Podpora EU pro Maroko – [prozatím] málo výsledků

Shrnutí

Maroko je státem severní Afriky s trvalým růstem a stabilním politickým prostředím. Spolupráci mezi Marokem a Evropskou unií (EU) posílila dohoda o přidružení podepsaná v roce 1996. Od zahájení evropské politiky sousedství v roce 2004 se Maroko postupně stalo privilegovaným partnerem EU nejen v politické a hospodářské sféře, ale i v oblasti obchodní, technické a rozvojové spolupráce.

Posuzovali jsme účinnost rozpočtové podpory, kterou EU Maroku poskytla v období 2014–2018. Tato podpora činila během uvedeného období přibližně 0,37 % celkových rozpočtových výdajů Maroka. Zkoumali jsme, jak Komise tuto podporu řídila a do jaké míry bylo dosaženo cílů podpory. Zaměřili jsme se na odvětví zdravotnictví, sociální ochrany, spravedlnosti a na rozvoj soukromého sektoru. Během kontrolovaného období byly v odvětvích, na něž byla poskytnuta rozpočtová podpora, uzavřeny smlouvy v celkové hodnotě 562 milionů EUR a učiněny platby v hodnotě 206 milionů EUR.

Na základě patřičné analýzy rizik a posouzení potřeb Komise považovala rozpočtovou podporu za nejvhodnější formu pomoci pro Maroko. Dospěli jsme však k závěru, že přidaná hodnota této pomoci a schopnost podpořit reformy byly omezené kvůli jejímu malému zacílení, nedostatcích v koncepci a nedostatečnému monitorování. Mezi jednotlivými odvětvími byly také rozdíly v tom, nakolik se koordinovaly činnosti různých dárců.

Poté, co Tribunál Evropské unie vydal v prosinci 2015 rozsudek týkající se Západní Sahary, Maroko pozastavilo od prosince 2015 do ledna 2019 politický dialog. Komise však nevyužila toto období k tomu, aby vypracovala pro své vztahy s Marokem jasnou strategii. Odvětvový dialog sice pokračoval, ale ne vždy byl dostatečný. Komise také neměla pro odvětvový dialog žádné formální strategie.

Rozpočtová podpora dostatečně nenapomohla reformám a v klíčových otázkách bylo dosaženo jen omezeného pokroku. Řízení Komise omezily také nedostatky v koncepci programů rozpočtové podpory a v nastavení ukazatelů. Dále jsme zjistili nedostatky v monitorování a v tom, jak Komise posuzuje výsledky.

Podpora EU se zaměřila na průřezové otázky, jako je rovnost žen a mužů a lidská práva. Přesto bylo v kontrolovaném období zaznamenáno jen malé zlepšení.

Předkládáme Komisi řadu doporučení, jak posílit přístup EU včetně politického a odvětvového dialogu, jak zlepšit nastavení ukazatelů a monitorovací postupy, zdokonalit ověřovací postupy při vyplácení prostředků a více zviditelnit podporu EU.

Úvod

Významný partner

Marocké království je zeměpisně nejbližším sousedem Evropy v severní Africe (viz obrázek 1). Podle indexu lidského rozvoje OSN za rok 2018 se Maroko umístilo na 123. místě ze 189 států, a je tedy považováno za zemi na středním stupni lidského rozvoje. S ročním hrubým domácím produktem kolem 101 miliard EUR (2018) a přibližně 35 milionem obyvatel je pátou největší ekonomikou Afriky a důležitým politickým a hospodářským partnerem EU. Rovněž EU je pro Maroko nejvýznamnějším obchodním partnerem, na nějž připadá asi 65 % jeho vývozu a 57 % dovozu¹.

Zdroj: https://en.wikipedia.org/wiki/Regions_of_Morocco

Zdroj: Eurostat.

Maroko těží ze svého obezřetného makroekonomického řízení a strukturálních reforem z posledních let. Růst pokračuje relativně stabilním tempem a inflace je nízká. Vnější schodek běžného účtu a schodek veřejných financí v posledních letech nadále klesají.

Přes nepokoje v regionu související s dozvuky arabského jara z roku 2011 se Maroku daří udržet stabilní politické prostředí. Přijetím nové ústavy v červenci 2011 země zahájila důležitá opatření směřující k politické modernizaci a otevřené ekonomice.

Ústavní reforma zdůraznila význam základních práv a rovnosti žen a mužů. Vnitrostátní legislativa však zatím není plně v souladu s úmluvami OSN o lidských právech. Výbor OSN pro lidská práva například doporučil zrušit trest smrti, bojovat proti násilí páchanému na ženách, zvýšit rovnost žen a mužů, zlepšit ochranu práv dětí, ratifikovat Římský statut zřizující Mezinárodní trestní soud a zrušit kriminalizaci homosexuálů. Pokud jde o práva žen, většinu doporučení Maroko odmítlo².

Mezi EU a Marokem panují od uzavření první obchodní dohody v roce 1969 stabilní vztahy. Toto partnerství se během let postupně vyvíjelo a dozrávalo (viz příloha I) a v roce 1996 vyústilo v podpis obecné dohody o přidružení³. Dohoda vstoupila v platnost v roce 2000 a tvoří právní základ vztahů mezi Evropskou unií a Marokem. Od zahájení evropské politiky sousedství v roce 2004 se Maroko postupně stalo privilegovaným partnerem EU nejen v politické a hospodářské sféře, ale i v oblasti obchodní, technické a rozvojové spolupráce.

K dalšímu významnému posunu v kontextu evropsko-středomořského partnerství došlo v roce 2008, kdy Maroko získalo rozšířený status⁴, což podtrhlo zvláštní povahu jeho vztahů s EU. Tento status poskytl rámec pro spolupráci na vysoké politické úrovni s cílem pokračovat ve sbližování marocké legislativy s právními předpisy EU a postupně začlenit marocké hospodářství do vnitřního trhu EU.

Jeden z hlavních příjemců podpory v rámci evropského nástroje sousedství

Maroko dostává více rozvojové podpory EU než kterákoli jiná země severní Afriky s výjimkou Tuniska a je jedním z hlavních příjemců mezinárodní rozvojové pomoci. Největším dárcem prostředků je přitom EU, která poskytuje 25,2 % oficiální rozvojové pomoci (viz obrázek 2).

Zdroj: Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj.

Kromě této oficiální rozvojové pomoci jsou v Maroku aktivní také další subjekty. Z oficiální statistiky Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj například vyplývá, že mezi významné dárce podporující infrastrukturní projekty a projekty v oblasti řádné správy věcí veřejných, zdravotnictví a sociální ochrany patří také Světová banka a Africká rozvojová banka (ADB).

Nejdůležitějším finančním nástrojem, který Komise využívá při spolupráci s Marokem, je evropský nástroj sousedství (ENI). Plány bilaterální podpory z EU vypracovává Komise na období sedmi let. Celková vyčleněná částka klesla z 1 431 milionů EUR na období 2007–2013 na 1 399 milionů EUR na období 2014–2020
(viz obrázek 3). Jednotný rámec podpory na období 2014–2017 označil za hlavní prioritní oblasti rovný přístup k základním sociálním službám, podporu demokratické správy věcí veřejných, právní stát a také mobilitu, pracovní místa a růst podporující sociální začlenění.

Zdroj: Evropská komise.

Maroko je jedním z největších příjemců prostředků v rámci bilaterálních programů pomoci evropské politiky sousedství v severní Africe. Od roku 2014 do roku 2018 byly díky přidělené rozpočtové podpoře (viz rámeček 1) uzavřeny smlouvy v hodnotě 562 milionů EUR a platby dosáhly téměř 206 milionů EUR (viz příloha II). Z ročních výdajů EU určených pro Maroko připadá na rozpočtovou podporu v průměru 75 %. Kromě toho Maroko dostává další finanční prostředky z několika tematických programů a nástrojů (viz příloha III) a podpora EU se poskytuje i prostřednictvím finančních institucí a svěřeneckých fondů.

Programy spravují a provádí delegace EU v Rabatu a Generální ředitelství pro politiku sousedství a jednání o rozšíření. Za politický dialog odpovídá Evropská služba pro vnější činnost (ESVČ) a vedoucí delegace EU.

Napětí v bilaterálních vztazích

Vzájemné vztahy mezi EU a Marokem byly po dlouhá léta příznivé. Avšak v roce 2015 došlo k napětí poté, co Tribunál EU vydal první řadu rozsudků, v nichž rozhodl, že Západní Sahara není součástí Maroka. Podle těchto rozsudků Západní Sahara nespadala do působnosti dohody o rybolovu a zemědělství uzavřené mezi EU a Marokem, a nevztahovaly se na ni tedy ani stejné celní preference. Partnerství mezi EU a Marokem se v důsledku otázky Západní Sahary (viz rámeček 2) ocitlo pod tlakem a Maroko pozastavilo politický dialog.

Politický dialog je veden na úrovni ESVČ, vedoucího delegace EU a ministerstva zahraničních věcí Maroka. Odvětvový dialog probíhá na úrovni odvětví mezi zaměstnanci delegace EU a marockými orgány. Obrázek 4 vysvětluje rozdíl mezi politickým a odvětvovým dialogem.

Rozsah a koncepce auditu

Při tomto auditu se posuzovala účinnost rozpočtové podpory, kterou EU poskytla Maroku v období 2014–2018. Zabývali jsme se těmito otázkami:

• Zvolila Komise a ESVČ správná prioritní odvětví a byly programy dobře koncipovány?
• Byla podpora EU v Maroku správně ze strany Komise provedena?
• Bylo dosaženo cílů podpory EU v Maroku?

Audit se vztahoval na období od oficiálního rozhodnutí o zřízení evropského nástroje sousedství (1. ledna 2014) do konce roku 2018. Tento časový úsek byl vybrán s ohledem na to, že v minulosti již proběhlo externí hodnocení rozpočtové podpory pro Maroko (zveřejněné v roce 2014) týkající se období 2005–2012. Zároveň se kryje s programovým obdobím evropského nástroje sousedství. Částky, které byly v kontrolovaném období sjednány a vyplaceny, dosáhly významného objemu. Komise navíc zatím nevypracovala hodnocení Maroka, které by se zaměřovalo na poskytovanou podporu.

Audit probíhal od září 2018 do února 2019 a týkal se oblasti zdravotnictví, sociální ochrany, spravedlnosti a rozvoje soukromého sektoru (PACC: Programme d’appui à la croissance verte et la compétitivité au Maroc – program podpory ekologického růstu a konkurenceschopnosti v Maroku). Většina výdajů v Maroku financovaných z evropského nástroje sousedství mezi lety 2014 a 2018 byla vynaložena právě v těchto odvětvích (viz příloha II)⁹. Vedle rozpočtové podpory v uvedených čtyřech oblastech jsme přezkoumali deset projektů souvisejících s příslušnými rozhodnutími o financování (viz příloha IV). Zjišťovali jsme, zda se v těchto programech rozpočtové podpory řešila v rámci průřezových otázek problematika rovnosti žen a mužů a lidských práv. Příloha V shrnuje cíle kontrolovaných programů rozpočtové podpory a příloha VII uvádí posouzení jednotlivých odvětví.

Naše auditní práce spočívala v dokumentárním přezkumu, pohovorech se zaměstnanci ústředí Komise a ESVČ a návštěvách na místě. Ty nám umožnily shromáždit další informace a uskutečnit pohovory se zástupci vnitrostátních orgánů, se zaměstnanci delegace EU a zastoupení členských států EU v Maroku (španělské a francouzské zastoupení). Hovořili jsme také s představiteli mezinárodních organizací a dalšími dárci, jako je Světová banka, Africká rozvojová banka, Unicef a Německá agentura pro rozvojovou spolupráci (Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit). Kromě toho jsme navštívili některé příjemce včetně detenčního zařízení pro dívky, střediska sociální ochrany a soukromých společností, které obdržely investiční dotace.

Jako jeden z největších příjemců vnější pomoci EU je Maroko strategickým partnerem v klíčových politických oblastech. Komise má možnost zohlednit závěry a doporučení této zprávy v dalším programovém období (od roku 2021). Relevantnost a potenciální dopad této zprávy jsou proto vysoké.

Připomínky

Zacílení a koncepce podpory byly nedostatečné

Rozpočtová podpora měla příliš široké zaměření na to, aby zajistila co největší výsledky

Zjišťovali jsme, zda Komise a ESVČ důsledně určovaly prioritní odvětví pro rozpočtovou podporu na základě hlavních potřeb Maroka. Kontrolovali jsme, zda proběhlo náležité posouzení potřeb. Dále jsme zkoumali, zda Komise patřičně koordinovala své postupy s ostatními dárci pomoci v Maroku.

Rozpočtová podpora vycházela z náležitého posouzení rizik a posouzení potřeb

Komise považovala rozpočtovou podporu za nejvhodnější nástroj pro podporu a udržení vnitrostátních a odvětvových reforem. Komise provádí roční analýzu rizik v následujících kategoriích: politická správa, makroekonomická stabilita, rozvoj, řízení veřejných financí a korupce/podvody. Kritéria způsobilosti byla ve fázi koncipování podpory jasně splněna a základní hodnoty nebyly považovány za vysoce rizikové. Míra rizika v Maroku byla vyhodnocena jako mírná.

V analýze rizik však Komise dospěla k závěru, že jedno z hlavních zbytkových rizik představuje korupce. Vzhledem k absenci protikorupčního orgánu však Komise neměla možnost řešit problém korupce touto cestou. Proto se na něj zaměřila v některých svých programech rozpočtové podpory. Ke snižování korupce přispívá například digitalizace postupů v rámci programu PACC, stejně jako opatření a ukazatele v programech rozpočtové podpory v oblasti zdravotnictví a sociální ochrany. Pokud jde o program v oblasti spravedlnosti, základní zákon obsahuje opatření zaměřená na snižování korupce. Některá z nich, jako například etický kodex soudců, však zatím nebyla přijata.

Zprávy Mezinárodního měnového fondu týkající se Maroka a posouzení veřejných výdajů a finanční odpovědnosti z roku 2016 neodhalily žádné závažné nedostatky a byly v souladu s posouzením rizik, které provedla Komise.

Komise vypracovala ve spolupráci s vnitrostátními orgány podrobné posouzení potřeb pro konkrétní programy rozpočtové podpory a koncepci programů konzultovala s celou řadu zainteresovaných stran. Delegace EU se také setkala s organizacemi občanské společnosti. Během přípravy posouzení potřeb v oblastech, které byly předmětem auditu, však nekonzultovala Marocký účetní dvůr (který je významným partnerem).

Programy rozpočtové podpory byly doplněny o další podporu EU a koordinace mezi dvoustrannými a tematickými programy fungovala dobře. Součástí návrhu všech programů rozpočtové podpory byla technická pomoc. Celkový podíl dalších nástrojů spolupráce (technická pomoc, twinningové projekty apod.), které jsou doplňkem k rozpočtové podpoře v Maroku, se postupně zvýšil z 5 % (2007–2010) nejdříve na 13 % (2011–2013), pak na 16 % (2014–2016) a následně na dalších 18 % (2017–2018).

Důležité potřeby byly zohledněny, ale financování směřovalo do mnoha oblastí

Při plánování bilaterální podpory pro Maroko se Komise zaměřila na řadu prioritních oblastí. Reagovala tak na potřeby, jimiž se zabývají odvětvové strategie a které jsou zohledněny jak v plánu marocké vlády, tak v akčním plánu EU. V programových dokumentech Komise jasně prokázala, proč je třeba daná odvětví financovat. Prioritní odvětví byla v období 2007–2013 a 2014–2020 shodná (viz obrázek 5).

Komise vymezila daná tři prioritní odvětví příliš široce, neboť sestávala ze 13 pododvětví¹⁰, řadu z nichž by bylo možné považovat za samostatné odvětví. Podpora tedy mohla být méně rozptýlená. Zacílení na příliš mnoho odvětví kromě toho snižuje její potenciální dopad. V programu změn¹¹ se uvádí, že EU se v každé partnerské zemi zaměří nejvýše na tři odvětví, aby se tak zvýšil dopad a pákový efekt její pomoci.

Objem prostředků přidělených na jednotlivé programy závisel na řadě parametrů¹². O přidělení částek se rozhodovalo na základě jednání, která nebyla zdokumentována. Komise proto nemohla prokázat, že příslušné částky byly stanoveny transparentní metodou.

Komise během přerušení politického dialogu nevypracovala jednoznačnou strategii pro budoucí vztahy s Marokem

Rozsudek Soudního dvora a institucionální zablokování po parlamentních volbách mělo na spolupráci sice omezený, ale přesto znatelný dopad (viz rámeček 2).

Původní rozsudek Soudního dvora byl vydán v prosinci 2015. V jednáních o prohloubené a komplexní dohodě o volném obchodu, o partnerství v oblasti migrace a mobility ani o spolupráci v oblasti bezpečnosti a boje proti terorismu nedošlo od té doby k žádnému posunu.

Každý rok by se měla scházet Rada přidružení¹³, aby přezkoumala bilaterální vztahy a vyhodnotila pokrok při provádění dohody o přidružení. Mezi prosincem 2015 a červnem 2019 se však žádná zasedání neuskutečnila. Poslední zpráva o pokroku vypracovaná ESVČ se tedy týká činností za rok 2014. Delegace EU však nadále pravidelně informovala o politickém vývoji.

Rozšířený status Maroka byl prodloužen do konce roku 2018 a zvažovalo se prodloužení do konce roku 2020. Maroko také požádalo o celkovou revizi bilaterálních vztahů s EU, které by se řídily novým, přizpůsobeným rámcem s platností přesahující rozšířený status.

Za situace chybějícího formálního politického dialogu se Komise novými prioritami a výzvami nezabývala, neboť očekávala konec platnosti jednotného rámce podpory. Delegace EU reagovala na žádosti marocké vlády v posledních letech na základě existujícího jednotného rámce podpory namísto toho, aby ochlazení politických vztahů využila k přehodnocení priorit ve vztahu k Maroku a vypracovala jasnou strategii s vizí pro budoucnost. Komise a členské státy považovaly priority jednotného rámce podpory na období 2014–2017 za stále relevantní a prodloužily jej proto do roku 2018. Na období 2019–2020 nebudou stanoveny žádné nové priority partnerství. Místo toho bude existovat krátkodobý rámec podobný stávajícímu jednotnému rámci podpory, který může sloužit jako právní základ pro plánování na léta 2019–2020.

Komise nepozastavila rozpočtovou podporu, protože finanční nařízení EU, pokyny k rozpočtové podpoře a ustanovení dohod o financování s takovou variantou v případě absence politického dialogu nepočítají. Platby v rámci této podpory pokračovaly podle plánu a v roce 2016 a 2017 byly vyšší než v předchozích dvou letech (viz obrázek 6).

Zdroj: datový sklad DEVCO.

Nerovnoměrná koordinace dárců

Ve fázi identifikace EU zkoumá, které další projekty v daném odvětví probíhají, a formou jednání s technickými a finančními partnery zjišťuje, kolik se na ně poskytuje či plánuje poskytnout prostředků. Hlavní partneři (Groupe Principal des Partenaires) se od roku 2016 scházeli jednou za dva měsíce k projednání odvětvových otázek na strategické úrovni. Ne všichni dárci pomoci v Maroku se však setkávali pravidelně (např. Čína a Indie).

V Maroku působila ve většině odvětví celá řada dárců. Cíle a priority členských států a EU však nebyly dostatečně sladěny. Přestože byl proces společného plánování zaveden v roce 2014, členské státy s ním začaly až v roce 2017, kdy se jim podařilo dohodnout na způsobu jeho realizace ve třech oblastech (migrace, postavení mužů a žen a odborné vzdělávání). Tento stav byl způsoben tím, že členské státy usilovaly o viditelnost své vlastní dárcovské pomoci. Velký počet odvětví a zapojených dárců nebyl z hlediska účinnosti pomoci ku prospěchu.

V některých odvětvích se podařilo nastavit pro dárce určité mechanismy, zejména ve zdravotnictví, kde byly cíle a rámce pro posuzování výkonnosti obdobné. Komise předsedala skupině finančních a technických partnerů pro oblast zdraví a sociální ochrany. Pokud jde o PACC, žádná formální setkání skupiny dárců neprobíhala, zato existovala koordinační platforma: dohoda s Afrikou iniciovaná skupinou G20.

V oblasti spravedlnosti se mezi lety 2015 a 2017 žádná formální setkání dárců nekonala. Od roku 2017 zajišťuje koordinaci v této sféře ministerstvo spravedlnosti, které organizuje jednou ročně setkání s technickými a finančními partnery, přestože ti vyjádřili přání setkávat se alespoň dvakrát v roce, aby se mohli vyhnout překrývání činností. Tato setkání jsou jen velmi málo zdokumentována. Řídicí výbor, který má podle dohody o financování na starosti koordinaci mezi ministerstvy a programovými partnery, nebyl vytvořen.

V kontrolovaných odvětvích podporovaných jak EU, tak ostatními dárci bylo velmi málo společných ukazatelů. V oblasti zdravotnictví se 11 z 18 ukazatelů podobalo těm, které používá Světová banka, v programu PACC jich bylo podobných sedm a v případě programu sociální ochrany jeden. Roční posouzení a hodnocení nebyla v kontrolovaných odvětvích systematicky sdílena.

Programy rozpočtové podpory nejsou navrženy tak, aby měly co největší dopad

Zjišťovali jsme, zda byly cílové hodnoty a ukazatele rozpočtové podpory zaměřeny na podporu reforem.

Řada cílových hodnot u rozpočtové podpory nebyla dostatečně ambiciózní na to, aby mohly reformy podpořit

Přestože byly programy rozpočtové podpory sladěny s odvětvovými strategiemi státu, ne všechny strategie měly vyčísleny cílové hodnoty pro specifické cíle a akční plány. Ne vždy tedy bylo možné porovnat cílové hodnoty programů rozpočtové podpory s vnitrostátními odvětvovými cíli. Podle rozpočtového zákona však ministerstva musí od roku 2019 uvádět k prognózám rozpočtu také výkonnostní cíle stanovené na základě hlavních strategických cílů v daném odvětví.

Ukazatele týkající se vytvoření institucí, vypracování legislativy a vnitrostátních plánů se nezaměřovaly na výstupy.

Zjistili jsme, že 25 z 86 cílových hodnot rozpočtové podpory nebylo dostatečně ambiciózních na to, aby reformám napomohly. Ve zdravotnictví spočíval hlavní problém v nedostatku zdravotního personálu a v rozdílech mezi městskými a venkovskými oblastmi. Program rozpočtové podpory se soustředil hlavně na snížení rozdílů mezi venkovskými a městskými oblastmi a nedostatek lidských zdrojů byl zohledněn prostřednictvím jediné cílové hodnoty variabilní splátky, a to aby během dvou let bylo vyškoleno pouhých 13 „rodinných lékařů“, což nekladlo příliš vysoké ambice.

Návrh rozpočtové podpory se nijak konkrétně nezabýval několika závažnými problémy zdravotnictví, na které upozornili různí partneři (ministerstvo zdravotnictví, Světová banka aj.): časté absence zaměstnanců, malá přitažlivost vzdálených oblastí pro zdravotníky a strukturální nedostatečné využití nemocniční infrastruktury.

Cíl v oblasti sociální ochrany uvést 25 % středisek sociální ochrany do souladu s novým zákonem nijak náročný nebyl, protože podíl středisek, která vyhověla přísnějším podmínkám předchozího zákona, byl ještě vyšší, takže tohoto cíle již vlastně bylo dosaženo.

V oblasti spravedlnosti byly cíle – byť široce definované – v souladu s cíli reformy, například nezávislé soudnictví a soudní ochrana práv a svobod.

PACC vycházel ze tří strategií, z nichž u dvou chyběly časově vymezené cíle, a bylo proto obtížné stanovit nejdůležitější/nejurgentnější potřeby. Program se soustředil na příliš mnoho odvětví – poskytovala se z něj podpora malým a středním podnikům, start-upům, v souvislosti s vlastnictvím půdy, v oblasti obchodu, udržitelného rozvoje a energie.

Nastavení ukazatelů neumožňovalo objektivně měřit výkonnost

Při přípravě programů rozpočtové podpory Komise posuzovala systémy Maroka pro monitorování a hodnocení. Jelikož chybělo rámcové posouzení pokroku odvětvových strategií, uplatnila existující pokyny. Ne všechny odvětvové strategie (s výjimkou odvětví zdravotnictví) měly vypracovány komplexní akční plán s výchozími údaji, ukazateli výsledků a transparentními a předem vymezenými cíli.

Ve výběru a použití ukazatelů jsme zjistili následující nedostatky:

1. Ukazatele variabilních splátek ne vždy umožňovaly sledovat pokrok specifických cílů.
2. Téměř všechny ukazatele se týkaly výstupů nebo procesů (např. návrh zákona), nikoliv efektů.
3. Dva ukazatele nebyly dostatečně relevantní, protože neměřily cíle programu rozpočtové podpory. V odvětví zdravotnictví byly pro očekávaný výsledek „snížení rozdílů mezi městskými a venkovskými oblastmi“ stanoveny dva ukazatele. Oba byly definovány jako absolutní hodnota: „zvýšení počtu léčených diabetických pacientů ve venkovských oblastech“ a „zvýšení počtu léčených pacientů s hypertenzí ve venkovských oblastech“. Přestože na jedné straně by nárůst mohl znamenat, že je léčeno více pacientů, kteří to potřebují (pozitivní nárůst), na druhé straně by také mohl znamenat, že oba uvedené stavy jsou nyní v Maroku rozšířenější (negativní nárůst). Ani jeden z ukazatelů však neměřil, zda a nakolik se snížily rozdíly mezi městy a venkovem.
4. Ukazatele měly často nepřesné výchozí hodnoty nebo vůbec žádné¹⁴. Přesné výchozí údaje jsou nezbytné pro měření pokroku a pro posouzení toho, zda jsou cíle realistické a zároveň dostatečně ambiciózní.
5. Ukazatele měly zastaralé výchozí a cílové hodnoty¹⁵. Jelikož plánovací proces trval asi rok, výchozí hodnoty po roce již neodrážely realitu a cílové hodnoty byly někdy při podpisu dohody o financování už zcela nebo téměř splněny¹⁶. V důsledku toho, že se výchozí a cílové hodnoty při podpisu dohody neaktualizovaly, proběhly platby, které situaci ještě zhoršovaly, místo aby ji zlepšily.

Problémy při provádění podpory

Provádění podpory komplikovalo zpoždění

Zjišťovali jsme, zda se opatření realizovala podle plánu a zda bylo dosaženo zamýšlených výstupů.

Výstupy a doplňková podpora se ne vždy poskytovaly včas

Realizace reforem v kontrolovaných sektorech obecně neprobíhala podle plánu. Zpoždění byla způsobena především tím, že legislativní návrhy nebyly schváleny včas (sociální ochrana), trestní právo a trestní řád stále čekaly na přijetí parlamentem (spravedlnost), absencí konkrétního akčního plánu (zdravotnictví) a omezeným odvětvovým dialogem v soukromém sektoru (PACC).

Vzhledem ke zpoždění činností v odvětví spravedlnosti a PACC se oproti původnímu plánu zpozdily i některé platby. Navzdory těmto zpožděním v oblasti sociální ochrany během prvního roku provádění projektů Komise nepovažovala za nutné podniknout nápravná opatření, protože technická pomoc se již poskytovala, a to na základě předchozích programů rozpočtové podpory. Komise prodloužila programy v odvětví PACC o jeden rok a program v oblasti spravedlnosti o dva roky. Původně měly trvat čtyři roky (program v oblasti spravedlnosti pět let).

Programy rozpočtové podpory byly v kontrolovaných odvětvích doplněny o projekty technické pomoci a twinningové projekty (mezi 2 % a 13 % objemu rozpočtové podpory). Přestože tato doplňková podpora v kontrolovaných odvětvích byla v souladu s cíli programů rozpočtové podpory, často byla zahájena dva až tři roky po podpisu dohod o financování. Rozpočtovou podporu tedy náležitě neposílila.

Nedostatečné doklady o odvětvovém dialogu

Zkoumali jsme, zda měla Komise strukturovaný přístup k odvětvovému dialogu s jasně vymezenými cíli, podpořený pravidelnou spoluprací s marockými orgány a zaznamenáváním pokroku.

Odvětvový dialog má pro rozpočtovou podporu zásadní význam. Spolu s převodem prostředků a posílením kapacit je jedním z hlavních prvků dohod o rozpočtové podpoře. Jeho účelem je přispět k dosažení cílů programů rozpočtové podpory.

Odvětvový dialog mezi delegací EU a některými ministerstvy (např. ministerstvem zdravotnictví a ministerstvem pro sociální rozvoj) pokračoval i po pozastavení politického dialogu. Delegace EU však neměla formální strategii odvětvového dialogu s jasnými cíli. Nic nedokládalo, že by se projednávalo plnění vnitrostátních odvětvových strategií, a dokumentace z jednání byla nedostatečná. Jednání se konala nárazově podle potřeby obou stran. V oblasti spravedlnosti a PACC byl dialog minimální.

Ministerstvo zahraničních věcí ostatním ministerstvům doporučilo o podpoře EU otevřeně neinformovat. Kontakty mezi ministerstvy a delegací EU se ne vždy konaly na odpovídající úrovni.

Nedostatečné posuzování výsledků ze strany Komise

Kontrolovali jsme, zda Komise náležitě monitorovala provádění a výsledky programů a zda byly splněny podmínky pro vyplacení prostředků.

Variabilní splátky podpory se často vyplácejí i přesto, že podmínky nebyly splněny ani ověřeny

Variabilní splátky¹⁷ se vyplácely na základě zdrojů pro ověřování údajů stanovených v dohodě o financování a odsouhlasených ve fázi přípravy mezi Komisí a ministerstvy a také ostatními vládními zdroji. Některé zdroje¹⁸ pro ověřování uvedené v této dohodě však neexistovaly nebo je ministerstva neposkytla.

Komise považovala 33 cílových hodnot v našem vzorku 54 cílových hodnot za splněné. Zkoumali jsme, jak před platbou posuzovala, zda bylo těchto hodnot u ukazatelů dosaženo, a zjistili jsme, že¹⁹:

1. Komise učinila platby na základě splnění deseti cílových hodnot, aniž by zkontrolovala spolehlivost údajů, podle nichž se splnění ověřovalo. Například dvě platby v rámci programu PACC proběhly na základě počtu osob samostatně výdělečně činných, přestože delegace EU nezkontrolovala přesnost údajů v příslušné databázi. Hlavním uplatněným kritériem bylo vlastní prohlášení osob o samostatné výdělečné činnosti, což však nestačí, protože toto prohlášení je dobrovolné. Z údajů ministerstva financí vyplynulo, že počet osob, které podaly toto prohlášení, byl přibližně dvakrát vyšší než počet samostatně výdělečných osob, které přiznaly své příjmy pro účely zdanění.
2. Komise uhradila platby na základě splnění sedmi cílů, jejichž výchozí hodnoty nebyly aktuální. Například výchozí hodnota ukazatele, který se týkal porodů, na jehož základě byly vyplaceny prostředky v roce 2017, vycházela z údajů za rok 2012 použitých pro program rozpočtové podpory podepsaný v roce 2015. Kdyby se použily údaje za rok 2014, kdy byl počet porodů vyšší, bylo by jasné, že situace se zhoršila a platby rozpočtové podpory by byly nižší.
3. U pěti cílových hodnot Komise učinila platby, aniž by byla stanovena výchozí hodnota, s níž by se dal pokrok porovnávat. Dalších šest plateb proběhlo na základě nesprávných výpočtů. Například počet léčených pacientů s diabetem byl vypočten bez úpravy zohledňující situaci před zahájením podpory EU.
4. V 15 případech Komise provedla platbu u cílů, u nichž nebyl učiněn žádný pokrok nebo jichž nebylo dosaženo. Například jedním z cílů bylo zvýšit počet praktických lékařů ve venkovských střediscích primární péče. Přestože jejich počet ve skutečnosti klesl, Komise prostředky vyplatila. V návaznosti na audit Účetního dvora však Komise v souvislosti s těmito dvěma cíli zahájila nezbytná opatření, aby tyto peníze získala zpět.

Celkem bylo v kontrolovaných odvětvích formou variabilních splátek podpory vyplaceno 88 milionů EUR. Nedostatek důsledných kontrol při posuzování výsledků měl finanční dopad ve výši 6,79 milionu EUR. Pravidelné platby dále dosáhly 19,9 milionu EUR, ačkoli příslušné ukazatele nepřispívaly k plnění cílů programu rozpočtové podpory. Dalších 15,28 milionu EUR bylo vyplaceno, přestože nebyly provedeny dostatečné kontroly nebo se vycházelo z nevhodných zdrojů pro ověření údajů. Příloha VI obsahuje podrobný přehled těchto záležitostí podle jednotlivých odvětví.

Navíc 14,64 milionu EUR bylo přeneseno do dalšího roku, přestože podmínky pro přenos prostředků stanovené v dohodě o financování nebyly splněny. Ministerstvo pro sociální rozvoj žádalo, aby se hodnocení pěti ukazatelů (na něž připadá 10 milionů EUR) posunulo do dalšího roku, a ministerstvo spravedlnosti žádalo o totéž u tří ukazatelů (4,64 milionu EUR). Ministerstva však svou žádost písemně neodůvodnila a ani pro tyto přenosy neexistovaly vnější důvody.

Ne vždy byl pokrok Komisí důkladně monitorován

Rozšířený status, který byl Maroku udělen, má značný politický význam a představuje zastřešující rámec vztahů mezi EU a Marokem. Jeho cílem je tyto vztahy posílit. Nebyly však formálně zhodnoceny dosažené výsledky nebo pokryté oblasti. Komise hodlá vypracovat v roce 2019 hodnocení „Podpora/pomoc EU v Maroku“.

Komise najala externí odborníky, aby u každého programu rozpočtové podpory provedli dvakrát ročně a při ukončení programu inspekce na místě. V jejich zprávách se však nijak systematicky neodráží kontrola opatření přijatých v návaznosti na doporučení.

Delegace EU sledovala programy zejména při provádění plateb spojených s dosažením ukazatelů. Často však až příliš pozdě na to, aby bylo v případě zpoždění možné provést nezbytné opravy. V odvětví spravedlnosti však delegace EU neprováděla dostatečné monitorování na operační úrovni, což mělo vliv na výplatu variabilních splátek (viz rámeček 3).

Programy rozpočtové podpory neměly výraznější dopad

Cílů rozpočtové podpory bylo dosaženo jen částečně

Programy rozpočtové podpory a související technická pomoc v době našeho auditu stále probíhaly. Zkoumali jsme, do jaké míry byly cíle těchto programů splněny. Ve čtyřech námi kontrolovaných odvětvích jsme posuzovali pokrok při dosahování cílů rozpočtové podpory a jeho vazbu na výši podpory EU.

Splněna byla méně než polovina cílů rozpočtové podpory

Většiny cílových hodnot programů rozpočtové podpory zatím nebylo dosaženo (nicméně tyto programy a související smlouvy o technické pomoci ještě probíhaly). Naše posouzení této otázky se rozchází s názorem delegace EU. Podle delegace EU bylo do konce prosince 2018 splněno 62 % z 54 cílových hodnot, zatímco podle našich zjištění to bylo 40 % (viz obrázek 7). V rámci nastavení ukazatelů Komise u několika cílových hodnot považovala jejich nesplnění za nízké riziko.

Navzdory jistému zlepšení ve zdravotnictví (viz bod 76) zatím nebylo dosaženo některých důležitých ukazatelů programů rozpočtové podpory: lepší dostupnost zdravotních středisek pro venkovské obyvatelstvo a zvýšení počtu žen, které do nich přijdou rodit, lepší dostupnost léků ve zdravotních střediscích a zdravotní inspektoři v každém regionu.

V oblasti sociální ochrany bylo pět ukazatelů z devíti ukazatelem pro hodnocení procesů, takže se na nich podepsala legislativní zpoždění (viz bod 50). Pokud jde o ukazatele výsledků, nebylo zatím dosaženo těchto zásadních cílů: tříletý rozpočtový plán pro odvětví sociálních služeb, globální zdravotní pojištění pro zaměstnance a zdravotní pojištění pro pracovníky, kteří nepobírají plat.

V oblasti spravedlnosti se na dvou ukazatelích pro hodnocení procesů odrazila zpoždění se schválením trestního zákoníku. Co se týče ukazatelů výsledků, fungovat začalo pouze jedno z osmi soudních středisek, která měla zahájit činnost. Splnění cíle souvisejícího s právní pomocí nebylo možné posoudit, protože údaje použité k identifikaci příjemců (držitelích karty RAMED) nebylo možné ověřit z vhodného zdroje.

Většina cílů PACC byla podle delegace EU splněna. Vzhledem k chybějící dokumentaci a skutečnosti, že delegace EU neprovedla kontroly, však u pěti ukazatelů chyběl důkaz o jejich splnění v době platby (viz příloha VI).

Přestože delegace EU prodloužila dobu pro posouzení ukazatelů (viz bod 51), plnění cílových hodnot bylo stále na nízké úrovni. Komise také v roce 2018 nastavila pro pět ukazatelů v oblasti spravedlnosti méně ambiciózní cíle, jeden ukazatel PACC zrušila a hodnoty dvou dalších snížila. Komise v podstatě zmírnila podmínky pro jejich dosažení.

Rozpočtová podpora dostatečně nenapomohla provádění reforem

Prostředky rozpočtové podpory v Maroku nejsou navázány na konkrétní rozpočtovou položku. Tato skutečnost podle Komise²² vedla k rostoucí nespokojenosti některých ministerstev kvůli pocitu, že jejich úsilí nebylo (nebo ne vždy) odměněno dalšími rozpočtovými zdroji. Přestože vnitrostátní orgány upřednostňují jako metodu poskytování pomoci rozpočtovou podporu, odvětvová ministerstva v ní nevidí přidanou hodnotu a upřednostňují technickou pomoc, která je hmatatelnější. Do roku 2018 navíc neexistovaly víceleté rozpočtové prognózy. Od roku 2019 je k dispozici tříletý rozpočtový plán, který by bylo možné sladit s víceletými programy rozpočtové podpory.

Přes uspokojivé míry rozpočtového plnění zbývaly ministerstvům kontrolovaným za období 2014–2016 a v případě ministerstva průmyslu také za rok 2017 značné nečerpané částky (viz obrázek 8). Roční rozpočty ministerstev se výrazně nezvýšily a v případě ministerstva energetiky rozpočet dokonce klesl (viz obrázek 9). Tato skutečnost zpochybňuje přidanou hodnotu rozpočtové podpory.

Zdroj: delegace EU

Zdroj: Evropský účetní dvůr.

Rozpočtová podpora EU navíc představuje pouze zlomek hrubého domácího produktu, což omezuje její celkový pákový efekt (viz obrázek 10).

K programu PACC je veřejně dostupných jen málo statistických údajů. Zprávy vnitrostátních orgánů neumožňují náležitě monitorovat odvětvový pokrok. Delegace EU například neměla roční statistiky k řadě klíčových údajů, aby mohla sledovat plán zrychlení průmyslové výroby. Přidaná hodnota programu rozpočtové podpory se proto určuje obtížně.

Zdravotnictví

V plnění cílů programu v oblasti zdravotnictví bylo dosaženo jen malého pokroku. Přístup k primární zdravotní péči stále nebyl rovnoměrný, protože různé podmínky mezi veřejným a soukromým sektorem a mezi městskými a venkovskými oblastmi nebyly v ukazatelích programu rozpočtové podpory dostatečně zohledněny.

Nekladl se dostatečný důraz na zlepšení dovedností zdravotnických pracovníků ani na přilákání většího počtu studentů medicíny do zdravotnictví. Nebyl splněn ani specifický cíl zavést integrovaný a dostupný zdravotní informační systém. Rozpočtová podpora je vhodnější pro řešení hlavních problémů (tj. poměru zdravotnického personálu na obyvatele a rozdílů mezi městskými a venkovskými oblastmi) v dlouhodobém horizontu, avšak z krátkodobého hlediska bude její dopad nadále omezený.

Sociální ochrana

Podpora EU podnítila reformy v oblasti sociální ochrany, ale vzhledem k rané fázi programu rozpočtové podpory bylo na posouzení jejich celkového dopadu příliš brzy. Díky rozpočtové podpoře byla v této oblasti vymezena jednotná odvětvová politika. Jejímu provádění však bránila legislativní zpoždění.

Pozitivním účinkem tohoto programu rozpočtové podpory je, že zavedení osobních čísel sociálního zabezpečení bude navázáno na hodnocení dopadu programů zdravotní podpory Tayssir²³, Régime d’assistance Médicale a DAAM²⁴. Díky osobnímu číslu sociálního zabezpečení budou moci tyto programy využívat pouze způsobilí příjemci, což se výrazně projeví na nákladech programů. Číslo sociálního zabezpečení bude také rozhodující pro všechny sociální služby. V blízké budoucnosti bude toto číslo také obsahovat prvek boje proti podvodům (prostřednictvím technické podpory poskytované ze strany EU).

Spravedlnost

Marocká vláda zahájila reformy již v roce 2011, ale vzhledem k jejich složitosti bylo provádění pomalé, zejména v případě trestního zákoníku, který byl projednáván v parlamentu přes dva roky. Tyto reformy přitom mají mimořádný význam pro ochranu lidských práv (vazební podmínky apod.). Organizace Freedom House²⁵ ve svých zprávách²⁶ uvedla, že sektor spravedlnosti v Maroku zatím není plně nezávislý.

Mezinárodní komise právníků v jedné ze svých zpráv upozornila²⁷, že vyšetřující soudci a státní zástupci systematicky neberou ohled na ustanovení trestního řádu, podle nichž je vzetí do vazby možné pouze ve výjimečných případech. V roce 2017 bylo ve vazbě drženo 42 % vězňů. Potvrzuje také zprávy organizace Freedom House o tom, že postupy v policejní vazbě nesplňují povinnosti Maroka podle mezinárodního práva.

V plnění cílů programu rozpočtové podpory, jimiž je nezávislé soudnictví, lepší přístup k zajištění práv a ke spravedlnosti, větší soudní ochrana práv a svobod a zvýšení účinnosti a efektivnosti odvětví spravedlnosti, byl celkově zaznamenán jen malý pokrok.

PACC

Konkurenceschopnost Maroka se celkově zlepšuje: jeho vývoz se zvyšuje, roste HDP a objem zahraničních investic a klesá deficit běžného účtu. Maroko také mezi lety 2014 a 2019 postoupilo o 27 míst v indexu podnikání Světové banky (viz příloha VII). Pozitivní výsledky programu PACC uvádí rámeček 4.

V Maroku také existovala silná politická vůle k plnění plánu zrychlení průmyslové výroby²⁸. Z údajů Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj vyplývá, že navzdory velkému počtu reforem a podpoře pro zahájení podnikání a inovace působí v Maroku více mezinárodních společností než malých a středních podniků.

Maroko má rozsáhlý neformální sektor (přibližně 2,38 milionu podnikatelských subjektů²⁹). I kdyby se v rámci programu PACC formalizovalo 45 000 z nich, nejednalo by se o významné číslo. Nic také nezaručuje, že osoby samostatně výdělečně činné po získání příslušné karty oficiálně zaregistrují svou činnost (viz bod 59, písm. a)). Podpora v rámci PACC je omezena na 250 malých a středních podniků, přičemž celkově jich je v Maroku asi 735 000.

Podporu dále dostalo pouze 100 vývozních společností s obratem do 5 milionů dirhamů (asi 460 000 EUR). Současný strop (5 milionů dirhamů) vedl k tomu, že potenciálně způsobilých bylo 4 260 společností (69 % vývozních společností). Vzhledem k tomu, že účelem byla podpora menších podniků a že prostředky umožňovaly podpořit pouze 100 společností, bylo by snížení stropu na místě.

Podpora EU nebyla dostatečně viditelná

Informovanost o finanční spolupráci EU, zejména pokud jde o dosažené výsledky, byla nedostatečná. Nebyly například vydány žádné tiskové zprávy a nikde nepadly zmínky o přijetí podpory EU. Během pozastavení politického dialogu ministerstvo zahraničních věcí požádalo ostatní ministerstva, aby o podpoře získané z EU neinformovala.

Jedna z podmínek programu sociální podpory v dohodě o financování se týkala komunikace a viditelnosti. Program v oblasti zdravotnictví měl konkrétní rozpočtovou položku věnovanou zviditelnění pomoci. Akce v tomto odvětví se však začaly organizovat až v roce 2019. Do programu v oblasti spravedlnosti byl přidán ještě jeden ukazatel –„více informovat o reformě v oblasti spravedlnosti a zvýšit viditelnost podpory EU“ – a to formou dodatku ze dne 20. prosince 2018 s termínem pro splnění 31. prosince 2018. Avšak konference o reformě spravedlnosti byly zorganizovány již před podpisem dodatku a z větší viditelnosti těžilo hlavně ministerstvo spravedlnosti.

Dohoda o financování PACC obsahovala podmínku týkající se komunikace a zviditelnění podpory. Vyplacení první variabilní splátky bylo podmíněno tím, že ministerstvo vypracuje a předloží návrh komunikačního plánu. Ministerstvo mělo rovněž před nebo při podání žádosti o vyplacení další variabilní splátky předložit zprávu o jeho plnění. Ministerstvo vypracovalo plán, který Komise schválila, ale žádné z navrhovaných opatření nebylo do konce prosince 2018 zavedeno. Pro ministerstvo to však nemělo žádné finanční důsledky.

Na internetových stránkách příjemců v kontrolovaných programech nebylo nikde uvedeno logo EU. Informovanost o podpoře, kterou EU Maroku poskytuje, tak neodpovídala tomu, že je v Maroku jedním z největších dárců.

Omezený pokrok při řešení hlavních problémů

Zkoumali jsme, zda programy rozpočtové podpory příznivě přispěly k řešení průřezových otázek a regionálních rozdílů.

Existují známky snížení chudoby, ale nikoliv sociálních rozdílů

Míra chudoby³⁰ v Maroku od roku 2001 výrazně klesla (viz obrázek 11), ale údaje jsou k dispozici jen do roku 2014. Nic však nenasvědčovalo tomu, že by zmenšily se sociální rozdíly na úrovni státu, měst ani venkova.

Zdroj: Světová banka.

Ze srovnání Giniho koeficientu³¹ (2010–2017) Maroka a všech ostatních zemí se středními příjmy, ke kterým byly k dispozici údaje, a z nedávných studií, vypracovaných například Organizací pro hospodářskou spolupráci a rozvoj a Africkou unií³², vyplývá, že sociální nerovnosti v Maroku zůstávají vysoké. Výkonnost Maroka však byla ve srovnání se zeměmi se středními příjmy průměrná (viz obrázek 12).

Zdroj: Světová banka.

Malé zlepšení v postavení žen a v oblasti lidských práv

Přestože v oblasti práv žen učinilo Maroko v uplynulých dvaceti letech jistý pokrok, v hodnocení rozdílů mezi muži a ženami zaujímá podle zprávy Světového ekonomického fóra z roku 2018 stále 137. místo ze 149 zemí. Ústavní reformy z roku 2011 obsahovaly několik návrhů na zvýšení účasti žen v politickém a hospodářském životě. Přesto je zastoupení žen ve vedoucích pozicích nadále nízké, dívky ukončují školní docházku v mladším věku než chlapci a potenciál žen pro marockou ekonomiku je stále nevyužitý.

Podpora EU se zaměřila na průřezové otázky, jako je rovnost žen a mužů a lidská práva, následujícím způsobem:

1. Akční plán EU (rozšířený status) i jednotný rámec podpory kladly silný důraz na rovnost žen a mužů. Komise monitorovala očekávané výsledky prostřednictvím výroční zprávy o akčním plánu pro rovnost žen a mužů.
2. Maroko je jedinou zemí, která má program rozpočtové podpory určený pro zlepšení rovnosti žen a mužů. I přes smíšené výsledky tohoto programu v období 2012–2016, kdy bylo vyplaceno pouze 48 % prostředků, byl pro období 2018–2020 zahájen nový program. Hodnocení prvního programu rozpočtové podpory na zlepšení postavení žen ukázalo, že kvůli nedostatku ukazatelů výsledků měl tento program malý dopad na ostatní odvětví. Začleňování genderového hlediska mohlo být provedeno účinněji a nesnížily se ani ekonomické rozdíly mezi muži a ženami.
3. Genderová otázka byla zohledněna v rozpočtové podpoře na sociální ochranu (dva z 15 ukazatelů), spravedlnost (dva z deseti ukazatelů) a zdraví (tři z 18 ukazatelů). Do programu PACC se ji delegaci EU nepodařilo zahrnout, protože ministerstvo bylo proti tomu.
4. Lidskými právy se výslovně zabývaly jen projekty v oblasti spravedlnosti (tři z deseti ukazatelů), ale ani jeden ze stanovených cílů zatím nebyl splněn.

Přes uvedené zaměření nebylo v kontrolovaném období zaznamenáno žádné zlepšení. V posouzení základních práv navíc EU uvedla, že situace se od roku 2014 nezlepšila.

Malý pokrok směrem ke zmenšení nerovnosti žen a mužů potvrdily údaje Rozvojového programu OSN, konkrétně index genderové nerovnosti³³ a ukazatel lidského rozvoje (HDI)³⁴ pro muže a ženy (viz obrázek 13).

Zdroj: rozvojový program OSN

Nepříznivý stav lidských práv v Maroku potvrzuje také organizace Freedom House (viz obrázek 14). Upozorňuje zejména na restriktivní tiskové zákony, omezování svobody na internetu, nedodržování práva na svobodné shromažďování a absence nezávislosti soudnictví. Hodnocení stavu občanských svobod v Maroku se v roce 2018 zhoršilo, a to kvůli tvrdé reakci vlády na rozsáhlé demonstrace během roku. Maroko je považováno za zemi, která je „částečně svobodná“ (viz obrázek 15).

Zdroj: Freedom House

Celkové hodnocení: 0 = nejméně svobodné / 100 = nejsvobodnější

Zdroj: Freedom House

Závěry a doporučení

Účelem auditu bylo posoudit účinnost rozpočtové podpory EU určené pro prioritní odvětví v Maroku. Na základě analýzy rizik a posouzení potřeb Komise považovala rozpočtovou podporu za tu nejvhodnější formu pomoci pro Maroko. Dospěli jsme však k závěru, že přidaná hodnota této pomoci a schopnost podpořit reformy byly omezené kvůli jejímu malému zacílení, nedůslednému provádění a nedostatečnému monitorování. Hlavní nedostatky souvisely s nastavením ukazatelů a posuzováním výsledků. Ne všechny očekávané výstupy byly realizovány a ne všechny platby byly uhrazeny na základě splnění cílů. Koordinace dárců byla nerovnoměrná. Nelze také nijak doložit, že rozpočtová podpora napomohla účinné realizaci reforem.

Komise se zaměřila na potřeby zjištěné ve vnitrostátních strategiích a strategiích EU. Zjistili jsme však, že tři prioritní odvětví byla vymezena velmi široce, takže rozpočtová podpora byla rozptýlena do příliš mnoha oblastí. To může oslabovat její dopad (viz body 25 a 26). Komise neuplatnila při přidělování částek na programy odvětvové rozpočtové podpory transparentní metodu (viz bod 27). Stagnaci politického dialogu také nevyužila k tomu, aby přehodnotila své priority ve vztahu k Maroku a vypracovala jasnou strategii (viz body 32 a 33). Pokud jde o koordinaci dárců, členské státy upřednostňovaly vlastní zviditelnění, místo aby své cíle sladily s cíli EU (viz bod 35). EU a další dárci v kontrolovaných odvětvích navíc neměli žádné společné ukazatele a prováděli jen velmi málo společných pracovních návštěv a hodnocení (viz bod 38).

Pro příští jednotný rámec podpory by Komise a ESVČ měly:

1. snížit počet podporovaných odvětví a určit, která mají prioritu, aby tak pomoc EU měla co největší dopad;
2. při alokaci částek na programy odvětvové rozpočtové podpory uplatňovat transparentní a lépe zdokumentovanou metodu;
3. více spolupracovat s členskými státy při plánování programů, aby se tak zlepšila koordinace a účinnost pomoci.

Časový rámec: červen 2021

Komise nevypracovala komplexní akční plány s výchozími údaji, ukazateli výsledků a předem vymezenými cíli. Zjistili jsme nedostatky ve výběru a využití ukazatelů a také to, že se místo ukazatelů efektů/dopadu používaly ukazatele výstupů a že výchozí hodnoty byly zastaralé (nebo nebyly stanoveny vůbec) (viz body 47 a 48).

Komise a ESVČ by měly více uplatňovat podmíněnost a za tím účelem by měly:

1. vymezit konkrétní a relevantní ukazatele výkonnosti s ambiciózními cíli, a napomoci tak realizaci reforem a dosažení pokroku/výsledků;
2. více využívat ukazatele orientované na efekty;
3. u všech ukazatelů stanovovat jasnější, relevantnější a aktuálnější výchozí hodnoty.

Časový rámec: prosinec 2020

Delegace EU nevypracovala formální strategii odvětvového dialogu s jasnými cíli a o jednáních s ministerstvy chyběla systematická dokumentace. Kontakty mezi ministerstvy a delegací EU ne vždy probíhaly na odpovídající úrovni (viz body 54–56).

Komise a ESVČ by měly posílit rámec pro odvětvový dialog a přijmout strategii odvětvového dialogu pro všechny oblasti, v nichž EU poskytuje podporu. K tomu je nezbytné:

1. jasně a vhodně vymezit cíle a očekávané výsledky dialogu;
2. pořizovat zápisy z jednání;
3. posuzovat dosažené výsledky strategie odvětvového dialogu.

Časový rámec: prosinec 2020

Na tom, jak Komise posuzovala plnění cílových hodnot ukazatelů, se nepříznivě podepsaly takové nedostatky, jako například platby učiněné bez ověření spolehlivosti údajů, nesprávné výpočty, úhrada plateb i při nesplnění cílových hodnot a vyplácení prostředků navzdory malému pokroku. Do dalšího rozpočtového roku bylo navíc přeneseno 14,64 milionu EUR, přestože nebyly splněny podmínky dohody o financování (viz body 58–61).

Komise by měla zlepšit své postupy při ověřování plateb a za tím účelem by měla:

1. při výpočtech (v příslušných případech) používat vhodné metody výpočtu;
2. vyplácet prostředky jen v případě, že lze spolehlivě doložit splnění cílové hodnoty;
3. přenášet cíle a související platby do dalšího období pouze tehdy, když příjemci doloží, že zpoždění bylo způsobeno vnějšími faktory.

Časový rámec: prosinec 2020

Zjistili jsme nedostatky v monitorování operací rozpočtové podpory ze strany Komise. Komise například monitorovala programy zejména tehdy, když měla provést platby podmíněné splněním ukazatelů, často však až příliš pozdě na to, aby bylo v případě zpoždění možné provést opravy (viz body 47 a 62–64).

Komise by měla zlepšit monitorování operací rozpočtové podpory a za tím účelem by měla:

1. častěji provádět u programů návštěvy na místě;
2. lépe posuzovat odvětvové strategie a sledovat jejich provádění pomocí ukazatelů odvětvových strategií;
3. formálně sledovat doporučení externích odborníků a zavádět ta, která jsou považována za relevantní.

Časový rámec: prosinec 2020

Splněna byla méně než polovina cílů rozpočtové podpory (viz body 66–71). Přestože k určitému pokroku v jejich dosahování v kontrolovaných odvětvích došlo, byl jen omezený (viz body 72–86). Plnění rozpočtů ministerstev se zlepšilo, ale značné částky zůstaly zatím nevyčerpány. To zpochybňuje přidanou hodnotu rozpočtové podpory (viz body 73–74).

Viditelnost podpory EU v Maroku byla nedostatečná. Obecná podmínka programu sociální podpory se týkala komunikace a viditelnosti. Akční plán požadovaný v dohodě o financování PACC byl vypracován, ale nerealizoval se. V oblasti spravedlnosti byl ukazatel týkající se zviditelnění doplněn v pozdější fázi, avšak stanovené cílové hodnoty byly v době podpisu dodatku již splněny. U programu v oblasti zdravotnictví existoval rozpočet na zviditelnění podpory, ale související opatření proběhla až v roce 2019 (viz body 87–90).

Komise a ESVČ by měly ve svých programech rozpočtové podpory stanovit podmínky nebo ukazatele pro zviditelnění EU, aby tak podpora, kterou EU v Maroku poskytuje, měla dostatečnou publicitu. Mělo by se jednat o povinnou podmínku pro vyplacení prostředků zakotvenou v dohodě o financování.

Časový rámec: červen 2020

Podpora EU se zaměřila na průřezové otázky, jako je rovnost žen a mužů a lidská práva. Navzdory tomu bylo v kontrolovaném období zaznamenáno jen malé zlepšení (viz body 94-98).

Tuto zprávu přijal Účetní dvůr v Lucemburku na svém zasedání dne 14. listopadu 2019.

Za Účetní dvůr

Klaus-Heiner LEHNE
předseda

Přílohy

Příloha I – Významné fáze ve spolupráci mezi EU a Marokem

Zdroj: Evropský účetní dvůr.

Příloha II – Rozhodnutí, smlouvy a platby týkající se programů rozpočtové podpory (2014–2018)
[Evropský nástroj sousedství – rozpočtová položka 22 04]

Příloha III – Financování z ostatních nástrojů EU (2014–2018)

Příloha IV – Přehled kontrolovaných zakázek/projektů

Příloha V – Cíle programů rozpočtové podpory

Příloha VI – Problémy spojené s variabilními splátkami podpory

Příloha VII – Vývoj klíčových ukazatelů

Zdroj: Evropský účetní dvůr.

Příloha VIII – Hodnocení smluv o rozpočtové podpoře v jednotlivých odvětvích

Zkratková slova a zkratky

ADB: Africká rozvojová banka (African Development Bank)

ENI: evropský nástroj sousedství (European Neighbourhood Instrument)

EPS: Evropská politika sousedství

ESVČ: Evropská služba pro vnější činnost

EU: Evropská unie

MSP: malé a střední podniky

PACC: Program podpory ekologického růstu a konkurenceschopnosti v Maroku (Programme d’appui à la croissance verte et la compétitivité au Maroc)

SDEU: Soudní dvůr Evropské unie

WB: Světová banka

Auditní tým

Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů politik a programů EU či témat z oblasti správy a řízení zaměřených na konkrétní oblasti rozpočtu. Účetní dvůr vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich dopad co nejvyšší, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, objem příslušných příjmů či výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.

Tento audit výkonnosti provedl auditní senát III, který odpovídá za audit oblastí vnější činnost a bezpečnost a právo a jemuž předsedá členka EÚD Bettina Jakobsenová. Audit vedl člen Účetního dvora Hannu Takkula a podporu mu poskytovali vedoucí kabinetu Turo Hentila, tajemnice kabinetu Helka Nykaenenová, vedoucí úkolu Kim Hubléová a auditoři Aurélia Petlizová a Dirk Neumeister.

Poznámky na konci textu

¹ Zdroj: údaje Komise za rok 2017 (GŘ pro obchod)

² Rada OSN pro lidská práva – Pravidelný přezkum: Maroko, květen 2017.

³ Evropsko-středomořská dohoda zakládající přidružení mezi Evropskými společenstvími a jejich členskými státy na jedné straně a Marockým královstvím na straně druhé – Úř. věst. L 70, 18.3.2000, s. 2.

⁴ Document conjoint UE-Maroc sur le renforcement des relations bilatérales/ Statut Avancé (Společný dokument EU–Maroko o posílení dvoustranných vztahů (rozšířený status) a akčního plánu sousedství EU–Maroko) (13653/08).

⁵ Rozsudek Tribunálu Evropské unie ze dne 10. prosince 2015 (věc T-512/12).

⁶ 2012/497/EU: Rozhodnutí Rady, (Úř. věst. L 241, 7.9.2012, s. 2).

⁷ Rozsudek SDEU ze dne 21. prosince 2016 (věc C-104/16 P).

⁸ Rozsudek SDEU ze dne 27. února 2018 (věc C-266/16).

⁹ Celkem 65 % přidělených výdajů a 72 % plateb.

¹⁰ Jednotný rámec podpory 2014–2017. Mezi tato pododvětví patří například zdravotnictví, vzdělávání, spravedlnost a rozvoj venkova.

¹¹ Zvýšení dopadu rozvojové politiky EU: Agenda pro změnu (COM(2011) 637 final).

¹² Jako byly orientační příděly finančních prostředků podle jednotného rámce podpory, míra financování, při níž EU může zajistit dostatečný účinek dané politiky, další financování nutné pro plnění strategie, absorpční kapacita a opatření dalších zainteresovaných stran.

¹³ Zasedání mezi marockými orgány vedenými ministrem zahraničních věcí, vysokým představitelem EU pro společnou zahraniční a bezpečnostní politiku, komisařem EU pro evropskou politiku sousedství a jednání o rozšíření a zástupci členských států.

¹⁴ Z 54 cílů, které se sledovaly pro účely vyplacení prostředků, mělo mít 24 patřičné výchozí hodnoty. Ta však byla stanovena jen u sedmi z nich. Osm cílů je mělo stanoveno nepřesně nebo vůbec a výchozí hodnoty devíti cílů byly zastaralé.

¹⁵ Z 24 cílů, které měly mít výchozí hodnoty, jich devět bylo zastaralých. Z 54 cílů, které se sledovaly pro účely vyplacení prostředků, jich osm již bylo splněno před podpisem dohody o financování.

¹⁶ Fáze koncipování podpory je časově náročná (přibližně rok) a je spojena se schvalováním na různých úrovních. Komise nemá možnost cílové hodnoty nebo ukazatele flexibilně měnit na konci vyjednávacího procesu.

¹⁷ Viz rámeček 1.

¹⁸ U 12 ze 42 příslušných cílových hodnot (tj. 29 %).

¹⁹ Cílová hodnota může patřit k jedné nebo více z dílčích položek.

²⁰ V rámci čehož došlo ke zřízení odvolacího soudu v Guelmim a 13 soudů prvního stupně (zřízením soudu prvního stupně v Tahenaout a přeměnou 12 soudních středisek na soudy prvního stupně, včetně v Sidi Ifni).

²¹ Ve znalecké zprávě z pracovní návštěvy (listopad 2017) schválené Evropskou komisí se uvádí, že 60% míra provádění reformy obnáší snížení počtu soudních středisek ze 120 na 72 (z nichž v osmi bylo nutné zahájit provoz), v souladu s ministerským rozhodnutím.

²² Evropská komise – diskusní dokument: přezkum nástroje rozpočtové podpory v Maroku, březen 2015 a říjen 2018.

²³ Národní programy pro podporu učení.

²⁴ Národní programy pro přímou podporu vdovám s dětmi.

²⁵ Freedom House je nevládní organizace, která se zaměřuje na výzkum a hájení demokracie, politické svobody a lidských práv.

²⁶ Např. https://freedomhouse.org/report/freedom-world/2018/morocco.

²⁷ Mezinárodní komise právníků, Reform the criminal justice system in Morocco: strengthen pre-trial rights, guarantees and procedures (Reforma systému trestní spravedlnosti v Maroku: posílení práv, záruk a postupů během vyšetřovací vazby) (duben 2017).

²⁸ Jedná se o jednu z největších strategií marocké vlády, která má následující cíle: i) zvýšit počet pracovních míst v průmyslovém odvětví, ii) změnit strukturu marocké ekonomiky zvýšením podílu průmyslové výroby na HDP, iii) zvýšit vývoz průmyslových výrobků, iv) více přímých zahraničních investic v průmyslu a v) zlepšit produktivitu tohoto odvětví.

²⁹ Na základě průzkumu Svazu marockých podnikatelů v roce 2014.

³⁰ Za chudou osobu je považován každý, jehož výdaje na spotřebu se pohybují pod národní hranicí chudoby (2,15 USD na den) (analýza Světové banky, červen 2018).

³¹ Giniho koeficientem se měří rozložení příjmů napříč percentily v populaci. Čím je tento koeficient vyšší, tím větší je v zemi nerovnost, což znamená, že jednotlivci s vyššími příjmy získávají mnohem vyšší podíl z celkového příjmu populace, než je průměr na obyvatele.

³² African Development Dynamics 2018 (11. července 2018).

³³ Složený index, který hodnotí míru nerovnosti mezi ženami a muži ze tří hledisek: reprodukčního zdraví, posilování postavení žen a účasti na trhu práce; hodnota 100 % znamená nerovnost a hodnota 0 % rovnost.

³⁴ Složený index, který měří průměrnou úroveň tří základních rozměrů lidského rozvoje, jimiž je dlouhý a zdravý život, přístup ke vzdělání a důstojná životní úroveň.

Harmonogram

Kontakt

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Lucemburk
LUCEMBURSKO

Tel.: +352 4398-1
Dotazy: eca.europa.eu/cs/Pages/ContactForm.aspx
Internetová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.
Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2019

© Evropská unie, 2019

Reprodukce povolena pod podmínkou uvedení zdroje.
K veškerému použití nebo reprodukci fotografií či jiného materiálu, k nimž Evropská unie nemá autorská práva, je nutné získat svolení přímo od držitelů těchto práv.

Obraťte se na EU

Osobně
Po celé Evropské unii se nachází stovky informačních středisek Europe Direct. Adresu nejbližšího střediska naleznete na internetové stránce: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

Telefonicky nebo e-mailem
Europe Direct je služba, která odpoví na vaše dotazy o Evropské unii. Můžete se na ni obrátit:

• prostřednictvím bezplatné telefonní linky: 00 800 6 7 8 9 10 11 (někteří operátoři mohou tento hovor účtovat),
• na standardním telefonním čísle: +32 22999696 nebo
• e-mailem prostřednictvím internetové stránky: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

Vyhledávání informací o EU

On-line
Informace o Evropské unii ve všech úředních jazycích EU jsou dostupné na internetových stránkách Europa na adrese: https://europa.eu/european-union/index_cs.

Publikace EU
Publikace EU, ať už bezplatné, nebo placené, si můžete stáhnout nebo objednat na adrese: https://op.europa.eu/cs/publications. Chcete-li obdržet více než jeden výtisk bezplatných publikací, obraťte se na službu Europe Direct nebo na místní informační střediska (viz https://europa.eu/european-union/contact_cs).

Právo EU a související dokumenty
Právní informace EU včetně všech právních předpisů EU od roku 1952 ve všech úředních jazykových verzích jsou dostupné na stránkách EUR-Lex na adrese: http://eur-lex.europa.eu.

Veřejně přístupná data od EU
Portál veřejně přístupných dat EU (http://data.europa.eu/euodp/cs) umožňuje přístup k datovým souborům z EU. Data lze bezplatně stahovat a opakovaně použít pro komerční i nekomerční účely.