Sostegno dell’UE al Marocco – Risultati finora limitati

Sintesi

Il Marocco è un paese nordafricano caratterizzato da una crescita costante e un contesto politico stabile. L’accordo di associazione firmato nel 1996 ha rafforzato la cooperazione tra il Marocco e l’Unione europea (UE). Con l’avvio della politica europea di vicinato (PEV) nel 2004, il Marocco è gradualmente diventato un partner privilegiato dell’UE in termini di cooperazione politica ed economica nonché nell’ambito della cooperazione commerciale, tecnica e allo sviluppo.

La Corte ha valutato l’efficacia del sostegno al bilancio fornito dall’UE in Marocco dal 2014 al 2018. In questo periodo, detto sostegno è stato pari, in totale, allo 0,37 % delle spese di bilancio complessive del paese. La Corte ha esaminato la gestione da parte della Commissione e il grado di conseguimento degli obiettivi del sostegno dell’UE al bilancio. I settori interessati sono stati la sanità, la protezione sociale, la giustizia e lo sviluppo del settore privato. Nel periodo in esame, i contratti per tutti i settori beneficiari del sostegno al bilancio hanno raggiunto un totale di 562 milioni di euro e i pagamenti 206 milioni di euro.

Basandosi su un’analisi dei rischi e una valutazione dei bisogni adeguate, la Commissione ha ravvisato nel sostegno al bilancio la scelta corretta in termini di strumento di erogazione dell’aiuto. La Corte ha concluso, tuttavia, che il valore aggiunto e la capacità di sostenere le riforme di tale strumento erano limitati a causa di una focalizzazione non ottimale, un’impostazione debole e un monitoraggio insufficiente. In aggiunta, il coordinamento dei donatori variava a seconda dei settori.

Dopo la sentenza del Tribunale dell’UE nel dicembre 2015 relativa al Sahara occidentale, il Marocco ha sospeso il dialogo politico dal dicembre 2015 fino al gennaio 2019. La Commissione non ha utilizzato questo periodo di stallo per definire una chiara strategia in merito ai suoi rapporti con il Marocco. Nonostante vi sia stato un dialogo strategico, non è stato sufficiente per tutti i settori. Inoltre, la Commissione non aveva formalizzato linee di azione per il dialogo strategico.

Il sostegno al bilancio non ha fornito un appoggio sufficiente alle riforme e i progressi in merito alle sfide cruciali sono stati limitati. La gestione della Commissione è stata ostacolata dalle debolezze nella definizione dei programmi di sostegno al bilancio e dei relativi indicatori. La Corte ha inoltre riscontrato carenze nelle procedure di monitoraggio e nella valutazione dei risultati da parte della Commissione.

Il sostegno dell’UE era mirato ad aspetti trasversali come le questioni di genere e i diritti umani. Nonostante tale orientamento, i miglioramenti riscontrati per il periodo in esame sono limitati.

La Corte ha formulato una serie di raccomandazioni affinché la Commissione rafforzi l’approccio dell’UE e il dialogo politico e strategico, migliori la definizione degli indicatori e le procedure di monitoraggio, rafforzi le procedure di verifica per gli esborsi e accresca la visibilità del sostegno dell’UE.

Introduzione

Un partner importante

Il Regno del Marocco è il vicino dell’Africa settentrionale geograficamente più prossimo all’Europa (cfr. figura 1). Nella classifica stilata nel 2018 dalle Nazioni Unite per l’indice di sviluppo umano, il Marocco si colloca al 123° posto (su 189 paesi), con un livello di sviluppo umano considerato medio. Contando un prodotto interno lordo annuo di circa 101 miliardi di euro (2018) e circa 35 milioni di abitanti, il Marocco è la quinta principale economia africana e un importante partner politico ed economico dell’UE. Quest’ultima, a sua volta, è il partner commerciale più importante del Marocco, rappresentando circa il 65 % delle sue esportazioni e il 57 % delle sue importazioni¹.

Fonte: https://en.wikipedia.org/wiki/Regions_of_Morocco

Fonte: Eurostat.

Il Marocco beneficia della sua gestione macroeconomica prudente e delle riforme strutturali intraprese negli anni recenti. La crescita prosegue a un ritmo relativamente costante e l’inflazione è bassa. Negli ultimi anni hanno continuato a diminuire il disavanzo di bilancio e, nelle partite correnti, il disavanzo con l’estero.

In contrasto con i disordini che hanno caratterizzato la regione all’indomani della primavera araba del 2011, il Marocco gode di un contesto politico stabile. Grazie alla sua nuova costituzione, adottata nel luglio 2011, ha compiuto passi importanti verso una modernizzazione politica e un’economia aperta.

Tale riforma costituzionale ha sottolineato l’importanza dei diritti fondamentali e della parità di genere. Tuttavia, la legislazione nazionale non è ancora pienamente in linea con le convenzioni delle Nazioni Unite sui diritti umani. Ad esempio, il Comitato dei diritti umani delle Nazioni Unite ha raccomandato di abolire la pena di morte, di combattere la violenza contro le donne, di accrescere il rispetto della parità di genere, di migliorare la tutela dei diritti dei minori, di ratificare lo Statuto di Roma che istituisce la Corte penale internazionale e di eliminare la criminalizzazione degli omosessuali. Il Marocco ha respinto la maggior parte delle raccomandazioni connesse ai diritti delle donne².

Dalla firma del primo accordo commerciale nel 1969, L’UE e il Marocco hanno intrattenuto relazioni stabili. Il partenariato è stato sviluppato e perfezionato nel corso degli anni (cfr. allegato I), portando alla firma di un accordo di associazione generale nel 1996³. Questo accordo di associazione, entrato in vigore nel 2000, rappresenta la base giuridica delle relazioni UE-Marocco. Dall’avvio della politica europea di vicinato nel 2004, il Marocco è gradualmente diventato un partner privilegiato dell’UE nel settore della cooperazione politica ed economica nonché nell’ambito della cooperazione commerciale, tecnica e allo sviluppo.

Nel contesto del partenariato euromediterraneo, l’accordo di associazione ha segnato una svolta con la quale nel 2008 il Marocco ha ottenuto uno status avanzato⁴, corroborando la natura particolare delle proprie relazioni con l’UE. Ciò ha fornito un quadro di riferimento per la cooperazione politica ad alto livello, allo scopo di allineare ulteriormente la legislazione marocchina al diritto dell’UE e integrare gradualmente l’economia del Marocco nel mercato interno dell’UE.

Un importante beneficiario di fondi dello strumento europeo di vicinato

Il Marocco riceve maggiore sostegno UE allo sviluppo rispetto a qualsiasi altro paese nordafricano, ad eccezione della Tunisia, ed è uno dei principali beneficiari degli aiuti internazionali allo sviluppo. L’UE è il suo maggiore donatore, fornendo il 25,2 % dell’aiuto pubblico allo sviluppo (cfr. figura 2).

Fonte: Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economici.

Oltre all’aiuto pubblico allo sviluppo, in Marocco sono attivi anche altri organismi che promuovono lo sviluppo. Le statistiche ufficiali dell’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economici mostrano, ad esempio, che la Banca mondiale e la Banca africana di sviluppo (AfDB) sono importanti donatori nei settori dei progetti infrastrutturali e del buon governo, della sanità e della protezione sociale.

Lo strumento europeo di vicinato (ENI) è il principale strumento finanziario a sostegno della cooperazione della Commissione con il Marocco. La Commissione programma il sostegno bilaterale dell’UE per un periodo di sette anni. L’importo complessivo impegnato è diminuito da 1 431 milioni di euro per il periodo 2007‑2013 a 1 399 milioni di euro per il periodo 2014‑2020 (cfr. figura 3). I principali settori prioritari indicati nel quadro di sostegno unico per il periodo 2014‑2017 erano l’accesso equo ai servizi sociali di base, il sostegno alla governance democratica, lo Stato di diritto e la mobilità, nonché l’occupazione e la crescita sostenibile e inclusiva.

Fonte: Commissione europea.

Il Marocco è uno dei principali beneficiari dei programmi bilaterali dello strumento europeo di vicinato nell’Africa settentrionale. Dal 2014 al 2018, la dotazione per il sostegno al bilancio (cfr. riquadro 1) ha condotto alla stipula di contratti per un totale di 562 milioni di euro e a pagamenti per un totale di circa 206 milioni di euro (cfr. allegato II). In media, il sostegno al bilancio costituisce il 75 % della spesa annua dell’UE per il Marocco. Il Marocco riceve inoltre finanziamenti aggiuntivi nell’ambito di vari programmi e strumenti tematici (cfr. allegato III) e il sostegno dell’UE è erogato anche tramite istituzioni finanziarie e fondi fiduciari.

I programmi sono gestiti e attuati dalla delegazione dell’UE a Rabat e dalla direzione generale della Politica di vicinato e dei negoziati di allargamento. Il servizio europeo per l’azione esterna (SEAE) e il capo della delegazione UE sono responsabili del dialogo politico.

Relazioni bilaterali messe alla prova

L’UE e il Marocco intrattengono da lungo tempo buone relazioni. Tuttavia, dal 2015 il partenariato UE-Marocco era stato segnato da tensioni, quando il Tribunale dell’UE ha pronunciato la prima serie di sentenze che statuivano che il Sahara occidentale non faceva parte del Marocco. Ne conseguiva che non rientrava nell’accordo in materia di pesca e agricoltura tra l’UE e il Marocco e che non poteva beneficiare delle stesse preferenze tariffarie. La questione del Sahara occidentale (cfr. riquadro 2) ha creato tensioni per il partenariato UE-Marocco e il Marocco ha sospeso il dialogo politico.

Il dialogo politico è tenuto a livello del SEAE, del capo della delegazione UE e del ministero degli Affari esteri in Marocco. Il dialogo strategico è tenuto a livello settoriale tra il personale della delegazione UE e le autorità marocchine. La figura 4 illustra le differenze tra dialogo politico e strategico.

Estensione e approccio dell’audit

La Corte ha valutato l’efficacia del sostegno dell’Unione europea al bilancio del Marocco per il periodo 2014‑2018. I quesiti posti erano i seguenti.

• La Commissione e il SEAE hanno scelto in modo opportuno i settori prioritari e ben concepito i programmi?
• La Commissione ha attuato in modo adeguato il sostegno dell’UE in Marocco?
• Sono stati conseguiti gli obiettivi del sostegno dell’UE al Marocco?

L’audit ha riguardato il periodo tra la decisione ufficiale che istituisce lo strumento europeo di vicinato (1° gennaio 2014) e la fine del 2018. L’audit si è incentrato su tale periodo, dal momento che era già stata effettuata una valutazione esterna in merito al sostegno al bilancio concesso al Marocco per il periodo compreso tra il 2005 e il 2012 (pubblicata nel 2014). Inoltre, tale periodo è in linea con il periodo di programmazione dello strumento europeo di vicinato (ENI). Gli importi dei contratti stipulati e gli importi versati per tale periodo sono rilevanti. Per di più, la Commissione non ha ancora condotto una “valutazione-paese” in merito al sostegno concesso al Marocco.

L’audit è stato espletato dal settembre 2018 al febbraio 2019 e ha interessato la sanità, la protezione sociale, la giustizia e lo sviluppo del settore privato (PACC: “programme d’appui à la croissance verte et la compétitivité au Maroc”). La maggior parte delle spese dello strumento europeo di vicinato in Marocco tra il 2014 e il 2018 ha riguardato tali settori (cfr. allegato II)⁹. Oltre ai programmi di sostegno al bilancio in questi quattro settori, la Corte ha esaminato i 10 progetti connessi alle corrispondenti decisioni di finanziamento (cfr. allegato IV). La Corte ha inoltre esaminato se, in questi programmi di sostegno al bilancio, le questioni di genere e dei diritti umani siano state affrontate come aspetti trasversali. L’allegato V sintetizza gli obiettivi dei programmi di sostegno al bilancio sottoposti ad audit e l’allegato VII fornisce una valutazione per settore.

L’attività di audit della Corte ha compreso un esame documentale, colloqui con il personale dei servizi centrali della Commissione e del SEAE, nonché una visita in loco. La visita ha consentito agli auditor della Corte di raccogliere ulteriori informazioni e incontrare i rappresentanti delle autorità nazionali, nonché il personale presso la delegazione UE e le rappresentanze degli Stati membri dell’UE in Marocco (rappresentanze spagnola e francese). Gli auditor della Corte hanno inoltre incontrato rappresentanti delle organizzazioni internazionali e di altri donatori, quali la Banca mondiale, la Banca africana di sviluppo, l’Unicef e la Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit. Inoltre, sono stati visitati vari beneficiari, tra cui un centro di detenzione femminile, un centro di protezione sociale e aziende private che avevano ricevuto sovvenzioni agli investimenti.

In qualità di uno dei maggiori beneficiari degli aiuti esterni dell’UE, il Marocco è un partner strategico in settori di intervento fondamentali. La Commissione può giovarsi delle conclusioni e delle raccomandazioni della presente relazione tenendole presenti per il prossimo periodo di programmazione (a partire dal 2021). La pertinenza e il potenziale impatto della presente relazione sono, pertanto, elevati.

Osservazioni

La focalizzazione e la concezione del sostegno non sono state ottimali

Il sostegno al bilancio è stato troppo disseminato per massimizzare i risultati

La Corte ha esaminato se la Commissione e il SEAE avessero costantemente attribuito la priorità a settori per il sostegno al bilancio sulla base delle principali esigenze del Marocco. La Corte ha verificato se fosse stata effettuata un’adeguata valutazione delle esigenze e ha altresì esaminato se la Commissione avesse coordinato, in maniera appropriata, il proprio approccio con altri donatori che operano in Marocco.

Il sostegno al bilancio si è basato su un’adeguata valutazione dei rischi/delle esigenze

La Commissione ha ritenuto che il sostegno al bilancio fosse lo strumento più adeguato per sostenere e preservare l’attuazione delle riforme nazionali e settoriali. La Commissione svolge un’analisi annuale dei rischi per le seguenti categorie: governance politica, stabilità macroeconomica, sviluppo, gestione delle finanze pubbliche e corruzione/frode. I criteri di ammissibilità erano chiaramente soddisfatti al momento dell’elaborazione del sostegno e il livello di rischio dei valori fondamentali non era considerato elevato. Il livello di rischio del Marocco è stato giudicato moderato.

Stando all’analisi dei rischi della Commissione, tuttavia, uno dei principali rischi residui riguardava la corruzione. Data l’assenza di un ente anticorruzione, la Commissione non ha potuto affrontare il problema della corruzione per questo tramite e quindi si è dovuta avvalere a tal fine di alcuni dei suoi programmi di sostegno al bilancio. Ad esempio, la digitalizzazione delle procedure nel programma PACC sta contribuendo a ridurre la corruzione, così come avviene per le misure e gli indicatori nei programmi di sostegno al bilancio nell’ambito della sanità e della protezione sociale. Nel programma concernente la giustizia, la legge organica contiene misure volte a ridurre la corruzione. Alcune di queste, però, come il codice deontologico per i giudici, non erano state ancora adottate.

Le relazioni per paese del Fondo monetario internazionale e la valutazione della spesa pubblica e della responsabilità finanziaria del 2016 non hanno evidenziato carenze importanti ed erano in linea con la valutazione dei rischi della Commissione.

La Commissione aveva effettuato una dettagliata valutazione dei bisogni per i programmi specifici di sostegno al bilancio in collaborazione con le autorità nazionali e consultato un’ampia gamma di portatori di interessi durante la definizione del programma. La delegazione dell’UE aveva altresì incontrato organizzazioni della società civile. Tuttavia, la Corte dei conti del Marocco (un’importante parte in causa) non è stata consultata durante la valutazione dei bisogni per i settori controllati.

I programmi di sostegno al bilancio erano complementari ad altre forme di sostegno dell’UE e il coordinamento, sotto forma di programmi bilaterali e tematici, era soddisfacente. L’assistenza tecnica è stata inclusa nell’impostazione di tutti i programmi di sostegno al bilancio. La percentuale complessiva degli strumenti di cooperazione complementare (assistenza tecnica, gemellaggio ecc.) che hanno integrato il sostegno al bilancio in Marocco era aumentata nel corso del tempo dal 5 % (2007‑2010) al 13 % (2011‑2013), quindi al 16 % (2014‑2016) e successivamente al 18 % (2017‑2018).

Sono state affrontate importanti esigenze, ma il finanziamento ha coperto molti ambiti

Nel programmare il sostegno bilaterale per il Marocco, la Commissione aveva affrontato numerosi ambiti prioritari. Tali ambiti rispondevano alle esigenze oggetto di strategie settoriali ed erano rispecchiate sia nel piano governativo nazionale sia nel piano d’azione dell’UE. Nei documenti di programmazione, la Commissione aveva chiaramente dimostrato perché i settori richiedevano finanziamenti. I settori prioritari sono rimasti invariati per il periodo 2007‑2013 e il periodo 2014‑2020 (cfr. figura 5).

La Commissione aveva definito i tre settori prioritari in maniera eccessivamente ampia, visto che erano costituiti da 13 sottosettori¹⁰, molti dei quali potevano essere considerati un settore distinto. C’erano pertanto le condizioni per ridurre la frammentazione degli aiuti. Inoltre, concentrandosi su così tanti settori si riduce il potenziale impatto del sostegno dell’UE. Il programma di cambiamento¹¹ afferma che l’UE deve impegnarsi in un massimo di tre settori per paese partner al fine di aumentare l’impatto e l’effetto moltiplicatore del sostegno da essa fornito.

L’importo assegnato a ciascun programma dipendeva da numerosi parametri¹². Gli importi assegnati si basavano su negoziazioni, che non erano documentate. Pertanto, la Commissione non è stata in grado di dimostrare che gli importi erano stati assegnati utilizzando un metodo trasparente.

La Commissione non aveva sviluppato una chiara strategia per le relazioni future con il Marocco durante la sospensione del dialogo politico

La sentenza della CGUE e il blocco istituzionale dopo le elezioni parlamentari hanno avuto un impatto limitato, ma significativo, sulla cooperazione (cfr. riquadro 2).

La sentenza iniziale della CGUE è stata pronunciata nel dicembre 2015. Da allora i negoziati relativi all’accordo di libero scambio globale e approfondito, al partenariato per la migrazione e la mobilità e alla cooperazione in materia di sicurezza e lotta al terrorismo non erano avanzati.

Il Consiglio di associazione¹³ dovrebbe riunirsi annualmente per esaminare le relazioni bilaterali e valutare i progressi dell’attuazione dell’accordo di associazione. Tuttavia, tra dicembre 2015 e giugno 2019 non si sono tenute riunioni. Pertanto, l’ultima relazione disponibile sui progressi redatta dal SEAE faceva riferimento alle attività del 2014. La delegazione UE ha continuato, tuttavia, a fornire regolarmente relazioni politiche.

Lo status avanzato del Marocco era stato prorogato fino alla fine del 2018 ed era in fase di esame un’ulteriore proroga fino alla fine del 2020. Inoltre, il Marocco aveva chiesto un esame esaustivo delle relazioni bilaterali con l’Unione europea, con un nuovo quadro personalizzato che andasse oltre lo status avanzato.

In assenza di un dialogo politico formale, la Commissione non aveva affrontato nuove priorità e/o sfide, in vista della scadenza del quadro di sostegno unico. Negli ultimi anni, la delegazione UE aveva risposto alle richieste del governo marocchino sulla base del quadro di sostegno unico esistente anziché, in forza dello stallo politico, rivalutare le proprie priorità operative con il Marocco e sviluppare una chiara strategia lungimirante. Considerando che le priorità del quadro di sostegno unico erano ancora pertinenti, la Commissione e gli Stati membri hanno esteso al 2018 il quadro relativo al periodo 2014‑2017. Per il periodo 2019‑2020 non ci sarebbero state nuove priorità di partenariato, ma semplicemente un quadro a breve termine simile all’attuale quadro di sostegno unico in grado di fungere da base giuridica per la programmazione 2019‑2020.

La Commissione non ha sospeso il sostegno al bilancio in quanto il regolamento finanziario dell’UE, gli orientamenti per il sostegno al bilancio e le disposizioni delle convenzioni di finanziamento non ne prevedono la sospensione in assenza di un dialogo politico. I pagamenti relativi al sostegno al bilancio sono proseguito secondo quanto programmato e nel 2016 e nel 2017 sono stati più elevati rispetto ai due anni precedenti (cfr. figura 6).

Fonte: archivio dati DEVCO.

Il coordinamento dei donatori non è stato uniforme

Durante la fase di individuazione, l’UE valuta quali altri progetti siano in corso nel settore e incontra i partner tecnici e finanziari per determinare il finanziamento attuale/pianificato nel settore. Il “Groupe Principal des Partenaires” si era incontrato ogni due mesi dal 2016 per discutere questioni settoriali a livello strategico. Tuttavia, non tutti i donatori in Marocco si erano incontrati regolarmente (ad esempio Cina e India).

In Marocco, vi era un’ampia gamma di donatori nella maggior parte dei settori. Tuttavia, è mancata la coerenza tra gli obiettivi/le priorità degli Stati membri e quelli dell’UE. Benché la programmazione congiunta sia stata introdotta nel 2014, gli Stati membri non l’hanno attuata prima del 2017, quando si è raggiunto un accordo su come porla in essere in tre settori (migrazione, parità di genere e formazione professionale). Questo perché gli Stati membri desideravano mantenere la propria visibilità. Il gran numero di settori e donatori interessati non ha contribuito all’efficacia dell’aiuto.

Alcuni settori avevano effettivamente stabilito disposizioni per i donatori, in particolare il settore sanitario ove gli obiettivi e i quadri di valutazione della performance erano condivisi. La Commissione ha presieduto il gruppo dei partner finanziari e tecnici per la sanità e la protezione sociale. Per il PACC, non vi era alcun gruppo di riunione formale dei donatori, ma una piattaforma di coordinamento, ossia il Patto del G20 con l’Africa.

Nel settore della giustizia, fra il 2015 e il 2017 non si sono svolti incontri formali fra donatori. Poiché al coordinamento di questo settore provvede dal 2017 il ministero della Giustizia, sono state indette riunioni con i partner tecnici e finanziari, ma solo una volta all’anno, nonostante questi avessero espresso il desiderio di incontrarsi almeno due volte all’anno per evitare sovrapposizioni. Tali riunioni erano scarsamente documentate. Il comitato direttivo previsto dalla convenzione di finanziamento per provvedere al coordinamento fra i ministeri e i partner del programma non era stato creato.

Per i settori sottoposti ad audit, in cui il sostegno proveniva sia dall’UE sia da altri donatori, vi erano pochissimi indicatori congiunti. Mentre nel settore sanitario 11 dei 18 indicatori erano simili a quelli usati dalla Banca mondiale, nel programma PACC ve n’erano sette di simili e nel programma di protezione sociale soltanto uno. Le valutazioni annuali ex ante ed ex post non sono state sistematicamente condivise per i settori sottoposti ad audit.

I programmi di sostegno al bilancio non sono stati concepiti per ottenere il massimo impatto

La Corte ha verificato se i valori-obiettivo e gli indicatori del sostegno al bilancio fossero volti a sostenere le riforme.

Alcuni valori-obiettivo per il sostegno al bilancio non erano abbastanza ambiziosi per sostenere le riforme

Sebbene i programmi di sostegno al bilancio fossero allineati alle strategie settoriali del paese, non sempre queste ultime avevano valori-obiettivo quantificati per gli obiettivi o i piani d’azione specifici. Di conseguenza, non è stato sempre possibile confrontare i valori-obiettivo dei programmi di sostegno al bilancio con i valori-obiettivi settoriali nazionali. Tuttavia, a partire dal 2019, la legge di bilancio impone ai ministeri di corredare le previsioni di bilancio con valori-obiettivo di performance fissati rispetto ai relativi obiettivi strategici d’intervento principali.

Gli indicatori concernenti la creazione delle istituzioni, la stesura di atti legislativi e i piani nazionali non erano incentrati sugli effetti.

La Corte ha riscontrato che 25 degli 86 valori-obiettivo per il sostegno al bilancio non erano abbastanza ambiziosi per sostenere le riforme. Nel settore sanitario, ad esempio, i principali problemi erano costituiti dalla carenza di personale medico e dalle disparità tra zone urbane e rurali. Tuttavia, il programma di sostegno al bilancio si è concentrato principalmente sulla riduzione delle disparità fra zone rurali e urbane e ha affrontato il problema della carenza di risorse umane solo con un unico valore-obiettivo della quota variabile, peraltro poco ambizioso, che mirava a formare appena 13 medici quali “medici di famiglia” nell’arco di un biennio.

Alcune delle sfide individuate da diversi portatori di interessi (ministero della Salute, Banca mondiale ecc.) nel settore sanitario non erano state direttamente affrontate nella concezione del programma di sostegno al bilancio: l’elevato assenteismo del personale, la scarsa attrattiva delle zone periferiche per il personale medico e il sottoutilizzo strutturale delle infrastrutture ospedaliere.

Nel settore della protezione sociale, il valore-obiettivo finalizzato ad allineare il 25 % dei centri di protezione sociale alla nuova normativa non era ambizioso poiché era già stato conseguito, in quanto una percentuale superiore aveva già soddisfatto i requisiti più rigorosi della normativa precedente.

Nel settore della giustizia, gli obiettivi, benché ampi, erano in linea con gli obiettivi della riforma, miranti ad esempio a un settore indipendente e alla tutela giudiziaria dei diritti e delle libertà.

IL PACC è stato costruito su tre strategie, due delle quali mancavano di obiettivi corredati di un termine; risultava pertanto difficile definire le esigenze più importanti/urgenti. Il programma ha interessato un numero eccessivo di settori, fornendo sostegno alle piccole e medie imprese (PMI), alle start-up, alla proprietà fondiaria, al commercio, allo sviluppo sostenibile e all’energia.

La definizione degli indicatori non ha consentito la misurazione della performance degli obiettivi

Nel definire i programmi di sostegno al bilancio, la Commissione ha esaminato i sistemi di monitoraggio e valutazione del Marocco. In assenza di un quadro di valutazione per analizzare i progressi settoriali, ha applicato le linee guida esistenti. Ad eccezione del settore sanitario, le strategie settoriali non erano sempre corredate di un piano d’azione vero e proprio, con parametri di partenza, indicatori di risultato e valori-obiettivo predefiniti.

La Corte ha osservato le seguenti debolezze nella selezione e nell’utilizzo degli indicatori:

1. gli indicatori delle quote variabili non erano adatti per monitorare i progressi degli obiettivi specifici;
2. quasi tutti gli indicatori riguardavano le realizzazioni o i processi (ad esempio la proposta di redigere un testo legislativo), non gli effetti;
3. due indicatori non erano sufficientemente pertinenti, in quanto non misuravano gli obiettivi del programma di sostegno al bilancio. Nel settore sanitario, due indicatori riguardavano il risultato atteso di “ridurre le disparità tra ambiente urbano e ambiente rurale”. Entrambi gli indicatori riflettevano un valore assoluto, ossia “aumento dei pazienti diabetici trattati nelle zone rurali” e “aumento dei pazienti ipertesi trattati nelle zone rurali”. Sebbene un aumento potesse indicare che un maggior numero di pazienti in stato di necessità riceveva trattamenti (aumento positivo), poteva indicare anche che le due affezioni erano diventate più diffuse in Marocco (aumento negativo). In ogni caso, gli indicatori non erano orientati alla misurazione di una riduzione della disparità;
4. di frequente, gli indicatori presentavano valori di partenza inadeguati o questi valori erano del tutto assenti¹⁴. Un punto di partenza ben definito è necessario per misurare i progressi compiuti e per valutare se i valori-obiettivo siano realistici e sufficientemente ambiziosi;
5. gli indicatori presentavano valori di partenza e valori-obiettivo obsoleti¹⁵. Occorreva circa un anno per espletare il processo di programmazione; pertanto i valori di partenza non rispecchiavano più la realtà e i valori-obiettivo erano talvolta già stati conseguiti o erano in procinto di esserlo quando veniva firmata la convenzione di finanziamento¹⁶. A causa del mancato aggiornamento dei valori di partenza e dei valori-obiettivo al momento della firma della convenzione di finanziamento, venivano effettuati pagamenti nonostante vi fosse stato un deterioramento anziché un miglioramento del livello di sviluppo.

Difficoltà nell’attuazione del sostegno

I ritardi hanno inciso negativamente sull’attuazione

La Corte ha verificato se le attività fossero state attuate come previsto e se le realizzazioni volute fossero state conseguite.

Non sempre le realizzazioni e il sostegno complementare sono attuati per tempo

In generale, l’attuazione delle riforme non si è sempre svolta come previsto nei settori sottoposti ad audit. I ritardi erano principalmente dovuti alla mancata approvazione tempestiva delle proposte legislative (protezione sociale), al fatto che il Parlamento non aveva ancora adottato il diritto penale e il codice di procedura penale (giustizia), all’assenza di un apposito piano d’azione (sanità) e al limitato dialogo strategico con il settore privato (PACC).

Visti i ritardi nell’attuazione delle riforme nei settori della giustizia e del PACC, in molti casi anche gli esborsi sono stati effettuati più tardi rispetto a quanto originariamente pianificato. Nonostante il ritardo delle attività nel settore della protezione sociale durante il primo anno di attuazione, la Commissione non ha ritenuto necessario adottare azioni correttive, dal momento che nel quadro di precedenti programmi di sostegno al bilancio era già stata posta in essere l’assistenza tecnica. La Commissione aveva prorogato di un anno il programma PACC, nonché di due anni il programma nel settore della giustizia. La durata iniziale del primo programma era di quattro anni (cinque per quello nel settore della giustizia).

Nei settori sottoposti ad audit, i programmi di sostegno al bilancio sono stati integrati dall’assistenza tecnica e dal gemellaggio (tra il 2 % e il 13 % dell’importo di sostegno al bilancio). Benché questo sostegno complementare fornito nei settori controllati fosse in linea con gli obiettivi dei programmi di sostegno al bilancio, spesso iniziava ad essere erogato due o tre anni dopo la firma delle convenzioni di finanziamento. Ne consegue che non ha rafforzato il sostegno al bilancio in maniera adeguata.

Gli elementi comprovanti il dialogo strategico settoriale sono limitati

La Corte ha verificato se la Commissione avesse un approccio strutturato al dialogo strategico che includesse la definizione di obiettivi chiari, un’interazione frequente con le autorità marocchine e la tenuta di registri dei progressi.

Il dialogo strategico è un’attività essenziale nell’ambito del sostegno al bilancio e uno dei principali componenti dei contratti di sostegno al bilancio, unitamente al trasferimento dei fondi e al rafforzamento delle capacità. Esso dovrebbe contribuire al conseguimento degli obiettivi dei programmi di sostegno al bilancio.

Nonostante la sospensione del dialogo politico, il dialogo (strategico) settoriale era proseguito tra la delegazione UE e alcuni ministeri (ad esempio della Sanità e dello Sviluppo sociale). Tuttavia, la delegazione UE non disponeva di una linea di azione formalizzata per il dialogo strategico con obiettivi chiari. Nulla indicava che il dialogo trattasse il rispetto delle strategie settoriali nazionali e la documentazione delle riunioni svoltesi era insoddisfacente. Le riunioni si sono tenute su base puntuale, tenendo conto delle esigenze di entrambe le parti. Per la giustizia e il PACC, il dialogo è stato minimo.

Il ministero degli Affari esteri aveva consigliato agli altri ministeri di non comunicare apertamente in merito all’eventuale sostegno dell’UE ricevuto. I contatti fra i ministeri e la delegazione dell’UE non sempre avvenivano al livello appropriato.

Scarsa valutazione dei risultati da parte della Commissione

La Corte ha valutato se la Commissione avesse monitorato in maniera appropriata l’attuazione dei programmi e la loro performance e se le condizioni per gli esborsi fossero state rispettate.

Spesso le quote variabili sono state versate benché le condizioni non fossero state soddisfatte né verificate

L’esborso delle quote variabili¹⁷ si è basato sulle fonti per la verifica stipulate nella convenzione di finanziamento e concordate in fase di concezione tra la Commissione e i ministeri, nonché su altre fonti ufficiali fornite dal governo. Tuttavia, varie fonti¹⁸ per la verifica indicate nella convenzione di finanziamento non esistevano o non erano fornite dai ministeri.

La Commissione ha considerato raggiunti 33 dei 54 valori-obiettivo inclusi nel campione della Corte. Gli auditor della Corte hanno esaminato le modalità con cui la Commissione valutava se gli indicatori fossero stati raggiunti prima di procedere ai pagamenti, riscontrando quanto segue¹⁹:

1. La Commissione ha effettuato dei pagamenti senza verificare l’affidabilità dei dati usati per accertare se i 10 valori-obiettivo cui erano subordinati fossero stati raggiunti. Ad esempio, due esborsi a titolo del PACC sono stati effettuati in base al numero di lavoratori autonomi, sebbene la delegazione UE non avesse verificato l’accuratezza della banca dati usata. Il criterio principale usato era il numero di persone che si presentavano come lavoratori autonomi; trattandosi di una dichiarazione volontaria, ciò non era sufficiente. Dai dati del ministero delle Finanze risultava che il numero di persone che avevano dichiarato il proprio status di lavoratori autonomi era circa il doppio del numero di lavoratori autonomi che dichiarava il proprio reddito ai fini dell’imposizione fiscale.
2. La Commissione ha effettuato pagamenti per il conseguimento di sette valori-obiettivo basandosi su valori di partenza non aggiornati. A titolo esemplificativo, nel caso di un indicatore relativo alle nascite usato per pagamenti eseguiti nel 2017, il valore di partenza era basato su dati del 2012 mentre il programma di sostegno al bilancio era stato firmato nel 2015. Tuttavia, se si fosse usato come scenario di partenza il 2014, quando il tasso di nascite è stato più elevato, sarebbe stato chiaro che la situazione si era deteriorata e i pagamenti relativi al sostegno al bilancio sarebbero stati inferiori.
3. La Commissione ha pagato per cinque valori-obiettivo senza aver stabilito un parametro di partenza con il quale confrontare i progressi. In altri sei casi, sono stati effettuati esborsi basati su calcoli inesatti. Ad esempio, il numero di pazienti diabetici trattati è stato calcolato senza tener conto della situazione prima dell’introduzione del sostegno dell’UE.
4. In 15 casi la Commissione ha effettuato pagamenti in relazione a valori-obiettivo per i quali non vi era stato alcun progresso o che non erano stati raggiunti. Ad esempio, un valore-obiettivo consisteva nell’aumentare il numero di medici generici nei centri di assistenza sanitaria di base nelle zone rurali. Benché il numero fosse diminuito, la Commissione ha erogato il sostegno. A seguito dell’audit della Corte, per due di questi valori-obiettivo la Commissione ha tuttavia intrapreso i passi necessari per recuperare l’importo versato.

Per i settori sottoposti ad audit è stato versato un totale di circa 88 milioni di euro in relazione alle quote variabili. Tuttavia, l’assenza di controlli rigorosi nel valutare i risultati ha avuto un impatto finanziario di 6,79 milioni di euro. Inoltre, i pagamenti periodici raggiungevano complessivamente i 19,9 milioni di euro, sebbene gli indicatori corrispondenti non stessero contribuendo agli obiettivi del programma di sostegno al bilancio. Oltre a ciò, è stato versato un importo di 15,28 milioni di euro, sebbene non siano stati effettuati sufficienti controlli o si sia tenuto conto di fonti inadeguate per la verifica. L’allegato VI contiene una panoramica dettagliata per settore.

Per giunta, sono stati riportati 14,64 milioni di euro sebbene le condizioni per il riporto indicate nella convenzione di finanziamento non fossero state soddisfatte. I ministeri dello Sviluppo sociale e della Giustizia avevano chiesto di riportare all’anno successivo la valutazione di cinque indicatori (pari a 10 milioni di euro) e tre indicatori (pari a 4,64 milioni di euro) rispettivamente. Tuttavia, i ministeri non hanno fornito alcuna motivazione scritta al riguardo, né il ritardo è stato correlato a fattori esterni.

La Commissione non ha sempre monitorato i progressi in maniera rigorosa

Lo status avanzato concesso al Marocco è di estrema importanza e costituisce un quadro generale per le relazioni tra UE e Marocco. Il suo obiettivo consiste nel rafforzare le relazioni. Non vi è stata, tuttavia, alcuna valutazione formale dei risultati conseguiti o degli ambiti interessati. La Commissione prevede di svolgere nel 2019 una “valutazione-paese” sul sostegno/assistenza dell’UE in Marocco.

Gli esperti esterni pagati dalla Commissione effettuano visite in loco per ciascun programma di sostegno al bilancio due volte l’anno e alla fine di ciascuno di tali programmi. Le relazioni da essi stilate non riflettono sistematicamente il seguito dato alle raccomandazioni.

La delegazione dell’UE ha monitorato i programmi principalmente al momento dell’esecuzione di pagamenti connessi al conseguimento di indicatori. Spesso era troppo tardi perché potessero essere apportate le correzioni necessarie in caso di ritardi. Tuttavia, per quanto riguarda il settore della giustizia, la delegazione dell’UE non ha effettuato un sufficiente monitoraggio a livello operativo, il che ha inciso sul pagamento della quota variabile (cfr. riquadro 3).

Nessun impatto significativo per i programmi di sostegno al bilancio

Obiettivi di sostegno al bilancio solo parzialmente raggiunti

Al momento dell’audit, i programmi di sostegno al bilancio e i contratti di assistenza tecnica correlati erano ancora in corso. La Corte ha esaminato fino a che punto fossero stati raggiunti i valori-obiettivo fissati per i programmi di sostegno al bilancio e ha analizzato i progressi compiuti nel conseguimento degli obiettivi di sostegno al bilancio nei quattro settori esaminati per l’audit, nonché tutti gli eventuali collegamenti tra tali progressi e il sostegno dell’UE.

Sono stati raggiunti meno della metà dei valori-obiettivo del sostegno al bilancio

La maggior parte dei valori-obiettivo dei programmi di sostegno al bilancio non era stata ancora conseguita, ma i programmi di sostegno al bilancio e i contratti di assistenza tecnica correlati erano ancora in corso. La valutazione della Corte è diversa da quella della delegazione UE per quanto riguarda il conseguimento dei valori-obiettivo. Secondo la delegazione UE, dei 54 valori-obiettivo, alla fine di dicembre 2018 era stato conseguito il 62 %, mentre la Corte ha riscontrato un tasso di conseguimento del 40 % (cfr. figura 7). La Commissione aveva giudicato diversi valori-obiettivo non conseguiti come a basso rischio durante la fase di elaborazione.

Malgrado alcuni miglioramenti nel settore sanitario (cfr. paragrafo 76), alcuni importanti indicatori del programma di sostegno al bilancio non erano ancora stati conseguiti: migliore accesso ai centri sanitari per la popolazione rurale, aumento del numero di donne che partoriscono in questi centri, migliore disponibilità di medicinali nei centri sanitari e ispettori sanitari in tutte le regioni.

Per il settore della protezione sociale, cinque su nove erano indicatori di processo e quindi inficiati dai ritardi legislativi (cfr. paragrafo 50). Per quanto riguarda gli indicatori di risultato, i seguenti valori-obiettivo essenziali non erano stati ancora conseguiti: un piano di bilancio triennale per il settore dei servizi sociali, una copertura medica globale per i dipendenti e una copertura medica per i lavoratori autonomi.

Per il settore della giustizia, due indicatori di processo hanno risentito del ritardo nell’approvazione del codice penale. Per quanto riguarda gli indicatori di risultato, solo uno degli otto centri giudiziari da attivare era operativo. È impossibile valutare se il valore-obiettivo relativo all’assistenza giudiziaria sia stato conseguito, visto che la fonte per la verifica volta a individuare i beneficiari (i titolari di tessera RAMED) non era adeguata.

Secondo la delegazione UE, la maggior parte dei valori-obiettivo del PACC era stata conseguita. Tuttavia, vista l’assenza di documentazione o di controlli da parte della delegazione UE, al momento del pagamento non vi erano prove del conseguimento di cinque indicatori (cfr. allegato VI).

Nonostante le proroghe per la valutazione degli indicatori concesse dalla delegazione UE (cfr. paragrafo 51), il conseguimento dei valori-obiettivo era ancora modesto. Inoltre, nel 2018 la Commissione ha fissato valori-obiettivo meno ambiziosi per cinque indicatori nel settore della giustizia, omesso un indicatore del PACC e ridotto i valori-obiettivo di altri due. In questo modo, la Commissione ha allentato le condizioni per il conseguimento.

Il sostegno al bilancio non aveva sufficientemente sostenuto le riforme

In Marocco, i fondi per il sostegno al bilancio non sono collegati a una specifica linea di bilancio. Secondo la Commissione²², ciò aveva generato un crescente malcontento in alcuni ministeri poiché ritenevano che i loro sforzi non fossero (o non fossero sempre) ricompensati con spese di bilancio supplementari. Sebbene le autorità nazionali preferiscano il sostegno al bilancio come metodo di erogazione degli aiuti, i ministeri settoriali non ne percepiscono il valore aggiunto e preferiscono ricevere assistenza tecnica, in quanto quest’ultima è più concreta. Inoltre, fino al 2018 non vi erano state previsioni di bilancio pluriennali. A partire dal 2019, esiste un piano di bilancio triennale, che potrebbe essere allineato ai programmi pluriennali di sostegno al bilancio.

Benché i tassi di esecuzione del bilancio fossero soddisfacenti, notevoli importi dovevano essere ancora spesi nei bilanci dei ministeri sottoposti ad audit per il periodo 2014‑2016, nonché per il 2017 nel caso del ministero dell’Industria (cfr. figura 8). I bilanci annuali dei ministeri non erano aumentati in misura sostanziale ed erano persino diminuiti nel caso del ministero dell’Energia (cfr. figura 9). Ciò pone in dubbio il valore aggiunto del sostegno al bilancio.

Fonte: delegazione UE.

Fonte: Corte dei conti europea.

Inoltre, il sostegno dell’UE al bilancio rappresenta solo una piccola parte del prodotto interno lordo del paese, limitando quindi il suo effetto leva complessivo (cfr. figura 10).

Per il programma PACC, solo pochi dati statistici concernenti il Marocco sono di dominio pubblico. Le relazioni fornite dalle autorità nazionali non consentono il monitoraggio adeguato dei progressi settoriali. Ad esempio, per una serie di dati essenziali, la delegazione dell’UE non disponeva di statistiche annuali che le consentissero di monitorare il piano di accelerazione industriale. Di conseguenza, è difficile determinare il valore aggiunto del programma.

Sanità

I progressi registrati nel conseguimento degli obiettivi del programma sanitario erano limitati. Non vi era ancora parità nell’accesso all’assistenza sanitaria di base poiché le diverse condizioni tra il settore pubblico e quello privato e tra gli ambienti urbani e quelli rurali non erano state sufficientemente affrontate mediante gli indicatori del programma di sostegno al bilancio.

Non è stata sufficientemente sottolineata la necessità di migliorare le competenze degli operatori sanitari o di attirare un maggior numero di studenti verso il settore medico/sanitario. Oltre a ciò, non era stato raggiunto l’obiettivo specifico di porre in essere un sistema elettronico di informazione in materia di assistenza sanitaria integrato e accessibile. Il sostegno al bilancio può affrontare meglio, a lungo termine, le principali cause che ne sono all’origine (ossia il rapporto tra personale medico e abitanti nonché le disparità tra ambienti urbani e rurali), mentre il suo impatto a breve termine rimarrà limitato.

Protezione sociale

Il sostegno dell’UE aveva dato impulso alle riforme nel settore della protezione sociale; tuttavia, vista la fase iniziale del programma di sostegno al bilancio, era troppo presto per rilevare un impatto globale. Il sostegno al bilancio ha condotto alla formulazione di un’unica politica settoriale in materia di protezione sociale, la cui attuazione ha però risentito di ritardi legislativi.

Un effetto positivo del programma di sostegno al bilancio consiste nel fatto che l’introduzione di codici individuali di sicurezza sociale sarà collegata a una valutazione d’impatto concernente i programmi Tayssir²³, Régime d’assistance Médicale e DAAM²⁴. Grazie a tale codice di sicurezza sociale individuale, solo i beneficiari ammissibili trarranno vantaggio da tali programmi, il che avrà un effetto significativo sui costi dei programmi. Inoltre, il codice di sicurezza sociale sarà il punto di partenza per tutti i servizi sociali. Nel prossimo futuro, una componente di lotta alla frode sarà aggiunta al codice individuale di sicurezza sociale (tramite l’assistenza tecnica fornita dall’UE).

Giustizia

Il governo marocchino aveva già avviato riforme nel 2011, ma data la loro complessità, l’attuazione procedeva lentamente, in particolare per il codice penale, sottoposto all’esame del parlamento da oltre due anni. Le riforme sono però particolarmente importanti per quanto riguarda la protezione dei diritti umani (condizioni di detenzione ecc.). Secondo le relazioni di Freedom House²⁵, ²⁶, il settore della giustizia non è ancora considerato indipendente.

La Commissione internazionale dei giuristi ha rilevato in una delle sue relazioni²⁷ che i giudici istruttori e i procuratori ignorano sistematicamente le disposizioni del codice di procedura penale secondo le quali la custodia cautelare va applicata solo in casi eccezionali. Nel 2017 il 42 % dei detenuti era in stato di carcerazione preventiva. Essa conferma inoltre le relazioni di Freedom House, affermando che le procedure concernenti il fermo di polizia non rispettano gli obblighi incombenti sul Marocco in virtù del diritto internazionale.

Nel complesso, c’erano stati progressi limitati nel conseguimento degli obiettivi del programma di sostegno al bilancio: un settore della giustizia indipendente, un migliore accesso ai diritti e alla giustizia, una maggiore tutela giuridica dei diritti e delle libertà e un aumento dell’efficacia e dell’efficienza del settore giudiziario.

PACC

In generale, la competitività del Marocco era in miglioramento, con un aumento delle esportazioni, la crescita del PIL, un aumento degli investimenti diretti esteri e una riduzione del disavanzo di bilancio delle partite correnti. Il Marocco era anche salito di 27 posizioni nell’indice “Doing Business” della Banca mondiale tra il 2014 e il 2019 (cfr. allegato VII). Il riquadro 4 illustra un traguardo positivo connesso al PACC.

C’è stata anche una forte volontà politica di attuare il piano di accelerazione industriale²⁸. Secondo l’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economici, nonostante l’elevato numero di riforme e il sostegno alle start-up e all’innovazione, erano state istituite in Marocco più società internazionali che PMI.

Il settore informale è ampio in Marocco (circa 2,38 milioni di unità economiche²⁹). Di conseguenza, anche se il PACC dovesse formalizzare 45 000 unità, ciò non sarebbe significativo. Non vi è inoltre alcuna garanzia che gli “autoimprenditori” registrino ufficialmente le loro attività dopo aver ottenuto la tessera pertinente (cfr. paragrafo 59, lettera a)). Il sostegno del PACC è limitato a 250 PMI, mentre in Marocco ce ne sono circa 735 000.

Inoltre, solo 100 aziende esportatrici con un fatturato inferiore a 5 milioni di dirham (circa 460 000 euro) hanno ricevuto sostegno. Con il massimale attuale (5 milioni di dirham), erano potenzialmente ammissibili 4 260 aziende (ossia il 69 % delle aziende esportatrici). Visto che l’obiettivo consisteva nel sostenere le aziende più piccole e i fondi consentivano di fornire sostegno solo a 100 aziende, sarebbe stato sensato fissare un massimale inferiore.

Il riconoscimento del sostegno dell’UE non è abbastanza visibile

La visibilità della cooperazione finanziaria dell’UE, in particolare per quanto riguarda i risultati conseguiti, era insufficiente. Ad esempio, non erano stati pubblicati comunicati stampa congiunti e non vi erano indicazioni di riconoscimento del sostegno dell’UE. Durante la sospensione del dialogo politico, il ministero degli Affari esteri aveva chiesto agli altri ministeri di non comunicare apertamente in merito all’eventuale sostegno dell’UE ricevuto.

Il programma di sostegno al bilancio nel settore della protezione sociale comprendeva, nella convenzione di sovvenzione, una condizione relativa alla comunicazione e alla visibilità. Il programma sanitario prevedeva una linea di bilancio riservata espressamente alla visibilità. Tuttavia, nel settore sanitario sono stati organizzati eventi solo a partire dal 2019. Un indicatore aggiuntivo riguardante il rafforzamento della comunicazione sulla riforma del settore della giustizia e sulla visibilità del sostegno dell’UE era stato aggiunto al programma in materia di giustizia tramite un addendum del 20 dicembre 2018, con un termine per il conseguimento del 31 dicembre 2018. Tuttavia, le conferenze sulla riforma del settore della giustizia erano già state organizzate prima della firma dell’addendum ed è stato essenzialmente il ministero della Giustizia a beneficiare della maggiore visibilità.

La convenzione di finanziamento del PACC comprendeva una condizione concernente la comunicazione e la visibilità. Il ministero aveva l’obbligo di elaborare e presentare un piano di comunicazione quale condizione di esborso per la prima quota variabile. Doveva inoltre presentare una relazione sull’attuazione del piano di comunicazione prima o al momento della presentazione della richiesta di esborso per la quota variabile successiva. Il ministero aveva fornito un piano, approvato dalla Commissione, ma nessuna delle azioni proposte era stata attuata alla fine di dicembre 2018. Ciò non ha comportato alcuna conseguenza finanziaria per i ministeri.

Il logo dell’UE non era visualizzato sui siti Internet dei beneficiari dei programmi oggetto dell’audit. Di conseguenza, la visibilità del sostegno dell’UE al Marocco non era commisurata alla sua presenza nel paese, di cui è uno dei principali donatori.

Progressi limitati in merito alle sfide fondamentali

La Corte ha esaminato se i programmi di sostegno al bilancio avessero apportato un contributo positivo riguardo alle questioni trasversali e alle disparità regionali.

Vi sono riscontri di una diminuzione della povertà, ma non delle disparità sociali

Il livello di povertà³⁰ in Marocco era diminuito notevolmente dal 2001 (cfr. figura 11), sebbene non fosse disponibile alcun dato oltre il 2014. Nonostante tale riduzione, non si riscontrano miglioramenti per quanto concerne le disparità sociali, a livello nazionale, urbano o rurale.

Fonte: Banca mondiale.

Un confronto del coefficiente di Gini³¹ (2010‑2017) per il Marocco e tutti gli altri paesi a reddito medio per i quali erano disponibili dati, nonché altri studi recenti, come quello svolto dall’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economici e dall’Unione africana³², indicano che le disparità sociali in Marocco continuavano a essere elevate. La performance del Marocco si colloca comunque a un livello medio rispetto ad altri paesi a reddito medio (cfr. figura 12).

Fonte: Banca mondiale.

Un miglioramento limitato in termini di parità di genere e diritti umani

Sebbene il Marocco abbia compiuto progressi in relazione ai diritti delle donne durante gli ultimi venti anni, stando alla relazione sul divario di genere globale del Forum economico mondiale del 2018, si colloca ancora al 137° posto su 149 paesi. Le riforme costituzionali del 2011 del Marocco comprendevano varie proposte intese ad aumentare la partecipazione politica ed economica delle donne. Nonostante tali dichiarazioni, le donne continuano a essere sottorappresentate nelle posizioni dirigenziali, lasciano la scuola in età più giovane rispetto agli studenti di sesso maschile e continuano a essere una risorsa economica sottoutilizzata in Marocco.

Il sostegno dell’UE è stato destinato ad aspetti trasversali come le questioni di genere e i diritti umani nel modo seguente:

1. il piano d’azione dell’UE (status avanzato) si concentrava fortemente sulla parità di genere, analogamente al quadro di sostegno unico. La Commissione ha monitorato i risultati attesi in occasione del monitoraggio annuale del Piano d’azione sulla parità di genere;
2. il Marocco è l’unico paese a beneficiare di un apposito programma di sostegno al bilancio concernente la parità di genere. Nonostante i risultati contrastanti del programma di sostegno al bilancio 2012‑2016, con un esborso solo del 48 %, è stato avviato un nuovo programma per il 2018‑2020. La valutazione del primo programma di sostegno al bilancio connesso alle questioni di genere ha riscontrato che, a causa dell’assenza di indicatori di risultato, non è stato possibile valutare l’effetto reale del programma in questione su altri settori. Inoltre, l’integrazione della dimensione di genere avrebbe potuto essere effettuata in modo più efficace e le disparità economiche basate sul genere non erano diminuite;
3. le questioni di genere erano state tenute in considerazione nel sostegno al bilancio per la protezione sociale (due indicatori su 15), per la giustizia (due indicatori su 10) e per la sanità (tre indicatori su 18). Per il PACC, la delegazione UE non era riuscita a includerle per l’opposizione del ministero;
4. i diritti umani erano stati affrontati in modo specifico solo nel settore della giustizia (tre di 10 indicatori), ma nessuno di tali valori-obiettivo era stato ancora conseguito.

Nonostante tale orientamento, non è stato possibile osservare alcun miglioramento per il periodo in esame. Inoltre, la valutazione dei diritti fondamentali da parte dell’UE indicava che la situazione non era migliorata dal 2014.

I progressi limitati nella parità di genere sono confermati dai dati del Programma delle Nazioni Unite per lo sviluppo per quanto riguarda l’indice di disuguaglianza di genere³³ e l’indice di sviluppo umano (HDI)³⁴ per gli uomini e le donne (cfr. figura 13).

Fonte: Programma delle Nazioni Unite per lo sviluppo (UNDP).

Anche Freedom House conferma la situazione negativa in Marocco per quanto concerne i diritti umani (cfr. figura 14). Le questioni principali menzionate riguardano la normativa restrittiva sulla stampa, l’assenza di libertà su Internet, la mancanza di libertà di riunione e l’assenza di indipendenza del settore della giustizia. Nel 2018 il punteggio relativo alle libertà civili del Marocco è diminuito a causa delle aspre risposte da parte dello Stato a importanti manifestazioni nel corso dell’intero anno. Il Marocco è considerato “parzialmente libero” (cfr. figura 15).

Fonte: Freedom House.

Punteggio aggregato: 0 = meno libero / 100 = più libero

Fonte: Freedom House.

Conclusioni e raccomandazioni

Tramite l’audit, la Corte ha valutato l’efficacia del sostegno al bilancio fornito dall’UE a settori prioritari in Marocco. Basandosi su un’analisi dei rischi e una valutazione dei bisogni adeguate, la Commissione ha ravvisato nel sostegno al bilancio la scelta corretta in termini di strumento di erogazione dell’aiuto. Tuttavia, la Corte ha concluso che il valore aggiunto e la capacità di tale strumento di sostenere le riforme sono risultati limitati a causa di una focalizzazione non ottimale, una debole attuazione e un monitoraggio insufficiente. Le principali debolezze erano correlate alla definizione degli indicatori e alla valutazione dei risultati. Non sono state prodotte tutte le realizzazioni attese né gli esborsi si sono sempre basati sul conseguimento dei valori-obiettivo. Il coordinamento dei donatori non è stato uniforme. Inoltre, non vi erano elementi comprovanti che il sostegno al bilancio avesse sostenuto un’attuazione efficace delle riforme.

La Commissione ha risposto ai bisogni individuati nelle strategie nazionali e dell’UE. La Corte ha però riscontrato che i tre settori prioritari erano definiti in modo eccessivamente ampio e che, di conseguenza, il sostegno al bilancio era distribuito in troppi ambiti. L’impatto potrebbe risultarne indebolito (cfr. paragrafi 25 e 26). La Commissione non aveva utilizzato un metodo trasparente per assegnare gli importi ai programmi settoriali di sostegno al bilancio (cfr. paragrafo 27) né aveva utilizzato lo stallo politico per rivalutare le proprie priorità operative per il Marocco e sviluppare una chiara strategia (cfr. paragrafi 32 e 33). Per quanto riguarda il coordinamento dei donatori, gli Stati membri desideravano mantenere la propria visibilità anziché allineare i loro obiettivi a quelli dell’UE (cfr. paragrafo 35). Inoltre, tra l’Unione europea e altri donatori erano stati posti in essere pochissimi indicatori, missioni o valutazioni congiunti per i settori sottoposti ad audit (cfr. paragrafo 38).

Per il prossimo quadro di sostegno unico, la Commissione e il SEAE dovrebbero:

1. ridurre il numero di settori e definirne la priorità per tener conto dell’obiettivo di massimizzare l’impatto dell’assistenza dell’UE;
2. applicare un metodo più trasparente e meglio documentato per assegnare i vari importi ai programmi settoriali di sostegno al bilancio;
3. rafforzare la programmazione congiunta con gli Stati membri per migliorare il coordinamento e accrescere l’efficacia degli aiuti.

Termine: giugno 2021

La Commissione non aveva definito un piano d’azione vero e proprio, con parametri di partenza, indicatori di risultato e valori-obiettivo predefiniti. La Corte ha riscontrato debolezze nella selezione e nell’uso di indicatori, nonché l’uso di indicatori di realizzazione anziché di indicatori di effetto/impatto e valori di partenza obsoleti o mancanti (cfr. paragrafi 47 e 48).

La Commissione e il SEAE dovrebbero rafforzare l’impiego della condizionalità:

1. definendo indicatori di performance specifici e pertinenti, con valori-obiettivo ambiziosi per sostenere le riforme e comprovare progressi/risultati;
2. ricorrendo maggiormente a indicatori orientati agli effetti;
3. fissando valori di partenza più chiari, pertinenti e aggiornati per tutti gli indicatori.

Termine: dicembre 2020

La delegazione UE non aveva definito linee di azione formalizzate, con obiettivi chiari, per il dialogo strategico e le riunioni con i ministeri non erano sistematicamente documentate. I contatti fra i ministeri e la delegazione dell’UE non sempre avvenivano al livello appropriato (cfr. paragrafi 54–56).

La Commissione e il SEAE dovrebbero rafforzare il proprio quadro per il dialogo strategico adottando al riguardo una linea d’azione per tutti i settori in cui l’UE fornisce sostegno. A tal fine occorrono:

1. una definizione chiara e appropriata degli obiettivi e dei risultati attesi dal dialogo;
2. la redazione di verbali;
3. valutazioni di quanto conseguito tramite la linea d’azione adottata per il dialogo strategico.

Termine: dicembre 2020

La valutazione del conseguimento dei valori-obiettivo correlati agli indicatori da parte della Commissione è stata ostacolata da debolezze quali pagamenti eseguiti senza verificare l’affidabilità dei dati, calcoli inadeguati, pagamenti effettuati benché non fossero stati conseguiti i valori-obiettivo e l’esecuzione di esborsi nonostante l’assenza di progressi. Inoltre, sono stati riportati all’esercizio finanziario successivo 14,64 milioni di euro, nonostante le condizioni stipulate nella convenzione di finanziamento non fossero state soddisfatte (cfr. paragrafi 58–61).

La Commissione dovrebbe migliorare le proprie procedure di verifica dei pagamenti:

1. applicando metodi di calcolo appropriati (se del caso);
2. erogando fondi solo quando vi sono riscontri attendibili che il valore-obiettivo è stato effettivamente conseguito;
3. riportando valori-obiettivo e relativi pagamenti a un altro periodo solo quando i beneficiari hanno fornito elementi comprovanti che i ritardi sono stati determinati da fattori esterni.

Termine: dicembre 2020

La Corte ha rilevato debolezze nel monitoraggio, da parte della Commissione, delle operazioni concernenti il sostegno al bilancio. Ad esempio, la Commissione ha monitorato i programmi principalmente al momento dell’esecuzione di pagamenti connessi al conseguimento di indicatori. Spesso era troppo tardi perché potessero essere apportate le correzioni necessarie in caso di ritardi (cfr. paragrafi 47 e 62–64).

La Commissione dovrebbe migliorare il monitoraggio delle proprie operazioni di sostegno al bilancio:

1. svolgendo più spesso visite in loco durante il monitoraggio dei programmi;
2. rafforzando le valutazioni delle strategie settoriali e monitorandone l’attuazione mediante gli indicatori ad esse applicabili;
3. assicurando un seguito formale alle raccomandazioni formulate da esperti esterni e attuando quelle ritenute pertinenti.

Termine: dicembre 2020

Erano stati conseguiti meno della metà dei valori-obiettivi per il sostegno al bilancio (cfr. paragrafi 66–71). I progressi compiuti nei settori sottoposti ad audit riguardo agli obiettivi dei programmi di sostegno al bilancio erano limitati (cfr. paragrafi 72–86). Nei ministeri l’esecuzione di bilancio era migliorata, ma rimanevano da spendere importi considerevoli. Ciò pone in dubbio il valore aggiunto del sostegno al bilancio (cfr. paragrafi 73–74).

La visibilità del sostegno dell’UE in Marocco era insufficiente. Una delle condizioni generali del programma di sostegno al bilancio nel settore della protezione sociale riguardava la visibilità. Il piano d’azione obbligatorio previsto nella convenzione di finanziamento del PACC era stato redatto, ma non attuato. Nel settore della giustizia, un indicatore relativo alla visibilità era stato aggiunto in una fase successiva, ma i valori-obiettivo erano già stati conseguiti quando è stato firmato l’addendum. Nel programma sanitario è stata prevista una dotazione per la visibilità, ma sono stati organizzati eventi solo a partire dal 2019 (cfr. paragrafi 87–90).

La Commissione e il SEAE dovrebbero stipulare condizioni o indicatori di visibilità nei propri programmi di sostegno al bilancio onde fare in modo che sia pubblicizzato il sostegno UE fornito in Marocco. Ciò dovrebbe essere una condizione obbligatoria per l’esborso nella convenzione di finanziamento.

Termine: giugno 2020

Il sostegno dell’UE era mirato ad aspetti trasversali come le questioni di genere e i diritti umani. Nonostante tale orientamento, per il periodo in esame sono stati riscontrati solo miglioramenti limitati (cfr. paragrafi 94-98).

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti europea a Lussemburgo nella riunione del 14 novembre 2019.

Per la Corte dei conti europea

Klaus-Heiner LEHNE
Presidente

Allegati

Allegato I – Importanti fasi di cooperazione tra l’UE e il Marocco

Fonte: Corte dei conti europea.

Allegato II – Decisioni, contratti e pagamenti del programma di sostegno al bilancio (2014-2018)
[Strumento europeo di vicinato – linea di bilancio 22 04]

Allegato III – Finanziamento da parte di altri strumenti dell’UE (2014-2018)

Allegato IV – Panoramica dei contratti/progetti controllati

Allegato V – Obiettivi del programma di sostegno al bilancio

Allegato VI – Aspetti relativi all’esborso delle quote variabili

Allegato VII – Evoluzione degli indicatori fondamentali

Fonte: Corte dei conti europea.

Allegato VIII – Valutazioni dei contratti di sostegno al bilancio per settore

Acronimi e abbreviazioni

AfDB: Banca africana di sviluppo

BM: Banca mondiale

CGUE: Corte di giustizia dell’Unione europea

ENI: Strumento europeo di vicinato

PACC: Programme d’appui à la croissance verte et la compétitivité du Maroc

PEV: Politica europea di vicinato

PMI: Piccole e medie imprese

SEAE: Servizio europeo per l’azione esterna

SSF: Quadro di sostegno unico

UE: Unione europea

Équipe di audit

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze degli audit espletati su politiche e programmi dell’UE o su temi relativi alla gestione concernenti specifici settori di bilancio. La Corte seleziona e pianifica detti compiti di audit in modo da massimizzarne l’impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello delle entrate o delle spese, dei futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.

Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit III della Corte, competente per l’audit della spesa per azioni esterne, sicurezza e giustizia, presieduta da Bettina Jakobsen, Membro della Corte. L’audit è stato diretto da Hannu Takkula, Membro della Corte, coadiuvato da: Turo Hentila, capo di Gabinetto; Helka Nykaenen, attaché di Gabinetto; Kim Hublé, capoincarico, e Aurélia Petliza e Dirk Neumeister, auditor.

Note

¹ Fonte: dati della Commissione per il 2017 (DG TRADE).

² Consiglio dei diritti umani delle Nazioni Unite – esame periodico universale – Marocco, maggio 2017.

³ “Accordo euromediterraneo che istituisce un’associazione tra le Comunità europee e i loro Stati membri, da una parte, e il Regno del Marocco, dall’altra” (GU L 70 del 18.3.2000, pag. 2).

⁴ Document conjoint UE-Maroc sur le renforcement des relations bilatérales/ Statut Avancé (13653/08).

⁵ Sentenza del Tribunale dell’UE del 10 dicembre 2015 (causa T-512/12).

⁶ 2012/497/UE: decisione del Consiglio (GU L 241 del 7.9.2012, pag. 2).

⁷ Sentenza della CGUE del 21 dicembre 2016 (causa C-104/16 P).

⁸ Sentenza della CGUE del 27 febbraio 2018 (causa C-266/16).

⁹ Il 65 % delle spese assegnate e il 72 % dei pagamenti.

¹⁰ Quadro di sostegno unico 2014‑2017. I sottosettori comprendono, ad esempio, sanità, istruzione, giustizia e sviluppo rurale.

¹¹ Potenziare l’impatto della politica di sviluppo dell’Unione europea: un programma di cambiamento (COM(2011) 637 definitivo).

¹² La dotazione indicativa prevista nel quadro di sostegno unico, il livello di finanziamento al quale l’UE può assicurare una sufficiente influenza sulle politiche, i finanziamenti supplementari richiesti per l’attuazione della strategia, la capacità di assorbimento e altri interventi dei portatori di interessi.

¹³ Incontro tra le autorità marocchine guidate dal ministro per gli Affari esteri, l’Alto rappresentante dell’UE per la politica estera e di sicurezza comune, il commissario dell’UE per la Politica europea di vicinato e i negoziati di allargamento e i rappresentanti degli Stati membri.

¹⁴ Dei 54 valori-obiettivo considerati ai fini dell’esborso, 24 avrebbero dovuto disporre di un valore di partenza appropriato. Tale valore di partenza è stato però stabilito solo per sette valori-obiettivo. Per otto valori-obiettivo il valore di partenza era inesatto o inesistente, mentre per nove valori-obiettivi non era aggiornato.

¹⁵ Dei 24 valori-obiettivo che avrebbero dovuto disporre di un valore di partenza, nove avevano un valore di partenza obsoleto. Dei 54 valori-obiettivo considerati ai fini dell’esborso, otto erano già stati raggiunti prima della firma della convenzione di finanziamento.

¹⁶ La fase di concezione è dispendiosa in termini di tempo (richiede circa un anno) ed è soggetta a vari livelli di approvazione. La Commissione non gode della flessibilità necessaria per modificare i valori-obiettivo o gli indicatori alla fine della procedura di negoziato.

¹⁷ Cfr. riquadro 1.

¹⁸ È il caso di dodici (29 %) dei 42 valori-obiettivo interessati.

¹⁹ Per un dato valore-obiettivo possono valere una o più delle seguenti constatazioni.

²⁰ Questa ha incluso la creazione di una corte d’appello a Guelmim e di 13 tribunali di primo grado (tramite la creazione di un tribunale di primo grado a Tahenaout e la trasformazione di 12 centri giudiziari in tribunali di primo grado, tra cui Sidi Ifni).

²¹ Secondo la relazione sulla missione degli esperti (novembre 2017) approvata dalla Commissione europea, questo tasso di attuazione del 60 % deriva dalla riduzione del numero dei centri giudiziari da 120 a 72 (di cui otto dovevano essere attivati) come previsto da una decisione ministeriale.

²² Commissione europea – Documento di analisi su un esame dello strumento di sostegno al bilancio in Marocco, marzo 2015 e ottobre 2018.

²³ Programma nazionale per il sostegno all’apprendimento.

²⁴ Programma nazionale per il sostegno diretto alle vedove con prole.

²⁵ Freedom House è un’organizzazione non governativa che effettua ricerche e offre consulenza in materia di democrazia, libertà politica e diritti umani.

²⁶ Ad esempio, https://freedomhouse.org/report/freedom-world/2018/morocco.

²⁷ Commissione internazionale dei giuristi, “Reform the criminal justice system in Morocco: strengthen pre-trial rights, guarantees and procedures” (aprile 2017).

²⁸ Si tratta di una delle principali strategie del governo marocchino volte a i) aumentare il numero di posti di lavoro nel settore industriale; ii) modificare la struttura dell’economia marocchina aumentando l’incidenza dell’industria nel PIL; iii) aumentare le esportazioni di prodotti industriali; iv) aumentare gli investimenti diretti esteri nell’industria e v) migliorare la produttività del settore.

²⁹ Dato basato su un sondaggio della Confederazione generale delle aziende in Marocco nel 2014.

³⁰ Tutte le persone le cui spese per i consumi sono inferiori alla soglia di povertà nazionale (2,15 dollari al giorno) sono considerate povere (diagnosi del paese da parte della Banca mondiale del giugno 2018).

³¹ Il coefficiente di Gini è utilizzato per misurare la distribuzione del reddito tra i percentili in una popolazione. Più elevato è il coefficiente di Gini, maggiore sarà la disuguaglianza del paese, per cui i soggetti con un reddito elevato ricevono percentuali di gran lunga maggiori del reddito totale della popolazione rispetto alla percentuale media pro capite.

³² African Development Dynamics 2018 (11 luglio 2018).

³³ Un indice composito che rispecchia la disuguaglianza tra uomini e donne in tre dimensioni di conseguimento: salute riproduttiva, emancipazione e mercato del lavoro; 100 % = disuguaglianza e 0 % = parità.

³⁴ Indice composito che misura i traguardi medi raggiunti in tre dimensioni di base dello sviluppo umano: una vita lunga e sana, le conoscenze acquisite e un tenore di vita dignitoso.

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