La evaluación efectuada por la Comisión de los planes nacionales de recuperación y resiliencia es adecuada en general, pero persisten los riesgos en la ejecución

Resumen

I En julio de 2020, en respuesta a la pandemia de COVID-19, el Consejo Europeo acordó la constitución de un fondo de recuperación de más de 800 000 millones de euros: el Instrumento Europeo de Recuperación (Next Generation EU). Su elemento central es el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, cuya dotación asciende a un total de 723 800 millones de euros (a precios corrientes). El objetivo del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia es mitigar el impacto económico y social de la pandemia y lograr que las economías y sociedades de la Unión sean más sostenibles y resilientes de cara al futuro, haciendo especial hincapié en la transición ecológica y digital.

II Para beneficiarse de la ayuda del Mecanismo, los Estados miembros presentaron a la Comisión sus proyectos de planes nacionales de recuperación y resiliencia. La Comisión es responsable de evaluar dichos planes bajo los criterios establecidos en el Reglamento del Mecanismo, y de proporcionar orientación y apoyo a los Estados miembros a este respecto.

III Esta es la primera de una serie de auditorías del Tribunal de Cuentas Europeo sobre el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia. Seleccionamos una muestra de seis Estados miembros y examinamos la idoneidad de la evaluación de los planes de recuperación y resiliencia que llevó a cabo la Comisión, verificamos si el proceso de evaluación y las directrices dirigidas a los Estados miembros se gestionaron eficazmente, y que los planes son pertinentes para abordar los objetivos del Mecanismo y cumplen las condiciones definidas en el Reglamento del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia. La presente auditoría podría incorporarse a cualquier evaluación futura de la Comisión, especialmente en lo que atañe a la presentación de planes de recuperación y resiliencia modificados, y pone de relieve los riesgos y retos que pueden afectar a su ejecución.

IV Concluimos que la evaluación de los planes de recuperación y resiliencia llevada a cabo por la Comisión fue adecuada en general, dada la complejidad del proceso y las limitaciones de tiempo. Sin embargo, detectamos una serie de insuficiencias en el proceso y diversos riesgos para la ejecución eficaz del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia.

V La evaluación de la Comisión se basó en exhaustivas directrices internas y listas de comprobación, pero los evaluadores no las utilizaron de manera sistemática ni uniforme para la evaluación cualitativa. Se disponía de los principales documentos justificativos de la evaluación final de la Comisión, pero su trazabilidad no siempre era sencilla. La Comisión asistió a los Estados miembros en la elaboración de los planes de recuperación y resiliencia y la publicación de los documentos de orientación. Sin embargo, un papel más activo de la Comisión en la promoción del intercambio de buenas prácticas entre Estados miembros habría facilitado el proceso.

VI En cuanto a los objetivos estratégicos del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, concluimos que la evaluación de la Comisión verificó que dichos planes contribuyen probablemente a la consecución de los seis pilares y, por tanto, a los ámbitos políticos que atañen al Mecanismo, pero el alcance varía y el impacto debe todavía observarse en la práctica. Algunos aspectos importantes de las recomendaciones específicas por país siguen sin abordarse en diversos Estados miembros, en particular las de 2019, que representan cambios estructurales recurrentes.

VII Por lo que se refiere al cumplimiento de las condiciones fundamentales del Mecanismo, la evaluación de la Comisión concluía que, probablemente, ninguna de las medidas incluidas en nuestra muestra de auditoría causará un daño significativo al medio ambiente. Sin embargo, las medidas para atenuar el impacto medioambiental no se han incluido sistemáticamente como hito u objetivo en los planes de recuperación y resiliencia, y las medidas que incumplan el principio de «no causar un perjuicio significativo» pueden financiarse al margen del Mecanismo. En la evaluación de los costes estimados efectuada por la Comisión se señaló una falta de información para determinadas medidas. Los perfiles de desembolso se obtuvieron a raíz de una negociación, en lugar de basarse en los costes subyacentes. También verificó que las medidas de la muestra contribuyeron a la transición ecológica y digital, en su caso.

VIII La evaluación de la Comisión mejoró la calidad de los hitos y objetivos, pero algunos de ellos eran poco claros o no cubrían todas las etapas clave de la aplicación de una medida. También observamos que los hitos y objetivos se limitan generalmente a medir las realizaciones en lugar del impacto y que el enfoque adoptado para establecerlos no siempre estaba armonizado en todos los Estados miembros.

IX En la evaluación de la Comisión sobre los mecanismos de control y seguimiento propuestos por los Estados miembros se señalaron correctamente lagunas y deficiencias que requieren la adopción de medidas adicionales. En cierta medida, no obstante, la evaluación se basaba en la descripción de sistemas pendientes aún de implantarse. También observamos que algunos Estados miembros decidieron no utilizar la herramienta de extracción de datos y puntuación de riesgos de la Comisión, lo que puede reducir su utilidad general y elevar el riesgo de falta de detección de fraude y de doble financiación en el Estado miembro de que se trate.

X A partir de estas constataciones, recomendamos que la Comisión:

• mejore los procedimientos de evaluación y la documentación;
• promueva el intercambio de buenas prácticas entre los Estados miembros;
• lleve a cabo un seguimiento de la contribución de las medidas ejecutadas a partir de las recomendaciones específicas por país;
• mejore la transparencia y el seguimiento del principio de «no causar un perjuicio significativo»;
• garantice mecanismos claros de verificación de los hitos y objetivos, así como su adecuada definición;
• verifique el cumplimiento de los hitos de seguimiento y control específicos y fomente el uso de la herramienta de extracción de datos y puntuación de riesgos de la Comisión.

Introducción

El Mecanismo de Recuperación y Resiliencia

01 En julio de 2020, en respuesta a la pandemia de COVID-19, el Consejo Europeo acordó la constitución de un instrumento de recuperación temporal dotado con más de 800 000 millones de euros (a precios corrientes): el Instrumento de Recuperación y Resiliencia (NextGenerationEU). Su pilar fundamental es el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR). Con un importe máximo de 723 800 millones de euros en total (a precios corrientes), de los que hasta 338 000 millones se asignan a subvenciones y hasta 385 800 millones a préstamos, equivale aproximadamente por su valor a dos tercios del nuevo marco financiero plurianual de 2021‑2027, y es el mayor instrumento de la UE hasta la fecha.

02 El objetivo del MRR es mitigar las repercusiones económicas y sociales de la pandemia de COVID-19 y mejorar las economías y sociedades europeas haciéndolas más sostenibles, resilientes y mejor preparadas para los retos y oportunidades de las transiciones ecológica y digital. Financiará inversiones y reformas en ámbitos de la formulación de políticas de relevancia para el conjunto de la UE, estructuradas en seis pilares¹ (véase la ilustración 1).

03 La contribución financiera por Estado miembro se establece con arreglo a una clave de asignación establecida en los anexos I a III del Reglamento del MRR. Según dicho Reglamento, el MRR es un instrumento basado en el rendimiento, y los Estados miembros recibirán financiación con arreglo a la consecución de hitos cualitativos y objetivos cuantitativos.

Planes de recuperación y resiliencia

04 Para beneficiarse de las ayudas del MRR, los Estados miembros presentaron a la Comisión sus proyectos de planes nacionales de recuperación y resiliencia a partir de mediados de octubre de 2020, y los planes de recuperación y resiliencia definitivos a partir de la entrada en vigor del Reglamento del MRR, el 12 de febrero de 2021², de conformidad con determinados criterios y condiciones. Los planes de recuperación y resiliencia consisten en un conjunto de medidas, ya sean inversiones o reformas, agrupadas en componentes temáticos (por ejemplo, movilidad respetuosa con el clima o digitalización de la educación).

05 La evaluación de los planes de recuperación y resiliencia por parte de la Comisión se basa en 11 criterios, conforme a lo dispuesto en el artículo 19, apartado 3, del Reglamento del MRR (véase el cuadro 1).

06 De conformidad con las directrices de evaluación³, la Comisión puede puntuar en general cada criterio como «A», «B» o «C», donde «A» es la calificación más alta y «C» la más baja. En 2 de los 11 criterios, en concreto, los relativos al principio de «no causar un perjuicio significativo», y a los sistemas de control, solo es posible la calificación de «A» o «C» (en el anexo I se explican brevemente las calificaciones).

07 Para que un plan de recuperación y resiliencia reciba una evaluación positiva, debe alcanzar al menos las siguientes calificaciones finales:

• una «A» para los criterios 2 (recomendaciones específicas por país), 3 (potencial de crecimiento, creación de empleo y resiliencia), 5 (transición ecológica) y 6 (transformación digital);
• una mayoría de calificaciones «A» en los otros siete criterios;
• ausencia de calificaciones «C».

08 Los planes de recuperación y resiliencia pueden evaluarse en varias ocasiones. Además de la evaluación inicial de la Comisión objeto de esta auditoría, el plan de recuperación y resiliencia se evaluará cuando el Estado miembro presente una actualización, modificación o revisión, concretamente:

• cuando un Estado miembro actualiza su plan siguiendo la actualización de la contribución financiera máxima por la ayuda financiera no reembolsable en junio de 2022; o
• solicite una modificación del plan de recuperación y resiliencia presentado inicialmente alegando que dicho plan, incluidos los hitos y objetivos pertinentes, ya no es alcanzable, en parte o en su totalidad, por circunstancias objetivas (artículo 21, apartado 1 del Reglamento del MRR); o
• solicite ayuda en forma de préstamos del MRR. Los Estados miembros podrán solicitar ayuda en forma de préstamo en el momento de la presentación de un plan de recuperación y resiliencia, o en una fecha diferente hasta el 31 de agosto de 2023. En este último caso, la solicitud se acompañará de un plan revisado, que incluirá hitos y objetivos adicionales (artículo 14, apartado 2, del Reglamento del MRR).

Funciones y responsabilidades en el proceso de preparación y evaluación de los planes de recuperación y resiliencia

Estados miembros

09 Los Estados miembros se encargarán de elaborar los planes nacionales de recuperación y resiliencia de conformidad con el artículo 18, apartado 4, del Reglamento del MRR. Deben cooperar con la Comisión durante la preparación y evaluación de sus planes y facilitarle toda la información adicional solicitada.

10 Los Estados miembros también podrán modificar o revisar sus planes de recuperación y resiliencia más adelante, en caso de que estos dejen de ser alcanzables o deban incluir hitos y objetivos adicionales para el uso de la ayuda en forma de préstamo (véase el apartado 08).

La Comisión

11 La Comisión se encarga de evaluar los planes de recuperación y resiliencia en estrecha colaboración con los Estados miembros. Proporciona orientación y asistencia a los Estados miembros para garantizar el cumplimiento de los diferentes criterios y condiciones establecidos en el Reglamento del MRR.

12 El proceso de evaluación se basa en un diálogo continuo, que comienza incluso antes de la presentación oficial de los planes de recuperación y resiliencia. Tras la presentación del plan nacional de recuperación y resiliencia, la Comisión dispone de dos meses para resolver, junto con el Estado miembro, las cuestiones pendientes y solicitar más información o cambios, antes de finalizar su evaluación y emitir su propuesta oficial de decisión del Consejo. Si fuera necesario, el Estado miembro de que se trate y la Comisión podrán convenir la prórroga del plazo de evaluación durante un período de tiempo razonable⁴.

13 Tras la aprobación del Consejo, la Comisión conviene una serie de disposiciones operativas con cada Estado miembro en las que se detallen los aspectos técnicos de la ejecución, como los plazos, los pasos provisionales adicionales hacia la consecución de los hitos y objetivos, y los mecanismos para proporcionar acceso a los datos subyacentes.

El Consejo

14 A propuesta de la Comisión, el Consejo debe aprobar la evaluación del plan de recuperación y resiliencia mediante una decisión de ejecución en un plazo de cuatro semanas⁵. Los planes modificados y revisados (véase el apartado 08) también deben ser aprobados por el Consejo.

15 En lo que respecta a las decisiones de ejecución del Consejo adoptadas antes del 31 de diciembre de 2021, el Estado miembro podría solicitar una prefinanciación del 13 %. Todos los pagos posteriores se basan en los avances comunicados por el Estado miembro (y evaluados por la Comisión) en la ejecución del plan de recuperación y resiliencia. A efectos del desembolso, la Comisión presentará su evaluación preliminar al Comité Económico y Financiero para que este último emita su dictamen. La Comisión tendrá en cuenta el dictamen para su evaluación, tal como se establece en el artículo 24, apartado 4, del Reglamento del MRR.

Situación en cuanto a la presentación y la evaluación de los planes de recuperación y resiliencia antes del 1 de junio de 2022

16 A 1 de junio de 2022, todos los Estados miembros excepto los Países Bajos habían presentado oficialmente sus planes de recuperación y resiliencia. La Comisión evaluó positivamente 25 planes, cuyas calificaciones se facilitan en la ilustración 2, mientras que la evaluación relativa a Hungría seguía en curso en el momento de la auditoría (véase el anexo II).

Alcance y enfoque de la auditoría

17 La presente auditoría responde a la prioridad del Tribunal de Cuentas Europeo de abordar la respuesta de la UE a la pandemia de COVID-19 en diversas dimensiones políticas, como la gobernanza económica, examinando si el mayor instrumento de la Unión hasta la fecha seguía una evolución adecuada. La auditoría permitirá a las partes interesadas conocer con mayor precisión la evaluación de los planes de recuperación y resiliencia. Su objetivo es contribuir a toda modificación futura necesaria del proceso de evaluación, en particular en relación con la presentación de planes modificados o revisados. Aunque este informe se centra fundamentalmente en el trabajo de evaluación de la Comisión, también destaca los riesgos y desafíos que podrían afectar a la ejecución de los planes de recuperación y resiliencia.

18 La presente es la primera de una serie de auditorías que planificamos sobre el Instrumento de Recuperación y Resiliencia (NextGenerationEU) y el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR). No cubre la propuesta de la Comisión para modificar el Reglamento del MRR en lo que respecta a los capítulos de REPowerEU en los planes de recuperación y resiliencia⁶. Nos propusimos examinar la idoneidad de la evaluación de los planes realizada por la Comisión, determinando si:

• los procedimientos internos de la Comisión eran claros y fueron aplicados, las directrices a los Estados miembros fueron suficientes y se siguieron, y el apoyo a los Estados miembros fue eficaz;
• la evaluación de la Comisión garantizó que:
  •  los planes de recuperación y resiliencia contribuyen adecuadamente a la consecución de los seis pilares y abordan eficazmente todos o una parte significativa de los retos identificados en las recomendaciones específicas por país (REP);
  •  las medidas de los planes de recuperación y resiliencia cumplen las principales condiciones establecidas en el Reglamento del MRR (transición ecológica, transformación digital, «no causar un perjuicio significativo», costes);
  •  los hitos y objetivos que se proponen son claros y realistas;
  •  los mecanismos propuestos de seguimiento y control son adecuados.

19 Nuestros criterios de auditoría se derivan de:

• los requisitos normativos (en particular el Reglamento del MRR);
• las normas y procedimientos internos de la Comisión (por ejemplo, instrucciones y directrices).

20 Nuestra evaluación se basa en una muestra de seis Estados miembros: los cuatro con la mayor asignación de subvenciones en términos absolutos (Alemania, España, Francia e Italia) y los dos con la mayor asignación de subvenciones respecto a su producto interior bruto de 2020 (Grecia y Croacia). Los seis planes de recuperación y resiliencia son diferentes en diversos aspectos. En el anexo III se presentan algunas características. Además, empleamos un muestreo discrecional y seleccionamos siete medidas en cada uno de los seis Estados miembros de nuestra muestra con arreglo a su materialidad (los costes más elevados) y de las siguientes áreas temáticas: «transporte», «transición ecológica», «transformación digital», «salud» y «otros» para las inversiones, y «fiscal» y «social» para las reformas. Las 42 medidas de la muestra se presentan en el anexo IV. También llevamos a cabo un análisis general de los hitos y objetivos en los seis planes de recuperación y resiliencia de la muestra, para adquirir cierto conocimiento sobre la naturaleza y la distribución oportuna de los hitos y los objetivos, así como del enfoque de los Estados miembros respecto a su definición.

21 En cuanto a estos seis Estados miembros, examinamos el proceso de evaluación de la Comisión, desde la presentación inicial de los proyectos de plan de recuperación y resiliencia hasta sus evaluaciones finales y la propuesta de Decisión de Ejecución del Consejo, basada en 8 de los 11 criterios de evaluación (1, 2, 4‑6, 8‑10; véase el cuadro 1). Por consiguiente, la auditoría abarcó el período comprendido entre octubre de 2020 (cuando se presentaron los primeros proyectos de planes de recuperación y resiliencia) y junio de 2022. La auditoría no comprendía el proceso de aprobación por el Consejo de la propuesta de Decisión de Ejecución del Consejo.

22 Analizamos la documentación facilitada por la Comisión, como la correspondencia pertinente con los seis Estados miembros durante el proceso de evaluación. También entrevistamos al personal de la Comisión y a las autoridades nacionales pertinentes. Además, debatimos las principales observaciones del informe con un grupo de expertos.

Observaciones

Los procedimientos internos y el apoyo a los Estados miembros fueron adecuados, pero no siempre disponían de trazabilidad, y estuvieron sujetos a limitaciones de tiempo

23 La novedad y la complejidad de los planes de recuperación y resiliencia exigen unos procedimientos internos adecuados para la Comisión, así como el apoyo adecuado a los Estados miembros en la preparación de sus planes. Examinamos si la Comisión:

• había gestionado eficazmente sus procedimientos internos para movilizar su propio conocimiento y garantizar una aplicación coherente y transparente de sus directrices internas;
• había proporcionado orientaciones claras y oportunas y prestado ayuda a los Estados miembros.

El procedimiento interno de la Comisión fue adecuado, pero no siempre disponía de trazabilidad

24 La gobernanza política del MRR es ejercida por un comité de dirección de alto nivel, presidido por el presidente de la Comisión Europea y compuesto por los tres vicepresidentes ejecutivos, el comisario de Economía, el secretario general, el jefe del nuevo Grupo de Trabajo de Recuperación y Resiliencia (RECOVER) y el director general de Asuntos Económicos y Financieros (DG Asuntos Económicos y Financieros). El comité de dirección supervisa todos los pasos, desde la colaboración inicial con los Estados Miembros respecto a los proyectos de plan de recuperación y resiliencia hasta la ejecución de los planes definitivos y la consecución de sus hitos y objetivos. Informa regularmente al Colegio de Comisarios sobre sus debates. El Colegio se encarga de aprobar la propuesta de Decisión de Ejecución del Consejo.

25 El grupo de trabajo RECOVER se creó el 16 de agosto de 2020 en la Secretaría General y, conjuntamente con la DG Asuntos Económicos y Financieros, se encarga de dirigir la ejecución del MRR y la coordinación de estos con el Semestre Europeo. RECOVER y la DG Asuntos Económicos y Financieros también se ocupan de procurar la participación de las otras direcciones generales de la política en todas las etapas del proceso cuando sea necesario.

26 A tal efecto, RECOVER y la DG Asuntos Económicos y Financieros celebraron reuniones de coordinación semanales y colaboraron regularmente con otras direcciones generales a través de «equipos nacionales». Estos se basan en los equipos del Semestre Europeo existentes, pero también comprenden especialistas de todas las direcciones generales pertinentes para que proporcionen los conocimientos técnicos especializados necesarios sobre los diferentes ámbitos de la formulación de políticas que cubren los planes de recuperación y resiliencia.

27 Las interacciones con los Estados miembros son gestionadas por 27 equipos negociadores compuestos por los jefes (adjuntos) de las unidades nacionales pertinentes de RECOVER y la DG Asuntos Económicos y Financieros, así como por los miembros seleccionados de los equipos nacionales de las DG políticas, dependiendo de los conocimientos especializados necesarios. Se encargan, en particular, del análisis de los (proyectos de) planes de recuperación y resiliencia, de la elaboración de evaluaciones y actos de ejecución relacionados con los planes y las solicitudes de pago, así como del seguimiento del progreso de la ejecución. Generalmente, dos negociadores principales con rango de director, uno de la DG Asuntos Económicos y Financieros y otro de RECOVER, supervisan el trabajo del equipo encargado del país.

28 Por último, se crearon equipos horizontales conjuntos entre RECOVER y DG Asuntos Económicos y Financieros para abordar aspectos generales relacionados con la transición ecológica (como el principio de «no causar un perjuicio significativo»), la transformación digital, el cálculo de costes y los hitos y objetivos. Proporcionaron orientación para evaluar los ámbitos más importantes bajo su responsabilidad.

29 El hecho de combinar representantes de las unidades nacionales de RECOVER y la DG Asuntos Económicos y Financieros con los equipos nacionales de las DG políticas en los equipos negociadores garantizó que la evaluación se basara en los conocimientos especializados del personal en los diferentes ámbitos políticos, así como en los aspectos geográficos. Nuestro análisis de la evaluación realizada por la Comisión de las medidas de la muestra (véase el apartado 20) confirmó la participación de todas las direcciones generales pertinentes en el proceso.

30 El proceso de evaluación constaba de varias etapas (véase la ilustración 3).

31 Para facilitar la evaluación y el debate con los Estados miembros, la Comisión elaboró directrices internas generales y listas de comprobación. En lo que se refiere al impacto económico y social, los hitos y objetivos, los costes y el principio de «no causar un perjuicio significativo», estas directrices internas generales se complementaron con directrices técnicas más detalladas.

32 Las directrices internas y la lista de comprobación normalizan el proceso de evaluación y contribuyen a la igualdad de trato de los diferentes planes de recuperación y resiliencia. Las directrices internas y las listas de comprobación proporcionaron un conjunto completo de consideraciones para que los evaluadores de los equipos nacionales realizaran y documentaran sus evaluaciones. No obstante, el uso de las listas de comprobación solo era obligatorio para la evaluación de la integridad y la subvencionabilidad. Como resultado, no se utilizaron de manera sistemática o uniforme para la evaluación cualitativa de los 11 criterios de evaluación. En ocasiones, los evaluadores facilitaron únicamente una información mínima, mientras que, en otros casos, redactaron notas u otros documentos de trabajo sin ninguna estructura normalizada.

33 Aunque nuestra auditoría de la muestra de medidas confirmó que los documentos esenciales resultantes del trabajo de la Comisión que respaldaban sus evaluaciones finales estaban disponibles y se encontraban registrados, no siempre era sencillo hacer un seguimiento de la documentación subyacente a las conclusiones en los documentos de trabajo de los servicios de la Comisión.

La orientación y el apoyo proporcionados por la Comisión a los Estados miembros fueron adecuados, pero sujetos a limitaciones de tiempo

34 La Comisión era responsable de proporcionar a los Estados miembros la orientación y el apoyo necesarios en la elaboración de sus planes de recuperación y resiliencia. Esta asistencia se prestó desde una fase inicial mediante documentos de orientación y debates, mientras que el Reglamento del MRR seguía siendo objeto de debate por parte de los colegisladores.

35 La Comisión adoptó varios documentos de orientación para ayudar a los Estados miembros a elaborar sus planes de recuperación y resiliencia:

• unas orientaciones generales respecto a los planes de recuperación y resiliencia de los Estados miembros adoptadas el 17 de septiembre de 2020, que fueron modificados y sustituidos por una nueva versión el 22 de enero de 2021;
• una guía técnica sobre la aplicación del criterio de «no causar un perjuicio significativo»⁷, publicada el 12 de febrero de 2021.

Además, estos documentos se complementaron con listas de comprobación de autoevaluación para los sistemas de control nacionales.

36 Debido a la brevedad del plazo para la preparación de los planes de recuperación y resiliencia y para la elaboración y la adopción del Reglamento del MRR, la Comisión tuvo que elaborar en parte sus documentos de orientación antes de que se finalizara el texto legal, y en paralelo con la preparación de los planes por parte de los Estados miembros. Por este motivo, la Comisión publicó dos versiones de su documento de orientación principal sobre la elaboración de planes de recuperación y resiliencia (véase el apartado 35). Esto, en algunos casos, llevó a los Estados miembros a tener que ajustar sus planes de recuperación y resiliencia durante el proceso. Así ocurrió en particular en el caso de la orientación sobre el principio de «no causar un perjuicio significativo», adoptada al mismo tiempo que el Reglamento del MRR, y que exigía a los Estados miembros que cumplimentaran una lista de comprobación sobre dicho principio por cada reforma e inversión en sus planes.

37 Observamos que las evaluaciones de los planes de recuperación y resiliencia se basaban fundamentalmente en un diálogo continuo entre la Comisión y los Estados miembros, consistente en reuniones bilaterales, comunicaciones e intercambios de información. Para facilitar aún más el intercambio de información, la Comisión creó asimismo una plataforma en línea de preguntas y respuestas sobre el MRR, que ofrece a los Estados miembros explicaciones y orientaciones adicionales. En nuestras entrevistas, las autoridades de los Estados miembros confirmaron la utilidad de esta ayuda.

38 El artículo 18, apartado 5, del Reglamento del MRR establece asimismo que los Estados miembros podrán solicitar a la Comisión que organice un intercambio de buenas prácticas con otros Estados miembros. Acogimos con satisfacción esta posibilidad en nuestro dictamen sobre la propuesta de Reglamento por el que se establece el MRR⁸. Según la Comisión, solo un Estado miembro (no incluido en nuestra muestra de auditoría) ha solicitado formalmente tal intercambio, pero posteriormente retiró la solicitud.

39 Sin embargo, la mayoría de las autoridades de los Estados miembros que entrevistamos habrían acogido favorablemente una mayor interacción con los demás Estados miembros durante el proceso de negociación de los planes de recuperación y resiliencia. Algunos Estados miembros organizaron reuniones bilaterales informales por iniciativa propia, aunque el papel activo de la Comisión para fomentar sinergias entre los planes de recuperación y resiliencia de los Estados miembros habría facilitado el proceso y fomentado la inclusión de proyectos transnacionales en los planes.

Es probable que los planes de recuperación y resiliencia contribuyan a la consecución de los seis pilares, pero siguen existiendo lagunas al abordar las recomendaciones específicas por país

La evaluación de la Comisión verificó que los planes de recuperación y resiliencia contribuyen a la consecución de los seis pilares, si bien varía el alcance de la contribución

40 Examinamos el modo en que la Comisión había evaluado si los planes de recuperación y resiliencia contribuyen adecuadamente a la consecución de los seis pilares, con arreglo a los criterios establecidos en el Reglamento del MRR (véase el recuadro 1).

41 La Comisión evaluó la contribución de los planes de recuperación y resiliencia a la consecución de los seis pilares basándose en una descripción detallada, evaluando para cada componente si contribuía de manera significativa o, al menos, parcial a cada pilar (véase el anexo IV). Llegó a la conclusión de que todos los planes de la muestra contribuían de manera exhaustiva y adecuadamente equilibrada a la consecución de los seis pilares y otorgó una calificación de «A» en este ámbito a todos ellos.

42 El análisis de la Comisión confirmó que los seis pilares fueron abordados por al menos uno de los componentes de todos los planes de recuperación y resiliencia de nuestra muestra. El análisis de la Comisión se llevó a cabo a escala de los componentes, y se consideraron medidas concretas para determinar los pilares (principales) a los que contribuye cada uno de ellos. Sin embargo, observamos que no todas las medidas de un componente contribuyen directamente al pilar en cuestión.

43 Muchos componentes que figuran en los planes de recuperación y resiliencia abordan más de un pilar, y varía la relación causal entre los componentes y los pilares, y por tanto la medida en que los componentes probablemente contribuyan. En general, el vínculo entre componentes y pilares es más estrecho en el caso de los pilares más específicos como «transformación digital» y «transición ecológica» que en el de los más amplios y generales como «crecimiento inteligente, sostenible e integrador» y «cohesión social y territorial».

44 Por otra parte, puesto que cada componente introduce reformas que pueden carecer de coste, resulta difícil determinar en qué proporción contribuyen los fondos a cada uno de los seis pilares. En consecuencia, desde una perspectiva financiera, no está claro si los seis pilares se abordan de una «manera adecuadamente equilibrada», como exige el Reglamento del MRR. Además, el Reglamento no define lo que realmente constituye una respuesta «adecuadamente equilibrada» en este contexto.

Los planes de recuperación y resiliencia abordan las recomendaciones específicas por país, pero todavía existen lagunas

45 El Semestre Europeo, introducido en 2011, es el ciclo de coordinación de políticas económicas, fiscales, laborales y sociales de la UE. En este contexto, la Comisión analiza la evolución económica y social en los Estados miembros y los retos que afrontan estos. Para abordar tales retos, el Consejo emite cada año las REP a todos los Estados miembros, sobre la base de las propuestas de la Comisión, que son el principal resultado del Semestre Europeo. Mientras que, anteriormente, la coordinación de las políticas en el Semestre Europeo y la ejecución de las REP no estaban vinculadas a ninguna asignación financiera, la situación ha cambiado con la introducción de medidas que abordan las REP en los planes de recuperación y resiliencia.

46 El Reglamento del MRR exige que los planes de recuperación y resiliencia contengan medidas que aborden la totalidad o una parte significativa de las REP de 2019 y 2020. En su evaluación, la Comisión tiene en cuenta cuatro elementos (véase el recuadro 2).

47 Comprobamos si la evaluación de la Comisión garantizaba que las medidas en los planes de recuperación y resiliencia de los Estados miembros de la muestra contribuyeran a abordar las REP pertinentes, y entrevistamos a las autoridades de los Estados miembros para obtener más información sobre el proceso de introducción de medidas asociadas a las REP en sus planes.

48 Durante la evaluación del proyecto de plan de recuperación y resiliencia, la Comisión identificó lagunas en determinados elementos de las REP y pidió a los Estados miembros que propusieran medidas adicionales. Los resultados han sido mejores en algunos casos (por ejemplo, evaluación de la calidad del gasto público en Francia, revisión del gasto en Italia o medidas judiciales y anticorrupción en Croacia) que en otros casos, ya que algunas subpartes de las REP (principalmente las de 2019) siguieron sin abordarse en los planes definitivos.

49 En cuanto a los planes de recuperación y resiliencia presentados, la Comisión llevó a cabo un ejercicio de análisis incluido en el documento de trabajo de sus servicios, en el que se indicaba la medida en que las REP se habían abordado de manera suficiente, y se identificaban las REP que no se habían abordado. Al igual que en el caso de los seis pilares, este ejercicio se llevó a cabo por componentes (conjuntos de medidas, véase el apartado 04), y se consideraron medidas individuales cuando procedió. En lo que se refiere a los seis Estados miembros de la muestra, la evaluación de la Comisión concluyó que todas las REP de 2019 y 2020 se habían aplicado de manera parcial (con deficiencias persistentes) o plena (sin deficiencias persistentes), por lo que todos los planes de recuperación y resiliencia definitivos de nuestra muestra obtuvieron una «A». El cuadro 2 ofrece una visión general de las lagunas restantes identificadas por la Comisión.

50 Nuestro propio análisis a nivel de las medidas proporcionó, en términos generales, el mismo resultado en el caso de las REP que el de la Comisión. Las principales diferencias atañen a Italia, para la que identificamos otras deficiencias respecto a ciertos elementos de las REP (reformas del sistema catastral y de pensiones, así como partes de la reforma del sector financiero), que no constaban en el documento de trabajo de los servicios de la Comisión (véase el cuadro 3).

51 Observamos que las REP de 2020 generalmente se abordaron en los planes de recuperación y resiliencia incluidos en la muestra. Sin embargo, aún quedan algunas deficiencias en relación con determinados elementos de las REP, como el sistema sanitario (España) o las inversiones y el entorno regulador (Francia), que se prevé abordar al margen del MRR. Aun así, no siempre quedó claro por qué no se incluyeron en cambio en los planes de recuperación y resiliencia, en particular en el caso de medidas transfronterizas importantes (por ejemplo, las interconexiones eléctricas entre España y Francia), que por definición resultarían adecuadas para el MRR.

52 La mayoría de las lagunas identificadas atañen a las REP de 2019, que en gran parte representan retos estructurales recurrentes a los que los Estados miembros se enfrentan desde hace años. Por ejemplo, el plan de recuperación y resiliencia alemán no contiene ninguna medida para reforzar la competencia en los servicios empresariales y las profesiones reguladas, lo que figura en las REP para Alemania desde 2011. Asimismo, varios planes de recuperación y resiliencia no abordaron los elementos de las REP relacionados con la sostenibilidad de las pensiones (Alemania, Francia, Italia y parcialmente España) o la fiscalidad (Alemania e Italia).

53 En general, consideramos que la evaluación de la Comisión dio lugar a que los planes de recuperación y resiliencia contribuyeran a la ejecución de la mayoría de las REP de 2019 y 2020. No obstante, algunos elementos importantes de las REP siguen sin abordarse en todos los Estados miembros en nuestra muestra de auditoría, en gran medida relacionados con retos estructurales recurrentes a los que los Estados miembros se enfrentan desde hace años. Por otra parte, la evaluación de lo que constituye una «parte significativa» de REP que se haya abordado no ha sido definida ni en el Reglamento del MRR, ni por la Comisión. Por lo tanto, la evaluación mantiene un carácter discrecional, especialmente en los casos en que la Comisión identificó varias lagunas, graves o no.

La evaluación de las condiciones clave en el marco del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia fue adecuada, pero no totalmente transparente

54 Para determinar si la evaluación de la Comisión del principio de «no causar un perjuicio significativo», el etiquetado ecológico y digital y las estimaciones de costes fue adecuada, seleccionamos siete medidas en cada uno de los seis Estados miembros de nuestra muestra (véase el apartado 20).

55 Respecto a las medidas incluidas en la muestra, examinamos si la Comisión había evaluado adecuadamente si:

• las medidas incluidas en el plan de recuperación y resiliencia perjudican de manera significativa los objetivos medioambientales en el sentido del artículo 17 del Reglamento sobre la taxonomía⁹ (cumplimiento del principio de «no causar un perjuicio significativo»);
• se espera que la ejecución de las medidas previstas contribuya eficazmente a la transición ecológica y la transformación digital, incluido el etiquetado de las medidas y los coeficientes aplicados;
• los costes estimados eran razonables, verosímiles, proporcionales a los beneficios económicos y sociales previstos y no estaban cubiertos por otros fondos de la UE.

Las evaluaciones de la Comisión reconocieron el cumplimiento del principio de «no causar un perjuicio significativo», pero no se incluyeron sistemáticamente los hitos ni objetivos de las medidas de compensación

56 Para que se apruebe un plan de recuperación y resiliencia, todas las medidas deben respetar el principio de «no causar un perjuicio significativo» (véase el Recuadro 3).

57 La Comisión publicó una orientación técnica sobre la aplicación del principio de «no causar un perjuicio significativo» durante la evaluación los planes de recuperación y resiliencia (véanse los apartados 35 y 36). Exigía a los Estados miembros que proporcionaran una lista de comprobación respecto a dicho principio para cada medida incluida en sus planes de recuperación y resiliencia.

58 A continuación, la Comisión evaluó las medidas presentadas y sus correspondientes listas de comprobación del principio de «no causar un perjuicio significativo», y facilitó información de referencia adicional o estableció condiciones que se incluyeron en el conjunto final de hitos y objetivos acordados en la Decisión de Ejecución del Consejo. En cuanto a las medidas de la muestra, observamos que la Comisión:

• se aseguró de que las listas de comprobación abordaran los objetivos medioambientales;
• solicitó información adicional cuando resultó necesario, teniendo en cuenta la información de referencia recabada y los cambios sugeridos o la exclusión de determinadas medidas, incluso en relación con la formulación de medidas concretas y los hitos u objetivos correspondientes;
• solicitó correctamente, en relación con diversos planes de recuperación y resiliencia, la exclusión de determinadas partes de las medidas consideradas no conformes con el principio de «no causar un perjuicio significativo». Posteriormente se eliminaron de los planes de recuperación y resiliencia. Sin embargo, en determinados casos, es posible que se financien fuera del MRR, lo que es contrario al principio de «no causar un perjuicio significativo»;
• en relación con las medidas que probablemente ejercieran un impacto medioambiental, veló por que las listas de comprobación cumplimentadas por los Estados miembros ofrecieran una explicación sobre el modo de evitar un perjuicio significativo. Esto incluye la propuesta de medidas de mitigación.

59 Sin embargo, observamos que la documentación de evaluación de la Comisión de las listas de comprobación del principio de «no causar un perjuicio significativo» se encontraba repartida entre varios documentos de trabajo y carecía de una lista resumida que mostrara todas las evaluaciones de dicho principio para cada medida, con el fin de respaldar su conclusión general en el documento de trabajo de sus servicios y su evaluación final.

60 Además, la escala y la naturaleza del impacto de las medidas potencialmente perjudiciales no se cuantificaron en la lista de comprobación ni de ningún otro modo. Esto dificultó la tarea de evaluar si las explicaciones facilitadas y las medidas de mitigación propuestas eran suficientes para garantizar el cumplimiento del principio de «no causar un perjuicio significativo».

61 Por otra parte, en los casos en los que se necesitaban medidas de atenuación para otorgar una evaluación positiva respecto a dicho principio, tales medidas no se han incluido sistemáticamente como hito u objetivo en los planes de recuperación y resiliencia. En consecuencia, su cumplimiento no constituye una condición de pago ni existe fundamento jurídico para imponer su ejecución o realizar un seguimiento de esta.

La Comisión verificó la contribución de las medidas de la muestra a las transiciones ecológica y digital

62 La evaluación de la Comisión sobre si los planes de recuperación y resiliencia contribuyen a la transición ecológica y digital se basó en varios elementos (véase el recuadro 4).

63 Hemos verificado la evaluación de la Comisión para nuestra muestra de 42 medidas (véase el apartado 20). En relación con estas medidas, comprobamos si la evaluación por parte de la Comisión de los ámbitos y coeficientes de intervención (100 % para la contribución plena a la transición ecológica/ transformación digital, 40 % para la contribución parcial o 0 % para la contribución nula) era conforme con el Reglamento del MRR, y si las etiquetas finales asignadas a las medidas fueron apropiadas.

64 Constatamos que:

• la Comisión había llevado a cabo una evaluación detallada de los ámbitos de intervención y los coeficientes aplicados por los Estados miembros para las diferentes medidas. En particular, se consultó a la DG Energía, Acción por el Clima, Competencia, DG Política Regional y Urbana y al Centro Común de Investigación, así como a los equipos horizontales ecológicos y digitales, respecto a diversas medidas de la muestra;
• en varias medidas de la muestra, la Comisión había facilitado a los Estados miembros información de referencia durante la fase de redacción sobre si estos habían utilizado ámbitos de intervención incorrectos o si se requería un desglose adicional de las medidas (en medidas o submedidas separadas) con coeficientes diferentes. En todos los casos, los Estados miembros habían introducido los cambios necesarios en sus proyectos de plan de recuperación y resiliencia, y la Comisión entendió que las versiones finales eran conformes a este respecto;
• para algunos tipos de medidas, el Reglamento del MRR no establecía ámbitos de intervención ni coeficientes verdes. No obstante, para garantizar una evaluación coherente, la Comisión facilitó orientaciones internas adicionales sobre la manera de tratar tales medidas (por ejemplo, las relativas a los automóviles eléctricos e híbridos) conforme al Reglamento sobre taxonomía;
• la Comisión había informado de la lista definitiva de medidas que contribuyen a la transiciones verde y la transformación digital en el documento de trabajo de sus servicios para cada Estado miembro.

65 No obstante, queda por ver hasta qué punto las medidas de los planes de recuperación y resiliencia contribuirán en la práctica a la consecución de los objetivos climáticos de la UE. Por ejemplo, en uno de nuestros informes recientes concluimos que se sobrestimó la contribución climática de subsectores clave como el transporte ferroviario, la electricidad y la biomasa en relación con el presupuesto de la UE, y el gasto declarado no siempre fue pertinente para la acción por el clima¹⁰.

La calificación de los costes estimados reflejó una falta de información para determinadas medidas

66 La evaluación de los costes estimados en los planes de recuperación y resiliencia reviste especial importancia, ya que, a diferencia de otros instrumentos de la UE, la financiación del MRR se basa únicamente en la consecución de hitos y objetivos, y no en el reembolso de costes. En consecuencia, los costes estimados de las medidas que figuran en los planes de recuperación y resiliencia solo se evalúan en el momento en que la Comisión evalúa el plan, y no tienen impacto en el desembolso efectivo de fondos durante la ejecución del MRR.

67 La Comisión tuvo que evaluar el coste total estimado de cada plan de recuperación y resiliencia con arreglo a los criterios de evaluación establecidos en el Reglamento del MRR (véase el recuadro 5).

68 De conformidad con el Reglamento del MRR, la Comisión evaluó los costes totales estimados con arreglo a los criterios mencionados en el recuadro 5. El Reglamento del MRR no especifica cómo deben consolidarse estos cuatro criterios en una calificación global de los costes. No obstante, la Comisión desarrolló un sistema de calificación para cada uno de los cuatro criterios, así como para la calificación global consolidada.

69 Hasta la fecha, todos los planes de recuperación y resiliencia han recibido la puntuación «B» para el cálculo de costes. Observamos que el requisito de alcanzar una calificación de «A» en cada uno de los criterios, así como en el plan en su conjunto, era relativamente ambicioso, y relativamente bajo para obtener una calificación de «C», por lo que resultaba poco probable que se otorgara otra cosa distinta a una calificación de «B». Como resultado, a pesar de las diferencias en la frecuencia y la gravedad de las deficiencias identificadas por la Comisión en los Estados miembros en nuestra muestra, a todos se les concedió la misma calificación («B»). Tales deficiencias pueden ser la falta de información relativa a ciertas medidas en la fase de planificación, o unos supuestos subyacentes que no son plenamente verosímiles para cada una de ellas (véase el anexo VI). Además, dado el carácter innovador de ciertas inversiones, la estimación de costes relativos en los planes de recuperación y resiliencia se basa en gran medida en el criterio profesional y no en datos históricos.

70 Para las 42 medidas de la muestra (véase el apartado 20), se ha comprobado la información sobre la estimación de costes facilitada por los Estados miembros, la información adicional sobre costes solicitada por la Comisión, los propios documentos de trabajo internos de la Comisión sobre la evaluación de los costes totales estimados, y las conclusiones de la Comisión respecto a la estimación de costes en los documentos de trabajo de sus servicios.

71 Los Estados miembros elaboraron fichas informativas para cada medida, en las que se facilita información sobre costes, como las hipótesis subyacentes en materia de costes, los costes de referencia como los consignados en datos históricos o comparativos, e información sobre si la financiación del MRR es adicional al apoyo prestado en el marco de otros programas e instrumentos de la UE y no cubre los mismos costes.

72 La Comisión solicitó información adicional cuando resultó necesario, en particular sobre la metodología y las hipótesis subyacentes. En el caso de las medidas de la muestra, comprobamos que se obtuvo información para verificar los costes estimados. En los casos en que la Comisión no obtuvo información suficiente, reflejó esta circunstancia en sus evaluaciones y calificaciones. Durante este proceso, se consultó a las direcciones generales pertinentes (como la DG Energía, Movilidad y Transporte y DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión) cuando fue necesario, de conformidad con las directrices internas sobre la evaluación de costes. Consideramos que la calificación de «B» refleja correctamente la falta de información en algunos ámbitos y las deficiencias identificadas relacionadas con la estimación de costes.

El perfil de desembolso fue el resultado de negociaciones, más que un reflejo de los costes de los hitos y objetivos subyacentes

73 El importe abonado en un tramo específico no se basa necesariamente en los costes estimados para alcanzar los hitos y objetivos incluidos en la solicitud de pago, sino más bien en el resultado de las negociaciones con el Estado miembro en cuestión. Estas negociaciones tienen en cuenta la proporción de hitos y objetivos, así como su importancia relativa.

74 En la EU‑27, el número total de tramos (para ayudas no reembolsables) oscila entre cuatro (Chipre) y diez (Bélgica, Croacia, Italia, Portugal, Rumanía, Eslovaquia y Eslovenia), y el número de hitos y objetivos que deben alcanzarse en cada tramo oscila entre dos (Chequia - séptimo tramo) y 114 (Portugal - noveno tramo).

75 Sin embargo, por ser el resultado de una negociación, el proceso para determinar los perfiles de desembolso carecía de transparencia. Aunque no constituye necesariamente un problema para la evaluación de los planes de recuperación y resiliencia, esta opción resultará problemática durante la ejecución del MRR, dado que una consecución parcial de hitos y objetivos deberá reflejarse en el pago al Estado miembro en cuestión. El hecho de que el importe del pago en cada tramo es consecuencia de una negociación en lugar de reflejar los costes subyacentes dificultará la tarea de determinar qué reducción resultaría apropiada. En la fecha de la auditoría, la Comisión no había definido aún una metodología de cálculo de la reducción parcial de los pagos.

76 En la práctica, en los seis Estados miembros de la muestra observamos una heterogeneidad significativa en los perfiles de desembolso en términos tanto de la proporción de la financiación total en cada tramo como del número de hitos y objetivos que deben alcanzarse en cada tramo (ilustración 4).

La evaluación de la Comisión mejoró la calidad de los hitos y objetivos, pero aún no se han abordado algunas cuestiones importantes

77 De conformidad con el Reglamento del MRR, los hitos y objetivos deben medir la progresión hacia la consecución de una reforma o una inversión, considerándose que los hitos constituyen logros cualitativos y los objetivos constituyen logros cuantitativos. La consecución de hitos y objetivos constituye la base de las solicitudes de pago presentadas por los Estados miembros, lo que las convierte en un elemento clave en la ejecución del MRR.

78 De conformidad con el Reglamento del MRR y las orientaciones dirigidas a los Estados miembros¹¹, la Comisión tuvo que evaluar hitos y objetivos como parte del criterio 8 «mecanismos para supervisar su aplicación, incluidos hitos, objetivos e indicadores conexos» (véase el recuadro 6).

El proceso de evaluación de la Comisión fue exhaustivo

79 Auditamos la evaluación de la Comisión de los hitos y objetivos a partir de una muestra de 42 medidas en 6 planes de recuperación y resiliencia. Para estas medidas, evaluamos si los hitos y objetivos finales acordados en la decisión de ejecución del Consejo cumplían los criterios anteriores. También llevamos a cabo un análisis más general de los hitos y objetivos en los seis planes de recuperación y resiliencia de la muestra, con el fin de adquirir cierto conocimiento sobre la naturaleza y la distribución oportuna de los hitos y los objetivos, así como del enfoque de los Estados miembros respecto a su definición.

80 Respecto a las 42 medidas de la muestra, concluimos que, en general, el proceso de evaluación de los hitos y objetivos de la muestra fue exhaustivo, tras una serie de comunicaciones entre la Comisión y los Estados miembros. En particular, la Comisión solicitó aclaraciones respecto a las descripciones de hitos y objetivos, lo que dio lugar a descripciones más claras de los resultados concretos previstos y, en algunos casos, sugirió una redacción más precisa. Por otra parte, la Comisión exigió que se redujera el número de hitos y objetivos para hacer más manejables determinados planes de recuperación y resiliencia y, en otros casos, exigió hitos y metas más desagregados para cubrir las diferentes fases, especialmente en las medidas de gran envergadura.

81 No obstante, el registro de la documentación se encuentra en general fragmentado, y los análisis se recogen en varios documentos de trabajo de la Comisión relativos a los distintos componentes de los planes de recuperación y resiliencia. Además, no se ofreció una visión general de todos los proyectos de hitos y objetivos durante las negociaciones. La Comisión aplicó una evaluación cualitativa de cada plan con respecto a las normas del Reglamento del MRR, y no una evaluación comparativa, lo que habría facilitado la identificación de buenas prácticas en los distintos Estados miembros.

Determinados hitos y objetivos no son claros

82 En nuestra auditoría, nos centramos en la claridad de los hitos y objetivos, como requisito previo para medir el progreso de las medidas y justificar el desembolso de fondos. En nuestro análisis general de hitos y objetivos, observamos que en los seis planes de recuperación y resiliencia estos no son claros (véanse algunos ejemplos en el cuadro 4). La ausencia de hitos y objetivos inequívocos genera el riesgo de que estos resulten difíciles de evaluar, y el riesgo asociado de que no se alcance el objetivo inicialmente previsto.

La cobertura de las etapas clave de ejecución de hitos y objetivos es, en algunos casos, incompleta

83 La orientación práctica interna de la Comisión exige que los hitos y objetivos reflejen las etapas clave en la ejecución de la medida en cuestión (inicio - período intermedio - final). En nuestro análisis general de hitos y objetivos, observamos que el promedio de hitos/objetivos oscilaba entre 1,7 por medida en Croacia y 3,2 en Alemania (véase el cuadro 5).

84 Cubrir las etapas clave de ejecución es especialmente relevante en el caso de las inversiones, que a menudo son complejas y se ejecutan durante un período más largo y, por tanto, requieren hitos y objetivos secuenciales para supervisar su progreso. Sin embargo, en nuestro análisis general de los hitos y objetivos en los seis planes de recuperación y resiliencia de la muestra, nos encontramos con inversiones que incluían solo un hito u objetivo (véanse algunos ejemplos en el cuadro 6).

Los hitos y objetivos de ciertas medidas indican que se culminarán después del 31 de agosto de 2026.

85 El MRR se diseñó como una respuesta a la pandemia de COVID-19 y, por tanto, es importante que dicho marco se ejecute en un plazo razonable. La Comisión indica en su sitio web que los Estados miembros presentan planes de reformas e inversiones que deberán ejecutarse antes de 2026¹². El Reglamento del MRR especifica además que:

• el plan de recuperación y resiliencia estará debidamente motivado y justificado. En concreto, deberán figurar en él los elementos siguientes: los hitos y objetivos previstos, así como un calendario indicativo para la realización de las reformas e inversiones con plazo de finalización hasta el 31 de agosto de 2026 (artículo 18, apartado 4, letra i));
• en la propuesta de la Comisión también se establecerá el plazo, que no debería ser posterior al 31 de agosto de 2026, fecha en la que deberán haberse alcanzado los hitos y objetivos finales tanto de los proyectos de inversión como de las reformas (artículo 20, apartado 5, letra d)).

86 Sin embargo, algunas de las medidas en los planes de recuperación y resiliencia de la muestra incluyen un hito o un objetivo inicial o intermedio en los últimos meses previos al final del período de ejecución del MRR. Esto puede dar lugar a que la inversión no se haya completado el 31 de agosto de 2026 (véase el cuadro 7), lo que incumple el Reglamento del MRR (véase el apartado 85).

Las orientaciones de la Comisión otorgan preferencia a los indicadores que miden los resultados en lugar del impacto

87 Las orientaciones de la Comisión dirigidas a los Estados miembros¹³ establecen que:

• los hitos y objetivos pueden reflejar diferentes etapas de la ejecución de reformas e inversiones, ya sea a partir de indicadores de recursos o, preferiblemente, indicadores de realizaciones;
• los indicadores de impacto deben evitarse dada la imprevisibilidad de tales indicadores y su dependencia de otros factores ajenos al control del Estado miembro.

88 De acuerdo con la orientación, la mayoría de los hitos y objetivos en los seis planes de recuperación y resiliencia de nuestra muestra de auditoría están orientados a las realizaciones (por ejemplo, número de edificios renovados/kilómetros de vías férreas renovadas/estaciones de carga instaladas). Sin embargo, al menos la mitad de los planes de recuperación y resiliencia de la muestra incluían medidas con indicadores de recursos, generalmente referidos al gasto de una cierta cantidad de fondos (por ejemplo, Alemania, España y Francia).

89 Los indicadores de impacto adoptan por definición un horizonte temporal más largo, que puede no resultar adecuado para el limitado plazo de ejecución del MRR. Sin embargo, observamos que evitar los indicadores de impacto, incidir en los indicadores de realizaciones e incluso incluir indicadores de recursos respecto a hitos y objetivos, limitará considerablemente la posibilidad de medir el rendimiento de las medidas y, en última instancia, su repercusión en los objetivos políticos más generales del MRR de la Unión Europea.

El enfoque respecto a la definición de hitos y objetivos difiere entre Estados miembros

90 La ausencia de enfoque armonizado respecto al establecimiento de hitos y objetivos afecta a la comparabilidad entre Estados miembros y plantea un riesgo sobre la igualdad de trato. Aunque la Comisión alentó la adopción de un enfoque armonizado, en particular mediante la provisión de orientaciones y ejemplos de reformas e inversiones, no llevó a cabo un análisis comparativo de los distintos planes puesto que la situación difiere en cada Estado miembro. En nuestro análisis general de hitos y objetivos, encontramos diferencias entre los planes de recuperación y resiliencia en lo que se refiere a su formulación, que se ilustran en los siguientes apartados.

La distinción entre hitos y objetivos no siempre es clara

91 En los seis planes de recuperación y resiliencia de la muestra, el número total de hitos y objetivos oscila entre 129 en Alemania y 527 en Italia, y la proporción entre hitos y objetivos oscila entre 2:3 en Francia e Italia y 4:1 en Grecia (véase la ilustración 5).

92 Aunque el número total de hitos y objetivos viene determinado en gran medida por los fondos asignados y el alcance del plan de recuperación y resiliencia, la diferencia en la proporción entre hitos y objetivos puede indicar asimismo un enfoque diferente en la definición de tales hitos y objetivos, y la distinción entre ambos en los distintos Estados miembros. Mientras que, en la mayoría de los planes de recuperación y resiliencia, la culminación de una inversión se medía generalmente como un objetivo cuantificable (número de viviendas renovadas, zonas reforestadas, etc.), en particular en el plan griego se incluyó a menudo un hito no cuantificable concretado en un informe de finalización. No obstante, estos hitos se cuantificaron en ocasiones en la sección de descripción de la Decisión de ejecución del Consejo, o en el «mecanismo de verificación» descrito en la disposición operativa.

93 El artículo 2, apartado 4, del Reglamento del MRR define los hitos como logros cualitativos y los objetivos como logros cuantitativos. Apartarse de esta distinción entraña los siguientes riesgos:

• en los casos en los que los hitos se cuantificaron en la descripción o el mecanismo de verificación, existe cierta inseguridad jurídica respecto a la medida en que tal cuantificación forma parte de la condición de pago, debido al hecho de que los hitos, por definición, no se cuantifican, y su logro se mide en función de un indicador cualitativo;
• en los casos en los que se ha incluido un hito respecto a un logro cuantificable y no existe cuantificación en la descripción o el mecanismo de verificación, puede resultar difícil determinar la medida en que se ha ejecutado con éxito. Además, la inclusión de hitos no cuantificados (por ejemplo, presentación de un informe de finalización) en lugar de un objetivo cuantificado (por ejemplo, renovación de un determinado número de viviendas) plantea un riesgo en lo que atañe a la igualdad de trato, ya que este último puede resultar más difícil de alcanzar.

Hitos en proyectos transfronterizos no necesariamente armonizados

94 Los proyectos transfronterizos desempeñan un papel específico en lo que se refiere a un enfoque armonizado. Dado que son similares por definición, se beneficiarían especialmente de un enfoque armonizado. Sin embargo, los proyectos transfronterizos no dieron lugar necesariamente al establecimiento de hitos y objetivos similares (véase el cuadro 8).

Diferencias en la definición de hitos y objetivos

95 Además, observamos la ausencia de enfoque armonizado respecto a la definición de hitos y objetivos. Las deficiencias detectadas en cuanto a las medidas que se aplicarán después de agosto de 2026 y las medidas con indicadores de recursos no se produjeron de igual manera en todos los planes de recuperación y resiliencia de la muestra:

• los hitos y objetivos que indican que la medida correspondiente se ejecutará después de 2026 se incluyeron en algunos planes de recuperación y resiliencia (por ejemplo, Grecia y Croacia), pero no en otros (por ejemplo, España);
• de manera similar, los indicadores de recursos fueron bastante más frecuentes en algunos planes de recuperación y resiliencia (por ejemplo, Alemania y España).

96 Aunque convenimos con la Comisión en que las circunstancias específicas de cada Estado miembro deben tenerse en cuenta en la evaluación, observamos una falta de análisis comparativo.

La evaluación por parte de la Comisión de las disposiciones de seguimiento y control fue exhaustiva, pero se basó en parte en sistemas aún no implantados

97 Para evaluar el papel de la Comisión en el fomento de la adopción de un marco de seguimiento y control adecuado en los Estados miembros, examinamos si había evaluado adecuadamente:

• las disposiciones de seguimiento y ejecución propuestas por los Estados miembros en sus planes de recuperación y resiliencia;
• las disposiciones de auditoría y control propuestas por los Estados miembros para prevenir y detectar la corrupción, el fraude, los conflictos de intereses y la doble financiación.

La evaluación por parte de la Comisión de las disposiciones de seguimiento y ejecución de los Estados miembros fue exhaustiva, pero se basó en parte en sistemas aún no implantados

98 El Reglamento del MRR¹⁴ exige que la Comisión evalúe, sobre la base de un conjunto de elementos, las disposiciones propuestas por los Estados miembros para el seguimiento y la ejecución eficaces de sus planes de recuperación y resiliencia (recuadro 7).

99 Comprobamos si la Comisión había evaluado las disposiciones de seguimiento y ejecución de los Estados miembros de la muestra, en particular sus estructuras, las funciones y responsabilidades de sus diferentes órganos y la capacidad requerida.

100 Las estructuras para el seguimiento y la ejecución de los planes de recuperación y resiliencia en los seis Estados miembros incluidos en la muestra varían significativamente, dependiendo de la complejidad de la estructura del Estado miembro, y de si se basa en los sistemas y organismos existentes (Alemania, Francia y Croacia) o necesita introducir otros nuevos (Grecia, España e Italia). En el anexo VII se resumen los sistemas propuestos por los seis Estados miembros incluidos en la muestra.

101 Concluimos que la evaluación de la Comisión, tal como se documenta en los documentos de trabajo de sus servicios, describía suficientemente las estructuras y sistemas de los Estados miembros incluidos en la muestra para la ejecución, el seguimiento y la información, así como sus disposiciones organizativas, funciones y responsabilidades, y señalaba los riesgos pendientes. La evaluación de la Comisión concluyó que las disposiciones de seguimiento y ejecución propuestas por los Estados miembros eran adecuadas y, por tanto, se les concedió una calificación de «A»¹⁵.

102 Con el fin de atenuar los riesgos para el seguimiento y la ejecución eficaces de los planes de recuperación y resiliencia detectados en algunos Estados miembros durante la evaluación, la Comisión propuso la consecución de hitos específicos antes del primer pago (con la excepción de la prefinanciación) a cinco de los seis Estados miembros de la muestra. Estos hitos se introdujeron en los anexos a las Decisiones de Ejecución del Consejo (véase el anexo VIII). Un ejemplo de estos hitos específicos es el de realizar un análisis de la carga de trabajo de las instituciones implicadas en la ejecución con el fin de atenuar los problemas de capacidad (Croacia) o el de emprender importantes reformas de la administración pública con el fin de establecer estructuras de coordinación, sistemas de seguimiento y mecanismos de ejecución, y proporcionar personal y asistencia para el seguimiento y la ejecución (Italia).

103 Aunque, en general, estamos de acuerdo con la evaluación de la Comisión, en parte se basó en sistemas que aún no existían en el momento de la evaluación. Esto plantea riesgos, en particular si los elementos pendientes son importantes. No disponer de un sistema de seguimiento plenamente funcional genera el riesgo de que los hitos o objetivos en la realidad no se alcancen hasta que se logren estos otros hitos.

104 Además, el hecho de que, en parte, los sistemas de seguimiento o los organismos de ejecución no estuvieran aún implantados en el momento de la aprobación de los planes de recuperación y resiliencia limitó asimismo la evaluación por parte de la Comisión de su capacidad administrativa. En algunos casos, la Comisión se basó en la confirmación de los Estados miembros de que disponían de capacidad suficiente para ejecutar y supervisar eficazmente el plan de recuperación y resiliencia (por ejemplo, Alemania y Francia), mientras que en otros expresó su preocupación por la capacidad administrativa de los organismos nacionales de ejecución (por ejemplo, Croacia).

105 En algunos de nuestros dictámenes recientes¹⁶, señalamos que los Estados miembros deben disponer de tiempo suficiente y de la capacidad administrativa adecuada para absorber los fondos de la UE. Algunos de los Estados miembros con la menor absorción en el período de programación de 2014‑2020 recibirán un apoyo sustancial del MRR en los próximos años (véase el anexo IX). En nuestro Informe anual de 2020¹⁷, también destacamos que el nivel de recursos administrativos necesarios para gestionar el aumento sustancial de los fondos puede no ser suficiente. En particular, en aquellos Estados miembros en los que una elevada proporción de las inversiones públicas ya están financiadas por la UE, esta circunstancia puede elevar el riesgo de que no puedan gastar los fondos de que disponen y obtener una rentabilidad.

La evaluación por parte de la Comisión de las disposiciones de auditoría y control fue adecuada, pero a menudo se condicionaba al cumplimiento pendiente de determinados requisitos

106 De conformidad con el Reglamento del MRR, la Comisión debe velar por que los Estados miembros establezcan los sistemas de control apropiados para proteger los intereses financieros de la UE (véase el recuadro 8)¹⁸. La configuración en materia de auditoría y control del MRR se basa fundamentalmente en los sistemas correspondientes de cada Estado miembro. Los Estados miembros deben presentar información suficiente sobre los sistemas de control que implantarán, en particular para garantizar el cumplimiento de los principios fundamentales de buena gestión financiera.

107 Comprobamos si la Comisión había evaluado las disposiciones de control de los Estados miembros, en particular la claridad de sus estructuras, las funciones y responsabilidades de sus diferentes órganos, los sistemas y procesos previstos y la capacidad requerida.

108 La Comisión elaboró orientaciones dirigidas a los Estados miembros¹⁹ y proporcionó una lista de comprobación para la autoevaluación. Constatamos que:

• la Comisión había abordado aspectos importantes de los sistemas de control de los seis Estados miembros de la muestra y había utilizado una lista de comprobación interna exhaustiva para verificar el cumplimiento de todos los criterios del Reglamento del MRR (véase el recuadro 8). En cuanto a los planes de recuperación y resiliencia de nuestra muestra, encontramos un análisis adecuado y una documentación suficientemente detallada que justifica la evaluación;
• la Comisión había consultado a las DG pertinentes respecto a las disposiciones de control en estos Estados miembros (por ejemplo, DG Presupuestos, DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión, DG Política Regional y Urbana).

109 La Comisión otorgó una calificación de «A» a los seis Estados miembros de la muestra al tiempo que señaló, en su caso, lagunas o deficiencias que precisaban la aplicación de medidas adicionales antes del primer pago (véase el anexo VIII). Los hitos concretos consistieron, por ejemplo, en especificar las funciones y responsabilidades de los distintos órganos de auditoría y control (por ejemplo, en Francia), el alcance de su mandato (por ejemplo, en Grecia), o la adopción o modificación de las estrategias de los órganos de auditoría con el fin de establecer unidades especializadas a cargo del MRR (por ejemplo, en Croacia). De manera similar al caso del sistema de seguimiento y ejecución (véase el apartado 103), esto plantea un riesgo, ya que la Comisión no había podido evaluar aún los sistemas existentes en el momento de la evaluación.

110 Además, no todos los Estados miembros utilizarán la herramienta de extracción de datos y puntuación de riesgos de la Comisión para identificar proyectos, beneficiarios y contratistas en riesgo de fraude, conflicto de intereses e irregularidades en el marco del MRR. Cinco Estados miembros de nuestra muestra de auditoría (Grecia, España, Francia, Croacia e Italia) utilizarán la herramienta de extracción de datos y puntuación de riesgos de la Comisión, cuya importancia destacamos en una auditoría anterior²⁰. El uso de la herramienta no era obligatorio, como decidió el Consejo, y por tanto, no era necesario para una evaluación positiva de los sistemas de control de un Estado miembro. Sin embargo, una herramienta común de extracción de datos y puntuación de riesgos constituye un elemento clave para proteger los intereses financieros de la UE y, más concretamente, para prevenir el fraude, los conflictos de intereses y la doble financiación, así como reforzar la transparencia y la rendición de cuentas.

111 Aunque la evaluación de los sistemas de control de los Estados miembros llevada a cabo por la Comisión fue exhaustiva, el hecho de que se requirieran hitos específicos es indicativo de que la Comisión y los Estados miembros reconocían que los sistemas de control de los Estados miembros de la muestra en el momento de la evaluación no se encontraban, en parte, aún implantados. Por tanto, la calificación de «A» de todos los planes de recuperación y resiliencia en este ámbito se explica, al menos en parte, por el hecho de que el Reglamento del MRR solo permite una calificación de «A» (adecuado) o «C» (insuficiente), y de que una «C» da lugar al rechazo de todo el plan de recuperación y resiliencia. No disponer de un sistema de control plenamente funcional conlleva el riesgo de que los intereses financieros de la UE no se protejan suficientemente hasta que se cumplan tales hitos.

Conclusiones y recomendaciones

112 Concluimos que la evaluación de los planes de recuperación y resiliencia por parte de la Comisión fue adecuada en general, dada la complejidad del proceso y las limitaciones de tiempo. No obstante, detectamos diversas deficiencias, riesgos y áreas que requerirán atención en el futuro, como, por ejemplo, que los perfiles de pago se obtengan a través de negociaciones, que los hitos y objetivos no sean claros, o que los sistemas de seguimiento y control no se encuentren aún plenamente implantados en el momento de la evaluación (véanse los apartados siguientes).

113 Comprobamos que la Comisión gestionaba eficazmente el proceso de evaluación. La estructura organizativa y la responsabilidad compartida en el seno de la Comisión garantizaron la participación de todos los agentes pertinentes. La evaluación se ajustó a directrices internas y listas de comprobación exhaustivas, pero los evaluadores no las utilizaron de manera sistemática y uniforme para la evaluación cualitativa. Los principales documentos resultantes del trabajo de la Comisión justificativos de su evaluación final se encontraban disponibles y registrados, pero su trazabilidad no siempre era sencilla (apartados 24 a 33).

Recomendación 1 — Mejorar los procedimientos de evaluación y documentación

Recomendamos que la Comisión:

1. siga mejorando el procedimiento en futuras evaluaciones, para garantizar que se siguen todas las fases del proceso y se tienen plenamente en cuenta las partes cualitativas de la evaluación;
2. garantice que la documentación de la evaluación final y su motivación se encuentren bien documentados, y que la trazabilidad de los documentos fundamentales sea sencilla para fomentar la transparencia y la eficiencia del proceso.

Fecha de aplicación prevista: cualquier evaluación futura.

114 La Comisión asistió a los Estados miembros en toda la fase de elaboración de los planes de recuperación y resiliencia, y publicó documentos de orientación para facilitar el proceso. Debido al escaso tiempo disponible, las orientaciones se elaboraron paralelamente a los planes de recuperación y resiliencia, lo que en algunos casos exigió que los planes se ajustaran a lo largo del proceso. La Comisión también impartió sesiones de formación y proporcionó una plataforma en línea de preguntas y respuestas, lo que facilitó el intercambio de información. La Comisión desempeñó un papel limitado en la promoción del intercambio de buenas prácticas entre los Estados miembros, lo que habría facilitado el proceso de evaluación y fomentado la inclusión de proyectos transnacionales en los planes de recuperación y resiliencia (apartados 34 a 39).

Recomendación 2 — Promover el intercambio de buenas prácticas entre Estados miembros

Para promover el intercambio de buenas prácticas entre Estados miembros durante la ejecución de los planes de recuperación y resiliencia, la Comisión debe facilitar proactivamente el intercambio de opiniones entre las autoridades de estos sobre cuestiones de interés común.

Plazo previsto de aplicación: durante la aplicación de los planes de recuperación y resiliencia.

115 La evaluación de la Comisión reconoció que los planes de recuperación y resiliencia abordaron los principales objetivos políticos del MRR, incluidos los seis pilares, tras un análisis descriptivo efectuado a escala de los componentes, pero sin incluir un análisis de todas las medidas individuales (véanse los apartados 40 a 44). La medida de la probable contribución de los componentes varía, y aún queda por ver su impacto en la práctica.

116 Concluimos que la evaluación de la Comisión dio lugar a que los planes de recuperación y resiliencia abordaran en términos generales las recomendaciones específicas por país de 2019 y 2020, y los retos asociados que figuran en el marco del Semestre Europeo. No obstante, algunos aspectos importantes de las recomendaciones específicas por país siguen sin atenderse, en particular, en el ámbito de las REP de 2019. En términos más generales, la evaluación de lo que constituye una «parte significativa» de recomendaciones específicas por país sigue basándose hasta cierto punto en juicios de valor (apartados 45 a 53).

Recomendación 3 — Seguimiento de la contribución de las medidas aplicadas a la ejecución de las recomendaciones específicas por país

Durante la ejecución de los planes de recuperación y resiliencia, la Comisión debería:

1. adaptar los informes de situación relativos al MRR a los informes en el contexto del Semestre Europeo, con el fin de garantizar que todas las recomendaciones específicas por país, incluidas las que no se abordan directamente en los planes de recuperación y resiliencia, sean objeto de un seguimiento adecuado;
2. en el marco actual de elaboración de informes del Semestre Europeo, facilitar información sobre el grado en que el MRR contribuye a la ejecución de las recomendaciones específicas por país.

Fecha prevista de aplicación: a partir de 2022.

117 La evaluación de la Comisión dio lugar a que los planes de recuperación y resiliencia adoptados incluyeran únicamente medidas que cumplieran el principio de «no causar un perjuicio significativo», o que se acompañaran de medidas de atenuación si es probable que estas ejerzan un impacto medioambiental, como se observa en las medidas de nuestra muestra. Sin embargo, la documentación carecía de una lista sucinta que justificara la conclusión general de la Comisión en su evaluación final. Por otra parte, en el caso de las medidas con un probable impacto medioambiental, este impacto no fue cuantificado en muchos casos. Además, las medidas de atenuación no se han incluido sistemáticamente con un hito u objetivo en los planes de recuperación y resiliencia. En consecuencia, su cumplimiento no constituye una condición de pago y no existe fundamento jurídico para imponer su ejecución o realizar un seguimiento de estas medidas. Por último, las medidas que incumplan el principio de «no causar un perjuicio significativo» pueden financiarse con otras fuentes distintas del MRR, lo que es contrario a dicho principio (véanse los apartados 56 a 60).

Recomendación 4 — Mejorar la transparencia y el seguimiento del principio de «no causar un perjuicio significativo»

Recomendamos que la Comisión:

1. pida a los Estados miembros que faciliten, si procede, una estimación cuantitativa del impacto medioambiental de las medidas de cara a futuras autoevaluaciones del principio de «no causar un perjuicio significativo» y, si se facilita tal estimación, que se tenga en cuenta en la evaluación;

Fecha de aplicación prevista: para cualquier evaluación futura.

1. introduzca medidas de atenuación en hitos y objetivos, cuando se consideren de relevancia para la evaluación positiva de la medida en lo que se refiere al principio de «no causar un perjuicio significativo», y compruebe el cumplimiento de las condiciones que contienen estos hitos y objetivos durante la ejecución.

Fecha de aplicación prevista: para cualquier evaluación futura y a partir de 2022.

118 La evaluación de la Comisión de los costes totales estimados de los planes de recuperación y resiliencia fue adecuada. En todos los casos, la calificación «B» reflejaba la naturaleza sin precedentes de algunas medidas y, en consecuencia, la falta de información disponible sobre ellas. Además, la metodología empleada de cálculo del importe a pagar en un tramo específico no es transparente, puesto que se basa en condiciones negociadas con los Estados miembros. La frecuencia y gravedad de las deficiencias identificadas por la Comisión varían entre los Estados miembros de la muestra, a pesar de que se les asignó la misma calificación («B»). Además, en la fecha de la auditoría, la Comisión no había definido aún una metodología para calcular la suspensión o la reducción parcial de los pagos (véanse los apartados 66 a 76).

119 La evaluación de la Comisión contribuyó a mejorar la calidad de los hitos y objetivos. No obstante, nuestra auditoría puso de manifiesto que varios hitos y objetivos no son suficientemente claros, no abarcan etapas clave de la ejecución, ni indican que determinadas medidas podrían no haberse culminado al final de agosto de 2026. También observamos una falta de comparabilidad entre Estados miembros debido a un enfoque no armonizado en la definición de hitos y objetivos. Además, como recomienda la Comisión, los hitos y objetivos suelen estar relacionados con los resultados o incluso con los recursos, más que con la medición del impacto. Las deficiencias señaladas en cuanto a los hitos y objetivos (véanse los subapartados anteriores) no se dieron en la misma medida en todos los planes de recuperación y resiliencia de la muestra (apartados 77 a 96).

Recomendación 5 — Garantizar la claridad de los mecanismos de comprobación de hitos y objetivos, así como su adecuada definición

Recomendamos que la Comisión:

1. introduzca mecanismos claros de verificación en la disposición operativa para hitos y objetivos que propicie una evaluación inequívoca de su cumplimiento;

Fecha prevista de aplicación: mediados de 2023

1. garantice que los hitos y objetivos se definan adecuadamente, y en particular, que sean suficientemente claros, reflejen etapas clave de ejecución y se definan de manera coherente en todos los Estados miembros, respetando los rasgos específicos de cada plan de recuperación y resiliencia.

Fecha de aplicación prevista: para cualquier evaluación futura.

120 La evaluación de la Comisión de las disposiciones de seguimiento y control propuestas por los Estados miembros fue exhaustiva e identificó varias deficiencias, principalmente relacionadas con la insuficiente capacidad administrativa para ejecutar y supervisar los planes de recuperación y resiliencia y las estructuras de control que solo se habían implantado parcialmente en el momento de la evaluación. Estas deficiencias se han atendido introduciendo hitos específicos convenidos con los respectivos Estados miembros y que han de ejecutarse antes de que pueda efectuarse el primer pago de la Comisión. Por tanto, la evaluación de la Comisión se basó en cierta medida en un compromiso, más que en los sistemas implantados efectivamente en ese momento (apartados 98 a 112).

121 También observamos que la decisión de algunos Estados miembros de no utilizar la herramienta de extracción de datos y puntuación de riesgos de la Comisión puede reducir su utilidad en general y elevar el riesgo de que no se detecte el fraude y exista doble financiación en el Estado miembro de que se trate (apartado 110).

Recomendación 6 — Verificar el cumplimiento de los hitos específicos de seguimiento y control y fomentar el uso de la herramienta de extracción de datos y puntuación de riesgos de la Comisión

Recomendamos que la Comisión:

1. examine detenidamente el cumplimiento satisfactorio y la ejecución oportuna de los hitos específicos relacionados con los sistemas de seguimiento y control;
2. invite a todos los Estados miembros a utilizar la herramienta de extracción de datos y puntuación de riesgos de la Comisión.

Plazo previsto de aplicación: final de 2023.

El presente informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo el 21 de julio de 2022.

Anexos

Anexo I — Criterios de evaluación y calificación de los planes de recuperación y resiliencia

Anexo II — Situación en cuanto a la presentación y la evaluación de los planes de recuperación y resiliencia, a 1 de junio de 2022

Anexo III — Resumen de las principales características e los planes de recuperación y resiliencia para los seis Estados miembros en la muestra de auditoría

Anexo IV — Las medidas que seleccionamos en los seis Estados miembros incluidos en la muestra

Anexo V — Seis pilares y componentes de los planes de recuperación y resiliencia evaluados por la Comisión como factores que contribuyen significativamente a tales planes, para los seis Estados miembros en la muestra de auditoría

Anexo VI — Resumen de las deficiencias identificadas por la Comisión en relación con los costes totales estimados de los planes de recuperación y resiliencia, para seis Estados miembros en la muestra de auditoría

Anexo VII — Visión general de las estructuras de seguimiento y ejecución en los Estados miembros, para los seis Estados miembros incluidos en la muestra de auditoría

Anexo VIII — Resumen de hitos específicos relacionados con los sistemas de ejecución, seguimiento y control, para los seis Estados miembros incluidos en la muestra

Anexo IX — La contribución financiera máxima del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia en comparación con la tasa de absorción y las asignaciones en los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos

Siglas y acrónimos

DG Asuntos Económicos y Financieros: Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros

MRR: Mecanismo de Recuperación y Resiliencia

RECOVER: Secretaría General del Grupo de Trabajo de Recuperación y Resiliencia

REP: Recomendaciones específicas por país

SWD: Documento de trabajo de los servicios de la Comisión

Glosario

Digitalización: El cambio hacia la incorporación y utilización de tecnología digital e información digitalizada para lograr que los procesos y las tareas resulten más sencillos, rápidos, eficientes y/o económicos.

Documento de Trabajo de los Servicios de la Comisión: Documento de la Comisión no vinculante destinado al debate tanto dentro como fuera de la institución.

Instrumento Europeo de Recuperación: Paquete de financiación para ayudar a los Estados miembros de la UE a recuperarse del impacto económico y social de la pandemia de COVID-19.

Mecanismo de Recuperación y Resiliencia: Mecanismo de apoyo financiero de la UE para mitigar el impacto económico y social de la pandemia de COVID-19 y estimular la transformación ecológica y digital.

No causar un perjuicio significativo: Principio según el cual las medidas de inversión no deben ejercer un impacto medioambiental perjudicial.

Plan de recuperación y resiliencia: Documento en el que se exponen las reformas e inversiones previstas de los Estados miembros en el marco del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia.

Recomendación específica por país: Orientaciones anuales que la Comisión publica, dentro del Semestre Europeo, a los distintos Estados miembros sobre sus políticas macroeconómicas, presupuestarias y estructurales.

Semestre Europeo: Ciclo anual que sirve de marco para la coordinación de las políticas económicas de los Estados miembros de la UE y para el seguimiento de los avances.

Sistema de extracción de datos y puntuación de riesgos de la Comisión: Herramienta de extracción de datos y puntuación de riesgos desarrollada por la Comisión para apoyar a las autoridades de gestión en la administración y la gestión de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos y los fondos de la Política Agrícola Común.

Respuestas de la Comisión

https://www.eca.europa.eu/es/Pages/DocItem.aspx?did=61946 

Cronología

https://www.eca.europa.eu/es/Pages/DocItem.aspx?did=61946 

Equipo auditor

En los informes especiales del Tribunal de Cuentas Europeo se exponen los resultados de sus auditorías de las políticas y programas de la UE o de cuestiones relacionadas con la gestión de ámbitos presupuestarios específicos. El Tribunal de Cuentas Europeo selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan la máxima repercusión teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones y el interés político y público.

Esta auditoría de gestión fue llevada a cabo por la Sala IV (Regulación de mercados y economía competitiva) presidida por Mihails Kozlovs, Miembro del Tribunal de Cuentas Europeo. La auditoría fue dirigida por Ivana Maletić, Miembro del Tribunal, con la asistencia de Sandra Diering, jefa de Gabinete, y Tea Japunčić, agregada de Gabinete; Sabine Hiernaux-Fritsch, gerente principal; Giuseppe Diana, jefe de tarea, y los auditores Daniela Hristova, Marion Schiefele y Jacques Sciberras. Michael Pyper prestó asistencia lingüística.

Notas finales

¹ Artículo 3 del Reglamento (UE) 2021/241 por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia.

² Reglamento (UE) 2021/241.

³ Anexo V del Reglamento (UE) 2021/241.

⁴ Artículo 19, apartado 1, del Reglamento (UE) 2021/241.

⁵ Artículo 20 del Reglamento (UE) 2021/241.

⁶ Propuesta de la Comisión por la que se modifica el Reglamento del MRR en lo relativo a los capítulos de REPowerEU en los planes de recuperación y resiliencia, COM(2022) 231.

⁷ Comisión Europea, Guía técnica sobre la aplicación del principio de «no causar un perjuicio significativo» en virtud del Reglamento relativo al Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, C(2021) 1054.

⁸ Dictamen n.º 06/2020 [con arreglo a los artículos 287, apartado 4, y 322, apartado 1, letra a), del TFUE] sobre la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece un Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (COM(2020) 408), apartado 38.

⁹ Reglamento (UE) 2020/852 relativo al establecimiento de un marco para facilitar las inversiones sostenibles.

¹⁰ Informe Especial n.º 09/2022: «El gasto relacionado con el clima en el presupuesto de la UE para 2014‑2020: No fue tan elevado como se había comunicado».

¹¹ « Commission guidance to Member States Recovery and resilience plans », SWD(2021) 12, PARTE 1/2.

¹² « Recovery and Resilience Facility – From Plans to Payments », sitio web.

¹³ Commission guidance to Member States Recovery and resilience plans, SWD(2021) 12, Parte 1/ 2, página 34.

¹⁴ Artículo 19, apartado 3, letra h) del Reglamento (UE) 2021/241.

¹⁵ Con arreglo al anexo V del apartado 2.8 del Reglamento (UE) 2021/241, esta parte podría calificarse con una «A» (disposiciones adecuadas), una «B» (disposiciones mínimas) o una «C» (disposiciones insuficientes).

¹⁶ Dictamen 04/2020 relativo a la propuesta de Reglamento REACT-UE y el Reglamento sobre disposiciones comunes que rigen los Fondos EIE, 14 de julio de 2020; y Dictamen 06/2020 (de conformidad con el artículo 287, apartado 4, y el artículo 322, apartado 1, letra a), del TFUE) sobre la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece un Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (COM(2020) 408).

¹⁷ Informe Anual relativo al ejercicio 2020, capítulo 2.

¹⁸ Artículo 19, apartado 3, letra j) del Reglamento (UE) 2021/241.

¹⁹ « Commission guidance to Member States Recovery and resilience plans », SWD(2021) 12, PARTE 1/2.

²⁰ Informe Especial n.º 01/2019: «Lucha contra el fraude en el gasto de la UE: es necesario adoptar medidas».

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