Soutien de l'UE en faveur du Maroc: peu de résultats à ce jour

Synthèse

Le Maroc est un pays d'Afrique du Nord qui connaît une croissance constante et un environnement politique stable. L'accord d'association signé en 1996 a renforcé la coopération entre le Maroc et l'Union européenne (UE). Avec le lancement de la politique européenne de voisinage (PEV) en 2004, le Maroc est progressivement devenu un partenaire privilégié de l'UE en matière de coopération politique, économique, commerciale et technique, ainsi que de coopération au développement.

Nous avons évalué l'efficacité de l'appui budgétaire octroyé au Maroc par l'UE de 2014 à 2018. Au total, l'appui budgétaire de l'UE en faveur du Maroc a représenté environ 0,37 % des dépenses budgétaires globales du pays sur cette période. Nous avons examiné la manière dont la Commission a assuré la gestion et la mesure dans laquelle les objectifs de l'appui budgétaire de l'UE ont été atteints. Les secteurs concernés sont ceux de la santé, de la protection sociale, de la justice et du développement du secteur privé. La valeur des contrats conclus et des paiements effectués dans tous les secteurs couverts par l'appui budgétaire au cours de la période considérée s'élève respectivement à 562 millions d'euros et à 206 millions d'euros.

Se fondant sur une analyse appropriée des risques et des besoins, la Commission considère que le choix de l'appui budgétaire comme mécanisme d'octroi de l'aide était judicieux. Nous sommes toutefois arrivés à la conclusion que la valeur ajoutée de celui-ci et sa capacité à soutenir les réformes ont été faibles, en raison d'un manque de ciblage, de faiblesses dans la conception et d'un suivi insuffisant. En outre, le degré de coordination des bailleurs de fonds variait d'un secteur à l'autre.

À la suite de l'arrêt rendu par le Tribunal de l'Union européenne en décembre 2015 concernant le Sahara occidental, le Maroc a suspendu le dialogue politique de décembre 2015 à janvier 2019. La Commission n'a pas mis cette période d'immobilité à profit pour élaborer une stratégie claire concernant ses relations avec le Maroc. Un dialogue sectoriel a bien été instauré, mais il n'était pas suffisant pour tous les secteurs. La Commission n'avait, de surcroît, pas formalisé de stratégies en la matière

L'appui budgétaire n'avait pas permis de soutenir suffisamment les réformes et peu de progrès ont été accomplis en ce qui concerne les principaux enjeux. La conception des programmes d'appui budgétaire et de leurs indicateurs présentait des faiblesses qui ont été préjudiciables à la gestion assurée par la Commission. Nous avons également relevé des insuffisances dans les procédures de suivi et dans l'évaluation des résultats par la Commission.

L'aide de l'UE était axée sur des questions transversales telles que l'égalité hommes-femmes et les droits de l'homme. Malgré ce ciblage, peu d'améliorations ont pu être observées pour la période couverte par l'audit.

Nous adressons plusieurs recommandations à la Commission afin qu'elle renforce l'approche de l'UE ainsi que le dialogue politique et sectoriel, qu'elle améliore la conception des indicateurs et les procédures de suivi, qu'elle consolide les procédures de vérification relatives aux décaissements et qu'elle augmente la visibilité du soutien de l'UE.

Introduction

Un partenaire important

Le Royaume du Maroc est le plus proche voisin de l'Europe en Afrique du Nord (voir figure 1). Le Maroc occupe la 123e position sur 189 dans le classement mondial selon l'indice de développement humain des Nations unies établi en 2018; le développement humain du pays est donc considéré comme moyen. Avec un produit intérieur brut annuel de quelque 101 milliards d'euros (2018) et près de 35 millions d'habitants, le Maroc est la cinquième plus grande économie du continent africain, ainsi qu'un important partenaire politique et économique pour l'Union européenne. De même, l'Union est le premier partenaire économique du Maroc, représentant environ 65 % de ses exportations et 57 % de ses importations¹.

Source: https://en.wikipedia.org/wiki/Regions_of_Morocco

Source: Eurostat.

Le Maroc tire profit de sa prudente gestion macroéconomique et des réformes structurelles entreprises ces dernières années. La croissance se poursuit à un rythme relativement stable et l'inflation est faible. Le déficit de la balance courante et le déficit budgétaire ont continué à baisser ces dernières années.

Dans le contexte des troubles qui ont secoué la région au lendemain du Printemps arabe de 2011, le Maroc jouit d'un environnement politique stable. Avec l'adoption d'une nouvelle constitution en juillet 2011, le pays a franchi des étapes importantes sur la voie de la modernisation politique et d'une économie ouverte.

Cette réforme constitutionnelle a réaffirmé l'importance des droits fondamentaux et de l'égalité entre les hommes et les femmes. Toutefois, la législation nationale n'est pas encore totalement alignée sur les conventions des Nations unies relatives aux droits de l'homme. Le Comité des droits de l'homme des Nations unies a par exemple recommandé d'abolir la peine de mort, de lutter contre les violences faites aux femmes, d'accroître l'égalité entre les hommes et les femmes, de renforcer la protection des droits de l'enfant, de ratifier le Statut de Rome établissant la Cour pénale internationale et de dépénaliser l'homosexualité. Le Maroc a rejeté la plupart des recommandations ayant trait aux droits des femmes².

Le Maroc et l'UE entretiennent une relation stable depuis la signature de leur premier accord commercial en 1969. Le partenariat s'est développé et a mûri au fil des ans (voir annexe I), conduisant à la signature d'un accord global d'association en 1996³. Entré en vigueur en 2000, cet accord d'association constitue la base juridique des relations UE-Maroc. Depuis le lancement de la politique européenne de voisinage en 2004, le Maroc est progressivement devenu un partenaire privilégié de l'UE en matière de coopération politique, économique, commerciale et technique, ainsi que de coopération au développement.

Dans le contexte du partenariat euro-méditerranéen, l'accord d'association a connu un tournant avec l'octroi d'un statut avancé⁴ au Maroc en 2008, qui souligne la nature particulière de sa relation avec l'UE. Ce statut a permis d'établir un cadre pour la coopération politique de haut niveau visant à rapprocher davantage la législation marocaine de celle de l'UE et à intégrer progressivement l'économie marocaine dans le marché intérieur de l'Union.

L'un des principaux bénéficiaires des fonds de l'IEV

Le Maroc reçoit plus d'aide au développement de la part l'UE que n'importe quel autre pays d'Afrique du Nord, à l'exception de la Tunisie, et il est l'un des plus grands bénéficiaires de l'aide internationale au développement. L'UE est son premier donateur, avec 25,2 % de l'aide publique au développement (voir figure 2).

Source: Organisation de coopération et de développement économiques.

En matière de développement, le Maroc bénéficie, en sus de l'aide publique, de l'action d'autres intervenants. Les statistiques officielles de l'Organisation de coopération et de développement économiques montrent par exemple que la Banque mondiale et la Banque africaine de développement (BAD) sont d'importants bailleurs de fonds dans les secteurs des projets d'infrastructure, de la bonne gouvernance, de la santé et de la protection sociale.

L'instrument européen de voisinage (IEV) est le principal instrument de financement utilisé par la Commission dans le cadre de sa coopération avec le Maroc. La Commission programme l'aide bilatérale de l'UE sur des périodes de sept ans. Le montant total des fonds engagés a baissé, passant de 1,431 milliard d'euros pour la période 2007‑2013 à 1,399 milliard d'euros pour la période 2014‑2020 (voir figure 3). Les principaux secteurs prioritaires retenus dans le cadre unique d'appui pour 2014‑2017 étaient l'accès équitable aux services sociaux de base, le soutien à la gouvernance démocratique, à l'État de droit et à la mobilité, ainsi que l'emploi et la croissance durable et inclusive.

Source: Commission européenne.

Le Maroc est l'un des plus grands bénéficiaires des programmes bilatéraux de l'IEV en Afrique du Nord. Entre 2014 et 2018, les fonds alloués au titre de l'appui budgétaire (voir encadré 1) ont donné lieu à des contrats d'un montant total de 562 millions d'euros et à des paiements qui se sont élevés à près de 206 millions d'euros (voir annexe II). En moyenne, l'appui budgétaire représente 75 % des dépenses annuelles de l'UE en faveur du Maroc. Le Maroc bénéficie également de financements au titre de différents programmes et instruments thématiques (voir annexe III) ainsi que d'aides acheminées par l'intermédiaire d'institutions financières et de fonds fiduciaires.

La gestion et l'exécution des programmes sont assurées par la délégation de l'UE à Rabat et par la direction générale du voisinage et des négociations d'élargissement. La responsabilité du dialogue politique incombe au service européen pour l'action extérieure (SEAE) et au chef de la délégation de l'Union.

Des relations bilatérales mises à l'épreuve

L'UE et le Maroc entretiennent de bonnes relations depuis longtemps. Le partenariat UE-Maroc est toutefois tendu depuis 2015, année où le Tribunal de l'UE a rendu une première série d'arrêts affirmant que le Sahara occidental ne faisait pas partie du Maroc. De ce fait, le Sahara occidental a été exclu de l'accord sur la pêche et l'agriculture conclu entre l'UE et le Maroc et n'a pas pu bénéficier des mêmes tarifs préférentiels. La question du Sahara occidental (voir encadré 2) a mis le partenariat UE-Maroc à rude épreuve, conduisant le royaume chérifien à suspendre le dialogue politique.

Le dialogue politique est mené au niveau du SEAE, du chef de la délégation de l'UE et du ministère marocain des affaires étrangères. Le dialogue sectoriel a lieu au niveau des secteurs, entre le personnel de la délégation de l'UE et les autorités marocaines. La différence entre dialogue politique et dialogue sectoriel est expliquée à la figure 4.

Étendue et approche de l'audit

Notre audit a consisté à évaluer l'efficacité de l'appui budgétaire octroyé par l'UE au Maroc de 2014 à 2018. Nous avons voulu répondre aux questions ci-après.

• La Commission et le SEAE ont-ils judicieusement sélectionné les secteurs prioritaires et bien conçu les programmes?
• La Commission a-t-elle traduit de manière satisfaisante dans les faits le soutien de l'UE au Maroc?
• Les objectifs du soutien de l'UE en faveur du Maroc ont-ils été atteints?

L'audit a porté sur la période allant de la date de la décision officielle portant création de l'instrument européen de voisinage 1^er janvier 2014) à fin 2018. Cette période a été choisie parce qu'une évaluation de l'appui budgétaire octroyé au Maroc avait déjà été réalisée pour la période 2005‑2012 (publiée en 2014). Par ailleurs, elle correspond à la période de programmation de l'IEV. Les montants engagés et versés au cours de ces années sont significatifs. Qui plus est, la Commission n'a pas encore réalisé d'évaluation par pays concernant le soutien en faveur du Maroc.

L'audit a été réalisé de septembre 2018 à février 2019; il a couvert les domaines de la santé, de la protection sociale, de la justice et du développement du secteur privé (programme d'appui à la croissance et à la compétitivité du Maroc – PACC). La majorité des dépenses de l'IEV effectuées au Maroc entre 2014 et 2018 concernaient ces secteurs (voir annexe II)⁹. Outre les programmes d'appui budgétaire dans ces quatre secteurs, nous avons examiné 10 projets liés aux décisions de financement correspondantes (voir annexe IV). Nous avons vérifié si, dans le cadre de ces programmes d'appui budgétaire, les droits de l'homme et l'égalité hommes-femmes étaient traités en tant que sujet transversaux. L'annexe V récapitule les objectifs des programmes d'appui budgétaire contrôlés, tandis que l'annexe VII fournit une évaluation par secteur.

Nos travaux d'audit ont comporté un contrôle documentaire, des entretiens avec des agents des services centraux de la Commission et du SEAE, ainsi qu'une visite sur place. Celle-ci nous a permis de collecter des informations supplémentaires et de nous entretenir avec des représentants des autorités nationales, ainsi que des agents de la délégation de l'UE et des représentations d'États membres (France et Espagne) au Maroc. Nous avons également rencontré des membres d'organisations internationales et d'autres bailleurs de fonds, tels que la Banque mondiale, la BAD, l'Unicef et la Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (Société allemande de coopération internationale). Nous avons en outre effectué des visites auprès de bénéficiaires, dont un centre de détention pour jeunes filles, un centre de protection sociale et des entreprises privées ayant bénéficié de subventions d'investissement.

Le Maroc est l'un des principaux bénéficiaires de l'aide extérieure de l'UE et un partenaire stratégique dans des domaines d'action essentiels. La Commission peut tirer parti des conclusions et des recommandations formulées dans le présent rapport en en tenant compte pour la prochaine période de programmation (à partir de 2021). La pertinence et l'impact potentiel de ce rapport sont donc élevés.

Observations

La conception et le ciblage de l'aide n'étaient pas optimaux

Trop grande dispersion de l'appui budgétaire pour obtenir des résultats optimaux

Nous avons examiné si la Commission et le SEAE avaient systématiquement réservé l'appui budgétaire en priorité aux secteurs correspondant aux principaux besoins du Maroc. Nous avons vérifié si une bonne analyse des besoins avait été réalisée. Nous avons également cherché à déterminer si la Commission avait coordonné son approche de façon adéquate avec celle des autres bailleurs de fonds actifs au Maroc.

L'appui budgétaire reposait sur une analyse appropriée des risques et des besoins

La Commission a estimé que l'appui budgétaire était l'instrument le plus approprié pour porter les réformes nationales et sectorielles et soutenir leur mise en œuvre. Elle procède chaque année à une analyse des risques portant sur les aspects suivants: la gouvernance politique, la stabilité macroéconomique, le développement, la gestion des finances publiques et la lutte contre la corruption/la fraude. Les critères d'éligibilité étaient clairement respectés au stade de la conception, et les valeurs fondamentales n'ont pas été considérées comme un domaine à haut risque. Le niveau de risque du Maroc a été jugé «modéré».

Dans l'analyse des risques de la Commission, on retrouve toutefois la corruption parmi les principaux risques résiduels. La Commission n'a pas pu traiter ce risque en s'appuyant sur un organe de lutte contre la corruption, puisqu'il n'en existe pas dans le pays. C'est pourquoi elle l'a fait au travers de certains de ses programmes d'appui budgétaire. La dématérialisation des procédures dans le cadre du PACC contribue par exemple à faire reculer la corruption, de même que certaines mesures et certains indicateurs des programmes d'appui budgétaire dans les secteurs de la santé et de la protection sociale. Dans le cadre du programme relatif à la justice, la loi organique prévoit des mesures visant à réduire la corruption. Certaines d'entre elles, telles que l'adoption d'un code de déontologie pour les juges, n'avaient toutefois pas encore été prises.

Les rapports par pays du Fonds monétaire international et l'évaluation des dépenses publiques et de la responsabilité financière de 2016 n'ont pas révélé de déficiences majeures et les résultats présentés étaient conformes à ceux de l'analyse des risques réalisée par la Commission.

La Commission avait procédé à une évaluation approfondie des besoins aux fins des programmes d'appui budgétaire spécifiques, en coopération avec les autorités nationales, et consulté un large éventail de parties prenantes lors de l'élaboration des programmes. La délégation de l'UE s'était également entretenue avec des représentants d'organisations de la société civile. Cependant, pour les secteurs couverts par l'audit, la Cour des comptes marocaine (qui est un acteur important) n'a pas été consultée lors de l'évaluation des besoins.

Les programmes d'appui budgétaire et les autres aides de l'UE, à savoir les programmes bilatéraux ou thématiques, étaient complémentaires et bien coordonnés. L'assistance technique a été intégrée dès le départ dans tous les programmes d'appui budgétaire. La part totale des instruments de coopération complémentaires (assistance technique, jumelage, etc.) qui s'ajoutent à l'appui budgétaire au Maroc a augmenté au fil du temps, passant de 5 % (2007‑2010) à 13 % (2011‑2013), puis à 16 % (2014‑2016) et enfin à 18 % (2017‑2018).

Des besoins importants ont été couverts, mais les fonds ont été répartis entre de nombreux domaines

Lors de la programmation de son aide bilatérale en faveur du Maroc, la Commission a tenu compte d'un grand nombre de domaines prioritaires. Ceux-ci correspondaient à des besoins couverts par les stratégies sectorielles et énoncés aussi bien dans le plan national du gouvernement que dans le plan d'action de l'UE. Dans les documents de programmation, la Commission a clairement démontré pourquoi les secteurs concernés nécessitaient un financement. Les secteurs prioritaires sont restés les mêmes pour les périodes 2007‑2013 et 2014‑2020 (voir figure 5).

La Commission a défini les trois secteurs prioritaires de manière trop générale; en effet, ils comportaient 13 sous-secteurs¹⁰, dont beaucoup pouvaient eux-mêmes être considérés comme des secteurs à part entière. Il était donc possible de faire en sorte que l'aide soit moins dispersée. En outre, le fait de cibler un trop grand nombre de secteurs réduit l'impact potentiel de l'aide de l'UE. Le programme pour le changement¹¹ dispose que l'UE ne doit pas se concentrer sur plus de trois secteurs par pays partenaire afin d'optimiser l'impact et l'effet de levier de son aide.

Le montant alloué à chaque programme dépendait de différents paramètres¹². Les montants alloués résultaient de négociations, qui n'ont pas été documentées. La Commission n'a donc pas été en mesure de démontrer que les montants avaient été affectés en toute transparence.

La Commission n'a pas élaboré de stratégie claire pour les relations futures avec le Maroc durant la suspension du dialogue politique

Les arrêts de la CJUE et le blocage institutionnel consécutif aux élections législatives ont eu un impact limité, bien que perceptible, sur la coopération (voir encadré 2).

Le premier arrêt de la CJUE a été rendu en décembre 2015. Les négociations relatives à l'accord de libre-échange approfondi et complet, au partenariat pour la migration et la mobilité et à la coopération en matière de sécurité/lutte contre le terrorisme n'ont pas progressé depuis lors.

Le Conseil d'association¹³ est censé se réunir une fois par an pour faire le point sur les relations bilatérales et évaluer les progrès réalisés dans la mise en œuvre de l'accord d'association. Or aucune réunion n'a été organisée de décembre 2015 à juin 2019. Le dernier rapport d'avancement disponible établi par le SEAE concerne donc les activités de 2014. La délégation de l'UE a toutefois continué à fournir des rapports politiques réguliers.

Le statut avancé du Maroc a été prorogé jusqu'à fin 2018 et une nouvelle prolongation jusqu'à fin 2020 est à l'étude. En outre, le Maroc a réclamé une révision complète des relations bilatérales avec l'UE, avec un nouveau cadre, sur mesure, qui aille au-delà du statut avancé.

Faute de dialogue politique formel, la Commission ne s'est attaquée à aucune nouvelle priorité ni à aucun nouveau défi, alors qu'elle aurait dû anticiper l'arrivée à expiration du cadre unique d'appui. Ces dernières années, la délégation de l'UE a réagi aux demandes du gouvernement marocain sur la base du cadre unique d'appui existant, au lieu de tirer parti de l'immobilité sur le plan politique pour revoir ses priorités opérationnelles pour le Maroc et élaborer une stratégie claire et tournée vers l'avenir. La Commission et les États membres ont prolongé jusqu'en 2018 le cadre unique d'appui 2014‑2017, considérant que les priorités de celui-ci restaient pertinentes. Pour les années 2019 et 2020, le partenariat ne prévoit aucune nouvelle priorité, mais uniquement un cadre à court terme comparable à l'actuel cadre unique d'appui et pouvant servir de base juridique à la programmation.

La Commission n'a pas suspendu l'appui budgétaire étant donné que ni le règlement financier de l'UE ni les lignes directrices sur l'appui budgétaire, pas plus que les dispositions des conventions de financement ne prévoient une telle suspension en l'absence de dialogue politique. Les paiements programmés au titre de l'appui budgétaire se sont poursuivis comme prévu et ont été plus élevés en 2016 et 2017 que lors des deux années précédentes (voir figure 6).

Source: Entrepôt de données de la DG DEVCO.

Le degré de coordination des bailleurs de fonds était variable

Au cours de la phase de sélection, l'UE vérifie quels autres projets sont en cours dans le secteur concerné et organise des réunions avec les partenaires techniques et financiers afin de déterminer quels sont les financements en cours/programmés dans ce secteur. Le «Groupe principal des partenaires» s'est réuni tous les deux mois depuis 2016 pour examiner les questions sectorielles sur le plan stratégique. Cependant, les bailleurs de fonds au Maroc ne se sont pas tous réunis régulièrement (par exemple la Chine et l'Inde).

Le pays compte de nombreux bailleurs de fonds dans la plupart des secteurs. Il y a cependant un manque de cohérence entre les objectifs et les priorités des États membres et ceux de l'UE. Bien qu'un processus de programmation conjointe ait été mis en place en 2014, les États membres ne l'ont pas appliqué avant 2017 et la conclusion d'un accord sur la manière de le mettre en œuvre dans trois secteurs, à savoir la migration, l'égalité hommes-femmes et la formation professionnelle). Cela tenait au fait que les États membres étaient soucieux de préserver leur propre visibilité. Le grand nombre de secteurs concernés et de bailleurs de fonds impliqués n'a pas contribué à rendre l'aide efficace.

Dans certains secteurs, des dispositifs efficaces ont été mis en place pour les bailleurs de fonds, en particulier celui de la santé, où les objectifs et les cadres d'évaluation de la performance ont été partagés. La Commission a assuré la présidence du groupe des partenaires financiers et techniques dans les secteurs de la santé et de la protection sociale. En ce qui concerne le PACC, aucune réunion formelle du groupe de bailleurs de fonds n'a été organisée, mais il existait une plateforme de coordination, à savoir le pacte du G20 avec l'Afrique.

Dans le secteur de la justice, aucune réunion formelle entre les bailleurs de fonds n'a eu lieu de 2015 à 2017. Depuis que le ministère de la justice a repris à son compte la coordination dans ce secteur en 2017, des réunions ont été organisées avec les partenaires techniques et financiers, mais une seule fois par an, alors que ceux-ci avaient exprimé le souhait de se réunir au moins deux fois par an pour éviter les chevauchements. Ces réunions n'ont guère été documentées. Le comité de pilotage requis par la convention de financement pour assurer la coordination entre les ministères et les partenaires des programmes n'a pas encore vu le jour.

Dans les secteurs contrôlés bénéficiant d'une aide tant de l'UE que d'autres bailleurs de fonds, il existait très peu d'indicateurs communs. Sur un total de 18 indicateurs, 11 étaient similaires à ceux utilisés par la Banque mondiale dans le secteur de la santé, sept l'étaient dans celui du PACC et un seul dans celui de la protection sociale. Les évaluations et appréciations annuelles n'étaient pas systématiquement partagées dans les secteurs contrôlés.

Des programmes d'appui budgétaire non conçus pour optimiser l'impact

Nous avons vérifié si les valeurs cibles et les indicateurs définis pour l'appui budgétaire étaient de nature à soutenir les réformes.

Un certain nombre d'objectifs chiffrés de l'appui budgétaire n'étaient pas suffisamment ambitieux pour soutenir les réformes

Les programmes d'appui budgétaire étaient en adéquation avec les stratégies sectorielles du pays, mais ces stratégies ne s'accompagnaient pas toutes de valeurs cibles chiffrées pour les objectifs spécifiques ou les plans d'action. Par conséquent, les valeurs cibles des programmes d'appui budgétaire ne pouvaient pas toujours être comparées aux valeurs cibles sectorielles nationales. Toutefois, depuis 2019, la loi de finances impose aux ministères de joindre aux projections budgétaires des valeurs cibles en matière de performance, en regard de leurs principaux objectifs stratégiques.

Les indicateurs relatifs à la création d'institutions, à l'élaboration de textes législatifs et aux plans nationaux n'étaient pas axés sur les effets.

Nous avons constaté que sur 86 valeurs cibles de l'appui budgétaire, 25 n'étaient pas assez ambitieuses pour soutenir les réformes. Par exemple, dans le secteur de la santé, les principaux problèmes étaient le manque de personnel médical et les disparités entre les zones urbaines et rurales. Or le programme d'appui budgétaire était essentiellement centré sur la réduction des disparités entre zones urbaines et zones rurales et ne comportait, pour traiter la question du manque de ressources humaines, qu'une seule valeur cible, peu ambitieuse liée à la tranche variable, à savoir la formation de seulement 13 médecins en tant que «médecins de famille» sur une période de trois ans.

Certaines difficultés signalées par différentes parties prenantes (ministère de la santé, Banque mondiale, etc.) dans le secteur de la santé n'ont pas été directement prises en compte lors de l'élaboration du programme d'appui budgétaire: le taux d'absentéisme élevé du personnel, la faible attractivité des zones reculées pour le personnel médical et la sous-utilisation structurelle des infrastructures hospitalières.

Dans le secteur de la protection sociale, la valeur cible concernant la mise en conformité de 25 % des centres de protection sociale avec la nouvelle loi n'était pas ambitieuse puisqu'elle avait déjà été atteinte; en effet, un pourcentage plus élevé de ces centres respectaient déjà les exigences plus strictes de la loi précédente.

Dans le secteur de la justice, les objectifs, bien que généraux, étaient conformes à ceux de la réforme, comme, par exemple, celui de parvenir à assurer l'indépendance du secteur et la protection juridictionnelle des droits et des libertés.

Quant au PACC, il reposait sur trois stratégies, dont deux dépourvues d'objectifs datés; il était donc compliqué de déterminer quels étaient les besoins les plus urgents et/ou les plus importants. Le programme couvrait un trop grand nombre de secteurs, prévoyant un soutien aux petites et moyennes entreprises (PME), aux jeunes entreprises innovantes, et aux propriétaires fonciers, ainsi qu'en matière de commerce, de développement durable et d'énergie.

Les indicateurs étaient conçus de telle manière qu'ils ne permettaient pas de mesurer objectivement la performance

La Commission a évalué les systèmes de suivi et d'évaluation du Maroc lorsqu'elle a élaboré les programmes d'appui budgétaire. Faute de cadre d'évaluation pour mesurer les progrès réalisés dans les différents secteurs, elle a appliqué les lignes directrices existantes. Le secteur de la santé mis à part, les stratégies sectorielles ne s'accompagnaient pas toujours d'un véritable plan d'action, avec des données sur la situation de départ, des indicateurs de résultat et des valeurs cibles prédéfinies.

Nous avons relevé les faiblesses ci-après dans la sélection et l'utilisation des indicateurs.

1. Les indicateurs des tranches variables n'étaient pas appropriés pour vérifier si la réalisation des objectifs spécifiques progressait.
2. Les indicateurs concernaient presque tous des réalisations ou des processus (par exemple le fait de déposer une proposition de loi), et non des effets.
3. Deux indicateurs n'étaient pas suffisamment pertinents, car ils ne permettaient pas d'établir dans quelle mesure les objectifs du programme d'appui budgétaire étaient atteints. Dans le secteur de la santé, deux indicateurs concernaient le résultat escompté «réduire les disparités entre environnements urbain et rural». Ils rendaient tous les deux compte d'une valeur absolue, à savoir l'«augmentation du nombre de patients diabétiques traités en milieu rural» et l'«augmentation du nombre de patients souffrant d'hypertension traités en milieu rural». Une augmentation pourrait signifier que davantage de patients qui en avaient besoin ont été traités (augmentation positive), mais aussi que les deux maladies sont davantage présentes au Maroc (augmentation négative). En tout état de cause, les indicateurs n'étaient pas destinés à mesurer la réduction des disparités.
4. Par ailleurs, les données sur la situation de départ étaient en l'occurrence souvent imprécises, voire inexistantes¹⁴. Le fait de la connaître précisément permet de mesurer les progrès réalisés et de déterminer si les valeurs cibles sont à la fois réalistes et suffisamment ambitieuses.
5. Les valeurs de départ et les valeurs cibles de certains indicateurs étaient obsolètes¹⁵. Le processus de programmation ayant duré environ un an, les valeurs de départ ne reflétaient plus la réalité, tandis que les valeurs cibles étaient parfois atteintes ou en passe de l'être au moment de la signature de la convention de financement¹⁶. Faute d'actualisation des valeurs de départ et des valeurs cibles au moment de la signature de la convention de financement, certains paiements ont été effectués alors que la situation s'était détériorée et non améliorée.

Difficultés dans la mise en œuvre de l'aide

Retards dans la mise en œuvre

Nous avons examiné si les activités ont été mises en œuvre dans les conditions prévues et si les réalisations programmées se sont concrétisées.

Des réalisations et un soutien complémentaire pas toujours livrés à temps

Globalement, les réformes n'ont pas toujours été mises en œuvre comme prévu dans les secteurs couverts par l'audit. Les retards tenaient principalement au fait que le Parlement n'avait pas adopté certaines propositions de loi à temps (protection sociale) et qu'il n'avait pas encore adopté le code pénal et le code de procédure pénale (justice), ainsi qu'à l'absence de plan d'action spécifique (santé) et au manque de dialogue sectoriel avec le secteur privé (PACC).

La mise en œuvre des réformes ayant été retardée dans les secteurs de la justice et du PACC, plusieurs décaissements ont également été effectués plus tard que prévu. Malgré le retard pris dans les activités de protection sociale au cours de la première année de mise en œuvre, la Commission n'a pas jugé nécessaire de prendre des mesures correctrices étant donné que l'assistance technique déployée pour les précédents programmes d'appui budgétaire était toujours en place. Elle a prolongé le PACC d'un an et le programme justice, de deux ans. La durée initiale des programmes était de quatre ans (cinq pour le programme justice).

Dans les secteurs examinés, les programmes d'appui budgétaire étaient complétés par une assistance technique et un jumelage (représentant de 2 % à 13 % du montant de l'appui budgétaire). Même s'il était conforme aux objectifs des programmes d'appui budgétaire, ce soutien complémentaire apporté dans les secteurs couverts par l'audit a souvent démarré deux à trois ans après la signature des conventions de financement. De ce fait, il n'a pas suffisamment renforcé l'appui budgétaire.

Peu d'éléments attestant l'existence d'un dialogue sectoriel

Nous avons vérifié si la Commission avait une approche structurée du dialogue sectoriel, prévoyant de fixer des objectifs clairs, d'interagir fréquemment avec les autorités marocaines et de prendre acte des progrès accomplis.

Le dialogue sectoriel est une activité essentielle dans le cadre de l'appui budgétaire. C'est l'une des principales composantes des contrats d'appui budgétaire, avec le transfert de fonds et le renforcement des capacités. Il est censé contribuer à la réalisation des objectifs des programmes d'appui budgétaire.

Malgré la suspension du dialogue politique, le dialogue sectoriel s'est poursuivi entre la délégation de l'UE et certains ministères (par exemple ceux de la santé et du développement social). La délégation de l'UE ne disposait toutefois d'aucune stratégie formalisée de dialogue sectoriel assortie d'objectifs clairs. Rien n'atteste que le dialogue ait porté sur le respect des stratégies sectorielles nationales, et les réunions organisées n'ont guère été documentées. Elles avaient lieu de façon ponctuelle, en fonction des besoins des deux parties. En ce qui concerne la justice et le PACC, le dialogue était réduit au minimum.

Le ministère des affaires étrangères avait conseillé aux autres ministères de ne pas communiquer ouvertement au sujet d'une quelconque aide de l'UE. Les contacts entre les ministères et la délégation de l'UE n'ont pas toujours eu lieu au niveau approprié.

Évaluation insuffisante des résultats par la Commission

Nous avons examiné si la Commission avait assuré un suivi approprié de la mise en œuvre et de la performance des programmes et si les conditions de décaissement avaient été respectées.

Des tranches variables souvent versées sans vérifier si les conditions étaient remplies ou bien quand elles ne l'étaient pas

Les sources de vérification pour le décaissement des tranches variables¹⁷ étaient précisées dans la convention de financement et avaient été convenues au stade de l'élaboration des programmes entre la Commission et les ministères, au même titre que d'autres sources officielles fournies par le gouvernement. Néanmoins, plusieurs des sources de vérification mentionnées dans la convention de financement n'existaient pas ou n'ont pas été communiquées par les ministères¹⁸.

La Commission considère que 33 des 54 valeurs cibles de notre échantillon ont été atteintes. En examinant la manière dont la Commission évaluait si les valeurs cibles des indicateurs avaient été atteintes avant d'effectuer les paiements, nous avons fait les constats suivants¹⁹:

1. la Commission a effectué des paiements sans contrôler la fiabilité des données utilisées pour vérifier si les 10 valeurs cibles à atteindre l'avaient été. Par exemple, deux décaissements au titre du PACC ont été opérés sur la base du nombre d'autoentrepreneurs, sans que la délégation de l'UE ne vérifie l'exactitude de la base de données utilisée. Le seul critère pris en considération, à savoir le nombre d'autoentrepreneurs ayant déclaré avoir cette qualité, n'était pas suffisant, puisqu'il ne reposait que sur les déclarations des intéressés. Or les données du ministère des finances ont montré que le nombre d'autoentrepreneurs qui se présentent comme tels était environ deux fois plus élevé que celui des autoentrepreneurs déclarant leurs revenus à l'administration fiscale;
2. la Commission a effectué des paiements qui ne devaient être opérés que si sept valeurs cibles étaient atteintes en tenant compte de données sur la situation de départ qui n'étaient pas à jour. Par exemple, dans le cas d'un indicateur relatif aux naissances utilisé pour des paiements effectués en 2017, la valeur de départ était fondée sur des chiffres de 2012 alors que le programme d'appui budgétaire a été signé en 2015. Si 2014, année où les naissances ont été plus nombreuses, avait été prise pour référence, il serait clairement apparu que la situation s'était détériorée et les montants versés au titre de l'appui budgétaire auraient été plus faibles;
3. la Commission a effectué des paiements qui ne devaient être opérés que si cinq valeurs cibles étaient atteintes sans avoir préalablement fixé de valeur permettant de mesurer l'évolution par rapport à la situation de départ. Dans six autres cas, des décaissements ont été effectués sur la base de calculs inexacts. Le nombre de patients diabétiques traités a par exemple été calculé sans ajustement permettant de tenir compte de la situation prévalant avant le début de l'intervention de l'UE;
4. dans 15 cas, la Commission a effectué des paiements liés à des indicateurs qui ne montraient aucun progrès ou dont les valeurs cibles n'avaient pas été atteintes. Par exemple, l'un des objectifs était d'augmenter le nombre de médecins généralistes dans les centres de soins primaires en milieu rural. Ce nombre a en réalité baissé, mais la Commission a tout de même versé l'aide. À la suite de l'audit de la Cour, la Commission a toutefois pris les mesures nécessaires en vue du recouvrement des montants versés en lien avec deux des valeurs cibles concernées.

Un montant total de quelque 88 millions d'euros a été versé par tranches variables dans les secteurs couverts par l'audit. Le manque de contrôles rigoureux lors de l'évaluation des résultats a toutefois eu un impact financier de 6,79 millions d'euros. Des paiements ont par ailleurs été régulièrement effectués, pour un montant total de 19,9 millions d'euros, alors que les indicateurs correspondants ne renseignaient pas sur la réalisation des objectifs du programme d'appui budgétaire. En outre, un montant de 15,28 millions d'euros a été versé alors que les contrôles étaient insuffisants et que les sources de vérification utilisées n'étaient pas appropriées. Un aperçu détaillé par secteur est présenté à l'annexe VI.

Par ailleurs, un montant de 14,64 millions d'euros a été reporté alors que les conditions pour ce faire, fixées dans la convention de financement, n'étaient pas remplies. Les ministères du développement social et de la justice avaient demandé, respectivement, de reporter à l'année suivante l'évaluation de cinq indicateurs (pour un montant de 10 millions d'euros) et de trois indicateurs (pour un montant de 4,64 millions d'euros). Ils n'avaient toutefois fourni aucune justification écrite pour ces reports, et les retards n'étaient pas dus à des facteurs externes.

La Commission n'a pas toujours assuré un suivi rigoureux de l'état d'avancement

Le statut avancé octroyé au Maroc revêt une haute importance politique et définit un cadre global pour les relations entre l'UE et le Maroc, qu'il vise à renforcer. Aucune évaluation formelle des résultats obtenus ou des domaines couverts n'a cependant été effectuée. La Commission prévoit de réaliser, en 2019, une évaluation concernant l'appui/l'aide de l'UE en faveur du pays.

Pour chaque programme d'appui budgétaire, des experts externes engagés par la Commission effectuent des visites sur le terrain deux fois par an, ainsi qu'au terme du programme. Les suites données aux recommandations antérieures ne sont pas systématiquement mentionnées dans leurs rapports.

La délégation de l'UE a principalement assuré le suivi des programmes au moment d'effectuer les paiements dus si les valeurs cibles des indicateurs étaient atteintes, et donc souvent trop tard pour que des mesures correctrices puissent être prises en cas de retard. Toutefois, dans le secteur de la justice, le suivi n'a pas été suffisant au niveau opérationnel, ce qui a eu un impact sur le versement des tranches variables (voir encadré 3).

Pas d'impact notable pour les programmes d'appui

Les objectifs de l'appui budgétaire n'ont été que partiellement atteints

Au moment de notre audit, les programmes d'appui budgétaire et les contrats d'assistance technique correspondants étaient toujours en cours. Nous avons examiné dans quelle mesure les valeurs cibles définies pour les programmes d'appui budgétaire avaient été atteintes. Nous avons évalué les progrès accomplis dans la réalisation des objectifs de ces programmes dans les quatre secteurs couverts par notre audit et vérifié si ces progrès étaient liés au soutien de l'UE.

Moins de la moitié des valeurs cibles associées à l'appui budgétaire ont été atteintes

La majorité des valeurs cibles des programmes d'appui budgétaire n'avaient pas encore été atteintes, mais ces derniers et les contrats d'assistance technique correspondants étaient toujours en cours. En ce qui concerne la question de savoir si les valeurs cibles ont été atteintes, notre évaluation diffère de celle de la délégation de l'UE. Elle estime en effet que 62 % des 54 valeurs cibles étaient atteintes à la fin de décembre 2018, tandis que selon nos constatations, ce taux était de 40 % (voir figure 7). Lors de la phase de conception, la Commission avait considéré que plusieurs des valeurs cibles non atteintes présentaient un risque faible.

Malgré certaines améliorations dans le secteur de la santé (voir point 76), les valeurs cibles n'avaient pas encore été atteintes pour certains indicateurs importants du programme d'appui budgétaire, relatifs aux objectifs suivants: améliorer l'accès de la population rurale aux centres de santé et augmenter le nombre d'accouchements dans ces centres, améliorer la disponibilité des médicaments dans les centres de santé et disposer d'inspecteurs sanitaires dans toutes les régions.

Dans le secteur de la protection sociale, cinq des neuf indicateurs concernaient les processus et ont donc été impactés par les retards pris dans l'adoption de la législation (voir point 50). En ce qui concerne les indicateurs de résultat, les valeurs cibles n'ont pas été atteintes pour les objectifs cruciaux suivants: adoption d'un plan budgétaire triennal pour le secteur des services sociaux, couverture médicale globale pour les travailleurs salariés et couverture médicale pour les travailleurs non salariés.

Dans le secteur de la justice, l'approbation tardive du code pénal a eu un impact sur deux indicateurs de processus. Pour ce qui est des indicateurs de résultat, un seul des huit centres judiciaires devant entrer en service était opérationnel. Il est impossible de déterminer si la valeur cible concernant l'assistance judiciaire a été atteinte, la source de vérification utilisée pour identifier les bénéficiaires (titulaires d'une carte RAMED) n'étant pas appropriée.

Selon la délégation de l'UE, la plupart des valeurs cibles relatives au PACC ont été atteintes. Cependant, compte tenu du manque de documentation ou de l'absence de vérifications de la part de la délégation de l'UE, aucun élément probant n'atteste, pour cinq indicateurs, que les valeurs cibles correspondantes l'étaient lorsque les paiements ont été effectués (voir annexe VI).

Malgré les délais supplémentaires accordés par la délégation de l'UE pour mesurer les indicateurs (voir point 51), les valeurs cibles ont rarement été atteintes. De plus, en 2018, la Commission a défini des valeurs cibles moins ambitieuses pour cinq indicateurs du secteur de la justice, et elle a abandonné un indicateur et revu les valeurs cibles de deux autres à la baisse dans celui du PACC. Ce faisant, elle a assoupli les conditions de réalisation des objectifs.

L'appui budgétaire n'a pas permis de soutenir suffisamment les réformes

Au Maroc, les fonds relevant de l'appui budgétaire ne sont affectés à aucune ligne budgétaire en particulier. Selon la Commission²², cette situation a généré un mécontentement croissant dans certains ministères en raison du sentiment que les efforts n'étaient pas (ou pas toujours) récompensés par des dépenses budgétaires supplémentaires. Si les autorités nationales sont partisanes de l'appui budgétaire comme méthode d'octroi de l'aide, les ministères sectoriels n'en perçoivent pas la valeur ajoutée et préfèrent recevoir une assistance technique, dont les effets sont plus tangibles. Il n'y a par ailleurs pas eu de prévisions budgétaires pluriannuelles jusqu'en 2018. Un plan budgétaire triennal est prévu à partir de 2019, qui pourrait être aligné sur les programmes d'appui budgétaire pluriannuels.

Même si les taux d'exécution budgétaire étaient satisfaisants, des montants importants restaient à dépenser dans les budgets des ministères audités pour les exercices 2014 à 2016, ainsi que pour 2017 dans le cas du ministère de l'industrie (voir figure 8). Les budgets annuels des ministères n'avaient pas sensiblement augmenté, et avaient même baissé pour ce qui est du ministère de l'énergie (voir figure 9). Cette situation remet en question la valeur ajoutée de l'appui budgétaire.

Source: Délégation de l'UE

Source: Cour des comptes européenne.

En outre, l'appui budgétaire de l'UE ne représente qu'une petite fraction du produit intérieur brut du pays, ce qui limite son effet de levier dans l'ensemble (voir figure 10).

Dans les domaines couverts par le PACC, seules quelques données statistiques concernant le Maroc sont accessibles au public. Les rapports fournis par les autorités nationales ne permettent pas d'assurer de manière satisfaisante le suivi des progrès dans les différents secteurs. Pour un certain nombre de chiffres clés, la délégation de l'UE ne dispose par exemple pas de statistiques annuelles permettant d'assurer le suivi du plan d'accélération industrielle. La valeur ajoutée du programme est donc difficile à déterminer.

Santé

Peu de progrès ont été accomplis en ce qui concerne la réalisation des objectifs du programme de santé. La différence de conditions entre les secteurs public et privé et entre les milieux urbain et rural n'ayant pas été suffisamment prise en compte dans les indicateurs du programme d'appui budgétaire, l'égalité d'accès aux soins de santé primaires n'est toujours pas assurée.

L'accent n'a pas suffisamment été mis sur le renforcement des compétences du personnel de santé ou sur la nécessité d'attirer davantage d'étudiants vers le secteur de la santé. Par ailleurs, l'objectif spécifique de mise en place d'un système électronique d'information sur les soins de santé qui soit intégré et accessible n'a pas été atteint. L'appui budgétaire permet de mieux s'attaquer aux principales causes profondes (à savoir le ratio personnel médical/habitant et les disparités entre les milieux urbain et rural) à long terme, mais il ne peut produire que peu d'effets à court terme.

Protection sociale

L'aide de l'UE a entraîné des réformes dans le secteur de la protection sociale. Cependant, le programme d'appui budgétaire étant à un stade précoce, il était trop tôt pour en voir globalement l'impact. L'appui budgétaire a donné lieu à l'élaboration d'une politique sectorielle unique en matière de protection sociale. Toutefois, l'adoption tardive de la législation a été préjudiciable à sa mise en œuvre.

L'un des effets positifs du programme d'appui budgétaire est que l'introduction de numéros de sécurité sociale individuels s'accompagnera d'une évaluation de l'impact du programme Tayssir²³, du régime d'assistance médicale et du programme DAAM²⁴. Grâce à ce numéro de sécurité sociale individuel, seules les personnes éligibles pourront bénéficier de ces programmes, ce qui aura un effet non négligeable sur leur coût. Ce numéro servira en outre de référence pour tous les services sociaux. Une composante antifraude y sera prochainement ajoutée (grâce à l'assistance technique octroyée par l'UE).

Justice

Le gouvernement marocain avait déjà entrepris des réformes en 2011, mais compte tenu de leur complexité, leur mise en œuvre a été extrêmement lente, notamment en ce qui concerne le code pénal, qui est à l'examen au parlement depuis plus de deux ans. Ces réformes revêtent néanmoins une importance particulière pour ce qui est de la protection des droits de l'homme (conditions carcérales, etc.). Selon des rapports²⁵ de Freedom House²⁶, le secteur de la justice n'est pas encore considéré comme indépendant.

La Commission internationale de juristes a souligné dans l'un de ses rapports²⁷ qu'il arrive fréquemment que les juges d'instruction et les procureurs ne tiennent pas compte des dispositions du code de procédure pénale prévoyant que le placement en détention préventive doit être réservé à des cas exceptionnels. En 2017, 42 % des prisonniers étaient en détention préventive. Elle confirme également les rapports de Freedom House selon lesquels la procédure de garde à vue n'est pas conforme aux obligations du Maroc découlant du droit international.

Dans l'ensemble, peu de progrès ont été accomplis dans la réalisation des objectifs du programme d'appui budgétaire, à savoir un pouvoir judiciaire indépendant, un accès élargi aux droits et à la justice, une meilleure protection juridictionnelle des droits et des libertés ainsi qu'un système judiciaire plus efficace et plus efficient.

PACC

D'une manière générale, la compétitivité du Maroc s'est améliorée, avec une hausse des exportations, un PIB en croissance, une augmentation des investissements directs étrangers et une réduction du déficit de la balance courante. Le Maroc a également gagné 27 places dans le classement Doing Business de la Banque mondiale entre 2014 et 2019 (voir annexe VII). Une réalisation positive découlant du PACC est décrite dans l'encadré 4.

On constate également une ferme volonté politique de mettre en œuvre le plan d'accélération industrielle²⁸. L'Organisation de coopération et de développement économiques estime que, malgré le grand nombre de réformes et le soutien aux jeunes entreprises et à l'innovation, les créations d'entreprises internationales dépassent celles de PME au Maroc.

Le secteur informel est bien développé au Maroc, avec environ 2,38 millions d'unités opérationnelles²⁹. Par conséquent, même si le PACC permettait de régulariser 45 000 d'entre elles, l'impact ne serait pas important. Rien ne garantit non plus que les autoentrepreneurs déclarent officiellement leurs activités après avoir obtenu leur carte (voir point 59, lettre a)). L'aide du PACC est limitée à 250 PME, alors qu'il en existe 735 000 au Maroc.

En outre, seulement cent entreprises exportatrices ayant un chiffre d'affaires inférieur à 5 millions de dirhams (soit environ 460 000 euros) ont bénéficié d'une aide. Avec le plafond actuel (5 millions de dirhams), 4 260 entreprises étaient potentiellement éligibles (soit 69 % des entreprises exportatrices). Étant donné que le but était de soutenir les entreprises de plus petite taille et que les fonds ne permettaient d'en aider que 100, il aurait été judicieux de fixer un plafond moins élevé.

Le soutien de l'UE n'est pas assez ouvertement reconnu

La visibilité donnée à la coopération financière de l'Union, notamment en ce qui concerne les résultats obtenus, était insuffisante. Par exemple, aucun communiqué de presse conjoint n'a été publié et rien ne mettait l'aide de l'UE en évidence. Pendant la suspension du dialogue politique, le ministère des affaires étrangères a demandé aux autres ministères de ne pas communiquer ouvertement au sujet d'une quelconque aide de l'UE.

Dans le secteur de la protection sociale, la convention de financement relative au programme d'appui budgétaire comportait une condition concernant la visibilité. Dans celui de la santé, le programme prévoyait une ligne budgétaire spécifique consacrée à la visibilité, mais ce n'est qu'à partir de 2019 que des événements ont été organisés pour assurer celle-ci. Un indicateur supplémentaire ayant trait au «renforcement de la communication sur la réforme du secteur de la justice et de la visibilité du soutien de l'UE» a été ajouté dans un addendum au programme dans ce secteur le 20 décembre 2018, avec un délai de réalisation au 31 décembre 2018. Or les conférences relatives à la réforme du secteur de la justice avaient déjà été organisées avant la signature de l'addendum, et c'est principalement le ministère de la justice qui a bénéficié d'une visibilité accrue.

La convention de financement relative au PACC prévoyait une condition en rapport avec la communication et à la visibilité. Le versement de la première tranche variable était subordonné à l'établissement et à la présentation d'un plan de communication par le ministère. Celui-ci était également tenu de fournir un rapport sur la mise en œuvre de ce plan avant ou au moment de présenter sa demande de versement de la deuxième tranche variable. Le ministère a présenté un plan, qui a été approuvé par la Commission, mais aucune des actions proposées n'avait été mise en œuvre à la fin du mois de décembre 2018. Cela n'a eu aucune conséquence financière pour les ministères.

Le logo de l'UE n'apparaît pas sur les sites internet des bénéficiaires des programmes couverts par l'audit. De ce fait, la visibilité du soutien de l'UE au Maroc n'est pas à la hauteur de sa présence dans le pays, dont elle est l'un des principaux bailleurs de fonds.

Des progrès limités sur les principaux enjeux

Nous avons vérifié si les programmes d'appui budgétaire ont eu une incidence positive sur les questions transversales et s'ils ont contribué à réduire les disparités régionales.

Des éléments probants montrent que la pauvreté a reculé, contrairement aux disparités sociales

Le niveau de pauvreté³⁰ au Maroc a considérablement baissé depuis 2001 (voir figure 11), bien qu'aucune donnée ne soit disponible après 2014. Malgré cette baisse, rien n'atteste que les disparités sociales ont été réduites, que ce soit au niveau national, en milieu urbain ou en milieu rural.

Source: Banque mondiale.

L'étude comparative du coefficient de Gini³¹ (2010‑2017) entre le Maroc et tous les autres pays à revenu intermédiaire pour lesquels des données sont disponibles, ainsi que d'autres études récentes, telles que celle réalisée par l'Organisation de coopération et de développement économiques et l'Union africaine³², indiquent que de grandes disparités sociales existent encore au Maroc. Toutefois, les résultats du Maroc s'inscrivent dans la moyenne de ceux des autres pays à revenu intermédiaire (voir Figure 12).

Source: Banque mondiale.

Peu d'amélioration en ce qui concerne l'égalité hommes-femmes et les droits de l'homme

Bien que le Maroc ait fait des progrès dans le domaine des droits des femmes au cours des deux dernières décennies, il est toujours classé 137e pays sur 149 selon le rapport mondial 2018 sur les écarts entre les sexes du Forum économique mondial. La réforme constitutionnelle adoptée par le Maroc en 2011 prévoyait plusieurs propositions visant à augmenter la participation des femmes à la vie politique et économique. Malgré cela, les femmes restent sous-représentées aux postes d'encadrement, elles quittent l'école à un plus jeune âge que les étudiants de sexe masculin et elles restent une ressource économique sous-utilisée au Maroc.

L'aide de l'UE était axée sur des questions transversales telles que l'égalité hommes-femmes et les droits de l'homme et présentait les caractéristiques suivantes:

1. le plan d'action de l'UE (statut avancé) était fortement axé sur l'égalité hommes-femmes, de même que le cadre unique d'appui. La Commission a vérifié si les résultats escomptés avaient été atteints dans le cadre de la procédure annuelle de présentation d'informations sur le plan d'action sur l'égalité des sexes;
2. le Maroc est le seul pays qui bénéficie d'un programme d'appui budgétaire spécifiquement consacré à l'égalité entre les hommes et les femmes. Malgré les résultats mitigés du programme d'appui budgétaire 2012‑2016, dont 48 % des crédits seulement ont été dépensés, un nouveau programme a été lancé pour les années 2018 à 2020. Faute d'indicateurs de résultat, l'évaluation du premier programme d'appui budgétaire lié à l'égalité entre les hommes et les femmes n'a fait apparaître qu'un effet limité de celui-ci sur les autres secteurs. En outre, l'intégration des questions d'égalité hommes-femmes dans les politiques aurait pu être opérée plus efficacement et les disparités économiques entre les femmes et les hommes n'ont pas reculé;
3. la dimension hommes-femmes a été prise en considération dans le cadre de l'appui budgétaire concernant la protection sociale (deux indicateurs sur 15), la justice (deux indicateurs sur 10) et la santé (trois indicateurs sur 18). La délégation de l'UE n'est pas parvenue à faire en sorte qu'elle le soit pour le PACC, le ministère s'y étant opposé;
4. la question des droits de l'homme a été traitée en particulier dans le secteur de la justice (trois indicateurs sur 10), mais aucune des valeurs cibles concernées n'avait été atteinte au moment de l'audit.

Malgré ce ciblage, aucune amélioration n'a pu être observée pour la période considérée. En outre, l'évaluation de l'UE relative aux droits fondamentaux indique que la situation ne s'est pas améliorée depuis 2014.

Les données du Programme des Nations unies pour le développement concernant l'indice d'inégalité de genre³³ et l'indice de développement humain (IDH)³⁴ pour les hommes et les femmes (voir figure 13) confirment que les progrès sont limités en matière d'égalité hommes-femmes.

Source: Programme des Nations unies pour le développement

Freedom House confirme également que la situation est mauvaise au Maroc sur le plan des droits de l'homme (voir figure 14). Les principaux problèmes mis en évidence par l'organisation sont les restrictions imposées par la législation sur les médias, le manque de liberté sur internet, le non-respect du droit de réunion et le manque d'indépendance du pouvoir judiciaire. En 2018, la notation du Maroc en matière de libertés civiques a chuté du fait de la réaction sévère de l'État face aux manifestations tout au long de l'année. Le Maroc est considéré comme «partiellement libre» (voir figure 15).

Source: Freedom House

Note globale: 0 = liberté minimale / 100 = liberté maximale

Source: Freedom House

Conclusions et recommandations

Dans le cadre de notre audit, nous avons examiné si l'appui budgétaire accordé par l'UE aux secteurs prioritaires au Maroc était efficace. Se fondant sur une analyse appropriée des risques et des besoins, la Commission a considéré que le choix de l'appui budgétaire comme mécanisme d'octroi de l'aide était judicieux. Nous sommes toutefois arrivés à la conclusion que la valeur ajoutée de celui-ci et sa capacité à soutenir les réformes ont été faibles, en raison d'un manque de ciblage, ainsi que d'une mise en œuvre et d'un suivi insuffisants. Les principales faiblesses relevées concernaient la conception des indicateurs et l'évaluation des résultats. Les réalisations escomptées n'ont pas toutes été produites et des fonds ont parfois été déboursés alors que les objectifs n'étaient pas atteints. Le degré de coordination des bailleurs de fonds était variable. En outre, aucun élément probant ne permet d'affirmer que l'appui budgétaire ait permis de soutenir une mise en œuvre efficace des réformes.

La Commission a cherché à répondre aux besoins recensés dans les stratégies nationales et de l'UE. Nous avons toutefois constaté que les secteurs prioritaires étaient définis en des termes trop généraux et que, de ce fait, l'appui budgétaire a été réparti sur un trop grand nombre de secteurs, ce qui risque d'en affaiblir l'impact (voir points 25 et 26). La Commission n'a pas appliqué une méthode transparente pour allouer les fonds aux différents programmes d'appui budgétaire (voir point 27). La Commission n'a pas profité de l'immobilité sur le plan politique pour revoir ses priorités opérationnelles pour le Maroc et élaborer une stratégie claire (voir points 32 et 33). Pour ce qui est de la coordination des actions des bailleurs de fonds, les États membres étaient soucieux de préserver leur propre visibilité plutôt que de mettre leurs objectifs en adéquation avec ceux de l'UE (voir point 35). Par ailleurs, dans les secteurs couverts par l'audit, l'UE et les autres bailleurs de fonds ont mis en place très peu d'indicateurs communs et de missions et d'évaluations conjointes (voir point 38).

Pour le prochain cadre unique d'appui, la Commission et le SEAE devraient:

1. réduire le nombre de secteurs et établir des priorités entre ces derniers afin de tenir compte de l'objectif d'optimisation de l'impact de l'aide de l'UE;
2. appliquer une méthode plus transparente et mieux documentée d'allocation des fonds aux programmes d'appui budgétaire sectoriel;
3. renforcer la programmation conjointe avec les États membres afin d'accroître la coordination de l'aide et son efficacité.

Quand? Juin 2021

La Commission n'a pas élaboré de véritables plans d'action avec des données sur la situation de départ, des indicateurs de résultat et des valeurs cibles prédéfinies. Nous avons relevé des faiblesses dans la sélection et l'utilisation des indicateurs, telles que le recours à des indicateurs de réalisation plutôt que d'effet et/ou d'impact, l'utilisation de valeurs de départ obsolètes ou l'absence de telles valeurs (voir points 47 et 48).

La Commission et le SEAE devraient faire un meilleur usage de la conditionnalité. Ils devraient notamment:

1. définir des indicateurs de performance spécifiques et pertinents ainsi que des valeurs cibles ambitieuses, pour appuyer les réformes et pouvoir démontrer les progrès accomplis/les résultats obtenus;
2. utiliser davantage d'indicateurs axés sur les effets;
3. établir des valeurs de départ plus claires, plus pertinentes et actualisées pour tous les indicateurs.

Quand? Décembre 2020.

La délégation de l'UE n'a pas établi de stratégies formelles de dialogue sectoriel assorties d'objectifs clairs, et les réunions avec les ministères n'ont pas été systématiquement documentées. Les contacts entre les ministères et la délégation de l'UE n'ont pas toujours eu lieu au niveau approprié (voir points 54 à 56).

La Commission et le SEAE devraient renforcer leur cadre de dialogue sectoriel en adoptant une stratégie en la matière dans tous les domaines où l'Union apporte son soutien. Cela suppose:

1. une définition claire et appropriée des objectifs du dialogue et des résultats escomptés;
2. l'établissement de procès-verbaux des réunions;
3. une évaluation des résultats de la stratégie de dialogue sectoriel.

Quand? Décembre 2020.

Si la Commission a éprouvé des difficultés à évaluer la mesure dans laquelle les valeurs cibles ont été atteintes, c'est à cause de faiblesses telles que des paiements effectués sans vérifier la fiabilité des données, des calculs inexacts, des paiements effectués alors que ces valeurs n'avaient pas été atteintes et des décaissements effectués malgré l'absence de progrès. En outre, un montant de 14,64 millions d'euros a été reporté à l'exercice suivant alors que les conditions fixées dans la convention de financement n'étaient pas remplies (voir points 58 à 61).

La Commission devrait renforcer ses procédures de vérification des paiements:

1. en appliquant des méthodes de calcul adéquates (le cas échéant);
2. en ne décaissant les fonds que lorsque des éléments probants fiables attestent que les valeurs cibles ont effectivement été atteintes;
3. en n'autorisant les reports d'objectifs chiffrés et des paiements correspondants que lorsque les bénéficiaires ont fourni une justification attestant que les retards étaient dus à des facteurs externes.

Quand? Décembre 2020.

Nous avons décelé des faiblesses dans le suivi, par la Commission, des opérations d'appui budgétaire. Par exemple, cette dernière a principalement assuré le suivi des programmes au moment d'effectuer les paiements dus si les valeurs cibles des indicateurs étaient atteintes, soit souvent trop tard pour que des mesures correctrices puissent être prises en cas de retard (voir points 47 et 62 à 64).

La Commission devrait améliorer le suivi de ses opérations d'appui budgétaire:

1. en effectuant davantage de visites sur le terrain dans le cadre du suivi des programmes;
2. en renforçant les évaluations relatives aux stratégies sectorielles et en utilisant les indicateurs définis pour ces dernières afin de contrôler leur mise en œuvre;
3. en assurant de manière formelle un suivi des recommandations formulées par les experts externes et en mettant en œuvre celles jugées pertinentes.

Quand? Décembre 2020.

Moins de la moitié des objectifs chiffrés de l'appui budgétaires ont été atteints (voir points 66 à 71). La réalisation des objectifs des programmes d'appui budgétaire dans les secteurs couverts par l'audit a progressé, mais de façon limitée (voir points 72 à 86). Les taux d'exécution des budgets des ministères se sont améliorés, mais des montants importants restaient à dépenser. Cette situation remet en question la valeur ajoutée de l'appui budgétaire (voir points 73 et 74).

La visibilité du soutien de l'UE au Maroc n'était pas suffisante. L'une des conditions générales du programme d'appui budgétaire dans le secteur de la protection sociale concernait la visibilité. Le plan d'action requis par la convention de financement relative au PACC a été établi, mais pas mis en œuvre. Dans le secteur de la justice, un indicateur concernant la visibilité a été ajouté à un stade ultérieur, mais les valeurs cibles avaient déjà été atteintes au moment de la signature de l'addendum. Le programme d'appui budgétaire dans le secteur de la santé prévoyait un budget consacré à la visibilité, mais les événements visant à assurer celle-ci n'ont été organisés qu'à partir de 2019 (voir points 87 à 90).

La Commission et le SEAE devraient prévoir des conditions ou des indicateurs relatifs à la visibilité dans les programmes d'appui budgétaire afin de veiller à ce que la publicité de l'aide apportée au Maroc soit assurée. La convention de financement devrait préciser que le décaissement des fonds est obligatoirement subordonné au respect de ces conditions.

Quand? Juin 2020.

L'aide de l'UE était axée sur des questions transversales telles que l'égalité hommes-femmes et les droits de l'homme. Malgré ce ciblage, peu d'améliorations ont pu être observées pour la période couverte par l'audit (voir points 94 à 98).

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 14 novembre 2019.

Par la Cour des comptes,

Klaus-Heiner Lehne
Président

Annexes

Annexe I – Étapes importantes de la coopération UE-Maroc

Source: Cour des comptes européenne.

Annexe II – Décisions, contrats et paiements relatifs aux programmes d'appui budgétaire (de 2014 à 2018)
[Instrument européen de voisinage – ligne budgétaire 22 04]

Annexe III – Financement au titre d'autres instruments de l'UE (de 2014 à 2018)

Annexe IV - Vue d'ensemble des contrats/projets contrôlés

Annexe V – Objectifs des programmes d'appui budgétaire

Annexe VI – Problèmes liés au décaissement des tranches variables

Annexe VII – Évolution des indicateurs clés

Source: Cour des comptes européenne.

Annexe VIII – Notations des contrats d'appui budgétaire par secteur

Acronymes, sigles et abréviations

BAD: Banque africaine de développement

CJUE: Cour de justice de l'Union européenne

IEV: Instrument européen de voisinage

PACC: Programme d'appui à la croissance et à la compétitivité du Maroc

PEV: Politique européenne de voisinage

PME: Petites et moyennes entreprises

SEAE: Service européen pour l'action extérieure

UE: Union européenne

Équipe d'audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits relatifs aux politiques et programmes de l'UE ou à des questions de gestion concernant des domaines budgétaires spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d'audit de manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques pour la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l'importance politique et de l'intérêt du public.

L'audit de la performance objet du présent rapport a été réalisé par la Chambre III (Action extérieure/Sécurité et justice), présidée par M^me Bettina Jakobsen, Membre de la Cour. L'audit a été effectué sous la responsabilité de M. Hannu Takkula, Membre de la Cour, assisté de: M. Turo Hentila, chef de cabinet; M^me Helka Nykaenen, attachée de cabinet; M^me Kim Hublé, chef de mission; M^me Aurélia Petliza et M. Dirk Neumeister, auditeurs.

Notes

¹ Source: Chiffres de la Commission (DG Commerce) pour 2017.

² Conseil des droits de l'homme de l'Organisation des Nations unies, Examen périodique universel du Maroc, mai 2017.

³ «Accord euro-méditerranéen établissant une association entre les Communautés européennes et leurs États membres, d'une part, et le Royaume du Maroc, d'autre part» (JO L 70 du 18.3.2000, p. 2).

⁴ Document conjoint UE-Maroc sur le renforcement des relations bilatérales/Statut Avancé (13653/08).

⁵ Arrêt du Tribunal de l'UE du 10 décembre 2015 (Affaire T-512/12).

⁶ Décision 2012/497/UE du Conseil (JO L 241 du 7.9.2012, p. 2).

⁷ Arrêt de la CJUE du 21 décembre 2016 (Affaire C-104/16 P).

⁸ Arrêt de la CJUE du 27 février 2018 (Affaire C-266/16).

⁹ À savoir 65 % des dépenses budgétisées et 72 % des paiements.

¹⁰ Cadre unique d'appui 2014 2017. Les sous-secteurs comprennent par exemple la santé, l'éducation, la justice et le développement rural.

¹¹ Accroître l'impact de la politique de développement de l'UE: un programme pour le changement (COM(2011) 637 final).

¹² Enveloppes indicatives prévues dans le cadre unique d'appui, niveau de financement conférant un poids suffisant à l'intervention de l'UE, financements supplémentaires requis pour appliquer la stratégie, capacité d'absorption et interventions d'autres acteurs.

¹³ Rencontre entre les autorités marocaines, représentées par le ministre des affaires étrangères, et le Haut Représentant de l'UE pour la politique étrangère et de sécurité commune, le commissaire européen pour la politique européenne de voisinage et les négociations d'élargissement ainsi que les représentants des États membres.

¹⁴ Des données appropriées sur la situation de départ étaient nécessaires pour 24 des 54 valeurs cibles prises en considération pour le décaissement. Or ces données n'étaient disponibles que pour sept d'entre elles. Elles étaient imprécises voire inexistantes pour huit valeurs cibles, et obsolètes pour les neuf autres.

¹⁵ Les données sur la situation de départ étaient obsolètes pour neuf des 24 valeurs cibles pour lesquelles elles étaient nécessaires. Sur les 54 valeurs cibles prises en considération pour le décaissement, huit avaient déjà été atteintes avant la signature de la convention de financement.

¹⁶ La phase de conception prend du temps (un an environ) et son contenu doit être approuvé à différents niveaux. Il est difficile pour la Commission de modifier les valeurs cibles ou les indicateurs une fois les négociations terminées.

¹⁷ Voir encadré 1.

¹⁸ Pour 12 (soit 29 %) des 42 valeurs cibles concernées.

¹⁹ Une même valeur cible peut être concernée par un ou plusieurs de ces constats.

²⁰ Prévoyant notamment la création d'une cour d'appel à Guelmim, ainsi que de 13 tribunaux de première Instance (mise en place d'un nouveau tribunal de première instance à Tahenaout et transformation de douze centres judiciaires en tribunal de première instance, y compris Sidi Ifni).

²¹ Selon le rapport de mission de l'expert (novembre 2017), approuvé par la Commission européenne, ce taux de mise en œuvre de 60 % a été atteint par la réduction du nombre de centres judiciaires de 120 à 72 (dont huit n'étaient pas opérationnels jusque-là), conformément à une décision ministérielle.

²² Commission européenne, Issues Paper: a review of the budget support instrument in Morocco, mars 2015 et octobre 2018.

²³ Programme national de soutien scolaire.

²⁴ Programme national de soutien aux veuves avec enfants à charge.

²⁵ Voir, par exemple, https://freedomhouse.org/report/freedom-world/2018/morocco.

²⁶ Freedom House est une organisation non gouvernementale qui mène des recherches et organise des campagnes de défense concernant la démocratie, les libertés politiques et les droits de l'homme.

²⁷ Commission internationale de juristes, Reform the criminal justice system in Morocco: strengthen pre-trial rights, guarantees and procedures (avril 2017).

²⁸ Il s'agit de l'une des grandes stratégies du gouvernement marocain, qui vise à: i) accroître le nombre d'emplois dans le secteur industriel, ii) changer la structure de l'économie marocaine en augmentant la part de l'industrie dans le PIB, iii) développer les exportations de produits industriels, iv) augmenter les investissements directs étrangers dans l'industrie et v) améliorer la productivité du secteur.

²⁹ Selon une enquête réalisée par la Confédération générale des entreprises du Maroc en 2014.

³⁰ Toute personne dont les dépenses de consommation sont inférieures au seuil de pauvreté national (2,15 dollars des États-Unis par jour) est considérée comme pauvre (country diagnostics de la Banque mondiale, juin 2018).

³¹ Le coefficient de Gini sert à mesurer la répartition des revenus entre les centiles dans une population donnée. Plus il est élevé, plus les inégalités sont marquées dans le pays, les personnes à revenu élevé percevant un pourcentage beaucoup plus élevé du montant total des revenus de la population que le pourcentage moyen par habitant.

³² Dynamiques du développement en Afrique 2018 (11 juillet 2018).

³³ Indice composite qui mesure l'inégalité entre les femmes et les hommes selon trois critères: la santé reproductive, l'autonomisation et le marché du travail; un indice de 100 % indique une inégalité maximale et un indice de 0 %, une égalité parfaite.

³⁴ Indice composite qui mesure les résultats moyens obtenus pour trois indices fondamentaux du développement humain: l'espérance de vie en bonne santé, le savoir et le niveau de vie.

Calendrier

Contact

COUR DES COMPTES EUROPÉENNE
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tél. +352 4398-1
Contact: eca.europa.eu/fr/Pages/ContactForm.aspx
Site internet: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

De nombreuses autres informations sur l’Union européenne sont disponibles sur l’internet via le serveur Europa (http://europa.eu).

Luxembourg: Office des publications de l’Union européenne, 2019

© Union européenne, 2019

Reproduction autorisée, moyennant mention de la source.
Toute utilisation ou reproduction de photos ou de tout autre matériel dont Union européenne ne possède pas les droits d’auteur requiert l’autorisation préalable des titulaires des droits en question.

Comment prendre contact avec l’Union européenne?

En personne
Dans toute l’Union européenne, des centaines de centres d’information Europe Direct sont à votre disposition. Pour connaître l’adresse du centre le plus proche, visitez la page suivante: https://europa.eu/european-union/contact_fr

Par téléphone ou courrier électronique
Europe Direct est un service qui répond à vos questions sur l’Union européenne. Vous pouvez prendre contact avec ce service:

• par téléphone:
• via un numéro gratuit: 00 800 6 7 8 9 10 11 (certains opérateurs facturent cependant ces appels),
• au numéro de standard suivant: +32 22999696;
• par courrier électronique via la page https://europa.eu/european-union/contact_fr

Comment trouver des informations sur l’Union européenne?

En ligne
Des informations sur l’Union européenne sont disponibles, dans toutes les langues officielles de l’UE, sur le site internet Europa à l’adresse https://europa.eu/european-union/index_fr

Publications de l’Union européenne
Vous pouvez télécharger ou commander des publications gratuites et payantes à l’adresse https://op.europa.eu/fr/publications. Vous pouvez obtenir plusieurs exemplaires de publications gratuites en contactant Europe Direct ou votre centre d’information local (https://europa.eu/european-union/contact_fr).

Droit de l’Union européenne et documents connexes
Pour accéder aux informations juridiques de l’Union, y compris à l’ensemble du droit de l’UE depuis 1952 dans toutes les versions linguistiques officielles, consultez EUR-Lex à l’adresse suivante: http://eur-lex.europa.eu

Données ouvertes de l’Union européenne
Le portail des données ouvertes de l’Union européenne (http://data.europa.eu/euodp/fr) donne accès à des ensembles de données provenant de l’UE. Les données peuvent être téléchargées et réutilisées gratuitement, à des fins commerciales ou non commerciales.