EU's bistand til Myanmar/Burma

Kommissionens og EU-Udenrigstjenestens svar

Resumé

IV

Efter Kommissionens og EU-Udenrigstjenestens opfattelse var valget af udviklingsprioriteter og sektorer fokuseret, og medtagelsen af en fjerde målsektor blev aftalt med udviklingskommissæren og regeringen i Myanmar/Burma.

Som følge af den øgede arbejdsbyrde i for forbindelse med udviklingssamarbejdet i Myanmar/Burma åbnede EU et kontor i Yangon, som blev opgraderet til en EU-delegation i september 2013.

Beslutningen om geografiske prioriteter træffes på årsbasis i forbindelse med fastlæggelsen og udformningen af de årlige handlingsprogrammer for at følge dynamikken i fredsprocessen, som er særdeles uforudsigelig og ustabil.

Mobiliseringen af indenlandske indtægter blev samordnet med andre donorer gennem trustfonden til forvaltning af offentlige midler, som Verdensbanken forvalter, og som omfatter flere donorer, politisk dialog, støtte til Myanmar/Burmas deltagelse i gennemsigtighedsinitiativet for udvindingsindustrien (EITI) og aktioner på området for retshåndhævelse, god forvaltningspraksis og handel på skovbrugsområdet (FLEGT).

V

Efter en grundig høringsproces i forbindelse med programplanlægningen i 2012-2014, herunder med regeringen, og navnlig under hensyntagen til de respektive målsektorers behov og absorptionskapacitet, besluttede Kommissionen at tildele et vejledende beløb på op til 35 % til hver af de første to målsektorer (udvikling af landdistrikterne og uddannelse) og op til 15 % til hver af de sidste to målsektorer (regeringsførelse og fredsopbygning) i sit flerårige vejledende program for Myanmar/Burma.

Fastsættelsen af de midler, der skal tildeles de enkelte aktioner under de årlige handlingsprogrammer, sker som led i fastlæggelsen og udformningen af nye aktioner.

VI

I nogle tilfælde skyldtes forsinkelserne i forbindelse med de trustfonde, som FN forvalter, kompleksiteten i arbejdsmiljøet og genoptrapningen af konflikten, f.eks. i visse etniske områder.

Ifølge den bidragsskabelon, der blev aftalt med internationale organisationer, skal renteindtægterne af forfinansieringsbetalingerne ikke betales, medmindre organisationens regler foreskriver renterefusion. Dette er i overensstemmelse med finansforordningen og basisretsakterne. For at undgå akkumulering af forfinansiering bestemmes det i artikel 15 i de almindelige betingelser i bidragsaftalen, at den næste rate først kan frigives, når der er indgået forpligtelser for 70 % af den umiddelbart foregående rate (og 100 % af de tidligere).

VII

Kommissionen anvender sine standardregler og -procedurer samt interne regler, som på visse betingelser giver mulighed for fravigelse fra disse standardregler, f.eks. i krisesituationer. Fleksibilitetsbestemmelserne i henhold til finansforordningen og basisretsakterne har givet mulighed for at spare tid i forhold til standardmetoderne, samtidig med at behovet for både hurtighed og gennemsigtighed er blevet imødekommet.

Kommissionen har anvendt bestemmelserne om erklæringer af en krisesituation i et begrænset antal tilfælde, hvor der var gyldige grunde hertil.

I lyset af situationen i Myanmar/Burma mener Kommissionen ikke, at de tilskud, der bevilges gennem indkaldelser af forslag, nødvendigvis er mere omkostningseffektive end tilskud, der bevilges i henhold til fleksible procedurer.

VIII

Halvdelen af de reviderede projekter har givet de planlagte resultater, mens 40 % af de øvrige projekter delvist har givet dem, eftersom de stadig var ved at blive gennemført på tidspunktet for revisionen. I mellemtiden er der registreret resultatmæssige forbedringer i forbindelse med flere af disse.

Kommissionen vil foretage en strategisk landeevaluering af EU's udviklingssamarbejde i Myanmar/Burma i 2018, hvor der vil blive set nærmere på resultater og bæredygtighed.

EU-delegationen har forbedret projektovervågningen betydeligt i årenes løb.

IX

• Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten mener, at støtteområderne allerede er tilstrækkeligt fokuserede.
• Kommissionens GD DEVCO og GD ECHO har allerede styrket deres samordning og vil forbedre den yderligere i forbindelse med operationaliseringen af sammenhængen mellem humanitær bistand og udviklingsbistand, hvor Rådet har valgt Myanmar/Burma som pilotland.
• Kommissionen vil dokumentere tildelingen af midler til de enkelte målsektorer i løbet af programmeringsfasen for det næste flerårige vejledende program. Eftersom begrundelsen for tildelingen af midler til de enkelte nye aktioner allerede drøftes, når de fastlægges og udformes, vil Kommissionen sikre, at tildelingen dokumenteres for aktioner under det årlige handlingsprogram for 2018 og de efterfølgende år.
• Kommissionen vil i tæt samarbejde med de andre bidragende donorer, og som medlem af styringsudvalget/fondens bestyrelse fortsat sikre, at multidonorforanstaltningerne er omkostningseffektive. Kommissionen er imidlertid også underlagt finansforordningens bestemmelser.
• Kommissionen vil fortsat arbejde aktivt for at forbedre projektledelsen og vil løbende vurdere status for gennemførelsen.

Der er allerede taget skridt til at forbedre informationen om og synligheden af EU's aktioner.

Indledning

07

Fire kommissærer deltog i taskforcen, og udviklingskommissær Andris Pielbalgs ledede udviklingsforummet sammen med den tyske udviklingsminister Dirk Niebel og Myanmar/Burmas planlægningsminister Kan Zaw. Alle de EU's medlemsstater, der er til stede i landet, deltog og vedtog det indledende fælles programmeringsdokument og de prioriterede områder for EU's og medlemsstaternes støtte.

08

Der blev afholdt et demokratisk civilsamfundsforum med deltagelse af den højtstående repræsentant/næstformand Catherine Ashton og Aung San Suu Kyi, et udviklingsforum og et erhvervsforum i Yangon dagen før mødet i taskforcen i Nay Pyi Taw.

11

De yderligere midler i pakken på 150 mio. EUR var ikke kun vigtige for at støtte overgangen, men gav også mulighed for et større engagement og en mere dybtgående dialog med den nye civile regering, som donorerne for første gang samarbejdede med.

Bemærkninger

20

Da der ikke var færdigudarbejdet en omfattende national udviklingsplan for en periode på 20 år, anvendte Kommissionen Myanmars/Burmas regerings ramme for økonomiske og sociale reformer (FESR) for 2012-2015 som primært referencedokument. Støtten under det flerårige vejledende program for 2014-2020 til målsektorerne uddannelse og landbrug var baseret på igangværende programmer samfinansieret af EU (f.eks. QBEP og LIFT) og analyser og rapporter derfra. Hvad angår målsektoren uddannelse, gav den EU-støttede omfattende reform af uddannelsessektoren en sektoranalyse.

21

Høringsprocessen med regeringen i Myanmar/Burma om udviklingsprioriteter og tildeling af midler omfattede møder på ministerniveau i Bruxelles, Yangon og Nay Pyi Taw.

22

Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten mener, at valget af udviklingsprioriteter var fokuseret. De fire målsektorer blev udvalgt i en grundig og samarbejdsbetonet proces og efter aftale med regeringen.

Kommissionens og EU-Udenrigstjenestens fælles programmeringsvejledning for DCI for perioden 2014-2020 giver mulighed for, at der indføres en yderligere målsektor under særlige omstændigheder, som f.eks. overgang fra humanitær bistand til udviklingsbistand eller nye sikkerhedstrusler/konfliktrisici, for at støtte de vigtige prioriteter, der er forbundet med freds- og statsopbygningsaktiviteterne.

Som følge af den væsentlige stigning i finansieringen til Myanmar/Burma fra 2012, under hensyntagen til de respektive sektorers samlede finansiering og absorptionskapacitet og med det formål at sikre kontinuiteten i EU's støtte til målsektorerne under det flerårige vejledende program for 2011-2013 (bortset fra sundhed) besluttede Kommissionen at finansiere fire målsektorer under det flerårige vejledende program for 2014-2020. Dette blev videreført i den fælles programmering og blev godkendt af udviklingskommissæren og regeringen i lyset af den politiske betydning af den etniske fredsproces for stabilitet og udvikling.

Da Kommissionen traf beslutningen om den særlige pakke for 2012-2013 på 150 mio. EUR, blev den ledsaget af oprettelsen af et EU-kontor i Yangon, som blev opgraderet til en EU-delegation i september 2013.

23

I overensstemmelse med ovennævnte programmeringsvejledning giver det flerårige vejledende program for 2014-2020 fleksibilitet til at håndtere uforudsete behov i de mest sårbare samfund i forbindelse med en svag stat og en konflikt- og krisesituation som i Myanmar/Burma. En fredsproces er ikke forudsigelig, hvorfor Kommissionen ikke kunne fastsætte en geografisk prioritering i 2013-2014 for hele programmeringsperioden 2014-2020. Denne beslutning træffes på årsbasis i forbindelse med fastlæggelsen og udformningen af årlige handlingsprogrammer for at følge dynamikken i fredsprocessen. Kommissionen anvender relevante undersøgelser for at sikre omkostningseffektivitet. Der fandtes tidligere undersøgelser om behovene i delstaten Rakhine, bestilt af enten EU eller andre donorer, som har været taget i betragtning under programmeringen. Regeringen delte også et udkast til handlingsplan for delstaten Rakhine, som imidlertid aldrig blev færdiggjort, med donorerne. I alt blev der i rapporteringsperioden tildelt 10 % af finansieringen til delstaten Rakhine, hvilket viser, at den var en klar og anerkendt geografisk prioritet. Endvidere viste valget af fredsprocessen som én målsektor allerede den geografiske prioritering af konfliktområderne.

24

EU har fremhævet vigtigheden af forvaltning af naturressourcer, eftersom en stor andel af de potentielle nationale indtægter er knyttet til udnyttelsen af de omfattende naturressourcer.

EU har støttet regeringen på vejen mod en mere bæredygtig forvaltning af sine naturressourcer gennem f.eks. EITI og FLEGT. EU deltog aktivt i processen for samordning mellem donorerne vedrørende reformer af forvaltningen af de offentlige midler.

En stor del af naturressourcerne i Myanmar/Burma er koncentreret i omstridte områder eller områder, som kontrolleres af de etniske væbnede grupper og ikke regeringen. Enhver drøftelse om at øge skatteindtægterne fra forvaltningen af naturressourcerne afhænger af de fremskridt, der gøres i fredsprocessen.

27

Kommissionen vil gerne fremhæve, at der har været en effektiv samordning mellem GD ECHO og GD DEVCO både i hovedsædet og i EU's delegation, navnlig i forbindelse med fastlæggelsen og udformningen af relevante aktioner på områder, hvor GD ECHO ydede humanitær bistand.

Kommissionen har ført sammenkoblingen af nødhjælp, rehabilitering og udvikling (LRRD) ud i praksis. GD DEVCO har også iværksat to undersøgelser med det formål at finde frem til konfliktfølsomme interventioner, der kan skabe større robusthed i områder med længerevarende kriser.

Myanmar/Burma er kommet med på en liste over pilotlande, som Rådet godkendte i september 2017, for at operationalisere sammenhængen mellem humanitær bistand og udviklingsbistand.

Projekt 20 er fortsættelsen og udvidelsen af det projekt, som GD ECHO finansierede (EU's Children of Peace Initiative), og gennemfører dermed LRRD-metoden. Fortsættelsen af projekt 13 omfatter en styrket ernæringsdel, som skal supplere GD ECHO's ernæringsstøtte i den nordlige del af delstaten Rakhine.

28

Den endelige rapport om evalueringen af EU's fælles programmeringsproces for udviklingssamarbejdet (2011-2015) fra marts 2017 anbefaler også, at EU og medlemsstaternes hovedsæder fastsætter det overordnede omfang af den fælles programmering mere præcist, samt hvordan dette udmøntes i vejledningerne, herunder f.eks. hvordan humanitær bistand, som pr. definition ikke kan programmeres, inkluderes.

Siden åbningen af EU's delegation har repræsentanter for EU-Udenrigstjenesten, GD DEVCO og GD ECHO regelmæssigt udvekslet synspunkter og aflagt fælles besøg på stedet.

Møderne mellem GD DEVCO og GD ECHO blev ikke formaliseret før september 2016, men der har dog fundet regelmæssige drøftelser sted, siden GD ECHO flyttede ind i samme bygning som EU's delegation i midten af 2014.

Alle de aktioner, der er blevet iværksat under målsektoren fredsopbygning siden 2012, har omfattet de krævede forbindelser og høringer samt den krævede samordning med de humanitære aktører, herunder GD ECHO. Programmet Aid to Uprooted People (AUP) er også blevet gennemført i tæt samarbejde med GD ECHO og bygger på nogle af dettes resultater i de etniske stater.

30

Efter en grundig høringsproces, herunder med regeringen, og navnlig under hensyntagen til de respektive målsektorers behov og absorptionskapacitet, besluttede Kommissionen at tildele et vejledende beløb på op til 35 % til hver af de første to målsektorer (udvikling af landdistrikterne og uddannelse) og op til 15 % til hver af de sidste to målsektorer (regeringsførelse og fredsopbygning).

Fastsættelsen af de midler, der skal tildeles hver aktion under det årlige handlingsprogram sker som led i fastlæggelsen og udformningen af aktionerne, og der tages hensyn til behov og absorptionskapacitet, gennemførelsesmetode, midler fra partnerne, regeringen og andre donorer, tidsrammen for gennemførelsen osv.

31

Kommissionen vil gerne understrege, at nogle medlemsstater ikke har været i stand til at tilslutte sig et foreslået budgetstøtteprogram, bl.a. som følge af betænkeligheder for så angår den politiske situation, herunder en voldsom eskalering af situationen i delstaten Rakhine.

Dette har skabt forsinkelser i finansieringen af én af de planlagte aktioner (en af de større) i Myanmar/Burma. Der blev ikke vedtaget noget årligt handlingsprogram for 2016, men Kommissionen har vedtaget det årlige handlingsprogram for 2017 (39 mio. EUR), som indeholder yderligere EU-støtte til områderne fredsopbygning og regeringsførelse.

32

Kommissionen vil gerne understrege, at de operationelle kriterier for "delegationens fremtidige arbejdsbyrde" og "blandingen af bistandsmetoder" ikke er de eneste operationelle kriterier, den anvender i valget af støttemetoder. Kommissionen mener, at budgetstøtte er den foretrukne metode, som bedst opfylder principperne om støtteeffektivitet, og giver mulighed for et større engagement og en mere dybtgående politisk dialog med partnerlandene. Kommissionen undersøger ikke desto mindre altid nye muligheder for at samarbejde mere med medlemsstaternes organer og forsøger at finde andre kombinationsmuligheder og andre muligheder for et mere strategisk samarbejde med de internationale organisationer. Kriteriet om omkostningseffektivitet overvejes især i forbindelse med fastlæggelsen og udformningen af nye aktioner og vurderes meget grundigt i kontraktindgåelsesfasen.

33

Indirekte forvaltning har lettet den forvaltningsmæssige byrde for Kommissionens personale og frigjort tid til at fokusere på bl.a. politisk dialog, strategiske drøftelser, samordning og overvågning.

34

Den tidlige underudnyttelse af FN's trustfondprogrammer skyldtes primært forsinkelser i opstartsaktiviteterne. Senere har det været på grund af forsinkelser i nøgleaktiviteter i de områder, hvor konflikten var ved at blusse op igen.

Udgiftssatsen er kun en af indikatorerne for, hvordan det går med et projekt. Endvidere er satsen ikke lineær og afhænger af, hvilken type aktiviteter der finansieres.

36

I overensstemmelse med finansforordningen og basisretsakterne indebærer den bidragsskabelon, der blev aftalt med internationale organisationer, at renteindtægterne af forfinansieringsbetalingerne ikke skal betales, medmindre organisationens regler foreskriver renterefusion.

UNOPS udbetaler i overensstemmelse med sine egne regler sådanne renter til programaktiviteter, hvis det er fastsat i den relevante bidragsaftale.

37

Kommissionen sikrer ikke kun omkostningseffektiviteten ved hjælp af sine kontrolbesøg. Omkostningernes relevans vurderes først før underskrivelsen af kontrakten i en grundig gennemgang af det budget, som organisationen fremlægger. Derefter deltager Kommissionen i fondsbestyrelserne, som træffer afgørelse om programmets sigte. Endelig modtager Kommissionen mindst én gang årligt beskrivende og finansielle rapporter fra organisationen om den faktiske gennemførelse af programmet og de afholdte udgifter. Analysen af disse rapporter danner derefter grundlag for den faktiske frigivelse af den næste forfinansiering samt størrelsen heraf.

Disse mekanismer giver Kommissionen mulighed for at drøfte programmets sigte, og hvorvidt midlerne er anvendt på en hensigtsmæssig måde. Kommissionen arbejder via indirekte forvaltning med søjlevurderede organisationer, hvis interne kontrol-, revisions- og regnskabsprocedurer allerede er blevet revideret og anset for at svare til dem, som Kommissionen har etableret.

38

I henhold til artikel 42 i gennemførelsesbestemmelserne gælder det, at når budgetgennemførelsesopgaver er overdraget til en enhed, som gennemfører en multidonorforanstaltning, skal der ske en kontrol af, om enheden har anvendt et beløb svarende til det, der er udbetalt af Kommissionen til den pågældende aktion, i overensstemmelse med de forpligtelser, som er fastlagt i den aftale, der er indgået med enheden.

Kommissionen kan anvende en teoretisk tilgang, ifølge hvilken den relevante anvisningsberettigede kan beslutte, at disse EU-krav er opfyldt, så længe bidraget fra andre donorer til den samfinansierede aktion er tilstrækkeligt til at betale for de aktiviteter, der ikke er støtteberettigede i henhold til EU's regler. Dermed er enhver reduktion af de ikke-støtteberettigede udgifter efter den teoretiske tilgang fuldt ud i overensstemmelse med de gældende gennemførelsesbestemmelser.

Denne mekanisme giver Kommissionen mulighed for at deltage i multidonortrustfonde, hvilket betyder, at den kan deltage i vigtige projekter i samarbejde med andre donorer. Dette er ofte den mest effektive måde at sikre effektiviteten og virkningen af de aktioner, der finansieres af EU, på, og det ville ikke være muligt, hvis midlerne skulle øremærkes. For at den kan fungere, omfatter den teoretiske tilgang en regel om, at vores bidrag kun dækker omkostninger, der er støtteberettigede for Kommissionen, så Kommissionen ikke underlægges støtteberettigelsesregler for bidrag, der modtages fra andre donorer, som har andre regler.

Boks 1 – Eksempler på den teoretiske tilgang

LIFT

Kommissionen anvendte den teoretiske tilgang da der var tilstrækkelige midler fra andre donorer til at dække en del af de LIFT-udgifter, der ikke var støtteberettigede i henhold til EU's regler. Modregning er en form for inddrivelse af midler fra gennemførelsespartnerne.

3MDG/3DF

Kommissionen anvendte den teoretiske tilgang, da der var tilstrækkelige midler fra andre donorer til at dække en del af de 3DF-udgifter, der ikke var støtteberettigede i henhold til EU's regler.

39

I forbindelse med indgåelsen af kontrakten fremlægger organisationen budgettet for aktionen, som drøftes med Kommissionen. I henhold til vores kontraktmæssige krav gælder der et loft for de indirekte omkostninger på 7 % af de støtteberettigede direkte omkostninger. Det er blevet fremført, at denne procentsats muligvis er utilstrækkelig til at dække organisationens faktiske indirekte omkostninger til gennemførelse af projekter. Kommissionen kan imidlertid ikke aftale en anden procentsats med andre donorer. For multidonorforanstaltninger og sammenlignelige foranstaltninger kan Kommissionen ikke forhandle om reglerne for indirekte omkostninger for de andre donorer, men Kommissionen sikrer, at vederlag/indirekte omkostninger ikke er højere end dem, som organisationen anvender for sammenlignelige bidrag (artikel 4.2 i den finansielle og administrative rammeaftale).

40

Kommissionen vil kun anvende den teoretiske tilgang for udgifter, som den ikke mener er støtteberettigede for EU, men for andre bidragende donorer, herunder hvis gennemførelsespartneren også er en bidragende donor, så længe bidraget fra andre donorer til den samfinansierede aktion er tilstrækkeligt til at betale for de aktiviteter, der ikke er støtteberettigede i henhold til EU's regler.

Boks 2 – Eksempel på høje indirekte omkostninger

Kommissionen bekræfter, at aftalen mellem Kommissionen og UNICEF sætter et loft på 7 % af de direkte omkostninger til aktionen, der kan opføres som indirekte omkostninger. Endvidere fastsættes det i aftalen, at eventuelle indirekte omkostninger til aktioner, som gennemføres af andre enheder, skal være omfattet af disse 7 %. EU's delegation har meddelt UNICEF, at midlerne vil blive inddrevet, hvis de ikke kan dækkes ved hjælp af den teoretiske tilgang.

41

Kommissionen overvejede også omkostningseffektiviteten, da den tog stilling til projekternes størrelse.

42

Kommissionen har anvendt de fleksible procedurer i erklæringen af en krisesituation i overensstemmelse med finansforordningen.

Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten mener, at fleksible procedurer kan give betydelige fordele, hvis de anvendes på en strategisk måde i de lande, hvor der erklæres krise. Kommissionen har et begrænset antal gange valgt at anvende fleksible procedurer i forbindelse med successive erklæringer af en krisesituation, fordi Myanmar/Burmas sårbare overgang ikke altid har givet mulighed for at yde regelmæssig udviklingsbistand. Dette kræver brug af effektive og fleksible mekanismer, der kan følge med virkeligheden på stedet og give EU mulighed for at reagere på nye hændelser hurtigt.

Det er generaldirektøren i GD DEVCO, der i samråd med udviklingskommissæren træffer afgørelse om erklæringen af en krisesituation. En sådan erklæring var gældende i referenceperioden. Frem til juli 2014 dækkede den kun de etniske stater i Myanmar/Burma. Efter en anmodning i 2014 fra EU's delegation om at udvide erklæringen af en krisesituation til at omfatte alle områder i Myanmar/Burma besluttede Kommissionen at udvide den, men kun for de kontrakter, der understøtter freds- og statsopbygningsmålene i Myanmar/Burma. Som en yderligere betingelse for anvendelsen af denne udvidelse kræver den GD DEVCO's geografiske direktørs godkendelse i hvert enkelt tilfælde. Kommissionen vil gerne understrege, at denne mulighed ikke er blevet anvendt i referenceperioden. Den nuværende erklæring af en krisesituation gælder frem til den 30. juni 2018, og en yderligere forlængelse vil kræve en grundig undersøgelse.

Direkte tildeling kræver ikke desto mindre en procedure med forhandling og en rapport, der forklarer begrundelsen for valget, og hvor drøftelserne vedrørende forhandlingen af aktioner og budgettet er beskrevet. Det betyder, at procedurerne altid er gennemsigtige og i fuld overensstemmelse med procedurerne i finansforordningen.

Selv om det ikke kan bestrides, at civilbefolkningen er i umiddelbar fare i de etniske områder, er næsten en tredjedel af landets delstater ramt af konflikter, og mulighederne for mægling og konfliktløsning kan (og skal) afsøges i alle områder, herunder Nay Pyi Taw, Yangon (eller selv andre lande som Thailand, Kina og Indien), hvor de kritiske repræsentanter for regeringen eller andre relevante aktører befinder sig. Dette forklarer, hvorfor erklæringen af en krisesituation også kan anvendes på stats- og fredsopbygningsmålene.

44

Kommissionen har sikret, at risikoen for dobbeltfinansiering blev behandlet i forbindelse med udarbejdelsen og gennemførelsen af de risikobetonede kontrakter.

Boks 3 – Eksempler på risici for dobbeltfinansiering

Første led: For at mindske risikoen for dobbeltfinansiering af aktiviteter vedrørende tuberkulose, malaria og hiv/aids gennemgik Kommissionen og andre donorer en analyse af mangler og overlapninger mellem de to fonde, før fondens bestyrelse traf finansieringsbeslutningen.

Begge programmer blev gennemgået i forbindelse med de tekniske strategiske grupper for tuberkulose, malaria og hiv/aids med henblik på at sikre, at der ikke forekommer dobbeltfinansiering.

Andet led: Kommissionen har løbende overvåget denne lokale ngo's projekter og aktiviteter. På tidspunktet for Rettens besøg spillede ngo'en en helt afgørende og kritisk rolle som støtte for fredsforhandlingerne mellem regeringen og de etniske væbnede organisationer (EAO'er) (hvilket den stadig gør). For at holde forhandlingerne kørende på forskellige niveauer har EU reageret og ydet den nødvendige støtte gennem forskellige tilskud, hvor ngo'en var en af støttemodtagerne. Endvidere er der ydet teknisk bistand for at sikre en korrekt gennemførelse af det omfattende samarbejde fra EU's og andre donorers side i dette særligt udfordrende miljø. Denne tekniske bistand bidrog bl.a. til at undgå risikoen for dobbeltfinansiering. Eftersom alle de EU-finansierede aktioner for denne ngo havde meget forskellige og konkrete mål, mente Kommissionen ikke, at der var nogen overlapning i finansieringen.

45

Kommissionen forsøger at sikre en effektiv samordning med andre donorer i forbindelse med gennemførelsen, men der er altid plads til forbedring.

Boks 4 – Eksempler på forspildte muligheder med hensyn til samordning

Der er sket regelmæssig samordning mellem Verdensbanken, EU's delegation og forskellige gennemførelsespartnere vedrørende CDD. EU's delegation har sammen med de forskellige EU-finansierede programmer ved flere lejligheder set på synergierne med Verdensbanken. Verdensbankens program er hovedsageligt fokuseret på de "hårde elementer" (grundlæggende infrastruktur i landsbyerne), mens EU's tilgang kombinerer bløde (kurser, workshopper, høring af lokalsamfundene) og hårde (mindre infrastruktur, rehabilitering) elementer i et bestemt område.

46

Kommissionen mener, at overvågningen af EU-finansierede aktioner og EU's synlighed er blevet forbedret i årenes løb.

Kommissionen har stort fokus på at forbedre overvågningen af sine aktioner yderligere, herunder i svært tilgængelige områder.

47

Med hensyn til output og resultater for de årlige handlingsprogrammer omfatter de vigtige tiltag, der er iværksat, bl.a. anvendelse af en vejledende logframe-matrix for hver enkelt aktion i det årlige aktivitetsprogram og et særligt team i DG DEVCO, som sikrer kvaliteten af logframes. Endvidere afspejler EU's internationale samarbejds- og udviklingsresultatramme GD DEVCO's forpligtelse til at overvåge og rapportere om resultater samt forbedre ansvarligheden og gennemsigtigheden i forbindelse med og synligheden af EU's bistand.

Datatilgængelighed er en vigtig begrænsning i Myanmar/Burma, som har store konsekvenser for målingen af output, resultater og virkning.

48

Der findes et system til overvågning af resultaterne for projekt 11 og 12.

49

Kommissionen reagerede ikke langsomt på rapporterne fra kontrolbesøgene, men de kontradiktoriske procedurer vedrørende resultaterne tog lang tid.

Boks 5 – Kontrolbesøg

LIFT

Behandlingen af resultaterne fra dette LIFT-kontrolbesøg var yderst kompliceret og førte til omfattende drøftelser med hovedsædet for at sikre, at de blev fulgt til dørs. EU's delegation har forbedret sin reaktion på resultaterne af kontrolbesøg, hvilket blev illustreret ved den endelige rapport om det andet kontrolbesøg for LIFT, som blev offentliggjort den 23. september 2016, mens forhåndsmeddelelsen derom (ingen tilbagebetaling) blev sendt den 28. oktober 2016.

3MDG/3DF

Ved modtagelsen af den foreløbige endelige rapport om kontrolbesøget reagerede EU's delegation rettidigt og gennemførte den endelige betaling og afregningen af 3DF-kontrakten.

50

Kommissionen minder regelmæssigt gennemførelsespartnerne om behovet for at udarbejde og gennemføre detaljerede informations- og synlighedsplaner for at sikre en god information om og stor synlighed af EU's støtte. EU's delegation har noteret sig forbedringer på dette område, men den har også besluttet at forvalte EU's synlighed mere direkte gennem en særlig komponent under en igangværende stor tjenesteydelseskontrakt for at sikre større synlighed i EU og samordnede budskaber på tværs af projekter og programmer.

På visse områder var gennemførelsespartnerne nødt til at være diskrete med hensyn til visse informations- og synlighedsspørgsmål på grund af den følsomhed, der gjorde sig gældende på det pågældende tidspunkt, og de øgede synligheden af programmerne ved hjælp af andre værktøjer som f.eks. sociale medier, audiovisuelt materiale, undersøgelser og publikationer, nøglebegivenheder osv.

51

I den indledende fase har Kommissionen forsøgt at fremme EU's trustfond som en del af de gennemførelsesmetoder, der skal tages i betragtning med henblik på gennemførelsen af Joint Peace Fund (JPF). På trods af Kommissionens anstrengelser støttede andre potentielle JPF-donorer ikke denne metode, men foretrak trustfonde forvaltet af FN. Kommissionen afholdt også en høring med medlemsstaterne i Bruxelles for at slå til lyd for en EU-trustfond for fred.

54

Halvdelen af de reviderede projekter har givet de planlagte resultater, mens 40 % af de øvrige projekter delvist har givet dem, eftersom de stadig var ved at blive gennemført på tidspunktet for revisionen. I mellemtiden er der registreret resultatmæssige forbedringer i forbindelse med flere af disse.

Kommissionen mener, at der er flere årsager, der kan forklare, hvorfor de reviderede projekter har været ramt af forsinkelser i gennemførelsen. Programmerne skal gennemføres i en meget udfordrende situation, hvor en meget kompleks overgang er i gang: en politisk og økonomisk overgangstid midt i en kompliceret fredsproces med flere parter og væbnede grupper. Alle disse faktorer har direkte indflydelse. Tilbageslag og en uventet lav absorptionskapacitet er nogle gange en del af virkeligheden, hvad angår udviklingen i Myanmar/Burma. Dette er særligt relevant for projekter under de reviderede fredsopbygnings- og AUP-programmer.

Boks 7 – Eksempel på et projekt, der kun delvis var relevant i relation til de fastsatte mål

"Erasmus"-programmet omhandler uddannelse, som er en af målsektorerne i det flerårige vejledende program for 2014-2020, mens "miljø" er et vigtigt tværgående tema for alle målsektorer. Kommissionen understreger også, at dette projekt kører på et efterspørgselsbaseret grundlag, hvor regeringen indgiver anmodninger om kapacitetsopbygning til EU's delegation. Derfor er der brug for en lidt fleksibel fortolkning af omfanget og resultaterne, navnlig i den første del af overgangsperioden, hvor udviklingspartnerne igen skal samarbejde med regeringen for første gang i mange år.

56

Datatilgængelighed er en vigtig begrænsning, som har store konsekvenser for målingen af EU's aktioners output, resultater og virkning. Det er ofte svært at finde realistiske mål for visse indikatorer, og derfor foretages der i forbindelse med de fleste projekter en årlig gennemgang af projektets logframe.

Gennem et program, der finansieres under det regionale vejledende program for 2014-2020, støtter Kommissionen forbedringer i det statistiske system i ASEAN-medlemsstaterne.

57

Kommissionen vil gerne fremhæve, at de reviderede projekter i stikprøven ikke var nået lige langt i gennemførelsen, hvilket delvist kan forklare, hvorfor nogle af de planlagte resultater og bæredygtigheden endnu ikke kunne vurderes. Kommissionen er af den opfattelse, at mere end en tredjedel af de reviderede projekter vil nå de forventede resultater. Kommissionen vil i 2018 foretage en strategisk landeevaluering af EU's samarbejde i overensstemmelse med arbejdsprogrammet for strategiske evalueringer, der er godkendt af udviklingskommissær Neven Mimica. Den forventes at give Kommissionen, EU-Udenrigstjenesten og andre aktører en række resultater, konklusioner og anbefalinger vedrørende vores tidligere, nuværende og kommende samarbejde med landet.

59

Det er ekstremt svært at nå de resultater, der oprindeligt var målet i projekter gennemført i delstaten Rakhine. Situationen kan betragtes som en langvarig krise, der er karakteriseret ved en langvarig og dybt rodfæstet forskelsbehandling, intern fordrivelse, segregering, statsløshed, fattigdom og sårbarhed. Kommissionen er fuldt ud klar over, hvor følsomt det er at arbejde i en stærkt politiseret og kompleks situation som i delstaten Rakhine og er fortsat fast besluttet på at fortsætte sit engagement i denne region.

Boks 8 – Projekt for fødevaresikkerhed i delstaten Rakhine

LIFT overvejede faktisk muligheden for en åben indkaldelse af forslag om fortsættelse af fødevaresikkerhedsprojektet i delstaten Rakhine. Med den adgang, de udvalgte gennemførelsespartnere har til de relevante landsbyer, det samarbejde, der er etableret med de lokale myndigheder, og den usædvanligt komplekse krisesituation i denne region, konkluderede LIFT, at det ikke var hverken muligt eller realistisk at nå de forventede resultater med nye og uerfarne partnere i de pågældende områder.

Med hensyn til de dårlige resultater vil Kommissionen gerne fremhæve, at udbruddet af vold i 2014 og den tropiske cyklon, som påvirkede projektet negativt, forsinkede gennemførelsen på stedet, fordi personalet ikke kunne få adgang til landsbyerne. Herudover var konsortiet nødt til at investere meget tid og mange kræfter i at opbygge tillid for at blive accepteret i lokalsamfundene og af myndighederne i en tid med stor antipati mod FN/INGO. Kun få ngo'er har kunnet etablere sig som pålidelige partnere for både regeringen og lokalbefolkningen.

60

Kommissionen fastsatte et specifikt mål om "bedre socioøkonomisk genopretning i konfliktramte områder og områder, der er berørt af vold mellem befolkningsgrupperne" under de forskellige årlige handlingsprogrammer, som finansierer EU's bidrag til fredsopbygning. Kommissionen havde oprindeligt slået til lyd for, at delstaten Rakhine skulle medtages under Joint Peace Fund, men det blev i forbindelse med udarbejdelsen aftalt, at JPF skulle omfatte fredsprocessen og ikke vold mellem befolkningsgrupperne. Andre udviklingspartnere ønskede ikke, at JPF skulle omfatte delstaten Rakhine.

JPF's udformning og arkitektur er i høj grad baseret på den nationale våbenhvileaftale. Denne tekst kommer ikke ind på vold mellem befolkningsgrupperne. Ikke desto mindre kan projekter, der involverer delstaten Rakhine, finansieres, hvis de kan påvise en direkte forbindelse til gennemførelsen af den nationale våbenhvileaftale og andre formelle elementer af fredsprocessen, med streng risikostyring og konfliktfølsomhedsanalyse samt overholdelse af principperne om ikke at forårsage skade.

Som beskrevet nærmere ovenfor har EU udviklet andre projekter og mekanismer for at tage hånd om situationen i delstaten Rakhine.

Konklusioner og anbefalinger

63

Efter Kommissionens og EU-Udenrigstjenestens opfattelse var valget af udviklingsprioriteter og sektorer fokuseret, og medtagelsen af en fjerde målsektor var fuldt berettiget og aftalt med regeringen.

EU åbnede et kontor i Yangon, som blev opgraderet til en EU-delegation i september 2013.

En fredsproces er pr. definition ikke forudsigelig, hvorfor Kommissionen ikke kunne fastsætte en detaljeret geografisk prioritering for alle finansielle ressourcer i 2014. Denne beslutning træffes på årsbasis i forbindelse med fastlæggelsen og formuleringen af årlige handlingsprogrammer for at fremme dynamikken i fredsprocessen, som er meget uforudsigelig og ustabil. Fleksibilitet er absolut nødvendigt (herunder geografisk prioritering) for at opfylde behovene hos de mest sårbare befolkningsgrupper.

Mobiliseringen af indenlandske indtægter blev håndteret indirekte, bl.a. gennem EU-støtte til reformer af forvaltningen af offentlige midler, deltagelse i EITI og tiltag på området for FLEGT.

Anbefaling 1 – Behovet for at målrette støtten for at øge indvirkningen

Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten accepterer anbefalingen og vil imødekomme den i programmeringsfasen for det næste flerårige vejledende program.

Første led: Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten har begrundet de fire målsektorer, som stadig er fuldt ud relevante, hvilket blev bekræftet i den igangværende midtvejsevaluering af det flerårige vejledende program for 2014-2020.

Andet led: Kommissionen har til hensigt at øge sin støtte til mobiliseringen af indenlandske indtægter i forbindelse med det næste flerårige vejledende program. I mellemtiden vil Kommissionen støtte mobiliseringen direkte gennem den planlagte støtte til reformer af forvaltningen af offentlige midler og indirekte gennem fortsat støtte til processer som EITI og FLEGT.

Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten vil overveje geografisk prioritering i forbindelse med programmeringen af det næste flerårige vejledende program. Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten mener imidlertid, at en sådan prioritering og komplementaritet med andre donorer bedst kan vurderes i forbindelse med fastlæggelsen og udformningen af nye aktioner.

64

GD DEVCO og GD ECHO har allerede styrket deres samordning og vil forbedre den yderligere i forbindelse med operationaliseringen af sammenhængen mellem humanitær bistand og udviklingsbistand, hvor Rådet har valgt Myanmar/Burma som pilotland.

Anbefaling 2 – Samordningen af interventionerne

Kommissionen accepterer denne anbefaling og vil efterkomme den som følger:

• Den igangværende proces med operationalisering af sammenhængen mellem humanitær bistand og udviklingsbistand, hvor Rådet har valgt Myanmar/Burma som et af seks pilotlande, vil munde ud i en handlingsplan i midten af 2018. Endvidere er GD DEVCO og GD ECHO i færd med at udvikle en fælles analyse af robustheden samt udarbejde en omfattende strategi for drøftelse af LRRD-spørgsmål for de langvarige kriser i Myanmar/Burma.
• Som også anbefalet i evalueringen af den fælles programmeringsproces vil Kommissionen i højere grad samarbejde med GD ECHO og forsøge at inddrage medlemsstaternes humanitære aktioner ved udarbejdelsen af det nye fælles programmeringsdokument, navnlig vedrørende langvarige kriser.

65

Efter en grundig høringsproces, herunder med regeringen, og navnlig under hensyntagen til de respektive målsektorers behov og absorptionskapacitet, besluttede Kommissionen at tildele et beløb på op til 35 % til hver af de første to målsektorer (udvikling af landdistrikterne og uddannelse) og op til 15 % til hver af de sidste to målsektorer (regeringsførelse og fredsopbygning).

Fastsættelsen af de midler, der skal tildeles de enkelte aktioner under de årlige handlingsprogrammer, sker som led i fastlæggelsen og udformningen af nye aktioner.

Anbefaling 3 – Implementeringen af aktionerne

Kommissionen accepterer denne anbefaling og vil efterkomme den som følger:

Kommissionen vil dokumentere tildelingen af midler til de enkelte målsektorer i løbet af programmeringsfasen for det næste flerårige vejledende program.

Eftersom begrundelsen for tildelingen af midler til de enkelte nye aktioner drøftes, når de fastlægges og udformes, vil Kommissionen fortsat sikre, at tildelingen dokumenteres for aktioner under det årlige handlingsprogram for 2018 og de efterfølgende år.

66

I nogle tilfælde skyldtes forsinkelserne kompleksiteten i arbejdsmiljøet og genoptrapning af konflikter.

Ifølge den bidragsskabelon, der blev aftalt med internationale organisationer, skal renteindtægterne af forfinansieringsbetalingerne ikke betales, medmindre organisationens regler foreskriver renterefusion. Dette er i overensstemmelse med finansforordningen og basisretsakterne. For at undgå akkumulering af forfinansiering på organisationens konto bestemmes det i artikel 15 i de almindelige betingelser i bidragsaftalen, at den næste rate først kan frigives, når der er indgået forpligtelser for 70 % af den umiddelbart foregående rate (og 100 % af de tidligere).

Med hensyn til indvirkningen af bestemmelserne om omkostningskontrol i kontrakter mellem EU og FN må Kommissionen anvende den teoretiske tilgang, ifølge hvilken den relevante anvisningsberettigede kan beslutte, at EU-kravene er opfyldt, så længe bidraget fra andre donorer til den samfinansierede aktion er tilstrækkeligt til at betale for de aktiviteter, der ikke er støtteberettigede i henhold til EU's regler.

Anbefaling 4 – Multidonorforanstaltningernes omkostningseffektivitet

Kommissionen tager Rettens holdning til efterretning, men accepterer ikke denne anbefaling.

Omfanget af indirekte omkostninger er specifikt for hver enkelt aktion og organisationsstruktur. I mange tilfælde mener organisationer, at EU's bidrag til de indirekte omkostninger (som i henhold til finansforordningen er underlagt et loft på 7 %) ikke er stort nok til at dække deres omkostninger. Kommissionen har som medunderskriver af aftalen "Grand Bargain on Humanitarian Aid" forpligtet sig til at samarbejde med en række partnere om harmonisering af klassificeringen af disse omkostninger (direkte/indirekte). Dette vil danne grundlag for en større debat om omfanget af de indirekte omkostninger.

67

Kommissionen anvender sine standardregler og -procedurer samt interne regler, som på visse betingelser giver mulighed for fravigelse fra disse standardregler, f.eks. i krisesituationer. Fleksibilitetsbestemmelserne i henhold til finansforordningen og basisretsakterne har givet mulighed for at spare tid i forhold til de mere traditionelle metoder ved at gennemføre kriseprocedurer, samtidig med at behovet for både hurtighed og gennemsigtighed er blevet imødekommet.

Kommissionen har anvendt erklæringerne af en krisesituation i et begrænset antal tilfælde og med velbegrundede argumenter for ikke at anvende indkaldelser af forslag. Under visse omstændigheder er direkte tildeling af tilskud og offentlige kontrakter berettigede i lyset af artikel 190 i gennemførelsesbestemmelserne og en forudgående godkendelse i overensstemmelse hermed. Endvidere kræver direkte tildeling ikke desto mindre en procedure med forhandling og en rapport, der forklarer begrundelsen for valget, og hvor drøftelserne vedrørende forhandlingen af aktionerne og budgettet er beskrevet. Det betyder, at procedurerne altid er gennemsigtige og i fuld overensstemmelse med procedurerne i finansforordningen med henblik på at sikre omkostningseffektivitet.

68

Flere af de reviderede projekter var stadig under gennemførelse på tidspunktet for revisionen og har i mellemtiden opnået resultatmæssige forbedringer.

Kommissionen vil foretage en strategisk landeevaluering af EU's udviklingssamarbejde i Myanmar/Burma i 2018, hvor der vil blive set nærmere på resultater og bæredygtighed.

Kommissionen har taget vigtige skridt til at forbedre logframes, herunder indikatorer, og EU's synlighed.

Anbefaling 5 – Overvågningen af aktionerne

Kommissionen accepterer denne anbefaling og vil efterkomme den som følger:

Første led: Kommissionen er ved at udvikle et nyt operationelt informationssystem (OPSYS) til bl.a. at indsamle logframe-data.

Andet led: Kommissionen vil fortsat over for gennemførelsespartnerne insistere på, at de kontraktlige bestemmelser om synligheden af EU's aktioner skal anvendes. EU's delegation har allerede observeret væsentlige forbedringer på dette område. Kommissionen har også medtaget et væsentligt synlighedselement i en stor direkte forvaltet tjenesteydelseskontrakt med det formål at sikre samordnede budskaber om og større synlighed af EU's støtte.

69

Halvdelen af de reviderede projekter har givet de planlagte resultater, mens 40 % af de øvrige projekter delvist har givet dem, eftersom de stadig var ved at blive gennemført på tidspunktet for revisionen. I mellemtiden er der registreret resultatmæssige forbedringer i forbindelse med flere af disse.

Programmerne skal gennemføres i en meget udfordrende situation, hvor en meget kompleks overgang er i gang. Alle disse faktorer har en direkte indvirkning på mange af de reviderede projekter. Kommissionen bestræber sig på så vidt muligt at afhjælpe sådanne risici for programmets gennemførelse. Tilbageslag og en uventet lav absorptionskapacitet er nogle gange en del af virkeligheden, hvad angår udviklingen i Myanmar/Burma.

Anbefaling 6 – Opnåelse af resultater

Kommissionen accepterer anbefalingen.

Første led: Kommissionen vil fortsat arbejde aktivt for at forbedre projektledelsen under både direkte og indirekte forvaltning, løbende vurdere status for gennemførelsen og insistere på afhjælpende foranstaltninger. Kommissionen vil fortsætte med at udføre regelmæssig resultatorienteret overvågning i Myanmar/Burma. Stikprøven fra det resultatorienterede overvågningsprojekt vil omfatte flere problematiske projekter.

Andet led: Delstaten Rakhine er allerede en del af JPF's kompetenceområde. Projekter, der involverer delstaten Rakhine, kan imidlertid kun finansieres, hvis de kan påvise en direkte forbindelse til gennemførelsen af den nationale våbenhvileaftale og andre formelle elementer af fredsprocessen, med forbehold af at der sikres en streng risikostyring og foretages en konfliktfølsomhedsanalyse. Der findes andre mekanismer for at fremme harmonien mellem de forskellige befolkningsgrupper i delstaten Rakhine.