EU's støtte til Marokko har indtil videre givet begrænsede resultater

Resumé

Marokko er et nordafrikansk land i støt vækst og med et stabilt politisk klima. Den associeringsaftale, der blev undertegnet i 1996, styrkede samarbejdet mellem Marokko og Den Europæiske Union. Med lanceringen af den europæiske naboskabspolitik (ENP) i 2004 blev Marokko gradvist en af EU's privilegerede partnere for så vidt angår politisk og økonomisk samarbejde såvel som handel, teknisk samarbejde og udviklingssamarbejde.

Vi vurderede effektiviteten af EU's budgetstøtte til Marokko i perioden 2014-2018. EU's budgetstøtte til Marokko i denne periode udgjorde ca. 0,37 % af landets samlede budgetudgifter. Vi undersøgte Kommissionens forvaltning og så på, i hvor høj grad målene med EU's budgetstøtte var nået. Revisionen omfattede sundhedssektoren, sektoren for social beskyttelse, retsvæsenet og udvikling af den private sektor. I den undersøgte periode beløb kontrakterne vedrørende samtlige sektorer sig til 562 millioner euro, og betalingerne beløb sig til 206 millioner euro.

På grundlag af en fyldestgørende risikoanalyse og behovsvurdering mente Kommissionen, at budgetstøtte var det rette bistandsinstrument. Vi konkluderede dog, at budgetstøttens merværdi og evne til at fremme reformer var begrænset, fordi målretningen ikke var optimal, udformningen var behæftet med svagheder, og overvågningen var utilstrækkelig. Endvidere varierede donorkoordineringen fra sektor til sektor.

Efter Den Europæiske Unions Rets dom om Vestsahara fra december 2015 suspenderede Marokko den politiske dialog fra december 2015 til januar 2019. Kommissionen benyttede ikke denne stilstandsperiode til at udvikle en klar strategi for sine forbindelser med Marokko. Selv om der var en vis politikdialog, var den ikke tilstrækkelig vedrørende alle sektorer. Kommissionen havde desuden ingen formaliserede strategier for sin politikdialog.

Budgetstøtten havde ikke sikret tilstrækkelig støtte til reformer, og fremskridtene med hensyn til vigtige udfordringer var begrænsede. Kommissionens forvaltning var hæmmet af svagheder i udformningen af budgetstøtteprogrammerne og deres indikatorer. Vi konstaterede desuden mangler i overvågningsprocedurerne og i Kommissionens resultatvurdering.

EU-støtten var rettet mod tværgående spørgsmål som ligestilling og menneskerettigheder. Trods denne målretning kunne der kun konstateres begrænsede forbedringer i den undersøgte periode.

Vi fremsætter en række anbefalinger til Kommissionen om at styrke EU's tilgang, den politiske dialog og politikdialogen, forbedre udformningen af indikatorerne og overvågningsprocedurerne, styrke kontrolprocedurerne i forbindelse med udbetalinger og gøre EU-støtten mere synlig.

Indledning

En vigtig partner

Kongeriget Marokko er geografisk set Europas nærmeste nabo i Nordafrika (jf. figur 1). Marokko var nr. 123 af de 189 lande på FN's indeks over menneskelig udvikling i 2018, og den menneskelige udvikling i landet betragtes derfor som mellemhøj. Med et årligt bruttonationalprodukt på ca. 101 milliard euro (2018) og omkring 35 millioner indbyggere er Marokko den femtestørste afrikanske økonomi og en vigtig politisk og økonomisk partner for EU. Omvendt er EU Marokkos vigtigste handelspartner. EU aftager omkring 65 % af landets eksport og står for 57 % af dets import¹.

Kilde: https://en.wikipedia.org/wiki/Regions_of_Morocco

Kilde: Eurostat.

Marokko drager fordel af sin forsigtige makroøkonomiske forvaltning og af de strukturelle reformer, der er gennemført i de seneste år. Væksten har været forholdsvis stabil, og inflationen er lav. Underskuddet på betalingsbalancens løbende poster og budgetunderskuddet er faldet støt i de seneste år.

Set i lyset af urolighederne i regionen efter det arabiske forår i 2011 har Marokko et stabilt politisk klima. Marokko vedtog sin nye forfatning i juli 2011 og tog dermed vigtige skridt i retning mod politisk modernisering og en åben økonomi.

Forfatningsreformen understregede betydningen af grundlæggende rettigheder og ligestilling mellem kønnene. Den nationale lovgivning er imidlertid endnu ikke fuldt ud i overensstemmelse med FN's konventioner om menneskerettigheder. FN's menneskerettighedskomité anbefalede f.eks. landet at afskaffe dødsstraffen, bekæmpe vold mod kvinder, øge ligestillingen mellem kønnene, forbedre beskyttelsen af børns rettigheder, ratificere Romstatutten om oprettelse af Den Internationale Straffedomstol og gøre en ende på kriminaliseringen af homoseksuelle. Marokko afviste de fleste anbefalinger vedrørende kvinders rettigheder².

EU og Marokko har haft et stabilt forhold siden undertegnelsen af deres første handelsaftale i 1969. Partnerskabet har udviklet sig og er modnet gennem årene (jf. bilag I), hvilket førte til undertegnelsen af en generel associeringsaftale i 1996³. Denne associeringsaftale, som trådte i kraft i 2000, udgør retsgrundlaget for forbindelserne mellem EU og Marokko. Siden lanceringen af den europæiske naboskabspolitik i 2004 er Marokko gradvist blevet en af EU's privilegerede partnere for så vidt angår politisk og økonomisk samarbejde såvel som handel, teknisk samarbejde og udviklingssamarbejde.

I forbindelse med Euro-Middelhavspartnerskabet nåede associeringsaftalen et vendepunkt, da Marokko opnåede avanceret status⁴ i 2008, hvilket bekræftede landets særlige forhold til EU. Dette udgjorde rammen for politisk samarbejde på højt niveau med henblik på at bringe den marokkanske lovgivning mere i overensstemmelse med EU-lovgivningen og gradvist integrere Marokkos økonomi i EU's indre marked.

En stor modtager af ENI-finansiering

Marokko modtager mere EU-udviklingsstøtte end noget andet nordafrikansk land bortset fra Tunesien og er en af de største modtagere af international udviklingsbistand. EU er landets største donor og står for 25,2 % af den officielle udviklingsbistand (jf. figur 2).

Kilde: Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling (OECD).

Foruden donorerne af officiel udviklingsbistand er også andre udviklingsaktører aktive i Marokko. Ifølge OECD's officielle statistikker er Verdensbanken og Den Afrikanske Udviklingsbank (AfDB) f.eks. vigtige donorer inden for infrastrukturprojekter, god forvaltning, sundhed og social beskyttelse.

Det europæiske naboskabsinstrument (ENI) er det centrale finansielle instrument, der støtter Kommissionens samarbejde med Marokko. Kommissionen programmerer EU's bilaterale støtte i syvårige perioder. Det samlede bevilgede beløb faldt fra 1 431 millioner euro i perioden 2007-2013 til 1 399 millioner euro i perioden 2014-2020 (jf. figur 3). De vigtigste prioriterede sektorer, der var angivet i den fælles støtteramme for 2014-2017, var rimelig adgang til grundlæggende sociale ydelser, støtte til demokratisk regeringsførelse, retsstatsprincippet, mobilitet, arbejdspladser samt bæredygtig og inklusiv vækst.

Kilde: Kommissionen.

Marokko er en af de største støttemodtagere under bilaterale ENI-programmer i Nordafrika. Fra 2014 til 2018 resulterede bevillingerne til budgetstøtte (jf. tekstboks 1) i kontrakter for i alt 562 millioner euro og betalinger på i alt næsten 206 millioner euro (jf. bilag II). Gennemsnitligt udgør budgetstøtte 75 % af EU's årlige udgifter til Marokko. Marokko modtager yderligere finansiering under en række tematiske programmer og instrumenter (jf. bilag III) og får også EU-støtte via finansielle institutioner og trustfonde.

EU-delegationen i Rabat og Generaldirektoratet for Naboskabspolitik og Udvidelsesforhandlinger forvalter og gennemfører programmerne. Tjenesten for EU's Optræden Udadtil (EU-Udenrigstjenesten) og lederen af EU's delegation er ansvarlige for den politiske dialog.

Bilaterale forbindelser udfordret

EU og Marokko har længe haft et godt forhold til hinanden. Partnerskabet mellem EU og Marokko har imidlertid været anstrengt siden 2015, hvor Den Europæiske Unions Ret afsagde den første i en serie domme om, at Vestsahara ikke er en del af Marokko. Det betød, at Vestsahara ikke var omfattet af fiskeri- og landbrugsaftalen mellem EU og Marokko og derfor ikke kunne nyde godt af de aftalte toldpræferencer. Spørgsmålet om Vestsahara (jf. tekstboks 2) lagde pres på partnerskabet mellem EU og Marokko, og Marokko suspenderede den politiske dialog.

Den politiske dialog finder sted mellem EU-Udenrigstjenesten, lederen af EU's delegation og Marokkos udenrigsministerium. Politikdialogen finder sted på sektorniveau mellem EU-delegationens personale og de marokkanske myndigheder. Figur 4 forklarer forskellen mellem politisk dialog og politikdialog.

Revisionens omfang og revisionsmetoden

I denne revision vurderede vi effektiviteten af EU's budgetstøtte til Marokko i perioden 2014-2018. Vi stillede følgende spørgsmål:

• Udvalgte Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten de prioriterede sektorer på en hensigtsmæssig måde, og udformede de programmerne godt?
• Gennemførte Kommissionen EU-støtten til Marokko på en hensigtsmæssig måde?
• Blev målene med EU-støtten til Marokko nået?

Revisionen dækkede perioden fra den officielle afgørelse om etablering af det europæiske naboskabsinstrument (1. januar 2014) til udgangen af 2018. Revisionen fokuserede på denne periode, fordi der allerede var foretaget en ekstern evaluering af budgetstøtten til Marokko i perioden 2005-2012 (offentliggjort i 2014). Den valgte periode svarer desuden til ENI-programmeringsperioden. Der blev i denne periode indgået kontrakter om og udbetalt betydelige beløb. Kommissionen har endnu ikke foretaget en landeevaluering af støtten til Marokko.

Revisionen blev udført fra september 2018 til februar 2019 og omfattede sundhedssektoren, sektoren for social beskyttelse, retsvæsenet og udvikling af den private sektor (PACC: "Programme d'appui à la croissance verte et la compétitivité du Maroc"). Størstedelen af ENI-udgifterne i Marokko i perioden 2014-2018 gik til disse sektorer (jf. bilag II)⁹. Ud over budgetstøtteprogrammerne for disse fire sektorer reviderede vi de ti projekter, der var omfattet af de tilknyttede finansieringsafgørelser (jf. bilag IV). Vi undersøgte, om ligestilling og menneskerettigheder blev adresseret som tværgående spørgsmål i disse budgetstøtteprogrammer. Bilag V sammenfatter målsætningerne for de reviderede budgetstøtteprogrammer, og bilag VII indeholder vurderinger af de enkelte sektorer.

Revisionsarbejdet bestod af en skrivebordskontrol, interview med personale fra Kommissionens hovedkvarter og EU-Udenrigstjenesten samt et besøg på stedet. Besøget gav os mulighed for at indsamle yderligere oplysninger og interviewe repræsentanter for de nationale myndigheder og medarbejdere i EU's delegation og to EU-medlemsstaters repræsentationer i Marokko (den spanske og den franske repræsentation). Vi interviewede også internationale organisationer og andre donorer, f.eks. Verdensbanken, AfDB, Unicef og Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit. Derudover besøgte vi støttemodtagere, herunder et detentionscenter for piger, et center for social beskyttelse og en række private virksomheder, der havde modtaget investeringsstøtte.

Som en af de største modtagere af EU's eksterne bistand er Marokko en strategisk partner på vigtige politikområder. Kommissionen kan gøre brug af konklusionerne og anbefalingerne i denne beretning med henblik på den kommende programmeringsperiode (fra 2021). Denne beretnings relevans og potentielle effekt er derfor stor.

Bemærkninger

Støttens målretning og udformning var ikke optimal

Budgetstøtten blev spredt for meget til at maksimere resultaterne

Vi så på, om Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten konsekvent havde udvalgt prioriterede sektorer til budgetstøtte på grundlag af Marokkos største behov. Vi undersøgte, om der var foretaget en passende behovsvurdering. Vi undersøgte også, om Kommissionen på hensigtsmæssig vis havde koordineret sin tilgang med andre donorer, der var aktive i Marokko.

Budgetstøtten var baseret på en passende vurdering af risici/behov

Kommissionen mente, at budgetstøtte var det mest egnede instrument til at støtte og fortsætte gennemførelsen af nationale og sektorspecifikke reformer. Kommissionen foretager en årlig risikoanalyse vedrørende følgende kategorier: politisk styring, makroøkonomisk stabilitet, udvikling, forvaltning af offentlige finanser og korruption/svig. Støtteberettigelseskriterierne var klart opfyldt i udformningsfasen, og de grundlæggende værdier blev ikke betragtet som et højrisikoområde. Marokkos risikoniveau blev vurderet som moderat.

Ifølge Kommissionens risikoanalyse var korruption imidlertid en af de største tilbageværende risici. Da der ikke fandtes et korruptionsbekæmpelsesorgan, kunne Kommissionen ikke adressere korruption ad denne vej. Kommissionen adresserede derfor korruption via nogle af sine budgetstøtteprogrammer. F.eks. bidrager digitaliseringen af procedurer i PACC-programmet til at reducere korruption, og det samme gør foranstaltninger og indikatorer i budgetstøtteprogrammerne vedrørende sundhed og social beskyttelse. I programmet for retsvæsenet indeholder forfatningsloven foranstaltninger til at reducere korruption. Nogle af disse foranstaltninger, f.eks. det etiske kodeks for dommere, er imidlertid endnu ikke vedtaget.

Den Internationale Valutafonds landerapporter og 2016-vurderingen af offentlige udgifter og finansiel ansvarlighed (PEFA-vurderingen) afdækkede ingen væsentlige mangler og var på linje med Kommissionens risikovurdering.

Kommissionen havde i samarbejde med de nationale myndigheder foretaget en detaljeret behovsvurdering i forbindelse med de specifikke budgetstøtteprogrammer og hørt en bred vifte af interessenter under programudformningen. EU-delegationen havde desuden afholdt møder med civilsamfundsorganisationer. Marokkos overordnede revisionsorgan (som er en vigtig interessent) blev imidlertid ikke hørt i forbindelse med behovsvurderingen vedrørende de reviderede sektorer.

Budgetstøtteprogrammerne supplerede andre former for EU-støtte og blev godt koordineret i form af bilaterale og tematiske programmer. Alle budgetstøtteprogrammerne var udformet sådan, at de omfattede teknisk bistand. Den samlede andel af komplementære samarbejdsinstrumenter (vedrørende teknisk bistand, twinning osv.) som supplerede budgetstøtten i Marokko, var steget fra 5 % (2007-2010) til 13 % (2011-2013), derefter til 16 % (2014-2016) og derefter til 18 % (2017-2018).

Vigtige behov blev adresseret, men støtten dækkede mange områder

Ved programmeringen af den bilaterale støtte til Marokko havde Kommissionen adresseret mange prioriterede områder. Disse områder svarede til behov, der var omfattet af sektorspecifikke strategier og afspejlet både i den nationale forvaltningsplan og i EU's handlingsplan. I programmeringsdokumenterne havde Kommissionen klart dokumenteret, hvorfor de pågældende sektorer havde brug for støtte. De prioriterede sektorer var de samme i perioderne 2007-2013 og i 2014-2020 (jf. figur 5).

Kommissionen havde defineret de tre prioriterede sektorer for bredt, eftersom de bestod af 13 undersektorer¹⁰, hvoraf mange kunne betragtes som selvstændige sektorer. Der var således muligheder for at gøre bistanden mindre fragmenteret. Målretning mod for mange sektorer reducerer desuden EU-støttens potentielle effekt. Ifølge dagsordenen for forandring¹¹ skal EU for at øge den effekt og indflydelse, der opnås med bistanden, højst støtte tre sektorer pr. partnerland.

De beløb, der blev tildelt de enkelte programmer, afhang af en række parametre¹². De tildelte beløb var baseret på forhandlinger, som ikke var dokumenteret. Kommissionen kunne således ikke påvise, at beløbene var tildelt på en gennemsigtig måde.

Kommissionen havde ikke udviklet en klar strategi for de fremtidige forbindelser til Marokko i den periode, hvor den politiske dialog var suspenderet

Domstolens dom og den institutionelle blokering efter parlamentsvalget havde en begrænset, men mærkbar effekt på samarbejdet (jf. tekstboks 2).

Den oprindelige dom blev afsagt i december 2015. Derefter var der ikke sket fremskridt i forhandlingerne om den vidtgående og brede frihandelsaftale, migrations- og mobilitetspartnerskabet og samarbejdet på sikkerheds-/antiterrorområdet.

Associeringsrådet¹³ skal mødes årligt for at gennemgå de bilaterale forbindelser og evaluere fremskridtene i gennemførelsen af associeringsaftalen. Der blev dog ikke afholdt møder mellem december 2015 og juni 2019. Den seneste statusrapport fra EU-Udenrigstjenesten vedrørte således 2014-aktiviteterne. EU-delegationen fortsatte imidlertid sin regelmæssige politiske rapportering.

Marokkos avancerede status var blevet forlænget frem til udgangen af 2018, og en yderligere forlængelse frem til udgangen af 2020 var under overvejelse. Derudover havde Marokko anmodet om en fuldstændig gennemgang af de bilaterale forbindelser til EU med henblik på fastlæggelse af nye, skræddersyede rammer, som var mere vidtrækkende end den avancerede status.

Eftersom der ikke var nogen formel politisk dialog, havde Kommissionen ikke adresseret nye prioriteter og/eller udfordringer, mens den afventede udløbet af den fælles støtteramme. I de seneste år havde EU-delegationen reageret på anmodninger fra den marokkanske regering på grundlag af den eksisterende fælles støtteramme i stedet for at benytte den politiske stilstand til at revurdere sine operationelle prioriteter vedrørende Marokko og udvikle en klar strategi for fremtiden. Kommissionen og medlemsstaterne mente, at prioriteterne i den fælles støtteramme stadig var relevante, og forlængede derfor støtterammen for 2014-2017 til 2018. Der ville ikke blive fastsat nogen nye partnerskabsprioriteter for 2019-2020. I stedet ville der blot blive fastlagt en kortsigtet ramme i stil med den gældende fælles støtteramme, der kunne fungere som retsgrundlag for programmeringen vedrørende 2019-2020.

Kommissionen suspenderede ikke budgetstøtten, idet EU's finansforordning, budgetstøtteretningslinjerne og finansieringsaftalernes bestemmelser ikke giver mulighed for at suspendere budgetstøtte uden politisk dialog. Budgetstøttebetalingerne fortsatte som programmeret og var højere i 2016 og 2017 end i de to foregående år (jf. figur 6).

Kilde: DEVCO Data Warehouse.

Donorkoordineringen varierede

I forbindelse med identificeringen af projekter vurderer EU, hvilke andre projekter der er under gennemførelse i sektoren, og afholder møder med de tekniske og finansielle partnere for at vurdere igangværende/planlagt finansiering i sektoren. "Groupe Principal des Partenaires" havde afholdt møder hver anden måned siden 2016 for at drøfte sektorspecifikke spørgsmål på strategisk niveau. Ikke alle donorer i Marokko havde dog afholdt møder løbende (f.eks. Kina og Indien).

I Marokko var der en bred vifte af donorer i de fleste sektorer. Der manglede dog overensstemmelse mellem EU-medlemsstaternes og EU's mål/prioriteter. Processen med fælles programmering blev indført i 2014, men medlemsstaterne implementerede den først i 2017, da der blev opnået enighed om, hvordan dette skulle ske i tre sektorer (migration, køn og erhvervsuddannelse). Det skyldtes, at medlemsstaterne gerne ville bevare deres egen synlighed. Det store antal involverede sektorer og donorer bidrog ikke til at gøre bistanden effektiv.

Nogle sektorer havde faktisk etableret ordninger for donorer, især sundhedssektoren, hvor der var fælles målsætninger og rammer for resultatvurdering. Kommissionen ledte den finansielle og tekniske partnergruppe for sundhed og social beskyttelse. Med hensyn til PACC var der ingen formel donormødegruppe, men der var én koordineringsplatform: G20-aftalen med Afrika.

Inden for retsvæsenet blev der ikke afholdt formelle møder mellem donorerne mellem 2015 og 2017. Eftersom justitsministeriet har sørget for koordineringen i denne sektor siden 2017, er der blevet afholdt møder med de tekniske og finansielle partnere, men kun én gang om året, selv om partnerne havde givet udtryk for, at de ønskede at mødes mindst to gange om året for at undgå overlapninger. Dokumentationen vedrørende disse møder var meget begrænset. Den styringsgruppe, der ifølge finansieringsaftalen skal sørge for koordinering mellem ministerierne og programpartnerne, var ikke blevet nedsat.

I de reviderede sektorer, hvor både EU og andre donorer ydede støtte, var der meget få fælles indikatorer. I sundhedssektoren svarede 11 af de 18 indikatorer til Verdensbankens indikatorer, mens det samme gjaldt for syv indikatorer i PACC-programmet og kun én indikator i programmet vedrørende social beskyttelse. De årlige vurderinger og evalueringer vedrørende de reviderede sektorer blev ikke udvekslet systematisk.

Budgetstøtteprogrammerne var ikke udformet på en sådan måde, at de sikrede maksimal effekt

Vi undersøgte, om målene og indikatorerne for budgetstøtten tog sigte på at støtte reformer.

En række mål for budgetstøtten var ikke ambitiøse nok til at støtte reformer

Budgetstøtteprogrammerne var i overensstemmelse med landets sektorspecifikke strategier, men ikke alle strategier indeholdt kvantificerede mål for specifikke målsætninger eller handlingsplaner. Det var derfor ikke altid muligt at sammenligne budgetstøtteprogrammernes mål med de nationale sektorspecifikke mål. Fra og med 2019 fastsætter budgetloven dog, at ministerierne skal lade budgetprognoser ledsage af resultatmål for deres primære strategiske politikmålsætninger.

Indikatorerne vedrørende oprettelse af institutioner og udarbejdelse af lovgivning og nationale planer havde ikke fokus på resultater.

Vi konstaterede, at 25 af de 86 budgetstøttemål ikke var ambitiøse nok til at støtte reformer. I sundhedssektoren var de primære problemer f.eks., at der ikke var nok sundhedsfagligt personale, og at der var forskelle mellem byer og landdistrikter. Budgetstøtteprogrammet fokuserede imidlertid hovedsagelig på at mindske forskellene mellem landdistrikter og byer og adresserede kun manglen på menneskelige ressourcer via ét mål knyttet til den variable tranche med den beskedne ambition at uddanne blot 13 læger til "familielæger" over en periode på to år.

Nogle af de udfordringer i sundhedssektoren, som var blevet identificeret af forskellige interessenter (sundhedsministeriet, Verdensbanken osv.), blev ikke direkte adresseret ved udformningen af budgetstøtteprogrammet: det høje personalefravær, det sundhedsfaglige personales manglende interesse i at arbejde i fjerntliggende områder og den strukturelle underudnyttelse af hospitalsinfrastrukturen.

I sektoren for social beskyttelse var målet om at bringe 25 % af centrene for social beskyttelse i overensstemmelse med den nye lovgivning ikke ambitiøst, for det var allerede blevet nået, idet en højere procentdel opfyldte de strengere krav i den tidligere lov.

Inden for retsvæsenet var målsætningerne brede, men de var i overensstemmelse med reformens målsætninger og sigtede f.eks. mod at gøre retsvæsenet uafhængigt og sikre juridisk beskyttelse af rettigheder og frihedsrettigheder.

PACC byggede på tre strategier, hvoraf to manglede tidsbestemte målsætninger, hvilket gjorde det vanskeligt at definere de vigtigste/mest presserende behov. Programmet omfattede for mange sektorer og ydede støtte til små og mellemstore virksomheder (SMV'er), opstartsvirksomheder, jordbesiddelse, handel, bæredygtig udvikling og energi.

Indikatorernes udformning gav ikke mulighed for objektiv resultatmåling

Kommissionen vurderede Marokkos overvågnings- og evalueringssystemer, da den udformede budgetstøtteprogrammerne. Eftersom der ikke fandtes en ramme for evaluering af sektorspecifikke fremskridt, anvendte den de eksisterende retningslinjer. Med undtagelse af strategien for sundhedssektoren havde de sektorspecifikke strategier ikke altid en fuldt færdig handlingsplan med referencedata, resultatindikatorer og forud fastsatte mål.

Vi konstaterede følgende svagheder i udvælgelsen og anvendelsen af indikatorer:

1. Indikatorerne for de variable trancher var ikke egnede til at overvåge fremskridt med hensyn til de specifikke målsætninger
2. Næsten alle indikatorerne vedrørte output eller processer (f.eks. udarbejdelse af lovudkast), ikke resultater
3. To indikatorer var ikke tilstrækkelig relevante, eftersom de ikke målte opfyldelsen af budgetstøtteprogrammets målsætninger. To indikatorer i sundhedssektoren vedrørte det forventede resultat "mindskelse af forskellene mellem byer og landdistrikter". Begge indikatorer afspejlede en absolut værdi, dvs. "øge antallet af diabetespatienter i landdistrikterne, der modtager behandling" og "øge antallet af blodtrykspatienter i landdistrikterne, der modtager behandling". En stigning kunne betyde, at flere patienter med behov for behandling blev behandlet (positiv stigning), men det kunne også betyde, at de to lidelser var blevet mere udbredt i Marokko (negativ stigning). Under alle omstændigheder var de to indikatorer ikke udformet på en sådan måde, at de målte en mindskelse af forskellene
4. Indikatorerne havde ofte unøjagtige referencescenarier eller slet ingen¹⁴. Et nøjagtigt udgangspunkt er nødvendigt for at kunne måle fremskridt og vurdere, om mål er realistiske og samtidig ambitiøse nok
5. Der var indikatorer med forældede referencescenarier og mål¹⁵. Programmeringen tog omkring et år, hvilket betød, at referencescenarierne ikke længere afspejlede virkeligheden, og at målene undertiden allerede var nået eller stort set var nået, når finansieringsaftalen blev undertegnet¹⁶. Manglende ajourføring af referencescenarierne og målene i forbindelse med undertegnelsen af finansieringsaftalen resulterede i, at der blev foretaget betalinger, selv om udviklingen var gået tilbage i stedet for fremad.

Problemer med gennemførelsen af støtten

Forsinkelser påvirkede gennemførelsen

Vi undersøgte, om aktiviteterne var blevet gennemført som planlagt, og outputtene leveret som planlagt.

Outputtene og den supplerende støtte blev ikke altid leveret rettidigt

Samlet set blev reformerne ikke altid gennemført som planlagt i de reviderede sektorer. Forsinkelserne skyldtes primært, at forslag til retsakter ikke blev vedtaget i tide (social beskyttelse), at Marokkos parlament endnu ikke havde vedtaget straffeloven og strafferetsplejeloven (retsvæsenet), at der manglede en specifik handlingsplan (sundhed), og at politikdialogen med den private sektor var begrænset (PACC).

Fordi reformgennemførelsen var forsinket inden for retsvæsenet og PACC, blev flere udbetalinger også foretaget senere end oprindelig planlagt. Trods forsinkelserne i aktiviteterne vedrørende social beskyttelse i det første gennemførelsesår anså Kommissionen det ikke for nødvendigt at træffe korrigerende foranstaltninger, da den tekniske bistand fra tidligere budgetstøtteprogrammer stadig blev ydet. Kommissionen havde forlænget PACC-programmet med ét år og programmet for retsvæsenet med to år. Den oprindelige programvarighed var fire år (fem år for programmet vedrørende retsvæsenet).

I de reviderede sektorer blev budgetstøtteprogrammerne suppleret af teknisk bistand og twinning (mellem 2 % og 13 % af budgetstøttebeløbet). Denne supplerende støtte til de reviderede sektorer var i overensstemmelse med budgetstøtteprogrammernes mål, men den begyndte ofte først to til tre år efter undertegnelsen af finansieringsaftalerne. Den styrkede således ikke budgetstøtten i tilstrækkeligt omfang.

Begrænset dokumentation for sektorspecifik politikdialog

Vi undersøgte, om Kommissionen anvendte en struktureret tilgang til politikdialogen og bl.a. fastsatte klare målsætninger, interagerede hyppigt med de marokkanske myndigheder og registrerede fremskridt.

Politikdialog er en afgørende aktivitet i forbindelse med budgetstøtte. Denne dialog er en af hovedkomponenterne i budgetstøttekontrakter sammen med overførsel af midler og kapacitetsopbygning og forventes at bidrage til at nå målsætningerne for budgetstøtteprogrammerne.

Trods suspensionen af den politiske dialog var den sektorspecifikke dialog (politikdialog) fortsat mellem EU-delegationen og visse ministerier (f.eks. for sundhed og social udvikling). EU-delegationen havde imidlertid ikke en formaliseret strategi for sin politikdialog med klare målsætninger. Der var ingen dokumentation for, at dialogen adresserede overholdelsen af de nationale sektorspecifikke strategier, og dokumentationen vedrørende de afholdte møder var ringe. Møderne fandt sted på ad hoc-basis under hensyntagen til begge parters behov. Med hensyn til retsvæsenet og PACC var dialogen minimal.

Udenrigsministeriet havde anmodet de øvrige ministerier om ikke at kommunikere åbent om EU-støtte. Kontakten mellem ministerierne og EU-delegationen fandt ikke altid sted på det korrekte niveau.

Kommissionens resultatvurdering var dårlig

Vi undersøgte, om Kommissionen havde foretaget en passende overvågning af programmernes gennemførelse og resultater, og om betingelserne for udbetaling var opfyldt.

Variable trancher blev ofte udbetalt, selv om betingelserne hverken var opfyldt eller verificeret

Udbetalingen af de variable trancher¹⁷ var baseret på verifikationskilder som fastsat i finansieringsaftalen og aftalt mellem Kommissionen og ministerierne i udformningsfasen, samt på andre officielle kilder leveret af regeringen. Flere af de verifikationskilder¹⁸, der var angivet i finansieringsaftalen, eksisterede dog ikke eller blev ikke leveret af ministerierne.

Af de 54 mål i vores stikprøve anså Kommissionen 33 for at være nået. Vi så på, hvordan Kommissionen vurderede opfyldelsen af indikatorer før udbetaling, og konstaterede følgende¹⁹:

1. Kommissionen foretog betalinger baseret på opfyldelsen af ti mål uden at kontrollere pålideligheden af de data, der blev brugt til verifikation. F.eks. blev to udbetalinger under PACC foretaget på grundlag af antallet af selvstændige erhvervsdrivende, selv om EU-delegationen ikke havde kontrolleret nøjagtigheden af den anvendte database. Hovedkriteriet var antallet af personer, der havde erklæret, at de var selvstændige erhvervsdrivende, men det var ikke et tilstrækkeligt kriterium, eftersom denne erklæring er valgfri. Data fra finansministeriet viste, at antallet af personer, der havde erklæret, at de var selvstændige erhvervsdrivende, var ca. dobbelt så stort som antallet af selvstændige erhvervsdrivende, der havde anmeldt deres indkomst til beskatning
2. Kommissionen foretog betalinger for opfyldelsen af syv mål på grundlag af referencescenarier, der ikke var ajourført. F.eks. var der i en indikator vedrørende fødsler, som blev brugt til betalinger i 2017, anvendt 2012-tal som referencescenario for et budgetstøtteprogram, der blev undertegnet i 2015. Hvis referencescenariet i stedet havde været tallene for 2014, hvor antallet af fødsler var højere, ville det have stået klart, at situationen var blevet forværret, og budgetstøttebetalingerne ville derfor have været lavere
3. Kommissionen betalte for fem mål uden at have fastsat et referencescenario, så den kunne måle fremskridt. I seks andre tilfælde blev der foretaget udbetalinger på grundlag af ukorrekte beregninger. F.eks. blev antallet af behandlede diabetespatienter beregnet uden justering for situationen før EU-støttens begyndelse
4. I 15 tilfælde betalte Kommissionen for mål, hvor der ikke var sket fremskridt, eller hvor målene ikke var nået. F.eks. var et af målene at øge antallet af praktiserende læger i de primære sundhedscentre i landdistrikterne. Kommissionen betalte støtten, selv om antallet var faldet. Som følge af Revisionsrettens revision har Kommissionen dog indledt de nødvendige skridt til at inddrive det udbetalte beløb vedrørende to af disse mål.

I alt ca. 88 millioner euro blev udbetalt som variable trancher til de reviderede sektorer. Manglen på grundige kontroller i forbindelse med resultatvurderingen havde imidlertid en økonomisk effekt på 6,79 millioner euro. Endvidere beløb de retmæssige betalinger sig til 19,9 millioner euro, men de tilknyttede indikatorer bidrog ikke til at opfylde budgetstøtteprogrammets målsætninger. Derudover blev der udbetalt et beløb på 15,28 millioner euro, hvor kontrollerne ikke var tilstrækkelige, eller hvor der var anvendt uhensigtsmæssige verifikationskilder. Bilag VI indeholder en detaljeret oversigt fordelt på sektorer.

14,64 millioner euro blev fremført, selv om de betingelser for fremførsel, der var fastsat i finansieringsaftalen, ikke var opfyldt. Ministeriet for social udvikling og justitsministeriet havde anmodet om at udskyde evalueringen af henholdsvis fem indikatorer (vedrørende 10 millioner euro) og tre indikatorer (vedrørende 4,64 millioner euro) til det efterfølgende år. Ministerierne gav imidlertid ingen skriftlig begrundelse for dette, og forsinkelserne skyldtes ikke eksterne faktorer.

Kommissionen overvågede ikke altid fremskridtene grundigt

Marokkos avancerede status er politisk set yderst vigtig og fastlægger de overordnede rammer for forbindelserne mellem EU og Marokko. Formålet med den avancerede status er at styrke forholdet. Der blev imidlertid ikke foretaget nogen formel evaluering af de opnåede resultater eller de dækkede områder. Kommissionen har planer om i 2019 at foretage en landeevaluering af EU's støtte/bistand i Marokko.

Eksterne eksperter betalt af Kommissionen aflægger besøg på stedet vedrørende hvert budgetstøtteprogram to gange om året og ved programafslutningen. Opfølgningen på anbefalingerne afspejles ikke systematisk i deres rapporter.

EU-delegationen overvågede hovedsagelig programmerne, når der skulle afholdes betalinger vedrørende opfyldelsen af indikatorer. Dette var ofte for sent til, at de nødvendige korrektioner kunne foretages, når der var forsinkelser. Inden for retsvæsenet foretog EU-delegationen imidlertid ikke tilstrækkelig overvågning på operationelt niveau, og det havde indflydelse på udbetalingen af de variable trancher (jf. tekstboks 3).

Budgetstøtteprogrammerne havde ingen væsentlig effekt

Målsætningerne for budgetstøtten var kun delvis opfyldt

På revisionstidspunktet var budgetstøtteprogrammerne og de relaterede kontrakter om teknisk bistand endnu ikke afsluttet. Vi undersøgte status for opfyldelsen af de mål, der var fastsat for budgetstøtteprogrammerne. Vi undersøgte fremskridtene med hensyn til at nå målsætningerne for budgetstøtten i de fire reviderede sektorer samt eventuelle forbindelser mellem disse fremskridt og EU-støtten.

Under halvdelen af målene for budgetstøtten var nået

De fleste af målene for budgetstøtteprogrammerne var endnu ikke nået, men budgetstøtteprogrammerne og de tilhørende kontrakter om teknisk bistand var endnu ikke afsluttet. Vi deler ikke EU-delegationens vurdering af målopfyldelsen. Ifølge EU-delegationen var 62 % af de 54 mål nået ved udgangen af december 2018, men vi kunne kun konstatere, at 40 % af målene var nået (jf. figur 7). Flere af de mål, der ikke var nået, havde Kommissionen i udformningsfasen vurderet som værende forbundet med lav risiko.

Trods nogle forbedringer i sundhedssektoren (jf. punkt 76) var nogle vigtige indikatorer i budgetstøtteprogrammet endnu ikke opfyldt: bedre adgang til sundhedscentre for befolkningen i landdistrikter, flere fødsler i disse centre, bedre adgang til lægemidler i sundhedscentrene og sundhedsinspektører i alle regioner.

For så vidt angår sektoren for social beskyttelse var fem ud af ni indikatorer procesindikatorer, der derfor blev påvirket af forsinkelserne i lovgivningsprocessen (jf. punkt 50). For så vidt angår resultatindikatorerne var følgende afgørende mål endnu ikke nået: treårig budgetplan for sektoren for sociale ydelser, global sygesikring for arbejdstagere og sygesikring for selvstændige erhvervsdrivende.

For så vidt angår retsvæsenet var to procesindikatorer påvirket af forsinkelserne i vedtagelsen af straffeloven. Med hensyn til resultatindikatorerne var kun ét af de otte retscentre, der skulle aktiveres, blevet operationelt. Det er umuligt at vurdere, om målet om juridisk bistand var nået, eftersom den anvendte kilde til verifikation af støttemodtagernes identitet (RAMED-kortindehavere) ikke var hensigtsmæssig.

Ifølge EU-delegationen var de fleste af PACC-målene nået. På grund af manglende dokumentation eller EU-delegationens manglende kontrol var der imidlertid intet bevis for fem indikatorers opfyldelse på betalingstidspunktet (jf. bilag VI).

Trods EU-delegationens udskydelser af vurderingen af indikatorerne (jf. punkt 51) var det stadig kun få mål, der var nået. Derudover fastsatte Kommissionen i 2018 mindre ambitiøse mål for fem indikatorer inden for retsvæsenet, fjernede én PACC-indikator og sænkede målene for to andre. Kommissionen lempede således vilkårene for målopfyldelsen.

Budgetstøtten havde ikke støttet reformer tilstrækkeligt

Budgetstøttemidlerne i Marokko er ikke knyttet til en specifik budgetpost. Ifølge Kommissionen²² havde dette givet anledning til stigende utilfredshed i visse ministerier, som følte, at deres indsats ikke (eller ikke altid) blev belønnet med yderligere budgetudgifter. De nationale myndigheder foretrækker budgetstøtte som bistandsmetode, men sektorministerierne mærker ikke støttens merværdi og foretrækker at modtage teknisk bistand, da den er mere håndgribelig. Frem til 2018 havde der desuden ikke været nogen flerårige budgetoverslag. Fra og med 2019 foreligger der en treårig budgetplan, der kan afstemmes med de flerårige budgetstøtteprogrammer.

Selv om budgetgennemførelsesgraderne var tilfredsstillende, var betragtelige beløb på de reviderede ministeriers budgetter for 2014-2016 endnu ikke blevet brugt, og det samme gjaldt industriministeriets budget for 2017 (jf. figur 8). Ministeriernes årlige budgetter var ikke steget væsentligt, og energiministeriets var endda faldet (jf. figur 9). Dette rejser tvivl om budgetstøttens merværdi.

Kilde: EU-delegationen.

Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

EU's budgetstøtte udgør desuden kun en brøkdel af landets bruttonationalprodukt, hvilket begrænser den samlede indflydelse, den kan sikre (jf. figur 10).

Kun få statistiske oplysninger om PACC-programmet i Marokko er offentligt tilgængelige. De nationale myndigheders rapporter gør det ikke muligt at overvåge de sektorspecifikke fremskridt i tilstrækkeligt omfang. EU-delegationen manglede f.eks. årlige statistikker om en række nøgletal til overvågning af den industrielle udviklingsplan. Det er således vanskeligt at fastlægge programmets merværdi.

Sundhed

Der var gjort begrænsede fremskridt med hensyn til at opfylde sundhedsprogrammets målsætninger. Der var stadig ikke lige adgang til primære sundhedsydelser, eftersom forskellene mellem den offentlige og den private sektor og mellem byer og landdistrikter ikke var blevet adresseret tilstrækkeligt via indikatorerne i budgetstøtteprogrammet.

Der var ikke lagt tilstrækkelig vægt på at forbedre det sundhedsfaglige personales kvalifikationer eller tiltrække flere medicinstuderende i sundhedssektoren. Endvidere var den specifikke målsætning om at etablere et integreret og letanvendeligt elektronisk sundhedsinformationssystem ikke blevet opfyldt. Budgetstøtte kan bedre adressere de primære bagvedliggende årsager (dvs. antallet af læger pr. indbygger og forskelle mellem byer og landdistrikter) på lang sigt, mens dens kortsigtede effekt vil være begrænset.

Social beskyttelse

EU-støtten havde ført til reformer i sektoren for social beskyttelse, men eftersom budgetstøtteprogrammet stadig var i en tidlig fase, var det for tidligt at drage konklusioner om den samlede effekt. Budgetstøtten havde ført til udarbejdelse af en fælles sektorpolitik for social beskyttelse. Politikgennemførelsen blev dog påvirket af lovgivningsmæssige forsinkelser.

En positiv effekt af dette budgetstøtteprogram er, at indførelsen af personlige socialsikringsnumre vil blive kædet sammen med en konsekvensanalyse af programmerne Tayssir²³, Régime d'assistance Médicale og DAAM²⁴. Takket være det personlige socialsikringsnummer vil kun støtteberettigede modtagere kunne få støtte under programmerne, hvilket vil have stor betydning for programomkostningerne. Socialsikringsnummeret vil desuden være udgangspunktet for alle sociale ydelser. I den nærmeste fremtid vil en foranstaltning til bekæmpelse af svig blive knyttet til det personlige socialsikringsnummer (med teknisk bistand fra EU).

Retsvæsenet

Den marokkanske regering havde allerede indledt reformer i 2011, men kompleksiteten af disse reformer gjorde gennemførelsen langsom, navnlig med hensyn til straffeloven, som er blevet behandlet i parlamentet i over to år. Reformerne er dog særlig vigtige af hensyn til beskyttelsen af menneskerettighederne (forhold under frihedsberøvelse osv.). Ifølge Freedom Houses²⁵ rapporter²⁶ kan retsvæsenet endnu ikke betragtes som uafhængigt.

Den Internationale Juristkommission (ICJ) påpegede i en af sine rapporter²⁷, at undersøgelsesdommere og anklagere rutinemæssigt tilsidesætter bestemmelserne i strafferetsplejeloven, som fastsætter, at varetægtsfængsling udelukkende må anvendes i undtagelsestilfælde. I 2017 var 42 % af de indsatte varetægtsfængslede. ICJ bekræfter også rapporterne fra Freedom House, som hævder, at tilbageholdelsesprocedurerne er i strid med Marokkos forpligtelser i henhold til folkeretten.

Samlet set var der kun gjort begrænsede fremskridt med hensyn til at opfylde budgetstøtteprogrammets målsætninger: et uafhængigt retsvæsen, bedre adgang til rettigheder og domstolsprøvelse, øget retlig beskyttelse af rettigheder og frihedsrettigheder og øget effektivitet og produktivitet i retsvæsenet.

PACC

Generelt blev Marokkos konkurrenceevne bedre, idet eksporten steg, de udenlandske direkte investeringer steg, og underskuddet på de løbende poster faldt. Marokko rykkede også 27 pladser op på Verdensbankens "Doing Business"-indeks mellem 2014 og 2019 (jf. bilag VII). Tekstboks 4 beskriver et positivt resultat knyttet til PACC-programmet.

Der var også en stærk politisk vilje til at gennemføre den industrielle udviklingsplan²⁸. Trods det store antal reformer og støtten til opstart og innovation var der ifølge OECD oprettet flere internationale virksomheder end SMV'er i Marokko.

Den uformelle sektor er omfattende i Marokko (omkring 2,38 millioner forretningsenheder²⁹). Selv hvis PACC som planlagt formaliserede 45 000 af disse enheder, ville det være et ubetydeligt resultat. Der er heller ikke nogen garanti for, at "auto-entrepreneurs" officielt registrerer deres aktiviteter, når de har fået det relevante kort (jf. punkt 59, (a)). Der udbetales kun PACC-støtte til 250 SMV'er, men der er omkring 735 000 SMV'er i Marokko.

Hertil kommer, at kun 100 eksportvirksomheder med en omsætning på under 5 millioner dirham (ca. 460 000 euro) modtog støtte. Med det nuværende loft (5 millioner dirham) var der i alt 4 260 potentielt støtteberettigede virksomheder (dvs. 69 % af eksportvirksomhederne). Da målet var at støtte mindre virksomheder, og midlerne kun gav mulighed for at støtte 100 virksomheder, ville det have været fornuftigt at fastsætte et lavere loft.

Anerkendelsen af EU-støtten var ikke tilstrækkelig synlig

Synligheden af EU's finansielle samarbejde, især med hensyn til de opnåede resultater, var utilstrækkelig. F.eks. blev der ikke udsendt nogen fælles pressemeddelelser, og der var ingen skilte, der omtalte EU-støtten. I den periode, hvor den politiske dialog var suspenderet, havde udenrigsministeren anmodet de øvrige ministerier om ikke at kommunikere åbent om eventuel modtaget EU-støtte.

Finansieringsaftalen for programmet om social beskyttelse indeholdt en betingelse vedrørende kommunikation og synlighed. Sundhedsprogrammet havde en specifik budgetpost vedrørende synlighed. Der blev imidlertid først fra 2019 arrangeret begivenheder i sundhedssektoren. En supplerende indikator, Styrke kommunikationen om reformen af retsvæsenet og øge EU-støttens synlighed, var ved et tillæg blevet tilføjet programmet for retsvæsenet den 20. december 2018 med frist for opfyldelse den 31. december 2018. Konferencerne om reformen af retsvæsenet var imidlertid allerede blevet arrangeret, inden tillægget blev underskrevet, og det var primært justitsministeriet, der nød godt af den øgede synlighed.

PACC-finansieringsaftalen omfattede en betingelse om kommunikation og synlighed. Ministeriet skulle udarbejde og indsende en kommunikationsplan som en forudsætning for udbetalingen af den første variable tranche. Ministeriet skulle også aflægge rapport om gennemførelsen af kommunikationsplanen før eller ved indgivelsen af sin anmodning om udbetaling af den næste variable tranche. Ministeriet havde forelagt en plan, som Kommissionen havde godkendt, men ingen af de foreslåede foranstaltninger var gennemført ved udgangen af december 2018. Dette fik ingen økonomiske konsekvenser for ministerierne.

EU's logo optrådte ikke på støttemodtagernes websteder vedrørende de reviderede programmer. Synligheden af EU's støtte til Marokko afspejlede således ikke EU's status som en af de største donorer.

Begrænsede fremskridt vedrørende vigtige udfordringer

Vi undersøgte, om budgetstøtteprogrammerne leverede et positiv bidrag med hensyn til tværgående spørgsmål og regionale forskelle.

Dokumentation for fattigdomsreduktion, men ikke for mindskelse af sociale forskelle

Fattigdomsniveauet³⁰ i Marokko var faldet betydeligt siden 2001 (jf. figur 11), om end der ikke forelå data for tiden efter 2014. Trods dette fald var der ingen dokumentation for, at de sociale forskelle var blevet mindsket, hverken på nationalt plan, i byerne eller i landdistrikterne.

Kilde: Verdensbanken.

En sammenligning af gini-koefficienten³¹ (2010-2017) for Marokko og alle andre mellemindkomstlande, for hvilke der foreligger data, viser ligesom andre nyere undersøgelser såsom den, der blev foretaget af Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling og Den Afrikanske Union³², at de sociale forskelle i Marokko fortsat var store. Marokko placerer sig dog gennemsnitligt i forhold til andre mellemindkomstlande (jf. figur 12).

Kilde: Verdensbanken.

Begrænset forbedring med hensyn til ligestilling mellem kønnene og menneskerettigheder

Marokko har gjort fremskridt med hensyn til kvinders rettigheder i de seneste to årtier, men landet ligger stadig placeret som nr. 137 ud af 149 lande ifølge Det Verdensøkonomiske Forums "Global Gender Gap Report" for 2018. Marokkos forfatningsreformer i 2011 omfattede flere forslag om at øge kvinders politiske og økonomiske deltagelse. Trods disse erklæringer er kvinder fortsat underrepræsenteret i ledende stillinger, de forlader skolen i en tidligere alder end mandlige studerende, og de udgør fortsat en underudnyttet økonomisk ressource i Marokko.

EU-støtten til tværgående spørgsmål som ligestilling og menneskerettigheder var udformet følger:

1. EU-handlingsplanen (avanceret status) havde kraftigt fokus på ligestilling mellem kønnene, og det samme havde den fælles støtteramme. Kommissionen overvågede de forventede resultater via den årlige rapportering om handlingsplanen for ligestilling mellem kønnene
2. Marokko er det eneste land, der har et særligt budgetstøtteprogram vedrørende ligestilling mellem kønnene. Trods de blandede resultater under budgetstøtteprogrammet for 2012-2016, hvor kun 48 % af støtten blev udbetalt, blev der lanceret et nyt program for 2018-2020. Evalueringen af det første ligestillingsrelaterede budgetstøtteprogram afslørede, at det på grund af manglende resultatindikatorer kun havde begrænset effekt på andre sektorer. Integrationen af ligestillingsaspektet kunne desuden være gennemført på en mere effektiv måde, og de kønsbaserede økonomiske uligheder var ikke mindsket
3. Ligestilling var blevet taget i betragtning i forbindelse med budgetstøtten til social beskyttelse (to ud af 15 indikatorer), retsvæsenet (to ud af ti indikatorer) og sundhed (tre ud af 18 indikatorer). I forbindelse med PACC-programmet var det ikke lykkedes EU-delegationen at få inkluderet ligestillingsaspektet, da ministeriet var imod at inkludere det
4. Menneskerettighederne var kun specifikt blevet adresseret i retsvæsenet (tre ud af ti indikatorer), men ingen af målene var nået endnu.

Trods denne målretning kunne der ikke konstateres nogen forbedringer i den undersøgte periode. Ifølge EU's vurdering af de grundlæggende rettigheder havde situationen ikke forbedret sig siden 2014.

De begrænsede fremskridt med hensyn til ligestilling mellem kønnene bekræftes af data fra FN's Udviklingsprogram vedrørende indekset over kønsrelaterede uligheder³³ og indekset over menneskelig udvikling (HDI)³⁴ for mænd og kvinder (jf. figur 13).

Kilde: FN's Udviklingsprogram.

Freedom House bekræfter også den negative situation i Marokko med hensyn til menneskerettighederne (jf. figur 14). De vigtigste nævnte punkter er den restriktive presselovgivning, den manglende internetfrihed, den manglende forsamlingsfrihed og det forhold, at retsvæsenet ikke er uafhængigt. I 2018 faldt scoren for Marokkos grundlæggende frihedsrettigheder som følge af voldsomme statslige reaktioner på større demonstrationer i løbet af året. Marokko betragtes som "delvis frit" (jf. figur 15).

Kilde: Freedom House.

Samlet score: 0 = mindst frit/100 = mest frit

Kilde: Freedom House.

Konklusioner og anbefalinger

I denne revision undersøgte vi effektiviteten af EU's budgetstøtte til prioriterede sektorer i Marokko. På grundlag af en fyldestgørende risikoanalyse og behovsvurdering mente Kommissionen, at budgetstøtte var det rette bistandsinstrument. Vi konkluderede dog, at budgetstøttens merværdi og evne til at støtte reformer var begrænset, fordi målretningen ikke var optimal, gennemførelsen var svag, og overvågningen var utilstrækkelig. De primære svagheder vedrørte udformningen af indikatorer og vurderingen af resultater. Ikke alle de forventede output blev leveret, og udbetalingerne var ikke altid baseret på opfyldelse af målene. Donorkoordineringen varierede. Der var desuden ingen dokumentation for, at budgetstøtten havde støttet effektiv gennemførelse af reformer.

Kommissionen adresserede behov, der var identificeret i nationale strategier og EU-strategier. Vi konstaterede imidlertid, at de tre prioriterede sektorer var defineret for bredt, så budgetstøtten blev fordelt over for mange områder. Dette kan begrænse dens effekt (jf. punkt 25 og 26). Kommissionen havde ikke anvendt en gennemsigtig metode ved tildelingen af midler til de sektorspecifikke budgetstøtteprogrammer (jf. punkt 27). Kommissionen havde ikke benyttet den politiske stilstand til at revurdere sine operationelle prioriteter vedrørende Marokko og udvikle en klar strategi (jf. punkt 32 og 33). For så vidt angår donorkoordinering ville medlemsstaterne gerne bevare deres egen synlighed frem for at bringe deres målsætninger i overensstemmelse med EU's målsætninger (jf. punkt 35). Desuden havde EU og de øvrige donorer kun i meget begrænset omfang udarbejdet fælles indikatorer eller gennemført fælles missioner eller evalueringer vedrørende de reviderede sektorer (jf. punkt 38).

Med henblik på den kommende fælles støtteramme bør Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten:

1. reducere antallet af sektorer og prioritere dem under hensyntagen til målet om at maksimere EU-bistandens effekt
2. anvende en mere gennemsigtig og bedre dokumenteret metode ved tildelingen af midler til sektorspecifikke budgetstøtteprogrammer
3. styrke den fælles programmering med medlemsstaterne for at øge koordineringen og effektiviteten af bistanden.

Tidsramme: juni 2021.

Kommissionen havde ikke udviklet fuldt færdige handlingsplaner med referencedata, resultatindikatorer og forud fastsatte mål. Vi bemærkede, at der var svagheder i udvælgelsen og anvendelsen af indikatorer, at der blev brugt outputindikatorer i stedet for resultat-/effektindikatorer, og at referencescenarier var forældede eller helt fraværende (jf. punkt 47 og 48).

Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten bør styrke anvendelsen af konditionalitet ved:

1. at opstille specifikke og relevante resultatindikatorer med ambitiøse mål for at støtte reformer og dokumentere fremskridt/resultater
2. at gøre mere brug af resultatorienterede indikatorer
3. at fastsætte klarere, mere relevante og mere aktuelle referencescenarier for alle indikatorer.

Tidsramme: december 2020.

EU-delegationen havde ingen formaliserede strategier for sin politikdialog med klare målsætninger, og møderne med ministerierne blev ikke dokumenteret systematisk. Kontakten mellem ministerierne og EU-delegationen fandt ikke altid sted på det korrekte niveau (jf. punkt 54-56).

Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten bør styrke rammerne for deres politikdialog ved at vedtage en strategi for politikdialogen vedrørende alle de områder, hvor EU yder støtte. Dette kræver:

1. en klar og hensigtsmæssig definition af målsætningerne for og de forventede resultater af dialogen
2. udarbejdelse af referater
3. vurderinger af gennemførelsen af strategien for politikdialogen.

Tidsramme: december 2020.

Kommissionens vurdering af opfyldelsen af de indikatorrelaterede mål var hæmmet af svagheder såsom afholdelse af betalinger uden kontrol af dataenes pålidelighed, anvendelse af ukorrekte beregninger, gennemførelse af betalinger trods manglende opfyldelse af målene, og afholdelse af betalinger trods manglende fremskridt. Endvidere blev 14,64 millioner euro fremført til det følgende regnskabsår, selv om betingelserne i finansieringsaftalen ikke var opfyldt (jf. punkt 58-61).

Kommissionen bør forbedre sine kontrolprocedurer i forbindelse med udbetalinger ved:

1. at anvende hensigtsmæssige beregningsmetoder (på relevante områder)
2. kun at udbetale midler, når der foreligger pålideligt bevis for, at målene faktisk er nået
3. kun at overføre mål og dertil relaterede betalinger til en anden periode, når støttemodtagerne har fremlagt tilstrækkelig dokumentation for, at forsinkelserne skyldtes eksterne faktorer.

Tidsramme: december 2020.

Vi konstaterede svagheder i Kommissionens overvågning af budgetstøtteforanstaltninger. F.eks. overvågede den hovedsagelig programmerne, når der skulle afholdes betalinger vedrørende opfyldelsen af indikatorer, hvilket ofte var for sent til, at der kunne foretages korrektioner, når der var forsinkelser (jf. punkt 47 og 62-64).

Kommissionen bør forbedre overvågningen af sine budgetstøtteforanstaltninger ved:

1. at aflægge flere besøg på stedet i forbindelse med programovervågningen
2. at styrke vurderingerne af de sektorspecifikke strategier og overvåge deres gennemførelse ved hjælp af deres indikatorer
3. at følge formelt op på anbefalinger fremsat af eksterne eksperter og gennemføre dem, der anses for relevante.

Tidsramme: december 2020.

Under halvdelen af budgetstøttemålene var opfyldt (jf. punkt 66-71). Der var gjort fremskridt med hensyn til at opfylde målsætningerne i de reviderede sektorers budgetstøtteprogrammer, men de var begrænsede (jf. punkt 72-86). Gennemførelsen af ministeriernes budgetter var blevet forbedret, men betragtelige beløb var endnu ikke blevet brugt. Dette rejser tvivl om budgetstøttens merværdi (jf. punkt 73-74).

Synligheden af EU-støtten til Marokko var utilstrækkelig. Budgetstøtteprogrammet om social beskyttelse havde en generel betingelse vedrørende synlighed. Den handlingsplan, der krævedes i PACC-finansieringsaftalen, var blevet udarbejdet, men ikke gennemført. Inden for retsvæsenet var der tilføjet en indikator om synlighed på et senere tidspunkt, men målene var allerede opfyldt, da tillægget blev undertegnet. I sundhedsprogrammet var der afsat et budget til synlighed, men der blev først arrangeret begivenheder fra 2019 (jf. punkt 87-90).

Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten bør fastsætte betingelser eller indikatorer vedrørende synlighed i deres budgetstøtteprogrammer for at sikre, at der bliver gjort opmærksom på EU-støtten til Marokko. Dette bør indgå i finansieringsaftalen som en forudsætning for udbetaling.

Tidsramme: juni 2020

EU-støtten var rettet mod tværgående spørgsmål som køn og menneskerettigheder. Trods denne målretning kunne der kun konstateres begrænsede forbedringer i den undersøgte periode (jf. punkt 94-98).

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 14. november 2019.

På Revisionsrettens vegne

Klaus-Heiner Lehne
Formand

Bilag

Bilag I - Vigtige faser i samarbejdet mellem EU og Marokko

Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

Bilag II - Afgørelser, kontrakter og betalinger vedrørende budgetstøtteprogrammerne (2014-2018)
Det europæiske naboskabsinstrument - budgetpost 22 04

Bilag III - Finansiering fra andre EU-instrumenter (2014-2018)

Bilag IV - Oversigt over de reviderede kontrakter/projekter

Bilag V - Budgetstøtteprogrammernes målsætninger

Bilag VI - Problematikker i forbindelse med udbetalingen af variable trancher

Bilag VII - Udvikling med hensyn til nøgleindikatorer

Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

Bilag VIII - Bedømmelse af budgetstøttekontrakter fordelt på sektorer

Akronymer og forkortelser

AfDB: Den Afrikanske Udviklingsbank

ENI: Det europæiske naboskabsinstrument

ENP: Den europæiske naboskabspolitik

EU: Den Europæiske Union

EU-Udenrigstjenesten: Tjenesten for EU's Optræden Udadtil

PACC: Programme d'appui à la croissance verte et la compétitivité du Maroc

SMV'er: Små og mellemstore virksomheder

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af dens revisioner vedrørende EU-politikker og -programmer eller forvaltningsspørgsmål i forbindelse med specifikke budgetområder. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultatopnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne forvaltningsrevision blev udført af Afdeling III - Foranstaltninger udadtil/Sikkerhed og retfærdighed, der ledes af Bettina Jakobsen, medlem af Revisionsretten. Revisionsarbejdet blev udført under ledelse af Hannu Takkula, medlem af Revisionsretten, med støtte fra kabinetschef Turo Hentila, attaché Helka Nykaenen, opgaveansvarlig Kim Hublé og revisorerne Aurélia Petliza og Dirk Neumeister.

Slutnoter

¹ Kilde: Kommissionens tal for 2017 (GD TRADE).

² FN's Menneskerettighedsråd – universel regelmæssig gennemgang af Marokko, maj 2017.

³ "Euro-Middelhavsaftale om oprettelse af en associering mellem De Europæiske Fællesskaber og deres medlemsstater på den ene side og Kongeriget Marokko på den anden side" (EFT L 70 af 18.3.2000, s. 2).

⁴ Document conjoint UE-Maroc sur le renforcement des relations bilatérales/Statut Avancé (13653/08).

⁵ Rettens dom af 10.december 2015 (sag T-512/12).

⁶ Rådets afgørelse 2012/497/EU (EUT L 241 af 7.9.2012, s. 2).

⁷ Domstolens dom af 21.12.2016 (sag C-104/16 P).

⁸ Domstolens dom af 27.2.2018 (sag C-266/16).

⁹ 65 % af de bevilgede udgifter og 72 % af betalingerne.

¹⁰ Den fælles støtteramme for 2014-2017. Undersektorerne er bl.a. sundhed, uddannelse, retsvæsenet og udvikling af landdistrikter.

¹¹ Forbedring af virkningen af EU's udviklingspolitik: En dagsorden for forandring (KOM(2011) 637 endelig).

¹² De vejledende tildelinger i henhold til den fælles støtteramme, det finansieringsniveau, der sikrer EU tilstrækkelig politisk indflydelse, den yderligere finansiering, der er nødvendig for gennemførelse af strategien, absorptionskapaciteten og andre interessenters interventioner.

¹³ Møde mellem de marokkanske myndigheder under ledelse af udenrigsministeren, EU's højtstående repræsentant for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, EU's kommissær med ansvar for naboskabspolitik og udvidelsesforhandlinger og medlemsstaternes repræsentanter.

¹⁴ Af de 54 mål, der blev taget i betragtning i forbindelse med udbetaling, skulle 24 have haft et relevant referencescenario. Der blev imidlertid kun anført et referencescenario for syv mål. Otte mål havde et unøjagtigt referencescenario eller slet intet, og ni mål havde et forældet referencescenario.

¹⁵ Af de 24 mål, der skulle have haft et referencescenario, havde ni et forældet referencescenario. Af de 54 mål, der blev taget i betragtning i forbindelse med udbetaling, var otte allerede nået, før finansieringsaftalen blev undertegnet.

¹⁶ Udformningen kræver tid (omkring et år) og skal godkendes på flere niveauer. Kommissionen har ikke fleksibilitet til at ændre målene eller indikatorerne i slutningen af forhandlingsproceduren.

¹⁷ Jf. tekstboks 1.

¹⁸ Dette gjaldt for tolv af de 42 relevante mål (dvs. 29 %).

¹⁹ Et mål kan være omhandlet i et eller flere underpunkter.

²⁰ Herunder etablering af en appelret i Guelmim og 13 førsteinstansdomstole (ved oprettelse af en førsteinstansdomstol i Tahenaout og omdannelse af 12 retscentre til førsteinstansdomstole, bl.a. i Sidi Ifni).

²¹ Ifølge ekspertmissionens rapport (november 2017), som blev godkendt af Kommissionen, skyldtes gennemførelsesgraden på 60 %, at antallet af retscentre ved en ministerafgørelse var blevet reduceret fra 120 til 72 (hvoraf otte skulle aktiveres).

²² Europa-Kommissionen – "Issues Paper: a review of the budget support instrument in Morocco", marts 2015 og oktober 2018.

²³ Nationalt program for støtte til læring.

²⁴ Nationalt program for direkte støtte til enker med børn.

²⁵ Freedom House er en ikkestatslig organisation, der gennemfører forskning og støtter demokrati, politisk frihed og menneskerettigheder.

²⁶ F.eks. https://freedomhouse.org/report/freedom-world/2018/morocco.

²⁷ Den Internationale Juristkommission, "Reform the criminal justice system in Morocco: strengthen pre-trial rights, guarantees and procedures" (april 2017).

²⁸ Den industrielle udviklingsplan er en af den marokkanske regerings vigtigste strategier, og den har til formål at i) øge antallet af arbejdspladser i den industrielle sektor, ii) ændre den marokkanske økonomis struktur ved at øge industriens andel af BNP, iii) øge eksporten af industrielle produkter, iv) øge de udenlandske direkte investeringer i industrien og v) øge sektorens produktivitet.

²⁹ Baseret på en undersøgelse foretaget af Confédération Générale des Entreprises du Maroc (CGEM) i 2014.

³⁰ Alle personer, hvis udgifter til forbrug ligger under den nationale fattigdomsgrænse (2,15 USD om dagen), betragtes som fattige (Verdensbankens "Country Diagnostics", juni 2018).

³¹ Gini-koefficienten bruges til at måle indkomstfordelingen mellem percentiler af en befolkning. Jo højere gini-koefficient, jo større ulighed i landet, hvor personer med en høj indkomst tegner sig for en langt større procentdel af befolkningens samlede indkomst end den gennemsnitlige procentdel pr. indbygger.

³² "African Development Dynamics 2018" (11. juli 2018).

³³ Et sammensat indeks, der afspejler uligheden mellem kvinder og mænd i tre resultatrelaterede dimensioner: reproduktiv sundhed, selvstændighed og arbejdsmarkedet; 100 % = ulighed og 0 % = lighed.

³⁴ Et sammensat indeks, der måler de gennemsnitlige resultater i tre grundlæggende dimensioner for menneskelig udvikling – et langt og sundt liv, viden og anstændige levevilkår.

Tidslinje

Kontakt

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1
Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx
Websted: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2019

© Den Europæiske Union, 2019

Eftertryk tilladt med kildeangivelse.
Ved enhver anvendelse eller gengivelse af fotos eller andet materiale, der ikke er omfattet af Den Europæiske Union ophavsret, skal der indhentes tilladelse direkte fra indehaverne af ophavsrettighederne.

Sådan kontakter du EU

Personligt
Der findes flere hundrede Europe Direct-informationscentre i hele EU. Find dit nærmeste center på: https://europa.eu/european-union/contact_da

Pr. telefon eller e-mail
Europe Direct er en tjeneste, der besvarer spørgsmål om EU. Kontakt Europe Direct:

• på gratisnummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (visse operatører tager betaling for disse opkald)
• på følgende nummer: +32 22999696 eller
• pr. e-mail: https://europa.eu/european-union/contact_da

Sådan finder du oplysninger om EU

Online
Oplysninger om EU er tilgængelige på alle EU’s officielle sprog på Europawebstedet: https://europa.eu/european-union/index_da

EU-publikationer
Du kan downloade eller bestille EU-publikationer gratis eller mod betaling på: https://op.europa.eu/da/publications.
Du kan bestille flere eksemplarer af de gratis publikationer ved at kontakte Europe Direct eller dit lokale informationscenter (se https://europa.eu/european-union/contact_da).

EU-ret og relaterede dokumenter
Du kan nemt få adgang til EU’s juridiske oplysninger (herunder al EU-ret siden 1952) på alle officielle EU-sprog på EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

Åbne data fra EU
EU’s portal for åbne data (http://data.europa.eu/euodp/da) giver adgang til datasæt fra EU. Dataene kan downloades og genanvendes gratis til både kommercielle og ikkekommercielle formål.