Assistência da UE a Mianmar/Birmânia

Respostas da Comissão e do SEAE

Síntese

IV

A Comissão e o SEAE consideram que a escolha das prioridades e dos setores de desenvolvimento foi focalizada e que a inclusão de um quarto setor prioritário foi acordada com o Comissário responsável pelo Desenvolvimento e com o Governo de Mianmar/Birmânia.

Em resposta ao aumento do volume de trabalho no âmbito da cooperação para o desenvolvimento em Mianmar/Birmânia, a UE abriu uma representação em Rangum, que foi convertida em delegação da UE em 2013.

A decisão relativa às prioridades geográficas é tomada anualmente, durante a identificação e formulação dos programas de ação anuais (PAA), a fim de acompanhar a dinâmica do processo de paz, extremamente imprevisível e volátil.

Foi abordada a mobilização de receitas internas, em articulação com outros doadores, através do fundo fiduciário multidoadores para a gestão da reforma das finanças públicas, gerido pelo Banco Mundial, bem como através do diálogo político, do apoio à participação de Mianmar/Birmânia na Iniciativa para a Transparência das Indústrias Extrativas (ITIE) e de medidas na área da aplicação da legislação, governação e comércio no setor florestal (FLEGT).

V

Após um processo de consulta exaustivo sobre programação entre 2012 e 2014, inclusive com o Governo, e tendo particularmente em conta as necessidades e a capacidade de absorção dos respetivos setores prioritários, a Comissão decidiu atribuir, a título indicativo, no âmbito do seu Programa Indicativo Plurianual (PIP) para Mianmar/Birmânia, um máximo de 35% a cada um dos dois primeiros setores prioritários (desenvolvimento rural e educação) e um máximo de 15% a cada um dos outros dois setores prioritários (governação e consolidação da paz).

A determinação das verbas a atribuir a cada ação no âmbito dos PAA faz parte da identificação e da formulação de novas ações.

VI

Em alguns casos, os atrasos no âmbito dos fundos fiduciários administrados pelas Nações Unidas deveram-se à complexidade das condições de trabalho e ao ressurgimento de conflitos, como aconteceu em algumas zonas habitadas por minorias étnicas.

O modelo de contribuição definido em concertação com as organizações internacionais prevê que os juros recebidos sobre pagamentos respeitantes a pré-financiamentos não sejam devidos, a menos que as regras da organização prevejam o reembolso de juros, o que está em consonância com o Regulamento Financeiro e os atos de base. No entanto, para evitar a acumulação de pré-financiamentos, o acordo de contribuição prevê, no artigo 15.º das condições gerais, que uma prestação só possa ser libertada mediante autorização de 70% da prestação imediatamente anterior (e de 100% das precedentes).

VII

A Comissão aplica as suas regras e procedimentos de referência, assim como as regras internas, que permitem a derrogação dessas regras de referência em determinadas condições, como, por exemplo, em situações de crise. As disposições em matéria de flexibilidade, em consonância com o Regulamento Financeiro e os atos de base, permitiram poupar tempo, em comparação com abordagens tradicionais, mantendo, em simultâneo, um equilíbrio entre celeridade e transparência.

A Comissão recorreu à aplicação das disposições para declaração de situações de crise num número reduzido de ocasiões. Quando o fez, fê-lo por razões válidas.

Atendendo às circunstâncias em Mianmar/Birmânia, a Comissão entende que as subvenções atribuídas no âmbito de convites à apresentação de propostas não são necessariamente mais eficazes, em termos de custos, do que as subvenções atribuídas no âmbito de procedimentos flexíveis.

VIII

Embora metade dos projetos auditados tenha produzido as realizações planeadas, 40% concretizaram-nas parcialmente, estando ainda em execução à data da auditoria. Entretanto, vários projetos registaram melhorias em termos da obtenção de resultados.

A Comissão prevê a realização, em 2018, de uma avaliação nacional estratégica sobre a cooperação para o desenvolvimento da UE em Mianmar/Birmânia, que examinará os resultados e a sustentabilidade.

Ao longo do tempo, a delegação da UE introduziu melhorias substanciais no acompanhamento dos projetos.

IX

• A Comissão e o SEAE consideram que as áreas de apoio estão suficientemente delimitadas.
• A DG DEVCO e a DG ECHO da Comissão já reforçaram a sua coordenação e melhorá-la-ão ainda mais no contexto da operacionalização da relação entre ajuda humanitária e desenvolvimento, para os quais Mianmar/Birmânia foi selecionado pelo Conselho como um país-piloto.
• A Comissão documentará a atribuição de verbas a cada setor prioritário durante a fase de programação do próximo PIP. Uma vez que a justificação da atribuição de financiamento a cada nova ação é desde logo discutida durante a respetiva identificação e formulação, a Comissão irá assegurar que a atribuição seja documentada em relação a ações no âmbito do PAA de 2018 e dos anos subsequentes.
• A Comissão continuará a assegurar a eficácia em termos de custos das ações dos vários doadores, em estreita articulação com os demais doadores contribuintes, bem como na qualidade de membro do Comité de Direção/Conselho de Administração dos Fundos. Todavia, a Comissão está igualmente vinculada às disposições do Regulamento Financeiro.
• A Comissão continuará extremamente ativa no sentido de melhorar a gestão do projeto e avaliará regularmente o seu estado de execução.

Já foram tomadas medidas para reforçar substancialmente a comunicação sobre as ações da UE e a sua visibilidade.

Introdução

07

Participaram na reunião do grupo de trabalho quatro comissários, tendo o Comissário responsável pelo Desenvolvimento, Andris Piebalgs, presidido o Fórum para o Desenvolvimento, juntamente com o Ministro do Desenvolvimento alemão, Dirk Niebel, e o Ministro do Planeamento de Mianmar/Birmânia, Kan Zaw. Também participaram todos os Estados-Membros presentes no país, tendo chegado a acordo sobre o documento inicial comum de programação e as áreas prioritárias para apoio da UE e dos Estados-Membros.

08

Um Fórum Democrático da Sociedade Civil, com a Alta Representante/Vice-Presidente, Catherine Ashton, e Aung San Suu Kyi, o Fórum para o Desenvolvimento e o Fórum Empresarial tiveram lugar em Rangum na véspera da reunião do grupo de trabalho, em Nay Pyi Taw.

11

As verbas adicionais, incluídas no pacote de 150 milhões de EUR, não só foram importantes para apoiar a transição, como também permitiram um envolvimento e um diálogo mais aprofundados com o novo governo civil, com o qual os doadores estabeleciam pela primeira vez um relacionamento.

Observações

20

Na ausência da finalização de um plano nacional de desenvolvimento integral a 20 anos, a Comissão utilizou, como principal documento de referência, o Quadro de Reformas Económicas e Sociais (FESR) de 2012-2015 do Governo de Mianmar/Birmânia. O apoio aos setores prioritários da educação e da agricultura, no âmbito do PIP para o período de 2014-2020, dava continuidade aos programas em curso cofinanciados pela UE (como o QBEP e o LIFT), baseando-se nas respetivas análises e relatórios. No caso do setor prioritário da educação, a reforma global do setor da educação, cofinanciada pela UE, forneceu uma análise setorial.

21

O processo de consulta com o Governo de Mianmar/Birmânia sobre as prioridades de desenvolvimento e as dotações de financiamento incluiu reuniões a nível ministerial em Bruxelas, em Rangum e em Nay Pyi Taw.

22

A Comissão e o SEAE consideram que a escolha das prioridades de desenvolvimento foi focalizada. O processo de seleção dos quatro setores prioritários foi exaustivo, participativo e definido em concertação com o Governo.

As instruções comuns de programação da Comissão e do SEAE relativas ao ICD para o período de 2014-2020 permitem a seleção de um setor prioritário adicional em circunstâncias específicas, como a transição de ajuda humanitária para assistência ao desenvolvimento ou ameaças à segurança/riscos de conflito emergentes, a fim de apoiar prioridades essenciais associadas a atividades de consolidação da paz e do Estado.

Em virtude do aumento significativo do financiamento a Mianmar/Birmânia a partir de 2012, tendo em conta o financiamento global dos setores respetivos e a sua capacidade de absorção e perseguindo o objetivo de garantir a continuidade do apoio da UE a setores prioritários no âmbito do PIP para o período de 2011-2013 (com a notável exceção da saúde), a Comissão decidiu financiar quatro setores prioritários ao abrigo do PIP para 2014-2020. Esta decisão foi aplicada no contexto da programação comum, tendo merecido o acordo do Comissário responsável pelo Desenvolvimento e do Governo perante a importância política do processo de paz entre as diferentes etnias para a consecução da estabilidade e do desenvolvimento.

Quando a Comissão tomou a decisão relativa ao pacote especial de 150 milhões de EUR para 2012-2013, esta foi acompanhada da criação de uma representação da UE em Rangum, que foi transformada em delegação da UE em setembro de 2013.

23

O PIP para 2014-2020, em consonância com as instruções de programação supramencionadas, permite flexibilidade suficiente para satisfazer necessidades imprevistas das comunidades mais vulneráveis, no contexto de um Estado frágil e de situações de conflito e de crise, como é o caso de Mianmar/Birmânia. Um processo de paz não é previsível, pelo que a Comissão não se viu em posição de definir prioridades geográficas, em 2013-2014, em relação a todo o período de programação de 2014-2020. Esta decisão é tomada anualmente, durante a identificação e formulação dos PAA, a fim de acompanhar a dinâmica do processo de paz. Com o fim de assegurar a eficácia em termos de custos, a Comissão recorre a estudos pertinentes. Foram realizados estudos anteriores sobre as necessidades no Estado de Rakhine, encomendados pela UE ou por outros doadores, que foram tomados em consideração durante o exercício de programação. Em 2014, o Governo deu igualmente a conhecer aos doadores um plano de ação preliminar para o Estado de Rakhine, mas que nunca foi ultimado. Em termos gerais, foram atribuídos ao Estado de Rahkine 10% do financiamento durante o período de referência, o que desde logo reflete uma prioridade geográfica explícita e reconhecida. Além disso, a escolha do processo de paz como setor prioritário já implicava a definição das áreas de conflito como prioridade geográfica.

24

A UE tem vindo a salientar a importância da gestão dos recursos naturais dado que uma percentagem elevada das potenciais receitas nacionais está associada à exploração dos vastos recursos naturais.

A UE tem apoiado o Governo na transição para uma gestão mais sustentável dos seus recursos naturais, designadamente através da ITIE e da FLEGT, tendo também participado ativamente no processo de coordenação entre doadores no âmbito das reformas da gestão das finanças públicas.

Uma grande parte dos recursos naturais de Mianmar/Birmânia está concentrada em zonas de conflito ou controladas por grupos étnicos armados e não pelo Governo. A eventual discussão sobre o aumento de receitas fiscais derivadas da gestão dos recursos naturais depende de progressos realizados no processo de paz.

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A Comissão gostaria de salientar que se verificou uma articulação eficaz entre a DG ECHO e a DG DEVCO tanto a nível da sede como da delegação da UE, sobretudo durante a identificação e a formulação de ações pertinentes em áreas em que a DG ECHO prestava ajuda humanitária.

A Comissão tem aplicado na prática a interligação entre ajuda de emergência, reabilitação e desenvolvimento. A DG DEVCO lançou também dois estudos destinados a identificar intervenções sensíveis a conflitos com vista a reforçar a resiliência em áreas de crise prolongada.

O Mianmar/Birmânia foi incluído numa lista de países-piloto, aprovada pelo Conselho em setembro de 2017, com vista à operacionalização da relação entre ajuda humanitária e desenvolvimento.

O projeto 20 constitui a continuação e ampliação de um projeto financiado pela DG ECHO (Iniciativa da UE «Crianças da Paz»), aplicando assim a abordagem que prevê a interligação entre ajuda de emergência, reabilitação e desenvolvimento. A continuação do projeto 13 inclui uma componente reforçada sobre nutrição que visa complementar o apoio nutricional prestado pela DG ECHO no norte do Estado de Rakhine.

28

O relatório final de março de 2017 que avalia o processo de programação comum da UE da cooperação para o desenvolvimento (2011-2015) recomenda igualmente que «a UE e os Estados-Membros definam com maior precisão, a nível central, o âmbito ou perímetro global da programação comum e de que forma este se traduz nas suas orientações, ou seja, como incluir a ajuda humanitária, que não é, por definição, programável.»

Desde a abertura da delegação da UE, os colegas do SEAE, da DG DEVCO e da DG ECHO trocaram regularmente pontos de vista e realizaram missões conjuntas no terreno.

Embora as reuniões da DG DEVCO e da DG ECHO não tivessem sido formalizadas antes de setembro de 2016, desde que a DG ECHO se transferiu para as mesmas instalações da delegação da UE, em meados de 2014, começaram a ter lugar interações regulares.

Todas as ações no âmbito do setor prioritário da consolidação da paz, adotadas desde 2012, refletiram as articulações, as consultas e a coordenação necessárias com os intervenientes humanitários, incluindo a DG ECHO. O programa de ajuda às populações desenraizadas (AUP) foi igualmente executado em estreita cooperação com a DG ECHO e dá continuidade a algumas das suas realizações nos estados étnicos.

30

Na sequência de um processo de consulta exaustivo, inclusive com o Governo, e tendo particularmente em conta as necessidades e a capacidade de absorção dos setores prioritários respetivos, a Comissão decidiu atribuir, a título indicativo, um máximo de 35% a cada um dos dois primeiros setores prioritários (desenvolvimento rural e educação) e um máximo de 15% a cada um dos outros dois setores prioritários (governação e consolidação da paz).

A determinação das verbas a atribuir a cada ação no âmbito dos PAA faz parte da respetiva identificação e formulação e tem em consideração as necessidades e a capacidade de absorção, a modalidade e parceiro de execução, o financiamento do Governo e de outros doadores, o calendário de execução, etc.

31

A Comissão gostaria de salientar que alguns Estados-Membros não tinham condições para aprovar o programa de apoio orçamental proposto, nomeadamente em virtude de preocupações quanto ao contexto político, incluindo a grave escalada da situação no Estado de Rakhine.

Tal acarretou um atraso no financiamento de apenas uma das ações, muito embora de grande importância, previstas em Mianmar/Birmânia. Apesar de não ter sido adotado um PAA para 2016, a Comissão adotou o PAA de 2017 (39 milhões de EUR), prestando mais apoio nos domínios da consolidação da paz e da governação.

32

A Comissão gostaria de realçar que os critérios operacionais de volume de trabalho futuro e de combinação de modalidades de ajuda não são os únicos critérios operacionais tidos em conta na seleção das modalidades de assistência. A Comissão entende que o apoio orçamental é a modalidade preferida, correspondendo aos melhores princípios de eficácia da ajuda e permitindo um envolvimento mais profundo e um diálogo político mais forte com os países parceiros. No entanto, a Comissão explora sempre possíveis opções para aprofundar a colaboração com as agências dos Estados-Membros e procura identificar oportunidades adicionais de associação e com vista a uma cooperação mais estratégica com organizações internacionais. O critério da eficácia em termos de custos é especificamente tido em conta nas fases de identificação e formulação de novas ações e avaliado exaustivamente durante a fase de contratação.

33

O recurso à gestão indireta fez diminuir a carga de trabalho de gestão para o pessoal da Comissão e libertou tempo para, nomeadamente, centrar a atenção no diálogo político, em discussões estratégicas, na coordenação e no acompanhamento.

34

A subutilização inicial das dotações dos programas dos fundos fiduciários administrados pelas Nações Unidas deveu-se principalmente a atrasos nas atividades de arranque. Em alguns casos, a subutilização posterior resultou de atrasos nas atividades principais em áreas em que se verificava um ressurgimento dos conflitos.

A taxa de execução das dotações é apenas um dos indicadores de aferição do desempenho dos projetos. Além disso, esta taxa não é linear e depende do tipo de atividades financiadas.

36

Em consonância com o Regulamento Financeiro e os atos de base, o modelo de contribuição definido em concertação com as organizações internacionais prevê que os juros recebidos sobre os pagamentos respeitantes a pré-financiamentos não sejam devidos, a menos que as regras da organização prevejam o reembolso de juros.

O UNOPS, em conformidade com as suas próprias regras, afeta os referidos juros a atividades do programa caso o acordo de contribuição correspondente assim o determine.

37

A Comissão não assegura a eficácia em termos de custos unicamente através de visitas de verificação. A pertinência dos custos é, em primeiro lugar, avaliada antes da assinatura do contrato, por meio de uma análise exaustiva do orçamento apresentado pela organização. Subsequentemente, a Comissão participa nos Conselhos de Administração dos Fundos que tomam decisões sobre a orientação do programa. Por último, a Comissão recebe, pelo menos anualmente, relatórios descritivos e financeiros da organização sobre a execução e sobre as despesas concretas do programa. A análise destes relatórios determina então o desembolso efetivo, e o respetivo montante, do pré-financiamento seguinte.

Estes mecanismos dão à Comissão a oportunidade de discutir a orientação do programa e a adequação da utilização das verbas. A Comissão colabora na gestão indireta com as organizações avaliadas por pilares, cujos procedimentos internos de controlo, auditoria e contabilidade já tenham sido auditados e considerados equivalentes aos aplicados pela Comissão.

38

O artigo 42.º das normas de execução estipula que, sempre que as tarefas de execução orçamental sejam confiadas a uma entidade responsável pela execução de uma ação que tenha vários doadores, deve ser efetuada uma verificação na medida em que um montante correspondente ao montante pago pela Comissão para a ação tenha sido utilizado pela entidade na ação, de acordo com as obrigações definidas no acordo celebrado com essa entidade.

A Comissão está autorizada a aplicar a abordagem nocional, segundo a qual o gestor orçamental competente pode considerar que estes requisitos da UE estão cumpridos se o montante das contribuições dos demais doadores para a ação cofinanciada for suficiente para custear as atividades não elegíveis ao abrigo das regras da UE. Deste modo, uma eventual redução das despesas não elegíveis através da aplicação da abordagem nocional é plenamente conforme com as normas de execução em vigor.

Este mecanismo permite à Comissão participar em fundos fiduciários multilaterais, ou seja, tomar parte em projetos importantes em articulação com outros doadores. Muitas vezes é esta a melhor forma de assegurar a eficiência e a eficácia das ações financiadas pela UE, o que não seria possível em caso de imposição da afetação de verbas. Para se tornar exequível, a abordagem nocional estabelece a regra segundo a qual a nossa contribuição apenas cobrirá os custos elegíveis para a Comissão, não impondo assim as regras de elegibilidade da Comissão às contribuições recebidas de outros doadores, cujas regras são diferentes.

Quadro 1 – Exemplos de aplicação da abordagem nocional

LIFT

A Comissão aplicou a abordagem nocional dado que havia verbas disponíveis de outros doadores para cobrir a parte das despesas do LIFT que não eram elegíveis ao abrigo das normas da UE. A compensação é uma forma de recuperação de verbas dos parceiros de execução.

F3ODM/F3D

A Comissão aplicou a abordagem nocional pelo facto de existirem verbas disponíveis de outros doadores para cobrir uma parte das despesas do F3D, que não eram elegíveis ao abrigo das normas da UE.

39

À data da contratação, o orçamento da ação é apresentado pela organização e discutido com a Comissão. Em conformidade com as nossas exigências contratuais, os custos indiretos estão limitados a um máximo de 7% dos custos diretos elegíveis. Argumenta-se que esta percentagem poderá ser insuficiente para cobrir os custos indiretos reais suportados pela organização para executar os projetos. No entanto, a Comissão não está em condições de chegar a acordo com outros doadores em relação a uma percentagem diferente. No caso de ações comparáveis e que envolvam vários doadores, a Comissão não pode negociar as regras relativas aos custos indiretos dos demais doadores, mas assegura que os custos de remuneração/custos indiretos não sejam superiores aos imputados pela organização a contribuições comparáveis (artigo 4.º, n.º 2, do AQFA).

40

A Comissão apenas aplica a abordagem nocional a despesas consideradas não elegíveis para a UE, mas elegíveis para outros doadores contribuintes, incluindo nos casos em que um parceiro de execução seja simultaneamente um doador contribuinte, desde que o montante das contribuições dos demais doadores para a ação cofinanciada seja suficiente para custear as atividades não elegíveis nos termos das regras da UE.

Quadro 2 – Exemplo de custos indiretos elevados

A Comissão confirma que o acordo celebrado entre a Comissão e a UNICEF prevê a possibilidade de declarar como custos indiretos um máximo de 7% dos custos diretos da ação. Além disso, o acordo estabelece que os eventuais custos indiretos de ações executadas por entidades terceiras sejam cobertos pelos referidos 7%. A delegação da UE comunicou à UNICEF que as verbas serão recuperadas se não for possível cobri-las aplicando a abordagem nocional.

41

Ao decidir a dimensão dos projetos, a Comissão teve igualmente em conta a eficácia em termos de custos.

42

A Comissão aplicou procedimentos flexíveis previstos na declaração de situações de crise em consonância com o Regulamento Financeiro.

A Comissão e o SEAE entendem que a adoção de procedimentos flexíveis, quando utilizados de forma estratégica, em países em que tiver sido declarada uma situação de crise, pode proporcionar benefícios importantes. A Comissão recorreu à adoção de procedimentos flexíveis num número limitado de ocasiões, no âmbito de sucessivas declarações de situações de crise, porque a frágil transição de Mianmar/Birmânia nem sempre permitiu uma ajuda regular ao desenvolvimento. Nestes casos, é necessário adotar mecanismos eficazes e flexíveis que acompanhem as realidades no terreno e permitam à UE responder com celeridade a eventuais novas evoluções.

A declaração de uma situação de crise é decidida a nível do Diretor-Geral da DG DEVCO, em devida consulta com o Comissário responsável pelo Desenvolvimento. Essa declaração encontrava-se em vigor durante o período de referência. Até julho de 2014, abrangia apenas os estados étnicos de Mianmar/Birmânia. Na sequência de uma solicitação da delegação da UE em 2014 no sentido de alargar a declaração de situação de crise a todos os territórios de Mianmar/Birmânia, a Comissão decidiu alargar a declaração de situação de crise, mas apenas no que respeita aos contratos de apoio à realização das metas de consolidação da paz e do Estado em Mianmar/Birmânia. A aprovação prévia do diretor geográfico da DG DEVCO é necessária, numa base casuística, enquanto condição adicional para aplicar o referido alargamento. A Comissão gostaria de salientar que não se recorreu a esta opção durante o período de referência. A presente declaração de situação de crise encontra-se em vigor até 30 de junho de 2018 e o seu eventual alargamento será objeto de um processo de análise exaustivo.

Não obstante, o ajuste direto constitui um procedimento negociado, devendo ser apresentado um relatório que explique o fundamento da escolha e devendo ser devidamente registadas as discussões sobre a negociação das ações e do orçamento. Por conseguinte, os procedimentos são sempre transparentes e plenamente conformes com os procedimentos previstos no Regulamento Financeiro.

Embora seja inegável que a população civil se encontra em risco imediato nas zonas habitadas por minorias étnicas, quase um terço dos estados do país é afetado por conflitos, sendo possível (e necessário) tirar partido das oportunidades de mediação e ponderar medidas de resolução do conflito em todas as áreas, incluindo em Nay Pyi Taw e em Rangum (ou mesmo países estrangeiros como a Tailândia, a China ou a Índia), onde se encontram representantes importantes do Governo ou outros intervenientes relevantes. Tal explica por que motivo a declaração de uma situação de crise também se pode aplicar às metas de consolidação da paz e do Estado.

44

A Comissão assegurou que o risco de duplo financiamento fosse evitado durante a elaboração e execução de contratos de risco.

Quadro 3 – Exemplos de riscos de duplo financiamento

Primeiro travessão: a fim de mitigar o risco de duplo financiamento de atividades no domínio da tuberculose, da malária e do VIH/SIDA, a Comissão e outros doadores procederam a uma análise de lacunas e de eventuais sobreposições entre os dois fundos antes da tomada de decisões de financiamento por parte dos Conselhos de Administração dos Fundos.

Ambos os programas foram analisados no âmbito de grupos técnicos estratégicos para a tuberculose, a malária e o VIH/SIDA por forma a evitar o duplo financiamento.

Segundo travessão: a Comissão acompanhou continuamente os projetos e atividades desta ONG local. À data da visita do Tribunal, a ONG desempenhava (e continua a desempenhar) um papel crítico e crucial no apoio às negociações de paz entre o Governo e as organizações étnicas armadas. De modo a manter abertas as negociações a vários níveis, a UE agilizou a prestação de apoio através de diversas subvenções em que a ONG participou como cobeneficiária. Foi prestada assistência técnica complementar para assegurar a correta execução do influxo maciço de cooperação da UE e de outros doadores num ambiente particularmente conturbado. Esta assistência técnica contribuiu, nomeadamente, para evitar o risco de duplo financiamento. Dado que todas as intervenções com a ONG financiadas pela UE tinham objetivos concretos e muito diferentes, a Comissão considerou que não existia sobreposição do financiamento.

45

A Comissão procura assegurar uma coordenação efetiva com outros doadores a nível da execução, mas existe sempre margem para melhorias.

Quadro 4 – Exemplos de oportunidades perdidas em termos de coordenação

Foi regularmente assegurada a coordenação entre o Banco Mundial, a delegação da UE e diversos parceiros de execução em matéria de desenvolvimento impulsionado pela comunidade. A delegação da UE e os vários programas que financia procuraram criar sinergias com o Banco Mundial em inúmeras ocasiões. Embora o programa do Banco Mundial se centre sobretudo em «componentes tangíveis» (infraestruturas básicas nas aldeias), a abordagem da UE combina componentes intangíveis (ações de formação, sessões de trabalho, consultas comunitárias) e componentes tangíveis (pequenas infraestruturas, reabilitação) numa área específica.

46

A Comissão considera que o acompanhamento das ações financiadas pela UE e a visibilidade da UE têm vindo a melhorar ao longo do tempo.

A Comissão atribui uma grande importância à melhoria do acompanhamento das suas ações, incluindo em áreas de difícil acesso.

47

No tocante às realizações e efeitos a nível dos PAA, os passos importantes que foram dados consistiram na inclusão da matriz de um quadro lógico indicativo para cada ação, a nível do PAA, e de uma equipa específica na DG DEVCO para assegurar a qualidade dos quadros lógicos. Além disso, o quadro da UE para a cooperação internacional e o desenvolvimento baseado em resultados reflete o compromisso da DG DEVCO em relação ao acompanhamento e à comunicação dos resultados, e reforça a responsabilização, a transparência e a visibilidade da ajuda da UE.

A disponibilidade de dados constitui uma limitação importante em Mianmar/Birmânia, com consequências sérias para a medição das realizações, dos efeitos e do impacto.

48

Está em vigor um sistema de acompanhamento do desempenho para os projetos n.^os 11 e 12.

49

A reação da Comissão aos relatórios das visitas de verificação não foi lenta, mas os procedimentos contraditórios relativos às respetivas conclusões foram extremamente morosos.

Quadro 5 – Visitas de verificação

LIFT

O processamento das constatações desta visita de verificação do LIFT foi extremamente complexo e conduziu a extensos debates com a sede com vista ao seu tratamento adequado. A delegação da UE melhorou a sua resposta em termos do processamento das constatações das visitas de verificação, como demonstra o relatório final da segunda visita de verificação do LIFT, divulgado em 23.9.2016, enquanto a carta de pré-informação correspondente (sem proposta de recuperação) foi enviada em 28.10.2016.

F3ODM/F3D

Após receção do relatório final provisório da visita de verificação, a delegação da UE reagiu oportunamente e procedeu ao último pagamento e ao apuramento de contas em relação ao contrato do F3D.

50

A Comissão chama regularmente a atenção dos parceiros de execução para a necessidade de elaborar e executar planos circunstanciados de comunicação e visibilidade, por forma a assegurar um bom nível de comunicação e uma visibilidade elevada do apoio da UE. Embora a delegação da UE tenha registado melhorias neste domínio, decidiu igualmente gerir a visibilidade da UE de modo mais direto através de uma componente específica no âmbito de um grande contrato de serviços em curso, a fim de assegurar uma maior visibilidade da UE e a coordenação das mensagens a nível dos projetos e dos programas.

Em determinadas áreas, os parceiros de execução foram obrigados a manter a discrição relativamente a algumas questões de comunicação e visibilidade, em virtude das sensibilidades existentes na altura, tendo reforçado a visibilidade dos programas por outros meios, como redes sociais, materiais audiovisuais, estudos e publicações, eventos importantes, etc.

51

Durante a fase inicial, a Comissão procurou promover o Fundo Fiduciário da UE, como parte dos métodos de execução a considerar para a execução do Fundo Comum para a Paz (FCP). Apesar dos esforços da Comissão, outros potenciais doadores do FCP não se mostraram favoráveis a esta modalidade e exprimiram a sua preferência pelos fundos fiduciários administrados pelas Nações Unidas. A Comissão realizou também uma consulta com os Estados-Membros em Bruxelas com o fim de promover um Fundo Fiduciário da UE para a paz.

54

Embora metade dos projetos auditados tenha produzido as realizações previstas, 40% concretizaram-nas parcialmente, estando ainda em fase de execução à data da auditoria. Entretanto, vários projetos registaram melhorias em termos da obtenção de resultados.

A Comissão considera que existem várias razões suscetíveis de explicar os atrasos de execução registados no que respeita aos projetos auditados. Os programas enfrentam um contexto extremamente conturbado em que está em curso uma transição complexa: uma transição política e económica no meio de um complexo processo de paz, com diversos partidos e grupos armados. Todos estes fatores têm um impacto direto. Por vezes, a realidade do desenvolvimento em Mianmar/Birmânia caracteriza-se por contratempos e por uma inesperada capacidade de absorção reduzida. Estes problemas são particularmente relevantes no que respeita a projetos no âmbito dos programas auditados de consolidação da paz e de ajuda às populações desenraizadas.

Quadro 7 — Exemplo de um projeto apenas parcialmente relevante no que respeita aos objetivos definidos

O Programa «Erasmus» é um programa no domínio da educação, um dos setores prioritários do PIP para o período de 2014-2020, enquanto o ambiente constitui uma temática crucial transversal a todos os setores prioritários. A Comissão salienta igualmente que este projeto funciona numa base orientada pela procura, em que o Governo apresenta à delegação da UE pedidos específicos para o reforço das capacidades. Deste modo, tornou-se necessária uma interpretação algo flexível do âmbito e dos resultados, principalmente no período inicial da transição em que os parceiros de desenvolvimento retomavam o diálogo com o Governo pela primeira vez ao fim de muitos anos.

56

A disponibilidade de dados constitui uma limitação importante, com consequências sérias para a medição das realizações, dos efeitos e do impacto das ações da UE. É muitas vezes difícil identificar metas realistas para determinados indicadores, pelo que a maior parte dos projetos efetua uma análise anual do quadro lógico.

Através de um programa financiado ao abrigo do Programa Indicativo Regional de 2014-2020, a Comissão está a apoiar a melhoria dos sistemas estatísticos nos países membros da ASEAN.

57

A Comissão gostaria de salientar que a amostra de projetos auditados se encontrava em fases diferentes de execução, o que pode explicar parcialmente por que razão ainda não foi possível avaliar a sustentabilidade, nem alguns dos resultados previstos. A Comissão considera que mais de um terço dos projetos auditados alcançarão os resultados previstos. Em 2018, a Comissão realizará uma avaliação nacional estratégica da cooperação da UE, em conformidade com o programa de trabalho para avaliações estratégicas, aprovado pelo Comissário responsável pelo Desenvolvimento, Neven Mimica. Prevê-se que sejam comunicadas constatações, conclusões e recomendações à Comissão, ao SEAE e a outras partes interessadas relativamente à nossa cooperação passada, presente e futura com este país.

59

É extremamente difícil obter os resultados inicialmente previstos nos projetos executados no Estado de Rakhine. Trata-se de uma situação de crise prolongada, caracterizada por problemas de longa data e profundamente enraizados de discriminação, deslocação interna, segregação, apatridia, pobreza e vulnerabilidade. A Comissão está plenamente ciente do caráter sensível do trabalho num contexto extremamente politizado e complexo, como o Estado de Rakhine, e continua empenhada em prosseguir o seu envolvimento nesta região.

Quadro 8 – Projeto no domínio da segurança alimentar no Estado de Rakhine

O LIFT ponderou a opção de um convite público à apresentação de propostas para a continuação do projeto de segurança alimentar no Estado de Rakhine. Com base no acesso obtido pelos parceiros de execução selecionados às aldeias visadas, nas relações de trabalho estabelecidas com o governo local e na situação de crise extraordinariamente complexa nesta região, o LIFT concluiu que não seria viável nem realista obter os resultados previstos com recurso a parceiros novos e inexperientes nas áreas em questão.

Relativamente ao fraco desempenho, a Comissão gostaria de salientar o surto de violência em 2014 e o ciclone tropical com que o projeto se defrontou e que atrasou a execução no terreno, dada a impossibilidade do pessoal de campo de chegar às aldeias. Por outro lado, o consórcio teve de investir muito tempo e muitos esforços para criar confiança de modo a conseguir ser aceite pelas comunidades e pelas autoridades num momento de forte hostilidade para com as Nações Unidas e as organizações não-governamentais internacionais. São poucas as ONG que conseguiram impor-se como parceiros merecedores da confiança do Governo e da população local.

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A Comissão incluiu um objetivo específico de «melhoria da recuperação socioeconómica em zonas afetadas por conflitos e em zonas afetadas por violência entre comunidades» nos diferentes PAA que financiam as contribuições da UE para a consolidação da paz. Embora a Comissão tenha defendido inicialmente a inclusão do Estado de Rakhine no Fundo Comum para a Paz, foi acordado, durante o processo de conceção, que o FCP abordaria o processo de paz e não a violência entre comunidades. Outros parceiros de desenvolvimento objetaram à inclusão do Estado de Rakhine no FCP.

A conceção e a arquitetura do FCP baseiam-se, em larga medida, no acordo de cessar-fogo a nível nacional. O presente texto não abrange a violência entre comunidades. No entanto, podem ser financiados projetos que envolvam o Estado de Rahkine se demonstrarem uma ligação direta com a execução do acordo de cessar-fogo a nível nacional e com outros elementos formais do processo de paz, sob reserva de uma gestão rigorosa dos riscos e de uma análise da sensibilidade dos conflitos, assim como dos princípios de «não causar danos».

Como acima exposto, a UE desenvolveu outros projetos e mecanismos para resolver a situação no Estado de Rahkine.

Conclusões e recomendações

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Na opinião da Comissão e do SEAE, a escolha das prioridades e dos setores de desenvolvimento foi focalizada e a inclusão de um quarto setor prioritário foi plenamente justificada e definida em concertação com o Governo.

A UE abriu uma representação em Rangum, que foi convertida em delegação da UE em setembro de 2013.

Um processo de paz não é, por definição, previsível, pelo que a Comissão não pôde definir pormenorizadamente as prioridades geográficas em relação a todos os recursos financeiros em 2014. Essa decisão é tomada anualmente, durante a identificação e formulação dos PAA, a fim de acompanhar a dinâmica do processo de paz, extremamente imprevisível e volátil. É absolutamente indispensável ser flexível (incluindo na definição das prioridades geográficas) por forma a responder às necessidades das comunidades mais vulneráveis.

Foi abordada a mobilização das receitas internas, nomeadamente através do apoio da UE às reformas da gestão das finanças públicas, da participação na ITIE e de medidas na área da FLEGT.

Recomendação 1 – Necessidade de concentrar o apoio de forma a aumentar o impacto

A Comissão e o SEAE aceitam a recomendação, a que darão seguimento durante a fase de programação do próximo PIP.

Primeiro ponto: a Comissão e o SEAE justificaram os quatro setores prioritários que continuam a ser plenamente relevantes, tal como confirmado durante a avaliação intercalar em curso do PIP para 2014-2020.

Segundo ponto: a Comissão tenciona intensificar o seu apoio à mobilização de receitas internas no âmbito do próximo PIP. Entretanto, apoiará diretamente a mobilização de receitas internas através da assistência prevista às reformas da gestão das finanças públicas e indiretamente através do apoio continuado a processos como a ITIE e a FLEGT.

A Comissão e o SEAE tomarão em consideração a definição de prioridades geográficas durante a programação do próximo PIP. No entanto, entendem que é durante a identificação e formulação de novas ações que a referida definição de prioridades e a complementaridade com outros doadores são avaliadas de forma mais correta.

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A DG DEVCO e a DG ECHO já reforçaram a sua coordenação e irão melhorá-la ainda mais no contexto da operacionalização da relação entre ajuda humanitária e desenvolvimento, para a qual Mianmar/Birmânia foi selecionado pelo Conselho como país-piloto.

Recomendação 2 – Coordenação das intervenções

A Comissão aceita a recomendação e procederá à sua execução do seguinte modo:

• O processo atualmente em curso para tornar operacional a relação entre ajuda humanitária e desenvolvimento, para o qual Mianmar/Birmânia foi selecionado pelo Conselho como um dos seis países-piloto, conduzirá a um plano de ação em meados de 2018. Além disso, a DG DEVCO e a DG ECHO estão a elaborar uma análise conjunta sobre resiliência e a definir uma estratégia abrangente para abordar questões relacionadas com a interligação entre ajuda de emergência, reabilitação e desenvolvimento para a crise prolongada em Mianmar/Birmânia.
• Tal como igualmente recomendado na avaliação do processo de programação comum, a Comissão envolverá mais estreitamente a DG ECHO e procurará incluir as intervenções humanitárias dos Estados-Membros na redação do novo documento de programação comum, sobretudo em áreas de crise prolongada.

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Na sequência de um processo de consulta exaustivo, incluindo com o Governo e tendo particularmente em conta as necessidades e a capacidade de absorção dos setores prioritários respetivos, a Comissão decidiu atribuir até 35% a cada um dos dois primeiros setores prioritários (desenvolvimento rural e educação) e até 15% a cada um dos outros dois setores prioritários (governação e consolidação da paz).

A determinação das verbas a atribuir a cada ação no âmbito dos PAA faz parte da identificação e da formulação de novas ações.

Recomendação 3 – Execução das ações

A Comissão aceita a recomendação e procederá à sua execução do seguinte modo:

A Comissão documentará a atribuição de verbas a cada setor prioritário durante a fase de programação do próximo PIP.

Uma vez que a justificação da atribuição de financiamento a cada nova ação é discutida durante a respetiva identificação e formulação, a Comissão continuará a assegurar que a atribuição seja documentada em relação a ações no âmbito do PAA de 2018 e de anos subsequentes.

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Em alguns casos, os atrasos deveram-se à complexidade do ambiente de trabalho e ao ressurgimento do conflito.

O modelo de contribuição definido em concertação com as organizações internacionais prevê que os juros recebidos sobre os pagamentos respeitantes a pré-financiamentos não sejam devidos, a menos que as regras da organização prevejam o reembolso dos juros, o que está em consonância com o Regulamento Financeiro e os atos de base. No entanto, para evitar a acumulação de pré-financiamentos na conta da organização, o acordo de contribuição prevê, no artigo 15.º das condições gerais, que uma prestação só possa ser libertada mediante autorização de 70% da prestação imediatamente anterior (e de 100% das precedentes).

No respeitante ao impacto das disposições relativas ao controlo de custos nos contratos entre a UE e as Nações Unidas, a Comissão está autorizada a aplicar a abordagem nocional, segundo a qual o gestor orçamental competente pode decidir considerar que os requisitos da UE estão cumpridos desde que o montante das contribuições dos demais doadores para a ação cofinanciada seja suficiente para custear as atividades não elegíveis nos termos das regras da UE.

Recomendação 4 – Relação custo-eficácia das ações com vários doadores

A Comissão regista a posição do Tribunal, mas não aceita esta recomendação.

O nível de custos indiretos é específico de cada ação e estrutura organizativa. Em muitos casos, as organizações consideram que a contribuição da UE para os custos indiretos (cujo limite máximo, estabelecido no Regulamente Financeiro, é de 7%) não é suficiente para cobrir os seus custos. A Comissão, na qualidade de signatária do Grande Pacto sobre Ajuda Humanitária, comprometeu-se a colaborar com um conjunto de parceiros com vista à harmonização da qualificação desses custos (diretos face a indiretos). Tal fundamentará um debate mais amplo sobre o nível dos custos indiretos.

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A Comissão aplica as suas regras e procedimentos de referência, assim como regras internas, que permitem a derrogação dessas regras de referência em determinadas condições, como, por exemplo, em situações de crise. As disposições em matéria de flexibilidade, em consonância com o Regulamento Financeiro e os atos de base, permitiram poupar tempo, em comparação com abordagens tradicionais, através da aplicação de procedimentos para situações de crise, mantendo, em simultâneo, um equilíbrio entre celeridade e transparência.

A Comissão recorreu à declaração de situações de crise num número reduzido de ocasiões, utilizando argumentos sólidos e bem fundamentados quando decide não lançar convites à apresentação de propostas. Em determinadas circunstâncias, a concessão de subvenções e a adjudicação de contratos públicos por ajuste direto justificam-se à luz do artigo 190.º do regulamento relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União e de uma aprovação prévia solicitada em conformidade. Ademais, o ajuste direto constitui um procedimento negociado, devendo ser apresentado um relatório que explique o fundamento da escolha e devendo ser devidamente registadas as discussões sobre a negociação das ações e do orçamento. Por conseguinte, os procedimentos são sempre transparentes e plenamente conformes com os procedimentos do Regulamento Financeiro, tendo em vista a garantia da eficácia em termos de custos.

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Vários projetos auditados estavam ainda em execução à data da auditoria, tendo, entretanto, apresentado melhorias em matéria de obtenção de resultados.

A Comissão prevê a realização, em 2018, de uma avaliação nacional estratégica sobre a cooperação para o desenvolvimento da UE em Mianmar/Birmânia, que examinará os resultados e a sustentabilidade.

A Comissão tem tomado medidas importantes para melhorar os quadros lógicos, incluindo os indicadores, e a visibilidade da UE.

Recomendação 5 – Acompanhamento das ações

A Comissão aceita a recomendação e procederá à sua execução do seguinte modo:

Primeiro ponto: a Comissão está a desenvolver um novo sistema de informação operacional (OPSYS) a fim, nomeadamente, de agregar dados dos quadros lógicos dos projetos.

Segundo ponto: a Comissão continuará a insistir junto dos parceiros de execução na necessidade de aplicar as disposições contratuais relativas à visibilidade das ações da UE. A delegação da UE já observou uma melhoria substancial neste domínio. A Comissão incluiu igualmente uma componente de visibilidade importante num grande contrato de serviços sob gestão direta, com a finalidade de assegurar a coordenação das mensagens e uma maior visibilidade do apoio da UE.

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Embora metade dos projetos auditados tenha produzido as realizações previstas, 40% concretizaram-nas parcialmente, estando ainda em execução à data da auditoria. Entretanto, vários projetos registaram melhorias em termos da obtenção de resultados.

A execução dos programas decorre num contexto extremamente conturbado em que está em curso uma transição complexa. Todos estes fatores têm um impacto direto em muitos dos projetos auditados. A Comissão procura, na medida do possível, atenuar estes riscos para a execução do programa. Por vezes, a realidade do desenvolvimento em Mianmar/Birmânia caracteriza-se por contratempos e por uma reduzida capacidade de absorção inesperada.

Recomendação 6 – Obtenção de resultados

A Comissão aceita a recomendação.

Primeiro ponto: a Comissão continuará muito ativa na melhoria da gestão dos projetos, tanto sob gestão direta como sob gestão indireta, e avaliará regularmente o seu estado de execução, insistindo em medidas corretivas. A Comissão continuará a realizar regularmente o acompanhamento orientado para os resultados em Mianmar/Birmânia. A amostra de projetos objeto de acompanhamento orientado para os resultados incluirá os projetos mais problemáticos.

Segundo ponto: o Estado de Rakhine já integra a esfera de competência do Fundo Comum para a Paz. No entanto, os projetos que envolvam o Estado de Rakhine só podem ser financiados se demonstrarem uma ligação direta com a execução do acordo de cessar-fogo a nível nacional e com outros elementos formais do processo de paz, sob reserva de uma avaliação rigorosa dos riscos e de uma análise da sensibilidade dos conflitos. Existem outros mecanismos de apoio à convivência pacífica entre as comunidades no Estado de Rakhine.