrotalous-, budjetti- ja rakennepolitiikasta.

NextGenerationEU: Rahoituspaketti, jolla autetaan EU:n jäsenvaltioita toipumaan covid-19-pandemian taloudellisista ja sosiaalisista vaikutuksista.

Komission vastaukset

https://www.eca.europa.eu/fi/Pages/DocItem.aspx?did=61946 

Tarkastuksen eteneminen

https://www.eca.europa.eu/fi/Pages/DocItem.aspx?did=61946 

Tarkastustiimi

Euroopan tilintarkastustuomioistuin esittää erityiskertomuksissaan tulokset tarkastuksista, joita se kohdistaa EU:n politiikkoihin ja ohjelmiin tai yksittäisten talousarvioalojen hallinnointiin liittyviin aihealueisiin. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät siten, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, kyseessä olevien tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tästä tuloksellisuustarkastuksesta vastasi IV tarkastusjaosto, jonka erikoisalat ovat markkinoiden sääntely ja kilpailukykyinen talous. Tarkastusjaoston puheenjohtaja on Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsen Mihails Kozlovs. Tarkastus toimitettiin Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Ivana Maletićin johdolla ja siihen osallistuivat kabinettipäällikkö Sandra Diering ja kabinettiavustaja Tea Japunčić, toimialapäällikkö Sabine Hiernaux-Fritsch, tehtävävastaava Giuseppe Diana sekä tarkastajat Daniela Hristova, Marion Schiefele ja Jacques Sciberras. Kielellisissä kysymyksissä avusti Michael Pyper.

Loppuviitteet

¹ Asetus (EU) 2021/241 elpymis- ja palautumistukivälineen perustamisesta, 3 artikla.

² Asetus (EU) 2021/241.

³ Asetus (EU) 2021/241, liite V.

⁴ Asetus (EU) 2021/241, 19 artiklan 1 kohta.

⁵ Asetus (EU) 2021/241, 20 artikla.

⁶ Komission ehdotus elpymis- ja palautumistukivälinettä koskevan asetuksen muuttamisesta elpymis- ja palautumissuunnitelmien REPowerEU‑lukujen osalta, COM(2022) 231.

⁷ Komission tiedonanto Technical guidance on the application of “do no significant harm” under the Recovery and Resilience Facility Regulation, C(2021) 1054.

⁸ Lausunto 06/2020 (annettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 287 artiklan 4 kohdan ja 322 artiklan 1 kohdan a alakohdan nojalla) ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi elpymis- ja palautumistukivälineen perustamisesta (COM(2020) 408), kohta 38.

⁹ Asetus (EU) 2020/852 kestävää sijoittamista helpottavasta kehyksestä.

¹⁰ Erityiskertomus 09/2022 Ilmastomenot EU:n talousarviossa vuosina 2014–2020 – Eivät niin suuria kuin on ilmoitettu.

¹¹ Komission ohjeet jäsenvaltioille elpymis- ja palautumissuunnitelmista, SWD(2021) 12, OSA 1/2.

¹² Verkkosivusto Recovery and Resilience Facility – From Plans to Payments.

¹³ Komission ohjeet jäsenvaltioille elpymis- ja palautumissuunnitelmista, SWD(2021) 12, osa 1/2, sivu 34.

¹⁴ Asetus (EU) 2021/241, 19 artiklan 3 kohdan h alakohta.

¹⁵ Asetuksen (EU) 2021/241 liitteessä V olevan 2.8 kohdan mukaan tälle osiolle voidaan antaa A-luokitus (asianmukaiset järjestelyt), B-luokitus (vähimmäismääräiset järjestelyt) tai C-luokitus (riittämättömät järjestelyt).

¹⁶ Lausunto 04/2020, annettu 14 päivänä heinäkuuta 2020, ehdotuksesta REACT-EU‑välinettä koskevaksi asetukseksi ja ERI-rahastojen hallinnoimiseksi annettuja yhteisiä säännöksiä koskevaksi asetukseksi, sekä lausunto 06/2020 (annettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 287 artiklan 4 kohdan ja 322 artiklan 1 kohdan a alakohdan nojalla) ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi elpymis- ja palautumistukivälineen perustamisesta (COM(2020) 408).

¹⁷ Vuosikertomus varainhoitovuodelta 2020, luku 2.

¹⁸ Asetus (EU) 2021/241, 19 artiklan 3 kohdan j alakohta.

¹⁹ Komission ohjeet jäsenvaltioille elpymis- ja palautumissuunnitelmista, SWD(2021) 12, OSA 1/2.

²⁰ Erityiskertomus 01/2019 EU:n varainkäyttöön liittyvien petosten torjunta – Toimia tarvitaan.

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (https://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2022

PDF	ISBN 978-92-847-8692-3	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/10059	QJ-AB-22-019-FI-N
HTML	ISBN 978-92-847-8696-1	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/462297	QJ-AB-22-019-FI-Q

TEKIJÄNOIKEUDET

© Euroopan unioni, 2022

Datan ja asiakirjojen uudelleenkäyttöä koskevat Euroopan tilintarkastustuomioistuimen periaatteet vahvistetaan avoimen datan politiikkaa ja asiakirjojen uudelleenkäyttämistä koskevassa Euroopan tilintarkastustuomioistuimen päätöksessä 6-2019.

Ellei toisin ilmoiteta (esimerkiksi yksittäisissä tekijänoikeusilmoituksissa), Euroopan tilintarkastustuomioistuimen sisältöihin, jotka EU omistaa, myönnetään käyttöoikeudet Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0) licence ‑käyttöoikeuden nojalla. Yleissääntö siis on, että uudelleenkäyttö on sallittua, jos sisällön tuottaja mainitaan asianmukaisesti ja kaikista sisältöön tehdyistä muutoksista ilmoitetaan. Euroopan tilintarkastustuomioistuimelle kuuluvan sisällön uudelleenkäyttäjä ei saa vääristää asiakirjojen alkuperäistä merkitystä tai sanomaa. Euroopan tilintarkastustuomioistuin ei vastaa mistään seurauksista, jotka johtuvat uudelleenkäytöstä.

Tarvittavat lisäoikeudet on hankittava, jos tietyssä sisällössä (esimerkiksi Euroopan tilintarkastustuomioistuimen henkilöstöstä otetuissa valokuvissa) esitetään tunnistettavissa olevia henkilöitä tai jos sisällössä on mukana kolmansien tahojen töitä.

Jos tällainen lisäoikeus saadaan, se kumoaa ja korvaa yllä mainitun yleisen käyttöoikeuden. Lisäoikeutta koskevassa luvassa on selvästi ilmoitettava käyttöoikeuden rajoitukset.

Jos sisällöt eivät ole EU:n omaisuutta, voi olla, että lupa niiden käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä suoraan asianomaisilta tekijänoikeuksien haltijoilta.

Kuvat kaaviossa 1: © Depositphotos.

Tietokoneohjelmistot tai asiakirjat, joihin kohdistuu teollisoikeuksia, kuten patentteja, tavaramerkkejä, rekisteröityjä malleja, logoja ja nimiä, eivät kuulu Euroopan tilintarkastustuomioistuimen uudelleenkäyttöperiaatteiden piiriin.

EU:n toimielinten verkkosivuilla (joiden verkkotunnuksen loppuosa on europa.eu) on linkkejä ulkopuolisille Internet-sivustoille. Koska Euroopan tilintarkastustuomioistuin ei vastaa näistä sivustoista, on suositeltavaa, että tutustutte niiden tietosuoja- ja tekijänoikeusperiaatteisiin.

Tilintarkastustuomioistuimen logon käyttö

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen logoa ei saa käyttää ilman tilintarkastustuomioistuimen ennakkosuostumusta.

YHTEYDENOTOT EU:hun

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_fi).

Yhteydenotot puhelimitse tai kirjallisesti
Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696, tai
• verkkolomakkeella (european-union.europa.eu/contact-eu/write-us_fi).

TIETOA EU:sta

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla (european-union.europa.eu).

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata verkosta (op.europa.eu/fi/web/general-publications/publications). Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_fi).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1951 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa (eur-lex.europa.eu).

EU:n avoin data
Eurooppalaisen datan portaali (data.europa.eu) tarjoaa pääsyn EU:n toimielinten, elinten ja virastojen avoimiin data-aineistoihin. Data on ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä maksutta sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten. Portaalissa on myös runsaasti Euroopan maiden data-aineistoja.