Särskild rapport
nr04 2018

EU:s stöd till Myanmar/Burma

Om rapporten Vi undersökte EU:s utvecklingsbistånd till Myanmar/Burma och drog slutsatsen att det hade varit delvis ändamålsenligt. EU spelade en ledande roll genom sitt stöd till utvecklingsprioriteringar och gav landet mycket stora anslag. Vi rapporterar dock om brister i kommissionens bedömning av behoven och i genomförandet av EU:s stöd.
Baserat på iakttagelserna i denna rapport lämnar revisionsrätten ett antal rekommendationer avsedda att förbättra förvaltningen av utvecklingsbiståndet.

Denna publikation finns på 23 språk och i följande format:
PDF
PDF General Report

Sammanfattning

I

Myanmar/Burma genomgick en stor och svår politisk och ekonomisk omställning under den period som granskades. Faktorer som naturkatastrofer, etniska konflikter och lokala aktörers och myndigheters begränsade kapacitet hindrade utvecklingsarbetet.

II

Vi undersökte huruvida EU:s stöd till Myanmar/Burma hade varit ändamålsenligt. I det syftet granskades huruvida Europeiska utrikestjänsten och kommissionen stödde noggrant fastställda utvecklingsprioriteringar. Vi bedömde också kommissionens förvaltning av EU:s utvecklingsbistånd och ställde frågan huruvida målen för EU:s utvecklingsbistånd hade uppnåtts. Granskningen inriktades på utgifter för vilka åtaganden ingåtts 2012–2016 genom finansieringsinstrumentet för utvecklingssamarbete, efter det att en civil regering inrättades 2011. Totalt har EU anslagit nästan en miljard euro för perioden 2012–2020.

III

Vi drog slutsatsen att EU:s utvecklingsbistånd till landet hade varit delvis ändamålsenligt. EU spelade en viktig ledande roll genom sitt stöd till utvecklingsprioriteringar och gav landet mycket stora anslag. I en svår kontext, där det rådde osäkerhet kring den institutionella strukturen, framstegen i fredsprocessen och reformtakten, svarade EU aktivt på landets behov. Vi rapporterar dock om brister i kommissionens bedömning av behoven och i genomförandet av EU:s stöd.

IV

Kommissionens beslut att fokusera på fyra sektorer låg inte i linje med agendan för förändring från 2011, och det gjordes ingen bedömning av EU-delegationens kapacitet att hantera den tunga arbetsbördan. Kommissionen bedömde inte i tillräcklig grad de geografiska prioriteringarna inom landet. Mobilisering av inhemska intäkter fanns inte med bland de prioriteringar som övervägdes, trots att det är en nyckelfaktor för Myanmars utveckling. EU:s och enskilda medlemsstaters gemensamma programplanering inom ramen för den gemensamma programstrategin för 2014–2016 var ett positivt framsteg.

V

Förvaltningen av EU:s utvecklingsbistånd var i allmänhet tillfredsställande. Åtgärderna inriktades på landets utvecklingsprioriteringar men förseningar förekom. Kommissionens val av stödform var rimlig. Motiveringarna till de stödbelopp som tilldelades varje sektor och åtgärd dokumenterades dock inte. Genomförandet försenades också på grund av att det årliga åtgärdsprogrammet för 2016 aldrig hade antagits.

VI

Genomförandet av de FN-förvaltade fondprogrammen drabbades av förseningar och budgetmedlen för programverksamheten utnyttjades långsamt. Stora kontantsaldon har byggts upp i fonderna men kommissionen har inte sett till att den intjänade räntan på EU-bidraget behålls för de åtgärder som finansieras. Bestämmelserna om kostnadskontroll i avtalen mellan EU och FN hade liten inverkan.

VII

Under perioden 2012–2016 tillämpade kommissionen i stor utsträckning de bestämmelser som gäller i en förklarad krissituation för att ingå direkta kontrakt med genomförandepartner. Att kravet på förslagsinfordran togs bort minskade insynen i urvalsförfarandet och riskerade att inverka menligt på projektens kostnadseffektivitet.

VIII

Resultaten inom de granskade projekten uppnåddes i varierande utsträckning. Endast hälften av de granskade projekten levererade den output som planerats, främst beroende på förseningar i genomförandet. Utfallen och resultatens hållbarhet kunde inte bedömas för nästan hälften av de granskade projekten på grund av att genomförandet av programverksamheten var försenat. Brister noterades också i fråga om kvaliteten på projektindikatorer och projektövervakning.

IX

Baserat på iakttagelserna i denna rapport lämnar revisionsrätten ett antal rekommendationer avsedda att förbättra förvaltningen av utvecklingsbiståndet till Myanmar/Burma. Utrikestjänsten/kommissionen uppmanas att

  • förbättra inriktningen på stödområdena för att öka biståndets effekter,
  • stärka samordningen med Echo,
  • motivera och dokumentera tilldelningen av medel till sektorer och för åtgärder,
  • öka kostnadseffektiviteten i åtgärder med flera givare,
  • förbättra projektförvaltningen och se till att EU:s åtgärder blir mer synliga.

Inledning

01

Efter flera decennier av auktoritärt styre har Myanmar/Burma genomgått en politisk och ekonomisk omställning under en civil regering som tillträdde i mars 2011. Regeringen har inlett en rad reformer avsedda att förändra landets politiska, demokratiska och socioekonomiska situation.

02

När det gäller landets ekonomiska situation ökade BNP med i genomsnitt 7,5 % per år1. Arbetskraften är ung och landet är rikt på naturtillgångar som gas, timmer, guld och ädelstenar. Landet gränsar till marknaderna i de två mest befolkade länderna i världen, Kina och Indien, och kan därigenom dra nytta av betydligt ökande direktinvesteringar.

03

Befolkningen innefattar ett stort antal etniska grupper, varav vissa har varit involverade i långvariga inbördeskrig. Spänningar mellan etniska och religiösa grupper kvarstår. Regeringen har tecknat landsomfattande avtal om vapenvila med några etniska arméer men fredsprocessen går långsamt framåt. Etniska spänningar förekommer främst i delstater med andra etniska grupper än bamarfolket (landets majoritetsbefolkning), särskilt i delstaterna Shan, Kachin och Rakhine längs gränserna (se karta i bilaga I).

04

2016 och 2017 skedde nya våldsutbrott mot den muslimska minoriteten rohingya i delstaten Rakhine (se kartan i bilaga I). Detta folk blev i praktiken statslösa när den burmesiska medborgarskapslagen trädde i kraft 1982. Återkommande våldshändelser förvärrar konflikten och hindrar humanitära insatser och utvecklingsinsatser i regionen.

05

För att uppmuntra reformprocessen upphävde EU i april 2012 tillfälligt sanktionerna mot regeringen och fram till 2013 hade alla sanktioner utom vapenembargot upphävts. EU öppnade också ett kontor i Yangon, som blev en fullt utbyggd EU-delegation 2013.

06

Rådets slutsatser av den 22 juli 2013 om den övergripande ramen för Europeiska unionens politik och stöd till Myanmar/Burma utgör ramen för de bilaterala förbindelserna. De strategiska målen för denna ram är att 1) stödja fred och nationell försoning, 2) hjälpa till att bygga upp en fungerande demokrati, 3) främja utveckling och handel och 4) stödja återintegreringen av Myanmar/Burma i det internationella samfundet.

07

Ett möte i arbetsgruppen mellan EU och Myanmar/Burma hölls i november 2013 där man för regeringen presenterade de verktyg och instrument som EU förfogar över för att stödja demokratisering. En rad forum hölls under ledning av EU:s tidigare höga representant Catherine Ashton och en av landets ministrar vid presidentens kansli U Soe Thane för att fördjupa det bilaterala förhållandet inom ett antal områden, inbegripet utvecklingsbistånd, civilsamhället, fredsprocessen samt handel och investeringar.

08

Mötet i arbetsgruppen följdes av människorättsdialoger mellan EU och Myanmar där man undersökte hur EU:s bistånd skulle kunna stödja arbetet med att främja mänskliga rättigheter, demokratisk samhällsstyrning och rättssäkerhet i praktiken. EU erbjöd stöd till Myanmars regering för att ratificera internationella överenskommelser och instrument om mänskliga rättigheter. EU sände också ut valobservatörer för att observera det allmänna valet den 8 november 2015.

09

EU har anslagit mer än en miljard euro för perioden 2007–2020 (se tabell 1) främst genom bilaterala, regionala och tematiska instrument2.

Tabell 1

EU-stöd som anslagits till Myanmar/Burma för åren 2007–2020
(miljoner euro)
Källa 2007–2011 2012–2013 Specialpaket 2012–2013 Totalt 2007–2013 2014–2020 Totalt 2007–2020
Finansieringsinstrumentet för utvecklingssamarbete
Bilaterala anslag 32.0 93.0 125.0 688.0 813.0
Tematiska program 43.9 7.7 34.0 85.6 20.6* 106.2
Regionala program 17.0 3.8 20.0 40.8 35.9* 76.7
Övriga instrument (IfS, EIDMR, ICI+) 2.2 28.9 3.7 34.8 1.8 36.6
Totalt 95.1 40.4 150.7 286.2 746.3 1,032.5

* Anslagna medel fram till 2017.

Källa: Fleråriga vägledande program för 2007–2013 och 2014–2020 och årliga åtgärdsprogram för 2007–2015.

10

Genom det fleråriga vägledande programmet för 2007–2013 tillhandahöll EU bilateralt stöd till två målsektorer, nämligen utbildning och hälso- och sjukvård. Tematiska instrument och regionalt stöd inriktades främst på program för tryggad livsmedelsförsörjning och stöd till befolkningsgrupper som tvingats lämna sin hembygd.

11

För att upprätthålla reformtakten tillhandahöll EU år 2012 ytterligare stöd till landet genom ett ”specialpaket” som uppgick till 150 miljoner euro. Tack vare dessa medel vidgades det bilaterala stödet till att omfatta ytterligare två målsektorer, nämligen fredsbyggande och handel.

12

Genom det fleråriga vägledande programmet för 2014–2020 har bilateralt stöd på totalt 688 miljoner euro anslagits till fyra målsektorer: landsbygdsutveckling, utbildning, samhällsstyrning och fredsbyggande. Tillsammans med biståndet genom tematiska och regionala program och instrument uppgår EU:s stöd till landet till 746,3 miljoner euro under sjuårsperioden. De medel som anslagits till varje sektor för perioden 2007–2020 anges i figur 1.

Figur 1

Bilaterala, regionala och tematiska medel som anslagits till varje sektor genom finansieringsinstrumentet för utvecklingssamarbete (i miljoner euro)

Källor: Fleråriga vägledande program för 2007–2013 och 2014–2020, årliga åtgärdsprogram för 2007–2015.

13

Stödet genomfördes genom både direkt och indirekt förvaltning.3 Under 2016 kanaliserade EU 63 %4 av anslagen till landet med hjälp av indirekt förvaltning, oftast via FN-organ. Följande förvaltningsfonder var involverade: LIFT (fonden för försörjning och livsmedelstrygghet), QBEP (programmet för stöd till grundläggande utbildning), 3MDG (fonden för stöd till uppfyllandet av tre av millennieutvecklingsmålen) och JPF (den gemensamma fredsfonden). EU:s bidrag till fonderna motsvarade mellan 11 och 37 % (för detaljer se bilaga II). Utgifterna under direkt förvaltning, som främst utgjordes av bidrag, stod för 37 % av den samlade portföljen.

14

Landet har mottagit stöd från många givare. Under perioden 2012–2016 motsvarade åtagandena från givare från alla källor totalt över åtta miljarder US-dollar. Utöver stödet från EU mottog landet åtaganden från Japan (3,3 miljarder US-dollar), Världsbanken (1 miljard US-dollar), Storbritannien (593 miljoner US-dollar) och USA (477 miljoner US-dollar)5.

Revisionens inriktning och omfattning och samt revisionsmetod

15

Vi granskade huruvida EU:s bistånd till Myanmar/Burma var ändamålsenligt genom att ställa följande tre frågor:

  1. Stödde utrikestjänsten och kommissionen noggrant fastställda utvecklingsprioriteringar?
  2. Förvaltade kommissionen EU:s utvecklingsbistånd väl?
  3. Uppnåddes målen med EU:s utvecklingsstöd?
16

Granskningen omfattade utgifter för vilka åtaganden ingåtts under perioden 2012–2016 och som finansierats genom finansieringsinstrumentet för utvecklingssamarbete. Vi undersökte 20 projekt – 11 projekt under indirekt förvaltning (varav 10 förvaltades av förvaltningsfonder6 och 1 genomfördes av ett medlemsstatsorgan7) och 9 projekt under direkt förvaltning8. Närmare uppgifter om de granskade projekten finns i bilaga III.

17

Revisionsarbetet omfattade en skrivbordsgranskning av styrkande dokument såsom programplaneringsdokument och rapporter från övervakning och utvärdering. I arbetet ingick ett besök på plats och intervjuer med personal från generaldirektoratet för internationellt samarbete och utveckling, utrikestjänsten, EU-delegationen och generaldirektoratet för europeiskt civilskydd och humanitära biståndsåtgärder (Echo) samt EU-medlemsstaternas företrädare i Myanmar/Burma, andra givare och genomförandepartner. Hänsyn togs också till andra organs revisioner, kontroller9 och rapporter från resultatorienterad övervakning.

Iakttagelser

Trots vissa brister spelade EU en ledande roll för att stödja fastställda utvecklingsprioriteringar

18

För att få svar på den första revisionsfrågan (se punkt 15) bedömde vi huruvida utrikestjänsten och kommissionen hade tillgodosett landets behov. Vi bedömde också huruvida kommissionens utvecklingsprioriteringar var tillräckligt riktade och om kommissionen hade samordnat dem med andra givare.

Utrikestjänsten och kommissionen tillgodosåg landets behov

19

Utrikestjänsten och kommissionen reagerade snabbt på de politiska förändringarna i landet. De inledde en människorättsdialog, sände ut valobservatörer och deltog i fredsprocessen. EU:s delegation till Myanmar/Burma inrättades 2013. Trots den nya strukturen för EU:s delegation och de lokala utmaningar man mötte, inrättade utrikestjänsten och kommissionen en tidig och aktiv politisk dialog med de nationella myndigheterna och såg till att omfattande kunskaper samlades in.

20

Regeringen i Myanmar/Burma har inte enats om en nationell plan för landets utveckling. Landets behov var omfattande och rörde många områden, bland annat fred, utbildning, hälso- och sjukvård, jordbrukets utveckling, samhällsstyrning och institutionell kapacitet. Valet av sektorer som skulle få stöd avgjordes i samråd med berörda parter, och regeringen ansåg att de motsvarade dess allmänna utvecklingsprioriteringar. EU har gett landet mycket stora anslag för att stödja utvecklingsprioriteringar (se punkt 9).

Valet av utvecklingsprioriteringar var inte tillräckligt riktat

21

Inom ramen för de fleråriga vägledande programmen för Myanmar/Burma specificerade utrikestjänsten och kommissionen utvecklingsprioriteringar och anslag av medel. Programplaneringen måste ligga i linje med de övergripande prioriteringarna för EU:s utvecklingspolitik och genomföra agendan för förändring från 201110. Den måste också garantera samstämmighet och komplementaritet mellan de olika givarna och överensstämmelse med regeringens prioriteringar.

22

Det primära målet med agendan för förändring från 2011 var att göra EU:s utvecklingspolitik betydligt effektivare och mer ändamålsenlig. EU uppmanades att koncentrera sina insatser på högst tre målsektorer för att biståndet skulle få ökad effekt och ge bästa möjliga resultat. Kommissionens beslut att öka antalet målsektorer från två till fyra (se punkterna 10–12) var inte tydligt motiverat i enlighet med kommissionens egna operativa riktlinjer, och det tog inte hänsyn till EU-delegationens kapacitet att hantera en så stor utvecklingsportfölj i en komplex arbetssituation.

23

Vidare bedömde kommissionen inte i tillräcklig grad de geografiska prioriteringarna sett till regioner. Exempelvis gjordes den första studien av särskilda behov i delstaten Rakhine (se punkt 4) inte förrän 2017. En sådan prioritering kunde ha gett EU:s stöd ökad effekt.

24

Att skatter och andra källor genererar statliga intäkter är en avgörande faktor för hållbar utveckling, särskilt i ett land som är rikt på naturtillgångar (se punkt 2). Men mobilisering av inhemska intäkter gavs inte skäligt övervägande när prioriteringarna fastställdes, trots att det är en nyckelfaktor för Myanmars utveckling.

Graden av samordning varierade

25

När den civila regeringen kom till makten i Myanmar/Burma skedde en snabb tillströmning av givare som bidrog med medel till utvecklingen (se punkt 14). Landets regering och utvecklingspartner höll regelbundna möten och utbytte information för att skapa samordning mellan givarna. Mötena syftade till att förbättra samstämmigheten och ändamålsenligheten i utvecklingsbiståndet. EU deltog aktivt i samarbetsforumen.

26

EU och dess medlemsstater upprättade en gemensam programstrategi för 2014–2016 för att främja ändamålsenligheten i biståndet. En gemensam programplanering uppnåddes trots att det saknades en nationell utvecklingsplan och detta var ett av det första sådana exemplen i världen. Även om vinsterna i fråga om biståndets ändamålsenlighet var ganska små när det gäller att minska fragmenteringen, så ledde den gemensamma programplaneringsprocessen till förbättrad insyn, förutsägbarhet och synlighet.

27

Samordningen mellan Echo och GD Internationellt samarbete och utveckling var dock otillräcklig. Det finns ett stort behov av humanitärt bistånd i vissa regioner i Myanmar/Burma, framför allt i delstaterna Rakhine och Kachin. Mellan 2012 och 2016 tillhandahöll Europeiska kommissionen genom Echo omkring 95 miljoner euro till stödprogram för att trygga livsmedelsförsörjningen och bistå konfliktoffer. Trots att kommissionens båda generaldirektorat var verksamma i landet togs inte tillräcklig hänsyn till EU:s humanitära insatser när programmen utformades. Det fanns heller ingen gemensam genomförandeplan för att knyta samman katastrof-, återanpassnings- och utvecklingsbistånd. Det fanns exempel på samarbete inom områdena humanitärt bistånd och utvecklingsbistånd, men de exemplen utgjorde undantag snarare än regel.

28

Dessutom ingick inte Echo i den gemensamma programstrategin för 2014–2016 som upprättades av kommissionen och medlemsstaterna (punkt 26). Det innebar en försummad möjlighet att förbättra samordningen med tanke på att humanitärt bistånd ska användas i områden med långvariga krissituationer, vilket är fallet i vissa av landets regioner. Ett förfarande för informationsutbyte mellan GD Internationellt samarbete och utveckling och Echo formaliserades inte förrän i september 2016.

Kommissionens förvaltning av EU:s utvecklingsbistånd var i allmänhet tillfredsställande men drabbades av förseningar och brister

29

För att få svar på den andra revisionsfrågan (se punkt 15) bedömde vi huruvida kommissionen hade identifierat och genomfört åtgärderna väl och valt lämplig stödform. Vi bedömde också huruvida kommissionen hade samordnat åtgärderna med andra givare och om åtgärderna hade övervakats på lämpligt sätt.

Åtgärderna var relevanta men drabbades av motgångar

30

För varje flerårigt vägledande program antar kommissionen finansieringsbeslut i form av årliga åtgärdsprogram där man fastställer åtgärder, stödformer och totalt finansieringsbelopp för varje åtgärd. Det valda åtgärderna låg i linje med de fastställda prioriteringarna. Men även om de målsektorer och åtgärder som stöddes låg i linje med regeringens prioriteringar (se punkt 20) dokumenterade inte kommissionen fastställandet av finansieringsbeloppen för varje sektor inom det fleråriga vägledande programmet och för varje åtgärd i de årliga åtgärdsprogrammen.

31

Det årliga åtgärdsprogrammet för 2016 antogs inte, eftersom några medlemsstater inte stödde den strategi som föreslagits inför ett möte i kommittén för finansieringsinstrumentet för utvecklingssamarbete. Kommissionen beslutade att dra tillbaka förslaget. Att åtgärdsprogrammet för 2016 inte antogs ledde till att de planerade åtgärderna försenades betydligt eftersom genomförandet av 163 miljoner euro inom det fleråriga vägledande programmet fick senareläggas. Av de totala anslagen på nästan en miljard euro för perioden 2012–2020 (se tabell 1) hade åtaganden på 380,7 miljoner euro gjorts fram till april 2017.

32

De operativa kriterier som övervägdes när stödformerna valdes och genomförandeplanen utvecklades var ”delegationens framtida arbetsbelastning” och en garanterad ”mix av stödformer”. Inget av de granskade årliga åtgärdsprogrammen innehöll ett kostnadseffektivitetskriterium för de finansierade åtgärderna. Men mot bakgrund av de tillgängliga alternativen var kommissionens val av stödformer rimligt.

33

Mer än hälften av de belopp för vilka åtaganden gjorts förvaltades genom indirekt förvaltning och kanaliserades oftast genom FN:s förvaltningsfonder (se punkt 13). Det gjorde att kommissionen kunde ha ett nära samarbete med andra givare och delta i storskaliga utvecklingsinsatser. Den här stödformen minskade arbetsbördan för kommissionens personal eftersom FN hade huvudansvaret för förvaltningen av fonderna.

Förvaltningsfondernas genomförande drabbades av förseningar när det gällde åtaganden och betalningar av medel

34

Kommissionen gjorde åtaganden och betalade medel till förvaltningsfonderna utan dröjsmål, men genomförandet av de FN-förvaltade fondprogrammen drabbades av förseningar och budgetmedlen för programverksamheten utnyttjades långsamt. De utbetalda beloppen för LIFT:s programverksamhet motsvarade bara 53 % av bidragen till fonden (under perioden 2012–2018) och när det gäller 3MDG endast 68 % (under perioden 2012–2017). Trots att den gemensamma fredsfonden JPF inrättades i december 2015 hade bara 3 % av fondens medel betalats ut till programverksamhet11.

35

På grund av det långsamma genomförandet av programverksamheterna hade stora kontantsaldon byggts upp i FN:s förvaltningsfonder. I fråga om LIFT, 3MDG och JPF, uppgick de till 74 miljoner US-dollar, 54 miljoner US-dollar respektive 18 miljoner US-dollar12 13.

36

Enligt de avtalsbestämmelser som undertecknats av EU och Unops, det FN-organ som förvaltar tre av de fyra förvaltningsfonderna i Myanmar/Burma, får FN-organet behålla intjänad ränta på de medel som kommissionen betalat in i förskott. Kommissionen kräver inte att Unops ska fördela den intjänade räntan till programverksamhet.

Bestämmelserna om kostnadskontroll i avtalen mellan EU och FN hade liten inverkan

37

De avtalsbestämmelser som styr hanteringen av EU-medel som betalas till FN:s förvaltningsfonder med flera givare anges i bidragsöverenskommelser där båda parters finansiella åtaganden specificeras. Enligt en särskild klausul i bidragsöverenskommelserna får de indirekta kostnaderna inte överstiga 7 % av fondernas direkta stödberättigande kostnader. Eftersom det är FN som förvaltar fonderna är kostnadskontrollen i första hand FN:s ansvar. Kommissionen har dock också en skyldighet att se till att EU:s bidrag är kostnadseffektiva. Ett sätt som den försöker göra detta på är att utföra överensstämmelsekontroller av fonderna.

38

Vid dessa kontroller undersöks stödberättigandet i de kostnader som förvaltningsfonderna redovisar. I enlighet med den överenskommelse som nåtts mellan parterna ska utgifter som visar sig inte vara berättigande till EU-stöd inte avslås utan bäras av andra givare om tillräckliga medel finns. Detta kallas den ”hypotetiska strategin”. Vi fann exempel där kommissionens kontroller hade upptäckt icke stödberättigande kostnader och den hypotetiska strategin hade tillämpats (se ruta 1).

Ruta 1

Exempel på tillämpning av den hypotetiska strategin

LIFT

Vid en överensstämmelsekontroll år 2012 upptäckte kommissionen icke stödberättigande kostnader på 7,35 miljoner euro, bestående av främst förskottsbetalningar och lån som felaktigt rapporterats som utgifter. Genom att tillämpa den hypotetiska strategin minskades de sammanlagda icke stödberättigande utgifterna till 2,44 miljoner euro, eftersom förvaltningsfondernas ledning rapporterade att det fanns tillräckliga medel från andra givare för att täcka 4,91 miljoner euro av de kostnader som kommissionen fastställt som icke stödberättigande. Därefter gjorde kommissionen en kvittning av merparten av återstående 2,44 miljoner euro mot ytterligare betalningar till LIFT, och i slutändan återkrävdes ett resterande belopp på 0,35 miljoner euro från Unops.

3MDG / 3DF

År 2012 avslutade fonden 3DF sin verksamhet och 3MDG tog över. Vid en kontroll av fonden 3DF som genomfördes 2015 rapporterades icke stödberättigande kostnader på 640 000 US-dollar. Det särskilda taket för indirekta kostnader motsvarande 7 % av de direkta stödberättigande kostnaderna som anges i bidragsöverenskommelsen hade överskridits med detta belopp. När fondens ledning underrättades om detta meddelade den kommissionen att beloppet hade täckts av medel från andra givare.

39

Exemplen ovan illustrerar i vilken begränsad omfattning kommissionen kan utöva kontroll över fondernas kostnadseffektivitet. I de flesta fall när kommissionen upptäcker kostnader som inte är stödberättigande så täcks de i stället av andra givare. Därmed har resultaten av överensstämmelsekontrollerna liten eller ingen inverkan på fondernas kostnadseffektivitet. Detta gäller även för indirekta kostnader, eftersom det inte finns någon överenskommelse mellan de olika givarna om en tillämplig procentsats.

40

I fall där en givare också är en genomförandepartner i en åtgärd med flera givare, såsom i QBEP (se bilaga II och ruta 2), finns det en betydande risk att indirekta kostnader som överstiger de 7 % som överenskommits med EU kommer att läggas på genomförandepartnern själv eller andra givare.

Ruta 2

Exempel på höga indirekta kostnader

I fallet QBEP var de indirekta kostnaderna dubbelt så höga som de kostnader som angavs i avtalen mellan EU och FN: utöver de indirekta kostnaderna på 7 % som ingick i QBEP:s allmänna budget ingick ytterligare 7 % i delbudgeten för projekt som genomfördes via internationella icke-statliga organisationer. De kostnader som betalas av dessa delbidrag läggs på andra finansieringskällor än EU. En åtgärds övergripande kostnadseffektivitet minskar dock genom att indirekta kostnader läggs på två gånger, oberoende av vilken finansieringskälla som kostnaderna läggs på.

Alltför utbredd tillämpning av krisförfaranden vid tilldelning av kontrakt

41

Kommissionen beslutade om alla direkt förvaltade projekt, inbegripet deras omfattning och budget, och kunde noga övervaka framstegen under projektens hela livstid. Kommissionen använde sig av verktyg som resultatorienterad övervakning som stöd för förvaltningen. Kommissionen hade också möjlighet att vidta åtgärder under ett projekts gång. Men både att inrätta projekt och att övervaka dem är krävande och tidsödande, särskilt om det rör sig om många projekt som är spridda över stora och svårtillgängliga områden. Kommissionen avsåg därför att finansiera stora projekt.

42

Under perioden 2012–2016 tillämpade kommissionen de bestämmelser som gäller i en förklarad krissituation14 för att ingå direkta kontrakt med genomförandepartner utan meddelande om ansökningsomgång. Tillämpningen av en förklaring om rådande krissituation innebar att det ansågs föreligga en situation med ”överhängande eller omedelbar risk att trappas upp till väpnad[…] konflikt[…]”, och bidrag och upphandlingskontrakt kunde förhandlas utan föregående inbjudan att lämna förslag eller anbud15. Till en början tillämpades förklaringen om rådande krissituation endast på de etniska delstaterna Chin, Kachin, Kayah, Kayin, Mon, Shan och Rakhine samt inom Tanintharyi-divisionen (se kartan i bilaga I). År 2014 utvidgade kommissionen förklaringen om rådande krissituation till alla kontrakt som stödde målsättningar om fredsbyggande och statsbyggande i Myanmar och förnyade den varje år. Förklaringen om rådande krissituation var förståelig när det gällde områden som var direkt konfliktdrabbade men däremot inte för områden där fred rådde. Att kravet på förslagsinfordran togs bort minskade insynen i urvalsförfarandet och riskerade att inverka menligt på projektens kostnadseffektivitet.

43

Även om kommissionen själv har åberopat förklaringen om rådande krissituation sedan 2012 informerade den genomförandepartnerna om möjligheten att tillämpa flexibla förfaranden först 2015 och 2016, men inte 2013 och 2014. Medan kommissionen beviljade bidrag direkt, krävde den att genomförandepartnerna skulle tillämpa upphandlingsförfaranden för kontraktstilldelning under åren 2013 och 2014, även i de etniska delstaterna.

Risken för dubbelfinansiering motverkades inte tillräckligt

44

När vi bedömde kommissionens förvaltning av utvecklingsbiståndet konstaterade vi att risken för dubbelfinansiering i vissa fall var betydande och inte motverkades (se ruta 3).

Ruta 3

Exempel på risker för dubbelfinansiering

Fonden 3MDG omfattar tre delar: 1) hälso- och sjukvårdsinsatser för mödrar, nyfödda och barn, 2) tuberkulos, malaria och hiv/aids, 3) systemstöd. Del 2 omfattas också av den globala fonden för bekämpning av aids, tuberkulos och malaria med säte i Genève i Schweiz som är verksam över hela världen inklusive i Myanmar/Burma och som medfinansieras av EU och förvaltas av Unops. Finansieringen från 3MDG till del 2 är specifikt avsedd att komplettera finansieringen från den globala fonden i Myanmar/Burma, och att fylla eventuella luckor. Det gjordes dock ingen övergripande bedömning av luckor och överlappningar mellan de två fonderna16. Inga detaljerade uppgifter om de båda fondernas insatsområden och budgetar har presenterats varken för 3MDG-fondens styrelse eller för kommissionen. Inga lämpliga åtgärder vidtogs för att avhjälpa risken för dubbelfinansiering.

I ett annat fall fick en lokal icke-statlig organisation EU-stöd för kapacitetsbyggande från fyra olika EU-finansierade källor utan att någon bedömning gjordes av eventuella överlappningar i finansieringen.

45

Dessutom uppvisade två av de granskade projekten svagheter i fråga om samordningen med andra givare på genomförandenivå (se ruta 4).

Ruta 4

Exempel på missade tillfällen till samordning

År 2012 anslog Världsbanken mer än 80 miljoner US-dollar till ett program för nationell samhällsdriven utveckling (National Community Driven Development (CDD) Program). Programmet genomfördes genom olika statliga utvecklingsstrukturer, inbegripet lokalsamhällens myndigheter.

I en region finansierade EU ett projekt för fem miljoner euro som till en del rörde samhällsdriven utveckling. I en övervakningsrapport noterades att initiativen hade genomförts genom samma berörda aktörer på lokalsamhällesnivå. Det skapade parallella strukturer och allvarliga överlappningar, även om samhällena drog nytta av de ytterligare investeringarna i infrastrukturen.

I en annan region finansierade EU ett projekt för sju miljoner euro som även det till en del rörde samhällsdriven utveckling. I övervakningsrapporten pekade man på bristande samordning inom sektorn och en risk för överlappningar även i detta fall.

Det fanns brister i övervakningen av EU-finansierade åtgärder och synligheten var låg

46

Kommissionens åtgärder övervakades, rapporterades och utvärderades via projektrapporter, besök på plats, rapporter från resultatorienterad övervakning, utvärderingar och revisioner. Övervakningen förbättrades under åren efter det att EU-delegationen hade inrättats, men det fanns fortfarande svagheter.

47

Det var omöjligt att bedöma huruvida den output och det utfall som hade fastställts i ett årligt åtgärdsprogram hade uppnåtts, av två skäl: vissa av de årliga åtgärdsprogram som undersöktes hade inga output- eller utfallsindikatorer som gjorde att åtgärderna kunde bedömas, och även där det fanns indikatorer saknades sammanställda data om output och utfall för de olika åtgärder som genomfördes inom varje insatssektor under de årliga åtgärdsprogrammen.

48

För vissa av de årliga åtgärdsprogrammen krävs att en resultatövervakningskommitté inrättas för de finansierade åtgärderna. I de granskade fallen hade en sådan kommitté antingen inte inrättats eller inrättats för sent. Dessutom noterade vi brister i övervakningen i 50 % av de granskade projekten (se bilaga IV) varav hälften avsåg förvaltningsfondsprojekt.

Kommissionen var sen med att reagera på rapporter från kontrollbesök
49

Kommissionen är medlem i styrelserna för fonderna LIFT, 3MDG och JPF samt i QBEP:s styrkommitté. Den genomför också kontrollbesök vid FN-organ. Kommissionen var sen med att inleda kontrollbesök och reagera på rapporter från dem (se ruta 5).

Ruta 5

Kontrollbesök

LIFT

Kommissionen gjorde ett kontrollbesök 2012 där man upptäckte icke stödberättigande kostnader som uppgick till 7,35 miljoner euro. Det slutliga utestående beloppet återkrävdes inte förrän fem år senare, i januari 2017.

3MDG/3DF

Trots det faktum att fonden 3DF fasades ut 2012 var det först 2015 som ett kontrollbesök genomfördes vars resultat offentliggjordes 2016, det vill säga fyra år senare. Inget kontrollbesök har gjort med avseende på 3MDG.

EU:s synlighet var låg
50

I rapporter från kontrollbesök och övervakningsrapporter gavs signaler om att de EU-finansierade åtgärdernas synlighet var låg. Synligheten kunde bedömas i tio av de granskade projekten, och i åtta fall uppfylldes inte avtalsbestämmelserna fullt ut (se bilaga IV).

51

En av fördelarna med unionsförvaltningsfonder för externa åtgärder är ökad synlighet. Som en av initiativtagarna till den gemensamma fredsfonden spelade kommissionen en viktig roll vid utformningen och inrättandet av fonden. Inledningsvis övervägde kommissionen alternativet med en unionsförvaltningsfond, men sedan ströks det alternativet från studien om fondens utformning eftersom man inte lyckats övertyga övriga potentiella bidragsgivare om fördelarna med detta alternativ.

Uppnåendet av målen påverkades av förseningar i genomförandet

52

För att få svar på den tredje revisionsfrågan (se punkt 15) bedömde vi huruvida åtgärderna levererade planerad output och uppnådde förväntat utfall. Detaljerade uppgifter om de granskade projekten finns i bilaga III och en översikt över bedömningen av de enskilda projekten visas i bilaga IV.

Vissa goda resultat trots den svåra kontexten

53

Målen med de projekt som finansierades av EU var att reagera snabbt och flexibelt inom en rad områden som berörs av Myanmars politiska omställning och att stödja den politiska utvecklingen på det ekonomiska och sociala området. Både externa och interna faktorer hade en negativ inverkan på de uppnådda resultaten och undergrävde de finansierade projektens ändamålsenlighet. Trots den svåra kontexten uppnådde vissa av de projekt vi granskade goda resultat (se ruta 6).

Ruta 6

Exempel på projekt som uppnådde goda resultat

LIFT – Mikrofinansieringsprojekt

Projektets syfte var att öka tillgången till lån och andra finansiella tjänster för över 100 000 låginkomstklienter i landet, varav minst hälften var antingen kvinnor eller bosatta i landsbygdsområden. LIFT gav stöd till mikrofinansinstitutioner som gjorde att de kunde bedriva sin verksamhet och fortsätta att tillhandahålla tjänster. Projektet var framgångsrikt eftersom många drog nytta av finansieringen för att starta eller utöka sina verksamheter.

3MDG – Projekt till stöd för mödra- och barnhälsovård

Landets hälso- och sjukvårdssektor lider av att de offentliga anslagen är otillräckliga, och mödra- och barnadödligheten är mycket hög. Projektet som finansierades genom 3MDG gav stöd till akutsjukvård för gravida kvinnor och barn under fem år. Patienterna fick pengar för att täcka kostnader för transport, mat och behandling. Projektet bidrar sannolikt till att väsentligt minska mödra- och barnadödligheten.

Projekt 20

Det här projektet handlade om att bygga och rusta upp utbildningslokaler på olika platser i delstaten Rakhine för barn till internflyktingar och fast bosatta ur den rakhinska och den rohingyiska befolkningen. Vid tidpunkten för revisionsrättens besök var det för tidigt att bedöma det förväntade utfallet, men projektet levererade output som planerat.

Förseningar och brister påverkade projektens genomförande

54

I en del fall levererades de granskade projektens planerade output i tid, men i många fall inte. Totalt sett drabbades 75 % av de granskade projekten av förseningar i genomförandet (se bilaga IV).

55

När det gäller såväl projekt genomförda via FN:s förvaltningsfonder som direkt förvaltade projekt, var de flesta relevanta i förhållande till fastställda mål. Det fanns dock brister i detta hänseende i en fjärdedel av de granskade projekten (se ruta 7).

Ruta 7

Exempel på ett projekt som bara var delvis relevant i förhållande till de fastställda målen

Målet med ett stort projekt för kapacitetsuppbyggnad på institutionell nivå var att stärka offentliga institutioner och icke-statliga aktörer. Projektets omfattning och förväntade resultat var dock alltför generella och låg inte helt inom ramen för målsektorerna, utan berörde även områden som miljön och Erasmus-programmet.

56

Målen för de flesta av de granskade projekten uppfyllde Smart-kriterierna (specifika, mätbara, uppnåbara, relevanta och tidsbundna) men indikatorerna för hälften av de projekt som vi granskade var olämpliga. I allmänhet hade inga utgångs- eller målvärden fastställts för dessa projekt, vilket hindrade kommissionen från att övervaka genomförandegraden och bedöma i vilken utsträckning målen hade uppnåtts.

57

De flesta av de granskade projekten uppnådde viss eller all output som planerat. Vi kunde emellertid inte bedöma utfallen och resultatens hållbarhet för nästan hälften av de granskade projekten på grund av att genomförandet av programverksamheten var försenat. Endast i en tredjedel av projekten var det sannolikt att det förväntade utfallet skulle uppnås.

58

I kommissionens resultatorienterade övervakningsrapporter utvärderades i allmänhet ändamålsenligheten i de direktförvaltade projekten som ”god”, medan den genomsnittliga hållbarhetsbedömningen var ”problematisk”.

Stödet till delstaten Rakhine uppnådde inga betydande resultat
59

Av ett totalt finansiellt åtagande till landet på 380,7 miljoner euro (se punkt 31) har 38,8 miljoner euro anslagits till delstaten Rakhine. De riktade finansiella anslagen till delstaten Rakhine baseras på erfarenhetsåterföring från ett litet antal genomförandepartner. De förväntade resultaten av de flesta av de projekt i vårt urval som genomfördes i delstaten Rakhine uppnåddes endast delvis (se ruta 8).

Ruta 8

Projekt för tryggad livsmedelsförsörjning i delstaten Rakhine

LIFT gav stöd till ett projekt för tryggad livsmedelsförsörjning i delstaten Rakhine. Svaga resultat har uppnåtts sedan projektet inleddes 2013, beroende på

  • externa utmaningar, som våldsattacker mot internationella icke-statliga organisationer,
  • interna brister, som otillräcklig praktisk genomförandekapacitet och bristande samarbete mellan genomförandepartner.

Trots att LIFT:s ledning var medveten om situationen kontrakterade LIFT efter att projektet hade löpt ut samma partner för att fortsätta genomförandet av projektet, utan att någon förslagsinfordran hade publicerats.

60

Målet för den nyligen inrättade gemensamma fredsfonden JPF är att stödja en inkluderande fredsprocess under nationellt ansvar i Myanmar/Burma (se bilaga II). Men den största delen av fonden är inte inriktad på Rakhine. Det innebär en försummad möjlighet när det gäller denna mycket utsatta region.

Slutsatser och rekommendationer

61

Under perioden 2012–2016 genomgick Myanmar/Burma en politisk och ekonomisk omställning. Faktorer som naturkatastrofer, etniska konflikter och lokala aktörers och myndigheters begränsade kapacitet hindrade utvecklingsarbetet.

62

Vi granskade huruvida EU:s bistånd till Myanmar/Burma var ändamålsenligt. Vi drog slutsatsen att EU:s utvecklingsbistånd till Myanmar/Burma har varit delvis ändamålsenligt. I en svår kontext spelade EU en viktig och ledande roll genom sitt stöd till utvecklingsprioriteringar och gav landet mycket stora anslag. Vi rapporterar dock om brister i kommissionens bedömning av behoven och i genomförandet av EU:s stöd.

63

Kommissionens beslut att fokusera på fyra sektorer låg inte i linje med agendan för förändring från 2011 och kommissionens egna operativa riktlinjer, och ingen hänsyn togs till EU-delegationens kapacitet att hantera den tunga arbetsbördan. Det gjordes ingen bedömning av geografiska prioriteringar inom landet. Genereringen av inhemska intäkter övervägdes inte vid fastställandet av utvecklingsprioriteringar (se punkterna 22–24).

Rekommendation 1 – Stödet behöver riktas för att få ökad effekt

Kommissionen och Europeiska utrikestjänsten bör

  • Fokusera på högst tre specifika insatsområden eller motivera stöd till ytterligare sektorer.
  • Främja mobiliseringen av inhemska intäkter.
  • Rangordna prioriteringar i enlighet med de mest akuta regionala behoven och beroende på omfattningen och den geografiska fördelningen av det stöd som landet får från andra givare.

Tidsram: Innan nästa programperiod inleds år 2020.

64

EU:s och enskilda medlemsstaters gemensamma programplanering inom ramen för den gemensamma programstrategin för 2014–2016 var ett positivt framsteg (se punkt 26). Samordningen mellan de generaldirektorat som hanterar utvecklingsbistånd och humanitärt bistånd i områden med långvariga krissituationer fungerade inte bra. Kommissionen utarbetade ingen gemensam genomförandeplan för att knyta samman katastrof-, återanpassnings- och utvecklingsbiståndet (se punkt 27).

Rekommendation 2 – Samordning av insatser

Kommissionen bör göra följande:

  • Utarbeta en genomförandeplan tillsammans med Echo som knyter samman katastrof-, återanpassnings- och utvecklingsbiståndet särskilt i områden med långvariga krissituationer.
  • Inkludera humanitärt bistånd i det nya programplaneringsdokument som upprättas tillsammans med EU:s medlemsstater (den gemensamma programstrategin).

Tidsram: Slutet av 2018.

65

Förvaltningen av EU:s utvecklingsbistånd var i allmänhet tillfredsställande. Åtgärderna inriktades på landets utvecklingsprioriteringar men förseningar förekom. Kommissionens val av stödform var rimlig. Motiveringarna till besluten om de stödbelopp som skulle tilldelades varje sektor och åtgärd dokumenterades dock inte. Genomförandet försenades också, eftersom det årliga åtgärdsprogrammet för 2016 aldrig antogs (se punkterna 30–33).

Rekommendation 3 – Genomförande av åtgärder

Kommissionen bör göra följande:

  • Motivera och dokumentera tilldelningen av medel till varje målsektor och varje åtgärd.

Tidsram: Programplaneringsfasen för det nya fleråriga vägledande programmet (2019/2020).

66

Genomförandet av de FN-förvaltade fondprogrammen drabbades av förseningar och budgetmedlen för programverksamheten utnyttjades långsamt (punkt 34). Stora kontantsaldon har byggts upp i FN:s förvaltningsfonder men kommissionen har inte sett till att den intjänade räntan på EU-bidraget behålls för de åtgärder som finansieras (se punkt 36). Bestämmelserna om kostnadskontroll i avtalen mellan EU och FN hade liten inverkan (se punkterna 37–40). Kommissionen var sen med att reagera på rapporter från kontrollbesök (se punkt 49).

Rekommendation 4 – Kostnadseffektivitet i åtgärder med flera givare

Kommissionen bör göra följande:

  • Sträva efter att nå en överenskommelse med andra givare om en lämplig nivå på indirekta kostnader.

Tidsram: Slutet av 2018.

67

Under perioden 2012–2016 tillämpade kommissionen de bestämmelser som gäller i en förklarad krissituation för att ingå direkta kontrakt med genomförandepartner. Att man på bred front slopade kravet på förslagsinfordran minskade insynen i urvalsförfarandet och riskerade att inverka menligt på projektens kostnadseffektivitet (se punkterna 41–43).

68

Övervakningen förbättrades med åren, men vissa brister kvarstod. Det fanns inte tillräckliga output- och utfallsindikatorer för att bedöma åtgärderna. Kommissionen såg inte till att resultatövervakningskommittéer inrättades i enlighet med kommissionens beslut (se punkt 48). I allmänhet var EU:s stöd inte tillräckligt synligt (se punkt 50).

Rekommendation 5 – Övervakning av åtgärder

Kommissionen bör göra följande:

  • Sammanställa den tillgängliga informationen så att output och utfall i enlighet med de årliga åtgärdsprogrammen kan bedömas bättre.

Tidsram: 2019.

  • Insistera på att bestämmelserna angående synligheten för EU:s åtgärder tillämpas.

Tidsram: Slutet av 2018.

69

Resultaten inom de granskade projekten uppnåddes i mycket varierande utsträckning. Endast hälften av de granskade projekten levererade den output som planerats, främst beroende på förseningar i genomförandet (se punkt 54). De projekt i revisionsrättens urval som genomfördes i delstaten Rakhine uppnådde inga betydande resultat (se punkt 59). Det faktum att den nyligen inrättade gemensamma fredsfonden inte är inriktad på den mycket utsatta Rakhine-regionen innebär en försummad möjlighet (se punkt 60).

Rekommendation 6 – Uppnående av resultat

Kommissionen bör göra följande:

  • Förbättra projektledningen för att undvika förseningar i projektgenomförandet.
  • Återigen undersöka möjligheten att föra in delstaten Rakhine i den gemensamma fredfondens behörighetsområde.

Tidsram: Slutet av 2018.

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning III, med ledamoten Karel Pinxten som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 12 december 2017.

För revisionsrätten

Klaus-Heiner Lehne
ordförande

Bilagor

Bilaga I

Karta över Myanmar/Burma

Bilaga II

FN:s förvaltningsfonder

Fonden för försörjning och livsmedelstrygghet (LIFT) är en förvaltningsfond med flera givare, vars mål är att hjälpa fattiga och missgynnade människor i Myanmar/Burma ut ur fattigdomen och bidra till att de kan motverka undernäring och bygga upp försörjningsmöjligheter. Fonden förvaltas av FN:s kontor för projekttjänster (Unops).

Fonden för stöd till uppfyllandet av tre av millennieutvecklingsmålen (3MDG) har som mål att minska problemen med tre smittsamma sjukdomar (hiv/aids, tuberkulos och malaria) och förbättra mödrars och barns hälsa i Myanmar/Burma. Fonden tog över efter fonden 3DF år 2012 när dess verksamhet upphörde. Den förvaltas av Unops.

Programmet för stöd till grundläggande utbildning (QBEP) inrättades med målet att öka likvärdig tillgång till grundläggande utbildning och förskoleverksamhet, särskilt i eftersatta och svårtillgängliga samhällen. Programmet förvaltas av FN:s barnfond (Unicef).

Den gemensamma fredsfonden (JPF) syftar till att stödja en inkluderande fredsprocess under nationellt ansvar i Myanmar/Burma. Den inrättades 2015 och förvaltas av Unops.

Tabell

EU:s bidrag till FN:s förvaltningsfonder
(miljoner US-dollar)
Insatssektor Fond Period Bidrag från givarfonder EU-bidrag för vilka det gjorts åtaganden EU:s åtaganden i % av de totala givarbidragen Uppgifter från den
Tryggad vsmedelsförsörjning/
Försörjningsmöjligheter/
Landsbygdsutveckling		 LIFT 2009–2017 439,7 130,2 30% 31.1.2017
Hälso- och sjukvård 3MDG 2012–2017 279,6 31,5 11% 1.11.2016
Utbildning QBEP 2012–2017 76,6 28,5 37% 31.12.2016
Fredsbyggande JPF 2015–2017 105,2 20,8 20% 28.2.2017

Källa: Europeiska revisionsrätten.

Bilaga III

Urvalet av granskade projekt

(miljoner)
Kontrakt nr Insatssektor Kontraktspart Kontrakterat belopp Utbetalt Startdatum Slutdatum för verksamheten
Fonden för försörjning och livsmedelstrygghet (LIFT) Unops 81,8 euro 47,5 euro 1.1.2012 31.12.2018
1 Projekt för näringsverksamhet inom jordbruk Privat företag 18,1 US-dollar 11 US-dollar 18.12.2015 31.12.2018
2 Projekt för tryggad livsmedelsförsörjning Icke-statlig organisation 22,1 US-dollar 15 US-dollar 1.3.2013 31.12.2015
3 Projekt för tryggad livsmedelsförsörjning Icke-statlig organisation 10,5 US-dollar 4,3 US-dollar 1.1.2016 31.12.2018
4 Projekt för mikrofinansiering FN-organ 7,0 US-dollar 6,7 US-dollar 1.11.2012 31.12.2018
5 Projekt för marknadstillträde Icke-statlig organisation 4,0 US-dollar 3,4 US-dollar 11.6.2014 10.6.2017
6 Projekt för tryggad livsmedelsförsörjning Icke-statlig organisation 2,1 US-dollar 0,8 US-dollar 10.6.2016 31.5.2019
Fonden för stöd till uppfyllandet av tre av millennieutvecklingsmålen (3MDG) Unops 27,5 euro 22,4 euro 1.1.2013 31.12.2017
7 Projekt mot tuberkulos Unops 13,0 US-dollar 4,5 US-dollar 1.10.2014 31.12.2017
8 Mödra- och barnhälsovård Icke-statlig organisation 6,8 US-dollar 5,6 US-dollar 1.7.2014 31.12.2017
Program för stöd till grundläggande utbildning (QBEP) Unicef 22,0 euro 21,7 euro 1.1.2013 30.6.2017
9 Förskoleverksamhet Religiöst samfund 4,0 US-dollar 3,1 US-dollar 23.10.2014 30.6.2016
10 Tidiga utbildningsinsatser Icke-statlig organisation 2,4 US-dollar 1,3 US-dollar 15.10.2013 20.6.2017
(miljoner euro)
11 Samhällsstyrning Medlemsstatsorgan 20,0 9,4 1.8.2015 31.7.2019
12 Samhällsstyrning Privat företag 12,2 2,4 1.10.2015 30.9.2018
13 Stöd till befolkningsgrupper som tvingats lämna sin hembygd Icke-statlig organisation 8,0 5,5 10.7.2012 9.4.2017
14 Fredsbyggande FN-organ 7,0 3,8 15.3.2015 14.3.2019
15 Fredsbyggande Icke-statlig organisation 7,0 4,4 1.2.2015 31.7.2018
16 Stöd till befolkningsgrupper som tvingats lämna sin hembygd Icke-statlig organisation 5,6 5,0 29.12.2012 14.8.2017
17 Fredsbyggande Icke-statlig organisation 5,0 2,8 1.3.2015 31.8.2018
18 Fredsbyggande Icke-statlig organisation 5,0 1,0 1.10.2016 30.9.2020
19 Stöd till befolkningsgrupper som tvingats lämna sin hembygd Icke-statlig organisation 3,2 2,9 1.2.2013 30.4.2017
20 Fredsbyggande Religiöst samfund 2,0 1,6 1.1.2015 31.12.2017

Bilaga IV

Bedömning av de enskilda projekten – översikt

Nr Väl valt Relevant LOGISK RAM Väl övervakat Genomfört i tid/
utnyttjande av budgetmedel		 Levererad output Sannolikt att förväntat utfall uppnås Åtgärdens hållbarhet/exit-strategi EU:s synlighet
Smart-mål Racer-indikatorer Utgångsvärden/
målvärden
1 Delvis Ja Delvis Delvis Nej Ja Ja Ja För tidigt För tidigt Delvis
2 Ja Ja Delvis Delvis Delvis Nej Nej Nej Nej Delvis Nej
3 Delvis Ja Ja Ja Ja Delvis Delvis Delvis För tidigt För tidigt Delvis
4 Nej Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Delvis Delvis Nej
5 Ja Ja Ja Ja Ja Nej Nej Nej Nej Delvis Nej
6 Ja Ja Nej Delvis Delvis Delvis Delvis Delvis För tidigt För tidigt Delvis
7 Nej Ja Ja Ja Ja Delvis Nej Delvis För tidigt För tidigt Ej bedömt
8 Ja Ja Ja Ja Ja Ja Delvis Ja Ja Delvis Ej bedömt
9 Delvis Delvis Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ej bedömt
10 Delvis Delvis Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja För tidigt Nej
11 Ja Ja Ja Nej Nej Nej Delvis Delvis För tidigt För tidigt Ej bedömt
12 Ja Delvis Ja Nej Nej Nej Ja Delvis För tidigt För tidigt Ej bedömt
13 Ja Ja Ja Delvis Nej Delvis Nej Delvis Delvis Nej Ej bedömt
14 Delvis Delvis Ja Delvis Delvis Ja Delvis Delvis Nej Delvis Ej bedömt
15 Ja Ja Ja Ja Ja Delvis Delvis Ja För tidigt För tidigt Ja
16 Delvis Ja Ja Delvis Nej Ja Nej Delvis Delvis Ja Ej bedömt
17 Ja Ja Ja Delvis Delvis Delvis Delvis Ja Ja Ja Delvis
18 Delvis Ja Ja Delvis Ej tillämpligt För tidigt Nej För tidigt För tidigt För tidigt För tidigt
19 Delvis Delvis Ja Ja Nej Ja Delvis Ja Delvis Delvis Ej bedömt
20 Ja Ja Ja Ja Delvis Ja Delvis Ja För tidigt För tidigt Ja

Kommissionens och utrikestjänstens svar

Sammanfattning

IV

Kommissionen och Europeiska utrikestjänsten (nedan kallad utrikestjänsten) anser att valet av utvecklingsprioriteringar och sektorer gjordes på ett fokuserat sätt. Vidare tog man med en fjärde målsektor efter överenskommelse med kommissionsledamoten för utveckling och regeringen i Myanmar/Burma.

Som svar på den ökade arbetsbördan när det gäller utvecklingssamarbetet i Myanmar/Burma, öppnade EU ett kontor i Rangoon, som uppgraderades till en EU-delegation i september 2013.

Beslutet om geografiska prioriteringar fattas på årsbasis när de årliga åtgärdsprogrammen fastställs och utarbetas, för att följa utvecklingen i fredsprocessen, som är mycket oförutsägbar och bräcklig.

Mobiliseringen av inhemska intäkter togs upp tillsammans med andra givare genom Världsbankens förvaltningsfonder med flera givare, politisk dialog, stöd för Myanmar/Burmas deltagande i utvinningsindustrins initiativ för ökad öppenhet (EITI) och åtgärder inom området för skogslagstiftningens efterlevnad samt förvaltning av och handel med skog (Flegt).

V

Efter att ha genomfört ett ingående samråd i planeringssyfte 2012–2014, som även regeringen deltog i, och med hänsyn till framför allt respektive målsektors behov och förmåga att utnyttja medlen, beslutade kommissionen att tilldela upp till 35 procent till var och en av de första två målsektorerna (landsbygdsutveckling och utbildning) och upp till 15 procent till var och en av de övriga två målsektorerna (samhällsstyrning och fredsbyggande) i sitt fleråriga vägledande program för Myanmar/Burma.

Vilka medel som ska tilldelas respektive åtgärd inom de årliga åtgärdsprogrammen utgör en del av fastställandet och framtagandet av nya åtgärder.

VI

I vissa fall försenades genomförandet av FN-förvaltningsfonderna på grund av svåra arbetsförhållanden och förnyade konflikter, exempelvis i vissa etniska områden.

Den bidragsmall som man fastställt tillsammans med internationella organisationer innebär att intjänad ränta på förfinansiering inte måste betalas, förutom om det i organisationens bestämmelser anges att räntan ska betalas. Detta föreskrivs även i budgetförordningen och i grundläggande akter. För att undvika en ackumulering av förfinansiering föreskrivs det i bidragsöverenskommelsen i artikel 15 i de allmänna villkoren att nästa delbetalning endast kan ske efter det att 70 procent av den omedelbart föregående delbetalningen erlagts (och 100 procent av tidigare delbetalningar).

VII

Kommissionen tillämpar standardregler och standardförfaranden samt interna regler som tillåter avvikelser från standardreglerna på vissa villkor, till exempel vid kriser. Flexibilitetsbestämmelserna enligt budgetförordningen och de grundläggande akterna har inneburit en viss tidsbesparing jämfört med om standardmetoderna skulle ha tillämpats, samtidigt som en balans mellan skyndsamhet och insyn har kunnat upprätthållas.

Kommissionen tillämpade de bestämmelser som gäller i en förklarad krissituation vid få tillfällen. När kommissionen gjorde detta fanns det giltiga skäl.

Med tanke på omständigheterna i Myanmar/Burma anser kommissionen att de bidrag som beviljats genom förslagsinfordringar inte nödvändigtvis är mer kostnadseffektiva än bidrag som beviljats inom ramen för flexibla förfaranden.

VIII

I hälften av de granskade projekten har de planerade resultaten uppnåtts men i 40 procent av projekten har resultaten endast delvis uppnåtts, eftersom de fortfarande höll på att genomföras när revisionen gjordes. Sedan dess har resultatmässiga förbättringar gjorts i flera av dessa.

Kommissionen ska göra en strategisk landsutvärdering av EU:s utvecklingssamarbete i Myanmar/Burma 2018, där resultat och hållbarhet kommer att undersökas.

EU-delegationen har under årens lopp avsevärt förbättrat sin projektövervakning.

IX
  • Kommissionen och utrikestjänsten anser att stödområdena är tillräckligt inriktade.
  • Kommissionens generaldirektorat för internationellt samarbete och utveckling (nedan kallat GD Internationellt samarbete och utveckling) och dess generaldirektorat för europeiskt civilskydd och humanitära biståndsåtgärder (nedan kallat GD Echo) har redan stärkt sin samordning och kommer att förbättra denna ytterligare inom ramen för genomförandet av kopplingen mellan humanitärt arbete och utvecklingsarbete, där rådet har valt ut Myanmar/Burma pilotland.
  • Kommissionen kommer att dokumentera tilldelningen av finansiering till varje målsektor under planeringsfasen till nästa fleråriga vägledande program. Eftersom motiveringen till den finansiering som tilldelas varje ny åtgärd diskuteras redan när programmen fastställs och utarbetas, kommer kommissionen att se till att tilldelningen dokumenteras för åtgärder inom det årliga åtgärdsprogrammet för 2018 och för efterföljande år.
  • Kommissionen kommer att fortsätta sörja för kostnadseffektivitet i åtgärder med flera givare, i nära samarbete med övriga givare och som medlem i styrkommittén/fondstyrelsen. Kommissionen måste dock också följa bestämmelserna i budgetförordningen.
  • Kommissionen kommer att fortsätta att verka mycket aktivt för en bättre projektledning och kommer att regelbundet bedöma statusen på genomförandet.

Åtgärder har redan vidtagits för att avsevärt öka informationen om och synligheten av EU:s åtgärder.

Inledning

07

Fyra kommissionsledamöter deltog i arbetsgruppen, och kommissionsledamoten med ansvar för utvecklingsbistånd, Andris Piebalgs, ledde utvecklingsforumet tillsammans med Tysklands biståndsminister, Dirk Niebel, och planeringsminister Kan Zaw från Myanmar/Burma. Alla EU-medlemsstater som fanns representerade i landet tog också del av och samtyckte till det gemensamma programplaneringsdokumentet samt EU:s och medlemsstaternas prioriterade stödområden.

08

Dagen före arbetsgruppens möte i Naypyidaw hölls ett demokratiskt forum för det civila samhället i Rangoon med vice ordföranden/den höga representanten Catherine Ashton och Aung San Suu Kyi.

11

De ytterligare medel som beviljades inom paketet på 150 miljoner euro var viktiga för att stödja övergången men möjliggjorde även ett större samarbete och en mer omfattande dialog med den nya civila regeringen, som givarna samarbetade med för första gången.

Iakttagelser

20

Eftersom den 20-åriga omfattande nationella utvecklingsplanen inte hade genomförts, använde kommissionen 2012–2015 års ram för ekonomiska och sociala reformer (Framework for Economic and Social Reforms) från regeringen i Myanmar/Burma som huvudreferens. Det stöd som gavs inom ramen för det fleråriga vägledande programmet för 2014–2020 till målsektorerna utbildning och jordbruk baserades på EU:s dåvarande medfinansierade program (t.ex. programmet för stöd till grundläggande utbildning och fonden för försörjning av livsmedelstrygghet) och på analyser och rapporter som gjorts inom dessa program och fonder. När det gäller målsektorn utbildning tillhandahölls en sektorsanalys genom den EU-stödda omfattande reformen av utbildningssektorn.

21

Den samrådsprocess som hölls med regeringen i Myanmar/Burma när det gäller utvecklingsprioriteringar och tilldelning av finansiering inbegrep ministermöten i Bryssel, Rangoon och Naypyidaw.

22

Kommissionen och utrikestjänsten anser att valet av utvecklingsprioriteringar gjordes på ett fokuserat sätt. Processen med att välja ut de fyra målsektorerna genomfördes med omsorg, präglades av delaktighet och gjordes i samförstånd med regeringen.

Kommissionens och utrikestjänstens gemensamma instruktioner för programplaneringen för finansieringsinstrumentet för utvecklingssamarbete för perioden 2014–2020 innebär att en ytterligare målsektor kan utses under vissa omständigheter, exempelvis vid en övergång från humanitärt bistånd till utvecklingsbistånd eller vid nya säkerhetshot/risker för konflikter, för att stödja viktiga prioriteringar i samband med freds- och statsbyggande verksamhet.

Kommissionen beslutade att finansiera fyra målsektorer under det fleråriga vägledande programmet för 2014–2020 på grund av den betydligt ökade finansieringen till Myanmar/Burma från 2012 och framåt, med hänsyn till den totala finansieringen till respektive målsektor och deras förmåga att utnyttja medlen, och i syfte att sörja förkontinuitet i EU-stödet till målsektorerna inom det fleråriga vägledande programmet för 2011–2013 (med särskilt undantag för målsektorn hälsa). Man gick vidare med detta inom ramen för den gemensamma programplaneringen och fick samtycke från kommissionsledamoten med ansvar för utvecklingsbistånd och från regeringen, med tanke på den politiska betydelse som den etniska fredsprocessen har för stabiliteten och utvecklingen.

När kommissionen hade fattat sitt beslut om att bevilja det särskilda paketet på 150 miljoner euro för 2012–2013 inrättades ett EU-kontor i Rangoon som uppgraderades till en EU-delegation i september 2013.

23

I linje med de ovannämnda instruktionerna för programplaneringen, möjliggör det fleråriga vägledande programmet för 2014–2020 en viss flexibilitet när det gäller att tillgodose oförutsedda behov i de mest utsatta samhällena i en tid som präglas av en instabil stat samt av konflikter och kriser, såsom är fallet i Myanmar/Burma. En fredsprocess är inte förutsägbar och därför kunde inte kommissionen fastställa någon geografisk prioritering under 2013–2014 för hela programperioden 2014–2020. Detta beslut fattas på årsbasis, när de årliga åtgärdsprogrammen fastställs och utarbetas, för att man ska kunna följa utvecklingen i fredsprocessen. Kommissionen använder sig av relevanta studier för att sörja för kostnadseffektivitet. Under programplaneringen beaktades tidigare studier om behoven i delstaten Rakhine, vilka gjorts på uppdrag av EU eller andra givare. Regeringen lät även givare ta del av ett utkast till en handlingsplan för delstaten Rakhine under 2014, men handlingsplanen färdigställdes dock aldrig. Totalt sett tilldelades 10 procent av finansieringen under rapporteringsperioden till delstaten Rakhine, vilket återspeglar den tydliga och erkända geografiska prioritering som gjorts. Det faktum att fredsprocessen valdes som en målsektor innebär dessutom att det redan hade gjorts en geografisk prioritering av konfliktområden.

24

EU har betonat vikten av förvaltning av naturresurser, eftersom en stor del av de potentiella inhemska intäkterna har koppling till utnyttjandet av de stora naturresurserna.

EU har hjälpt regeringen att gå mot en mer hållbar förvaltning av sina naturresurser, bland annat genom EITI och Flegt. EU deltog aktivt i processen för samordning mellan givarna i fråga om reformer av förvaltningen av de offentliga finanserna.

En stor del av naturresurserna i Myanmar/Burma finns i omstridda områden eller i områden som kontrolleras av etniska väpnade grupper och inte av regeringen. Alla diskussioner om ökade skatteintäkter från förvaltning av naturresurser är beroende av att framsteg görs i fredsprocessen.

27

Kommissionen vill betona att det fanns en verklig samordning mellan GD Echo och GD Internationellt samarbete och utveckling, både vid deras säten och på EU-delegationsnivå, framför allt när relevanta åtgärder fastställdes och togs fram på områden där GD Echo gav humanitärt bistånd.

Kommissionen har knutit samman katastrof-, återanpassnings- och utvecklingsbistånd. GD Internationellt samarbete och utveckling inledde också två studier för att fastställa konfliktkänsliga insatser för ökad motståndskraft i områden med utdragna krissituationer.

Myanmar/Burma har tagits med i en förteckning över pilotländer, vilken rådet gav sitt stöd till i september 2017, för att operativt genomföra kopplingen mellan humanitärt arbete och utvecklingsarbete.

Projekt 20 är en fortsättning på och en utvidgning av projekt som finansieras av GD Echo (EU:s initiativ Fredens barn), och genomför därigenom metoden att knyta samman katastrof-, återanpassnings- och utvecklingsbistånd. Fortsättningen på projekt 13 innefattar ett utökad del om näring som syftar till att komplettera GD Echos näringsstöd i delstaten Rakhines norra del.

28

I slutrapporten från mars 2017 om utvärderingen av EU:s gemensamma programplaneringsprocess för utvecklingssamarbetet (2011–2015) rekommenderas det också att EU och medlemsstaterna mer ingående bör fastställa det allmänna syftet med eller begränsningarna för den gemensamma programplaneringen och hur detta ska avspeglas i vägledningen, till exempel hur man ska inkludera humanitärt bistånd, som i sig inte kan omfattas av programplaneringen.

Tjänstemän vid utrikestjänsten, GD Internationellt samarbete och utveckling och GD Echo förde diskussioner och gjorde gemensamma fältuppdrag på regelbunden basis efter det att EU-delegationen hade inlett sitt arbete.

Samtidigt som mötena mellan GD Internationellt samarbete och utveckling och GD Echo inte formaliserades förrän i september 2016, fördes regelbundna diskussioner eftersom GD Echo flyttade in i samma lokaler som EU-delegationen i mitten av 2014.

Alla åtgärder inom målsektorn fredsbyggande som antagits sedan 2012 återspeglade erfordrade kopplingar och samråd samt nödvändig samordning med humanitära aktörer, inklusive GD Echo. Programmet för stöd till befolkningsgrupper som tvingats lämna sin hembygd har också genomförts i nära samarbete med GD Echo och bygger på några av dess åstadkommanden i de etniska delstaterna.

30

Efter att ha genomfört ett ingående samråd, som även regeringen deltog i, och framför allt med hänsyn till respektive målsektors behov och förmåga att utnyttja medlen, beslutade kommissionen att tilldela upp till 35 procent till var och en av de första två målsektorerna (landsbygdsutveckling och utbildning) och upp till 15 procent till var och en av de övriga två målsektorerna (samhällsstyrning och fredsbyggande).

Vilka medel som ska tilldelas respektive åtgärder inom de årliga åtgärdsprogrammen utgör en del av fastställandet och framtagandet av åtgärderna, och hänsyn tas då till behoven och förmågan att utnyttja medlen, genomförandeform, finansiering från partner, regering och andra givare, tidsfristen för genomförandet och så vidare.

31

Kommissionen vill betona att vissa medlemsstater inte kunde enas om något föreslaget program för budgetstöd, bland annat på grund av att det fanns en oro över den politiska situationen, däribland ett avsevärt försämrat läge i delstaten Rakhine.

Detta har lett till en försenad finansiering av enbart en av de planerade åtgärderna i Myanmar/Burma, vilken dock är av betydande karaktär. Eftersom inget årligt åtgärdsprogram antogs för 2016 har kommissionen antagit ett för 2017 (på 39 miljoner euro) som ger ytterligare EU-stöd inom områdena för fredsförebyggande och samhällsstyrning.

32

Kommissionen vill betona att de operativa kriterierna ”delegationens framtida arbetsbelastning” och en ”mix av stödformer” inte var de enda som beaktades när stödformerna valdes. Kommissionen anser att budgetstöd utgör den form som föredras eftersom den motsvarar bästa principer för biståndets ändamålsenlighet och möjliggör ett större samarbete och en stärkt politisk dialog med partnerländerna. Kommissionen undersöker dock alltid andra alternativ för att kunna samarbeta mer med medlemsstaternas organ och försöker finna andra möjligheter till samröre och ett mer strategiskt samarbete med internationella organisationer. Särskild hänsyn tas till kostnadseffektivitetskriteriet när nya åtgärder fastställs och utarbetas, och kriteriet bedöms mycket noggrant när överenskommelser ingås.

33

Indirekt förvaltning medförde en mindre förvaltningsmässig börda för kommissionens personal och frigjorde tid för bland annat politisk dialog, strategiska diskussioner, samordning och övervakning.

34

Den tidiga underfinansieringen av FN-förvaltade fondprogram berodde främst på att den inledande verksamheten försenades. Senare underfinansiering har ibland berott på att nyckelverksamheter försenats i områden där konflikter återuppstått.

Utgiftstakten är bara en av de indikatorer som används för att mäta projektresultat. Utgiftstakten är dessutom inte linjär och beror på vilken typ av verksamhet som finansieras.

36

Såsom anges i budgetförordningen och i grundläggande akter innebär den bidragsmall som man fastställt tillsammans med internationella organisationer att intjänad ränta på förfinansiering inte måste betalas, förutom om det i organisationens bestämmelser anges att räntan ska betalas.

FN:s kontor för projekttjänster (Unops) tilldelar sådan ränta till programverksamhet om så anges i bidragsöverenskommelsen.

37

Kommissionen ser inte bara till kostnadseffektivitet vid sina kontrollbesök. Kostnadernas relevans bedöms för första gången innan ett avtal ingås, genom en noggrann granskning av den budget som organisationen lagt fram. Därefter deltar kommissionen i fondstyrelsen som beslutar om programmets inriktning. Avslutningsvis får kommissionen muntliga och finansiella rapporter från organisationen minst en gång om året om det faktiska programgenomförandet och de verkliga programutgifterna. Efter att ha analyserat dessa rapporter beslutar man sedan om huruvida nästa förfinansiering faktiskt ska ges och om hur stor denna ska vara.

Dessa mekanismer innebär att kommissionen kan diskutera programmets inriktning och lämpligheten i hur medlen används. Kommissionen arbetar genom indirekt förvaltning med organisationer som granskats utifrån pelarna, vars interna kontroll-, revisions- och redovisningsförfaranden redan har reviderats och anses vara likvärdiga med dem som kommissionen inrättat.

38

Enligt artikel 42 i tillämpningsföreskrifterna ska kontroller göras av att ”ett belopp motsvarande det som betalats av kommissionen för åtgärden i fråga också har använts av enheten för den åtgärden” i enlighet med de skyldigheter som anges i den överenskommelse som undertecknats med enheten, om genomförandeuppgifter ska anförtros åt en enhet som genomför en åtgärd med flera bidragsgivare.

Kommissionen får tillämpa den hypotetiska strategin, som innebär att berörd utanordnare får besluta att EU-kraven är uppfyllda så länge som det belopp som övriga givare har bidragit med till den medfinansierade åtgärden är tillräckligt för att betala för de verksamheter som inte är stödberättigande enligt EU:s regler. Det är därmed helt förenligt med gällande genomförandebestämmelser att minska de icke stödberättigande utgifterna genom att tillämpa den hypotetiska strategin.

Denna mekanism innebär att kommissionen kan bidra till förvaltningsfonder med flera givare, det vill säga delta i viktiga projekt tillsammans med andra givare. Detta är ofta det mest verkningsfulla sättet för att säkerställa effektivitet och ändamålsenlighet i de åtgärder som EU finansierar och skulle inte vara möjligt om öronmärkning av medel infördes. För att det hela ska bli genomförbart medför den hypotetiska strategin en regel om att vårt bidrag endast ska täcka kostnader som är stödberättigande för kommissionen och att kommissionens regler om stödberättigande därmed inte ska tillämpas på andra bidrag som erhållits från andra givare, som har andra regler.

Ruta 1 - Exempel på tillämpning av den hypotetiska strategin

LIFT

Kommissionen tillämpade den hypotetiska strategin eftersom det fanns tillräckliga medel från andra givare för att täcka delar av LIFT-utgiften som inte var stödberättigande enligt EU:s regler. Avräkning är ett sätt att återvinna medel från genomförandepartner.

3MDG/3DF

Kommissionen tillämpade den hypotetiska strategin eftersom det fanns tillräckliga medel från andra givare för att täcka delar av 3DF-utgiften som inte var stödberättigande enligt EU:s regler.

39

När avtalet ingås presenterar organisationen åtgärdsbudgeten som därefter diskuteras tillsammans med kommissionen. När det gäller våra avtalsmässiga krav utgör de indirekta kostnaderna högst 7 procent av de stödberättigande direkta kostnaderna. Det påstås att denna procentuella andel kanske inte är tillräcklig för att täcka de faktiska indirekta kostnader som organisationen får bära för att genomföra projekt. Kommissionen kan dock inte komma överens om en annan procentsats med andra givare. När det gäller åtgärder med flera givare och liknande åtgärder kan kommissionen inte förhandla om andra givares regler för indirekta kostnader. Kommissionen ser dock till att ersättningen/de indirekta kostnaderna inte överstiger den/de som organisationen tillämpar på liknande bidrag (artikel 4.2 i det ekonomiska och administrativa ramavtalet, Fafa).

40

Kommissionen kommer endast att tillämpa den hypotetiska strategin på utgifter som anses vara icke stödberättigande för EU men stödberättigande för andra bidragsgivare, så länge som det belopp som övriga givare har bidragit med till den medfinansierade åtgärden är tillräckligt för att betala för de verksamheter som inte är stödberättigande enligt EU:s regler.

Ruta 2 – Exempel på höga indirekta kostnader

Kommissionen bekräftar att man i det avtal som ingåtts mellan kommissionen och Unicef har fastställt att högst 7 procent av de direkta kostnaderna för åtgärden får åberopas som indirekta kostnader. Vidare anges det i avtalet att alla indirekta kostnader för åtgärder som genomförs av andra enheter ska omfattas av dessa 7 procent. EU-delegationen har informerat Unicef om att medlen kommer att återvinnas om de inte kan täckas med hjälp av den hypotetiska strategin.

41

Kommissionen tog även hänsyn till kostnadseffektiviteten när den beslutade om projektens omfattning.

42

Kommissionen har tillämpat de flexibla förfaranden som gäller i en förklarad krissituation i linje med budgetförordningen.

Kommissionen och utrikestjänsten anser att flexibla förfaranden kan ge betydande fördelar om de används på ett strategiskt sätt i länder där en rådande krissituation förklarats föreligga. Kommissionen tillämpade flexibla förfaranden i ett begränsat antal fall vid successiva förklaringar om rådande krissituation, eftersom den bräckliga övergången i Myanmar/Burma inte alltid möjliggjorde regelbundet utvecklingsbistånd. Det krävs ändamålsenliga och flexibla mekanismer som är anpassade till verkligheten i området och som innebär att EU kan agera snabbt när läget förändras.

Förklaringen om rådande krissituation prövas av generaldirektören för GD Internationellt samarbete och utveckling, i vederbörligt samråd med kommissionsledamoten med ansvar för utvecklingsbistånd. En sådan förklaring gällde under referensperioden. Fram till juli 2014 omfattades endast de etniska delstaterna i Myanmar/Burma. Till följd av en begäran från EU-delegationen 2014 om att förklaringen skulle utökas till att omfatta alla territorier i Myanmar/Burma, beslutade kommissionen att den skulle utökas enbart till avtal som stöder freds- och statsbyggande mål. Som ett ytterligare villkor för denna utökning, krävs i samtliga fall ett förhandsgodkännande från den direktör vid GD Internationellt samarbete och utveckling som ansvarar för det geografiska området. Kommissionen vill betona att detta alternativ aldrig utnyttjades under referensperioden. Den nuvarande förklaringen om rådande krissituation gäller fram till den 30 juni 2018 och eventuella ytterligare utökningar kommer att granskas noggrant.

Med direkt tilldelning avses dock ett förhandlat förfarande, där man i en rapport redogör för skälen till sitt val och på vederbörligt sätt återger de diskussioner som fördes vid förhandlingarna om åtgärderna och budgeten. Förfarandena förblir därmed alltid öppna och helt i linje med förfarandena i budgetförordningen.

Samtidigt som man inte kan förneka att det föreligger en situation med överhängande fara för civilbefolkningen i etniska områden, härjar konflikter i nästan en tredjedel av landets delstater. Möjligheterna till medling och konfliktlösningsåtgärder kan (och måste) tas upp i samtliga områden, inbegripet Naypyidaw och Rangoon (eller till och med i andra länder som Thailand, Kina eller Indien), där kritiska regeringsföreträdare eller andra viktiga aktörer finns. Detta förklarar varför förklaringen om rådande krissituation även kan tillämpas på stats- och fredsbyggande mål.

44

Kommissionen har sett till att risken för dubbelfinansiering åtgärdades när riskfyllda avtal utformades och genomfördes.

Ruta 3 – Exempel på risker för dubbelfinansiering

Första stycket: För att minska risken för dubbelfinansiering för verksamhet som rör tuberkulos, malaria och hiv/aids, granskade kommissionen och andra givare en analys som gjorts av luckorna och eventuella överlappningar mellan de båda fonderna innan fondstyrelsen beslutade om finansiering.

Båda programmen granskades inom de tekniska strategiska grupperna för tuberkulos, malaria och hiv/aids för att se till att ingen dubbelfinansiering förekom.

Andra stycket: Kommissionen har ständigt övervakat de projekt och verksamheter som genomförts inom denna lokala icke-statliga organisation. När revisionsrätten besökte platsen spelade den icke-statliga organisationen en viktig och avgörande roll (och gör så fortfarande) för att stödja fredsförhandlingarna mellan regeringen och de etniska väpnade organisationerna. För att hålla förhandlingarna vid liv på olika nivåer gav EU ett lyhört svar genom olika bidrag som den icke-statliga organisationen deltog i i egenskap av övrig stödmottagare. Ytterligare tekniskt stöd har tillhandahållits för att säkerställa att det nya omfattande samarbetet från EU:s och andra givares sida skulle genomföras på ett korrekt sätt i en miljö som kännetecknades av stora utmaningar. Det tekniska stödet bidrog bland annat till att man kunde undvika risken för dubbelfinansiering. Eftersom alla EU-finansierade insatser som gjorts tillsammans med den icke-statliga organisationen hade mycket olika och konkreta mål, fann kommissionen att det inte förekom någon överlappning i finansieringen.

45

Kommissionen försöker sörja fören effektiv samordning med andra givare på genomförandenivå, men det finns alltid utrymme för förbättring.

Ruta 4 – Exempel på missade tillfällen till samordning

Åtgärder för att samordna Världsbanken, EU-delegationen och olika genomförandepartner inom området för samhällsdriven utveckling vidtogs på regelbunden basis. EU-delegationen och de olika finansierade programmen har undersökt synergier med Världsbanken vid flera tillfällen. Medan Världsbankens program framför allt är inriktat på ”hårda komponenter” (grundläggande infrastruktur i byar), är EU:s metod inriktad på såväl ”mjuka komponenter” (utbildning, verkstäder och samråd med allmänheten) som ”hårda komponenter” (småskalig infrastruktur och återuppbyggnad) i ett visst område.

46

Kommissionen anser att övervakningen av EU-finansierade åtgärder och EU:s synlighet förbättrades under årens lopp.

Kommissionen fäster stor vikt vid att förbättra sin åtgärdsövervakning ytterligare, även i svåråtkomliga områden.

47

Med hänsyn till de resultat och utfall som fastställts i årliga åtgärdsprogram har viktiga åtgärder vidtagits, däribland införandet av en vägledande logisk rammatris för respektive åtgärd inom det årliga åtgärdsprogrammet och inrättandet av en särskild arbetsgrupp vid GD Internationellt samarbete och utveckling, för att säkerställa de logiska ramarnas kvalitet. EU:s internationella resultatram för samarbete och utveckling återspeglar dessutom de åtaganden som GD Internationellt samarbete och utveckling har gjort, nämligen att övervaka och rapportera resultat samt öka ansvarigheten, insynen och synligheten i fråga om EU:s stöd.

Tillgången på uppgifter utgör ett stort hinder i Myanmar/Burma och medför stora konsekvenser för mätningen av resultat, utfall och effekter.

48

Ett resultatövervakningssystem har inrättats för projekten 11 och 12.

49

Kommissionen var inte sen med att reagera på rapporterna från kontrollbesöken, men de kontradiktoriska förfarandena gällande resultaten av dessa tog lång tid.

Ruta 5 – Kontrollbesök

LIFT

Det var oerhört komplicerat att bearbeta resultaten från detta LIFT-kontrollbesök och det föranledde omfattande diskussioner med högkvarteret för att frågan skulle hanteras på rätt sätt. EU-delegationen har förbättrat sin respons genom att bearbeta resultaten från kontrollbesöket, såsom påvisas genom slutrapporten från det andra LIFT-kontrollbesöket, vilken offentliggjordes den 23 september 2016. Tillhörande skrivelse med förhandsinformation (utan förslag om återbetalning) skickades den 28 oktober 2016.

3MDG/3DF

Efter att ha mottagit en preliminär slutrapport från kontrollbesöket reagerade EU-delegationen inom vederbörlig tid och genomförde slutbetalningen och avräkningen för 3DF-avtalet.

50

Kommissionen påminner genomförandepartner regelbundet om att man måste upprätta och genomföra utförliga informations- och synlighetsplaner för att säkerställa god information om och en hög synlighet av EU:s stöd. Eftersom EU-delegationen har konstaterat att förbättringar har gjorts på detta område, har den också beslutat att EU:s synlighet ska hanteras på ett mer direkt sätt inom ramen för en särskild del i ett befintligt omfattande tjänstekontrakt för att säkerställa att EU:s synlighet förbättras och att samordnade budskap ges inom olika projekt och program.

På vissa områden var genomförandepartnerna tvungna att vara förtegna i vissa informations- och synlighetsfrågor på grund av det känsliga läge som då rådde. Partnerna ökade programmens synlighet med hjälp av andra verktyg såsom sociala medier, audiovisuella material, studier och publikationer, viktiga evenemang etc.

51

Under utformningsfasen försökte kommissionen marknadsföra unionsförvaltningsfonderna som en eventuell metod för att genomföra den gemensamma fredsfonden. Trots kommissionens arbete var andra potentiella givare till den gemensamma fredsfonden inte positiva till detta förslag utan föredrog FN-förvaltningsfonder. Kommissionen höll också ett samråd med medlemsstaterna i Bryssel för att få till stånd en unionsförvaltningsfond för fredsändamål.

54

I hälften av de granskade projekten har de planerade resultaten uppnåtts men i 40 procent av projekten har resultaten endast delvis uppnåtts, eftersom de fortfarande höll på att genomföras när revisionen gjordes. Sedan dess har resultatmässiga förbättringar gjorts i flera av dessa projekt.

Kommissionen anser att det kan finnas flera skäl till att de granskade projekten genomfördes för sent. Programmen genomförs i en mycket svår kontext där en mycket komplicerad övergång nu pågår: en politisk och ekonomisk övergång mitt under en invecklad fredsprocess med flera olika parter och väpnade grupper. Alla dessa faktorer har en direkt påverkan. Motgångar och en oväntat låg förmåga att utnyttja medel kännetecknar ibland utvecklingen i Myanmar/Burma. Detta gäller särskilt projekt som omfattas av de granskade programmen för fredsbyggande och för stöd till befolkningsgrupper som tvingats lämna sin hembygd.

Ruta 7 – Exempel på ett projekt som bara var delvis relevant i förhållande till de fastställda målen

Erasmusprogrammet handlar om utbildning, som är en av målsektorerna i det fleråriga vägledande programmet för 2014–2020, medan miljö utgör ett viktigt tema som berör alla målsektorer. Kommissionen betonar också att detta projekt genomförs utifrån den efterfrågan som finns; krav om kapacitetsuppbyggnad inges av regeringen till EU-delegationen. Därför måste en något flexibel tolkning göras av projektets syfte och resultat, framför allt under övergångens tidiga skede då utvecklingspartnerna återupptog sina kontakter med regeringen för första gången på flera år.

56

Tillgången på uppgifter utgör ett stort hinder och medför stora konsekvenser för mätningen av EU-åtgärdernas resultat, utfall och effekter. Det är ofta en utmaning att fastställa realistiska mål för vissa indikatorer och därför görs det i de flesta projekt en årlig granskning av den logiska ramen.

Kommissionen stöder förbättrade statistiksystem i Aseanländerna genom ett program som finansieras inom ramen för det regionala vägledande programmet 2014–2020.

57

Kommissionen vill betona att de granskade projekten befann sig i olika skeden när det gäller genomförandet, vilket delvis skulle kunna förklara varför vissa av de planerade utfallen och hållbarheten inte ännu kunde bedömas. Kommissionen tror att mer än en tredjedel av de granskade projekten kommer att uppnå de förväntade utfallen. Under 2018 kommer kommissionen att genomföra en strategisk landsutvärdering av EU:s samarbete, i enlighet med det arbetsprogram för strategiska utvärderingar som godkänts av kommissionsledamoten för utveckling, Neven Mimica. Utvärderingen förväntas ge kommissionen, utrikestjänsten och andra intressenter resultat, slutsatser och rekommendationer med hänsyn till vårt tidigare, nuvarande och framtida samarbete med landet.

59

Det är en oerhörd utmaning att nå de ursprungliga resultatmålen i projekt som genomförs i delstaten Rakhine. Situationen kan betraktas som en utdragen kris som kännetecknas av långvarig och djupt rotad diskriminering, intern fördrivning, segregation, statslöshet, fattigdom och utsatthet. Kommissionen är väl medveten om hur känsligt det är att arbeta i en så pass politiserad och svår kontext som i delstaten Rakhine och är fast besluten att fortsätta sitt engagemang i denna region.

Ruta 8 – Projekt för tryggad livsmedelsförsörjning i delstaten Rakhine

LIFT beaktade inte alternativet med en öppen förslagsinfordran för en fortsättning på projektet för tryggad livsmedelsförsörjning i delstaten Rakhine. Baserat på det tillträde som man fått till byarna i fråga genom de utvalda partnerna för genomförandet, de fastställda arbetsrelationerna med de lokala myndigheterna och den utomordentligt komplexa krisen i regionen, drog LIFT slutsatsen att det var vare sig genomförbart eller realistiskt att nå de förväntade resultaten med hjälp av nya och erfarna partner i områdena i fråga.

När det gäller de bristfälliga resultaten vill kommissionen betona att projektet påverkades negativt av de våldsamheter som bröt ut 2014 och av en tropisk cyklon, vilka medförde att genomförandet försenades eftersom den personal som fanns på plats inte kunde ta sig till byarna. Dessutom fick konsortiet ägna mycket tid och resurser åt att skapa förtroende för att bli accepterat av samhällena och myndigheterna i en tid då det fanns en mycket fientlig inställning till FN och internationella icke-statliga organisationer. Endast ett fåtal icke-statliga organisationer har lyckats få regeringens och lokalbefolkningens erkännande som pålitliga partner.

60

I de olika årliga åtgärdsprogrammen för finansiering av EU:s fredsbyggande bidrag tog kommissionen med ett specifikt mål om en bättre socioekonomisk återhämtning i konfliktdrabbade områden och områden som präglas av våld mellan folkgrupper. Kommissionen förespråkade inledningsvis att delstaten Rakhine skulle inkluderas i den gemensamma fredsfonden, men under själva utformningen kom man överens om att fonden inte skulle omfatta fredsprocessen eller våldet mellan folkgrupper. Andra genomförandepartner ville inte att den gemensamma fredsfonden skulle inbegripa delstaten Rakhine.

Den gemensamma fredsfondens utformning och struktur baseras till stor del på det nationella eldupphöravtalet. Denna text omfattar inte våld mellan folkgrupper. Projekt som avser delstaten Rakhine kan dock finansieras om det finns en direkt koppling till genomförandet av det nationella eldupphöravtalet och andra formella delar av fredsprocessen, med förbehåll för att det tillämpas en rigorös riskhantering och en konfliktkänslig riskanalys samt att principen ”först av allt, att inte skada” tillämpas.

Såsom anges ovan har EU tagit fram andra projekt och mekanismer för att åtgärda situationen i delstaten Rakhine.

Slutsatser och rekommendationer

63

Kommissionen och utrikestjänsten anser att valet av utvecklingsprioriteringar och sektorer gjordes på ett fokuserat sätt och att en fjärde målsektor togs med på ett fullständigt motiverat sätt och med regeringens samtycke.

EU öppnade ett kontor i Rangoon, som blev en fullt utbyggd EU-delegation i september 2013.

En fredsprocess är per definition inte förutsägbar och därför kunde inte kommissionen fastställa någon utförlig geografisk prioritering för samtliga finansiella medel 2014. Detta beslut fattas på årsbasis när de årliga åtgärdsprogrammen fastställs och utarbetas, för att följa utvecklingen i fredsprocessen, som är oerhört oförutsägbar och bräcklig. Flexibilitet är ett absolut krav (även när det gäller geografisk prioritering) för att man ska kunna tillgodose de mest utsatta samhällenas behov.

Mobiliseringen av inhemska intäkter åtgärdades indirekt, däribland genom EU-stöd för reformer av förvaltningen av de offentliga finanserna, deltagande i EITI och åtgärder inom området för Flegt.

Rekommendation 1 – Stödet behöver riktas för att få ökad effekt

Kommissionen och utrikestjänsten godtar rekommendationen och kommer att vidta åtgärder under planeringsfasen till nästa fleråriga vägledande program.

Första punktsatsen: Kommissionen och utrikestjänsten har motiverat de fyra målsektorer som fortfarande är fullständigt relevanta, såsom bekräftats vid den pågående halvtidsöversynen av det fleråriga vägledande programmet 2014–2020.

Andra punktsatsen: Kommissionen har för avsikt att öka sitt stöd för en mobilisering av inhemska intäkter under nästa fleråriga vägledande program. Däremellan kommer kommissionen att stödja en mobilisering av inhemska intäkter direkt genom ett planerat stöd för reformer av förvaltningen av de offentliga finanserna och indirekt genom ett fortsatt stöd för processer som EITI och Flegt.

Kommissionen och utrikestjänsten kommer att överväga geografisk positionering under planeringen inför nästa fleråriga vägledande program. Kommissionen och utrikestjänsten anser dock att en sådan prioritering och komplementariteten med andra givare bäst kan bedömas när nya åtgärder fastställs och utarbetas.

64

GD Internationellt samarbete och utveckling och GD Echo har redan stärkt sin samordning och kommer att förbättra denna ytterligare inom ramen för genomförandet av kopplingen mellan humanitärt arbete och utvecklingsarbete, där Myanmar/Burma har valts ut som pilotland av rådet.

Rekommendation 2 – Samordning av insatser

Kommissionen godtar rekommendationen och kommer att genomföra den på följande sätt:

  • Den pågående processen med genomförandet av kopplingen mellan humanitärt arbete och utvecklingsarbete, där Myanmar/Burma har valts ut som ett av sex pilotländer av rådet, kommer att resultera i en handlingsplan i mitten av 2018. Dessutom utarbetar GD Internationellt samarbete och utveckling och GD Echo just nu en gemensam analys om motståndskraft och en omfattande strategi för att ta itu med frågor som rör sammankoppling av katastrof-, återanpassnings- och utvecklingsbistånd för den utdragna krisen i Myanmar/Burma.
  • Såsom också rekommenderas i utvärderingen av den gemensamma programplaneringsprocessen, kommer kommissionen att bedriva ett närmare samarbete med GD Echo och försöka inkludera medlemsstaternas humanitära insatser vid utarbetandet av det nya gemensamma programplaneringsdokumentet, framför allt i områden med utdragna krissituationer.
65

Efter att ha genomfört ett ingående samråd, som även regeringen deltog i, och framför allt med hänsyn till respektive målsektors behov och förmåga att utnyttja medlen, beslutade kommissionen att tilldela upp till 35 procent till var och en av de första två målsektorerna (landsbygdsutveckling och utbildning) och upp till 15 procent till var och en av de övriga två målsektorerna (samhällsstyrning och fredsbyggande).

Vilka medel som ska tilldelas respektive åtgärd inom de årliga åtgärdsprogrammen utgör en del av fastställandet och framtagandet av nya åtgärder.

Rekommendation 3 – Genomförande av åtgärder

Kommissionen godtar rekommendationen och kommer att genomföra den på följande sätt:

Kommissionen kommer att dokumentera tilldelningen av finansiering till varje målsektor under planeringsfasen till nästa fleråriga vägledande program.

Eftersom motiveringen till den finansiering som tilldelas varje ny åtgärd diskuteras när programmen fastställs och utarbetas, kommer kommissionen att fortsätta säkerställa att tilldelningen dokumenteras för åtgärder inom det årliga åtgärdsprogrammet för 2018 och för efterföljande år.

66

I vissa fall försenades genomförandet av svåra arbetsförhållanden och förnyade konflikter.

Den bidragsmall som man fastställt tillsammans med internationella organisationer innebär att intjänad ränta på förfinansiering inte måste betalas, förutom om det i organisationens bestämmelser anges att räntan ska betalas. Detta föreskrivs även i budgetförordningen och i grundläggande akter. För att undvika en ackumulering av förfinansiering på organisationens vägnar föreskrivs det i bidragsöverenskommelsen i artikel 15 i de allmänna villkoren att nästa delbetalning endast kan ske efter att 70 procent av den omedelbart föregående delbetalningen erlagts (och 100 procent av tidigare delbetalningar).

När det gäller effekterna av bestämmelserna om kostnadskontroll får kommissionen tillämpa den hypotetiska strategin, som innebär att relevant utanordnare får besluta att EU-kraven är uppfyllda så länge som det belopp som övriga givare har bidragit med till den medfinansierade åtgärden är tillräckligt för att betala för de verksamheter som inte är stödberättigande enligt EU:s regler.

Rekommendation 4 – Kostnadseffektivitet i åtgärder med flera givare

Kommissionen noterar revisionsrättens ståndpunkt men godtar inte rekommendationen.

Nivån på indirekta kostnader är specifik för respektive åtgärd och organisationsstruktur. I flera fall anser organisationerna att EU:s bidrag till de indirekta kostnaderna (som enligt budgetförordningen fastställts till högst 7 procent) är otillräckligt för att täcka kostnaderna. Kommissionen har, som undertecknare av den stora uppgörelsen (”Grand Bargain”) om humanitärt stöd, åtagit sig att samarbeta med en rad partner för att harmonisera kategoriseringen av sådana kostnader (dvs. direkta versus indirekta kostnader). Detta kommer att tjäna som underlag för en mer omfattande debatt om nivån på de indirekta kostnaderna.

67

Kommissionen tillämpar standardregler och standardförfaranden samt interna regler som tillåter avvikelser från standardreglerna på vissa villkor, till exempel vid kriser. Flexibilitetsbestämmelserna enligt budgetförordningen och de grundläggande akterna har inneburit en viss tidsbesparing jämfört med om mer traditionella metoder skulle ha tillämpats, genom att krisförfaranden tillämpas samtidigt som en balans mellan skyndsamhet och insyn kan upprätthållas.

Kommissionen har använt sig av förklaringen om rådande krissituation vid ett begränsat antal tillfällen och har anfört välgrundade, starka argument för att förslagsinfordringar inte ska användas. I vissa fall är direkt tilldelning av bidrag och upphandlingsavtal motiverade mot bakgrund av artikel 190 i tillämpningsföreskrifterna och därför begärs ett förhandsgodkännande. Med direkt tilldelning avses dock dessutom ett förhandlat förfarande, där man i en rapport redogör för skälen till sitt val och på vederbörligt sätt återger de diskussioner som fördes vid förhandlingarna om åtgärderna och budgeten. Förfarandena förblir därmed alltid öppna och helt i linje med förfarandena i budgetförordningen, i syfte att säkerställa kostnadseffektivitet.

68

Flera av de granskade projekten höll fortfarande på att genomföras när revisionen gjordes och har sedan dess lett till bättre resultat.

Kommissionen gör en strategisk landsutvärdering av EU:s utvecklingssamarbete i Myanmar/Burma 2018, där resultat och hållbarhet kommer att undersökas.

Kommissionen har vidtagit viktiga åtgärder för att förbättra de logiska ramarna, inbegripet indikatorerna, och EU:s synlighet.

Rekommendation 5 – Övervakning av åtgärder

Kommissionen godtar rekommendationen och kommer att genomföra den på följande sätt:

Första punktsatsen: Kommissionen utvecklar för närvarande ett nytt operativt informationssystem (Opsys) för att bland annat aggregera data från den logiska projektramen.

Andra punktsatsen: Kommissionen kommer att fortsätta insistera på att genomförandepartnerna måste tillämpa avtalsbestämmelserna om EU-åtgärdernas synlighet. EU-delegationen har redan konstaterat att betydande förbättringar har gjorts på detta område. Kommissionen har också införlivat en viktig del om synligheten i ett omfattande direktförvaltat tjänsteavtal, för att säkerställa ett samordnat budskap och en större synlighet i fråga om EU:s stöd.

69

I hälften av de granskade projekten har de planerade resultaten uppnåtts men i 40 procent av projekten har resultaten endast delvis uppnåtts, eftersom de fortfarande höll på att genomföras när revisionen gjordes. Sedan dess har resultatmässiga förbättringar gjorts i flera av dessa.

Programmen genomförs i en mycket utmanande kontext där en mycket komplicerad övergång nu pågår. Alla dessa faktorer har en direkt påverkan på flera av de granskade projekten. Kommissionen försöker i möjligaste mån minska sådana risker för programgenomförandet. Motgångar och en oväntat låg förmåga att utnyttja medel kännetecknar ibland utvecklingen i Myanmar/Burma.

Rekommendation 6 – Uppnående av resultat

Kommissionen godtar rekommendationen.

Första punktsatsen: Kommissionen kommer att fortsätta verka mycket aktivt för en bättre projektledning, under såväl direkt som indirekt förvaltning, och kommer regelbundet att bedöma statusen på genomförandet och insistera på att avhjälpande åtgärder vidtas. Kommissionen kommer att fortsätta utfärda resultatorienterade övervakningsrapporter på regelbunden basis i Myanmar/Burma. Mer problematiska projekt kommer att ingå bland de projekt som omfattas av resultatorienterade övervakningsrapporter.

Andra punktsatsen: Delstaten Rakhine omfattas redan av den gemensamma fredsfondens behörighetsområde. Projekt som avser delstaten Rakhine kan dock finansieras om det finns en direkt koppling till genomförandet av det nationella eldupphöravtalet och andra formella delar av fredsprocessen, med förbehåll för att en rigorös riskbedömning och en konfliktkänslig riskanalys tillämpas. Det finns andra mekanismer för att främja harmoni mellan folkgrupperna i delstaten Rakhine.

Akronymer och förkortningar

3DF: Three Diseases Fund (fond för att motverka hiv/aids, malaria och tuberkulos)

3MDG: Three Millennium Development Goals Fund (fond för stöd till uppfyllandet av tre av millennieutvecklingsmålen)

AAP: årligt åtgärdsprogram

CDD: samhällsdriven utveckling

DCI: finansieringsinstrumentet för utvecklingssamarbete

Echo: kommissionens generaldirektorat för europeiskt civilskydd och humanitära biståndsåtgärder

EIDMR: det europeiska instrumentet för demokrati och mänskliga rättigheter

GD Internationellt samarbete och utveckling: kommissionens generaldirektorat för internationellt samarbete och utveckling

ICI+: instrumentet för samarbete med industriländer

IcSP: instrumentet som bidrar till stabilitet och fred (tidigare stabilitetsinstrumentet (IfS))

IDP: internflykting

JPF: Joint Peace Fund (den gemensamma fredsfonden)

LIFT: Livelihoods and Food Security Trust Fund (fonden för försörjning och livsmedelstrygghet)

LRRD##: att knyta samman katastrof-, återanpassnings- och utvecklingsbistånd##

MIP##: flerårigt vägledande program

NGO##: icke-statlig organisation

QBEP: Quality Basic Education Programme (program för stöd till grundläggande utbildning)

Racer-indikatorer: indikatorer som är relevanta, godkända, trovärdiga, enkla och stabila (Relevant, Accepted, Credible, Easy, Robust)

ROM: resultatorienterad övervakning

Smart-mål: mål som är specifika, mätbara, uppnåbara, relevanta och tidsbundna

SWITCH-Asia: EU-finansierat program för att hjälpa konsumenter och företag att ställa om till hållbar konsumtion och produktion

Unicef: FN:s barnfond

Unops: FN:s kontor för projekttjänster

utrikestjänsten: Europeiska utrikestjänsten

Slutnoter

1 Världsbankens uppgifter, 2012–2016.

2 Finansieringsinstrument kan vara landbaserade (bilaterala), regionala eller inriktade på ett specifikt tema.

3 Vid direkt förvaltning ansvarar Europeiska kommissionen för alla uppgifter som rör EU:s budgetgenomförande. Uppgifterna utförs direkt av kommissionens avdelningar, antingen vid huvudkontoret eller vid EU:s delegationer. Vid indirekt förvaltning delegerar kommissionen uppgifter som rör budgetgenomförandet till internationella organisationer, utvecklingsorgan i EU:s medlemsstater eller partnerländer eller andra organ.

4 Av 438 miljoner för alla kontrakt (källa: 2016 års förvaltningsrapport om externt bistånd).

5 Ministeriet för planering och finanser, avdelningen för ekonomiska förbindelser med utlandet, https://mohinga.info/en/dashboard/location/.

6 Projekten 1–10.

7 Projekt 11.

8 Projekten 12–20.

9 Kommissionens revision av FN-organ.

10 Det primära målet med agendan för förändring, som antogs 2011, är att avsevärt öka effekterna av och ändamålsenligheten i EU:s utvecklingspolitik. Se https://ec.europa.eu/europeaid/policies/european-development-policy/agenda-change_en.

11 Uppgifter från den 31 januari 2017 för LIFT, 1 november 2016 för 3MDG och 28 februari 2017 för JPF. Datumen varierar på grund av olika rapporteringscykler.

12 Se ovan.

13 Unicef kunde inte tillhandahålla någon bekräftad kassaflödesanalys för QBEP.

14 Artikel 190.2 i kommissionens delegerade förordning (EU) nr 1268/2012 av den 29 oktober 2012 om tillämpningsföreskrifter för Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 966/2012 om finansiella regler för unionens allmänna budget (EUT L 362, 31.12.2012, s. 1).

15 Såsom anges i artikel 128 i budgetförordningen nr 966/2012, artikel 190.2 i kommissionens delegerade förordning nr 1268/2012 av den 29 oktober 2012 avseende bidrag, artikel 190 i budgetförordningen nr 966/2012, artikel 266.1 a i kommissionens förordning nr 1268/2012 avseende tjänster, artikel 190 i budgetförordningen nr 966/2012, artikel 268.1 a i kommissionens förordning nr 1268/2012 avseende varor, artikel 190 i budgetförordningen nr 966/2012, artikel 270.1 a i kommissionens förordning nr 1268/2012 avseende byggentreprenader.

16 För det största projektet inom den här delen visade den första analysen 2013 att den här åtgärden skulle kräva en budget på 0,7 miljoner US-dollar, och det noterades att den globala fonden redan stödde den med omkring 12,7 miljoner US-dollar. Trots det tilldelades åtgärden 11,4 miljoner US-dollar 2014, ett belopp som steg till 13 miljoner US-dollar 2015, men det gavs ingen förklaring till varför behoven hade ökat så avsevärt.

Händelse Datum
Revisionsplanen antas / Revisionen inleds 22.11.2016
Den preliminära rapporten skickas till kommissionen (eller till ett annat revisionsobjekt) 11.10.2017
Den slutliga rapporten antas efter det kontradiktoriska förfarandet 12.12.2017
Revisionsrätten tog emot kommissionens och Europeiska utrikestjänstens officiella svar på alla språk 20.12.2017

Granskningsteam

I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra effektivitets- och regelefterlevnadsrevisioner av särskilda budgetområden eller förvaltningsteman. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsuppgifterna med hänsyn till riskerna när det gäller resultat eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella intäkterna eller kostnaderna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsrättens avdelning III som ansvarar för revisionen av utgiftsområdena yttre åtgärder, säkerhet och rättvisa. Föredragande ledamot var Karel Pinxten (doyen i avdelningen) som fick stöd i arbetet med rapporten av Gerard Madden (kanslichef), Mila Strahilova (attaché och uppgiftsansvarig), Beatrix Lesiewicz (förstechef), Roberto Ruiz Ruiz och Francesco Zoia Bolzonello (revisorer). Språkligt stöd gavs av Cathryn Lindsay.

Från vänster till höger: Francesco Zoia Bolzonello, Cathryn Lindsay, Gerard Madden, Mila Strahilova, Roberto Ruiz Ruiz, Beatrix Lesiewicz och Karel Pinxten.

Kontakt

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tfn +352 4398-1
Frågor: eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx
Webbplats: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2018

PDF ISBN 978-92-872-8989-6 ISSN 1977-5830 doi:10.2865/758587 QJ-AB-17-025-SV-N
HTML ISBN 978-92-872-8934-6 ISSN 1977-5830 doi:10.2865/166655 QJ-AB-17-025-SV-Q

© Europeiska unionen, 2018

För all användning eller återgivning av foton eller annat material som Europeiska unionen inte har upphovsrätten till måste tillstånd inhämtas direkt från upphovsrättsinnehavaren.

KONTAKTA EU

Besök
Det finns hundratals Europa direkt-kontor i hela EU. Hitta ditt närmaste kontor på https://europa.eu/european-union/contact_sv

Telefon eller mejl
Tjänsten Europa direkt svarar på dina frågor om EU. Kontakta tjänsten på något av följande sätt:

  • Ring det avgiftsfria telefonnumret 00 800 6 7 8 9 10 11 (en del operatörer kan ta betalt för samtalet).
  • Ring telefonnumret +32 22999696.
  • Mejla via webbplatsen (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-INFORMATION

På nätet
På webbplatsen Europa finns det information om EU på alla officiella EU-språk (http://europa.eu).

EU-publikationer
Ladda ned eller beställ både gratis och avgiftsbelagda EU-publikationer från EU Bookshop (http://op.europa.eu/eubookshop). Om du behöver flera kopior av en gratispublikation kan du kontakta Europa direkt eller ditt lokala informationskontor (http://europa.eu/contact).

EU-lagstiftning och andra rättsliga handlingar
Rättsliga handlingar från EU, inklusive all EU-lagstiftning sedan 1951, finns på alla officiella EU-språk på EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu).

Öppna data från EU
På EU:s portal för öppna data (http://data.europa.eu/euodp/sv/home?) finns dataserier från EU. Dataserierna får laddas ned och användas fritt för kommersiella och andra ändamål.