Erityiskertomus
nro04 2018

EU:n apu Myanmarille/Burmalle

Kertomuksesta Tilintarkastustuomioistuin tarkasti EU:n Myanmarille/Burmalle antaman kehitystuen ja totesi, että tuki oli ollut osittain vaikuttavaa. EU:lla oli johtoasema kehittämisprioriteettien tukemisessa, ja se myönsi maalle merkittävän määrän rahoitusta. Tilintarkastustuomioistuin raportoi kuitenkin puutteista, joita ilmeni komission suorittamassa tarpeidenarvioinnissa ja EU:n avun täytäntöönpanossa.
Tilintarkastustuomioistuin esittää tässä kertomuksessa esitettyjen havaintojen perusteella joukon suosituksia, joiden tarkoituksena on parantaa kehitysavun hallinnointia.

Tämä julkaisu on saatavilla 23 kielellä ja seuraavissa formaateissa:
PDF
PDF General Report

Tiivistelmä

I

Myanmarissa/Burmassa oli meneillään suuri ja vaikea poliittinen ja taloudellinen siirtymäkausi tarkastuksen kohteena olevalla ajanjaksolla. Kehittämispyrkimyksiä haittasivat esimerkiksi luonnonkatastrofit, etniset konfliktit ja paikallisten toimijoiden ja viranomaisten vähäiset valmiudet.

II

Tilintarkastustuomioistuin tarkasti, oliko EU:n Myanmarille/Burmalle antama tuki ollut vaikuttavaa. Tätä varten tarkastuksessa selvitettiin, tukivatko Euroopan ulkosuhdehallinto (EUH) ja komissio hyvin määritettyjä kehittämisprioriteetteja. Lisäksi arvioitiin, kuinka komissio oli hallinnoinut EU:n kehitysapua, ja kysyttiin, oliko EU:n kehitystuki saavuttanut tavoitteensa. Tarkastus kohdistui menoihin, jotka oli sidottu vuosina 2012–2016 kehitysyhteistyön rahoitusvälineen (DCI) puitteissa sen jälkeen, kun maahan oli perustettu siviilihallitus vuonna 2011. EU on myöntänyt kaudelle 2012–2020 yhteensä lähes miljardi euroa.

III

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että EU:n Myanmarille/Burmalle antama kehitystuki oli ollut osittain vaikuttavaa. EU:lla oli merkittävä johtoasema kehittämisprioriteettien tukemisessa, ja se myönsi maalle merkittävän määrän rahoitusta. EU vastasi aktiivisesti maan tarpeisiin vaikeassa toimintaympäristössä, jossa institutionaaliset rakenteet, rauhanprosessin edistyminen ja uudistusten etenemistahti olivat epävarmoja. Tilintarkastustuomioistuin raportoi kuitenkin puutteista, joita ilmeni komission suorittamassa tarpeidenarvioinnissa ja EU:n avun täytäntöönpanossa.

IV

Komission päätös keskittyä neljälle alalle oli vastoin vuoden 2011 muutossuunnitelmaa. Lisäksi EU:n edustuston valmiuksia suoriutua suuresta työmäärästä ei arvioitu. Komissio ei arvioinut maan sisäisiä maantieteellisiä painopisteitä riittävällä tavalla. Valtion tulonhankinnan parantaminen ei ollut esillä painopisteitä mietittäessä, vaikka sen on keskeinen tekijä Myanmarin kehityksen kannalta. EU:n ja yksittäisten jäsenvaltioiden yhteinen ohjelmasuunnittelu vuosien 2014–2016 yhteisen ohjelmastrategian puitteissa oli onnistunut askel eteenpäin.

V

EU:n kehitysavun hallinnointi oli yleisesti ottaen riittävän hyvää tasoa. Toimet kohdistuivat maan kehittämisprioriteetteihin, mutta viivästyksiä tapahtui. Komissio oli valinnut järkevät tukimuodot. Eri aloille ja eri toimiin osoitettujen rahoitusmäärien perusteluja ei kuitenkaan ollut dokumentoitu. Täytäntöönpano viivästyi myös siksi, että vuoden 2016 toimintaohjelmaa ei ollut missään vaiheessa hyväksytty.

VI

YK:n hallinnoimien erityisrahasto-ohjelmien täytäntöönpanossa ilmeni viivästyksiä, ja määrärahoja käytettiin ohjelmiin sisältyviin toimiin hitaasti. Erityisrahastoihin on kasautunut suuri määrä kassavaroja, mutta komissio ei ole varmistanut, että EU:n rahoitusosuudesta kertyneet korot osoitetaan rahoitettaviin toimiin. EU:n ja YK:n välisiin sopimuksiin sisältyvillä kustannustenhallintamääräyksillä oli vain vähän vaikutusta.

VII

Komissio käytti vuosina 2012–2016 laajasti kriisinjulistussäännöksiä, voidakseen tehdä sopimuksia suoraan täytäntöönpanokumppanien kanssa. Ehdotuspyyntöjä koskevan vaatimuksen poistaminen vähensi valintamenettelyn läpinäkyvyyttä ja aiheutti hankkeiden kustannusvaikuttavuuden heikentymisen riskin.

VIII

Tulosten saavuttamisessa oli eroja tarkastettujen hankkeiden välillä. Vain puolet tarkastetuista hankkeista tuotti tavoitellut tuotokset, lähinnä täytäntöönpanon viivästymisen vuoksi. Lähes puolessa tarkastetuista hankkeista ei pystytty arvioimaan seurauksia ja tulosten kestävyyttä, koska ohjelmaan sisältyvien toimien täytäntöönpano viivästyi. Puutteita havaittiin myös hankeindikaattoreiden laadussa ja hankkeiden seurannassa.

IX

Tilintarkastustuomioistuin esittää tässä kertomuksessa esitettyjen havaintojen perusteella joukon suosituksia, joiden tarkoituksena on parantaa Myanmarille/Burmalle annetun kehitysavun hallinnointia. Euroopan ulkosuhdehallinnon/komission olisi

  • kohdennettava tuki tarkemmin tietyille aloille, jotta avun vaikutus lisääntyisi
  • vahvistettava koordinointia PO ECHOn kanssa
  • perusteltava ja dokumentoitava eri aloille ja toimiin osoitettavat rahoitusmäärät
  • tehostettava useiden rahoittajien tuella toteutettujen toimien kustannusvaikuttavuutta
  • parannettava hankehallintoa ja lisättävä EU:n toimien näkyvyyttä.

Johdanto

01

Useita vuosikymmeniä jatkuneen autoritaarisen hallinnon jälkeen Myanmar/Burma on käynyt läpi poliittista ja taloudellista siirtymävaihetta maaliskuussa 2011 valtaan tulleen siviilihallituksen alaisuudessa. Hallitus on pannut alulle useita uudistuksia, joiden tarkoituksena on muuttaa maan poliittista, demokraattista ja sosioekonomista tilannetta.

02

Maan taloudellista tilannetta tarkastellessa ilmenee, että sen BKT:n vuotuinen kasvu oli keskimäärin 7,5 prosenttia1. Työvoima on nuorta ja maassa on runsaasti luonnonvaroja, kuten kaasua, puutavaraa, kultaa ja jalokiviä. Rajan takana on kahden maailman runsasväestöisimmän maan, Kiinan ja Intian, markkinat, ja suorat investoinnit Myanmariin/Burmaan ovatkin lisääntyneet merkittävästi.

03

Väestö koostuu monista etnisistä ryhmistä, joista tietyt ryhmät ovat osallisina pitkään kestäneissä sisällissodissa. Etnisten ja uskonnollisten ryhmien välillä on edelleen jännitteitä. Hallitus on tehnyt maanlaajuisen tulitaukosopimuksen joidenkin etnisten armeijoiden kanssa, mutta rauhanprosessi etenee hitaasti. Etnisiä jännitteitä esiintyy osavaltioissa, joissa on paljon muihin etnisiin ryhmiin kuin Bamar-ryhmään kuuluvaa väestöä. Tällaisia alueita ovat erityisesti raja-alueilla sijaitsevat Shanin, Kachinin ja Rakhinen osavaltiot (ks. kartta liitteessä I).

04

Vuosina 2016 ja 2017 väkivaltaisuudet vähemmistöryhmän muodostavia rohingya-muslimeja vastaan puhkesivat uudelleen Rakhinen osavaltiossa (ks. kartta liitteessä I). Rohingya-muslimit ovat kansa, josta tosiasiassa tuli valtioton Burman vuoden 1982 kansalaisuuslain tullessa voimaan. Toistuvat väkivaltaisuudet pahentavat konfliktia ja estävät humanitaarisen avun ja kehitysyhteistyön alueella.

05

Uudistusprosessin kannustamiseksi EU keskeytti hallitukselle määrätyt pakotteet huhtikuussa 2012. Vuoteen 2013 mennessä se oli lisäksi poistanut kaikki vientikiellot asevientikieltoa lukuun ottamatta. EU avasi lisäksi Yangonissa toimipisteen, josta tuli EU:n täysipainoinen edustusto vuonna 2013.

06

Kahdenväliset suhteet perustuvat neuvoston 22. heinäkuuta 2013 antamiin päätelmiin, jotka koskevat kokonaisvaltaista kehystä Myanmaria/Burmaa koskevalle EU:n politiikalle ja tuelle. Kehyksen strategisia tavoitteita ovat 1) tukea rauhaa ja kansallista sovintoa, 2) auttaa rakentamaan toimiva demokratia, 3) edistää kehitystä ja kauppaa sekä 4) tukea Myanmarin uudelleenintegroitumista kansainväliseen yhteisöön.

07

Marraskuussa 2013 järjestettiin EU:n ja Myanmarin/Burman työryhmän kokous, jonka tarkoituksena oli esitellä hallitukselle työkalut ja välineet, jotka EU:lla on käytössään demokratiakehityksen tukemiseen. Kokouksen puheenjohtajina toimivat entinen EU:n korkea edustaja Catherine Ashton ja presidentin ministereihin kuuluva U Soe Thane. Sen yhteydessä järjestettiin useita keskustelufoorumeita, joilla pyrittiin syventämään kahdenvälisiä suhteita useilla aloilla, kuten kehitysapu, kansalaisyhteiskunta, rauhanprosessi sekä kauppa ja investoinnit.

08

Työryhmän kokousta seurasi EU:n ja Myanmarin ihmisoikeusvuoropuhelu, jossa kartoitettiin, miten EU:n avulla voitaisiin käytännössä tukea toimia ihmisoikeuksien, demokraattisen hallintotavan ja oikeusvaltioperiaatteen edistämiseksi. EU tarjosi Myanmarin hallitukselle tukea kansainvälisten ihmisoikeussopimusten ja -välineiden ratifioinnissa. EU lähetti myös vaalitarkkailuvaltuuskunnan tarkkailemaan 8. marraskuuta 2015 pidettyjä parlamenttivaaleja.

09

EU on osoittanut rahoitusta yli miljardi euroa kaudella 2007–2020 (ks. taulukko 1), pääasiassa kahdenvälisten, alueellisten ja temaattisten välineiden kautta2.

Taulukko 1

EU:n tuki Myanmarille/Burmalle vuosina 2007–2020
(miljoonaa euroa)
Lähde 2007-2011 2012-2013 Erityispaketti 2012-2013 Yhteensä 2007-2013 2014-2020 Yhteensä 2007-2020
Kehitysyhteistyön rahoitusväline
Kahdenvälinen rahoitus 32,0 93,0 125,0 688,0 813,0
Temaattiset ohjelmat 43,9 7,7 34,0 85,6 20,6* 106,2
Alueelliset ohjelmat 17,0 3,8 20,0 40,8 35,9* 76,7
Muut välineet (vakautusväline, EIDHR, ICI +) 2,2 28,9 3,7 34,8 1,8 36,6
Yhteensä 95,1 40,4 150,7 286,2 746,3 1 032,5

* Rahoituksen jakautuminen vuoteen 2017 saakka

Lähde: Vuosien 2007–2013 ja 2014–2020 monivuotiset maaohjelmat ja vuotuiset toimintaohjelmat 2007–2015.

10

EU on antanut vuosia 2007–2013 koskevassa monivuotisessa maaohjelmassa kahdenvälistä rahoitusta kahdelle painopistealalle eli koulutukseen ja terveydenhuoltoon. Temaattiset välineet ja alueellinen rahoitus keskittyivät pääasiassa elintarviketurvaan ja kotiseudultaan siirtymään joutuneille annettavan avun ohjelmiin.

11

Vuonna 2012 EU pyrki jatkamaan uudistuksia antamalla maalle lisätukea 150 miljoonan euron ”erityispaketin” muodossa. Tämän rahoituksen seurauksena kahdenvälinen tuki ulotettiin kahdelle uudelle painopistealalle eli rauhanrakentamiseen ja kauppaan.

12

Vuoden 2014–2020 maaohjelman yhteydessä on myönnetty yhteensä 688 miljoonaa euroa kahdenvälistä rahoitusta neljälle painopistealalle: maaseudun kehittäminen, koulutus, hyvä hallintotapa ja rauhanrakentaminen. Kun mukaan lasketaan maalle temaattisten ja alueellisten ohjelmien ja välineiden avulla annettava apu, EU:n antaa maalle rahoitusta seitsemän vuoden aikana 746,3 miljoonaa euroa. Kullekin alalle kaudelle 2007–2020 myönnetty rahoitus esitetään kaaviossa 1.

Kaavio 1

Kahdenvälisen, alueellisen ja temaattisen rahoituksen jakautuminen aloittain kehitysyhteistyön rahoitusvälineen yhteydessä (miljoonaa euroa)

Lähteet: Monivuotiset maaohjelmat vuosille 2007–2013 ja 2014–2020 sekä vuosien 2007–2015 toimintaohjelmat.

13

Rahoitus pantiin täytäntöön sekä suoran että välillisen hallinnoinnin avulla3. Vuonna 2016 kaikkiaan 63 prosenttia4 EU:n maalle antamasta rahoituksesta kuului (lähinnä YK:n erityisjärjestöjen hoitaman) välillisen hallinnoinnin piiriin. Mukana olivat seuraavat erityisrahastot: toimeentulon ja ravinnon turvarahasto (LIFT), peruskoulutuksen laatua koskeva ohjelma (QBEP), kolmannen vuosituhannen kehitystavoitteiden rahasto (3MDG) ja yhteinen rauhanrahasto (JPF). EU:n osuus rahastoista vaihteli 11:n ja 37:n prosentin välillä (ks. yksityiskohtaiset tiedot liitteessä II). Suoraan hallinnoitujen menojen (pääasiassa avustuksia) osuus kaikesta rahoituksesta oli 37 prosenttia.

14

Maa on saanut tukea monilta avunantajilta. Vuosina 2012–2016 kaikista eri lähteistä peräisin olevat avunantajien sitoumukset olivat arvoltaan yhteensä yli 8 miljardia Yhdysvaltain dollaria. EU:n avun lisäksi maa sai sitoumukset Japanilta (3,3 miljardia Yhdysvaltain dollaria), Maailmanpankilta (miljardi Yhdysvaltain dollaria), Yhdistyneeltä kuningaskunnalta (593 miljoonaa Yhdysvaltain dollaria) ja Yhdysvalloilta (477 miljoonaa Yhdysvaltain dollaria)5.

Tarkastuksen sisältö ja tarkastustapa

15

Tarkastuksessa selvitettiin seuraavien kolmen kysymyksen avulla, oliko EU:n tuki Myanmarille/Burmalle vaikuttavaa:

  1. Tukivatko Euroopan ulkosuhdehallinto (EUH) ja komissio hyvin määritettyjä kehittämisprioriteetteja?
  2. Hallinnoiko komissio hyvin EU:n kehitysapua?
  3. Saavutettiinko EU:n kehitystuen tavoitteet?
16

Tarkastus kohdistui menoihin, jotka oli sidottu kaudelle 2012–2016 ja rahoitettu kehitysavun rahoitusvälineen kautta. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti 20 hanketta – niistä 11 oli välillisesti hallinnoituja hankkeita (joista puolestaan 10 oli erityisrahastojen hallinnoimia6 ja yksi jäsenvaltiossa olevan viraston täytäntöönpanema7), ja yhdeksän oli suoraan hallinnoituja hankkeita8. Tiedot tarkastetuista hankkeista annetaan liitteessä III.

17

Tarkastustyöhön sisältyi kirjallista evidenssiä, kuten ohjelma-asiakirjoja ja seuranta- ja arviointikertomuksia, koskeva asiakirjatarkastus. Lisäksi tarkastuksen yhteydessä käytiin paikan päällä ja haastateltiin kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosaston (PO DEVCO), EUH:n, EU:n edustuston ja pelastuspalveluasioiden ja humanitaarisen avun operaatioiden pääosaston (PO ECHO) henkilöstöä, EU:n jäsenvaltioiden edustajia Myanmarissa/Burmassa sekä muita avunantajia ja täytäntöönpanokumppaneita. Muiden elinten tarkastuskertomukset sekä todentamista9 ja tulosperusteista seurantaa (ROM) koskevat raportit otettiin niin ikään huomioon.

Huomautukset

Tietyistä puutteista huolimatta EU:lla oli johtava asema vahvistettujen kehittämisprioriteettien tukemisessa

18

Ensimmäiseen tarkastuskysymykseen vastaamiseksi (ks. kohta 15) tilintarkastustuomioistuin arvioi, olivatko Euroopan ulkosuhdehallinto ja komissio ottaneet maan tarpeet huomioon. Tilintarkastustuomioistuin arvioi myös, olivatko komission kehittämisprioriteetit riittävän hyvin kohdennettuja ja oliko niitä koordinoitu muiden avunantajien kanssa.

EUH ja komissio reagoivat maan tarpeisiin

19

EUH ja komissio reagoivat nopeasti maassa tapahtuviin poliittisiin muutoksiin. Ne aloittivat ihmisoikeusvuoropuhelun, lähettivät maahan vaalitarkkailuvaltuuskunnan ja sitoutuivat rauhanprosessiin. Myanmariin/Burmaan perustettiin EU:n edustusto vuonna 2013. EU:n edustuston muodostamasta uudesta rakenteesta ja paikalla kohdatuista haasteista huolimatta EUH ja komissio perustivat nopeasti aktiivisen toimintapoliittisen vuoropuhelun kansallisten viranomaisten kanssa ja varmistivat laajan tiedonkeruun aloittamisen.

20

Myanmarin/Burman hallitus ei ole hyväksynyt maan kehittämistä koskevaa kansallista suunnitelmaa. Maan tarpeet olivat moninaiset ja kattoivat useita aloja, kuten rauhan, koulutuksen, terveydenhuollon, maatalouden kehittämisen, hallinnon ja institutionaaliset valmiudet. Tuettavien alojen valinta suoritettiin sidosryhmiä kuullen, ja hallitus katsoi, että valinnat vastasivat sen yleisiä kehittämisprioriteetteja. EU on myöntänyt maalle merkittävän määrän rahoitusta kehittämisprioriteettien tukemiseen (ks. kohta 9).

Kehittämisprioriteettien valinta ei ollut riittävän kohdennettua

21

EUH ja komission määrittivät kehittämisprioriteetit ja rahoituksen jakautumisen monivuotisten Myanmaria/Burmaa koskevien maaohjelmien yhteydessä. Ohjelmasuunnittelun oli oltava EU:n yleisen kehityspolitiikan painopisteiden mukaista, ja sen kautta oli pantava täytäntöön vuoden 2011 muutossuunnitelma10. Sen avulla oli myös varmistettava johdonmukaisuus ja täydentävyys eri avunantajien välillä ja yhteensopivuus hallituksen painopisteiden kanssa.

22

Vuoden 2011 muutossuunnitelman ensisijaisena tavoitteena oli lisätä merkittävästi EU:n kehityspolitiikan vaikutusta ja vaikuttavuutta. Siinä kehotettiin EU:ta toimimaan enintään kolmella painopistealalla, jotta voidaan lisätä sen tuen vaikutuksia ja vipuvaikutusta. Komission päätös lisätä painopistealoja kahdesta neljään (ks. kohdat 10–12) ei selkeästi ollut komission omien toimintaohjeiden mukainen, eikä siinä otettu huomioon EU:n edustuston valmiutta selviytyä tällaisesta laajamittaisesta kehityspolitiikasta monimutkaisessa toimintaympäristössä.

23

Komissio ei myöskään määrittänyt maantieteellisiä painopisteitä riittävällä tavalla. Esimerkiksi ensimmäinen tutkimus Rakhinen osavaltion erityisistä tarpeista (ks. kohta 4) tehtiin vasta vuonna 2017. Painopisteiden määrittäminen olisi voinut lisätä EU:n tuen vaikutusta.

24

Valtion tulonhankinta vero- tai muista lähteistä on ratkaisevan tärkeää kestävän kehityksen kannalta, erityisesti luonnonvaroiltaan rikkaassa maassa (ks. kohta 2). Valtion tulonhankinta ei kuitenkaan ollut riittävästi esillä painopisteitä määritettäessä, vaikka se on Myanmarin kehityksen kannalta keskeinen tekijä.

Koordinoinnin taso vaihteli

25

Kun siviilihallitus tuli valtaan Myanmarissa/Burmassa, maahan virtasi nopeasti kehitysyhteistyön rahoittajia (ks. kohta 14). Maan hallitus ja kehitysyhteistyökumppanit pitivät säännöllisesti kokouksia ja vaihtoivat tietoja avunantajien koordinoimiseksi. Kokousten tarkoituksena oli parantaa kehitysavun johdonmukaisuutta ja vaikuttavuutta. EU otti aktiivisesti osaa yhteistyöfoorumeihin.

26

EU ja sen jäsenvaltiot perustivat yhteisen ohjelmasuunnittelustrategian 2014–2016 tuen vaikuttavuuden lisäämiseksi. Yhteinen ohjelmasuunnittelu saatiin toteutettua, vaikka kansallinen kehityssuunnitelma puuttui, ja se oli yksi ensimmäisiä esimerkkejä tämänkaltaisesta toiminnasta koko maailmassa. Vaikka tuen vaikuttavuus lisääntyi vain vähän, jos tarkasteltiin avun hajanaisuuden vähentymistä, yhteinen ohjelmasuunnittelu auttoi parantamaan avoimuutta, ennakoitavuutta ja näkyvyyttä.

27

Humanitaarisen avun operaatioiden pääosaston (PO ECHO) ja kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosaston (PO DEVCO) välinen koordinointi oli kuitenkin riittämätöntä. Humanitaarista apua tarvitaan paljon tietyillä alueilla Myanmarissa/Burmassa, erityisesti Rakhinen ja Kachinin osavaltioissa. Vuosina 2012–2016 Euroopan komissio antoi PO ECHO:n kautta noin 95 miljoonaa euroa elintarviketurvaa ja konfliktien uhrien auttamista koskeviin hätäapuohjelmiin. Vaikka molemmat komission pääosastot toimivat maassa aktiivisesti, EU:n humanitaarista toimintaa ei otettu riittävästi huomioon ohjelmia laadittaessa. Ei myöskään ollut minkäänlaista yhteistä täytäntöönpanosuunnitelmaa hätäavun, kunnostustoimien ja kehitysyhteistyön niveltämiseksi (LRRD). Tarkastuksessa havaittiin esimerkkejä yhteistyöstä humanitaarisen avun ja kehitysavun aloilla, mutta ne olivat pikemminkin poikkeus kuin sääntö.

28

PO ECHO:a ei myöskään ollut otettu mukaan komission ja jäsenvaltioiden vuosille 2014–2016 laatimaan yhteiseen ohjelmasuunnittelustrategiaan (kohta 26). Näin menetettiin tilaisuus parantaa koordinointia, kun otetaan huomioon, että humanitaarista apua odotetaan annettavan pitkittyneistä kriiseistä kärsivillä alueilla, joihin kuuluu myös joitakin Myanmarin/Burman alueita. PO DEVCO:n ja PO ECHO:n välinen tietojenvaihtomenettely virallistettiin vasta syyskuussa 2016.

Komissio hallinnoi EU:n kehitysapua yleisesti ottaen riittävän hyvin, mutta myös viivästyksiä ja puutteita ilmeni

29

Vastatakseen toiseen tarkastuskysymykseen (ks. kohta 15) tilintarkastustuomioistuin arvioi, oliko komissio määrittänyt ja toteuttanut toimet hyvin ja valinnut soveltuvat tukimuodot. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin arvioi, oliko komissio koordinoinut toimia muiden avunantajien kanssa ja oliko toimiin kohdistettu kunnollista seurantaa.

Toimet olivat tarkoituksenmukaisia, mutta takaiskuja koettiin

30

Kunkin monivuotisen maaohjelman yhteydessä komissio tekee rahoituspäätökset eli vuotuiset toimintaohjelmat, joissa määritellään toteutettavat toimet, tukimuoto ja rahoituksen kokonaismäärä jokaisen toimen osalta. Valitut toimet olivat johdonmukaisia määritettyihin painopisteisiin nähden. Vaikka painopistealat ja tuetut toimet olivat yhteensopivia hallituksen painopisteiden kanssa (ks. kohta 20), komissio ei dokumentoinut, miten rahoituksen määrä määritettiin kullekin monivuotisen maaohjelman alalle ja kullekin vuotuisiin toimintaohjelmiin sisältyvälle toimelle.

31

Vuoden 2016 toimintaohjelmaa ei hyväksytty, koska eräät jäsenvaltiot eivät kannattaneet toimintatapaa, jota oli ehdotettu ennen kehitysyhteistyön rahoitusvälineen komitean kokousta. Komissio päätti peruuttaa ehdotuksensa. Vuoden 2016 toimintaohjelman hyväksymättä jättäminen aiheutti huomattavia viivästyksiä suunniteltujen toimien toteuttamiseen, koska monivuotisen maaohjelman 2016 mukaisen 163 miljoonan euron tuen täytäntöönpanoa lykättiin. Koko rahoitusmäärästä (lähes miljardi euroa kaudella 2012–2020, ks. taulukko 1) oli huhtikuuhun 2017 mennessä sidottu 380,7 miljoonaa euroa.

32

Tukimuotoja valitessa ja täytäntöönpanosuunnitelmaa laadittaessa käytettiin operatiivisina kriteereinä ”edustuston tulevaa työmäärää” ja ”eri tukimuotojen yhdistelmää”. Yhdessäkään tarkastuksen kohteena olleessa vuotuisessa toimintaohjelmassa ei ollut kriteerinä rahoitettujen toimien kustannustehokkuus. Kun otetaan huomioon tarjolla olevat vaihtoehdot, komissio oli kuitenkin valinnut järkevät tukimuodot.

33

Yli puolet sidotuista määristä kohdennettiin välillisen hallinnoinnin puitteissa ja ohjattiin lähinnä YK:n hallinnoimien erityisrahastojen kautta (ks. kohta 13). Tämän ansiosta komissio pystyi tekemään tiivistä yhteistyötä muiden avunantajien kanssa ja osallistumaan laajamittaisiin kehittämistoimiin. Tämä tukimuoto kevensi komission henkilöstölle aiheutuvaa työtä, sillä YK oli ensisijaisesti vastuussa rahastojen hallinnoinnista.

Varojen sitomisen ja maksamisen viivästyminen haittasi täytäntöönpanoa erityisrahastoissa

34

Komissio sitoi ja maksoi varat erityisrahastoille nopeasti, mutta YK:n hallinnoimien erityisrahasto-ohjelmien täytäntöönpanoa haittasivat viivästykset ja määrärahojen hidas käyttö ohjelmien mukaisiin toimiin. LIFT-rahastosta ohjelmien toimiin maksettujen varojen määrä vastasi vain 53:a prosenttia rahastolle maksetuista rahoitusosuuksista (jaksolla 2012–2018), ja kolmannen vuosituhannen kehitystavoitteiden rahaston (3MDG) tapauksessa osuus oli vain 68 prosenttia (jaksolla 2012–2017). Vaikka yhteinen rauhanrahasto (JPF) perustettiin joulukuussa 2015, vain kolme prosenttia siihen maksetusta rahoituksesta oli maksettu eteenpäin ohjelmatoimiin11.

35

YK:n hallinnoimien erityisrahastojen käteisvarat olivat huomattavan suuret ohjelmiin sisältyvien toimien hitaan täytäntöönpanon vuoksi. Niiden määrä oli12 LIFT-rahaston tapauksessa 74 miljoonaa Yhdysvaltain dollaria, 3MDG:n tapauksessa 54 miljoonaa Yhdysvaltain dollaria ja JPF:n kohdalla 18 miljoonaa Yhdysvaltain dollaria13.

36

EU:n ja UNOPSin välisten sopimusmääräysten mukaan UNOPS saa pitää komission suorittamista varoista kertyneet korkotuotot. (UNOPS on YK:n projektipalvelutoimisto, joka hallinnoi kolmea neljästä Myanmarissa/Burmassa toimivasta erityisrahastosta). Komissio ei vaadi UNOPSia osoittamaan kertyneitä korkoja ohjelmiin sisältyviin toimiin.

EU:n ja YK:n välisiin sopimuksiin sisältyvillä kustannustenhallintamääräyksillä oli vain vähän vaikutusta

37

YK:n monenvälisiin rahastoihin maksettua EU-rahoitusta sääntelevät sopimusmääräykset vahvistetaan rahoitusosuussopimuksissa. Niissä esitetään molempien osapuolten taloudelliset sitoumukset. Rahoitussopimuksissa on erillinen lauseke, jossa määrätään, että välillisten kustannusten osuus saa olla enintään seitsemän prosenttia rahastoille aiheutuneista tukikelpoisista välittömistä kustannuksista. YK hallinnoi rahastoja ja kustannustenhallinta on näin ollen ensisijaisesti sen vastuulla. Komissiolla on kuitenkin velvollisuus varmistaa kustannustehokkuus EU:n rahoitusosuuksien osalta. Se hoitaa tämän tehtävänsä muun muassa kohdistamalla rahastoihin todentamistarkastuksia.

38

Näissä tarkastuksissa todentajat tutkivat erityisrahastojen ilmoittamien kulujen tukikelpoisuuden. Osapuolten välisen sopimuksen mukaan tapauksissa, joissa menot eivät ole oikeutettuja EU:n rahoitukseen, menoja ei jätetä hyväksymättä vaan muut avunantajat vastaavat niistä, jos käytettävissä on riittävästi varoja. Tästä käytetään nimitystä ”nimellinen lähestymistapa”. Tilintarkastustuomioistuin totesi tapauksia, joissa komission lukuun suoritetuissa todentamisissa oli havaittu tukeen oikeuttamattomia menoja ja sovellettu nimellistä lähestymistapaa (ks. laatikko 1).

Laatikko 1

Esimerkkejä nimellisen lähestymistavan soveltamisesta

LIFT-rahasto

Komission vuonna 2012 toimittamassa todentamistarkastuksessa havaittiin 7,35 miljoonaa euroa tukeen oikeuttamattomia kuluja, jotka lähinnä koostuivat virheellisesti menoiksi ilmoitetuista ennakkomaksuista ja lainoista. Soveltamalla nimellistä lähestymistapaa tukeen oikeuttamattomien menojen kokonaismäärä saatiin vähennettyä 2,44 miljoonaan euroon, sillä erityisrahaston johto ilmoitti, että muilta avunantajilta oli saatavissa riittävä määrä varoja kattamaan 4,91 miljoonan euron osuus kuluista, jotka komissio oli määrittänyt tukeen oikeuttamattomiksi. Myöhemmin komissio kompensoi suurimman osan jäljellä olevista 2,44 miljoonasta eurosta vähentämällä sen muista LIFT-rahastolle suoritetuista maksuista, ja lopulta UNOPSilta perittiin takaisin jäljelle jäänyt 0,35 miljoonan euron määrä.

3MDG / 3DF

Vuonna 2012 kolmen taudin rahasto (3DF) lopetti toimintansa ja toiminta siirtyi kolmannen vuosituhannen kehitystavoitteiden rahastolle (3MDG). Vuonna 2015 3MDG-rahastoon kohdistettiin todentamistarkastus, jossa todettiin tukeen oikeuttamattomien välillisten kustannusten määräksi 640 000 Yhdysvaltain dollaria. Määrä ylitti rahoitussopimuksessa vahvistetun välillisten kulujen seitsemän prosentin ylärajan. Kun asiasta ilmoitettiin rahaston johdolle, se totesi komissiolle, että kyseinen rahamäärä oli katettu muilta avunantajilta saaduilla varoilla.

39

Edellä mainitut esimerkit osoittavat, kuinka rajallisesti komissio voi valvoa rahastojen kustannustehokkuutta. Useimmissa tapauksissa kulut, jotka komissio toteaa tukeen oikeuttamattomiksi, katetaan muiden avunantajien varoilla. Näin ollen todentamistarkastusten havainnoilla on vain vähän tai ei lainkaan vaikutusta rahastojen kustannustehokkuuteen. Sama tilanne koskee välillisiä kustannuksia, koska avunantajien välillä ei ole sopimusta asianmukaisen prosenttimäärän soveltamisesta.

40

Tapauksiin, joissa avunantaja on myös täytäntöönpanokumppani usean rahoittajan toimessa (kuten QBEP-ohjelman tapauksessa; ks. liite II ja laatikko 2), liittyy merkittävä riski siitä, että EU:n kanssa sovitun seitsemän prosentin rajan ylittävät välilliset kustannukset kohdennetaan täytäntöönpanokumppanille itselleen tai muille avunantajille.

Laatikko 2

Esimerkki suurista välillisistä kustannuksista

QBEP-ohjelman tapauksessa välilliset kustannukset olivat kaksinkertaiset EU:n ja YK:n välisissä sopimuksissa vahvistettuun määrään verrattuna: QBEP:n yleiseen talousarvioon sisällytettyjen seitsemän prosentin välillisten kustannusten lisäksi sisällytettiin vielä seitsemän prosenttia edelleenmyönnettyjen avustusten budjettiin, joka oli laadittu valtiosta riippumattomien järjestöjen kautta toteutettuja hankkeita varten. Näiden edelleenmyönnettyjen avustusten yhteydessä maksetut kulut kohdennetaan EU:n ulkopuolisille rahoituslähteille. Välillisten kustannusten laskuttaminen kahteen kertaan vähentää joka tapauksessa toimien kokonaiskustannustehokkuutta riippumatta siitä, mihin rahoituslähteeseen kustannukset kohdennetaan.

Kriiseihin liittyviä sopimusmenettelyjä sovellettiin liian laajalti

41

Komissio teki päätökset kaikista suoraan hallinnoiduista hankkeista niiden sisältö ja budjetti mukaan luettuna, ja se pystyi seuraamaan edistymistä tiiviisti hankkeen koko elinkaaren ajan. Komissio käytti hallinnoinnissaan apuna tulosperusteisen seurannan (ROM) kaltaisia välineitä. Komissio oli myös sellaisessa asemassa, että se pystyi ryhtymään toimiin hankkeen aikana. Hankkeiden käynnistäminen ja seuranta ovat kuitenkin vaativaa ja aikaa vievää toimintaa erityisesti silloin, kun hankkeita on paljon ja niitä toteutetaan laajoilla ja vaikeapääsyisillä alueilla. Tästä syystä komissio pyrki rahoittamaan suuria hankkeita.

42

Vuosina 2012–2016 komissio käytti ns. kriisinjulistussäännöksiä14, jotta se voi tehdä sopimuksia suoraan täytäntöönpanokumppaneiden kanssa ilman ehdotuspyyntöjä. Kriisinjulistamisen käyttö tarkoitti, että olemassa oli ”lähestyvä tai välitön vaara, joka uhkaa kärjistyä aseelliseksi selkkaukseksi” ja että avustus- ja hankintasopimuksia voitiin neuvotella ilman ehdotus- tai tarjouspyyntöjä15. Alun perin kriisinjulistusta sovellettiin vain etnisten ryhmien asuttamiin Chin, Kachinin, Kayahin, Kayin, Monin, Shanin ja Rakhinen osavaltioihin sekä Tanintharyin alueeseen (ks. kartta liitteessä I). Vuonna 2014 komissio laajensi kriisinjulistuksen koskemaan kaikkia ”rauhan ja valtiorakenteiden kehittämiseen Myanmarissa” tähtääviä sopimuksia ja uusi sen vuosittain. Kriisinjulistuksen käyttö välittömästi konfliktista kärsivillä alueilla voidaan ymmärtää, mutta se oli vähemmän ymmärrettävää rauhallisilla alueilla. Ehdotuspyyntöjä koskevan vaatimuksen poistaminen vähensi valintamenettelyn läpinäkyvyyttä ja aiheutti hankkeiden kustannusvaikuttavuuden heikentymisen riskin.

43

Komissio, joka on itse käyttänyt kriisinjulistusta vuodesta 2012 alkaen, ilmoitti täytäntöönpanokumppaneille mahdollisuudesta soveltaa joustavia menettelyjä vasta vuosina 2015 ja 2016 mutta ei vuosina 2013 ja 2014. Vaikka komissio myönsi avustuksia suoraan, se vaati täytäntöönpanokumppaneita soveltamaan sopimuksenmukaisia hankintamenettelyjä vuosina 2013 ja 2014 jopa etnisten ryhmien asuttamissa osavaltioissa.

Kaksinkertaisen rahoituksen riskiä ei lievennetty riittävästi

44

Arvioidessaan kehitysavun hallinnointia komissiossa tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että kaksinkertaisen rahoituksen riskiä ei ollut lievennetty, vaikka se oli joissakin tapauksissa merkittävä (ks. laatikko 3).

Laatikko 3

Esimerkkejä kaksinkertaisen rahoituksen riskeistä

3MDG-rahasto muodostuu kolmesta osasta: 1) äitien, vastasyntyneiden ja lasten terveydenhuolto, 2) tuberkuloosi, malaria ja HI-virus/aids, 3) järjestelmien tukeminen. Osan 2 toimintaa rahoittaa myös Genevessä Sveitsissä päämajaansa pitävä ja UNOPSin hallinnoima maailmanlaajuinen terveysrahasto. Rahaston maailmanlaajuinen toiminta ulottuu myös Myanmariin/Burmaan, ja EU osallistuu sen rahoittamiseen. Osaan 2 kohdennetulla 3MDG-rahoituksella on erityisesti tarkoitus täydentää maailmanlaajuisen rahaston Myanmarissa/Burmassa antamaa rahoitusta ja täyttää mahdolliset aukot. Kyseisten kahden rahaston välisiä aukkoja ja päällekkäisyyksiä ei kuitenkaan ole arvioitu perusteellisesti16. 3MDG-rahaston hallintoneuvostolle tai komissiolle ei ollut esitetty tietoja kummankaan rahaston toiminta-alueista ja talousarvioista. Kaksinkertaisen rahoituksen riskiä ei ollut pyritty lieventämään.

Eräässä toisessa tapauksessa paikallinen valtiosta riippumaton järjestö sai EU:n tukea valmiuksien kehittämiseen neljästä eri EU-lähteestä, koska rahoituksen mahdollisia päällekkäisyyksiä ei ollut arvioitu.

45

Lisäksi kahdessa tarkastetussa hankkeessa ilmeni, että koordinointi muiden avunantajien kanssa oli puutteellista täytäntöönpanon tasolla (ks. laatikko 4).

Laatikko 4

Esimerkkejä menetetyistä koordinointimahdollisuuksista

Vuonna 2012 Maailmanpankki sitoi yli 80 miljoonaa Yhdysvaltain dollaria kansalliseen yhteisövetoisen kehittämisen ohjelmaan (National Community Driven Development Program, CDD). Ohjelma pantiin täytäntöön erilaisten kansallisten kehittämisrakenteiden, muun muassa kaupunkien viranomaisten, avulla.

Eräällä alueella EU rahoitti viiden miljoonan euron hankkeen, johon sisältyi CDD-osio. Seurantakertomuksessa todettiin, että aloitteet oli pantu täytäntöön samojen sidosryhmien kautta kaupungin tasolla. Tämä aiheutti rinnakkaisia rakenteita ja huomattavia päällekkäisyyksiä, vaikka yhteisöt hyötyivätkin niiden infrastruktuuriin tehdyistä lisäinvestoinneista.

Eräällä toisella alueella EU rahoitti seitsemän miljoonan euron hankkeen, johon myös sisältyi CDD-osio. Seurantakertomuksessa tuotiin esiin, että myös tässä tapauksessa alakohtainen koordinointi puuttui ja olemassa oli päällekkäisyyksien riski.

EU:n rahoittamien toimien seuranta oli puutteellista ja toimien näkyvyys vähäinen

46

Komission toimet olivat seurannan, raportoinnin ja arvioinnin kohteena hankeraportoinnin, kenttäkäyntien, tulosperusteiseen seurantaan liittyvien raporttien, arviointien ja tarkastusten kautta. Seuranta parani EU:n edustuston perustamisen jälkeisinä vuosina, mutta puutteita esiintyi edelleen.

47

Oli mahdotonta arvioida, oliko vuotuisen toimintaohjelman tasolla asetetut tuotokset ja tulokset saavutettu. Tämä johtui kahdesta syystä: osalla tarkastettuja vuotuisia toimintaohjelmia ei ollut tuotos- tai tulosindikaattoreita, joiden avulla toimet olisi voitu arvioida; jopa silloin, kun indikaattorit olivat käytettävissä, ei ollut koottuja tietoja niiden eri toimien tuotoksista ja tuloksista, jotka oli toteutettu kullakin toimintaohjelmien alaisuuteen kuuluvalla toiminnanalalla.

48

Tietyissä toimintaohjelmissa vaaditaan, että rahoitettuja toimia varten perustetaan tuloksellisuuden seurantakomitea. Tarkastetuissa tapauksissa tällaista komiteaa ei joko ollut perustettu tai se oli perustettu vasta myöhään. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin havaitsi seurantaan liittyviä puutteita 50 prosentissa tarkastetuista hankkeista (ks. liite IV). Näistä hankkeista puolet oli erityisrahastojen hankkeita.

Komissio reagoi hitaasti tarkastuskäyntejä koskeviin kertomuksiin
49

Komissio on LIFT-, 3MDG- ja JPF -rahastojen hallintoneuvoston sekä QBEP:n ohjauskomitean jäsen. Se tekee myös tarkastuskäyntejä YK:n erityisjärjestöihin. Komissio käynnisti tarkastuskertomusten laatimisen hitaasti ja ryhtyi niissä esiin tuotujen havaintojen perusteella korjaaviin toimiin hitaasti (ks. laatikko 5).

Laatikko 5

Tarkastuskäynnit

LIFT-rahasto

Komissio teki vuonna 2012 tarkastuskäynnin, jonka yhteydessä havaittiin 7,35 miljoonan euron määrä tukeen oikeuttamattomia kuluja. Viimeinen jäljellä oleva määrä perittiin vasta viisi vuotta myöhemmin, tammikuussa 2017.

3MDG/3DF

Huolimatta siitä, että 3DF-rahasto lakkautettiin vähitellen vuonna 2012, tarkastuskäynti tehtiin vasta vuonna 2015 ja sen tulokset julkaistiin vuonna 2016 eli neljä vuotta myöhemmin. 3MDG-rahaston osalta ei ole tehty tarkastuskäyntiä.

EU oli heikosti näkyvillä
50

Tarkastuskäyntien kertomuksissa ja seurantakertomuksissa tuotiin esiin, että EU:n rahoittamien toimien näkyvyys oli vähäinen. Näkyvyystasoa voitiin arvioida kymmenessä tarkastetussa hankkeessa, ja kahdeksassa tapauksessa ei ollut täysin noudatettu sopimusperusteisia määräyksiä (ks. liite IV).

51

EU:n erityisrahastojen etuihin kuuluu muun muassa näkyvyyden lisääntyminen. Yhteisen rauhanrahaston alullepanijana komissiolla oli merkittävä rooli rahaston suunnittelussa ja perustamisessa. Komissio oli alun perin harkinnut vaihtoehtona EU:n erityisrahastoa, mutta tämän jälkeen se oli virallisesti sulkenut kyseisen vaihtoehdon pois rahaston suunnitteluun liittyvästä tutkimuksesta, koska se ei kyennyt vakuuttamaan muita mahdollisia rahoittajia vaihtoehdon eduista.

Täytäntöönpanoviivästykset haittasivat tavoitteiden saavuttamista

52

Kolmanteen tarkastuskysymykseen vastatakseen (ks. kohta 15) tilintarkastustuomioistuin arvioi, oliko toteutetuilla toimilla saatu aikaan tavoitellut tuotokset ja saavutettu odotetut tulokset. Tiedot tarkastetuista hankkeista annetaan liitteessä III, ja katsaus yksittäisten hankkeiden arviointiin esitetään liitteessä IV.

Joitakin hyviä tuloksia saavutettiin vaikeasta toimintaympäristöstä huolimatta

53

EU:n rahoittamien hankkeiden tavoitteena oli reagoida nopeasti ja joustavasti eri aloilla, jotka olivat merkityksellisiä Myanmarin poliittinen siirtymävaiheen kannalta, sekä tukea toimintapolitiikan kehittämistä taloudellisten ja sosiaalisten asioiden aloilla. Sekä ulkoiset että sisäiset tekijät vaikuttivat kielteisesti tulosten saavuttamiseen ja heikensivät rahoitettujen hankkeiden vaikuttavuutta. Vaikeasta toimintaympäristöstä huolimatta joissakin tilintarkastustuomioistuimen tarkastamissa hankkeissa oli saatu aikaan hyviä tuloksia (ks. laatikko 6).

Laatikko 6

Esimerkkejä hankkeista, joissa saatiin aikaan hyviä tuloksia

LIFT – Mikrorahoitushanke

Hankkeen tarkoituksena oli lisätä maassa mahdollisuuksia saada lainoja ja muita rahoituspalveluja yli 100 000:lle pienituloiselle asiakkaalle, joista vähintään puolet on naisia tai maaseutualueiden asukkaita. LIFT-rahasto antoi mikrorahoituslaitoksille tukea, jonka avulla ne pystyivät toimimaan ja jatkamaan palvelujen tarjoamista. Hanke onnistui, koska monet saivat rahoitusta toimintansa käynnistämiseen tai laajentamiseen.

3MDG – Äitien ja lasten terveydenhuoltoa tukeva hanke

Maan terveydenhuoltoala kärsii riittämättömistä julkisista varoista, ja äitien ja lasten kuolleisuusluvut ovat erittäin korkeat. 3MDG-rahaston rahoittamalla hankkeella tuettiin hätäavun antamista sekä raskaana oleville naisille että alle viisivuotiaille lapsille. Potilaat saivat tukimaksuja liikenne-, elintarvike- ja hoitokuluihin. Hankkeella todennäköisesti osaltaan vähennetään merkittävästi äitien ja lasten kuolleisuutta.

Hanke 20

Hankkeessa rakennettiin ja parannettiin eri puolilla Rakhinen osavaltiota oppilaitoksia, jotka oli tarkoitettu Rakhinesta ja Rohingya-yhteisöistä peräisin oleville, kotimaassaan siirtymään joutuneille ja muille kuin kotimaassaan siirtymään joutuneille lapsille. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynnin aikaan hanke tuotti suunnitelmien mukaisia tuotoksia, vaikka olikin liian varhaista arvioida odotettuja tuloksia.

Viivästykset ja puutteet haittasivat hankkeen täytäntöönpanoa

54

Osa tarkastettujen hankkeiden tavoitelluista tuotoksista tuotettiin ajoissa, monia kuitenkaan ei. Yhteensä 75 prosenttia tarkastetuista hankkeista kärsi täytäntöönpanon viivästyksistä (ks. liite IV).

55

Sekä YK:n erityisrahaston hankkeista että suoraan hallinnoiduista hankkeista useimmat olivat merkityksellisiä määriteltyjen tavoitteiden kannalta. Neljäsosassa tarkastetuista hankkeista ilmeni kuitenkin puutteita tässä suhteessa (ks. laatikko 7).

Laatikko 7

Esimerkki hankkeesta, joka oli vain osittain merkityksellinen määriteltyjen tavoitteiden kannalta

Erään institutionaalisten valmiuksien kehittämisen kannalta tärkeän hankkeen tavoitteena oli vahvistaa julkisia instituutioita ja valtiosta riippumattomia toimijoita. Hankkeen soveltamisala ja suoritteet olivat kuitenkin liian laajoja eivätkä ne olleet täysin johdonmukaisia painopistealoihin nähden, koska ne liittyivät myös ympäristö- ja Erasmus-ohjelman kaltaisiin aloihin.

56

Useimpien tarkastettujen hankkeiden tavoitteet täyttivät SMART-kriteerit (tarkasti määritellyt, mitattavissa ja toteutettavissa olevat, relevantit ja ajallisesti määrätyt), mutta puolessa tarkastetuista hankkeista indikaattorit olivat riittämättömät. Yleisesti ottaen kyseisille hankkeille ei ollut vahvistettu lähtö- tai tavoitearvoja, minkä vuoksi komission oli hankala seurata täytäntöönpanoastetta ja arvioida, missä määrin tavoitteet oli saavutettu.

57

Suurin osa tarkastetuista hankkeista tuotti osan tai kaikki tavoitelluista tuotoksista. Lähes puolessa tarkastetuista hankkeista tilintarkastustuomioistuin ei kuitenkaan pystynyt arvioimaan tuloksia ja tulosten kestävyyttä, koska ohjelman sisältämien toimien täytäntöönpano viivästyi. Ainoastaan kolmasosassa tarkastetuista hankkeista oli todennäköistä, että odotetut tulokset saavutetaan.

58

Komission tulosperusteisen seurannan raporteissa arvioitiin suoraan hallinnoitujen hankkeiden vaikuttavuus arvioinnin kohteena olleilla aloilla yleensä arvosanalla ”hyvä”, mutta kestävyys arvioitiin keskimäärin ”ongelmalliseksi”.

Rakhinen osavaltiossa annetulla tuella ei saavutettu merkittäviä tuloksia
59

Maalle osoitetusta yhteensä 380,7 miljoonan euron rahoitussitoumuksesta (ks. kohta 31) 38,8 miljoonaa euroa on osoitettu Rakhinen osavaltiolle. Rakhinen osavaltion määrärahaosuus perustuu pienen täytäntöönpanokumppaneista koostuvan joukon kokemuksiin. Useimmissa tilintarkastustuomioistuimen otokseen sisältyneissä, Rakhinen osavaltiossa toteutetuissa hankkeissa oli saavutettu odotetut tulokset vain osittain (ks. laatikko 8).

Laatikko 8

Elintarviketurvaa koskeva hanke Rakhinen osavaltiossa

LIFT-rahasto tuki elintarviketurvaa koskevaa hanketta Rakhinen osavaltiossa. Hanke käynnistettiin vuonna 2013, ja sen jälkeen on saavutettu vain heikkoja tuloksia, mikä johtuu

  • ulkoisista haasteista, kuten väkivaltaisista hyökkäyksistä kansainvälisiä valtiosta riippumattomia järjestöjä vastaan, sekä
  • sisäisistä puutteista, kuten vähäisestä kenttätoiminnan kapasiteetista ja täytäntöönpanokumppaneiden heikosta keskinäisestä yhteistyöstä.

Vaikka LIFT:n johto oli tietoinen tilanteesta, LIFT-rahasto teki hankkeen päättymisen jälkeen samojen kumppaneiden kanssa sopimuksen hankkeen täytäntöönpanon jatkamisesta, eikä ehdotuspyyntöä järjestetty.

60

Äskettäin perustetun JPF-rahaston tavoitteena on valtion tasolla tunnustetun ja osallistavan rauhanprosessin tukeminen Myanmarissa/Burmassa (ks. liite II). Rahaston suurin osio ei kuitenkaan kohdistu Rakhinen osavaltioon. Tämä merkitsee hukattua tilaisuutta kyseisellä erittäin haavoittuvalla alueella.

Johtopäätökset ja suositukset

61

Myanmar/Burma kävi vuosina 2012–2016 läpi poliittista ja taloudellista muutosta. Kehittämispyrkimyksiä haittasivat esimerkiksi luonnonkatastrofit, etniset konfliktit ja paikallisten toimijoiden ja viranomaisten vähäiset valmiudet.

62

Tarkastuksessa selvitettiin, oliko EU:n tuki Myanmarille/Burmalle vaikuttavaa. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että EU:n Myanmarille/Burmalle antama kehittämistuki oli ollut osittain vaikuttavaa. EU:lla oli vaikeassa toimintaympäristössä merkittävä johtoasema kehittämisprioriteettien tukemisessa, ja se myönsi maalle merkittävän määrän rahoitusta. Tilintarkastustuomioistuin raportoi kuitenkin puutteista, joita ilmeni komission suorittamassa tarpeidenarvioinnissa ja EU:n avun täytäntöönpanossa.

63

Komission päätös keskittyä neljälle alalle oli vastoin vuoden 2011 muutossuunnitelmaa ja komissio omia toimintaohjeita. Lisäksi päätöksessä ei otettu huomioon EU:n edustuston valmiuksia suoriutua suuresta työmäärästä. Maan sisäisiä maantieteellisiä painopisteitä ei arvioitu. Valtion tulonhankintaa ei otettu huomioon määritettäessä kehittämisprioriteetteja (ks. kohdat 22–24).

Suositus 1 – Tarve kohdentaa tuki tiettyihin aloihin vaikutuksen lisäämiseksi

Komission ja Euroopan ulkosuhdehallinnon olisi

  • keskityttävä enintään kolmeen erityisalaan tai esitettävä perustelut, jos aloja on useampia
  • edistettävä valtion tulonhankintaa
  • asetettava painopisteet kaikkein kiireellisimpien alueellisten tarpeiden mukaan ja ottaen huomioon muiden avunantajien maalle maantieteellisin perustein antaman tuen määrän.

Aikatavoite: seuraavaan ohjelmakauteen mennessä (alkaa vuonna 2020).

64

EU:n ja yksittäisten jäsenvaltioiden yhteinen ohjelmasuunnittelu vuosien 2014–2016 yhteisen ohjelmastrategian puitteissa oli onnistunut askel eteenpäin (ks. kohta 26). Kehitys- ja humanitaarista apua pitkittyneiden kriisien alueilla hallinnoivien pääosastojen keskinäinen koordinointi ei toiminut hyvin. Komissio ei laatinut yhteistä täytäntöönpanosuunnitelmaa hätäavun, kunnostustoimien ja kehitysyhteistyön niveltämiseen (ks. kohta 27).

Suositus 2 – Toiminnan koordinointi

Komission olisi

  • laadittava pelastuspalveluasioiden ja humanitaarisen avun operaatioiden pääosaston kanssa täytäntöönpanosuunnitelma, joka niveltää yhteen hätäavun, kunnostustoimet ja kehitysyhteistyön erityisesti pitkittyneistä kriiseistä kärsivillä alueilla
  • sisällytettävä humanitaarinen apu EU:n jäsenvaltioiden kanssa laadittuun uuteen ohjelma-asiakirjaan (yhteinen ohjelmasuunnittelu).

Aikatavoite: vuoden 2018 loppu.

65

EU:n kehitysavun hallinnointi oli yleisesti ottaen riittävän hyvää tasoa. Toimet kohdistuivat maan kehittämisprioriteetteihin, mutta niissä ilmeni viivästyksiä. Komissio oli valinnut järkevät tukimuodot. Eri aloille ja eri toimiin osoitettavien rahoitusmäärien perusteluja ei kuitenkaan ollut dokumentoitu. Myös toteutus viivästyi, koska vuoden 2016 toimintaohjelmaa ei koskaan hyväksytty (ks. kohdat 30–33).

Suositus 3 – Toimien täytäntöönpano

Komission olisi

  • perusteltava ja dokumentoitava kullekin painopistealalle ja kuhunkin toimeen osoitettavat rahoitusmäärät.

Aikatavoite: uuden monivuotisen maaohjelman ohjelmointivaihe (2019/2020).

66

YK:n hallinnoimien erityisrahasto-ohjelmien täytäntöönpano viivästyi, ja lisäksi määrärahoja käytettiin hitaasti ohjelmiin sisältyviin toimiin (ks. kohta 34). YK:n hallinnoimiin erityisrahastoihin on kasautunut suuri määrä kassavaroja, mutta komissio ei ole varmistanut, että EU:n rahoitusosuudesta kertyneet korot osoitetaan rahoitettaviin toimiin (ks. kohta 36). EU:n ja YK:n välisiin sopimuksiin sisältyvillä kustannustenhallintamääräyksillä oli vain vähän vaikutusta (ks. kohdat 37–40). Komissio reagoi hitaasti tarkastuskäyntejä koskeviin kertomuksiin (ks. kohta 49).

Suositus 4 – Useiden rahoittajien tuella toteutettujen toimien kustannusvaikuttavuus

Komission olisi

  • pyrittävä sopimaan välillisten kustannusten asianmukaisesta tasosta muiden avunantajien kanssa.

Aikatavoite: vuoden 2018 loppu.

67

Komissio käytti vuosina 2012–2016 kriisinjulistussäännöksiä voidakseen tehdä sopimuksia suoraan täytäntöönpanokumppanien kanssa. Ehdotuspyyntöjä koskevan vaatimuksen laajamittainen poistaminen vähensi valintamenettelyn läpinäkyvyyttä ja aiheutti hankkeiden kustannusvaikuttavuuden heikentymisen riskin (ks. kohdat 41–43).

68

Seuranta parani vuosien mittaan, mutta edelleen ilmeni jonkin verran puutteita. Toimien arviointiin ei ollut riittäviä tuotos- ja tulosindikaattoreita. Komissio ei varmistanut, että perustettiin tuloksellisuuden seurantakomiteoita komission päätösten mukaisesti (ks. kohta 48). EU:n tuki ei yleisesti ottaen ollut riittävän näkyvää (ks. kohta 50).

Suositus 5 – Toimien seuranta

Komission olisi

  • konsolidoitava käytettävissä olevat tiedot siten, että vuotuisten toimintaohjelmien tasolla asetetut tuotoksen ja tulokset voidaan arvioida paremmin

Aikatavoite: 2019.

  • vaadittava, että EU:n toimien näkyvyyttä koskevia määräyksiä sovelletaan.

Aikatavoite: vuoden 2018 loppu.

69

Tulosten saavuttamisessa oli eroja tarkastettujen hankkeiden välillä. Vain puolet tarkastetuista hankkeista tuotti tavoitellut tuotokset, lähinnä täytäntöönpanon viivästymisen vuoksi (ks. kohta 54). Tilintarkastustuomioistuimen otokseen sisältyneissä, Rakhinen osavaltiossa toteutetuissa hankkeissa ei saatu aikaan merkittäviä tuloksia (ks. kohta 59). On hukattu tilaisuus, että erittäin haavoittuva Rakhinen osavaltion alue ei kuulu äskettäin perustetun yhteisen rauhanrahaston kohteisiin (ks. kohta 60).

Suositus 6 – Tulosten saavuttaminen

Komission olisi

  • parannettava hankehallinnointia, jotta vältetään viivästykset hankkeiden toteuttamisessa
  • tutkittava uudelleen mahdollisuutta sisällyttää Rakhinen osavaltio yhteisen rauhanrahaston toiminnan piiriin.

Aikatavoite: vuoden 2018 loppu.

Tilintarkastustuomioistuimen III jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Karel Pinxtenin johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 12. joulukuuta 2017 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Klaus-Heiner LEHNE
presidentti

Liitteet

Liite I

Myanmarin/Burman kartta

Liite II

YK:n hallinnoimat erityisrahastot

Toimeentulon ja ravinnon turvarahasto (LIFT-rahasto) on usean rahoittajan muodostama rahasto, jonka tavoitteena on auttaa Myanmarin/Burman köyhiä ja heikossa asemassa olevia pois köyhyydestä ja auttaa heitä aliravitsemuksen torjumisessa ja elinkeinojen löytämisessä. Rahastoa hallinnoi Yhdistyneiden kansakuntien projektipalvelutoimisto (UNOPS).

Kolmannen vuosituhannen kehitystavoitteiden rahaston (3MDG) tavoitteena on kolmen tartuntataudin (HI-virus/aids, tuberkuloosi ja malaria) vähentäminen sekä äitien ja lasten terveydenhuollon parantaminen Myanmarissa/Burmassa. Rahasto otti Kolmen taudin rahaston (3DF) tehtävät vuonna 2012, jolloin 3DF:n toiminta lakkasi. Sitä hallinnoi UNOPS.

Peruskoulutuksen laatua koskeva ohjelma (QBEP) perustettiin tavoitteena lisätä tasapuolista mahdollisuutta peruskoulutukseen ja varhaislapsuuden kehitykseen, erityisesti epäedullisessa asemassa olevissa ja vaikeasti tavoitettavissa yhteisöissä. Sitä hallinnoi Yhdistyneiden kansakuntien lastenrahasto (Unicef).

Yhteisen rauhanrahaston (JPF) tarkoituksena on tukea valtion tasolla tunnustettua ja osallistavaa rauhanprosessia Myanmarissa/Burmassa. Se perustettiin vuonna 2015, ja sitä hallinnoi UNOPS.

Taulukko

EU:n rahoitusosuudet YK:n hallinnoimiin erityisrahastoihin
(milj. USD)
Tuettava ala Rahasto Jakso Avunantajien myöntämä rahoitus Sitoumuksen mukainen EU:n rahoitusosuus EU:n sitoumusten osuus avunantajien rahoitusosuuksien yhteismäärästä Tilanne
Elintarviketurva/
Toimeentulo/
Maaseudun kehittäminen		 LIFT 2009-2017 439,7 130,2 30% 31.1.2017
Terveydenhuolto 3MDG 2012-2017 279,6 31,5 11% 1.11.2016
Koulutus QBEP 2012-2017 76,6 28,5 37% 31.12.2016
Rauhanrakentaminen JPF-rahasto 2015-2017 105,2 20,8 20% 28.2.2017

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin

Liite III

Tarkastettu hankeotos

(miljoonaa)
Sopimuksen n:o Tuettava ala Sopimuspuoli Sopimuksen mukainen määrä Maksettu määrä Alkamisaika Toimien päättymispäivä
LIFT-rahasto UNOPS 81,8 euroa 47,5 euroa 1.1.2012 31.12.2018
1 Maatalouden yrityshanke Yksityinen yritys 18,1 USD 11 USD 18.12.2015 31.12.2018
2 Elintarviketurvahanke Valtiosta riippumaton järjestö 22,1 USD 15 USD 1.3.2013 31.12.2015
3 Elintarviketurvahanke Valtiosta riippumaton järjestö 10,5 USD 4,3 USD 1.1.2016 31.12.2018
4 Mikrorahoitushanke YK:n virasto 7,0 USD 6,7 USD 1.11.2012 31.12.2018
5 Markkinoillepääsyä koskeva hanke Valtiosta riippumaton järjestö 4,0 USD 3,4 USD 11.6.2014 10.6.2017
6 Elintarviketurvahanke Valtiosta riippumaton järjestö 2,1 USD 0,8 USD 10.6.2016 31.5.2019
3MDG-rahasto UNOPS 27,5 euroa 22,4 euroa 1.1.2013 31.12.2017
7 Tuberkuloosia koskeva hanke UNOPS 13,0 USD 4,5 USD 1.10.2014 31.12.2017
8 Äitien ja lasten terveydenhuolto Valtiosta riippumaton järjestö 6,8 USD 5,6 USD 1.7.2014 31.12.2017
QBEP-ohjelma Unicef 22,0 euroa 21,7 euroa 1.1.2013 30.6.2017
9 Pienten lasten hoito Uskonnollinen yhdistys 4,0 USD 3,1 USD 23.10.2014 30.6.2016
10 Varhaiskasvatusta koskevat avustustoimet Valtiosta riippumaton järjestö 2,4 USD 1,3 USD 15.10.2013 20.6.2017
(miljoonaa euroa)
11 Hallinto Jäsenvaltion virasto 20,0 9,4 1.8.2015 31.7.2019
12 Hallinto Yksityinen yritys 12,2 2,4 1.10.2015 30.9.2018
13 Apu kotiseudultaan siirtymään joutuneille Valtiosta riippumaton järjestö 8,0 5,5 10.7.2012 9.4.2017
14 Rauhanrakentaminen YK:n virasto 7,0 3,8 15.3.2015 14.3.2019
15 Rauhanrakentaminen Valtiosta riippumaton järjestö 7,0 4,4 1.2.2015 31.7.2018
16 Apu kotiseudultaan siirtymään joutuneille Valtiosta riippumaton järjestö 5,6 5,0 29.12.2012 14.8.2017
17 Rauhanrakentaminen Valtiosta riippumaton järjestö 5,0 2,8 1.3.2015 31.8.2018
18 Rauhanrakentaminen Valtiosta riippumaton järjestö 5,0 1,0 1.10.2016 30.9.2020
19 Apu kotiseudultaan siirtymään joutuneille Valtiosta riippumaton järjestö 3,2 2,9 1.2.2013 30.4.2017
20 Rauhanrakentaminen Uskonnollinen yhdistys 2,0 1,6 1.1.2015 31.12.2017

Liite IV

Yksittäisten hankkeiden arviointi – yleiskatsaus

Nro Hyvin valittu Relevantti Looginen viitekehys Seuranta hyvää Aikataulussa/
määrärahat käytetty		 Tuotoksia saatu aikaan Odotettujen tulosten saavuttaminen todennäköistä Toimet kestäviä/irtautumisstrategia EU:n näkyvyys toteutuu
Tavoitteet SMART-tavoitteita Indikaattorit RACER-indikaattoreita Lähtöarvo/
tavoitearvot määritetty
1 Osittain Kyllä Osittain Osittain Ei Kyllä Kyllä Kyllä Liian aikaista todeta Liian aikaista todeta Osittain
2 Kyllä Kyllä Osittain Osittain Osittain Ei Ei Ei Ei Osittain Ei
3 Osittain Kyllä Kyllä Kyllä Kyllä Osittain Osittain Osittain Liian aikaista todeta Liian aikaista todeta Osittain
4 Ei Kyllä Kyllä Kyllä Kyllä Kyllä Kyllä Kyllä Osittain Osittain Ei
5 Kyllä Kyllä Kyllä Kyllä Kyllä Ei Ei Ei Ei Osittain Ei
6 Kyllä Kyllä Ei Osittain Osittain Osittain Osittain Osittain Liian aikaista todeta Liian aikaista todeta Osittain
7 Ei Kyllä Kyllä Kyllä Kyllä Osittain Ei Osittain Liian aikaista todeta Liian aikaista todeta Ei arvioitu
8 Kyllä Kyllä Kyllä Kyllä Kyllä Kyllä Osittain Kyllä Kyllä Osittain Ei arvioitu
9 Osittain Osittain Kyllä Kyllä Kyllä Kyllä Kyllä Kyllä Kyllä Kyllä Ei arvioitu
10 Osittain Osittain Kyllä Kyllä Kyllä Kyllä Kyllä Kyllä Kyllä Liian aikaista todeta Ei
11 Kyllä Kyllä Kyllä Ei Ei Ei Osittain Osittain Liian aikaista todeta Liian aikaista todeta Ei arvioitu
12 Kyllä Osittain Kyllä Ei Ei Ei Kyllä Osittain Liian aikaista todeta Liian aikaista todeta Ei arvioitu
13 Kyllä Kyllä Kyllä Osittain Ei Osittain Ei Osittain Osittain Ei Ei arvioitu
14 Osittain Osittain Kyllä Osittain Osittain Kyllä Osittain Osittain Ei Osittain Ei arvioitu
15 Kyllä Kyllä Kyllä Kyllä Kyllä Osittain Osittain Kyllä Liian aikaista todeta Liian aikaista todeta Kyllä
16 Osittain Kyllä Kyllä Osittain Ei Kyllä Ei Osittain Osittain Kyllä Ei arvioitu
17 Kyllä Kyllä Kyllä Osittain Osittain Osittain Osittain Kyllä Kyllä Kyllä Osittain
18 Osittain Kyllä Kyllä Osittain e.s. Liian aikaista todeta Ei Liian aikaista todeta Liian aikaista todeta Liian aikaista todeta Liian aikaista todeta
19 Osittain Osittain Kyllä Kyllä Ei Kyllä Osittain Kyllä Osittain Osittain Ei arvioitu
20 Kyllä Kyllä Kyllä Kyllä Osittain Kyllä Osittain Kyllä Liian aikaista todeta Liian aikaista todeta Kyllä

Komission ja Euroopan ulkosuhdehallinnon vastaukset

Tiivistelmä

IV

Komission ja EUH:n näkemyksen mukaan ensisijaisten kehitystavoitteiden ja kehityksen osa-alueiden valinta kohdistettiin oikein ja neljännen painopistealan mukaan ottamisesta sovittiin kehitysyhteistyöstä vastaavan komission jäsenen ja Myanmarin/Burman hallituksen kanssa.

Koska kehitysyhteistyöhön liittyvä työmäärä oli lisääntynyt Myanmarissa/Burmassa, EU avasi Yangoniin toimiston, joka muutettiin EU:n edustustoksi syyskuussa 2013.

Maantieteellisistä painopisteistä päätetään kerran vuodessa vuotuisten toimintaohjelmien määrittämisen ja laatimisen yhteydessä. Tavoitteena on myötäillä erittäin vaikeasti ennakoitavan ja epävakaan rauhanprosessin dynamiikkaa.

Valtion tulonhankintaa pyrittiin lisäämään yhteistoiminnassa muiden rahoittajien kanssa. Tässä käytettiin apuna Maailmanpankin hallinnoimaa usean rahoittajan muodostamaa julkisen varainhoidon rahastoa, poliittista vuoropuhelua, tukea, jota annettiin Myanmarin/Burman osallistumiselle kaivos- ja kaivannaisteollisuuden avoimuutta koskevaan aloitteeseen (EITI), sekä metsälainsäädännön soveltamisen valvonnan, metsähallinnon ja puukaupan (FLEGT) alalla toteutettuja toimia.

V

Vuosina 2012–2014 toteutettiin ohjelmasuunnittelua koskenut perusteellinen kuulemismenettely, jossa kuultiin myös hallitusta. Komissio päätti sen perusteella ja ottaen erityisesti huomioon kunkin painopistealan tarpeet ja vastaanottokyvyn osoittaa alustavasti Myanmaria/Burmaa koskevasta monivuotisesta maaohjelmastaan kahdelle ensimmäiselle painopistealalle (maaseudun kehittäminen ja koulutus) enintään 35 prosenttia kummallekin sekä kahdelle jäljellä olevalle painopistealalle (hallinto ja rauhan rakentaminen) enintään 15 prosenttia kummallekin.

Päätöksen tekeminen varojen kohdentamisesta kullekin toimelle vuotuisten toimintaohjelmien mukaisesti on osa uusien toimien määrittämistä ja suunnittelua.

VI

YK:n hallinnoimiin erityisrahastoihin liittyneiden viiveiden taustalla oli joissakin tapauksissa toimintaympäristön monimutkaisuus ja konfliktien uusiutuminen esimerkiksi tietyillä etnisten ryhmien asuinalueilla.

Kansainvälisten organisaatioiden kanssa sovitun rahoitusmallin mukaan ennakkomaksuista kertyneitä korkoja ei tarvitse maksaa paitsi, jos organisaation säännöissä määrätään korkojen maksamisesta. Tämä on varainhoitoasetuksen ja perussäädösten mukaista. Yleisten ehtojen 15 artiklan rahoitusosuussopimuksessa määrätään ennakkomaksujen kasaantumisen välttämiseksi, että seuraava erä voidaan maksaa vasta, kun 70 prosenttia välittömästi edeltävästä erästä (ja 100 prosenttia sitä edellisistä eristä) on sidottu.

VII

Komissio soveltaa vakiosääntöjään ja -menettelyjään sekä sisäisiä sääntöjä, joissa sallitaan näistä vakiosäännöistä poikkeaminen tietyin edellytyksin, esim. kriisitilanteissa. Varainhoitoasetuksen ja perussäädösten mukaiset joustavuussäännökset ovat mahdollistaneet ajansäästöjä verrattuna tavanomaisiin lähestymistapoihin. Samalla on pidetty yllä tasapainoa nopeuden ja avoimuuden välillä.

Komissio turvautui kriisinjulistusta koskevien säännösten käyttöön vain muutamissa tapauksissa ja silloinkin hyvästä syystä.

Ottaen huomioon Myanmarissa/Burmassa vallitsevat olosuhteet komissio katsoo, että ehdotuspyyntöjen perusteella myönnetyt avustukset eivät välttämättä ole kustannustehokkaampia kuin joustavien menettelyjen perusteella myönnetyt.

VIII

Puolet tarkastetuista hankkeista on tuottanut kaikki tavoitellut tuotokset, ja 40 prosenttia hankkeista on tuottanut ne osittain. Viimeksi mainittujen hankkeiden toteuttaminen oli tarkastuksen aikana kesken. Tällä välin tulosten saavuttaminen on edistynyt monissa hankkeissa.

Komissio toteuttaa vuonna 2018 strategisen maakohtaisen arvioinnin EU:n kehitysyhteistyöstä Myanmarissa/Burmassa. Siinä tarkastellaan tuloksia ja kestävyyttä.

EU:n edustusto on saanut vuosien myötä aikaan merkittäviä parannuksia hankkeiden seurannassa.

IX
  • Komissio ja EUH katsovat, että tuettavat alat ovat riittävän kohdennettuja.
  • Komission kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosasto ja EU:n pelastuspalveluasioiden ja humanitaarisen avun operaatioiden pääosasto ovat jo parantaneet koordinointiaan ja tehostavat sitä edelleen humanitaarisen avun ja kehitysyhteistyön jatkumon toteuttamisen yhteydessä. Neuvosto valitsi Myanmarin/Burman tämän jatkumon pilottimaaksi.
  • Komissio aikoo dokumentoida rahoituksen kohdentamisen kullekin painopistealalle seuraavan monivuotisen maaohjelman ohjelmointikauden aikana. Koska perusteista rahoituksen kohdentamiseen kullekin uudelle toimelle keskustellaan jo toimien määrittämisen ja suunnittelun aikana, komissio aikoo varmistaa, että kohdentaminen vuoden 2018 ja sitä seuraavien vuosien vuotuisten toimintaohjelmien mukaisille toimille dokumentoidaan.
  • Komissio jatkaa useiden rahoittajien tuella toteutettujen toimien kustannusvaikuttavuuden varmistamista sovittaen toimintansa tiiviisti yhteen muiden avunantajien kanssa ja ohjauskomitean / rahaston hallintoneuvoston jäsenenä. Komissiota sitovat kuitenkin varainhoitoasetuksen säännökset.
  • Komissio jatkaa edelleen hyvin aktiivista toimintaa hankkeiden hallinnoinnin parantamiseksi ja aikoo arvioida säännöllisesti hankkeiden täytäntöönpanon tilaa.

Sellaisia toimenpiteitä on jo toteutettu, joilla pyritään lisäämään huomattavasti sekä EU:n toimista tiedottamista että niiden näkyvyyttä.

Johdanto

07

Työryhmään osallistui neljä komission jäsentä. Kehitysyhteistyöstä vastaava komission jäsen Piebalgs toimi kehitysyhteistyöfoorumin puheenjohtajana yhdessä Saksan kehitysyhteistyöministeri Niebelin ja Myanmarin/Burman suunnitteluministeri Kan Zawin kanssa. Myös kaikki maassa edustettuina olevat EU:n jäsenvaltiot osallistuivat työryhmään ja hyväksyivät alustavan yhteisen ohjelmasuunnitteluasiakirjan sekä EU:n ja jäsenvaltioiden tuen painopistealat.

08

Päivää ennen Naypyidawissa pidettyä työryhmän kokousta järjestettiin Yangonissa demokraattisen kansalaisyhteiskuntafoorumin kokous, johon osallistuivat korkea edustaja / varapuheenjohtaja Ashton ja Aung San Suu Kyi, sekä kehitysfoorumi ja liiketoimintafoorumi.

11

Lisärahoituksena annettu 150 miljoonan euron tukipaketti oli tärkeä siirtymävaiheen tukemiseksi. Se antoi lisäksi mahdollisuuden täysipainoisempaan yhteistyöhön ja vuoropuheluun uuden siviilihallinnon kanssa, jonka kanssa avunantajat tekevät ensimmäistä kertaa yhteistyötä.

Huomautukset

20

Koska 20 seuraavaa vuotta kattavaa kokonaisvaltaista kansallista kehityssuunnitelmaa ei ollut saatu valmiiksi, komissio käytti Myanmarin/Burman hallituksen vuodet 2012–2015 kattavaa taloudellisten ja sosiaalisten uudistusten kehystä pääasiallisena viiteasiakirjana. Vuosien 2014–2020 monivuotisen maaohjelman tuki koulutuksen ja maatalouden painopistealoille tukeutui käynnissä oleviin EU:n yhteisrahoittamiin ohjelmiin (kuten QBEP ja LIFT) ja perustui niitä koskeviin analyyseihin ja raportteihin. EU:n tukemassa kattavassa koulutusalan uudistuksessa tehtiin alakohtainen analyysi koulutuksen painopistealasta.

21

Ensisijaisia kehitystavoitteita ja määrärahojen kohdentamista koskevaan Myanmarin/Burman hallituksen kuulemiseen sisältyi ministeritason kokouksia Brysselissä, Yangonissa ja Naypyidawissa.

22

Komissio ja EUH katsovat, että ensisijaiset kehitystavoitteet on valittu kohdennetusti. Neljä painopistealaa valittiin huolellisesti ja osallistavasti ja valinnasta sovittiin hallituksen kanssa.

Rauhan rakentamiseen ja valtiorakenteiden kehittämiseen liittyvien keskeisten painopisteiden tukemiseksi voidaan kehitysyhteistyön rahoitusvälinettä 2014–2020 koskevien komission ja EUH:n yhteisten ohjelmointiohjeiden mukaan määritellä uusi painopisteala erityisolosuhteissa, kuten siirryttäessä humanitaarisesta avusta kehitysapuun tai jos esiin nousee turvallisuusuhkia tai konfliktiriskejä.

Komissio päätti rahoittaa vuosien 2014–2020 monivuotisesta maaohjelmasta neljää painopistealaa. Päätöksen taustalla oli Myanmarille/Burmalle myönnetyn rahoituksen merkittävä lisääntyminen vuodesta 2012 alkaen, eri alojen kokonaisrahoitus ja vastaanottokyky sekä tavoite varmistaa vuosien 2011–2013 monivuotisen maaohjelman painopistealoille annetun EU:n tuen jatkuvuus (terveydenhuoltoa lukuun ottamatta). Asiassa edettiin yhteisen ohjelmasuunnittelun puitteissa, ja sen hyväksyivät kehitysyhteistyöstä vastaava komission jäsen ja hallitus ottaen huomioon vakautta ja kehitystä edistävän etnisen rauhanprosessin erityisen poliittisen merkityksen.

Kun komissio teki päätöksen 150 miljoonan euron erityistukipaketista vuosille 2012–2013, päätökseen kytkeytyi EU:n toimiston perustaminen Yangoniin. Toimisto muutettiin syyskuussa 2013 EU:n edustustoksi.

23

Monivuotisessa maaohjelmassa 2014–2020 annetaan edellä mainittujen ohjelmointiohjeiden mukaisesti mahdollisuus vastata heikoimmassa asemassa olevien yhteisöjen odottamattomiin tarpeisiin epävakaissa valtioissa sekä konflikti- ja kriisitilanteissa, kuten Myanmarin/Burman tapauksessa. Rauhanprosessin kulkua ei voida ennustaa. Komissio ei sen vuoksi pystynyt vuosina 2013–2014 määrittelemään maantieteellistä priorisointia koko ohjelmakaudelle 2014–2020. Priorisointipäätös tehdään kerran vuodessa vuotuisten toimintaohjelmien määrittämisen ja laatimisen yhteydessä, ja sillä pyritään myötäilemään rauhanprosessin dynamiikkaa. Komissio hyödyntää asiaan liittyviä selvityksiä kustannustehokkuuden varmistamiseksi. Aiemmin on tehty joko EU:n tai muiden avunantajien toimeksiannosta Rakhinen osavaltion tarpeita koskevia selvityksiä, jotka on otettu huomioon ohjelmasuunnittelussa. Hallitus jakoi avunantajille vuonna 2014 myös Rakhinen osavaltiota koskevan toimintasuunnitelman luonnoksen, jota ei kuitenkaan ole viimeistelty. Kaikkiaan 10 prosenttia raportointikauden rahoituksesta osoitettiin Rakhinen osavaltiolle, mikä on osoitus selkeästä ja tunnustetusta maantieteellisestä painopisteestä. Rauhanprosessin valitseminen yhdeksi painopistealaksi merkitsi jo sinänsä konfliktialueiden maantieteellistä priorisointia.

24

EU on korostanut luonnonvarojen hoidon tärkeyttä, koska suuri osa valtion potentiaalisista tuloista kytkeytyy mittavien luonnonvarojen hyödyntämiseen.

EU on tukenut hallitusta siirtymisessä luonnonvarojen kestävämpään hoitoon esimerkiksi EITI-aloitteen ja FLEGT-ohjelman avulla. EU osallistui aktiivisesti julkisen varainhoidon uudistuksia koskeneeseen avunantajien koordinointiprosessiin.

Suuri osa Myanmarin/Burman luonnonvaroista keskittyy kiistanalaisille alueille tai alueille, jotka eivät ole hallituksen vaan aseellisten etnisten ryhmien hallinnassa. Luonnonvarojen hoidosta saatavien verotulojen lisäämisestä voidaan keskustella vasta, kun rauhanprosessi etenee.

27

Komissio haluaisi korostaa, että koordinointi EU:n pelastuspalveluasioiden ja humanitaarisen avun operaatioiden pääosaston ja komission kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosaston kesken on ollut tehokasta sekä päätoimipaikkojen että EU:n edustuston tasolla erityisesti määritettäessä ja suunniteltaessa asianmukaisia toimia aloilla, joilla ensin mainittu pääosasto on toimittanut humanitaarista apua.

Komissio on toteuttanut hätäavun, kunnostustoimien ja kehitysyhteistyön niveltämistä. EU:n pelastuspalveluasioiden ja humanitaarisen avun operaatioiden pääosasto on myös käynnistänyt kaksi selvitystä, joiden tavoitteena on konfliktiriskit huomioon ottavien toimien määrittely selviytymiskyvyn parantamiseksi pitkittyneen kriisin alueilla.

Myanmar/Burma on otettu mukaan pilottimaiden luetteloon, jonka neuvosto vahvisti syyskuussa 2017 humanitaarisen avun ja kehitysyhteistyön jatkumon toteuttamiseksi.

Hanke 20 on EU:n pelastuspalveluasioiden ja humanitaarisen avun operaatioiden pääosaston rahoittaman hankkeen (EU:n Rauhan lapset -aloite) jatke ja laajennus. Siten siinäkin toteutetaan hätäavun, kunnostustoimien ja kehitysyhteistyön niveltämistä. Hankkeen 13 jatkamiseen kuuluu ravitsemusta koskeva vahvistettu osa-alue, jolla pyritään täydentämään EU:n pelastuspalveluasioiden ja humanitaarisen avun operaatioiden pääosaston ravitsemustukea pohjoisessa Rakhinen osavaltiossa.

28

Maaliskuussa 2017 annetussa loppuraportissa EU:n kehitysyhteistyön yhteisen ohjelmasuunnitteluprosessin (2011–2015) arvioinnista suositellaan myös, että EU:n ja jäsenvaltioiden päätoimipaikkojen olisi määriteltävä entistä tarkemmin yhteisen ohjelmasuunnittelun kokonaislaajuus tai rajat. Lisäksi olisi määriteltävä, miten tällä perusteella voidaan laatia ohjeita esimerkiksi siitä, miten mukaan otetaan humanitaarinen apu, jota ei lähtökohtaisesti voida ohjelmoida.

EU:n edustuston avaamisesta lähtien EUH:n, kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosaston ja EU:n pelastuspalveluasioiden ja humanitaarisen avun operaatioiden pääosaston työntekijät ovat säännöllisesti vaihtaneet näkemyksiä ja toteuttaneet yhteisiä kenttätehtäviä.

Vaikka kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosaston ja EU:n pelastuspalveluasioiden ja humanitaarisen avun operaatioiden pääosaston kokoukset virallistettiin vasta syyskuussa 2016, säännöllistä tietojenvaihtoa toteutettiin jo vuoden 2014 puolivälistä alkaen, kun viimeksi mainittu pääosasto muutti samoihin tiloihin EU:n edustuston kanssa.

Kaikissa rauhan rakentamisen painopistealalla vuodesta 2012 alkaen hyväksytyissä toimissa on otettu huomioon vaaditut yhteydet, kuulemiset ja koordinointi humanitaaristen toimijoiden, myös EU:n pelastuspalveluasioiden ja humanitaarisen avun operaatioiden pääosaston, kanssa. Myös kotiseudultaan siirtymään joutuneiden väestöryhmien avustamista koskeva ohjelma on pantu täytäntöön tiiviissä yhteistyössä EU:n pelastuspalveluasioiden ja humanitaarisen avun operaatioiden pääosaston kanssa. Ohjelma pohjautuu joihinkin pääosaston saavutuksiin etnisissä osavaltioissa.

30

Kun oli toteutettu perusteellinen kuulemismenettely, jossa kuultiin myös hallitusta, komissio päätti sen perusteella ja ottaen erityisesti huomioon kunkin painopistealan tarpeet ja vastaanottokyvyn osoittaa alustavasti kahdelle ensimmäiselle painopistealalle (maaseudun kehittäminen ja koulutus) enintään 35 prosenttia kummallekin sekä kahdelle jäljellä olevalle painopistealalle (hallinto ja rauhan rakentaminen) enintään 15 prosenttia kummallekin.

Päätöksen tekeminen varojen kohdentamisesta kullekin toimelle vuotuisten toimintaohjelmien mukaisesti on osa toimien määrittämistä ja suunnittelua. Siinä otetaan huomioon tarpeet ja vastaanottokyky, täytäntöönpanosäännöt sekä kumppanien, hallituksen ja muiden avunantajien antama rahoitus, täytäntöönpanon aikataulu jne.

31

Komissio haluaisi korostaa, että eräät jäsenvaltiot eivät pystyneet hyväksymään ehdotettua budjettitukiohjelmaa. Syynä tähän olivat muun muassa huolenaiheet, jotka koskivat poliittista tilannetta, mukaan lukien tilanteen vakava kärjistyminen Rakhinen osavaltiossa.

Tämä johti rahoituksen viivästymiseen vain yhdessä, joskin tärkeässä, Myanmaria/Burmaa koskevassa suunnitellussa toimessa. Koska vuodelle 2016 ei hyväksytty vuotuista toimintaohjelmaa, komissio on hyväksynyt vuoden 2017 vuotuisen ohjelman (39 miljoonaa euroa), josta annetaan lisää EU:n tukea rauhan rakentamisen ja hallinnon aloille.

32

Komissio haluaisi korostaa, että tukimuotoja valittaessa otetaan huomioon muitakin toimintakriteerejä kuin tuleva työmäärä ja eri tukimuotojen sopiva yhdistelmä. Komissio katsoo, että budjettituki on suositeltava tukimuoto, joka on avun tuloksellisuusperiaatteiden mukainen ja antaa mahdollisuuden entistä täysipainoisempaan yhteistyöhön ja vahvempaan poliittiseen vuoropuheluun kumppanimaiden kanssa. Komissio kartoittaa kuitenkin aina uusia mahdollisuuksia yhteistyön lisäämiseen jäsenvaltioiden virastojen kanssa ja pyrkii löytämään uusia mahdollisuuksia rahoituksen yhdistämiseen ja strategisen yhteistyön lisäämiseen kansainvälisten organisaatioiden kanssa. Kustannustehokkuuskriteeri otetaan erityisesti huomioon uusien toimien määrittämis- ja suunnitteluvaiheissa ja sitä arvioidaan hyvin perusteellisesti sopimuksentekovaiheessa.

33

Välillisen hallinnoinnin ansiosta komission työntekijöiden hallintotyön määrä on vähentynyt ja muun muassa poliittiseen vuoropuheluun, strategisiin keskusteluihin, koordinointiin ja seurantaan on jäänyt enemmän aikaa.

34

YK:n hallinnoimien erityisrahastojen vajaakäyttö johtui alussa pääasiassa käynnistämistoimenpiteisiin liittyneistä viiveistä. Sittemmin vajaakäytön syynä ovat toisinaan olleet viiveet keskeisissä toimissa alueilla, joilla konfliktit ovat uusiutuneet.

Varojen käyttöaste on vain yksi niistä indikaattoreista, joilla mitataan hankkeen tuloksellisuutta. Käyttöaste ei myöskään ole lineaarinen vaan määräytyy rahoitettavien toimien tyypin mukaan.

36

Varainhoitoasetuksen ja perussäädösten mukaisesti kansainvälisten organisaatioiden kanssa sovitun rahoitusmallin mukaan ennakkomaksuista kertyneitä korkoja ei tarvitse maksaa paitsi, jos organisaation säännöissä määrätään korkojen maksamisesta.

YK:n projektipalvelutoimisto (UNOPS) kohdistaa tällaiset korot omien sääntöjensä mukaisesti ohjelmaan sisältyville toimille, jos asianomaisessa rahoitusosuussopimuksessa määrätään niin.

37

Komissio ei varmista kustannustehokkuutta pelkästään tarkastuskäyntien avulla. Kustannusten asianmukaisuus arvioidaan ensiksi ennen sopimuksen allekirjoittamista tarkastamalla perusteellisesti organisaation esittämä talousarvio. Sen jälkeen komissio osallistuu rahaston hallintoneuvoston kokouksiin, joissa päätetään ohjelman kohdentamisesta. Lisäksi komissio saa organisaatiolta vähintään kerran vuodessa ohjelman tosiasiallista täytäntöönpanoa ja menoja koskevat toiminta- ja rahoituskertomukset. Näiden kertomusten analysoinnin perusteella päätetään seuraavien ennakkomaksujen tosiasiallisesta maksamisesta ja määrästä.

Näiden mekanismien ansiosta komissiolla on mahdollisuus keskustella ohjelman kohdentamisesta ja rahoituksen käytön asianmukaisuudesta. Komissio tekee välillisessä hallinnoinnissa yhteistyötä sellaisten pilariarvioitujen organisaatioiden kanssa, joiden sisäiset valvonta-, tarkastus- ja kirjanpitomenettelyt on jo tarkastettu ja katsottu komission käyttämiä menettelyjä vastaaviksi.

38

Soveltamissääntöjen 42 artiklassa määrätään, että kun talousarvion toteuttamistehtäviä siirretään useiden rahoittajien tuella toteutettavaa toimea toteuttavalle yhteisölle, on tarkastettava, että yhteisö on käyttänyt toimeen komission kyseistä toimea varten maksamaa määrää vastaavan määrän yhteisön kanssa allekirjoitettuun sopimukseen sisältyvien velvoitteiden mukaisesti.

Komissio voi käyttää nimellistä lähestymistapaa, jonka mukaan asianomainen tulojen ja menojen hyväksyjä voi päättää katsoa, että nämä EU:n vaatimukset on täytetty, jos muiden rahoittajien osuus yhteisrahoitetusta toimesta riittää kattamaan kaikki toimet, jotka eivät ole tukikelpoisia EU:n sääntöjen mukaisesti. Tukeen oikeuttamattomien menojen vähentäminen nimellistä lähestymistapaa käytettäessä on näin ollen täysin voimassa olevien täytäntöönpanosääntöjen mukaista.

Komissio voi tämän mekanismin ansiosta olla mukana monenvälisissä rahastoissa eli osallistua tärkeisiin hankkeisiin yhteistoiminnassa muiden avunantajien kanssa. Tämä on usein tehokkain tapa varmistaa EU:n rahoittamien toimien tehokkuus ja vaikuttavuus. Sitä ei voitaisi käyttää, jos varat olisi korvamerkittävä. Toimivuuden varmistamiseksi nimellisessä lähestymistavassa asetetaan sääntö, jonka mukaan EU:n rahoitusosuus kattaa vain komission sääntöjen mukaan tukikelpoiset kustannukset. Näin ollen tukikelpoisuutta koskevia komission sääntöjä ei sovelleta rahoitusosuuksiin, jotka saadaan muilta avunantajilta, joilla on eri säännöt.

Laatikko 1 – Esimerkkejä nimellisen lähestymistavan soveltamisesta

LIFT-rahasto

Komissio sovelsi nimellistä lähestymistapaa, koska käytettävissä oli riittävästi muiden avunantajien antamaa rahoitusta kattamaan LIFT-rahaston menojen se osa, joka ei ollut tukikelpoinen EU:n sääntöjen mukaisesti. Kompensointi on yksi tapa periä varoja takaisin täytäntöönpanokumppaneilta.

3MDG/3DF

Komissio sovelsi nimellistä lähestymistapaa, koska käytettävissä oli riittävästi muiden avunantajien antamaa rahoitusta kattamaan 3DF:n menojen se osa, joka ei ollut tukikelpoinen EU:n sääntöjen mukaisesti.

39

Sopimusta tehtäessä organisaatio esittää toimen talousarvion, ja siitä keskustellaan komission kanssa. Komission sopimusvaatimusten mukaan välillisten kustannusten osuutena korvataan enintään 7 prosenttia tukikelpoisista välittömistä kustannuksista. On väitetty, että tämä osuus ei välttämättä riitä kattamaan organisaatiolle hankkeiden täytäntöönpanosta aiheutuvia tosiasiallisia välillisiä kustannuksia. Komissio ei kuitenkaan pysty sopimaan muusta osuudesta muiden avunantajien kanssa. Komissio ei voi useiden rahoittajien tuella toteutettujen toimien ja vastaavien toimien yhteydessä neuvotella välillisiä kustannuksia koskevista muiden avunantajien säännöistä. Komissio varmistaa kuitenkin, että korvaukset / välilliset kustannukset eivät ole suuremmat kuin organisaation vastaavien rahoitusosuuksien osalta perimät kustannukset (rahoituksesta ja hallinnosta tehdyn puitesopimuksen 4 artiklan 2 kohta).

40

Komissio käyttää nimellistä lähestymistapaa vain sellaisten menojen osalta, jotka katsotaan tukikelpoisiksi muiden avunantajien mutta ei EU:n sääntöjen mukaisesti, mukaan lukien tapaukset, joissa täytäntöönpanokumppani on myös avunantaja. Tämä edellyttää, että muiden rahoittajien osuus yhteisrahoitetusta toimesta riittää kattamaan kaikki toimet, jotka eivät ole tukikelpoisia EU:n sääntöjen mukaisesti.

Laatikko 2 – Esimerkki suurista välillisistä kustannuksista

Komissio vahvistaa, että komission ja UNICEFin allekirjoittamassa sopimuksessa asetetaan välillisten kustannusten korvattavaksi enimmäismääräksi 7 prosenttia toiminnan välittömistä kustannuksista. Lisäksi sopimuksessa määrätään, että nämä 7 prosenttia kattavat kaikki muiden yhteisöjen täytäntöönpanemista toimista aiheutuvat välilliset kustannukset. EU:n edustusto on ilmoittanut UNICEFille, että varat peritään takaisin, jos niitä ei voida kattaa käyttämällä nimellistä lähestymistapaa.

41

Päättäessään hankkeiden laajuudesta komissio on ottanut huomioon myös kustannustehokkuuden.

42

Komissio on soveltanut kriisinjulistukseen perustuvia joustavia menettelyjä varainhoitoasetuksen mukaisesti.

Komissio ja EUH katsovat, että kriisinjulistuksen kohteena olevissa maissa strategisesti käytettävät joustavat menettelyt voivat tarjota huomattavia etuja. Komissio turvautui joustavien menettelyjen käyttöön muutamissa peräkkäisten kriisinjulistusten tapauksissa, koska säännöllinen kehitysapu ei aina ollut mahdollinen Myanmarin/Burman epävakaassa siirtymävaiheessa. Tässä tilanteessa on käytettävä tehokasta ja joustavaa mekanismia, joka muovautuu paikan päällä vallitsevan todellisen tilanteen mukaan ja antaa EU:lle mahdollisuuden reagoida nopeasti uuteen kehitykseen.

Kriisinjulistuksesta päätetään kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosaston pääjohtajan tasolla kuullen asianmukaisesti kehitysyhteistyöstä vastaavaa komission jäsentä. Tällainen julistus oli voimassa viiteajanjaksona. Heinäkuuhun 2014 saakka se kattoi vain Myanmarin/Burman etniset osavaltiot. Kun EU:n edustusto oli vuonna 2014 pyytänyt ulottamaan kriisinjulistuksen kaikkiin Myanmarin/Burman alueisiin, komissio päätti laajentaa kriisinjulistusta mutta vain niiden sopimusten osalta, jotka tukevat rauhan rakentamiseen ja valtiorakenteiden kehittämiseen Myanmarissa/Burmassa liittyviä tavoitteita. Tämän laajennuksen soveltamisen lisäehtona on, että kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosaston maantieteellinen johtaja hyväksyy sen etukäteen tapauskohtaisesti. Komissio haluaisi korostaa, että tätä mahdollisuutta ei hyödynnetty viiteajanjaksona. Nykyinen kriisinjulistus on voimassa 30. kesäkuuta 2018 saakka, ja sen laajentaminen edellyttää perusteellista arviointiprosessia.

Suoraan myöntämiseen liittyy kuitenkin neuvottelumenettely ja kertomus, josta käyvät ilmi valinnan perusteet sekä toimia ja talousarviota koskevissa neuvotteluissa käydyt, asianmukaisesti muistiin merkityt keskustelut. Menettelyt pysyvät näin ollen aina avoimina ja kaikilta osin varainhoitoasetuksen menettelyjen mukaisina.

On kiistatonta, että etnisten ryhmien asuinalueilla siviiliväestöä uhkaa välitön vaara , mutta samalla kriisin vaikutukset ulottuvat lähes kolmannekseen maan osavaltioista. Sovittelumahdollisuuksia ja konfliktien ratkaisuun tähtääviä toimenpiteitä voidaan (ja niitä pitääkin) käyttää kaikilla alueilla, mukaan lukien Naypyidaw ja Yangon (tai myös ulkomaat, kuten Thaimaa, Kiina tai Intia), joissa on tärkeitä hallinnon edustajia tai muita merkittäviä toimijoita. Tämä on syynä siihen, miksi kriisinjulistusta voidaan soveltaa myös valtiorakenteiden kehittämiseen ja rauhan rakentamiseen tähtääviin tavoitteisiin.

44

Komissio on varmistanut, että päällekkäisen rahoituksen riskiin on puututtu riskialttiiden sopimusten laatimisen ja täytäntöönpanon aikana.

Laatikko 3 - Esimerkkejä kaksinkertaisen rahoituksen riskeistä

Ensimmäinen kohta: Kaksinkertaisen rahoituksen riskin pienentämiseksi tuberkuloosiin, malariaan ja HI-virukseen/aidsiin liittyvissä toimissa komissio ja muut avunantajat arvioivat puuteanalyysia ja kahden rahaston mahdollisia päällekkäisyyksiä, ennen kuin rahaston hallintoneuvosto teki rahoituspäätöksen.

Kumpaakin ohjelmaa arvioitiin tuberkuloosia, malariaa ja HI-virusta/aidsia käsittelevissä teknisissä strategiatyöryhmissä kaksinkertaisen rahoituksen estämiseksi.

Toinen kohta: Komissio on seurannut jatkuvasti tämän paikallisen valtiosta riippumattoman järjestön hankkeita ja toimia. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynnin ajankohtana kyseisellä järjestöllä oli (ja on edelleen) keskeinen ja ratkaisevan tärkeä rooli hallituksen ja aseellisten etnisten ryhmittymien välisten rauhanneuvottelujen tukemisessa. Neuvottelujen käynnissä pitämiseksi eri tasoilla EU tarjosi tarpeisiin kohdistettua tukea erilaisilla avustuksilla, joissa järjestö oli mukana yhtenä tuensaajana. Teknisellä lisäavulla on pyritty varmistamaan EU:n ja muiden avunantajien laajamittaisen yhteistyön asianmukainen toteuttaminen erityisen haastavassa ympäristössä. Tällä teknisellä avulla on edistetty muun muassa kaksinkertaisen rahoituksen riskin välttämistä. Koska kaikilla EU:n rahoittamilla toimilla, joihin valtiosta riippumaton järjestö osallistui, oli varsin erilaiset ja konkreettiset tavoitteet, komissio katsoi, ettei rahoituksessa ollut päällekkäisyyttä.

45

Komissio pyrkii varmistamaan täytäntöönpanon tasolla tehokkaan koordinoinnin muiden avunantajien kanssa, mutta parantamisen varaa on silti vielä.

Laatikko 4 – Esimerkkejä menetetyistä koordinointimahdollisuuksista

Maailmanpankin, EU:n edustuston ja monien yhteisövetoisen kehittämisen ohjelman täytäntöönpanosta vastaavien kumppanien välillä toteutettiin säännöllisesti koordinointitoimia. EU:n edustustossa ja sen erilaisissa rahoitetuissa ohjelmissa on moneen otteeseen tarkasteltu synergioita Maailmanpankin kanssa. Maailmanpankin ohjelma keskittyy pääasiassa niin sanottuihin koviin osatekijöihin (kylien perusinfrastruktuuri), kun EU:n lähestymistavassa yhdistyvät pehmeät (koulutukset, työpajat, yhteisöjen kuulemiset) ja kovat (pieni infrastruktuuri, kunnostus) osatekijät jollakin tietyllä alueella.

46

Komissio katsoo, että EU:n rahoittamien toimien seuranta ja EU:n näkyvyys ovat parantuneet vuosien mittaan.

Komissio antaa suuren painoarvon toimien seurannan parantamiselle, myös vaikeapääsyisillä alueilla.

47

Vuotuisten toimintaohjelmien tason tuotosten ja tulosten osalta on edistytty huomattavasti ottamalla käyttöön ohjeellinen looginen puitematriisi jokaiselle vuotuisen toimintaohjelman tason toimelle sekä perustamalla kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosastoon erityistyöryhmä, jonka tehtävänä on varmistaa toimien loogisten kehysten (logframes) laadukkuus. Lisäksi EU:n kansainvälisen kehitysyhteistyön tuloskehyksessä otetaan huomioon kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosaston sitoumus seurata tuloksia ja raportoida niistä sekä parantaa EU:n avun vastuuvelvollisuutta, avoimuutta ja näkyvyyttä.

Tietojen saatavuus asettaa merkittäviä rajoituksia Myanmarissa/Burmassa ja vaikuttaa huomattavasti tuotosten, tulosten ja vaikutusten mittaamiseen.

48

Tuloksellisuuden seurantajärjestelmä on käytössä hankkeissa 11 ja 12.

49

Komissio ei reagoinut hitaasti tarkastuskäyntiä koskeviin kertomuksiin. Niiden tuloksia koskeviin kuulemismenettelyihin kului kuitenkin paljon aikaa.

Laatikko 5 – Tarkastuskäynnit

LIFT-rahasto

LIFT-rahastoa koskevan tarkastuskäynnin tulosten käsittely oli erittäin monimutkaista, ja sen asianmukainen hoitaminen johti laajoihin keskusteluihin päätoimipaikkojen kanssa. EU:n edustusto on parantanut reagointiaan tarkastuskäyntien tulosten käsittelyssä. Tästä oli osoituksena LIFT-rahastoa koskeneen toisen tarkastuskäynnin loppukertomus, joka annettiin 23. syyskuuta 2016 ja johon liittyvä tiedotuskirje (jossa ei ehdotettu perintää) lähetettiin 28. lokakuuta 2016.

3MDG/3DF

Saatuaan tarkastuskäynnin alustavan loppukertomuksen EU:n edustusto reagoi määräajassa ja suoritti loppumaksun sekä teki 3DF-sopimusta koskevan selvityksen.

50

Komissio muistuttaa täytäntöönpanosta vastaavia kumppaneita säännöllisesti tarpeesta laatia ja panna täytäntöön yksityiskohtaisia tiedotus- ja näkyvyyssuunnitelmia, jotta voidaan varmistaa EU:n tukea koskevan viestinnän hyvä taso ja tuen hyvä näkyvyys. Vaikka EU:n edustusto on pannut merkille parannuksia tällä alalla, se on myös päättänyt huolehtia EU:n näkyvyydestä suoremmin käyttämällä erään jatkuvan laajan palvelusopimuksen erityistä osaa varmistaakseen EU:n paremman näkyvyyden ja kaikkien hankkeiden ja ohjelmien kesken koordinoitavan viestinnän.

Täytäntöönpanosta vastaavien kumppaneiden oli toimittava eräillä alueilla hienovaraisesti tietyissä viestintään ja näkyvyyteen liittyvissä asioissa senaikaisten arkaluontoisten aiheiden vuoksi. Ne vahvistivat ohjelmien näkyvyyttä muiden työkalujen, kuten sosiaalisen median, audiovisuaalisten materiaalien, tutkimusten ja julkaisujen, keskeisten tapahtumien jne. avulla.

51

Komissio pyrki alkuvaiheessa edistämään unionin erityisrahastoa osana yhteisen rauhanrahaston täytäntöönpanemista varten harkittavia menetelmiä. Komission pyrkimyksistä huolimatta yhteisen rauhanrahaston muut mahdolliset avunantajat vastustivat tätä tukimuotoa ja ilmoittivat kannattavansa YK:n hallinnoimia erityisrahastoja. Komissio järjesti myös jäsenvaltioiden kuulemisen Brysselissä edistääkseen EU:n rauhan rakentamisen erityisrahastoa.

54

Puolet tarkastetuista hankkeista on tuottanut kaikki tavoitellut tuotokset, ja 40 prosenttia hankkeista on tuottanut ne osittain. Viimeksi mainittujen hankkeiden toteuttaminen oli tarkastuksen aikana kesken. Tällä välin tulosten saavuttaminen on edistynyt monissa hankkeissa.

Komissio katsoo, että viiveet tarkastettujen hankkeiden täytäntöönpanossa johtuivat monista eri syistä. Ohjelmia toteutetaan erittäin vaikeassa tilanteessa, jossa on käynnissä vaativa poliittinen ja taloudellinen siirtymävaihe. Se tapahtuu keskellä monimutkaista rauhanprosessia, johon osallistuu monia eri osapuolia ja aseellisia ryhmiä. Kaikilla näillä tekijöillä on välittömiä vaikutuksia. Takaiskut ja odottamattoman heikko vastaanottokyky leimaavat toisinaan kehityksen todellista tilannetta Myanmarissa/Burmassa. Tämä koskee erityisesti hankkeita, jotka kuuluvat tarkastettuihin rauhanrakentamisohjelmaan ja kotiseudultaan siirtymään joutuneiden väestöryhmien avustamista koskevaan ohjelmaan.

Laatikko 7 – Esimerkki hankkeesta, joka oli vain osittain merkityksellinen määriteltyjen tavoitteiden kannalta

Erasmus-ohjelmassa käsitellään koulutusta, joka on yksi vuosien 2014–2020 monivuotisen maaohjelman painopistealoista. Ympäristö puolestaan on ratkaisevan tärkeä monialainen teema, joka liittyy kaikkiin painopistealoihin. Komissio korostaa myös, että tämä hanke toteutetaan kysynnän mukaan eli niiden valmiuksien parantamista koskevien pyyntöjen perusteella, joita hallitus toimittaa EU:n edustustolle. Soveltamisalan ja tuotosten tulkinnassa tarvitaan sen vuoksi hieman joustoa erityisesti siirtymävaiheen alussa, jolloin kehitysyhteistyökumppanit tekivät uudelleen yhteistyötä hallituksen kanssa ensimmäisen kerran monen vuoden tauon jälkeen.

56

Tietojen saatavuus asettaa merkittäviä rajoituksia ja vaikuttaa huomattavasti EU:n toimien tuotosten, tulosten ja vaikutusten mittaamiseen. On usein haasteellista määritellä realistisia tavoitteita tietyille indikaattoreille, minkä vuoksi useimmissa hankkeissa suoritetaan loogisten kehysten vuotuinen arviointi.

Komissio tukee vuosien 2014–2020 alueohjelmasta rahoitettavan ohjelman avulla tilastojärjestelmän parantamista ASEANin jäsenvaltioissa.

57

Komissio haluaisi korostaa, että tarkastettujen hankkeiden otoksessa hankkeiden täytäntöönpano oli keskeneräistä, mikä voi osittain olla syynä siihen, että osaa suunnitelluista tuloksista ja kestävyyttä ei ole vielä voitu arvioida. Komissio katsoo, että runsaassa kolmanneksessa tarkastetuista hankkeista saavutetaan odotetut tulokset. Komissio toteuttaa vuonna 2018 EU:n kehitysyhteistyötä koskevan strategisen maakohtaisen arvioinnin kehitysasioista vastaavan komission jäsenen Mimican hyväksymän strategisia arviointeja koskevan työohjelman mukaisesti. Arvioinnin odotetaan antavan komissiolle, EUH:lle ja muille sidosryhmille tuloksia, päätelmiä ja suosituksia, jotka liittyvät aiempaan, nykyiseen ja tulevaan yhteistyöhön Myanmarin/Burman kanssa.

59

Rakhinen osavaltiossa toteutetuissa hankkeissa alun perin tavoitteina olleiden tulosten saavuttaminen on äärimmäisen haasteellista. Tilannetta voidaan pitää pitkittyneenä kriisinä, jota leimaa pitkäaikainen ja syvään juurtunut syrjintä, maan sisäinen pakolaisuus, segregaatio, kansalaisuudettomuus, köyhyys ja haavoittuvuus. Komissio on hyvin tietoinen siitä, että toiminta Rakhinen osavaltion kaltaisessa erittäin politisoituneessa ja monimutkaisessa ympäristössä edellyttää hienovaraisuutta, ja on sitoutunut jatkamaan ponnistelujaan tällä alueella.

Laatikko 8 - Elintarviketurvaa koskeva hanke Rakhinen osavaltiossa

LIFT-rahastossa harkittiin mahdollisuutta toteuttaa avoin ehdotuspyyntö elintarviketurvaa koskevan hankkeen jatkamiseksi Rakhinen osavaltiossa. Koska valitut täytäntöönpanokumppanit olivat jo päässeet kohdekyliin, paikallishallintoon oli luotu yhteistyösuhteita ja alueella vallitsi äärimmäisen monimutkainen kriisitilanne, LIFTissä katsottiin, että kohdealueilla ei ollut mahdollista eikä realistista saada aikaan odotettuja tuloksia uusien ja kokemattomien kumppanien avulla.

Komissio haluaisi tuoda esille, että heikon tuloksen taustalla on väkivaltaisuuksien puhkeaminen vuonna 2014 ja trooppinen hirmumyrsky, joista hanke joutui selviytymään ja jotka viivyttivät täytäntöönpanoa kentällä, koska kenttätyöntekijät eivät päässeet kyliin. Konsortion oli lisäksi uhrattava paljon aikaa ja työtä luottamuksen rakentamiseen, jotta yhteisöt ja viranomaiset hyväksyisivät sen ilmapiirin ollessa erittäin vihamielinen YK:ta ja kansainvälisiä valtiosta riippumattomia järjestöjä kohtaan. Vain harvat valtiosta riippumattomat järjestöt ovat pystyneet vakiinnuttamaan asemansa kumppaneina, joihin sekä hallitus että paikallisväestö luottavat.

60

Komissio otti EU:n rauhan rakentamista rahoittavien vuotuisten toimintaohjelmien erityistavoitteeksi sosioekonomisen elpymisen parantamisen konfliktialueilla ja yhteisöjen välisistä väkivaltaisuuksista kärsivillä alueilla. Vaikka komissio oli alun perin puoltanut Rakhinen osavaltion sisällyttämistä yhteisen rauhanrahaston toiminnan piiriin, suunnitteluprosessin aikana sovittiin, että kyseisen rahaston kohteena olisi rauhanprosessi eivätkä yhteisöjen väliset väkivaltaisuudet. Muut kehitysyhteistyökumppanit eivät halunneet rauhanrahaston kattavan Rakhinen osavaltiota.

Yhteisen rauhanrahaston suunnittelu ja rakenne perustuvat varsin laajalti koko maan kattavaan tulitaukosopimukseen. Tässä tekstissä ei käsitellä yhteisöjen välisiä väkivaltaisuuksia. Rakhinen osavaltioon liittyviä hankkeita voidaan kuitenkin rahoittaa, jos niillä osoitetaan olevan välitön yhteys koko maan kattavan tulitaukosopimuksen ja muiden rauhanprosessin muodollisten osa-alueiden täytäntöönpanoon ja niissä sovelletaan tiukkaa riskinhallintaa, analysoidaan konfliktiriskiä ja noudatetaan haittavaikutusten välttämisen periaatetta.

Kuten edellä on esitetty, EU on kehittänyt muita hankkeita ja mekanismeja Rakhinen osavaltion tilanteen korjaamiseksi.

Johtopäätökset ja suositukset

63

Komission ja EUH:n näkemyksen mukaan ensisijaisten kehitystavoitteiden ja kehityksen osa-alueiden valinta kohdistettiin oikein ja neljännen painopistealan mukaan ottaminen oli täysin perusteltua ja siitä sovittiin hallituksen kanssa.

EU avasi Yangoniin toimiston, joka muutettiin syyskuussa 2013 EU:n edustustoksi.

Rauhanprosessin kulkua ei lähtökohtaisesti voida ennustaa. Komissio ei sen vuoksi pystynyt määrittelemään yksityiskohtaista maantieteellistä priorisointia kaikille varoille vuonna 2014. Priorisointipäätös tehdään kerran vuodessa vuotuisten toimintaohjelmien määrittämisen ja laatimisen yhteydessä, ja sillä pyritään myötäilemään erittäin vaikeasti ennakoitavan ja epävakaan rauhanprosessin dynamiikkaa. Joustavuus on ehdoton edellytys (myös maantieteellisessä priorisoinnissa), jotta voidaan vastata heikoimmassa asemassa olevien yhteisöjen tarpeisiin.

Valtion tulonhankintaa pyrittiin lisäämään välillisesti muun muassa julkisen varainhoidon uudistuksiin osoitetun EU:n tuen, EITI-aloitteeseen osallistumisen, ja FLEGTin alalla toteutettujen toimien avulla.

Suositus 1 – Tarve kohdentaa tuki tiettyihin aloihin vaikutuksen lisäämiseksi

Komissio ja EUH hyväksyvät suosituksen ja aikovat noudattaa sitä seuraavan monivuotisen maaohjelman ohjelmointikauden aikana.

Ensimmäinen luetelmakohta: Komissio ja EUH ovat esittäneet perustelut neljälle painopistealalle, jotka ovat edelleen täysin asianmukaisia, kuten monivuotisen maaohjelman 2014–2020 parhaillaan käynnissä olevassa väliarvioinnissa vahvistetaan.

Toinen luetelmakohta: Komissio aikoo vahvistaa tukeaan valtion tulonhankinnalle seuraavassa monivuotisessa maaohjelmassa. Sitä ennen komissio aikoo tukea katastrofiriskien hallintaa suoraan julkisen varainhoidon uudistuksia koskevan suunnitellun tuen avulla ja välillisesti antamalla jatkuvaa tukea EITIlle ja FLEGTille sekä muille vastaaville prosesseille.

Komissio ja EUH aikovat ottaa maantieteellisen priorisoinnin huomioon seuraavan monivuotisen maaohjelman ohjelmoinnissa. Komissio ja EUH katsovat kuitenkin, että tällaista priorisointia ja avunantajien toimien keskinäistä täydentävyyttä voidaan arvioida parhaiten uusien toimien määrittämisen ja suunnittelun yhteydessä.

64

Kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosasto ja EU:n pelastuspalveluasioiden ja humanitaarisen avun operaatioiden pääosasto ovat jo parantaneet koordinointiaan ja tehostavat sitä edelleen humanitaarisen avun ja kehitysyhteistyön jatkumon toteuttamisen yhteydessä. Neuvosto valitsi Myanmarin/Burman tämän jatkumon pilottimaaksi.

Suositus 2 – Toiminnan koordinointi

Komissio hyväksyy suosituksen ja aikoo panna sen täytäntöön seuraavasti:

  • Parhaillaan käynnissä oleva prosessi humanitaarisen avun ja kehitysyhteistyön jatkumon toteuttamiseksi johtaa toimintasuunnitelman antamiseen vuoden 2018 puoliväliin mennessä. Neuvosto valitsi Myanmarin/Burman yhdeksi jatkumon kuudesta pilottimaasta. Kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosasto ja EU:n pelastuspalveluasioiden ja humanitaarisen avun operaatioiden pääosasto laativat lisäksi selviytymiskykyä koskevaa yhteistä analyysiä ja kattavaa strategiaa, jossa käsitellään hätäavun, kunnostustoimien ja kehitysyhteistyön niveltämiseen liittyviä kysymyksiä Myanmarin/Burman pitkittyneiden kriisien yhteydessä.
  • Kuten myös yhteisen ohjelmasuunnitteluprosessin arvioinnissa suositellaan, komissio aikoo ottaa EU:n pelastuspalveluasioiden ja humanitaarisen avun operaatioiden pääosaston entistä tiiviimmin mukaan toimintaan ja pyrkii sisällyttämään jäsenvaltioiden humanitaariset toimet uuden yhteisen ohjelmasuunnitteluasiakirjan laatimiseen erityisesti pitkittyneen kriisin alueiden osalta.
65

Kun oli toteutettu perusteellinen kuulemismenettely, jossa kuultiin myös hallitusta, komissio päätti sen perusteella ja ottaen erityisesti huomioon kunkin painopistealan tarpeet ja vastaanottokyvyn osoittaa kahdelle ensimmäiselle painopistealalle (maaseudun kehittäminen ja koulutus) enintään 35 prosenttia kummallekin sekä kahdelle jäljellä olevalle painopistealalle (hallinto ja rauhan rakentaminen) enintään 15 prosenttia kummallekin.

Päätöksen tekeminen varojen kohdentamisesta kullekin toimelle vuotuisten toimintaohjelmien mukaisesti on osa uusien toimien määrittämistä ja suunnittelua.

Suositus 3 – Toimien täytäntöönpano

Komissio hyväksyy suosituksen ja aikoo panna sen täytäntöön seuraavasti:

Komissio aikoo dokumentoida rahoituksen kohdentamisen kullekin painopistealalle seuraavan monivuotisen maaohjelman ohjelmointikauden aikana.

Koska perusteista rahoituksen kohdentamiseen kullekin uudelle toimelle keskustellaan toimien määrittämisen ja suunnittelun aikana, komissio aikoo jatkossakin varmistaa, että kohdentaminen vuoden 2018 ja sitä seuraavien vuosien vuotuisten toimintaohjelmien mukaisille toimille dokumentoidaan.

66

Viiveet johtuivat joissakin tapauksissa toimintaympäristön monimutkaisuudesta ja konfliktien uusiutumisesta.

Kansainvälisten organisaatioiden kanssa sovitun rahoitusmallin mukaan ennakkomaksuista kertyneitä korkoja ei tarvitse maksaa paitsi, jos organisaation säännöissä määrätään korkojen maksamisesta. Tämä on varainhoitoasetuksen ja perussäädösten mukaista. Yleisten ehtojen 15 artiklan rahoitusosuussopimuksessa määrätään, että seuraava erä voidaan maksaa vasta, kun 70 prosenttia välittömästi edeltävästä erästä (ja 100 prosenttia sitä edellisistä eristä) on sidottu. Näin pyritään estämään ennakkomaksujen kasaantuminen organisaation tilille.

EU:n ja YK:n välisissä sopimuksissa olevien, kustannusten valvontaa koskevien määräysten vaikutusten osalta komissio voi käyttää nimellistä lähestymistapaa, jonka mukaan asianomainen tulojen ja menojen hyväksyjä voi päättää katsoa, että EU:n vaatimukset on täytetty, jos muiden rahoittajien osuus yhteisrahoitetusta toimesta riittää kattamaan kaikki toimet, jotka eivät ole tukikelpoisia EU:n sääntöjen mukaisesti.

Suositus 4 – Useiden rahoittajien tuella toteutettujen toimien kustannusvaikuttavuus

Komissio panee merkille tilintarkastustuomioistuimen kannan mutta ei hyväksy tätä suositusta.

Välillisten kustannusten määrä määräytyy kunkin toimen ja organisaatiorakenteen mukaan. Organisaatiot katsovat monissa tapauksissa, että EU:n osuus välillisistä kustannuksista (varainhoitoasetuksen mukaan enintään 7 prosenttia) ei riitä kattamaan niiden kustannuksia. Humanitaarista apua koskevan Grand Bargain -sopimuksen allekirjoittajana komissio on sitoutunut pyrkimään yhdessä monien kumppanien kanssa yhdenmukaistamaan näiden kustannusten luokitusta (välittömiin ja välillisiin kustannuksiin). Tämän perusteella voidaan käydä laajaa keskustelua välittömien kustannusten määrästä.

67

Komissio soveltaa vakiosääntöjään ja -menettelyjään sekä sisäisiä sääntöjä, joissa sallitaan näistä vakiosäännöistä poikkeaminen tietyin edellytyksin, esim. kriisitilanteissa. Varainhoitoasetuksen ja perussäädösten mukaiset joustavuussäännökset ovat mahdollistaneet ajansäästöjä verrattuna perinteisempiin lähestymistapoihin. Niiden mukaan kriisinhallintamenettelyjen toteuttamisessa säilytetään tasapaino nopeuden ja avoimuuden välillä.

Komissio on käyttänyt kriisinjulistusta vain muutamissa tapauksissa, ja sillä on asianmukaisesti perustellut vahvat syyt olla käyttämättä ehdotuspyyntöjä. Tietyissä olosuhteissa suorien avustusten antaminen ja hankintasopimusten tekeminen ilman ehdotuspyyntöä on perusteltua soveltamissääntöjen 190 artiklan perusteella, kun hyväksymistä on asianmukaisesti pyydetty etukäteen. Lisäksi suoraan myöntämiseen liittyy kuitenkin neuvottelumenettely ja kertomus, josta käyvät ilmi valinnan perusteet sekä toimia ja talousarviota koskevissa neuvotteluissa käydyt, asianmukaisesti muistiin merkityt keskustelut. Menettelyt pysyvät näin ollen aina avoimina ja kaikilta osin varainhoitoasetuksen menettelyjen mukaisina, ja niillä pyritään varmistamaan kustannustehokkuus.

68

Monet tarkastetut hankkeet olivat tarkastuksen aikana keskeneräisiä ja niiden tulokset ovat tällä välin parantuneet.

Komissio toteuttaa vuonna 2018 strategisen maakohtaisen arvioinnin EU:n kehitysyhteistyöstä Myanmarissa/Burmassa. Siinä tarkastellaan tuloksia ja kestävyyttä.

Komissio on toteuttanut tärkeitä toimia loogisten kehysten, mukaan lukien indikaattorit, ja EU:n näkyvyyden parantamiseksi.

Suositus 5 – Toimien seuranta

Komissio hyväksyy suosituksen ja aikoo panna sen täytäntöön seuraavasti:

Ensimmäinen luetelmakohta: Komissio kehittää uuden toimintatietojen järjestelmän (Operational Information System, OPSYS), johon muun muassa kootaan hankkeen loogisia kehyksiä koskevat tiedot.

Toinen luetelmakohta: Komissio vaatii täytäntöönpanokumppaneilta edelleen, että EU:n toimien näkyvyyttä koskevia sopimusmääräyksiä on noudatettava. EU:n edustusto on tältä osin jo havainnut merkittäviä parannuksia. Komissio on myös sisällyttänyt merkittävän näkyvyyttä koskevan osuuden erääseen laajaan suoraan hallinnoitavaan palvelusopimukseen. Näin se pyrkii varmistamaan EU:n tukea koskevan viestinnän yhteensovittamisen ja EU:n tuen näkyvyyden parantamisen.

69

Puolet tarkastetuista hankkeista on tuottanut kaikki tavoitellut tuotokset, ja 40 prosenttia hankkeista on tuottanut ne osittain. Viimeksi mainittujen hankkeiden toteuttaminen oli tarkastuksen aikana kesken. Tällä välin tulosten saavuttaminen on edistynyt monissa hankkeissa.

Ohjelmia toteutetaan erittäin vaikeassa tilanteessa, jossa on käynnissä monimutkainen siirtymävaihe. Kaikilla näillä tekijöillä on välitön vaikutus moniin tarkastettuihin hankkeisiin. Komissio pyrkii mahdollisuuksien mukaan lieventämään tällaisia ohjelmien täytäntöönpanoon kohdistuvia riskejä. Takaiskut ja odottamattoman heikko vastaanottokyky leimaavat toisinaan kehityksen todellista tilannetta Myanmarissa/Burmassa.

Suositus 6 – Tulosten saavuttaminen

Komissio hyväksyy suosituksen.

Ensimmäinen luetelmakohta: Komissio jatkaa aktiivista toimintaa suoran ja välillisen hallinnoinnin piiriin kuuluvien hankkeiden hallinnoinnin parantamiseksi sekä arvioi säännöllisesti täytäntöönpanon tilaa ja vaatii korjaavia toimia. Komissio jatkaa järjestelmällisesti tulosperusteisen seurantajärjestelmän toteuttamista Myanmarissa/Burmassa. Tulosperusteisen seurantajärjestelmän hankeotokseen sisällytetään tavanomaista ongelmallisemmat hankkeet.

Toinen luetelmakohta: Rakhinen osavaltio kuuluu jo yhteisen rauhanrahaston toiminnan piiriin. Rakhinen osavaltioon liittyviä hankkeita voidaan kuitenkin rahoittaa vain, jos niillä osoitetaan olevan välitön yhteys koko maan kattavan tulitaukosopimuksen ja muiden rauhanprosessin muodollisten osa-alueiden täytäntöönpanoon ja niissä sovelletaan tiukkaa riskinarviointia ja analysoidaan konfliktiriskiä. Käytössä on myös muita mekanismeja, joilla tuetaan yhteisöjen välistä sopua Rakhinen osavaltiossa.

Lyhenteet

AAP: Annual Action Programme

CDD: Yhteisövetoinen kehittäminen (Community-Driven Development)

DCI: Kehitysyhteistyön rahoitusväline

EIDHR: Demokratiaa ja ihmisoikeuksia koskeva eurooppalainen rahoitusväline

EUH: Euroopan ulkosuhdehallinto

ICI+: Teollistuneiden maiden kanssa tehtävän yhteistyön rahoitusväline

IcSP: Vakautta ja rauhaa edistävä väline (aiemmin vakautusväline (IfS))

IDP: Internally Displaced Person

JPF-rahasto: Yhteinen rauhanrahasto (Joint Peace Fund)

LIFT-rahasto: Toimeentulon ja ravinnon turvarahasto (Livelihoods and Food Security Trust Fund)

LRRD: Hätäavun, kunnostustoimien ja kehitysyhteistyön niveltäminen (Linking Relief, Rehabilitation and Development)

MIP: Multiannual Indicative Programme

NGO: Non-Governmental Organisation

PO DEVCO: Kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosasto

PO ECHO: EU:n pelastuspalveluasioiden ja humanitaarisen avun operaatioiden pääosasto

QBEP-ohjelma: Peruskoulutuksen laatua koskeva ohjelma (Quality Basic Education Programme)

RACER: Merkitykselliset, hyväksytyt, uskottavat, helpot ja kestävät indikaattorit (Relevant, Accepted, Credible, Easy and Robust)

ROM: Tulosperusteinen seuranta (Results-Oriented Monitoring)

SMART: Tarkasti määritellyt, mitattavissa ja toteutettavissa olevat, relevantit ja ajallisesti määrätyt tavoitteet (Specific, Measurable, Achievable, Relevant and Timely)

SWITCH-Asia: EU:n rahoittama ohjelma, joka auttaa kuluttajia ja yrityksiä siirtymään kestävään kulutukseen ja tuotantoon

Unicef: Yhdistyneiden kansakuntien lastenrahasto

UNOPS: Yhdistyneiden Kansakuntien projektipalvelutoimisto

3DF-rahasto: Kolmen taudin rahasto (Three Diseases Fund)

3MDG-rahasto: Kolmannen vuosituhannen kehitystavoitteiden rahasto (Three Millennium Development Goals Fund)

Loppuviitteet

1 Maailmanpankin tiedot, 2012–2016.

2 Rahoitusvälineet voivat olla maakohtaisia (kahdenvälisiä) tai alueellisia, tai niillä voi olla tietty temaattinen painopiste.

3 Suora hallinnointi tarkoittaa, että Euroopan komissio on vastuussa kaikista EU:n talousarvion toteuttamiseen liittyvistä tehtävistä, jotka toteutetaan suoraan sen yksiköissä joko päätoimipaikassa tai EU:n edustustoissa. Välillisen hallinnoinnin yhteydessä komissio siirtää talousarvion toteuttamistehtäviä kansainvälisille organisaatioille, EU:n jäsenvaltioiden kehitysvirastoille, kumppanimaille tai muille elimille.

4 Kaikkien sopimusten osalta yhteenlasketusta 438 miljoonan euron määrästä (lähde: Ulkoisen avun hallinnointia koskeva kertomus vuodelta 2016).

5 Suunnittelu- ja valtiovarainministeriö, taloudellisten ulkosuhteiden osasto (Ministry of Planning and Finance, Foreign Economic Relations Department), https://mohinga.info/en/dashboard/location/.

6 Hankkeet 1–10.

7 Hanke 11.

8 Hankkeet 12–20.

9 YK:n erityisjärjestöjä koskeva komission tarkastus.

10 Vuonna 2011 hyväksytyn muutossuunnitelman ensisijaisena tavoitteena on lisätä merkittävästi EU:n kehityspolitiikan vaikutusta ja vaikuttavuutta. Ks. https://ec.europa.eu/europeaid/policies/european-development-policy/agenda-change_en.

11 LIFT-rahaston osalta tilanne 31. tammikuuta 2017, 3MDG:n osalta 1. marraskuuta 2016 ja JPF:n osalta 28. helmikuuta 2017. Päivämäärien erot johtuvat erilaisista raportointijaksoista.

12 Ks. edellä.

13 Unicef ei pystynyt toimittamaan varmennettuja rahavirtalaskelmia peruskoulutuksen laatua koskevan ohjelman (QBEP) osalta.

14 Komission delegoitu asetus (EU) N:o 1268/2012, annettu 29 päivänä lokakuuta 2012, unionin yleiseen talousarvioon sovellettavista varainhoitosäännöistä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU, Euratom) N:o 966/2012 soveltamissäännöistä (EUVL L 362, 31.12.2012, s. 1), 190 artiklan 2 kohta.

15 Sellaisena kuin se on määriteltynä varainhoitoasetuksen N:o 966/2012 128 artiklassa (29 päivänä lokakuuta 2012 annetun komission delegoidun asetuksen N:o 1268/2012 avustuksia koskeva 190 artiklan 2 kohta), varainhoitoasetuksen N:o 966/2012 190 artiklassa (komission asetuksen N:o 1268/2012 palveluja koskeva 266 artiklan 1 kohdan a alakohta), varainhoitoasetuksen N:o 966/2012 190 artiklassa (komission asetuksen N:o 1268/2012 tavarahankintoja koskeva 268 artiklan 1 kohdan a alakohta), varainhoitoasetuksen N:o 966/2012 190 artiklassa (komission asetuksen N:o 1268/2012 urakoita koskeva 270 artiklan 1 kohdan a alakohta).

16 Vuonna 2013 tehty ensimmäinen analyysi osoitti tämän osan suurimman hankkeen kohdalla, että kyseinen toimi vaatisi 0,7 miljoonan Yhdysvaltain dollarin rahoituksen; lisäksi ilmeni, että maailmanlaajuinen rahasto tuki sitä jo noin 12,7 miljoonalla Yhdysvaltain dollarilla. Tästä huolimatta vuonna 2014 toimelle myönnettiin 11,4 miljoonaa Yhdysvaltain dollaria (määrä nousi 13 miljoonaan Yhdysvaltain dollariin vuonna 2015), mutta tarpeiden merkittävälle kasvulle ei annettu mitään selitystä.

Tapahtuma Päivämäärä
Tarkastuksen suunnittelumuistio hyväksytty/ Tarkastus alkoi 22.11.2016
Kertomusluonnos lähetetty komissioon (tai muulle tarkastuskohteelle) 11.10.2017
Lopullinen kertomus hyväksytty kuulemismenettelyn jälkeen 12.12.2017
Komission ja EUH:n viralliset vastaukset saatiin kaikilla kielillä 20.12.2017

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksissa käsitellään eri talousarvioaloilla tai hallinnon aloilla toimitettujen tuloksellisuuden ja säännönmukaisuuden tarkastusten tuloksia. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät siten, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tämän tuloksellisuuden tarkastuksen toimitti tilintarkastustuomioistuimen III jaosto, joka on erikoistunut ulkoisten toimien, turvallisuuden ja oikeuden menoaloihin. Raportoivana jäsenenä toimi jaoston puheenjohtaja Karel Pinxten. Lisäksi kertomuksen laadintaan osallistuivat kabinettipäällikkö Gerard Madden, kabinettiavustaja ja tehtävävastaava Mila Strahilova, toimialapäällikkö Beatrix Lesiewicz sekä tarkastajat Roberto Ruiz Ruiz ja Francesco Zoia Bolzonello. Kielellisissä kysymyksissä avusti Cathryn Lindsay.

Vasemmalta oikealle: Francesco Zoia Bolzonello, Cathryn Lindsay, Gerard Madden, Mila Strahilova, Roberto Ruiz Ruiz, Beatrix Lesiewicz, Karel Pinxten.

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2018

PDF ISBN 978-92-872-8956-8 ISSN 1977-5792 doi:10.2865/06051 QJ-AB-17-025-FI-N
HTML ISBN 978-92-872-8990-2 ISSN 1977-5792 doi:10.2865/75179 QJ-AB-17-025-FI-Q

© Euroopan unioni, 2018.

Euroopan unionin tekijänoikeuden piiriin kuulumattomien kuvien tai muun materiaalin käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä lupa suoraan tekijänoikeuden haltijoilta.

YHTEYDENOTOT EU:HUN

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Yhteydenotot puhelimitse tai sähköpostitse
Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

  • soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
  • soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696 tai
  • sähköpostitse: https://europa.eu/european-union/contact_fi

TIETOA EU:STA

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla, http://europa.eu

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata EU Bookshopista, osoitteesta https://op.europa.eu/fi/web/general-publications/publications. Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. http://europa.eu/contact).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1951 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa osoitteessa http://eur-lex.europa.eu

EU:n avoin data
EU:n avoimen datan portaalin (http://data.europa.eu/euodp) kautta on saatavilla EU:n data-aineistoja. Data on ilmaiseksi ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten.