Sprijinul acordat de UE Marocului: rezultate limitate până în prezent

Sinteză

Marocul este o țară din Africa de Nord care cunoaște o creștere constantă și un mediu politic stabil. Acordul de asociere semnat în 1996 a consolidat cooperarea dintre Maroc și Uniunea Europeană (UE). De la lansarea politicii europene de vecinătate în 2004, Marocul a devenit progresiv un partener privilegiat al UE în ceea ce privește cooperarea politică și economică, precum și cooperarea comercială, tehnică și pentru dezvoltare.

Curtea a evaluat eficacitatea sprijinului bugetar acordat de UE Marocului între 2014 și 2018. În total, acest sprijin s-a ridicat la aproximativ 0,37 % din cheltuielile bugetare totale ale Marocului. Curtea a examinat gestionarea asigurată de Comisie și măsura în care obiectivele sprijinului bugetar al UE au fost îndeplinite. Sectoarele vizate au fost cel al sănătății, al protecției sociale, al justiției și al dezvoltării sectorului privat. În perioada analizată, contractele pentru toate sectoarele acoperite de sprijinul bugetar au însumat 562 de milioane de euro, iar plățile s-au ridicat la 206 milioane de euro.

Pe baza unei analize adecvate a riscurilor și a unei evaluări corespunzătoare a nevoilor, Comisia a considerat că alegerea sprijinului bugetar ca mecanism de furnizare a ajutorului era judicioasă. Or, Curtea a concluzionat că valoarea adăugată a acestui mecanism și capacitatea sa de a sprijini reformele au fost limitate din cauza direcționării suboptime, a unor deficiențe în concepție și a monitorizării insuficiente. În plus, gradul de coordonare a donatorilor varia de la un sector la altul.

După hotărârea Tribunalului UE din decembrie 2015 cu privire la Sahara Occidentală, Marocul a suspendat dialogul politic din decembrie 2015 până în ianuarie 2019. Comisia nu a utilizat această perioadă de blocaj pentru a elabora o strategie clară referitoare la relațiile sale cu Marocul. Deși au fost organizate dialoguri în materie de politici, acestea nu au fost suficiente pentru toate sectoarele. În plus, Comisia nu a oficializat strategii pentru dialogurile în materie de politici.

Sprijinul bugetar nu a contribuit în mod suficient la reforme, iar progresele înregistrate în cazul principalelor provocări au fost limitate. Gestionarea asigurată de Comisie a fost afectată de deficiențe în concepția programelor de sprijin bugetar și a indicatorilor acestora. Curtea a identificat neajunsuri și în ceea ce privește procedurile de monitorizare și evaluarea rezultatelor de către Comisie.

Sprijinul UE a vizat probleme transversale, cum ar fi perspectiva de gen și drepturile omului. În pofida acestei orientări specifice, nu s-a putut observa decât o îmbunătățire limitată în perioada analizată.

Curtea a formulat o serie de recomandări în atenția Comisiei în vederea consolidării abordării UE și a dialogului politic și în materie de politici, a îmbunătățirii procesului de elaborare a indicatorilor și a procedurilor de monitorizare, a consolidării procedurilor de verificare în ceea ce privește plățile și în vederea creșterii vizibilității sprijinului UE.

Introducere

Un partener important

Din punct de vedere geografic, Regatul Maroc este cel mai apropiat vecin al Europei din Africa de Nord (a se vedea figura 1). În 2018, Marocul se clasa pe locul 123 din 189 de țări pe lista indicelui de dezvoltare umană al Organizației Națiunilor Unite, dezvoltarea sa umană fiind deci considerată medie. Cu un produs intern brut anual de aproximativ 101 miliarde de euro (2018) și cu aproximativ 35 de milioane de locuitori, Marocul este a cincea economie ca mărime din rândul țărilor africane și un important partener politic și economic al UE. În mod reciproc, UE este cel mai important partener comercial al Marocului, reprezentând aproximativ 65 % din exporturile acestei țări și 57 % din importuri¹.

Sursa: https://en.wikipedia.org/wiki/Regions_of_Morocco

Sursa: Eurostat.

Marocul beneficiază de pe urma gestiunii sale macroeconomice prudente și a reformelor structurale întreprinse în ultimii ani. Creșterea continuă într-un ritm relativ constant, iar inflația este scăzută. Deficitul extern de cont curent și deficitul bugetar au continuat să scadă în ultimii ani.

Pe fondul tulburărilor din regiune în urma „Primăverii arabe” din 2011, Marocul se bucură de un mediu politic stabil. Odată cu noua sa constituție, adoptată în iulie 2011, Marocul a făcut pași importanți către o modernizare politică și către o economie deschisă.

Această reformă constituțională a subliniat importanța drepturilor fundamentale și a egalității de gen. Cu toate acestea, legislația națională nu este încă pe deplin aliniată la convențiile Organizației Națiunilor Unite privind drepturile omului. De exemplu, Comitetul pentru Drepturile Omului din cadrul Organizației Națiunilor Unite a recomandat abolirea pedepsei cu moartea, combaterea violenței împotriva femeilor, îmbunătățirea egalității de gen, îmbunătățirea protecției drepturilor copilului, ratificarea Statutului de la Roma de instituire a Curții Penale Internaționale și eliminarea incriminării homosexualității. Marocul a respins majoritatea recomandărilor legate de drepturile femeilor².

UE și Marocul au o relație stabilă de la primul lor acord comercial, semnat în 1969. Parteneriatul s-a dezvoltat și s-a maturizat de-a lungul timpului (a se vedea anexa I), ducând la semnarea unui acord general de asociere în 1996³. Acest acord de asociere, care a intrat în vigoare în anul 2000, reprezintă temeiul juridic al relațiilor UE-Maroc. De la lansarea politicii europene de vecinătate în 2004, Marocul a devenit progresiv un partener privilegiat al UE în ceea ce privește cooperarea politică și economică, precum și cooperarea comercială, tehnică și pentru dezvoltare.

În contextul parteneriatului euro-mediteraneean, acordul de asociere a marcat un punct de cotitură odată cu „statutul avansat”⁴ acordat în 2008, care a subliniat natura specială a relației Marocului cu UE. Acordul oferea un cadru pentru cooperarea politică la nivel înalt, în vederea continuării alinierii legislației marocane la legislația UE și a integrării progresive a economiei marocane în piața internă a UE.

Un beneficiar important al fondurilor IEV

Marocul primește mai mult sprijin pentru dezvoltare din partea UE decât orice altă țară din Africa de Nord, cu excepția Tunisiei, și este unul dintre principalii beneficiari ai ajutorului internațional pentru dezvoltare. UE este cel mai mare donator în Maroc, furnizând 25,2 % din asistența oficială pentru dezvoltare (a se vedea figura 2).

Sursa: Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare Economică.

Pe lângă asistența oficială pentru dezvoltare, în Maroc activează și alți actori din domeniul dezvoltării. Statisticile oficiale ale Organizației pentru Cooperare și Dezvoltare Economică arată, de exemplu, că Banca Mondială și Banca Africană de Dezvoltare (BAD) sunt donatori importanți în sectorul proiectelor de infrastructură, al bunei guvernanțe, al sănătății și al protecției sociale.

Instrumentul european de vecinătate (IEV) este principalul instrument financiar care sprijină cooperarea Comisiei cu Marocul. Comisia programează sprijinul bilateral al UE pe o perioadă de șapte ani. Suma totală angajată a scăzut de la 1 431 de milioane de euro pentru perioada 2007‑2013 la 1 399 de milioane de euro pentru 2014‑2020 (a se vedea figura 3). Principalele sectoare prioritare menționate în Cadrul unic de sprijin pentru perioada 2014‑2017 au fost accesul echitabil la serviciile sociale de bază, sprijinul pentru guvernanța democratică, statul de drept și mobilitatea, precum și locurile de muncă și creșterea durabilă și favorabilă incluziunii.

Sursa: Comisia Europeană.

Marocul este unul dintre cei mai importanți beneficiari ai programelor bilaterale IEV din Africa de Nord. Între 2014 și 2018, alocarea sprijinului bugetar (a se vedea caseta 1) s-a concretizat prin contracte care au însumat 562 de milioane de euro și prin plăți totale de aproape 206 milioane de euro (a se vedea anexa II). În medie, sprijinul bugetar reprezintă 75 % din cheltuielile anuale ale UE pentru Maroc. De asemenea, Marocul primește finanțare suplimentară în cadrul mai multor programe și instrumente tematice (a se vedea anexa III), iar sprijinul UE este direcționat și prin intermediul unor instituții financiare și al unor fonduri fiduciare.

Delegația UE de la Rabat și Direcția Generală Vecinătate și Negocieri privind Extinderea gestionează și pun în aplicare programele. Serviciul European de Acțiune Externă (SEAE) și șeful Delegației UE sunt responsabili de dialogul politic.

Relații bilaterale în dificultate

UE și Marocul au întreținut relații bune o perioadă lungă de timp. Parteneriatul UE-Maroc a devenit însă tensionat în 2015, când Tribunalul UE a pronunțat prima serie de hotărâri potrivit cărora Sahara Occidentală nu face parte din Maroc. Acest lucru însemna că Sahara Occidentală era exclusă din acordul în domeniul pescuitului și al agriculturii dintre UE și Maroc și nu putea beneficia de aceleași tarife preferențiale. Problema Saharei Occidentale (a se vedea caseta 2) a pus sub presiune parteneriatul UE-Maroc și Marocul a suspendat dialogul politic.

Dialogul politic are loc la nivelul SEAE, al șefului Delegației UE și al Ministerului Afacerilor Externe din Maroc. Dialogul în materie de politici are loc la nivel sectorial, între personalul Delegației UE și autoritățile marocane. Figura 4 explică diferența dintre dialogul politic și dialogul în materie de politici.

Sfera și abordarea auditului

Acest audit a evaluat eficacitatea sprijinului bugetar acordat de UE Marocului în perioada 2014‑2018. Curtea și-a propus să răspundă la următoarele întrebări:

• Comisia și SEAE au selectat în mod corespunzător sectoarele prioritare și au conceput programele în mod adecvat?
• Comisia a pus în aplicare în mod adecvat sprijinul acordat de UE în Maroc?
• Au fost îndeplinite obiectivele sprijinului UE pentru Maroc?

Auditul a acoperit perioada cuprinsă între data deciziei oficiale de creare a Instrumentului european de vecinătate (1 ianuarie 2014) și sfârșitul anului 2018. Auditul s-a concentrat pe această perioadă deoarece pentru perioada 2005‑2012 fusese deja efectuată o evaluare externă a sprijinului bugetar acordat Marocului (aceasta a fost publicată în 2014). De asemenea, această perioadă corespunde perioadei de programare a IEV. Sumele contractate și plătite pentru această perioadă sunt semnificative. În plus, Comisia nu a efectuat încă o evaluare de țară care să acopere sprijinul acordat Marocului.

Auditul s-a desfășurat între septembrie 2018 și februarie 2019 și a vizat sectorul sănătății, sectorul protecției sociale, sectorul justiției și pe cel al dezvoltării sectorului privat (PACC: „programme d’appui à la croissance verte et la compétitivité au Maroc”). Majoritatea cheltuielilor IEV efectuate în Maroc între 2014 și 2018 vizau aceste sectoare (a se vedea anexa II)⁹. Pe lângă programele de sprijin bugetar în aceste patru sectoare, Curtea a examinat 10 proiecte aferente deciziilor de finanțare respective (a se vedea anexa IV). Curtea a analizat dacă perspectiva de gen și drepturile omului au fost abordate ca probleme transversale în aceste programe de sprijin bugetar. Anexa V prezintă pe scurt obiectivele programelor de sprijin bugetar auditate, iar anexa VII conține o evaluare per sector.

Activitățile de audit ale Curții au inclus o examinare a documentelor, interviuri cu personalul care lucrează la sediul Comisiei și în cadrul SEAE, precum și o vizită la fața locului. Vizita a permis Curții să colecteze informații suplimentare și să intervieveze reprezentanți ai autorităților naționale și membri ai personalului din cadrul Delegației UE și al reprezentanțelor statelor membre ale UE în Maroc (reprezentanța spaniolă și cea franceză). De asemenea, Curtea a intervievat reprezentanți ai unor organizații internaționale și ai altor donatori, cum ar fi Banca Mondială, BAD, UNICEF și Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit. În plus, Curtea a efectuat vizite la beneficiari, inclusiv la un centru de detenție pentru fete, la un centru de protecție socială și la întreprinderi private care primiseră subvenții pentru investiții.

Fiind unul dintre cei mai mari beneficiari de ajutor extern ai UE, Marocul este un partener strategic în domenii cheie de politică. Comisia poate valorifica concluziile și recomandările acestui raport integrându-le pentru următoarea perioadă de programare (începând cu 2021). Relevanța și impactul potențial ale acestui raport sunt prin urmare ridicate.

Observații

Direcționarea și proiectarea sprijinului nu erau optime

Sprijinul bugetar era prea dispersat pentru a putea maximiza rezultatele

Curtea a analizat dacă Comisia și SEAE au stabilit o ordine coerentă de prioritate a sectoarelor vizate de sprijinul bugetar, în funcție de principalele nevoi ale Marocului. Curtea a verificat dacă a fost efectuată o evaluare adecvată a nevoilor. De asemenea, s-a evaluat dacă Comisia își coordonase în mod adecvat abordarea cu alți donatori activi în Maroc.

Sprijinul bugetar a avut la bază o evaluare adecvată a riscurilor/nevoilor

Comisia a considerat că sprijinul bugetar este cel mai adecvat mecanism pentru sprijinirea reformelor naționale și sectoriale și pentru susținerea punerii lor în aplicare. Comisia efectuează o analiză anuală a riscurilor pentru următoarele categorii: guvernanță politică, stabilitate macroeconomică, dezvoltare, gestiunea finanțelor publice și corupție/fraudă. În etapa de elaborare, criteriile de eligibilitate au fost îndeplinite în mod clar, iar valorile fundamentale nu au fost considerate ca reprezentând un risc ridicat. Nivelul de risc al Marocului a fost evaluat ca fiind moderat.

Cu toate acestea, potrivit analizei riscurilor efectuate de Comisie, unul dintre principalele riscuri reziduale era legat de corupție. Or, în lipsa unui organism anticorupție, Comisia nu a fost în măsură să abordeze problema sprijinindu-se pe o astfel de instituție. Prin urmare, Comisia a abordat problema corupției prin intermediul unora dintre programele sale de sprijin bugetar. De exemplu, digitalizarea procedurilor prevăzută în cadrul programului PACC contribuie la reducerea corupției, la fel ca și măsurile și indicatorii aferenți programelor de sprijin bugetar din domeniile sănătății și protecției sociale. În cazul programului referitor la justiție, legea organică prevede măsuri care vizează reducerea corupției. Or, unele dintre aceste măsuri, cum ar fi un cod de etică pentru judecători, nu fuseseră încă adoptate.

Rapoartele de țară ale Fondului Monetar Internațional și evaluarea din 2016 a cheltuielilor publice și a responsabilității financiare nu au identificat deficiențe majore și corespundeau cu evaluarea riscurilor efectuată de Comisie.

În cooperare cu autoritățile naționale, Comisia a efectuat o evaluare detaliată a nevoilor pentru programele specifice de sprijin bugetar și a consultat o gamă largă de părți interesate în cursul formulării programelor. Delegația UE s-a întâlnit, de asemenea, cu organizații ale societății civile. În schimb, Curtea de Conturi a Marocului (care este un actor important) nu a fost consultată pe parcursul evaluării nevoilor pentru sectoarele auditate.

Programele de sprijin bugetar au venit în completarea altor măsuri de sprijin din partea UE, iar coordonarea cu acestea, sub forma programelor bilaterale și tematice, a fost bună. Asistența tehnică a fost inclusă în elaborarea tuturor programelor de sprijin bugetar. Proporția totală a instrumentelor complementare de cooperare (asistența tehnică, înfrățirea instituțională etc.) care au completat programele de sprijin bugetar în Maroc a crescut de-a lungul timpului, de la 5 % (2007‑2010) la 13 % (2011‑2013), apoi la 16 % (2014‑2016) și în continuare la 18 % (2017‑2018).

Au fost abordate nevoi importante, dar finanțarea acoperea domenii numeroase

În cadrul programării sprijinului bilateral pentru Maroc, Comisia a abordat numeroase domenii prioritare. Aceste domenii răspundeau nevoilor vizate de strategiile sectoriale și reflectate atât în planul național de guvernare, cât și în planul de acțiune al UE. În documentele de programare, Comisia a demonstrat în mod clar de ce sectoarele respective aveau nevoie de finanțare. Sectoarele prioritare au fost aceleași în perioada 2007‑2013 și în perioada 2014‑2020 (a se vedea figura 5).

Comisia a definit cele trei sectoare prioritare în linii prea generale: acestea cuprindeau 13 subsectoare¹⁰, dintre care mai multe puteau fi considerate sectoare de sine stătătoare. Prin urmare, o reducere a fragmentării ajutorului ar fi fost posibilă. În plus, concentrarea asupra prea multor sectoare reduce impactul potențial al sprijinului UE. Agenda schimbării¹¹ prevede ca UE să se implice în cel mult trei sectoare per țară parteneră pentru a crește impactul și efectul de levier al asistenței sale.

Suma alocată fiecărui program depindea de o serie de parametri¹². Sumele au fost alocate pe baza unor negocieri, care nu au fost documentate. Prin urmare, Comisia nu a putut să demonstreze că sumele fuseseră alocate printr-o metodă transparentă.

Comisia nu a elaborat, pe durata suspendării dialogului politic, o strategie clară pentru relațiile viitoare cu Marocul

Hotărârea CJUE și blocajul instituțional intervenit după alegerile parlamentare au avut un impact limitat, dar vizibil, asupra cooperării (a se vedea caseta 2).

Hotărârea inițială a CJUE a fost pronunțată în decembrie 2015. Negocierile privind acordul de liber schimb aprofundat și cuprinzător, parteneriatul privind migrația și mobilitatea, precum și cooperarea privind securitatea/combaterea terorismului nu au mai progresat de atunci.

Consiliul de asociere¹³ ar trebui să se reunească anual pentru a examina relațiile bilaterale și pentru a evalua progresele înregistrate în punerea în aplicare a acordului de asociere. Or, între decembrie 2015 și iunie 2019 nu a avut loc nicio reuniune. Astfel, cel mai recent raport disponibil privind progresele înregistrate, elaborat de SEAE, face referire la activitățile din 2014. Delegația UE a continuat însă să trimită rapoarte periodice cu privire la situația politică.

Statutul avansat al Marocului a fost prelungit până la sfârșitul anului 2018 și era analizată posibilitatea unei noi prelungiri până la sfârșitul anului 2020. De asemenea, Marocul a solicitat o regândire completă a relațiilor bilaterale cu UE, cu un nou cadru adaptat, care să meargă dincolo de statutul avansat.

În absența unui dialog politic formal, Comisia nu a mai abordat noi priorități și/sau provocări, aflându-se în așteptarea expirării Cadrului unic de sprijin. În ultimii ani, Delegația UE a reacționat la solicitări trimise de guvernul marocan pe baza Cadrului unic de sprijin existent, în loc să folosească prilejul dat de perioada de blocaj politic pentru a-și reevalua prioritățile operaționale în cazul Marocului și pentru a elabora o strategie clară, orientată spre viitor. Comisia și statele membre considerau că prioritățile prevăzute de Cadrul unic de sprijin rămâneau relevante și au extins astfel pentru 2018 cadrul care s-a aplicat în perioada 2014‑2017. Pentru perioada 2019‑2020 nu se prevăd noi priorități ale parteneriatului, ci va exista doar un cadru pe termen scurt, similar cu cadrul unic de sprijin actual, care poate servi drept temei juridic pentru programarea care acoperă intervalul 2019‑2020.

Comisia nu a suspendat sprijinul bugetar, deoarece Regulamentul financiar al UE, orientările privind sprijinul bugetar și dispozițiile acordurilor de finanțare nu prevăd o astfel de suspendare în absența dialogului politic. Plățile legate de sprijinul bugetar au continuat conform programării și au fost mai mari în 2016 și în 2017 decât în cei doi ani precedenți (a se vedea figura 6).

Sursa: DEVCO Data Warehouse.

Gradul de coordonare a donatorilor varia

Pe parcursul etapei de identificare, UE analizează ce alte proiecte sunt în curs în sectorul vizat și organizează reuniuni cu partenerii tehnici și financiari pentru a verifica finanțarea în curs/planificată în cadrul sectorului. Din 2016, „Groupe Principal des Partenaires” s-a reunit la fiecare două luni pentru a discuta problemele sectoriale la nivel strategic. Nu toți donatorii s-au reunit însă periodic (de exemplu, China și India).

În Maroc, o gamă largă de donatori intervin în majoritatea sectoarelor. Între obiectivele/prioritățile statelor membre și cele ale UE nu exista însă o coerență. Procesul de programare comună a fost introdus în 2014, dar statele membre nu l-au implementat înainte de 2017, când s-a ajuns la un acord cu privire la aplicarea acestei abordări în trei sectoare (migrație, egalitatea de gen și formarea profesională). Această situație se explică prin faptul că statele membre doreau să își păstreze propria vizibilitate. Numărul mare de sectoare și de donatori implicați nu a fost de natură să contribuie la eficacitatea ajutorului.

Unele sectoare, în special cel al sănătății, stabiliseră în mod eficace mecanisme pentru donatori, în cadrul cărora obiectivele și cadrele de evaluare a performanței au fost puse la dispoziția celorlalte părți. Comisia a prezidat reuniunea grupului partenerilor financiari și tehnici pentru sănătate și protecție socială. Pentru PACC, nu s-a organizat nicio reuniune formală a grupului de donatori, dar a existat o platformă de coordonare: Pactul G20 cu Africa.

În sectorul justiției, între 2015 și 2017 nu au avut loc reuniuni formale ale donatorilor. În acest sector, începând din 2017, coordonarea a fost asigurată de Ministerul Justiției și nu au fost organizate reuniuni cu partenerii tehnici și financiari decât o dată pe an, în pofida faptului că partenerii își exprimaseră dorința de a se întâlni cel puțin de două ori pe an pentru a evita suprapunerile. Aceste reuniuni nu au fost documentate în mod suficient. Comitetul de coordonare prevăzut de acordul de finanțare pentru a asigura coordonarea dintre ministere și partenerii de program nu fusese creat.

Pentru sectoarele auditate în care atât UE, cât și alți donatori furnizau sprijin, existau foarte puțini indicatori comuni. Dacă în sectorul sănătății 11 din 18 indicatori erau similari cu cei utilizați de Banca Mondială, în cazul programului PACC doar șapte indicatori erau similari, iar pentru programul de protecție socială nu exista decât un indicator similar. În sectoarele auditate, evaluările și analizele anuale nu erau puse în mod sistematic la dispoziția celorlalte părți.

Programele de sprijin bugetar nu au fost concepute astfel încât impactul să fie maximizat

Curtea a verificat dacă indicatorii și țintele aferente sprijinului bugetar erau direcționate către sprijinirea reformelor.

O serie de ținte fixate pentru sprijinul bugetar nu erau suficient de ambițioase pentru a putea sprijini reformele

Programele de sprijin bugetar erau aliniate la strategiile sectoriale ale țării, dar nu toate aceste strategii aveau ținte cuantificate pentru obiective sau pentru planuri de acțiune specifice. Prin urmare, nu era posibil întotdeauna să se compare țintele programelor de sprijin bugetar cu țintele sectoriale naționale. Totuși, din 2019, Legea bugetului prevede ca miniștrii să adauge la proiecțiile bugetare ținte de performanță stabilite în funcție de principalele obiective strategice urmărite în cadrul politicilor.

Indicatorii referitori la crearea de instituții, la elaborarea de acte legislative și la planurile naționale nu se axau pe rezultate.

Curtea a constatat că 25 dintre cei 86 de indicatori aferenți sprijinului bugetar nu erau suficient de ambițioși pentru a sprijini reformele. De exemplu, în sectorul sănătății, principalele probleme erau lipsa de personal medical și disparitățile dintre zonele urbane și rurale. Or, programul de sprijin bugetar s-a concentrat în principal asupra reducerii disparităților dintre zonele rurale și cele urbane și a abordat problema lipsei de resurse umane printr-o singură țintă stabilită pentru tranșa variabilă, care, de altfel, nu era suficient de ambițioasă: aceasta prevedea formarea a doar 13 doctori ca doctori de familie, într-o perioadă de doi ani.

Unele dintre provocările identificate de diferite părți interesate (Ministerul Sănătății, Banca Mondială etc.) în sectorul sănătății nu fuseseră abordate în mod direct la elaborarea programului de sprijin bugetar: nivelul mare de absenteism al personalului, atractivitatea scăzută a zonelor îndepărtate pentru personalul medical și subutilizarea structurală a infrastructurii spitalicești.

În sectorul protecției sociale, ținta de a aduce 25 % dintre centrele de protecție socială în conformitate cu noua lege nu era foarte ambițioasă, întrucât ea fusese deja atinsă: un procent mai mare de centre decât ținta stabilită îndeplineau deja cerințele mai stricte prevăzute în legea precedentă.

În sectorul justiției, obiectivele, chiar dacă generale, erau în concordanță cu obiectivele reformei, vizând, de exemplu, un sector independent și protecția judiciară a drepturilor și libertăților.

PACC se baza pe trei strategii, dintre care două nu prevedeau obiective cu termene clare de realizare: din această cauză, era dificil să se determine care erau cele mai importante/urgente nevoi. Programul viza prea multe sectoare, furnizând sprijin pentru întreprinderile mici și mijlocii (IMM-uri), pentru întreprinderile nou-înființate, pentru proprietatea funciară, pentru comerț, pentru dezvoltarea durabilă și pentru energie.

Așa cum fuseseră concepuți, indicatorii nu permitea măsurarea obiectivă a performanțelor

În cadrul definirii programelor de sprijin bugetar, Comisia a evaluat sistemele de monitorizare și de evaluare utilizate de Maroc. Dat fiind că nu exista un cadru de evaluare a progreselor înregistrate în fiecare sector, Comisia a aplicat orientările existente. Cu excepția sectorului sănătății, strategiile sectoriale nu erau întotdeauna însoțite de veritabile planuri de acțiune, care să conțină date de referință, indicatori de rezultat și ținte predefinite.

Curtea a identificat următoarele deficiențe în ceea ce privește selecția și utilizarea indicatorilor.

1. Indicatorii aferenți tranșelor variabile nu erau adecvați pentru monitorizarea progreselor înregistrate în legătură cu obiectivele specifice.
2. Aproape toți indicatorii erau legați de realizări sau procese (cum ar fi o propunere de elaborare a unui act legislativ), și nu de rezultate.
3. Doi indicatori nu erau suficient de relevanți întrucât nu măsurau obiectivele programului de sprijin bugetar. În sectorul sănătății, doi indicatori erau legați de rezultatul preconizat care consta în „reducerea disparităților dintre mediul urban și cel rural”. Ambii indicatori reflectau o valoare absolută, și anume „creșterea numărului de pacienți diabetici tratați în zonele rurale” și „creșterea numărului de pacienți care suferă de hipertensiune tratați în zonele rurale”. Cu toate că o creștere putea însemna tratarea unui număr mai mare de pacienți care aveau nevoie de tratament (creștere pozitivă), putea să însemne și că prevalența celor două boli crescuse în Maroc (creștere negativă). În orice caz, indicatorii nu erau orientați către măsurarea unei reduceri a disparității.
4. În mod frecvent, valorile de referință aferente indicatorilor erau inexacte sau lipseau cu desăvârșire¹⁴. Pentru a putea măsura progresele realizate și pentru a evalua dacă țintele urmărite sunt în același timp realiste și suficient de ambițioase, este nevoie de un punct de plecare precis.
5. Indicatorii erau însoțiți de valori de referință și ținte caduce¹⁵. Procesul de programare a durat aproape un an și, de aceea, valorile de referință nu mai reflectau realitatea, iar, în anumite cazuri, țintele fuseseră deja îndeplinite sau erau pe punctul de a fi îndeplinite atunci când a fost semnat acordul de finanțare¹⁶. Neactualizarea valorilor de referință și a țintelor la semnarea acordului de finanțare a dus la o situație în care se efectuau plăți chiar dacă situația, în loc să se îmbunătățească, se înrăutățea.

Dificultăți în punerea în aplicare a sprijinului

Întârzierile au afectat punerea în aplicare

Curtea a analizat dacă activitățile au fost desfășurate conform planificării și dacă realizările au fost obținute astfel cum fusese preconizat.

Realizările și sprijinul complementar nu au fost întotdeauna livrate la timp

Per ansamblu, în sectoarele auditate, implementarea reformelor nu a avut loc întotdeauna conform planificării. Întârzierile au fost cauzate, în principal, de faptul că propunerile legislative nu erau aprobate la timp (sectorul protecției sociale) sau de faptul că Parlamentul nu adoptase încă codul penal și codul de procedură penală (sectorul justiției), printre alte cauze numărându-se lipsa unui plan de acțiune specific (sectorul sănătății) și dialogul limitat în materie de politici cu sectorul privat (PACC).

Întrucât implementarea reformelor a înregistrat întârzieri în sectorul sănătății și în cazul PACC, o parte din plăți au fost efectuate și ele mai târziu decât se planificase inițial. În pofida întârzierilor înregistrate în activitățile din domeniul protecției sociale în primul an de implementare, Comisia nu a considerat că este necesar să ia măsuri corective, întrucât asistența tehnică fusese deja introdusă prin programele precedente de sprijin bugetar. Ea a prelungit programul PACC cu un an, iar programul pentru sectorul justiției a fost prelungit cu doi ani. Durata inițială a programelor era de patru ani (cinci ani în cazul programului din sectorul justiției).

În sectoarele auditate, programele de sprijin bugetar au fost completate cu asistență tehnică și cu acțiuni de înfrățire instituțională (între 2 % și 13 % din cuantumul sprijinului bugetar). Acest sprijin complementar acordat în sectoarele auditate era în concordanță cu obiectivele programelor de sprijin bugetar, dar, în mod frecvent, el debuta la doi-trei ani după semnarea acordurilor de finanțare. Prin urmare, sprijinul complementar nu a consolidat sprijinul bugetar în mod adecvat.

Dovezi limitate cu privire la existența unui dialog sectorial în materie de politici

Curtea a examinat dacă Comisia a adoptat o abordare structurată în ceea ce privește dialogul în materie de politici, abordare care să includă stabilirea unor obiective clare, interacțiunea frecventă cu autoritățile marocane și ținerea evidențelor în ceea ce privește progresele înregistrate.

Dialogul în materie de politici este o activitate esențială în cadrul sprijinului bugetar. Pe lângă transferul de fonduri și consolidarea capacităților, acesta este unul dintre principalele elemente ale contractelor de sprijin bugetar. Dialogul ar trebui să contribuie la îndeplinirea obiectivelor programelor de sprijin bugetar.

În pofida suspendării dialogului politic, dialogul sectorial (în materie de politici) a continuat între Delegația UE și unele ministere (cum ar fi Ministerul Sănătății și al Dezvoltării Sociale). Delegația UE nu dispunea însă de o strategie oficială, cu obiective clare, pentru dialogul în materie de politici. Nu exista nicio dovadă a faptului că dialogul a abordat chestiunea aderării la strategiile sectoriale naționale, iar reuniunile nu erau bine documentate. Acestea aveau loc ad-hoc, în funcție de nevoile celor două părți. În cazul sectorului justiției și al PACC, dialogul a fost unul minim.

Ministerul Afacerilor Externe a recomandat celorlalte ministere să nu comunice deschis cu privire la sprijinul din partea UE. Contactele dintre ministere și Delegația UE nu au avut loc întotdeauna la nivelul corespunzător.

Evaluare necorespunzătoare a rezultatelor de către Comisie

Curtea a examinat dacă Comisia a monitorizat punerea în aplicare și performanța programelor în mod adecvat și dacă fuseseră îndeplinite condițiile pentru plăți.

Tranșele variabile au fost adesea plătite chiar dacă condițiile nu erau nici îndeplinite, nici verificate

Plata tranșelor variabile¹⁷ se baza pe sursele de verificare prevăzute în acordul de finanțare și convenite în etapa de elaborare între Delegația UE și ministere, precum și pe alte surse oficiale puse la dispoziție de guvern. Or, mai multe surse¹⁸ de verificare menționate în acordul de finanțare nu existau sau nu au fost furnizate de ministere.

Din eșantionul de 54 de ținte utilizat de Curte, 33 au fost considerate de Comisie ca fiind atinse. Curtea a analizat modul în care Comisia a evaluat dacă indicatorii fuseseră atinși înainte de efectuarea plăților și a observat următoarele¹⁹:

1. În cazul a 10 ținte, Comisia a efectuat plăți pentru realizarea acestora fără să verifice fiabilitatea datelor utilizate în scopul verificării realizării țintei. De exemplu, două plăți din cadrul PACC au avut loc pe baza numărului de lucrători independenți, deși Delegația UE nu verificase exactitatea bazei de date utilizate. Principalul criteriu utilizat consta în numărul de lucrători independenți care se autodeclară ca atare, dar acest lucru nu este suficient, declarația fiind făcută pe bază voluntară. Datele Ministerului de Finanțe arătau că numărul de lucrători independenți autodeclarați era de două ori mai mare decât numărul de lucrători independenți care declarau venituri în vederea impozitării.
2. În cazul a șapte ținte, Comisia a efectuat plăți pentru realizarea acestora pe baza unor valori de referință care nu erau la zi. De exemplu, valoarea de referință pentru un indicator referitor la nașteri și utilizat pentru plățile efectuate în 2017 se baza pe cifre din 2012 ca punct de plecare pentru un program de sprijin bugetar semnat în 2015. Dacă s-ar fi utilizat însă ca valoare de referință cifrele din 2014, când numărul de nașteri a fost mai mare, ar fi reieșit în mod clar că situația s-a deteriorat și plățile de sprijin bugetar ar fi fost mai reduse.
3. Comisia a plătit pentru cinci ținte fără să fi stabilit o valoare de referință inițială în raport cu care să compare progresele. În alte șase cazuri, plățile s-au efectuat pe baza unor calcule greșite. De exemplu, numărul de pacienți diabetici tratați a fost calculat fără să se procedeze la o ajustare care să țină seama de situația de dinainte de sprijinul UE.
4. În 15 cazuri, Comisia a plătit pentru ținte în legătură cu care nu fuseseră realizate progrese sau pentru ținte care nu au fost atinse. De exemplu, o țintă viza creșterea numărului de medici generaliști din centrele de asistență medicală primară din zonele rurale. Deși, în realitate, numărul acestor medici a scăzut, Comisia a plătit sprijinul. Totuși, ca o consecință a auditului Curții, Comisia a inițiat măsurile necesare în vederea recuperării sumelor plătite în cazul a două dintre aceste ținte.

Pentru sectoarele auditate, s-a plătit o sumă totală de aproximativ 88 de milioane de euro în tranșe variabile. Lipsa controalelor riguroase la evaluarea rezultatelor a avut însă un impact financiar de 6,79 milioane de euro. În plus, plățile periodice s-au ridicat la 19,9 milioane de euro, deși indicatorii aferenți nu contribuiau la obiectivele programului de sprijin bugetar. De asemenea, o sumă de 15,28 milioane de euro a fost plătită deși nu s-au efectuat verificări suficiente sau au fost luate în considerare surse de verificare inadecvate. Anexa VI conține o prezentare detaliată per sector.

În plus, o sumă de 14,64 milioane de euro a fost reportată, deși condițiile pentru un astfel de demers stabilite în acordul de finanțare nu fuseseră îndeplinite. Ministerul Dezvoltării Sociale și Ministerul Justiției solicitaseră reportarea evaluării a cinci indicatori (reprezentând 10 milioane de euro) și, respectiv, a trei indicatori (reprezentând 4,64 milioane de euro), pentru anul următor. Aceste ministere nu au furnizat însă o justificare scrisă pentru solicitarea lor, iar întârzierea nu era legată de factori externi.

Comisia nu a monitorizat întotdeauna cu rigurozitate progresele

Statutul avansat acordat Marocului are o importanță politică ridicată și constituie un cadru global pentru relațiile dintre UE și această țară, pe care urmărește să le consolideze. Rezultatele obținute sau domeniile acoperite nu au fost însă niciodată evaluate în mod oficial. Comisia intenționează să procedeze la o evaluare de țară în 2019 pe tema „sprijinului/asistenței acordate de UE în Maroc”.

Experți externi plătiți de Comisie efectuează vizite pe teren pentru fiecare program de sprijin bugetar de două ori pe an și la sfârșitul fiecărui astfel de program. Monitorizarea punerii în aplicare a recomandărilor nu este reflectată în mod sistematic în rapoartele acestora.

Delegația UE a monitorizat programele în principal atunci când a efectuat plăți în legătură cu realizarea indicatorilor. Adesea însă, această monitorizare intervenea prea târziu pentru a permite efectuarea corecțiilor necesare în cazurile în care existau întârzieri. În schimb, în ceea ce privește sectorul justiției, Delegația UE nu a efectuat o monitorizare suficientă la nivel operațional, ceea ce a avut un efect asupra plății tranșei variabile (a se vedea caseta 3).

Programele de sprijin bugetar nu au avut un impact semnificativ

Obiectivele sprijinului bugetar au fost îndeplinite doar parțial

La momentul auditului Curții, programele de sprijin bugetar și contractele de asistență tehnică aferente erau încă în curs. Curtea a examinat măsura în care țintele stabilite pentru programele de sprijin bugetar fuseseră îndeplinite. Au fost evaluate progresele înregistrate în ceea ce privește îndeplinirea obiectivelor sprijinului bugetar în cele patru sectoare pe care Curtea le-a examinat în cadrul auditului, precum și eventualele legături dintre aceste progrese și sprijinul UE.

Au fost îndeplinite mai puțin de jumătate din țintele sprijinului bugetar

Majoritatea țintelor programelor de sprijin bugetar nu fuseseră încă îndeplinite, dar aceste programe și contractele de asistență tehnică aferente erau încă în curs. Evaluarea Curții diferă de cea a Delegației UE în ceea ce privește realizarea țintelor. Potrivit Delegației UE, din 54 de ținte, 62 % fuseseră realizate până la sfârșitul lunii decembrie 2018, în timp ce Curtea a constatat că rata de realizare era de 40 % (a se vedea figura 7). Pe parcursul etapei de concepție, Comisia evaluase mai multe dintre țintele nerealizate ca fiind cu risc scăzut.

În pofida unor îmbunătățiri în sectorul sănătății (a se vedea punctul 76), o serie de indicatori importanți ai programului de sprijin bugetar nu fuseseră încă îndepliniți: îmbunătățirea accesului la centre de asistență medicală pentru populația rurală, creșterea numărului de femei care nasc în aceste centre, îmbunătățirea disponibilității medicamentelor în centrele de asistență medicală și inspectori în domeniul sănătății în fiecare regiune.

În ceea ce privește sectorul protecției sociale, cinci din nouă indicatori erau indicatori de proces și, prin urmare, au fost afectați de întârzierile legislative (a se vedea punctul 50). În privința indicatorilor de rezultat, următoarele ținte cruciale nu fuseseră încă îndeplinite: planul bugetar pe trei ani pentru sectorul serviciilor sociale, acoperire medicală globală pentru angajați și acoperire medicală pentru lucrătorii nesalariați.

În ceea ce privește sectorul justiției, doi indicatori de proces au fost afectați de întârzierea aprobării codului penal. În privința indicatorilor de rezultat, doar unul dintre cele opt centre judiciare care trebuiau să fie activate devenise operațional. Este imposibil să se evalueze dacă ținta legată de asistența judiciară fusese realizată, întrucât sursa de verificare utilizată pentru identificarea beneficiarilor (titularii de carduri RAMED) nu era adecvată.

Potrivit Delegației UE, majoritatea țintelor PACC fuseseră realizate. Totuși, din cauza lipsei documentației sau pentru că Delegația UE nu efectuase verificări, pentru cinci indicatori nu exista nicio dovadă la momentul plății cu privire la îndeplinirea lor (a se vedea anexa VI).

În pofida prelungirilor acordate de Delegația UE pentru evaluarea indicatorilor (a se vedea punctul 51), rata de îndeplinire a țintelor a rămas scăzută. În plus, în 2018, Comisia a stabilit ținte mai puțin ambițioase pentru cinci indicatori în sectorul justiției, a renunțat la un indicator PACC și a redus țintele pentru alți doi indicatori. Astfel, Comisia a redus condițiile care trebuiau reunite pentru realizarea indicatorilor.

Sprijinul bugetar nu a sprijinit în mod suficient reformele

Fondurile aferente sprijinului bugetar acordat în Maroc nu sunt legate de o linie bugetară specifică. Potrivit Comisiei²², această situație a generat o nemulțumire tot mai mare în unele ministere din cauza sentimentului că eforturile lor nu au fost (sau nu au fost întotdeauna) răsplătite cu resurse bugetare suplimentare. Deși autoritățile naționale sunt în favoarea sprijinului bugetar ca metodă de furnizare a ajutorului, ministerele responsabile de diferitele sectoare nu au observat valoarea adăugată a acestuia, preferând să primească asistență tehnică, întrucât este mai concretă. În plus, până în 2018 nu au existat previziuni bugetare multianuale. Începând cu 2019, există un plan bugetar pe trei ani, care ar putea fi aliniat la programele multianuale de sprijin bugetar.

Deși ratele de execuție bugetară erau satisfăcătoare, sume semnificative au rămas necheltuite în bugetele ministerelor auditate pentru perioada 2014‑2016, precum și pentru 2017 în cazul Ministerului Industriei (a se vedea figura 8). Bugetele anuale ale ministerelor nu au crescut în mod substanțial, iar în cazul Ministerului Energiei, bugetul chiar a scăzut (a se vedea figura 9). Această situație pune sub semnul întrebării valoarea adăugată a sprijinului bugetar.

Sursa: Delegația UE.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

În plus, sprijinul bugetar al UE reprezintă doar o fracțiune din produsul intern brut al țării, ceea ce îi limitează efectul de levier global (a se vedea figura 10).

În ceea ce privește programul PACC, erau disponibile în mod public doar puține date statistice pentru Maroc. Rapoartele furnizate de autoritățile naționale nu permit monitorizarea adecvată a progreselor sectoriale. De exemplu, Delegația UE nu dispunea de statistici anuale pentru o serie de cifre principale necesare pentru monitorizarea planului de accelerare industrială. Prin urmare, valoarea adăugată a programului este dificil de determinat.

Sănătate

Progresele înregistrate în ceea ce privește obiectivele programului de sănătate au fost limitate. Accesul la asistența medicală primară rămânea inegal, întrucât condițiile diferite dintre sectorul public și privat și dintre mediile urban și rural nu fuseseră abordate suficient prin indicatorii programului de sprijin bugetar.

Nu s-a pus un accent suficient pe ameliorarea competențelor personalului medical sau pe atragerea unui număr mai mare de studenți în sectorul sănătății. Pe lângă aceasta, nu a fost atins nici obiectivul specific al creării unui sistem electronic, integrat și accesibil, de informații medicale. Sprijinul bugetar poate aborda mai bine cauzele profunde principale pe termen lung (și anume raportul dintre personalul medical și numărul de locuitori sau disparitățile dintre mediile urban și rural), dar, pe termen scurt, impactul său va rămâne limitat.

Protecție socială

Sprijinul UE a determinat reforme în sectorul protecției sociale, însă, având în vedere etapa timpurie în care se afla programul de sprijin bugetar, era prea devreme pentru a se observa un impact global. Sprijinul bugetar a dus la formularea unei politici sectoriale unice privind protecția socială. Punerea în aplicare a acestei politici a fost afectată însă de întârzieri legislative.

Un efect pozitiv al programului de sprijin bugetar este faptul că introducerea numerelor individuale de securitate socială va fi legată de o evaluare a impactului privind programele Tayssir²³, Régime d’assistance Médicale și DAAM²⁴. Datorită numărului individual de securitate socială, doar beneficiarii eligibili vor beneficia de aceste programe, ceea ce va avea un efect semnificativ asupra costurilor programului. În plus, numărul de securitate socială va fi punctul de plecare pentru toate serviciile sociale. În viitorul apropiat, la numărul individual de securitate socială va fi adăugată o componentă antifraudă (prin intermediul asistenței tehnice furnizate de UE).

Justiție

Guvernul marocan a inițiat deja reforme în 2011, dar, având în vedere complexitatea lor, acestea erau puse în aplicare într-un ritm lent, în special în ceea ce privește codul penal, pe care Parlamentul îl discută de mai bine de doi ani. Reformele sunt însă deosebit de importante în ceea ce privește protecția drepturilor omului (condițiile de detenție etc.). Potrivit rapoartelor²⁵ Freedom House²⁶, sectorul justiției nu este încă considerat independent.

International Commission of Jurists (Comisia Internațională a Juriștilor) a subliniat în unul dintre rapoartele sale²⁷ că judecătorii de instrucție și procurorii obișnuiesc să ignore dispozițiile Codului de procedură penală care prevăd că arestarea preventivă trebuie să fie utilizată doar în cazuri excepționale. În 2017, 42 % dintre deținuți erau persoane arestate preventiv. Această comisie confirmă, de asemenea, rapoartele Freedom House, precizând că procedurile de reținere în arestul poliției nu respectă obligațiile care revin Marocului în temeiul dreptului internațional.

La nivelul de ansamblu, s-au înregistrat progrese limitate în ceea ce privește îndeplinirea obiectivelor programului de sprijin bugetar: un sector al justiției independent, accesul îmbunătățit la drepturi și justiție, protecția judiciară sporită a drepturilor și libertăților și o creștere a eficacității și eficienței sectorului justiției.

PACC

În general, competitivitatea Marocului s-a îmbunătățit, înregistrându-se o creștere a exporturilor, o majorare a PIB-ului, o creștere a investițiilor străine directe și o reducere a deficitului de cont curent. Între 2014 și 2019, Marocul a urcat 27 de locuri în clasamentul indicelui „Doing Business” al Băncii Mondiale (a se vedea anexa VII). Caseta 4 prezintă un rezultat pozitiv legat de programul PACC.

De asemenea, a existat o voință politică puternică de a pune în aplicare planul de accelerare industrială²⁸. Potrivit Organizației pentru Cooperare și Dezvoltare Economică, în pofida numărului mare de reforme și a sprijinului pentru întreprinderile nou-înființate și pentru inovare, în Maroc s-au înființat mai multe întreprinderi internaționale decât IMM-uri.

Sectorul informal este foarte prezent în Maroc (aproximativ 2,38 milioane de unități de activitate²⁹). Prin urmare, chiar dacă PACC ar aduce în economia formală 45 000 de astfel de unități, impactul nu ar fi semnificativ. De asemenea, nu există nicio garanție că „auto-antreprenorii” își înregistrează oficial activitățile după ce au obținut cardul relevant [a se vedea punctul 59, litera (a)]. Sprijinul PACC este limitat la 250 de IMM-uri, în condițiile în care în Maroc există aproximativ 735 000 de IMM-uri.

În plus, au primit sprijin doar 100 de întreprinderi exportatoare cu o cifră de afaceri sub 5 milioane de dirhami (aproximativ 460 000 de euro). Pe baza plafonului actual (5 milioane de dirhami), erau potențial eligibile 4 260 de întreprinderi (adică 69 % dintre întreprinderile exportatoare). Întrucât obiectivul era să se sprijine întreprinderile mai mici, iar fondurile permiteau acordarea de sprijin doar pentru 100 de întreprinderi, ar fi fost judicios să se stabilească un plafon mai mic.

Sprijinul UE nu era recunoscut într-un mod suficient de vizibil

Vizibilitatea cooperării financiare a UE, în special în ceea ce privește rezultatele obținute, era insuficientă. De exemplu, nu s-au publicat comunicate de presă comune și nu existau elemente prin care sprijinul UE să fie recunoscut. Pe perioada suspendării dialogului politic, Ministerul Afacerilor Externe a solicitat celorlalte ministere să nu comunice deschis cu privire la sprijinul primit din partea UE.

În cazul programului din domeniul protecției sociale, acordul de finanțare conținea o condiție legată de comunicare și de vizibilitate. Programul din domeniul sănătății dispunea de o linie bugetară consacrată în mod specific vizibilității. Cu toate acestea, abia în 2019 au început să fie organizate evenimente în acest sector. Un indicator suplimentar, intitulat „Consolidarea comunicării cu privire la reforma sectorului justiției și la vizibilitatea sprijinului UE”, a fost adăugat în programul din sectorul justiției, la 20 decembrie 2018, prin intermediul unui act adițional, cu un termen de realizare prevăzut pentru 31 decembrie 2018. Conferințele privind reforma sectorului justiției fuseseră însă deja organizate înainte de semnarea actului adițional, Ministerul Justiției fiind cel care a beneficiat în principal de vizibilitatea sporită.

Acordul de finanțare pentru PACC a inclus o condiție privind comunicarea și vizibilitatea. Ministerul trebuia să elaboreze și să prezinte un plan de comunicare ca o condiție pentru plata primei tranșe variabile. De asemenea, ministerul a trebuit să prezinte un raport privind punerea în aplicare a planului de comunicare înainte de sau la depunerea cererii sale de plată pentru următoarea tranșă variabilă. Ministerul a prezentat un plan, aprobat de Comisie, dar, până la sfârșitul lunii decembrie 2018, niciuna dintre acțiunile propuse nu fusese pusă în aplicare. Această situație nu a generat vreo consecință financiară pentru ministere.

În cazul programelor auditate, logoul UE nu a fost afișat pe site-urile web ale beneficiarilor. Prin urmare, vizibilitatea sprijinului acordat de UE în Maroc nu a reflectat prezența Uniunii ca unul dintre cei mai importanți donatori.

Progrese limitate în ceea ce privește principalele provocări

Curtea a examinat dacă programele de sprijin bugetar au avut o contribuție pozitivă la rezolvarea problemelor transversale și la reducerea disparităților regionale.

Există dovezi care arată că sărăcia s-a redus, dar nu și disparitățile sociale

Rata sărăciei³⁰ din Maroc a scăzut semnificativ din 2001 (a se vedea figura 11), deși pentru perioada de după 2014 nu există date disponibile. În pofida acestei scăderi, nu existau dovezi care să arate că disparitățile sociale s-au redus, nici la nivel național, nici la nivel urban sau rural.

Sursa: Banca Mondială.

O comparație a coeficientului Gini³¹ (pentru perioada 2010‑2017) între Maroc și toate celelalte țări cu venituri medii pentru care erau disponibile date, precum și alte studii recente (cum ar fi cel realizat de Organizația pentru Cooperare Economică și Dezvoltare și de Uniunea Africană³²) arată că disparitățile sociale rămâneau ridicate în Maroc. În comparație cu alte țări cu venituri medii, performanța Marocului era însă medie (a se vedea figura 12).

Sursa: Banca Mondială.

Progrese limitate în ceea ce privește egalitatea de gen și drepturile omului

Deși a înregistrat progrese în ceea ce privește drepturile femeilor în ultimele două decenii, Marocul ocupă în continuare locul 137 din 149 de țări, potrivit Raportului pe 2018 al Forumului Economic Mondial privind disparitatea de gen la nivel mondial. Reformele constituționale din 2011 ale Marocului au inclus câteva propuneri privind creșterea participării politice și economice a femeilor. În pofida acestor dispoziții, femeile sunt în continuare insuficient reprezentate în poziții de conducere, abandonează școala la vârste mai fragede decât elevii de sex masculin și sunt în continuare o resursă economică utilizată insuficient în Maroc.

Sprijinul UE a vizat probleme transversale, cum ar fi perspectiva de gen și drepturile omului, după cum urmează:

1. Planul de acțiune al UE (statutul avansat) a pus un accent puternic pe egalitatea de gen, într-un mod similar Cadrului unic de sprijin. Comisia a monitorizat rezultatele preconizate prin intermediul unui exercițiu anual de reportare referitor la Planul de acțiuni privind egalitatea de gen.
2. Marocul este singura țară care beneficiază de un program special de sprijin bugetar pentru egalitatea de gen. În pofida rezultatelor mixte ale programului de sprijin bugetar pentru perioada 2012‑2016, cu plăți efectuate doar în proporție de 48 %, un nou program a fost lansat pentru perioada 2018‑2020. Din cauza lipsei indicatorilor de rezultat, evaluarea primului program de sprijin bugetar legat de egalitatea de gen nu a arătat decât un efect limitat al acestui program asupra altor sectoare. În plus, integrarea perspectivei de gen ar fi putut fi efectuată într-un mod mai eficace, iar disparitățile economice între femei și bărbați nu au scăzut.
3. Perspectiva de gen fusese luată în considerare în sprijinul bugetar pentru protecția socială (2din 15 indicatori), justiție (2din 10 indicatori) și sănătate (3 din 18 indicatori). Delegația UE nu a reușit să includă acest aspect și în programul PACC, întrucât ministerul s-a împotrivit.
4. Drepturile omului au fost abordate în mod specific doar în sectorul justiției (trei din 10 indicatori), dar niciuna dintre țintele respective nu fusese atinsă până la data auditului.

În pofida acestei orientări specifice, nu s-a putut observa nicio îmbunătățire în perioada analizată. În plus, evaluarea UE cu privire la drepturile fundamentale a arătat că situația nu s-a îmbunătățit față de 2014.

Progresele limitate înregistrate în materie de egalitate de gen sunt confirmate de datele Programului Națiunilor Unite pentru Dezvoltare (PNUD) în ceea ce privește indicele inegalității de gen³³ și indicele dezvoltării umane (IDU)³⁴ pentru bărbați și femei (a se vedea figura 13).

Sursa: Programul Națiunilor Unite pentru Dezvoltare.

Freedom House confirmă, de asemenea, situația negativă din Maroc în ceea ce privește drepturile omului (a se vedea figura 14). Principalele probleme pe care Freedom House le menționează sunt legile restrictive în sectorul mass-media, lipsa libertății pe internet, lipsa libertății de întrunire și lipsa de independență a sectorului justiției. În 2018, punctajul acordat pentru libertățile civile în Maroc a scăzut ca urmare a reacției dure a statului la principalele demonstrații din timpul anului. Marocul este considerat „parțial liber” (a se vedea figura 15).

Sursa: Freedom House.

Punctaj agregat: 0 = cel mai puțin libere / 100 = cele mai libere

Sursa: Freedom House.

Concluzii și recomandări

Auditul a examinat eficacitatea sprijinului bugetar acordat de UE Marocului în sectoarele prioritare. Pe baza unei analize adecvate a riscurilor și a unei evaluări corespunzătoare a nevoilor, Comisia a considerat că alegerea sprijinului bugetar ca mecanism de furnizare a ajutorului era judicioasă. Or, Curtea a concluzionat că valoarea sa adăugată și capacitatea sa de a sprijini reformele au fost limitate, din cauza direcționării suboptime, a punerii în aplicare deficitare și a monitorizării insuficiente. Principalele deficiențe au fost legate de definirea indicatorilor și de evaluarea rezultatelor. Nu toate realizările preconizate au fost obținute, iar plățile nu au fost întotdeauna efectuate în funcție de realizarea țintelor. Gradul de coordonare a donatorilor varia. În plus, nu exista nicio dovadă că sprijinul bugetar a ajutat la o punere în aplicare eficace a reformelor.

Comisia a abordat nevoile identificate în strategiile naționale și în strategiile UE. Curtea a constatat însă că cele trei sectoare prioritare erau definite în termeni prea largi, ceea ce înseamnă că sprijinul bugetar era distribuit în prea multe domenii. Acest lucru este de natură să slăbească impactul sprijinului bugetar (a se vedea punctele 25 și 26). Comisia nu a utilizat o metodă transparentă pentru a aloca fonduri către programele sectoriale de sprijin bugetar (a se vedea punctul 27). Ea nu a utilizat perioada de blocaj politic pentru a-și reevalua prioritățile operaționale în cazul Marocului și pentru a elabora o strategie clară (a se vedea punctele 32 și 33). În ceea ce privește coordonarea donatorilor, statele membre insistau să își mențină propria vizibilitate în loc să își alinieze obiectivele la cele ale UE (a se vedea punctul 35). În plus, pentru sectoarele auditate, existau foarte puțini indicatori, misiuni sau evaluări comune între UE și alți donatori (a se vedea punctul 38).

Pentru următorul cadru unic de sprijin, Comisia și SEAE ar trebui:

1. să reducă numărul de sectoare și să stabilească o ordine de prioritate a acestora, astfel încât să țină seama de obiectivul de a se maximiza impactul asistenței din partea UE;
2. să aplice o metodă mai transparentă și mai bine documentată pentru alocarea fondurilor către programele sectoriale de sprijin bugetar;
3. să consolideze programarea comună cu statele membre pentru a îmbunătăți coordonarea și eficacitatea ajutorului.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: iunie 2021.

Comisia nu elaborase veritabile planuri de acțiune, care să conțină date de referință, indicatori de rezultat și ținte predefinite. Curtea a identificat neajunsuri în modul de selectare și de utilizare a indicatorilor. Alte deficiențe erau legate de utilizarea de indicatori de realizare în loc de indicatori de rezultat/impact și de valorile de referință caduce sau lipsă (a se vedea punctele 47 și 48).

Comisia și SEAE ar trebui să îmbunătățească modul în care utilizează condiționalitatea, prin:

1. stabilirea unor indicatori de performanță specifici și relevanți, însoțiți de ținte ambițioase, pentru sprijinirea reformelor și pentru demonstrarea progreselor/rezultatelor;
2. utilizarea într-o măsură mai mare a indicatorilor orientați către rezultate;
3. definirea unor valori de referință mai clare, mai relevante și mai actualizate pentru toți indicatorii.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: decembrie 2020.

Delegația UE nu stabilise într-o formă oficială strategii cu obiective clare pentru dialogul în materie de politici, iar reuniunile cu ministerele nu au fost documentate în mod sistematic. Contactele dintre ministere și Delegația UE nu au avut loc întotdeauna la nivelul corespunzător (a se vedea punctele 54–56).

Comisia și SEAE ar trebui să își consolideze cadrul pentru dialogul în materie de politici, prin adoptarea unei strategii privind acest dialog pentru toate domeniile în care UE furnizează sprijin. Aceasta necesită:

1. o definire clară și corespunzătoare a obiectivelor și a rezultatelor preconizate ale dialogului;
2. elaborarea de procese-verbale;
3. evaluări ale rezultatelor strategiei privind dialogul în materie de politici.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: decembrie 2020.

Evaluarea Comisiei privind realizarea țintelor aferente indicatorilor a fost afectată de deficiențe precum: plăți efectuate fără ca fiabilitatea datelor să fi fost verificată, calcule inadecvate, efectuarea plăților chiar dacă țintele nu fuseseră atinse și fonduri debursate chiar dacă nu existau progrese. Pe lângă aceasta, o sumă de 14,64 milioane de euro a fost reportată către exercițiul financiar următor, deși condițiile prevăzute în acordul de finanțare nu fuseseră îndeplinite (a se vedea punctele 58–61).

Comisia ar trebui să își consolideze procedurile de verificare a plăților, prin:

1. aplicarea unor metode de calcul adecvate (după caz);
2. plata fondurilor doar când există dovezi fiabile că ținta a fost efectiv atinsă;
3. reportarea țintelor și a plăților aferente pentru o altă perioadă doar dacă beneficiarii prezintă justificări pentru a demonstra că întârzierile au fost cauzate de factori externi.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: decembrie 2020.

Curtea a constatat deficiențe la nivelul monitorizării asigurate de Comisie cu privire la operațiunile de sprijin bugetar. De exemplu, Comisia a monitorizat programele în principal atunci când efectua plăți legate de îndeplinirea indicatorilor: o astfel de monitorizare intervenea însă adesea prea târziu pentru a mai permite măsuri corective în cazul unor eventuale întârzieri (a se vedea punctele 47 și 62–64).

Comisia ar trebui să își îmbunătățească monitorizarea operațiunilor sale de sprijin bugetar, prin:

1. recurgerea într-o măsură mai mare la vizite pe teren pentru a monitoriza programele;
2. consolidarea evaluărilor strategiilor sectoriale și monitorizarea implementării acestora cu ajutorul indicatorilor aferenți strategiilor respective;
3. monitorizarea formală a recomandărilor formulate de experți externi și implementarea acelor recomandări care sunt considerate relevante.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: decembrie 2020.

Au fost îndeplinite mai puțin de jumătate din țintele aferente sprijinului bugetar (a se vedea punctele 66–71). S-au observat progrese în direcția obiectivelor urmărite de programele de sprijin bugetar în sectoarele auditate, dar acestea au fost limitate (a se vedea punctele 72–86). Execuția bugetului ministerelor a cunoscut îmbunătățiri, dar acestea conțin în continuare sume semnificative rămase necheltuite. O astfel de situație pune sub semnul întrebării valoarea adăugată a sprijinului bugetar (a se vedea punctele 73–74).

Vizibilitatea sprijinului UE în Maroc nu era suficientă. Programul de sprijin bugetar pentru domeniul protecției sociale conținea o condiție generală legată de vizibilitate. Planul de acțiune cerut și prevăzut în acordul de finanțare pentru programul PACC fusese elaborat, dar nu și implementat. În sectorul justiției, un indicator legat de vizibilitate a fost adăugat într-o etapă ulterioară, dar țintele erau deja atinse la momentul semnării actului adițional. În cazul programului din sectorul sănătății, a fost prevăzut un buget pentru acțiunile legate de vizibilitate, dar evenimente au început să fie organizate abia începând din 2019 (a se vedea punctele 87–90).

În programele lor de sprijin bugetar, Comisia și SEAE ar trebui să includă condiții sau indicatori privind vizibilitatea, pentru a se asigura că sprijinul acordat de UE Marocului este adus la cunoștința publicului. Aceasta ar trebui să fie o condiție obligatorie pentru plăți prevăzută în acordul de finanțare.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: iunie 2020.

Sprijinul UE a vizat probleme transversale, cum ar fi perspectiva de gen și drepturile omului. În pofida acestei orientări specifice, nu s-a putut observa decât o îmbunătățire limitată în perioada analizată (a se vedea punctele 94-98).

Prezentul raport a fost adoptat de Curtea de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 14 noiembrie 2019.

Pentru Curtea de Conturi

Klaus-Heiner Lehne
Președinte

Anexe

Anexa I – Etape importante ale cooperării dintre UE și Maroc

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

Anexa II – Decizii, contracte și plăți aferente programelor de sprijin bugetar (2014-2018)
[Instrumentul european de vecinătate – linia bugetară 22 04]

Anexa III – Finanțare prin alte instrumente ale UE (2014-2018)

Anexa IV – Sinteză a contractelor/proiectelor auditate

Anexa V – Obiectivele programelor de sprijin bugetar

Anexa VI – Probleme legate de plata tranșelor variabile

Anexa VII – Evoluția indicatorilor-cheie

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

Anexa VIII – O evaluare a contractelor de sprijin bugetar per sector

Acronime

BAD: Banca Africană de Dezvoltare

CJUE: Curtea de Justiție a Uniunii Europene

IEV: Instrumentul european de vecinătate

IMM-uri: Întreprinderi mici și mijlocii

PACC: Programme d’appui à la croissance verte et la compétitivité du Maroc

SEAE: Serviciul European de Acțiune Externă

UE: Uniunea Europeană

Echipa de audit

Rapoartele speciale ale Curții de Conturi Europene prezintă rezultatele auditurilor sale cu privire la politicile și programele UE sau la diverse aspecte legate de gestiune aferente unor domenii bugetare specifice. Curtea selectează și concepe aceste misiuni de audit astfel încât impactul să fie maxim, luând în considerare riscurile existente la adresa performanței sau a conformității, nivelul de venituri sau de cheltuieli implicat, schimbările preconizate și interesul existent în mediul politic și în rândul publicului larg.

Acest audit al performanței a fost efectuat de Camera de audit III, Acțiuni externe/Securitate și justiție, condusă de doamna Bettina Jakobsen, membră a Curții de Conturi Europene. Auditul a fost condus de domnul Hannu Takkula, membru al Curții de Conturi Europene, care a beneficiat de sprijinul unei echipe formate din: Turo Hentila, șef de cabinet; Helka Nykaenen, atașat în cadrul cabinetului; Kim Hublé, coordonatoare; Aurélia Petliza și Dirk Neumeister, auditori.

Note

¹ Sursa: cifrele Comisiei pentru 2017 (DG Comerț).

² Consiliul pentru Drepturile Omului al Organizației Națiunilor Unite, Universal Periodic Review Morocco, mai 2017.

³ „Acordul euro-mediteraneean de instituire a unei asocieri între Comunitățile Europene și statele membre ale acestora, pe de o parte, și Regatul Maroc, pe de altă parte” – JO L 70, 18.3.2000, p. 2.

⁴ Document conjoint UE-Maroc sur le renforcement des relations bilatérales/ Statut Avancé (13653/08).

⁵ Hotărârea Tribunalului UE din 10 decembrie 2015 (cauza T-512/12).

⁶ Decizia 2012/497/UE a Consiliului (JO L 241, 7.9.2012, p. 2).

⁷ Hotărârea CJUE din 21 decembrie 2016 (cauza C-104/16 P).

⁸ Hotărârea CJUE din 27 februarie 2018 (cauza C-266/16).

⁹ 65 % din cheltuielile alocate și 72 % din plăți.

¹⁰ Cadrul unic de sprijin 2014‑2017. Subsectoarele includ, de exemplu, sănătatea, educația, justiția și dezvoltarea rurală.

¹¹ Creșterea impactului politicii UE în domeniul dezvoltării: o agendă a schimbării [COM(2011) 637 final].

¹² Alocările indicative prevăzute în Cadrul unic de sprijin, nivelul de finanțare la care UE poate asigura un efect de levier suficient asupra politicilor, finanțarea suplimentară necesară pentru punerea în aplicare a strategiilor, capacitatea de absorbție și intervențiile altor părți interesate.

¹³ Reuniune între autoritățile marocane, conduse de ministrul afacerilor externe, Înaltul Reprezentant al UE pentru politica externă și de securitate comună, comisarul UE pentru politica europeană de vecinătate și negocieri privind extinderea și reprezentanți ai statelor membre.

¹⁴ Dintre cele 54 de ținte care erau luate în considerare în vederea debursării fondurilor, 24 ar fi trebuit să dispună de o valoare de referință corespunzătoare. Or, o astfel de valoare de referință exista în cazul a numai șapte ținte. Opt ținte erau însoțite de o valoare de referință inexactă sau nu dispuneau de o astfel de valoare. În cazul a nouă ținte, valoarea de referință era caducă.

¹⁵ Dintre cele 24 de ținte care ar fi trebuit să dispună de o valoare de referință, nouă erau însoțite de o valoare de referință caducă. Dintre cele 54 de ținte care erau luate în considerare în vederea debursării fondurilor, opt fuseseră deja atinse înainte de semnarea acordului de finanțare.

¹⁶ Etapa de concepție necesită timp (aproape un an) și face obiectul mai multor niveluri de aprobare. Comisia nu are flexibilitatea de a schimba țintele sau indicatorii la sfârșitul procedurii de negociere.

¹⁷ A se vedea caseta 1.

¹⁸ Cazul a 12 dintre cele 42 de ținte pentru care fuseseră prevăzute surse de verificare (și anume 29 %).

¹⁹ O țintă poate fi vizată de unul sau mai multe dintre subpunctele prezentate aici.

²⁰ Aceasta includea înființarea unei curți de apel în Guelmim și crearea a 13 tribunale de primă instanță (prin înființarea unui tribunal de primă instanță la Tahenaout și transformarea a 12 centre judiciare în tribunale de primă instanță, inclusiv Sidi Ifni).

²¹ Potrivit raportului de misiune al experților (noiembrie 2017) aprobat de Comisia Europeană, această rată de punere în aplicare de 60 % rezultă din reducerea numărului de centre judiciare de la 120 la 72 (dintre care 8 trebuiau să fie activate), astfel cum era prevăzut în decizia ministerială.

²² Comisia Europeană, Issues Paper: a review of the budget support instrument in Morocco, martie 2015 și octombrie 2018.

²³ Programul național pentru sprijinirea învățării.

²⁴ Programul național pentru sprijinul direct acordat văduvelor cu copii.

²⁵ De exemplu, https://freedomhouse.org/report/freedom-world/2018/morocco.

²⁶ Freedom House este o  organizație neguvernamentală care efectuează cercetări și activități de susținere și promovare în ceea ce privește democrația, libertatea politică și drepturile omului.

²⁷ International Commission of Jurists, Reform the criminal justice system in Morocco: strengthen pre-trial rights, guarantees and procedures (aprilie 2017).

²⁸ Este vorba despre una dintre strategiile majore ale guvernului marocan, care vizează (i) creșterea numărului de locuri de muncă în sectorul industrial, (ii) schimbarea structurii economiei marocane prin creșterea ponderii industriei în PIB, (iii) creșterea exporturilor de produse industriale, (iv) creșterea investițiilor străine directe în industrie și (v) îmbunătățirea productivității sectorului.

²⁹ Pe baza unui sondaj efectuat în 2014 de Confederația Generală a Întreprinderilor din Maroc.

³⁰ Toate persoanele ale căror cheltuieli de consum se situează sub pragul național de sărăcie (2,15 USD pe zi) sunt considerate sărace (World Bank country diagnostics, iunie 2018).

³¹ Coeficientul Gini este utilizat pentru a măsura distribuția veniturilor populației, la nivel de percentilă. Cu cât este mai mare coeficientul Gini, cu atât sunt mai mari inegalitățile din țara respectivă, persoanele cu venituri mari primind procentaje mult mai mari din veniturile totale ale populației decât procentajul mediu pe cap de locuitor.

³² African Development Dynamics 2018 (11 iulie 2018).

³³ Un indice compozit care reflectă inegalitatea dintre femei și bărbați în trei dimensiuni de realizare: sănătatea reproductivă, emanciparea și piața forței de muncă; 100 % = inegalitate și 0 % = egalitate.

³⁴ Un indice compozit care măsoară rezultatul mediu în trei dimensiuni de bază ale dezvoltării umane – o viață lungă și sănătoasă, cunoștințe și un nivel de trai decent.

Calendar

Contact

CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Întrebări: eca.europa.eu/ro/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (http://europa.eu).

Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2019

© Uniunea Europeană, 2019

Reproducerea textului este autorizată cu condiția menționării sursei. Pentru utilizarea sau reproducerea în orice fel a unor fotografii sau a altor materiale pentru care Uniunea Europeană nu deține drepturile de autor, trebuie să se solicite acordul direct de la deținătorii drepturilor de autor.

Contactați UE

În persoană
În întreaga Uniune Europeană există sute de centre de informare Europe Direct. Puteți găsi adresa centrului cel mai apropiat de dumneavoastră la: https://europa.eu/european-union/contact_ro

La telefon sau prin e-mail
Europe Direct este un serviciu care vă oferă răspunsuri la întrebările privind Uniunea Europeană. Puteți accesa acest serviciu:

• apelând numărul gratuit 00 800 6 7 8 9 10 11 (unii operatori pot taxa aceste apeluri);
• apelând numărul standard: +32 22999696; sau
• prin e-mail, la: https://europa.eu/european-union/contact_ro

Găsiți informații despre UE

Online
Informații despre Uniunea Europeană în toate limbile oficiale ale UE sunt disponibile pe site-ul Europa, la: https://europa.eu/european-union/index_ro

Publicații ale UE
Puteți descărca sau comanda publicații ale UE gratuite și contra cost la adresa: https://op.europa.eu/ro/publications. Mai multe exemplare ale publicațiilor gratuite pot fi obținute contactând Europe Direct sau centrul dumneavoastră local de informare (a se vedea https://europa.eu/european-union/contact_ro).

Dreptul UE și documente conexe
Pentru accesul la informații juridice din UE, inclusiv la ansamblul legislației UE începând din 1952 în toate versiunile lingvistice oficiale, accesați site-ul EUR-Lex, la: http://eur-lex.europa.eu

Datele deschise ale UE
Portalul de date deschise al UE (http://data.europa.eu/euodp/ro) oferă acces la seturi de date din UE. Datele pot fi descărcate și reutilizate gratuit, atât în scopuri comerciale, cât și necomerciale.