Kommissionens vurdering af nationale genopretnings- og resiliensplaner Generelt hensigtsmæssig, men der er fortsat gennemførelsesrisici

Resumé

I Det Europæiske Råd indgik i juli 2020 som reaktion på covid‑19-pandemien en aftale om en genopretningsfond "NextGenerationEU" på mere end 800 milliarder euro. Det centrale element er genopretnings- og resiliensfaciliteten, som udgør i alt 723,8 milliarder euro (i løbende priser). Formålet med genopretnings- og resiliensfaciliteten er at afbøde de økonomiske og sociale konsekvenser af pandemien og gøre EU's økonomier og samfund mere bæredygtige og modstandsdygtige i fremtiden med særligt fokus på den grønne og digitale omstilling.

II Med henblik på at modtage støtte fra genopretnings- og resiliensfaciliteten har medlemsstaterne fremlagt deres udkast til nationale genopretnings- og resiliensplaner for Kommissionen. Kommissionen er ansvarlig for at vurdere genopretnings- og resiliensplanerne på grundlag af de kriterier, der er fastsat i forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten, og for at yde vejledning og støtte til medlemsstaterne på området.

III Denne revision er den første i en række af Revisionsrettens revisioner vedrørende genopretnings- og resiliensfaciliteten. Vi udtog en stikprøve på seks medlemsstater og undersøgte, om Kommissionens vurdering af genopretnings- og resiliensplanerne var hensigtsmæssig, og kontrollerede, om vurderingsprocessen og vejledningen til medlemsstaterne blev håndteret effektivt og sikrede, at genopretnings- og resiliensplanerne var relevante med hensyn til at opfylde genopretnings- og resiliensfacilitetens målsætninger, og at de var overensstemmende med de betingelser, der er fastsat i forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten. Denne revision kan indgå i enhver fremtidig vurdering, som Kommissionen foretager, navnlig i forbindelse med indgivelsen af ændrede genopretnings- og resiliensplaner, og den fremhæver de risici og udfordringer, der kan påvirke gennemførelsen af planerne.

IV Vi konkluderer, at Kommissionens vurdering af genopretnings- og resiliensplanerne generelt var hensigtsmæssig i betragtning af processens kompleksitet og tidsmæssige begrænsninger. Vi konstaterede dog, at der var en række svagheder i processen og risici, der kan forhindre en vellykket gennemførelse af genopretnings- og resiliensfaciliteten.

V Kommissionens vurdering var baseret på omfattende interne retningslinjer og tjeklister, men de ansvarlige for vurderingen anvendte dem ikke på en systematisk eller ensartet måde i den kvalitative vurdering. De centrale dokumenter, som understøtter Kommissionens endelige vurdering, var tilgængelige, men ikke altid nemme at spore. Kommissionen ydede støtte til medlemsstaterne i forbindelse med deres udarbejdelse af genopretnings- og resiliensplanerne og udsendte vejledningsdokumenter. Det ville dog have lettet processen, hvis Kommissionen havde spillet en mere aktiv rolle med hensyn til at fremme udvekslingen af god praksis mellem medlemsstaterne.

VI Med hensyn til genopretnings- og resiliensfacilitetens politiske målsætninger konkluder vi, at det under Kommissionens vurdering blev kontrolleret, at genopretnings- og resiliensplanerne kan forventes at bidrage til alle seks søjler og dermed til de politikområder, der er relevante for genopretnings- og resiliensfaciliteten, men det varierer, i hvilken grad de gør det, og indvirkningen kendes endnu ikke i praksis. Visse vigtige aspekter af de landespecifikke henstillinger manglede stadig at blive behandlet i medlemsstaterne, navnlig med hensyn til de henstillinger for 2019, som omhandler tilbagevendende strukturelle ændringer.

VII Med hensyn til overholdelsen af facilitetens centrale betingelser var resultatet af Kommissionens vurdering, at ingen af foranstaltningerne i vores stikprøve kan forventes at ville forårsage væsentlig skade på miljøet. Foranstaltninger til begrænsning af indvirkningen på miljøet er dog ikke blevet systematisk medtaget i genopretnings- og resiliensplanerne i form af delmål eller mål, og foranstaltninger, som ikke er forenelige med princippet om ikke at gøre væsentlig skade, kan blive finansieret uden for faciliteten. Kommissionens vurdering af de anslåede omkostninger afspejlede en mangel på oplysninger for visse foranstaltninger. Udbetalingsprofilerne var et resultat af forhandlinger og ikke en afspejling af de underliggende omkostninger. Kommissionen kontrollerede også, at de foranstaltninger, der var omfattet af vores stikprøve, bidrog til den grønne og digitale omstilling, hvor det var relevant.

VIII Kommissionens vurdering forbedrede kvaliteten af delmålene og målene, men nogle af dem manglede klarhed eller dækkede ikke alle de centrale faser af en foranstaltnings gennemførelse. Vi bemærkede endvidere, at delmålene og målene generelt er begrænset til at måle output frem for effekt, og at tilgangen til fastsættelse af delmål og mål ikke altid harmonerede på tværs af medlemsstaterne.

IX Kommissionens vurdering af medlemsstaternes foreslåede overvågnings- og kontrolordninger sikrede en korrekt identifikation af de huller og mangler, der kræver yderligere foranstaltninger. Vurderingen var dog i et vist omfang baseret på beskrivelser af systemer, som endnu ikke var på plads. Vi bemærker også, at nogle medlemsstater besluttede ikke at bruge Kommissionens værktøj til datamining og risikovurdering, hvilket både kan mindske dets overordnede brugbarhed og øge risikoen for manglende opdagelse af svig og dobbeltfinansiering i den berørte medlemsstat.

X På grundlag af disse revisionsresultater anbefaler vi, at Kommissionen:

• forbedrer sine vurderingsprocedurer og dokumentationen
• fremmer udveksling af god praksis mellem medlemsstaterne
• følger op på de gennemførte foranstaltningers bidrag til de landespecifikke henstillinger
• forbedrer gennemsigtigheden og overvågningen af princippet om ikke at gøre væsentlig skade
• sikrer klare mekanismer for kontrol og en passende definition af delmål og mål
• kontrollerer overholdelse af de specifikke delmål for overvågning og kontrol og tilskynder til brug af dens værktøj til datamining og risikovurdering.

Indledning

Genopretnings- og resiliensfaciliteten

01 Som reaktion på covid‑19-pandemien besluttede Det Europæiske Råd i juli 2020 at oprette et midlertidigt genopretningsinstrument på mere end 800 milliarder euro (i løbende priser) - NextGenerationEU. Det centrale element er genopretnings- og resiliensfaciliteten. Den har en samlet værdi på op til 723,8 milliarder euro (i løbende priser), hvoraf tilskud udgør op til 338,0 milliarder euro, og lån udgør op til 385,8 milliarder euro, hvilket svarer til ca. to tredjedele af den nye flerårige finansielle ramme for 2021-2027, og er det største EU-instrument til dato.

02 Formålet med genopretnings- og resiliensfaciliteten er at afbøde de økonomiske og sociale konsekvenser af covid‑19-pandemien og gøre de europæiske økonomier og samfund mere bæredygtige, modstandsdygtige og bedre forberedt på udfordringerne og mulighederne i den grønne og digitale omstilling. Den skal finansiere investeringer og reformer på politikområder, som er relevante for hele EU, og er delt op i seks søjler¹ (jf. figur 1).

03 Det finansielle bidrag for hver medlemsstat fastsættes i overensstemmelse med en fordelingsnøgle, jf. bilag I-III i forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten. I henhold til forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten er faciliteten et resultatbaseret instrument, og medlemsstaterne skal modtage finansiering på grundlag af deres opfyldelse af kvalitative delmål og kvantitative mål.

Genopretnings- og resiliensplaner

04 Med henblik på at modtage støtte fra genopretnings- og resiliensfaciliteten fremlagde medlemsstaterne deres udkast til nationale genopretnings- og resiliensplaner for Kommissionen fra midten af oktober 2020 og fremefter og de endelige genopretnings- og resiliensplaner fra det tidspunkt, hvor forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten trådte i kraft, dvs. den 12. februar 2021², i overensstemmelse med visse kriterier og betingelser. Genopretnings- og resiliensplanerne består af en række foranstaltninger, enten investeringer eller reformer, som er inddelt i tematiske komponenter (f.eks. klimavenlig mobilitet eller digitalisering på uddannelsesområdet).

05 Kommissionens vurdering af genopretnings- og resiliensplanerne er baseret på 11 kriterier som fastsat i artikel 19, stk. 3, i forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten (jf. tabel 1).

06 Kommissionen kan i overensstemmelse med vurderingsretningslinjerne³ som udgangspunkt give hvert kriterium enten en A-, B- eller C-rating, hvor A er den højeste rating, og C er den laveste. For to ud af de 11 kriterier, nemlig princippet om ikke at gøre væsentlig skade og kontrolsystemerne, er det kun muligt at give en A- eller C-rating (en oversigt over ratingen findes i bilag I).

07 For at en genopretnings- og resiliensplan kan få en positiv vurdering, skal den som minimum opnå følgende endelige rating:

• et A for kriterium 2 (landespecifikke henstillinger), kriterium 3 (vækstpotentiale, jobskabelse og resiliens), kriterium 5 (grøn) og kriterium 6 (digital)
• flest A'er for de øvrige syv kriterier
• ingen C'er.

08 Genopretnings- og resiliensplaner kan vurderes ved flere lejligheder. Ud over Kommissionens indledende vurdering, som er omfattet af denne revision, skal genopretnings- og resiliensplanen vurderes på ny, når en medlemsstat fremlægger en opdatering, revision eller ændring, navnlig når en medlemsstat:

• opdaterer sin plan efter opdateringen af det maksimale finansielle bidrag for den ikketilbagebetalingspligtige støtte i juni 2022
• anmoder om en ændring af den oprindeligt indgivne genopretnings- og resiliensplan, fordi planen, herunder relevante delmål og mål, ikke længere er opnåelig, enten delvist eller helt, som følge af objektive omstændigheder (artikel 21, stk. 1, i forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten)
• anmoder om lånestøtte fra genopretnings- og resiliensfaciliteten. Medlemsstaterne kan anmode om lånestøtte samtidig med indgivelsen af en genopretnings- og resiliensplan eller på et andet tidspunkt frem til den 31. august 2023. I sidstnævnte tilfælde skal anmodningen ledsages af en revideret genopretnings- og resiliensplan, herunder yderligere delmål og mål (artikel 14, stk. 2, i forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten).

Roller og ansvar i udarbejdelses- og vurderingsprocessen for genopretnings- og resiliensplanerne

Medlemsstaterne

09 Medlemsstaterne er ansvarlige for at udarbejde de nationale genopretnings- og resiliensplaner i overensstemmelse med artikel 18, stk. 4, i forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten. Medlemsstaterne skal samarbejde med Kommissionen under udarbejdelsen og vurderingen af deres genopretnings- og resiliensplaner og stille alle yderligere oplysninger, som Kommissionen anmoder om, til rådighed.

10 Medlemsstaterne kan også ændre eller revidere deres genopretnings- og resiliensplaner på et senere tidspunkt, hvis genopretnings- og resiliensplanerne ikke længere er opnåelige eller bør omfatte yderligere delmål og mål for lånestøttens anvendelse (jf. punkt 08).

Kommissionen

11 Kommissionen er ansvarlig for at vurdere genopretnings- og resiliensplanerne i tæt samarbejde med medlemsstaterne. Den yder vejledning og støtte til medlemsstaterne for at sikre overholdelse af de forskellige kriterier og betingelser, der er fastsat i forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten.

12 Vurderingsprocessen er baseret på en løbende dialog, som indledes allerede inden den officielle indgivelse af genopretnings- og resiliensplanerne. Efter indgivelsen af genopretnings- og resiliensplanen har Kommissionen to måneder til sammen med medlemsstaterne at løse udestående spørgsmål og anmode om yderligere oplysninger eller ændringer, inden den færdiggør sin vurdering og fremsætter sit officielle forslag til Rådets afgørelse. De pågældende medlemsstater og Kommissionen kan aftale at forlænge denne frist for vurdering med en rimelig periode, hvis det er nødvendigt⁴.

13 Efter Rådets godkendelse indgår Kommissionen en aftale om en operationel ordning med hver medlemsstat, som omfatter detaljerede og tekniske aspekter af gennemførelsen såsom tidsplanen, yderligere foreløbige trin for delmålene og målene og ordninger for at give adgang til de underliggende data.

Rådet

14 På baggrund af Kommissionens forslag godkender Rådet vurderingen af genopretnings- og resiliensplanen i en gennemførelsesafgørelse inden for fire uger⁵. Ændrede og reviderede planer (jf. punkt 08) vedtages også af Rådet.

15 I henhold til Rådets gennemførelsesafgørelser vedtaget pr. 31. december 2021 kan medlemsstaterne anmode om en forfinansiering på 13 %. Alle efterfølgende betalinger er baseret på de fremskridt, medlemsstaterne har rapporteret i forbindelse med gennemførelsen af genopretnings- og resiliensplanen (og Kommissionen har vurderet). Med henblik på udbetaling skal Kommissionen fremlægge sin foreløbige vurdering for Det Økonomiske og Finansielle Udvalg og anmode om dets udtalelse. Kommissionen skal tage hensyn til udtalelsen i sin vurdering som fastsat i artikel 24, stk. 4, i forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten.

Status for indgivelse og vurdering af genopretnings- og resiliensplanerne pr. 1. juni 2022

16 Pr. 1. juni 2022 havde alle medlemsstater, undtagen Nederlandene, officielt indgivet deres genopretnings- og resiliensplaner. Kommissionen havde givet 25 genopretnings- og resiliensplaner en positiv vurdering, jf. figur 2 for ratingen, mens vurderingen af Ungarn stadig var i gang på tidspunktet for revisionen (jf. bilag II).

Revisionens omfang og revisionsmetoden

17 Denne revision foretages i lyset af Revisionsrettens prioritet om at se på EU's reaktion på covid‑19-pandemien på tværs af forskellige politiske dimensioner, herunder økonomisk styring, ved at undersøge, om det største EU-instrument til dato var på rette spor. Revisionen vil give interessenter et indblik i vurderingen af genopretnings- og resiliensplanerne. Formålet med revisionen er at bidrage til alle nødvendige fremtidige ændringer af vurderingsprocessen, navnlig i forbindelse med indgivelsen af ændrede eller reviderede genopretnings- og resiliensplaner. Denne beretning fokuserer primært på Kommissionens vurderingsarbejde, men den fremhæver også de risici og udfordringer, der kan påvirke gennemførelsen af genopretnings- og resiliensplanerne.

18 Denne revision er den første i en række af revisioner, som vi planlægger at foretage vedrørende NextGenerationEU. Den omfatter ikke Kommissionens forslag om ændring af forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten for så vidt angår kapitler om REPowerEU i genopretnings- og resiliensplanerne⁶. Vi satte os for at undersøge hensigtsmæssigheden af Kommissionens vurdering af genopretnings- og resiliensplanerne ved at vurdere om:

• Kommissionens interne procedurer var tydelige og blev anvendt, om vejledningen til medlemsstaterne var tilstrækkelig og blev fulgt, og om støtten til medlemsstaterne var effektiv.
• Kommissionens vurdering sikrede, at:
  • genopretnings- og resiliensplanerne bidrager tilstrækkeligt til de seks søjler og til den effektive håndtering af alle eller en betydelig del af de udfordringer, der er identificeret i de landespecifikke henstillinger
  • foranstaltningerne i genopretnings- og resiliensplanerne overholder de centrale betingelser, der er fastsat i forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten (grøn og digital, princippet om ikke at gøre væsentlig skade og omkostninger)
  • delmålene og målene er klare og realistiske
  • de foreslåede overvågnings- og kontrolordninger er passende.

19 Vores revisionskriterier tager udgangspunkt i:

• lovkrav (navnlig forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten)
• Kommissionens interne regler og procedurer (f.eks. instrukser og retningslinjer).

20 Vores vurdering er baseret på en stikprøve på seks medlemsstater: de fire medlemsstater, som modtager den højeste tildeling af tilskud i absolutte tal (Tyskland, Spanien, Frankrig og Italien), og de to medlemsstater, der modtager den højeste tildeling af tilskud i forhold til deres BNP i 2020 (Grækenland og Kroatien). De seks genopretnings- og resiliensplaner adskiller sig fra hinanden på forskellige måder. I Bilag III præsenteres nogle af deres karakteristika. Vi udtog endvidere en skønsmæssigt udvalgt stikprøve på syv foranstaltninger i hver af de seks medlemsstater i vores stikprøve på grundlag af væsentlighed (de højeste omkostninger) og fra følgende tematiske områder: "transport", "grøn", "digital", "sundhed" og "andre" under investeringer og "finanspolitik" og "social" under reformer. De 42 foranstaltninger i vores stikprøve fremgår af bilag IV. Vi foretog også en generel analyse af delmålene og målene i de seks genopretnings- og resiliensplaner i vores stikprøve med henblik på at få et indblik i typen og den tidsmæssige fordeling af delmål og mål samt medlemsstaternes tilgang til at fastsætte dem.

21 For disse seks medlemsstater undersøgte vi Kommissionens vurderingsproces fra den indledende fremlæggelse af udkast til genopretnings- og resiliensplaner til deres endelige vurdering og forslaget til Rådets gennemførelsesafgørelse på grundlag af otte ud af 11 vurderingskriterier (1, 2, 4-6 og 8-10, jf. tabel 1). Revisionen omfattede derfor perioden fra oktober 2020 (hvor de første udkast til genopretnings- og resiliensplaner blev fremlagt) til juni 2022. Revisionen omfattede ikke Rådets godkendelsesproces for forslaget til Rådets gennemførelsesafgørelse.

22 Vi analyserede den dokumentation, som Kommissionen havde stillet til rådighed, herunder relevant korrespondance med de seks medlemsstater under vurderingsprocessen. Vi interviewede også personale fra Kommissionen og de relevante nationale myndigheder. Vi drøftede endvidere de vigtigste bemærkninger i beretningen med et ekspertpanel.

Bemærkninger

De Interne procedurer og foranstaltningerne til støtte for medlemsstaterne var tilstrækkelige, men ikke altid sporbare, og var underlagt tidsmæssige begrænsninger

23 Det nye og komplekse i genopretnings- og resiliensplanerne kræver tilstrækkelige interne procedurer for Kommissionen og passende støtte til medlemsstaterne i forbindelse med udarbejdelsen af deres genopretnings- og resiliensplaner. Vi undersøgte, om Kommissionen havde:

• forvaltet sine interne procedurer effektivt med henblik på at mobilisere sin interne viden og sikre konsekvent og gennemsigtig anvendelse af dens interne retningslinjer
• givet klar og rettidig vejledning og støtte til medlemsstaterne.

Kommissionens interne procedure var tilstrækkelig, men ikke altid sporbar

24 Den politiske forvaltning af genopretnings- og resiliensfaciliteten varetages af et styringsråd på højt niveau under ledelse af formanden for Europa-Kommissionen og består af tre ledende næstformænd, kommissæren med ansvar for økonomi, generalsekretæren, chefen for den nye Taskforce for Genopretning og Resiliens (Recover) og generaldirektøren for Økonomiske og Finansielle Anliggender (GD ECFIN). Styringsrådet fører tilsyn med alle trin lige fra den tidlige interaktion med medlemsstaterne i forbindelse med udkast til genopretnings- og resiliensplaner til gennemførelsen af de endelige genopretnings- og resiliensplaner og opfyldelsen af deres delmål og mål. Det aflægger regelmæssigt rapport til Kommissærkollegiet om sine drøftelser. Kollegiet er ansvarligt for at godkende forslaget til Rådets gennemførelsesafgørelse.

25 Recover-taskforcen blev oprettet den 16. august 2020 under Kommissionens generalsekretariat og er sammen med GD ECFIN ansvarlig for at styre gennemførelsen af genopretnings- og resiliensfaciliteten og for at koordinere den med det europæiske semester. Recover og GD ECFIN har også ansvaret for at inddrage andre politiske GD'er i alle faser af processen efter behov.

26 Recover og GD ECFIN afholdt til dette formål ugentlige koordineringsmøder og interagerede regelmæssigt med andre GD'er via "landegrupper". Disse landegrupper bygger på eksisterende grupper i det europæiske semester, men omfatter også specialister fra alle relevante GD'er for at sikre den fornødne ekspertise inden for de forskellige politikområder, der indgår i genopretnings- og resiliensplanerne.

27 Interaktioner med medlemsstaterne forvaltes af 27 forhandlingsteam, som består af (vice)kontorcheferne for de relevante landeenheder i Recover/GD ECFIN samt udvalgte medlemmer af landegrupperne fra politiske GD'er, afhængigt af hvilken ekspertise der er behov for. De er navnlig ansvarlige for at analysere (udkast til) genopretnings- og resiliensplaner, udarbejde vurderinger og gennemførelsesretsakter i tilknytning til genopretnings- og resiliensplanerne og betalingsanmodninger samt for at overvåge fremskridtene med gennemførelse. Generelt fører to chefforhandlere på direktørniveau, en fra henholdsvis GD ECFIN og Recover, tilsyn med landegruppens arbejde.

28 Endelig blev der oprettet fælles horisontale Recover-GD ECFIN-grupper, som skulle tage sig af generelle aspekter vedrørende den grønne omstilling (herunder princippet om ikke at gøre væsentlig skade), den digitale omstilling, omkostninger og delmål/mål. De gav vejledning om evalueringen af de vigtigste områder, som de er ansvarlige for.

29 Kombinationen af repræsentanter for landeenhederne i Recover/GD ECFIN og de politiske GD'ers landegrupper i forhandlingsteamene sikrede, at vurderingen var baseret på personalets ekspertise inden for forskellige politikområder og på geografiske forhold. Vores analyse af Kommissionens vurdering af foranstaltningerne i vores stikprøve (jf. punkt 20) bekræftede, at alle relevante GD'er var inddraget i processen.

30 Vurderingsprocessen omfattede adskillige faser (jf. figur 3).

31 For at lette vurderingen og drøftelsen med medlemsstaterne udarbejdede Kommissionen generelle interne retningslinjer og tjeklister. Med hensyn til den økonomiske og sociale indvirkning, delmål og mål, omkostninger og princippet om ikke at gøre væsentlig skade blev disse generelle interne retningslinjer suppleret med mere detaljerede tekniske retningslinjer.

32 Interne retningslinjer og tjeklister standardiserer vurderingsprocessen og bidrager til en ensartet behandling af de forskellige genopretnings- og resiliensplaner. De interne retningslinjer og tjeklister indeholdt en omfattende række af overvejelser, som de ansvarlige for vurderingen i landegrupperne kunne tage hensyn til i udførelsen og dokumentationen af deres vurderinger. Anvendelsen af tjeklister var dog kun obligatorisk for vurderingen af fuldstændighed og støtteberettigelse. De blev derfor ikke anvendt på en systematisk eller ensartet måde i den kvalitative vurdering af de 11 vurderingskriterier. De ansvarlige for vurderingen havde til tider kun givet et minimum af oplysninger, mens de andre gange havde udarbejdet notater eller andre arbejdsdokumenter uden nogen standardstruktur.

33 Vores revision af foranstaltningerne i vores stikprøve bekræftede, at de centrale dokumenter, som hidrører fra Kommissionens arbejde og understøtter dens endelige vurderinger, var tilgængelige og blev registreret, men den dokumentation, der førte til konklusionerne i arbejdsdokumenterne fra Kommissionens tjenestegrenene, var ikke altid nem at spore.

Kommissionens vejledning og støtte til medlemsstaterne var tilstrækkelig, men underlagt tidsmæssige begrænsninger

34 Kommissionen var ansvarlig for at give den nødvendige vejledning og støtte til medlemsstaterne under udarbejdelsen af deres genopretnings- og resiliensplaner. Den gav en sådan støtte allerede i en tidlig fase via vejledningsdokumenter og drøftelser, mens forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten stadig blev drøftet af medlovgiverne.

35 Kommissionen vedtog adskillige vejledningsdokumenter med henblik på at støtte medlemsstaterne i udarbejdelsen af deres genopretnings- og resiliensplaner:

• generel vejledning for medlemsstaternes genopretnings- og resiliensplaner, der blev vedtaget den 17. september 2020 og ændret og erstattet af en ny version den 22. januar 2021
• teknisk vejledning om anvendelsen af kriteriet om ikke at gøre væsentlig skade⁷, som blev offentliggjort den 12. februar 2021.

Disse dokumenter blev endvidere suppleret med tjeklister til selvevaluering i de nationale kontrolsystemer.

36 På grund af den stramme tidsramme for udarbejdelsen af genopretnings- og resiliensplanerne og for vedtagelsen af forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten var Kommissionen delvist nødt til at udarbejde sine vejledningsdokumenter, inden retsakten var færdiggjort og sideløbende med medlemsstaternes udarbejdelse af deres genopretnings- og resiliensplaner. Kommissionen offentliggjorde i denne sammenhæng to versioner af sit vigtigste vejledningsdokument om udarbejdelse af genopretnings- og resiliensplaner (jf. punkt 35). Dette førte i nogle tilfælde til, at medlemsstaterne var nødt til at justere deres genopretnings- og resiliensplaner under processen. Dette var navnlig tilfældet for vejledningen om princippet om ikke at gøre væsentlig skade, som blev vedtaget samtidig med forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten og pålagde medlemsstaterne at udarbejde en tjekliste til dette princip for hver enkelt reform og investering i deres genopretnings- og resiliensplaner.

37 Vi konstaterede, at vurderingerne af genopretnings- og resiliensplanerne i vid udstrækning var baseret på løbende dialog mellem Kommissionen og medlemsstaterne og omfattede bilaterale møder, kommunikation og udveksling af oplysninger. For at fremme denne informationsudveksling yderligere oprettede Kommissionen også en onlineplatform for spørgsmål og svar om genopretnings- og resiliensfaciliteten, hvor den gav medlemsstaterne supplerende forklaringer og vejledning. Under vores interview bekræftede medlemsstaternes myndigheder brugbarheden af denne støtte.

38 I henhold til artikel 18, stk. 5, i forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten kan medlemsstaterne også anmode Kommissionen om at organisere udveksling af god praksis med andre medlemsstater. Vi hilste denne mulighed velkommen i vores udtalelse om forslaget til forordning om oprettelse af genopretnings- og resiliensfaciliteten⁸. Ifølge Kommissionen har blot én medlemsstat (som ikke indgår i vores stikprøve) formelt anmodet om en sådan udveksling, men den trak efterfølgende sin anmodning tilbage.

39 De fleste af de myndigheder, som vi interviewede i medlemsstaterne, ville dog have sat pris på mere interaktion med de andre medlemsstater under processen for forhandling af genopretnings- og resiliensplanerne. Nogle medlemsstater organiserede uformelle bilaterale møder på eget initiativ, men en mere aktiv rolle fra Kommissionens side med hensyn til at fremme synergier mellem medlemsstaternes genopretnings- og resiliensplaner ville have lettet processen og tilskyndet til medtagelsen af grænseoverskridende projekter i genopretnings- og resiliensplanerne.

Genopretnings- og resiliensplanerne forventes at bidrage til de seks søjler, men der er stadig mangler med hensyn til at adressere de landespecifikke henstillinger

Kommissionens vurdering bekræftede, at genopretnings- og resiliensplanerne bidrager til de seks søjler, men bidragets omfang varierer

40 Vi undersøgte, hvordan Kommissionen havde vurderet, om genopretnings- og resiliensplanerne bidrager hensigtsmæssigt til alle seks søjler i overensstemmelse med de kriterier, der er fastsat i forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten (jf. tekstboks 1).

41 Kommissionen vurderede genopretnings- og resiliensplanernes bidrag til de seks søjler på grundlag af en detaljeret kortlægning og vurderede for hver komponent, om den i væsentlig grad eller i det mindste delvist bidrog til hver søjle (jf. bilag IV). Den konkluderende, at alle genopretnings- og resiliensplanerne i vores stikprøve bidrog på en omfattende og passende afbalanceret måde til alle seks søjler og gav dem alle en A-rating på dette område.

42 Kommissionens kortlægning bekræftede, at alle seks søjler blev adresseret af mindst én af komponenterne i alle genopretnings- og resiliensplanerne i vores stikprøve. Kommissionens kortlægning blev foretaget på komponentniveau, hvor der blev set på de individuelle foranstaltninger med henblik på at afgøre, hvilke (primære) søjler komponenten bidrager til. Vi bemærker dog, at ikke alle foranstaltninger i en komponent bidrager direkte til den pågældende søjle.

43 Mange af de komponenter, der indgår i genopretnings- og resiliensplanerne, adresserer mere end én søjle, og årsagssammenhængen mellem komponenterne og søjlerne, og dermed i hvilken grad komponenterne forventes at bidrage, varierer. Forbindelsen mellem komponenter og søjler er generelt tættere for de mere specifikke søjler såsom "digital" og "grøn" end for de bredere og mere generelle søjler såsom "intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst" og "social og territorial samhørighed".

44 Da hver komponent omfatter reformer, som måske ikke medfører omkostninger, er det endvidere vanskeligt at afgøre, hvor stor en andel af midlerne der bidrager til hver af de seks søjler. Som følge heraf er det ud fra et finansielt perspektiv uklart, om de seks søjler adresseres på en "passende afbalanceret måde" som fastsat i forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten. Forordningen indeholder endvidere ikke en definition af, hvad der egentlig udgør en "passende afbalanceret" indsats i denne sammenhæng.

Genopretnings- og resiliensplanerne adresserer de landespecifikke henstillinger, men der er stadig mangler

45 Det europæiske semester, som blev indført i 2011, er EU's cyklus til koordinering af de økonomiske politikker og finans-, arbejdsmarkeds- og socialpolitikkerne. Kommissionen analyserer i denne sammenhæng den økonomiske og sociale udvikling i medlemsstaterne og de udfordringer, som de står over for. Med henblik på at tackle disse udfordringer fremsætter Rådet hvert år landespecifikke henstillinger til hver medlemsstat på grundlag af Kommissionens forslag, hvilket er det europæiske semester primære output. Hvor den politiske koordinering under det europæiske semester og gennemførelsen af landespecifikke henstillinger før i tiden ikke var knyttet til nogle finansielle tildelinger, er dette blevet ændret med medtagelsen af foranstaltninger til at adressere de landespecifikke henstillinger i genopretnings- og resiliensplanerne.

46 I henhold til forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten skal genopretnings- og resiliensplanerne indeholde foranstaltninger, der adresserer alle eller en betydelig del af de landespecifikke henstillinger for 2019 og 2020. Kommissionen tager hensyn til fire elementer i sin vurdering (jf. tekstboks 2).

47 Vi kontrollerede, om Kommissionens vurdering sikrede, at foranstaltningerne i genopretnings- og resiliensplanerne for medlemsstaterne i vores stikprøve bidrager til at adressere de relevante landespecifikke henstillinger og interviewede medlemsstaternes myndigheder for at indhente flere oplysninger om processen for medtagelse af foranstaltninger af relevans for de landespecifikke henstillinger i deres genopretnings- og resiliensplaner.

48 Under sin vurdering af udkast til genopretnings- og resiliensplanerne identificerede Kommissionen mangler med hensyn til nogle af elementerne i de landespecifikke henstillinger og anmodede medlemsstaterne om at foreslå yderligere foranstaltninger. Dette har den haft mere held med i nogle tilfælde (f.eks. vurdering af kvaliteten af offentlige udgifter i Frankrig, udgiftsgennemgang i Italien eller retlige foranstaltninger og foranstaltninger til bekæmpelse af korruption i Kroatien) end i andre, da visse underpunkter i de landespecifikke henstillinger (primært dem for 2019) stadig ikke var adresseret i de endelige genopretnings- og resiliensplaner.

49 Med hensyn til de indgivne genopretnings- og resiliensplaner foretog Kommissionen en kortlægning, som blev medtaget i arbejdsdokumentet fra Kommissionens tjenestegrene og viste, i hvilket omfang de landespecifikke henstillinger var blevet tilstrækkeligt adresseret, og identificerede dem, der ikke var blevet adresseret. Som det var tilfældet med de seks søjler blev denne kortlægning foretaget på komponentniveau (sæt af foranstaltninger, jf. punkt 04), hvor der blev set på de individuelle foranstaltninger i relevante tilfælde. Kommissionen konkluderede i sin vurdering af de seks medlemsstater i vores stikprøve, at alle de landespecifikke henstillinger for 2019 og 2020 var blevet adresseret enten delvist (med resterende mangler) eller fuldt ud (uden resterende mangler), hvilket betød, at alle endelige genopretnings- og resiliensplaner i vores stikprøve blev givet et A. Tabel 2 giver en oversigt over de resterende mangler, som Kommissionen har identificeret.

50 Under vores egen kortlægning, som blev foretaget på foranstaltningsniveau, nåede vi i hovedtræk frem til det samme resultat for de landespecifikke henstillinger som Kommissionen. De væsentligste forskelle vedrører Italien, hvor vi konstaterede yderligere mangler i forbindelse med visse elementer i de landespecifikke henstillinger (reformer af matrikel- og pensionssystemet samt dele af reformen af finanssektoren), som ikke var omfattet af arbejdsdokumentet fra Kommissionens tjenestegrene (jf. tabel 3).

51 Vi konstaterede, at de landespecifikke henstillinger for 2020 generelt var omfattet af genopretnings- og resiliensplanerne i vores stikprøve. Der er dog fortsat nogle mangler vedrørende visse elementer af de landespecifikke henstillinger, f.eks. sundhedsplejesystemet (Spanien) eller investeringer og lovgivningsmæssige rammer (Frankrig), som efter planen skal adresseres uden for genopretnings- og resiliensfaciliteten. Det var dog ikke altid klart, hvorfor de ikke i stedet var omfattet genopretnings- og resiliensplanerne, navnlig i forbindelse med vigtige grænseoverskridende foranstaltninger (f.eks. sammenkoblingen af elnet mellem Spanien og Frankrig), da de i sagens natur ville være velegnede til genopretnings- og resiliensfaciliteten.

52 Størstedelen af de identificerede mangler vedrører de landespecifikke henstillinger for 2019, der hovedsagelig omhandler tilbagevendende strukturelle udfordringer, som medlemsstaterne har stået over for i årevis. Tysklands genopretnings- og resiliensplan indeholder eksempelvis ingen foranstaltninger til styrkelse af konkurrencen inden for erhvervstjenester og lovregulerede erhverv, som har været en del af de landespecifikke henstillinger for Tyskland siden 2011. Derudover adresserede forskellige genopretnings- og resiliensplaner heller ikke de elementer i de landespecifikke henstillinger, som omhandlede pensioners holdbarhed (Tyskland, Frankrig, Italien og til dels Spanien) eller beskatning (Tyskland og Italien).

53 Vi mener, at Kommissionens vurdering generelt resulterede i, at genopretnings- og resiliensplanerne bidrog til de fleste af de landespecifikke henstillinger for 2019 og 2020. Visse vigtige elementer i de landespecifikke henstillinger mangler dog stadig at blive adresseret i medlemsstaterne i vores stikprøve; disse omhandler hovedsagelig tilbagevendende strukturelle udfordringer, som medlemsstaterne har stået over for i årevis. Endvidere er vurderingen af, hvad der udgør en "væsentlig del" af de landespecifikke henstillinger, som er blevet adresseret, hverken blevet defineret i forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten eller af Kommissionen. Vurderingen er derfor i et vist omfang fortsat skønsmæssig, navnlig i de tilfælde, hvor Kommissionen har identificeret adskillige og/eller alvorlige mangler.

Vurderingen af de centrale betingelser i genopretnings- og resiliensfaciliteten var hensigtsmæssig, men ikke fuldstændig gennemsigtig

54 Vi udvalgte syv foranstaltninger i hver af de seks medlemsstater, der indgik i vores stikprøve, med henblik på at evaluere, om Kommissionen havde foretaget en hensigtsmæssig vurdering af princippet om ikke at gøre væsentlig skade, grøn og digital tagging og omkostningsoverslag (jf. punkt 20).

55 Vi undersøgte i relation til disse udvalgte foranstaltninger, om Kommissionen på hensigtsmæssig vis havde vurderet, om:

• foranstaltningerne i genopretnings- og resiliensplanen gør væsentlig skade på miljømål som defineret i artikel 17 i taksonomiforordningen⁹ (overholdelse af princippet om ikke at gøre væsentlig skade)
• gennemførelsen af de påtænkte foranstaltninger forventes at bidrage effektivt til den grønne og digitale omstilling, herunder tildelingen af tags til foranstaltninger og de anvendte koefficienter
• de anslåede omkostninger var rimelige, plausible, stod i et rimeligt forhold til de forventede økonomiske og sociale fordele og ikke var omfattet af anden EU-finansiering.

Kommissionens vurderinger anerkendte overholdelse af princippet om ikke at gøre væsentlig skade, men delmål eller mål for kompenserende foranstaltninger blev ikke systematisk medtaget

56 For at en genopretnings- og resiliensplan kan godkendes, skal alle foranstaltninger overholde princippet om ikke at gøre væsentlig skade (jf. tekstboks 3).

57 Kommissionen udsendte en teknisk vejledning om anvendelsen af princippet om ikke at gøre væsentlig skade under vurderingen af genopretnings- og resiliensplaner (jf. punkt 35 og 36). Den pålagde medlemsstaterne at udarbejde en tjekliste til princippet om ikke at gøre væsentlig skade for hver foranstaltning i deres genopretnings- og resiliensplaner.

58 Kommissionen vurderede derefter de foreslåede foranstaltninger og deres tilsvarende tjeklister til princippet om ikke at gøre væsentlig skade og gav yderligere feedback eller fastsatte betingelser, som blev medtaget i det endelige sæt delmål og mål, der var fastlagt i Rådets gennemførelsesafgørelse. Med hensyn til foranstaltningerne i vores stikprøve konstaterede vi, at Kommissionen:

• havde sikret, at tjeklisterne tog hensyn til miljømålene
• havde anmodet om yderligere oplysninger, når det var nødvendigt, givet feedback og foreslået ændringer eller udelukkelse af visse foranstaltninger, herunder med hensyn til ordlyden af specifikke foranstaltninger og de tilsvarende delmål eller mål
• korrekt havde anmodet om, at visse dele af de foranstaltninger, som den anså for at være uoverensstemmende med princippet om ikke at gøre væsentlig skade, blev udelukket. Disse dele blev efterfølgende taget ud af genopretnings- og resiliensplanerne. De kan dog i nogle tilfælde i stedet blive finansieret uden for genopretnings- og resiliensfaciliteten, hvilket er i modstrid med princippet om ikke at gøre væsentlig skade
• med hensyn til foranstaltninger med sandsynlig miljøindvirkning havde sikret, at de tjeklister, medlemsstaterne havde udarbejdet, redegjorde for, hvordan væsentlig skade kunne undgås. Dette indebærer at fremsætte forslag til afbødende foranstaltninger.

59 Vi bemærker dog, at Kommissionens dokumentation for vurdering af tjeklisterne til princippet om ikke at gøre væsentlig skade byggede på adskillige arbejdsdokumenter og ikke omfattede en sammenfattende oversigt, som indeholdt en liste over alle vurderinger af princippet om ikke at gøre væsentlig skade for hver foranstaltning med sigte på at understøtte Kommissionens generelle konklusion i arbejdsdokumentet fra Kommissionens tjenestegrene og dens endelige vurdering.

60 Karakteren og omfanget af indvirkningen af potentielt skadelige foranstaltninger var endvidere ikke kvantificeret i tjeklisten eller på anden måde. Dette gjorde det vanskeligt at vurdere, om de redegørelser, der blev givet, og de foreslåede afbødende foranstaltninger var tilstrækkelige til at sikre overholdelse af princippet om ikke at gøre væsentlig skade.

61 I de tilfælde, hvor der var behov for afbødende foranstaltninger med henblik på at give princippet om ikke at gøre væsentlig skade en positiv vurdering, er de afbødende foranstaltninger endvidere ikke blevet systematisk medtaget i genopretnings- og resiliensplanerne i form af delmål eller mål. Deres konkretisering er derfor ikke en betalingsbetingelse, og der er ikke noget retsgrundlag for at pålægge foranstaltningernes gennemførelse eller følge op på gennemførelsen heraf.

Kommissionen kontrollerede stikprøvens foranstaltningers bidrag til den grønne og digitale omstilling

62 Kommissionens vurdering af, om genopretnings- og resiliensplanerne bidrager til den grønne og digitale omstilling, var baseret på adskillige elementer (jf. tekstboks 4).

63 Vi undersøgte Kommissionens vurdering af vores stikprøve på 42 foranstaltninger (jf. punkt 20). Vi kontrollerede i forbindelse med disse foranstaltninger, om Kommissionens vurdering af interventionsområderne og koefficienterne (100 % for at bidrage fuldt ud til den grønne/digitale omstilling, 40 % for at bidrage delvist eller 0 % for ikke at bidrage) var i overensstemmelse med forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten, og om de endelige tags, der blev tildelt foranstaltningerne, var passende.

64 Vi konstaterede følgende:

• Kommissionen har foretaget en detaljeret vurdering af de interventionsområder og koefficienter, der finder anvendelse på medlemsstaternes forskellige foranstaltninger. Navnlig GD'erne for Energi, Klima, Konkurrence, Regionalpolitik og Bypolitik og Det Fælles Forskningscenter samt horisontale grønne og digitale grupper er blevet hørt om de forskellige foranstaltninger i stikprøven.
• Kommissionen havde i forbindelse med adskillige af foranstaltningerne i vores stikprøve givet medlemsstaterne feedback under udarbejdelsesfasen om, hvorvidt de havde anvendt forkerte interventionsområder, eller om der var behov for yderligere opdeling af foranstaltninger (i enten separate foranstaltninger eller delforanstaltninger) med forskellige koefficienter. Medlemsstaterne havde i alle tilfælde foretaget de krævede ændringer i deres udkast til genopretnings- og resiliensplaner, og Kommissionen anså i denne henseende de endelige versioner for at være overensstemmende.
• Forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten indeholdt ikke bestemmelser om interventionsområder eller grønne koefficienter for nogle former for foranstaltninger. Med henblik på at sikre en konsekvent vurdering udarbejdede Kommissionen dog yderligere interne retningslinjer for, hvordan sådanne foranstaltninger skulle behandles (f.eks. dem, der omhandler elektriske biler og hybridbiler) i overensstemmelse med taksonomiforordningen.
• Kommissionen havde i sit arbejdsdokument for hver medlemsstat rapporteret om den endelige liste over foranstaltninger, som bidrager til den grønne og digitale omstilling.

65 Det vides dog endnu ikke, i hvilket omfang de foranstaltninger, der indgår i genopretnings- og resiliensplanerne, vil bidrage til EU's klimamål i praksis. Vi konkluderede eksempelvis i en af vores seneste beretninger, at klimabidraget fra centrale delsektorer såsom jernbanetransport, elektricitet og biomasse med hensyn til EU's budget var overvurderet, og at de rapporterede udgifter ikke altid var relevante for klimaindsatsen¹⁰.

Ratingen vedrørende de anslåede omkostninger afspejlede en mangel på oplysninger for visse foranstaltninger

66 Vurderingen af de anslåede omkostninger i genopretnings- og resiliensplanerne er af særlig relevans, da finansiering under genopretnings- og resiliensfaciliteten i modsætning til andre EU-instrumenter alene er baseret på opfyldelsen af delmål og mål i stedet for godtgørelsen af omkostninger. De anslåede omkostninger forbundet med de foranstaltninger, der er indeholdt i genopretnings- og resiliensplanerne, vurderes derfor alene på det tidspunkt, hvor Kommissionen foretager en vurdering af genopretnings- og resiliensplanen, og har ingen indvirkning på den egentlige udbetaling af midler under gennemførelsen af genopretnings- og resiliensfaciliteten.

67 Kommissionen skulle vurdere de samlede anslåede omkostninger forbundet med hver genopretnings- og resiliensplan i henhold til de vurderingskriterier, der er fastsat i forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten (jf. tekstboks 5).

68 I overensstemmelse med forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten foretog Kommissionen en vurdering af de anslåede samlede omkostninger på grundlag af kriterierne i tekstboks 5. Forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten præciserer ikke, hvordan disse fire kriterier bør konsolideres i en overordnet rating vedrørende omkostninger. Kommissionen har dog udviklet et ratingsystem for hver af disse fire kriterier samt for den konsoliderede overordnede rating.

69 Alle genopretnings- og resiliensplaner har indtil nu fået en B-rating for omkostningsberegning. Vi bemærkede, at kravet for at opnå en A-rating for hvert kriterium samt for genopretnings- og resiliensplanen som helhed var relativt ambitiøst, og at det var relativt lavt for en C-rating, hvilket gør det usandsynligt, at der ville blive givet andet end en B-rating. Som følge heraf og på trods af forskelle i hyppigheden og alvoren af de mangler, Kommissionen identificerede i medlemsstaterne i vores stikprøve, blev de alle givet den samme rating (B). Disse mangler spænder fra manglende oplysninger for visse foranstaltninger i planlægningsfasen til underliggende antagelser, som ikke er fuldstændig plausible for hver enkelt foranstaltning (jf. bilag VI). Da visse investeringer er innovative, er deres omkostningsberegning i genopretnings- og resiliensplanerne endvidere hovedsagelig baseret på et fagligt skøn og ikke på historiske data.

70 Med hensyn til de 42 foranstaltninger i vores stikprøve (jf. punkt 20) kontrollerede vi de omkostningsoplysninger, som medlemsstaterne havde fremlagt, de yderligere omkostningsoplysninger, som Kommissionen havde anmodet om, Kommissionens egne interne arbejdsdokumenter om vurderingen af de anslåede samlede omkostninger og Kommissionens konklusioner vedrørende omkostninger i arbejdsdokumenterne.

71 Medlemsstaterne fremlagde oplysningsskemaer for hver foranstaltning med angivelse af omkostningsoplysninger såsom underliggende antagelser om omkostninger, referenceomkostninger, f.eks. historiske eller komparative data, og oplysninger om, hvorvidt finansieringen under genopretnings- og resiliensfaciliteten udgør et supplement til støtte, der ydes under andre EU-programmer og ‑instrumenter, og som ikke dækker de samme omkostninger.

72 Kommissionen anmodede om yderligere oplysninger, når det var nødvendigt, navnlig om metoden og de underliggende antagelser. Med hensyn til foranstaltningerne i vores stikprøve konstaterede vi, at den indhentede oplysninger med henblik på at kontrollere de anslåede omkostninger. I de tilfælde, hvor Kommissionen ikke indhentede tilstrækkelige oplysninger, fremgik dette af dens vurderinger og ratings. Relevante generaldirektorater (herunder GD for Energi, for Mobilitet og Transport og for Beskæftigelse, Sociale Anliggender, Arbejdsmarkedsforhold og Inklusion) blev, hvor det var relevant, hørt under denne proces i overensstemmelse med de interne retningslinjer for omkostningsvurderingen. Vi mener, at B-ratingen korrekt afspejler manglen på oplysninger på nogle områder og de identificerede mangler i forbindelse med omkostningsberegningen.

Udbetalingsprofilen var et resultat af forhandlinger og ikke en afspejling af omkostningerne forbundet med de underliggende delmål og mål

73 Det udbetalte beløb i en given rate er ikke nødvendigvis baseret på de anslåede omkostninger forbundet med at opfylde de delmål og mål, der er angivet i betalingsanmodningen, men snarere på resultatet af forhandlingerne med den pågældende medlemsstat. Disse forhandlinger tager hensyn til andelen af delmål og mål samt deres relative betydning.

74 I EU-27 spænder det samlede antal rater (for ikketilbagebetalingspligtig støtte) fra fire (Cypern) til ti (Belgien, Kroatien, Italien, Portugal, Rumænien, Slovakiet og Slovenien), og antallet af delmål og mål, der skal opfyldes i henhold til hver rate, spænder fra to (Tjekkiet - syvende rate) til 114 (Portugal - niende rate).

75 Da processen for fastsættelse af udbetalingsprofilerne var et resultat af forhandlinger, var der dog mangel på gennemsigtighed. Dette er ikke nødvendigvis et problem under vurderingen af genopretnings- og resiliensplanerne, men det vil være problematisk under gennemførelsen af genopretnings- og resiliensfaciliteten, da den delvise opfyldelse af delmål og mål bør afspejles i betalingen til den pågældende medlemsstat. Det forhold, at betalingsbeløbet i hver rate er resultatet af forhandlinger og ikke en afspejling af de underliggende omkostninger, vil gøre det vanskeligt at fastsætte en passende nedsættelse. På tidspunktet for vores revision havde Kommissionen endnu ikke fastsat en metode til beregning af den delvise nedsættelse af betalinger.

76 Vi bemærker, at der for de seks medlemsstater i vores stikprøve i praksis er betydelig uensartethed i udbetalingsprofilerne for så vidt angår både andelen af den samlede finansiering i hver rate og antallet af delmål og mål, der skal opfyldes for hver rate (figur 4).

Kommissionens vurdering forbedrede kvaliteten af delmål og mål, men visse vigtige spørgsmål blev fortsat ikke løst

77 Delmål og mål bør i overensstemmelse med forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten måle de fremskridt, der gøres i retning af at gennemføre en reform eller en investering, hvor delmål er kvalitative resultater, og mål er kvantitative resultater. Opfyldelsen af delmål og mål udgør grundlaget for de betalingsanmodninger, som medlemsstaterne indsender, hvilket gør dem til et nøgleelement i gennemførelsen af genopretnings- og resiliensfaciliteten.

78 Kommissionen skulle i overensstemmelse med forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten og vejledningen til medlemsstaterne¹¹ vurdere delmål og mål som en del af det ottende kriterium, der omhandler ordninger vedrørende overvågning af deres gennemførelse, herunder delmål, mål og tilknyttede indikatorer (jf. tekstboks 6).

Kommissionens vurderingsproces var omfattende

79 Vi reviderede Kommissionens vurdering af delmål og mål på grundlag af en stikprøve på 42 foranstaltninger fra seks genopretnings- og resiliensplaner. Vi vurderede for hver af disse foranstaltninger, om de endelige delmål og mål, der var fastlagt i Rådets gennemførelsesafgørelse, opfyldte de ovennævnte kriterier. Vi foretog endvidere en mere generel analyse af delmålene og målene i de seks genopretnings- og resiliensplaner i vores stikprøve med henblik på at få et indblik i typen og den tidsmæssige fordeling af delmål og mål samt medlemsstaternes tilgang til at fastsætte dem.

80 Med hensyn til de 42 foranstaltninger i vores stikprøve konkluderede vi på baggrund af en række udvekslinger mellem Kommissionen og medlemsstaterne, at den generelle vurderingsproces for stikprøvens delmål og mål var omfattende. Kommissionen havde navnlig anmodet om præciseringer i beskrivelserne af delmål og mål, hvilket resulterede i mere tydelige beskrivelser af de tilsigtede resultater, og i nogle tilfælde foreslået en mere præcis ordlyd. Kommissionen krævede endvidere, at antallet af delmål og mål blev reduceret for at gøre visse genopretnings- og resiliensplaner mere håndterbare og krævede i andre tilfælde mere detaljerede delmål og mål for at dække forskellige faser af især omfattende foranstaltninger.

81 Dokumentationssporet er dog generelt fragmenteret, og analyserne er opdelt i flere af Kommissionens arbejdsdokumenter, der omhandler forskellige komponenter i genopretnings- og resiliensplanerne. Der var endvidere ikke nogen oversigt over alle udkast til delmål og mål under forhandlingerne. Kommissionen foretog en kvalitativ vurdering af hver genopretnings- og resiliensplan i forhold til standarderne i forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten og ikke en komparativ vurdering, som ville have gjort det lettere at identificere bedste praksis i medlemsstaterne.

Visse delmål og mål mangler klarhed

82 I vores revision fokuserede vi på klarheden af delmål og mål som en forudsætning for at måle fremskridt med foranstaltninger og begrunde udbetalingen af midler. I vores generelle analyse af delmål og mål konstaterede vi, at alle seks genopretnings- og resiliensplaner omfattede delmål og mål, som manglede klarhed (jf. eksemplerne i tabel 4). Manglen på klare delmål og mål medfører en risiko for, at disse delmål og mål er vanskelige at vurdere og en relateret risiko for, at den oprindelige målsætning, ikke er blevet nået.

Dækningen af centrale faser af gennemførelsen af delmål og mål er i visse tilfælde mangelfuld

83 Kommissionens interne praktiske vejledning kræver, at delmål og mål skal afspejle de centrale faser af gennemførelsen af den pågældende foranstaltning (start-midtvejs-endelig). Vi bemærkede i vores generelle analyse af delmål og mål, at det gennemsnitlige antal delmål/mål spændte fra 1,7 pr. foranstaltning i Kroatien til 3,2 i Tyskland (jf. tabel 5).

84 Dækningen af centrale faser af gennemførelsen er især relevant for investeringer, som ofte er komplekse og gennemføres over en længere periode og derfor kræver sekventielle delmål og mål med henblik på at overvåge deres fremskridt. I vores generelle analyse af delmålene og målene i de seks genopretnings- og resiliensplaner i vores stikprøve konstaterede vi dog, at der var investeringer, som kun omfattede ét delmål eller ét mål (jf. eksemplerne i tabel 6).

Delmålene og målene for visse foranstaltninger indikerer, at de vil blive gennemført efter den 31. august 2026

85 Genopretnings- og resiliensfaciliteten blev udformet som reaktion på covid‑19-pandemien, og det er derfor vigtigt, at genopretnings- og resiliensfaciliteten gennemføres inden for en rimelig tidsramme. Kommissionen angiver på sit websted, at medlemsstaterne fremlægger planer om reformer og investeringer, som skal gennemføres inden 2026 […]¹². Forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten præciserer endvidere følgende:

• Genopretnings- og resiliensplanen skal være behørigt begrundet og underbygget. Den skal navnlig indeholde følgende elementer: […] påtænkte milepæle og mål og en vejledende tidsplan for gennemførelse af reformerne og investeringerne, som skal være afsluttet senest den 31. august 2026 (artikel 18, stk. 4, litra i)).
• Kommissionens forslag […] fastsætter også […] den frist, der ikke bør være senere end den 31. august 2026, inden for hvilken de endelige milepæle og mål for både investeringsprojekter og reformer skal være gennemført (artikel 20, stk. 5, litra d)).

86 Nogle af foranstaltningerne i genopretnings- og resiliensplanerne i vores stikprøve omfatter dog et indledende eller mellemliggende delmål eller mål i de sidste måneder op til udløbet af gennemførelsesperioden for genopretnings- og resiliensfaciliteten. Dette kan føre til, at investeringen ikke gennemføres senest den 31. august 2026 (jf. tabel 7), hvilket ikke er i overensstemmelse med forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten (jf. punkt 85).

Kommissionens vejledning giver forrang til indikatorer, som måler output frem for effekt

87 Det hedder følgende i Kommissionens vejledning til medlemsstaterne¹³:

• Delmål og mål kan afspejle forskellige faser i gennemførelsen af reformer og investeringer, som er baseret på enten inputindikatorer eller fortrinsvis outputindikatorer.
• Effektindikatorer bør undgås, da sådanne indikatorer er uforudsigelige og afhænger af andre faktorer, som ligger uden for medlemsstaternes kontrol.

88 I overensstemmelse med vejledningen er de fleste af de delmål og mål, der indgår i de seks genopretnings- og resiliensplaner i vores stikprøve, outputorienterede (f.eks. antal renoverede bygninger/kilometer renoverede jernbaner/installerede ladestationer). Mindst halvdelen af genopretnings- og resiliensplanerne i vores stikprøve omfattede dog foranstaltninger med inputindikatorer, som generelt omfatter anvendelsen af et vist omfang af midler (f.eks. Tyskland, Spanien og Frankrig).

89 Effektindikatorer har pr. definition en længere tidshorisont og er muligvis mindre egnede til den begrænsede tidsramme for gennemførelsen af genopretnings- og resiliensfaciliteten. Vi bemærker dog, at det i væsentlig grad vil begrænse muligheden for at måle foranstaltningernes resultater og i sidste ende deres effekt på EU's ret generelle politiske mål for genopretnings- og resiliensfaciliteten at undgå effektindikatorer og fokusere på outputindikatorer og endda medtage inputindikatorer for delmål og mål.

Tilgangen til fastsættelse af delmål og mål varierer fra medlemsstat til medlemsstat

90 Manglen på en harmoniseret tilgang til at fastsætte delmål og mål påvirker sammenligneligheden på tværs af medlemsstaterne og udgør en risiko med hensyn til ligebehandling. Kommissionen tilskyndede til en harmoniseret tilgang, navnlig ved at give vejledning og eksempler på reformer og investeringer, men den har ikke foretaget en komparativ analyse af de forskellige planer, hvor der tages hensyn til, at situationen varierer fra medlemsstat til medlemsstat. I vores generelle analyse af delmål og mål konstaterede vi forskelle mellem genopretnings- og resiliensplanerne for så vidt angår fastsættelsen af delmål og mål, som det fremgår af de efterfølgende punkter.

Sondringen mellem delmål og mål er ikke altid tydelig

91 I de seks genopretnings- og resiliensplaner i vores stikprøve er det samlede antal delmål og mål mellem 129 i Tyskland og 527 i Italien, og forholdet mellem delmål og mål spænder fra 2:3 i Frankrig og Italien til 4:1 i Grækenland (jf. figur 5).

92 Mens det samlede antal delmål og mål i stor udstrækning bestemmes af de tildelte midler og genopretnings- og resiliensplanens anvendelsesområde, kan forskellen i forholdet mellem delmål og mål også være udtryk for en anderledes tilgang til fastsættelsen af delmål og mål og sondringen mellem de to på tværs af medlemsstaterne. I de fleste genopretnings- og resiliensplaner blev gennemførelsen af en investering generelt målt i form af et kvantificerbart mål (antal renoverede huse, områder genbeplantet med skov osv.), men navnlig den græske plan indeholdt derimod ofte et ikkekvantificerbart delmål i form af en generel afslutningsrapport. Disse delmål var dog til tider kvantificeret i det beskrivende afsnit i Rådets gennemførelsesafgørelse eller i den "kontrolmekanisme", der var beskrevet i den operationelle ordning.

93 Artikel 2, stk. 4, i forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten definerer delmål som kvalitative resultater og mål som kvantitative resultater. Afvigelser fra denne sondring medfører følgende risici:

• I de tilfælde, hvor delmål var kvantificeret i beskrivelsen/kontrolmekanismen, er der en vis grad af retsusikkerhed med hensyn til, i hvilket omfang en sådan kvantificering udgør en del af betalingsbetingelsen, da delmål pr. definition ikke er kvantificerede, og deres resultater måles ved hjælp af en kvalitativ indikator.
• I de tilfælde, hvor et delmål indgår i et kvantificerbart resultat, og der ikke findes en kvantificering i beskrivelsen/kontrolmekanismen, kan det være vanskeligt at fastslå, i hvilket omfang det er gennemført på vellykket vis. Derudover udgør medtagelsen af ikkekvantificerbare delmål (f.eks. fremlæggelse af en generel afslutningsrapport) i stedet for et kvantificerbart mål (f.eks. renovering af et vist antal huse) en risiko med hensyn til ligebehandling, da kvantificerbare mål kan være vanskeligere at opfylde.

Delmål i grænseoverskridende projekter er ikke nødvendigvis harmoniserede

94 Grænseoverskridende projekter spiller en særlig rolle med hensyn til en harmoniseret tilgang. Da de pr. definition ligner hinanden, vil de kunne drage særlig stor fordel af en harmoniseret tilgang. Grænseoverskridende projekter resulterede dog ikke nødvendigvis i fastsættelsen af ensartede delmål og mål (jf. tabel 8).

Forskelle i fastsættelsen af delmål og mål

95 Vi bemærkede endvidere en mangel på en harmoniseret tilgang til at fastsætte delmål og mål. Mangler identificeret med hensyn til foranstaltninger, der gennemføres efter august 2026, og foranstaltninger med inputindikatorer forekom ikke i samme omfang i alle genopretnings- og resiliensplanerne i vores stikprøve:

• Delmål og mål, som indikerer, at den respektive foranstaltning vil blive gennemført efter 2026, indgik i nogle genopretnings- og resiliensplaner (f.eks. Grækenland og Kroatien), men ikke i andre (f.eks. Spanien).
• På tilsvarende vis var inputindikatorer markant hyppigere i nogle genopretnings- og resiliensplaner (f.eks. Tyskland og Spanien).

96 Vi er enige med Kommissionen i, at de særlige forhold i hver medlemsstat skal indgå i vurderingen, men vi bemærker, at der mangler komparative analyser.

Kommissionens vurdering af overvågnings- og kontrolordninger var omfattende, men til dels baseret på systemer, som endnu ikke er på plads

97 For at vurdere Kommissionens rolle med hensyn til at fremme vedtagelsen af en passende overvågnings- og kontrolramme i medlemsstaterne undersøgte vi, om den havde foretaget en hensigtsmæssig vurdering af følgende:

• De overvågnings- og gennemførelsesordninger, som medlemsstaterne havde foreslået i deres genopretnings- og resiliensplaner.
• De revisions- og kontrolordninger, som medlemsstaterne havde foreslået med henblik på at forebygge og opdage korruption, svig, interessekonflikter og dobbeltfinansiering.

Kommissionens vurdering af medlemsstaternes overvågnings- og gennemførelsesordninger var omfattende, men til dels baseret på systemer, som endnu ikke er på plads

98 I henhold til forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten¹⁴ skal Kommissionen på grundlag af et sæt elementer vurdere de ordninger, som medlemsstaterne foreslår med henblik på effektiv overvågning og gennemførelse af deres genopretnings- og resiliensplaner (tekstboks 7).

99 Vi kontrollerede, om Kommissionen havde vurderet overvågnings- og gennemførelsesordningerne i de medlemsstater, der var omfattet af vores stikprøve, navnlig deres strukturer, rollerne og ansvarsområderne for deres forskellige organer og den krævede kapacitet.

100 Der var stor forskel på strukturerne for overvågning og gennemførelse af genopretnings- og resiliensplanerne i de seks medlemsstater i vores stikprøve, afhængigt af kompleksiteten af medlemsstatens struktur og af, om den kan anvende eksisterende systemer og organer (Tyskland, Frankrig og Kroatien) eller har behov for at indføre nye (Grækenland, Spanien og Italien). Bilag VII viser en oversigt over de foreslåede systemer i de seks medlemsstater i vores stikprøve.

101 Vi konstaterede, at Kommissionens vurdering som dokumenteret i arbejdsdokumenterne fra dens tjenestegrene i tilstrækkelig grad beskrev strukturer og systemer for gennemførelse, overvågning og rapportering i medlemsstaterne i vores stikprøve samt deres organisatoriske ordninger, roller og ansvarsområder og henviste til de løbende risici. Kommissionens vurdering konkluderede, at de overvågnings- og gennemførelsesordninger, som medlemsstaterne foreslog, var tilstrækkelige og gav dem derfor en A-rating¹⁵.

102 Med henblik på at afbøde de risici vedrørende den effektive overvågning og gennemførelse af genopretnings- og resiliensplanen, som var blevet konstateret i nogle medlemsstater under vurderingen, foreslog Kommissionen specifikke delmål, der skulle opfyldes inden den første betaling (med undtagelse af forfinansiering), i fem af de seks medlemsstater i vores stikprøve. Disse blev indført i bilagene til Rådet gennemførelsesafgørelser (jf. bilag VIII). Eksempler på disse specifikke delmål er udarbejdelse af en analyse af arbejdsbyrden for de institutioner, der er involveret i gennemførelsen, med henblik på at afbøde kapacitetsbekymringer (Kroatien) eller gennemførelse af vigtige reformer i den offentlige forvaltning med henblik på at oprette koordineringsstrukturer, overvågningssystemer og håndhævelsesmekanismer og stille personale og bistand til rådighed for overvågning og gennemførelse (Italien).

103 Vi er generelt enige i Kommissionens vurdering, men den var til dels baseret på systemer, som endnu ikke var på plads på vurderingstidspunktet. Dette udgør risici, navnlig i tilfælde, hvor de udestående elementer er vigtige. Det forhold, at et fuldt funktionsdygtigt overvågningssystem ikke er på plads, medfører en risiko for, at delmål eller mål i realiteten ikke kan blive opfyldt, så længe de specifikke delmål ikke er nået.

104 Det forhold, at overvågningssystemer eller gennemførelsesorganer til dels endnu ikke var på plads på tidspunktet for genopretnings- og resiliensplanernes godkendelse, begrænsede endvidere Kommissionens vurdering af den administrative kapacitet. Kommissionen baserede sig i nogle tilfælde på medlemsstaternes bekræftelse af, at de havde tilstrækkelig kapacitet til at gennemføre og overvåge genopretnings- og resiliensplanen effektivt (f.eks. Tyskland og Frankrig), mens den i andre tilfælde udtrykte bekymring over de nationale gennemførelsesorganers administrative kapacitet (f.eks. Kroatien).

105 Vi har i nogle af vores seneste udtalelser¹⁶ bemærket, at medlemsstaterne skal have tilstrækkelig tid og passende administrativ kapacitet til at absorbere EU-midler. Nogle af medlemsstaterne med den laveste absorption i programmeringsperioden 2014-2020 vil modtage en betydelig støtte fra genopretnings- og resiliensfaciliteten i de kommende år (jf. bilag IX). I vores årsberetning for 2020¹⁷ fremhævede vi også, at der muligvis ikke er tilstrækkelige administrative ressourcer til at forvalte den væsentlige stigning i midler. Navnlig i de medlemsstater, hvor en høj andel af de offentlige investeringer allerede finansieres af EU, kan dette øge risikoen for, at de muligvis ikke vil kunne bruge den finansiering, der er til rådighed for dem, og få værdi for pengene.

Kommissionens vurdering af revisions- og kontrolordninger var hensigtsmæssig, men ofte betinget af krav, som fortsat skulle opfyldes

106 Kommissionen skal i henhold til forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten sikre, at medlemsstaterne har passende kontrolsystemer på plads med henblik på at beskytte EU's finansielle interesser (jf. tekstboks 8)¹⁸. Genopretnings- og resiliensfacilitetens revisions- og kontrolstruktur bygger primært på de tilsvarende systemer i de enkelte medlemsstater. Medlemsstaterne skal fremlægge tilstrækkelige oplysninger om de kontrolsystemer, de vil indføre, navnlig med henblik på at sikre overholdelse af centrale principper om forsvarlig økonomisk forvaltning.

107 Vi kontrollerede, om Kommissionen havde vurderet medlemsstaternes kontrolordninger, navnlig med hensyn til klarheden af deres strukturer, deres forskellige organers roller og ansvarsområder, de planlagte systemer og processer og den krævede kapacitet.

108 Kommissionen udarbejdede en vejledning til medlemsstaterne¹⁹ og fremlagde en tjekliste til selvevaluering. Vi konstaterede følgende:

• Kommissionen havde behandlet vigtige aspekter af kontrolsystemerne i de seks medlemsstater, der var omfattet af vores stikprøve, og anvendt en omfattende intern tjekliste til at kontrollere overholdelse af alle kriterierne i forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten (jf. tekstboks 8). Med hensyn til genopretnings- og resiliensplanerne i vores stikprøve konstaterede vi, at der var blevet foretaget en relevant analyse og indhentet tilstrækkelig detaljerede dokumenter til støtte for vurderingen.
• Kommissionen havde hørt de relevante GD'er med hensyn til kontrolordninger i disse medlemsstater (f.eks. GD for Budget, GD for Beskæftigelse, Sociale Anliggender, Arbejdsmarkedsforhold og Inklusion og GD for Regionalpolitik og Bypolitik).

109 Kommissionen gav alle seks medlemsstater i vores stikprøve en A-rating, samtidig med at den, hvor det var relevant, gjorde opmærksom på huller eller mangler, som krævede, at der blev indført yderligere foranstaltninger inden den første betaling (jf. bilag VIII). De specifikke delmål indebar eksempelvis en præcisering af rollerne og ansvarsområderne for de forskellige revisions- og kontrolorganer (f.eks. i Frankrig), en specificering af anvendelsesområdet for deres mandat (f.eks. i Grækenland) eller en vedtagelse eller ændring af revisionsorganernes strategier med henblik på at oprette særlige enheder med ansvar for genopretnings- og resiliensfaciliteten (f.eks. i Kroatien). I lighed med overvågnings- og gennemførelsessystemet (jf. punkt 103) udgør dette en risiko, da Kommissionen endnu ikke var i stand til at vurdere systemer, der var på plads på vurderingstidspunktet.

110 Det er endvidere ikke alle medlemsstater, der vil bruge Kommissionens værktøj til datamining og risikovurdering til at identificere de projekter, støttemodtagere og entreprenører under genopretnings- og resiliensfaciliteten, der er i risiko for svig, interessekonflikter og uregelmæssigheder. Fem af medlemsstaterne i vores revisionsstikprøve (Grækenland, Spanien, Frankrig, Kroatien og Italien) vil bruge dette værktøj, hvis betydning vi har fremhævet i en tidligere revision²⁰. Som besluttet af Rådet var brugen af værktøjet ikke obligatorisk, og dets brug var derfor ikke påkrævet for at give en positiv vurdering af en medlemsstats kontrolsystemer. Et fælles værktøj til datamining og risikovurdering er dog et vigtigt element i beskyttelsen af EU's økonomiske interesser og mere specifikt i forbindelse med at forebygge svig, interessekonflikter og dobbeltfinansiering og øge gennemsigtighed og ansvarlighed.

111 Selv om Kommissionens vurdering af medlemsstaternes kontrolsystemer var omfattende, viser det forhold, at der var behov for specifikke delmål, at både Kommissionen og medlemsstaterne anerkendte, at kontrolsystemerne i medlemsstaterne i vores stikprøve kun til dels eller endnu ikke var på plads på vurderingstidspunktet. A-ratingen af alle genopretnings- og resiliensplaner på dette område kan derfor i det mindste til dels forklares ved, at forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten kun gav mulighed for enten en A-rating (tilstrækkelig) eller en C-rating (utilstrækkelig), der har til følge, at genopretnings- og resiliensplanen afvises i sin helhed. Det forhold, at et fuldt funktionsdygtigt kontrolsystem ikke er på plads, medfører en risiko for, at EU's økonomiske interesser ikke er tilstrækkeligt beskyttet, så længe de specifikke delmål ikke er nået.

Konklusioner og anbefalinger

112 Vi konkluderer at Kommissionens vurdering af genopretnings- og resiliensplanerne generelt var hensigtsmæssig i betragtning af processens kompleksitet og tidsmæssige begrænsninger. Vi identificerede dog en række svagheder, risici og områder, som kræver opmærksomhed i fremtiden, f.eks. betalingsprofiler, der var resultatet af forhandlinger, delmål og mål, som manglede klarhed, eller overvågnings- og kontrolsystemer, der ikke var fuldt ud på plads på vurderingstidspunktet (jf. nedenstående punkter).

113 Vi konstaterede, at Kommissionen administrerede vurderingsprocessen effektivt. Den organisatoriske struktur og det delte ansvar i Kommissionen sikrede inddragelsen af alle relevante aktører. Vurderingen fulgte omfattende interne retningslinjer og tjeklister, men de ansvarlige for vurderingen anvendte dem ikke på en systematisk eller ensartet måde i den kvalitative vurdering. De centrale dokumenter, som hidrører fra Kommissionens arbejde og understøtter dens endelige vurdering, var tilgængelige og blev registreret, men var ikke altid nemme at spore (punkt 24-33).

Anbefaling 1 - Forbedring af vurderingsprocedurer og dokumentationen

Kommissionen bør:

1. i forbindelse med fremtidige vurderinger forbedre proceduren yderligere med henblik på at sikre, at alle trin i processen følges, og at der tages fuldt hensyn til de kvalitative dele af vurderingen
2. sikre, at den endelige vurdering og de årsager, der ligger til grund for den, er behørigt dokumenteret, og at centrale dokumenter er nemme at spore for at øge gennemsigtigheden og effektiviteten af processen.

Måldato for gennemførelsen: i forbindelse med alle fremtidige vurderinger.

114 Kommissionen ydede støtte til medlemsstaterne i hele fasen for udarbejdelse af genopretnings- og resiliensplanerne og udsendte vejledningsdokumenter for at lette processen. På grund af den begrænsede tid, der var til rådighed, blev vejledningen udarbejdet sideløbende med genopretnings- og resiliensplanerne, hvilket i nogle tilfælde førte til, at genopretnings- og resiliensplanerne skulle tilpasses løbende i hele processen. Kommissionen stillede også informationskurser og en onlineplatform med spørgsmål og svar til rådighed, hvilket fremmede udvekslingen af oplysninger. Kommissionen spillede kun en begrænset rolle med hensyn til at fremme udvekslingen af god praksis mellem medlemsstaterne, selv om en sådan udveksling ville have lettet vurderingsprocessen og tilskyndet til medtagelsen af grænseoverskridende projekter i genopretnings- og resiliensplanerne (punkt 34-39).

Anbefaling 2 - Fremme af udveksling af god praksis mellem medlemsstaterne

For at tilskynde medlemsstaterne til at udveksle god praksis under gennemførelsen af genopretnings- og resiliensplanerne bør Kommissionen proaktivt fremme udvekslinger af synspunkter mellem medlemsstaternes myndigheder i spørgsmål af fælles interesse.

Måldato for gennemførelsen: under gennemførelsen af genopretnings- og resiliensplanerne.

115 Kommissionen anerkendte i sin vurdering, at genopretnings- og resiliensplanerne adresserede genopretnings- og resiliensfacilitetens vigtigste politiske målsætninger, herunder de seks søjler, på grundlag af en kortlægning på komponentniveau, som dog ikke indeholdt en analyse af alle individuelle foranstaltninger (jf. punkt 40-44). Det varierer, i hvilken grad komponenterne forventes at bidrage, og indvirkningen kendes endnu i praksis.

116 Vi konstaterede, at resultatet af Kommissionens vurdering var, at genopretnings- og resiliensplanerne generelt adresserede de landespecifikke henstillinger for 2019 og 2020 og de dermed forbundne udfordringer, som var blevet konstateret inden for rammen af det europæiske semester. Visse vigtige aspekter af de landespecifikke henstillinger manglede dog stadig at blive behandlet, navnlig hvad angår de landespecifikke henstillinger for 2019. Generelt er vurderingen af, hvad der udgør en "betydelig del" af de landespecifikke henstillinger, i et vist omfang fortsat skønsmæssig (punkt 45-53).

Anbefaling 3 - Opfølgning på de gennemførte foranstaltningers bidrag til de landespecifikke henstillinger

Kommissionen bør i forbindelse med gennemførelsen af genopretnings- og resiliensplanerne:

1. tilpasse statusrapporteringen om genopretnings- og resiliensfaciliteten til rapporteringen inden for det europæiske semester for at sikre, at der følges tilstrækkeligt op på alle landespecifikke henstillinger, herunder dem, der ikke er direkte omhandlet af genopretnings- og resiliensplanerne
2. som led i den gældende rapporteringsramme for det europæiske semester oplyse om, i hvilket omfang genopretnings- og resiliensfaciliteten bidrager til gennemførelsen af de landespecifikke henstillinger.

Måldato for gennemførelsen: fra 2022.

117 Som konstateret i vores stikprøve af foranstaltninger var resultatet af Kommissionens vurdering, at alle de foranstaltninger med sandsynlig miljøindvirkning, der indgik i de vedtagne genopretnings- og resiliensplaner, overholdt princippet om ikke at gøre væsentlig skade eller var ledsaget af afbødende foranstaltninger. Dokumentationen omfattede dog ikke en sammenfattende oversigt til støtte for Kommissionens overordnede konklusion i dens endelige vurdering. Med hensyn til foranstaltninger med sandsynlig miljøindvirkning blev indvirkningen i mange tilfælde endvidere ikke kvantificeret. Afbødende foranstaltninger er endvidere ikke blevet systematisk medtaget i genopretnings- og resiliensplanerne i form af delmål eller mål. Deres konkretisering er derfor ikke en betalingsbetingelse, og der er ikke noget retsgrundlag for at pålægge foranstaltningernes gennemførelse eller følge op på gennemførelsen heraf. Endelig kan foranstaltninger, som ikke er forenelige med princippet om ikke at gøre væsentlig skade, blive finansieret uden for genopretnings- og resiliensfaciliteten, hvilket er i modstrid med princippet om ikke at gøre væsentlig skade (punkt 56-60).

Anbefaling 4 - Forbedring af gennemsigtigheden og overvågningen af princippet om ikke at gøre væsentlig skade

Kommissionen bør:

1. når det er relevant, anmode medlemsstaterne om, at de i forbindelse med fremtidige selvevalueringer af princippet om ikke at gøre væsentlig skade giver et kvantitativt skøn over foranstaltningers indvirkning på miljøet, og - hvis et sådant skøn gives - tage højde for det i vurderingen

Måldato for gennemførelsen: i forbindelse med alle fremtidige vurderinger.

1. medtage afbødende foranstaltninger i delmål og mål, hvis de anses for at være relevante for den positive vurdering af foranstaltningen med hensyn til princippet om ikke at gøre væsentlig skade, og kontrollere opfyldelsen af betingelserne i disse delmål og mål under gennemførelsen.

Måldato for gennemførelsen: i forbindelse med alle fremtidige vurderinger og fra 2022.

118 Kommissionens vurdering af genopretnings- og resiliensplanernes anslåede samlede omkostninger var hensigtsmæssig. I alle tilfælde afspejlede B-ratingen den hidtil usete karakter af nogle foranstaltninger og som følge heraf manglen på oplysninger om dem. Der mangler endvidere gennemsigtighed i forbindelse med den anvendte metode til at fastsætte beløbet, som skal betales i en bestemt rate, da dets størrelse er baseret på vilkår, som er blevet forhandlet med medlemsstaterne. Hyppigheden og alvoren af de mangler, som Kommissionen identificerede, varierer på tværs af medlemsstaterne i vores stikprøve på trods af, at de blev givet den samme rating (B). På tidspunktet for vores revision havde Kommissionen endvidere endnu ikke fastsat en metode til beregning af suspensionen eller den delvise nedsættelse af betalinger (jf. punkt 66-76).

119 Kommissionens vurdering bidrog til at forbedre kvaliteten af delmål og mål. Vores revisionsarbejde viste ikke desto mindre, at en række delmål og mål ikke er tilstrækkeligt klare, ikke dækker centrale faser af gennemførelsen eller indikerer, at visse foranstaltninger måske ikke vil blive gennemført inden udgangen af august 2026. Vi bemærkede også en mangel på sammenlignelighed på tværs af medlemsstaterne på grund af en ikkeharmoniseret tilgang til at fastsætte delmål og mål. Som anbefalet af Kommissionen er delmål og mål endvidere generelt relateret til output eller endda input frem for måling af effekt. De mangler, som vi identificerede med hensyn til delmål og mål (jf. tidligere afsnit), forekom ikke lige hyppigt i alle de genopretnings- og resiliensplaner, der var omfattet af vores stikprøve (punkt 77-96).

Anbefaling 5 - Sikring af klare mekanismer for kontrol og en passende definition af delmål og mål

Kommissionen bør:

1. medtage klare kontrolmekanismer i de operationelle ordninger for delmål og mål med henblik på at muliggøre en utvetydig vurdering af, om de er blevet opfyldt

Måldato for gennemførelsen: medio 2023.

1. sikre, at delmål og mål er tilstrækkeligt defineret, navnlig sikre, at de er tilstrækkeligt klare, afspejler centrale faser af gennemførelsen og er defineret på en ensartet måde på tværs af medlemsstaterne, samtidig med at der tages hensyn til de særlige forhold i hver genopretnings- og resiliensplan.

Måldato for gennemførelsen: i forbindelse med alle fremtidige vurderinger.

120 Kommissionens vurdering af medlemsstaternes foreslåede overvågnings- og kontrolordninger var omfattende og identificerede en række svagheder, som primært vedrørte utilstrækkelig administrativ kapacitet til at gennemføre og overvåge genopretnings- og resiliensplanerne samt kontrolstrukturer, der kun til dels var på plads på vurderingstidspunktet. Disse svagheder er blevet afhjulpet ved at medtage specifikke delmål, som er fastlagt sammen med de respektive medlemsstater og skal gennemføres inden Kommissionens første betaling. Kommissionens vurdering var derfor i et vist omfang baseret på et tilsagn snarere end på systemer, der rent faktisk var på plads på vurderingstidspunktet (punkt 98-112).

121 Vi bemærker også, at nogle medlemsstaters beslutning om ikke at bruge Kommissionens værktøj til datamining og risikovurdering både kan mindske dets overordnede brugbarhed og øge risikoen for manglende opdagelse af svig og dobbeltfinansiering i den berørte medlemsstat (punkt 110).

Anbefaling 6 - Kontrol af overholdelsen af de specifikke delmål for overvågning og kontrol og tilskyndelse til brug af Kommissionens værktøj til datamining og risikovurdering

Kommissionen bør:

1. nøje kontrollere, om de specifikke delmål, der vedrører overvågnings- og kontrolsystemer, er blevet opfyldt på tilfredsstillende vis og gennemført rettidigt
2. tilskynde alle medlemsstaterne til at bruge dens værktøj til datamining og risikovurdering.

Måldato for gennemførelsen: udgangen af 2023.

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg den 21. juli 2022.

Bilag

Bilag I - Vurderingskriterier og rating af genopretnings- og resiliensplanerne

Bilag II - Status for indgivelse og vurdering af genopretnings- og resiliensplanerne pr. 1. juni 2022

Bilag III - Oversigt over de vigtigste elementer i genopretnings- og resiliensplanerne for de seks medlemsstater i vores stikprøve

Bilag IV - De foranstaltninger, vi udvalgte i de seks medlemsstater i vores stikprøve

Bilag V - De komponenter i genopretnings- og resiliensplanerne, som Kommissionen vurderede ydede et væsentligt bidrag til de seks søjler, for de seks medlemsstater i vores stikprøve

Bilag VI - Oversigt over de mangler, Kommissionen identificerede med hensyn til de anslåede samlede omkostninger forbundet med genopretnings- og resiliensplanerne for de seks medlemsstater i vores stikprøve

Bilag VII - Oversigt over overvågnings- og gennemførelsesstrukturerne i de seks medlemsstater i vores stikprøve

Bilag VIII - Oversigt over specifikke delmål i tilknytning til gennemførelses-, overvågnings- og kontrolsystemerne for de seks medlemsstater i vores stikprøve

Bilag IX - Det maksimale finansielle bidrag fra genopretnings- og resiliensfaciliteten sammenlignet med udnyttelsesgraden og tildelingerne i de europæiske struktur- og investeringsfonde

Forkortelser

GD ECFIN: Generaldirektoratet for Økonomiske og Finansielle Anliggender

Recover: Generalsekretariatet, Taskforcen for Genopretning og Resiliens

Glossar

Arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene: Et ikkebindende dokument fra Kommissionen, som er udarbejdet til drøftelse, enten internt eller uden for institutionen.

Det europæiske semester: En årlig cyklus, der danner ramme om koordineringen af de økonomiske politikker i EU-medlemsstaterne og overvågningen af fremskridt.

Digitalisering: Overgangen til integrering og anvendelse af digital teknologi og digitaliserede oplysninger med henblik på at gøre processer og opgaver enklere, hurtigere, mere effektive og/eller mere økonomiske.

Genopretnings- og resiliensfaciliteten: EU's finansielle støttemekanisme, der har til formål at afbøde de økonomiske og sociale konsekvenser af covid‑19-pandemien og den grønne og digitale omstilling.

Genopretnings- og resiliensplan: Et dokument, som fastsætter medlemsstatens planlagte reformer og investeringer under genopretnings- og resiliensfaciliteten.

Ikke gøre væsentlig skade: Princippet om, at investeringsforanstaltninger ikke må have en omfattende skadelig indvirkning på miljøet.

Kommissionens værktøj til datamining og risikovurdering: Værktøj til datamining og risikovurdering, som er udviklet af Kommissionen med henblik på at støtte forvaltningsmyndigheder i administrationen og forvaltningen af de europæiske struktur- og investeringsfonde og midlerne under den fælles landbrugspolitik.

Landespecifik henstilling: Årlig vejledning, som Kommissionen i forbindelse med det europæiske semester udsender til de enkelte medlemsstater om deres makroøkonomiske politikker, budgetpolitikker og strukturpolitikker.

NextGenerationEU: En finansieringspakke, der skal hjælpe EU's medlemsstater med at komme på fode igen efter de økonomiske og sociale konsekvenser af covid‑19-pandemien.

Kommissionens svar

https://www.eca.europa.eu/da/Pages/DocItem.aspx?did=61946 

Tidslinje

https://www.eca.europa.eu/da/Pages/DocItem.aspx?did=61946 

Revisionshold

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af dens revisioner vedrørende EU-politikker og -programmer eller forvaltningsspørgsmål i forbindelse med specifikke budgetområder. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udarbejder Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultatopnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne forvaltningsrevision blev udført af Afdeling IV - Regulering af markeder og konkurrenceøkonomi, der ledes af Mihails Kozlovs, medlem af Revisionsretten. Revisionsarbejdet blev ledet af Ivana Maletić, medlem af Revisionsretten, med støtte fra kabinetschef Sandra Diering, attaché Tea Japunčić, ledende administrator Sabine Hiernaux-Fritsch, opgaveansvarlig Giuseppe Diana og revisorerne Daniela Hristova, Marion Schiefele og Jacques Sciberras. Michael Pyper ydede sproglig støtte.

Slutnoter

¹ Artikel 3 i forordning (EU) 2021/241 om oprettelse af genopretnings- og resiliensfaciliteten.

² Forordning (EU) 2021/241.

³ Bilag V til forordning (EU) 2021/241.

⁴ Artikel 19, stk. 1, i forordning (EU) 2021/241.

⁵ Artikel 20 i forordning (EU) 2021/241.

⁶ Kommissionens forslag om ændring af forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten for så vidt angår kapitler om REPowerEU i genopretnings- og resiliensplaner, COM(2022) 231.

⁷ Kommissionens tekniske vejledning om anvendelsen af princippet om ikke at gøre væsentlig skade i forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten", C(2021) 1054.

⁸ Udtalelse 06/2020 (artikel 287, stk. 4, og artikel 322, stk. 1, litra a), TEUF) om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om oprettelse af en genopretnings- og resiliensfacilitet (COM(2020) 408), punkt 38.

⁹ Forordning (EU) 2020/852 om fastlæggelse af en ramme til fremme af bæredygtige investeringer.

¹⁰ Særberetning 09/2022: "Klimaudgifter i EU-budgettet for 2014-2020: Ikke så store som rapporteret".

¹¹ Kommissionens vejledning til medlemsstaternes genopretnings- og resiliensplaner, SWD(2021) 12, del 1/2.

Webstedet¹² Recovery and Resilience Facility - From Plans to Payments.

¹³ Kommissionens vejledning til medlemsstaternes genopretnings- og resiliensplaner, SWD(2021) 12, del 1/2, side 34.

¹⁴ Artikel 19, stk. 3, litra h), i forordning (EU) 2021/241.

¹⁵ I henhold til afsnit 2.8 i bilag V til forordning (EU) 2021/241 kunne denne del gives et A (tilstrækkelige ordninger), et B (minimale ordninger) eller et C (utilstrækkelige ordninger).

¹⁶ Udtalelse 04/2020 om den foreslåede REACT-EU-forordning og den foreslåede forordning om fælles bestemmelser for anvendelse af ESI-fondene, 14. juli 2020, og udtalelse 06/2020 (artikel 287, stk. 4, og artikel 322, stk. 1, litra a), TEUF) om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om oprettelse af en genopretnings- og resiliensfacilitet (COM(2020) 408).

¹⁷ Årsberetningen for 2020, kapitel 2.

¹⁸ Artikel 19, stk. 3, litra j), i forordning (EU) 2021/241.

¹⁹ Kommissionens vejledning til medlemsstaternes genopretnings- og resiliensplaner, SWD(2021) 12, del 1/2.

²⁰ Særberetning 01/2019: "Bekæmpelse af svig i forbindelse med EU's udgifter: Der er behov for handling."

Kontakt

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1
Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx
Websted: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (https://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2022

PDF	ISBN 978-92-847-8731-9	ISSN 1977-5636	doi:10.2865/68330	QJ-AB-22-019-DA-N
HTML	ISBN 978-92-847-8690-9	ISSN 1977-5636	doi:10.2865/018724	QJ-AB-22-019-DA-Q

MEDDELELSE OM OPHAVSRET

© Den Europæiske Union, 2022

Den Europæiske Revisionsrets politik for videreanvendelse er fastsat i Revisionsrettens afgørelse nr. 6-2019 om den åbne datapolitik og videreanvendelse af dokumenter.

Medmindre andet er oplyst (f.eks. i individuelle meddelelser om ophavsret), er det af Revisionsrettens indhold, der ejes af EU, licenseret i henhold til Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Det betyder, at videreanvendelse generelt er tilladt med korrekt angivelse af kilde og eventuelle ændringer. Ved videreanvendelse af Revisionsrettens indhold må den oprindelige betydning eller det oprindelige budskab ikke fordrejes. Revisionsretten er ikke ansvarlig for eventuelle konsekvenser af videreanvendelsen.

Yderligere tilladelse skal indhentes, hvis specifikt indhold afbilder identificerbare privatpersoner, f.eks. på billeder af ansatte i Revisionsretten, eller omfatter tredjeparts værker.

Hvis en sådan tilladelse opnås, erstatter denne tilladelse ovenstående generelle tilladelse, og den skal klart anføre eventuelle begrænsninger i anvendelsen.

Tilladelse til at anvende eller gengive indhold, der ikke ejes af EU, skal eventuelt indhentes direkte hos indehaveren af ophavsretten.

Billeder i figur 1: ©Depositphotos.

Software og dokumenter, der er omfattet af industriel ejendomsret, såsom patenter, varemærker, registrerede design, logoer og navne, er ikke omfattet af Revisionsrettens videreanvendelsespolitik.

EU-institutionernes websteder på europa.eu-domænet har links til websteder uden for europa.eu-domænet. Da Revisionsretten ikke har kontrol over disse websteder, anbefales det at gennemse deres privatlivspolitik og ophavsretspolitik.

Anvendelse af Revisionsrettens logo

Revisionsrettens logo må ikke anvendes uden Revisionsrettens forudgående samtykke.

SÅDAN KONTAKTER DU EU

Personligt fremmøde
Der findes flere hundrede Europe Direct-centre i hele EU. Find adressen på dit nærmeste center online (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_da).

Kontakt via telefon eller skriftligt
Europe Direct er en tjeneste, der besvarer spørgsmål om EU. Kontakt Europe Direct:

• på gratisnummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (visse operatører tager betaling for disse opkald)
• på følgende nummer: +32 22999696
• skriftligt: european-union.europa.eu/contact-eu/write-us_da.

SÅDAN FINDER DU OPLYSNINGER OM EU

Online
Oplysninger om EU er tilgængelige på alle EU’s officielle sprog på Europawebstedet (european-union.europa.eu).

EU-publikationer
Du kan finde eller bestille EU-publikationer på op.europa.eu/da/web/general-publications/publications. Du kan bestille flere eksemplarer af de gratis publikationer ved at kontakte Europe Direct eller dit lokale kontaktcenter (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_da).

EU-ret og relaterede dokumenter
Du kan nemt få adgang til EU’s juridiske oplysninger (herunder al EU-ret siden 1951) på alle officielle EU-sprog i EUR-Lex-databasen (eur-lex.europa.eu).

Åbne data fra EU
Portalen data.europa.eu giver adgang til åbne datasæt fra EU’s institutioner, organer og agenturer. Dataene kan downloades og genanvendes gratis til både kommercielle og ikkekommercielle formål. Portalen giver også adgang til en stor mængde datasæt fra de europæiske lande.