Urvalet och övervakningen av Eruf- och ESF-projekt under perioden 2014–2020 inriktas fortfarande främst på utfall

Sammanfattning

I

För programperioden 2014–2020 har EU anslagit nästan 349,4 miljarder euro för att nå sina mål för sammanhållningspolitiken. Syftet med denna politik är att främja jobbskapande, företagens konkurrenskraft, ekonomisk tillväxt, hållbar utveckling och bättre livskvalitet. För att nå dessa mål finansierar EU projekt som stödmottagare i medlemsstaterna genomför. Medlemsstaternas myndigheter väljer ut de projekt som ska finansieras och övervakar genomförandet av dem. Det är viktigt att finansieringen tilldelas på ett ändamålsenligt sätt, nämligen så att förväntade resultat uppnås.

II

För att man ska lyckas med detta har kommissionen vidtagit olika åtgärder för att öka resultatinriktningen under perioden 2014–2020. Vi har i våra tidigare rapporter välkomnat de förbättringar som dessa åtgärder har lett till. Men vi har samtidigt pekat på allvarliga brister i åtgärdernas ändamålsenlighet och kvaliteten på den övervakningsinformation som rör utgifter för sammanhållningspolitiken. Denna rapport befäster och utvecklar dessa tidigare iakttagelser.

III

Vi granskade hur stor hänsyn som tas till resultatinriktning när projekt väljs ut och hur väl kommissionen och medlemsstaterna kan visa att EU-budgeten används på ett bra sätt. För att göra detta granskade vi hur projekt som får sammanhållningspolitiska medel väljs ut och övervakas.

IV

Vår slutsats är att utformningen av urvalsförfarandena och förfarandena själva fortfarande främst är inriktad på utfall och medelsutnyttjande snarare än på resultat, trots att man länge har försökt att ändra på detta. Samtidigt gjorde brister i övervakningen det svårt att bedöma i vilken utsträckning EU-stödet har bidragit till att EU:s och medlemsstaternas mål har nåtts. För de operativa program som vi besökte kunde vi särskilt iaktta följande:

• När det gäller val av projekt var potentiella stödmottagare välinformerade och hade fått lämplig hjälp med att få tillgång till EU-medel. De förfaranden som vi granskade var utformade för att projekt som var relevanta för de operativa programmens mål skulle väljas ut, men urvalskriterierna innebar sällan att de sökande behövde ange kvantifierade resultatindikatorer på projektnivå. För det mesta valdes projekten dessutom ut utifrån principen ”först till kvarn”. I endast ett urvalsförfarande poängsattes ansökningarna och rangordnades inbördes.
• När det gäller övervakningen fann vi att övervakningssystemen inte hade börjat användas förrän på ett sent stadium, vilket huvudsakligen berodde på att regelverket hade antagits sent. Det finns fortfarande brister i några av de it-system som används för att samla in och sammanställa övervakningsuppgifter. Dessutom gick revisionerna av övervakningssystemen långsamt framåt, och därför kommer man eventuellt inte hinna vidta eventuella nödvändiga korrigerande åtgärder före resultatöversynen 2019.
• Övervakningsinformationen är fortfarande främst utfallsinriktad. I sin viktigaste rapport om mätning av uppnådda resultat redovisar kommissionen gjorda framsteg avseende de viktigaste aktivitetsindikatorerna parallellt med medelsutnyttjandet. Rapporten innehåller däremot bara begränsad information om vilka resultat som har uppnåtts.

V

Vi rekommenderar därför följande:

• För att se till att den strategi som används för att välja ut projekt är enhetlig och verkligt resultatinriktad bör medlemsstaterna se till att projektansökningarna jämförs, kräva att potentiella stödmottagare fastställer minst en äkta resultatindikator för varje projekt och bedömer de förväntade resultaten och indikatorerna i utvärderingsrapporten om ansökningarna.
• För att se till att övervakningen är resultatinriktad bör medlemsstaterna i bidragsavtalet ta med en eller flera äkta, kvantifierade resultatindikatorer som bidrar till resultatindikatorerna på programnivå, och kommissionen bör fastställa gemensamma resultatindikatorer för Eruf som grundar sig på en gemensam definition av begreppet ”resultat”.
• Kommissionen bör förbättra resultatrapporteringen och se till att en meningsfull resultatöversyn genomförs under 2019.

Inledning

Sammanhållningspolitiken är EU:s viktigaste investeringspolitik

01

Sammanhållningspolitiken är EU:s viktigaste investeringspolitik. Den syftar till att främja jobbskapande, företagens konkurrenskraft, ekonomisk tillväxt, hållbar utveckling och bättre livskvalitet. Ungefär en tredjedel av EU:s budget går till sammanhållningspolitiken. I löpande priser motsvarade detta runt 230 miljarder euro under programperioden 2000–2006, 346,5 miljarder euro under perioden 2007–2013 och 349,4 miljarder euro under perioden 2014–2020.

02

Sammanhållningspolitiken genomförs via Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf), Europeiska socialfonden (ESF) och Sammanhållningsfonden. Tillsammans med Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) och Europeiska havs- och fiskerifonden (EHFF) utgör dessa fonder de europeiska struktur- och investeringsfonderna (ESI-fonderna). De genomförs genom operativa program (OP), där investeringsprioriteringar och specifika mål fastställs¹. I dessa operativa program anges även hur medlen kommer att användas under programperioden för att finansiera projekt. De operativa programmen genomförs av medlemsstaterna och deras regioner. Detta innebär att medlemsstaterna och regionerna väljer ut, övervakar och utvärderar projekten.

Resultatinriktning är en viktig prioritering för kommissionen och medlemsstaterna under perioden 2014–2020

03

Europa 2020-strategin är EU:s tioårsstrategi för sysselsättning och tillväxt. Den lanserades 2010 för att skapa gynnsamma förutsättningar för smart och hållbar tillväxt för alla. För att uppfylla Europa 2020-strategins syften och mål betonade kommissionen 2010 att man behöver förbättra sammanhållningspolitikens ändamålsenlighet genom att strikt fokusera på resultat².

04

Lagstiftningspaketet för sammanhållningspolitiken under programperioden 2014–2020 innehöll därför betydande ändringar som syftade till att öka resultatinriktningen³. De viktigaste åtgärderna var följande:

• Införandet av förhandsvillkor⁴ som innebär att en medlemsstat måste uppfylla vissa krav på en ändamålsenlig användning av ESI-fonderna (t.ex. att det finns en politisk/strategisk ram) senast vid utgången av 2016. Ett av dessa villkor, det sjunde allmänna förhandsvillkoret⁵, innebär att det måste finnas ”ett system av resultatindikatorer för att välja ut de åtgärder som mest effektivt bidrar till de önskade resultaten och mäta framstegen mot resultaten”.
• Införandet av en resultatreserv, där delar av de EU-medel som anslagits till de operativa programmen placeras och endast tilldelas om vissa delindikatorer (huvudsakligen kostnads- och aktivitetsindikatorer) når på förhand fastställda delmål. Tilldelningen av denna reserv under 2019 kommer att bygga på en resultatöversyn som genomförs under 2019⁶.
• En starkare interventionslogik under programplaneringen⁷, som innebär att medlemsstaterna först måste utvärdera sina behov och åta sig att uppnå ett antal resultat innan de bestämmer sig för var och hur de ska använda sina sammanhållningspolitiska anslag.
• En mer enhetlig användning av resultatindikatorer för att mäta de framsteg som gjorts mot att uppnå resultat⁸.

Betydelsen av hur man väljer ut och övervakar projekt för att uppnå resultat

05

Under 2017 drog vi slutsatsen⁹ att kommissionen och medlemsstaterna hade lyckats utarbeta operativa program med en stabilare interventionslogik. Det innebär att man för de operativa programmen på ett konsekvent sätt beskriver insatsernas syften (specifika mål/resultat) och hur dessa kommer att uppfyllas (nödvändig finansiering, åtgärder som ska vidtas och förväntat utfall).

06

För att åstadkomma en ändamålsenlig politik är det emellertid viktigt att man vid programplaneringen inte bara fastställer tydliga mål och resultat som ska uppnås. Man måste även se till att en resultatinriktad strategi tillämpas under genomförandet av det operativa programmet, eftersom det främst är kvaliteten på de finansierade projekten och deras mervärde i form av konkreta resultat som avgör hur ändamålsenlig politiken blir. Hur man väljer ut, övervakar och rapporterar om projekt är därför avgörande för att uppnå resultat. I figur 1 ges en översikt över genomförandet av ett operativt program och de organ som deltar i genomförandet. De processer som är relevanta för vår revision har gulmarkerats.

De viktigaste deltagarna och deras roller i urvalet och övervakningen av projekt

07

Projekten väljs ut av de nationella och regionala myndigheter som ansvarar för förvaltningen av de operativa programmen. Dessa förvaltande myndigheter (FM), eller de förmedlande organ (FO) som de förvaltande myndigheterna delegerar befogenheter till, fastställer urvalskriterier, sätter samman urvalskommittéer och beslutar vilka projekt som ska få EU-medel. Kommissionen är inte med och väljer ut projekt, i motsats till den viktiga roll den spelar i förhandlingarna om operativa program. Kommissionen deltar dock genom sin roll som rådgivare i de operativa programmens övervakningskommittéer¹⁰, där den metod och de kriterier som används vid urvalet av projekt godkänns. Dessutom ger den vägledning utifrån den bästa praxis och de erfarenheter som medlemsstaterna har delat med sig av.

08

Det är medlemsstaterna som ansvarar för att övervaka projekten. De förvaltande myndigheterna övervakar genomförandet av operativa program och projekt, sammanställer övervakningsinformation och lämnar in årliga genomföranderapporter till kommissionen. Genomförandet av de operativa programmen granskas även av övervakningskommittén, som också godkänner de årliga genomföranderapporterna. Även här är kommissionens roll begränsad till att ge vägledning, granska resultaten av de operativa programmen tillsammans med de förvaltande myndigheterna och framföra synpunkter på de årliga genomföranderapporterna.

09

Det är emellertid kommissionen som i sin rapporteringsroll lämnar in den årliga sammanfattningen av medlemsstaternas årliga genomföranderapporter och strategiska rapporter (under 2017 och 2019) till den myndighet som beviljar ansvarsfrihet (Europaparlamentet) och till Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén¹¹.

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

10

Syftet med denna revision var att besvara frågan om huruvida urvalet av projekt och systemen för övervakning av Eruf- och ESF-projekt under programperioden 2014–2020 var resultatinriktade. Eftersom man kommit så långt med genomförandet av de operativa programmen, och eftersom vi kunde bygga vidare på tidigare revisioner, hade vi under denna revision för första gången möjlighet att följa den ”resultatinriktade strategin” genom hela genomförandefasen i och med att de första resultaten börjar bli tillgängliga. Vår revision är också mycket relevant för den resultatöversyn som ska genomföras under 2019.

11

I den första delen av denna rapport redogör vi för vår analys av de urvalsförfaranden som tillämpas i de operativa program som ingick i revisionen. Vi bedömer utformningen av dessa urvalsförfaranden, särskilt hur urvalskriterierna fastställs och hur resultatinriktade de är, samt själva utvärderingen av ansökningarna. I den andra delen granskar vi de förvaltnings- och kontrollsystem som tillämpas och den övervakning som de förvaltande myndigheterna eller förmedlande organen hittills har utfört av de operativa program som vi besökte för att mäta de operativa resultaten på programnivå och nationell nivå. Vi granskar uppgifternas tillförlitlighet och tillgänglighet samt huruvida de kan resultera i relevant information som kan användas för förvaltning och rapportering till kommissionen.

12

Totalt granskade vi 34 projekt (se förteckningen över projekt i bilaga I). Vi fokuserade på Eruf och ESF och särskilt på följande tre tematiska mål (TM)¹² (se beskrivningen av de elva tematiska målen i bilaga II):

• TM 3, öka konkurrenskraften hos små och medelstora företag (16 projekt).
• TM 8, främja hållbar och kvalitativ sysselsättning och arbetskraftens rörlighet (12 projekt).
• TM 9, främja social delaktighet och bekämpa fattigdom och diskriminering (6 projekt).

13

Vi tittade på projekt som valts ut direkt av den förvaltande myndigheten (eller det förmedlande organet) genom 20 urvalsförfaranden (se förteckning i bilaga III), från sju operativa program i fyra medlemsstater: Tjeckien, Frankrike, Italien och Finland (se förteckning i bilaga IV). Det var storleken på de tilldelade medlen och projektens genomförandefas som gjorde att vi valde just dessa program och medlemsstater. Vi valde projekten utifrån hur mycket bidrag som mottagits och hur långt projekten hade framskridit vid tidpunkten för revisionen. De insatsområden, investeringsprioriteringar och specifika mål som de valda projekten motsvarar anges i bilaga V. De relaterade aktivitets- och resultatindikatorerna anges i bilaga VI för Eruf och bilaga VII för ESF.

14

Vi granskade även de åtgärder som kommissionen har vidtagit när det gäller urval av projekt och övervakning av operativa program för ESF och Eruf i allmänhet.

Iakttagelser

Valet av projekt är inte tillräckligt resultatinriktat

15

De förvaltande myndigheterna bör i sina urvalsförfaranden prioritera de projekt som är mest relevanta för de mål som eftersträvas och där det är mest sannolikt att projekten leder till resultat samt se till att de tillgängliga medlen används i överensstämmelse med reglerna. Vi undersökte i vilken mån resultataspekten beaktades vid utformningen av urvalsförfarandena (t.ex. i de urvalskriterier som tillämpades vid bedömningen av en ansökan, den metod som användes för att bedöma projekt och den dokumentation som fanns tillgänglig för potentiella anbudsgivare) och i genomförandet av urvalsförfarandena och därmed i de projekt som valdes ut.

16

I en av våra tidigare revisioner¹³ fann vi att kommissionen och medlemsstaterna hade lyckats utarbeta operativa program som hade en stabilare interventionslogik, det vill säga en tydlig koppling mellan utvecklingsbehov, specifika mål och resultatindikatorer. Denna interventionslogik bör återspeglas i projekturvalsförfarandena. Vi anser att det finns ett antal viktiga kriterier som de förvaltande myndigheterna bör ta hänsyn till när de utformar förfarandena för att se till att de blir resultatinriktade:

• De urvalskriterier som tillämpas bör garantera att projekten överensstämmer med de operativa programmens mål.
• Urvalskriterierna bör bidra till att man väljer projekt som inte bara har kvantifierade utfallsindikatorer, utan även kvantifierade resultatindikatorer, för att mäta de resultat som uppnås med projektet.
• Potentiella stödmottagare bör uppmuntras att lämna in ansökningar så att det finns ett stort antal projekt att välja mellan.
• Slutligen bör valet av projekt baseras på en direkt jämförelse av ansökningar, där man identifierar de projekt som bäst lämpar sig för finansiering och prioriterar dem.

17

I följande punkter tar vi upp i vilken utsträckning de förvaltande myndigheterna använde sig av dessa kriterier när de gick igenom de mottagna ansökningarna och hur kriterierna påverkade valet av resultatorienterade projekt (se punkterna 18–38).

Urvalsförfarandena bidrar till att projekten som väljs ut är relevanta för de operativa programmens mål

18

I lagstiftningsramen för programperioden 2014–2020 infördes två åtgärder som skulle bidra till att projekten som väljs ut är relevanta för de operativa programmens mål:

• De operativa programmen måste innehålla vägledande principer för valet av projekt för varje insatsområde¹⁴.
• De förvaltande myndigheterna måste utforma urvalsförfaranden och urvalskriterier som ”säkerställer att verksamheterna bidrar till att uppnå de specifika målen och resultaten för den relevanta prioriteringen”¹⁵.

19

Utöver dessa krav införde man även följande krav för programperioden 2014–2020 för att se till att mer resultatinriktade projekt väljs ut:

• Enligt det sjunde allmänna förhandsvillkoret (se även punkt 4) måste det finnas ”ett system av resultatindikatorer för att välja ut de åtgärder som mest effektivt bidrar till de önskade resultaten”.
• De förvaltande myndigheterna måste också utforma urvalsförfaranden och urvalskriterier som ”säkerställer att verksamheterna bidrar till att uppnå […] resultaten inom de prioriterade områdena”¹⁶.

20

De ”vägledande principerna” fungerar som vägledning för valet av projekt genom att ange de viktigaste urvalskriterier som ska tillämpas. Tillsammans med en beskrivning av projekt som ska finansieras, med exempel på sådana projekt och stödmottagare, ger de en tydlig översikt över vilken sorts projekt som ska finansieras för varje specifikt mål. Principerna används som utgångspunkt när man utarbetar urvalskriterierna, som kan innehålla direkta hänvisningar till dem.

21

Vi fann att principerna i vissa fall var av allmän karaktär, men de hänvisade alla till behovet av att projekten som väljs stämmer överens med de operativa programmens specifika mål, såsom de anges för varje insatsområde. I de urvalsförfaranden som vi granskade stämde urvalskriterierna överens med de vägledande principerna. Varje förfarande innehöll minst ett kriterium som rörde projektens relevans och deras bidrag till det specifika målet.

22

De utvalda ansökningar som vi granskade bedömdes i allmänhet utifrån de kriterier som anges i urvalsförfarandet. Vi fann att de 34 projekt som vi granskade i denna revision var relevanta för de operativa programmens specifika mål.

Svag resultatinriktning vid bedömningen av projektansökningar, som sällan innehöll kvantifierade resultat

23

Vi granskade hur de förvaltande myndigheterna valde ut projekt i praktiken, särskilt huruvida projektförslaget innehöll tydliga förväntade resultat och mål som åtföljdes av tydligt fastställda och kvantifierade aktivitets- och resultatindikatorer (som var kopplade till de specifika målen). Vi bedömde även huruvida de förvaltande myndigheterna hade bedömt varje sökandes möjlighet att uppnå de förväntade resultaten.

24

Vi fann att 18 av de 20 urvalsförfaranden som vi granskade innehöll kriterier som innebar att den potentiella stödmottagaren behövde beskriva sitt projekts förväntade resultat (se bilaga VIII). Men bara fyra av dessa 20 förfaranden innehöll kriterier om att stödmottagaren måste kvantifiera resultatindikatorerna för projektet (urvalsförfarandena 17, 18, 19 och 20). Och i tre fall motsvarade dessa resultatindikatorer inte direkt resultatindikatorerna på programnivå (se exempel i ruta 1).

25

Vår granskning av de 34 ansökningarna för projekten som valdes ut för revisionen bekräftar dessa iakttagelser. Alla ansökningar innehöll kvantifierad information om aktivitetsindikatorer som motsvarade dem på programnivå, eller också kunde sådana uppgifter hämtas direkt från it-systemet (t.ex. för indikatorer såsom antal företag som får stöd). Men endast 14 ansökningar innehöll kvantifierad information om indikatorer för förväntat resultat. I sex av ansökningarna motsvarade resultatindikatorerna inte direkt indikatorerna i det operativa programmet. Övriga ansökningar innehöll huvudsakligen en förklarande beskrivning (se figur 2 och bilaga VIII).

26

När det gäller bedömningen av ansökningar fann vi att de förvaltande myndigheterna hade granskat den allmänna genomförbarheten och sannolikheten för att projekten skulle bli lyckade. Men medan alla 18 Eruf-projekt bedömdes utifrån förmågan att uppnå de förväntade resultaten, gjordes en sådan bedömning för endast två av de 16 ESF-projekt som vi granskade. Vi fann även att denna bedömning förblev vag i utvärderingsrapporterna, förutom i sju fall¹⁷, där man gav en mer detaljerad beskrivning av indikatorernas relevans och sannolikheten för att målen skulle nås.

27

När det gäller poängsättningen av ansökningar fann vi att man bara i elva fall tog hänsyn till om förväntade resultat nämndes i ansökan. Detta tyder på att de förvaltande myndigheterna utgick från att de planerade projekten skulle bidra till det operativa programmets mål om de överensstämde med den typ av åtgärder som angavs i urvalsförfarandet. De intresserade sig emellertid inte för storleken på detta bidrag.

Potentiella stödmottagare uppmuntrades att ansöka om finansiering

28

För att medlen ska utnyttjas vid rätt tidpunkt under programperioden och samtidigt se till att resultatinriktningen är säkerställd måste det finnas ett tillräckligt antal anbudsgivare som kan lämna in bra ansökningar. Att den förvaltande myndigheten uppmärksammar potentiella sökande på inbjudan att lämna projektförslag och ger vägledning om den är en viktig förutsättning för att urvalsförfarandena ska bli ändamålsenliga. En bredare sökandepopulation bidrar sannolikt till att bättre projekt väljs ut.

29

De åtgärder som syftade till att göra potentiella anbudsgivare uppmärksamma på inbjudan hade utarbetats av de förvaltande myndigheterna utifrån de detaljerade krav som anges i EU-förordningen. De lämnades in till övervakningskommittéerna för godkännande som en del av den kommunikationsstrategi för de operativa programmen som krävs enligt förordningen¹⁸.

30

Vi fann att de förvaltande myndigheterna hade uppmuntrat potentiella stödmottagare att delta i urvalsförfarandena. De förvaltande myndigheterna använde sig av olika källor för att göra potentiella anbudsgivare uppmärksamma på en inbjudan, såsom handelskammare, lokala näringslivsorganisationer och webbaserade verktyg. Dessutom förlitade de sig på att deras partner spred information om kommande inbjudningar inom sina nätverk, utifrån den kännedom de fick om dem i övervakningskommittéerna.

31

Vidare var den vägledning om finansiering som de förvaltande myndigheterna gav de sökande allmänt tillgänglig. Vid tidpunkten för revisionen innehöll vägledningen (utom i ett fall) också tydliga krav för stödtilldelning och utförlig information om ansökningsförfarandet och finansieringsmöjligheterna, med uttrycklig hänvisning till de urvalskriterier som skulle tillämpas.

Urvalsförfarandena omfattade sällan en jämförelse mellan projektansökningar, vilket medför en risk för att de bästa projekten inte väljs ut

32

Vid vår granskning av förfarandena kontrollerade vi om de projekt som lämnats in för finansiering jämfördes med varandra. Detta är en annan viktig åtgärd för att se till att de mest resultatinriktade projekten väljs ut.

33

Vid delad förvaltning utformades urvalsförfarandena av de förvaltande myndigheterna och godkändes av övervakningskommittéerna utifrån kraven i EU-förordningarna¹⁹ och kommissionens vägledning²⁰. Vilka urvalsförfaranden som ska användas anges varken i förordningarna om ESI-fonderna eller i kommissionens vägledning, utan detta bestäms av de förvaltande myndigheterna.

34

Av de 20 förfaranden som vi granskade var tio tillfälliga inbjudningar att lämna förslag, sex permanenta inbjudningar, tre rörde direkt tilldelning och ett var en upprepad inbjudan (se även bilaga III för mer information). Vi fann att man i endast ett av urvalsförfarandena (IT, OP Piemonte, nr 13) hade jämfört projektansökningarna; i övriga urvalsförfaranden hade ingen sådan jämförelse gjorts. Detta innebär att det finns en risk för att finansieringen inte har gått till de bästa projekten. I några av de operativa program som vi besökte uppvägdes detta emellertid något av att man hade gjort ett informellt (franska och finska operativa program) eller formellt (Italien – Apulien) förhandsurval. På så sätt kunde de förvaltande myndigheterna se till att endast ansökningar för de lämpligaste projekten lämnades in. Vi fann följande:

• Av 20 urvalsförfaranden byggde 15 på principen ”först till kvarn”, där en ansökan valdes ut förutsatt att den uppfyllde kriterierna och att de tillgängliga medlen räckte. Av dessa hade 13 varit föremål för ett formellt eller informellt förhandsurval. Vi konstaterade att det i vissa fall ställdes krav på ett minsta antal poäng för att ansökan skulle väljas ut (se urvalsförfarandena nr 4 och 5 för Tjeckiens OP Entreprenörskap och innovation för konkurrenskraft (OPEIC) och nr 16, 17, 18, 19 och 20 för Finlands operativa program).
• I de tre fall där man använde sig av direkt tilldelning fanns det per definition ingen konkurrens (se urvalsförfarandena nr 1, 3 och 12).
• I ett av fallen (IT, OP Piemonte, urvalsförfarande nr 8)²¹ lät man finansieringen gå till projekt som redan hade valts ut under föregående programperiod (2007–2013) genom att man helt enkelt förlängde projekten. På så sätt kunde det förmedlande organet undvika att utbildningen för unga avbröts och börja utnyttja anslagen direkt. Men samtidigt hindrade det nya sökande från att delta.

Det finns en risk när det gäller övervakningsuppgifternas kvalitet och de är mestadels utfallsinriktade

35

Vi kontrollerade om övervakningssystemen tillät systematisk insamling av uppgifter om vissa angivna indikatorer så att man kunde mäta de framsteg som gjorts på projekt-, program- och EU-nivå. Vi granskade även huruvida detta hade rapporterats så att det gick att visa att de finansierade projekten hade varit en framgång och därmed att EU-budgeten hade använts på ett ändamålsenligt och effektivt sätt.

36

Följande avsnitt innehåller vår bedömning av de nödvändiga förutsättningarna för att man ska kunna övervaka och rapportera om måluppfyllelse. Vi kontrollerade först om de förvaltande myndigheterna hade inrättat fungerande övervakningssystem innan de började genomföra medlen. Vi tittade även på om den resultatinformation som stödmottagarna hade lämnat var tillförlitlig och komplett och hade lämnats i tid. Dessutom granskade vi de förvaltande myndigheternas och kommissionens roller.

37

Slutligen undersökte vi huruvida de system som användes producerade resultatorienterad information om prestationer. Vi undersökte särskilt huruvida de gav meningsfull aggregerad information, eftersom detta är en viktig förutsättning för att man ska kunna rapportera om det ändamålsenliga medelsutnyttjandet på medlemsstats- och EU-nivå via årlig övervakning och rapportering.

Det kommer kanske inte vara möjligt att nå säkerhet om övervakningsuppgifternas kvalitet i tid för resultatöversynen 2019

38

Vilka framsteg som görs mot målen för ett operativt program övervakas med hjälp av uppgifter som samlas in från olika källor. Dessa uppgifter sammanställs på program- och medlemsstatsnivå och utgör grunden för de rapporter som lämnas in till övervakningskommittén för det operativa programmet och till kommissionen. För att de insamlade uppgifterna ska ge en rättvis bild av situationen på program- och medlemsstatsnivå måste de emellertid vara tillförlitliga och kompletta och lämnas in i tid. De förvaltande myndigheterna måste därför inrätta ett övervakningssystem som omfattar insamling av uppgifter och kontroller av uppgiftskällan. För att nå säkerhet om uppgifternas kvalitet förlitar sig kommissionen både på revisioner som medlemsstaternas revisionsmyndigheter utför och på revisioner som den utför själv.

39

När det gäller resultatöversynen är det också viktigt att uppgifterna, och de system som har använts för att ta fram dem, granskas så tidigt som möjligt så att medlemsstaternas myndigheter kan åtgärda eventuella brister som rör uppgifternas kvalitet i god tid före utgången av juni 2019. Det är då som de årliga genomföranderapporterna för 2018 (som utgör grunden för resultatöversynen och tilldelningen av resultatreserven) kommer att lämnas in till kommissionen.

Omfattande EU-regler anger hur medlemsstaterna ska utforma sina övervakningssystem för perioden 2014–2020

40

För att få till stånd en systematisk insamling och övervakning av de uppgifter som genereras på programnivå innehåller regelverket för programperioden 2014–2020 flera ändringar som rör insamling av uppgifter och övervakning:

• De förvaltande myndigheterna måste inrätta ett förvaltnings- och kontrollsystem som omfattar lämpliga system för rapportering och övervakning²².
• De förvaltande myndigheterna ansvarar för att upprätta ett datoriserat system för att registrera alla uppgifter som rör indikatorerna för de operativa programmen²³ i övervaknings- och rapporteringssyfte.
• Enligt det sjunde förhandsvillkoret måste de förvaltande myndigheterna inrätta ”ett system av resultatindikatorer för att välja ut de åtgärder som mest effektivt bidrar till de önskade resultaten [och] mäta framstegen mot resultaten"²⁴. När det gäller de operativa programmen var medlemsstaterna tvungna att visa att samtliga förhandsvillkor uppfylldes senast den 31 december 2016²⁵ (se punkt 4).
• Medlemsstaterna var skyldiga att senast den 31 december 2015²⁶ se till att alla utbyten av information mellan stödmottagare och en förvaltande myndighet, en attesterande myndighet, revisionsmyndigheter och förmedlande organ kunde ske elektroniskt²⁷.

41

Kommissionen har även upprättat särskild vägledning²⁸ för sin personal och medlemsstaternas ansvariga myndigheter om en gemensam metod för att utvärdera förvaltnings- och kontrollsystemen i medlemsstaterna, inklusive förekomsten av ändamålsenliga system för övervakning och rapportering.

Resultatinformationen är inte alltid tillförlitlig och komplett och lämnas inte alltid in i tid, och detta påverkar medlemsstaternas genomföranderapporter

Uppgifter från stödmottagarna

42

För Eruf samlas uppgifterna för resultatindikatorerna ofta in från nationella statistikorgan (se exempel i bilaga VI). Resterande uppgifter kommer från stödmottagarna. För ESF kommer de flesta uppgifter som rapporteras in från stödmottagarna (se bilaga VII). De förvaltande myndigheterna kontrollerar att de uppgifter som samlas in från stödmottagarna är korrekta vid projektets slut, i samband med att de tar emot den slutliga rapporten. Under tiden som projekten pågår kan kontroller också genomföras på plats, baserat på stickprov.

43

I de system som tillämpas genomförs automatiskt ett antal kontroller av om de uppgifter som stödmottagarna har lämnat är rimliga och enhetliga, särskilt när det gäller ESF. De förvaltande myndigheterna har också verktyg för att kontrollera om de lämnade uppgifterna om deltagare är fullständiga så att de kan påminna stödmottagare som har lämnat ofullständiga uppgifter om att lämna in ytterligare information.

44

Vår revision visade på problem rörande kvaliteten på de insamlade uppgifterna. Vi identifierade ett allmänt problem rörande fullständigheten och korrektheten hos de uppgifter som lämnats om deltagare i åtgärder som medfinansierades av ESF. Dessa uppgifter klassas som känsliga enligt nationell lagstiftning²⁹, och därför är det upp till deltagarna att avgöra om de redovisar dem. Det är också svårt för medlemsstaterna och kommissionen att kontrollera om de är korrekta. Ett ytterligare problem rörande insamlingen av uppgifter anges i ruta 2.

45

I sin revision av tillförlitligheten hos resultatuppgifter (2014–2020) pekade kommissionen på andra problem rörande tillförlitligheten hos uppgifter, exempelvis följande:

• Uppgifter samlades inte in, vilket gjorde att resultat inte registrerades och därför inte togs med i bedömningen av hur ett operativt program framskred, vilket i sin tur ledde till en felaktig bild av situationen.
• De förvaltande myndigheterna missförstod definitionen av gemensamma indikatorer (t.ex. den gemensamma aktivitetsindikatorn nr 26, ”Antal företag som samarbetar med forskningsinstitutioner”), vilket gjorde att man angav för många företag för denna indikator.
• Värdet på indikatorn för ”population som tagit del av insatsen” begränsades inte till antalet invånare i området och vissa räknades dubbelt, vilket ledde till oförenliga värden.

Resultatinformationens tillgänglighet och tillförlitlighet

46

Det är viktigt att det finns fungerande övervakningssystem när de förvaltande myndigheterna börjar genomföra programmen. Detta garanterar nämligen att resultatuppgifter kan genereras i tid för att övervakningen ska kunna ske.

47

Eftersom regelverket för perioden 2014–2020 godkändes så sent på EU-nivå, först i december 2013, försenades även framtagandet av de it-system som användes för övervakningen. När det gäller ESF-indikatorerna gjorde större komplexitet rörande uppgifternas känslighet och definitionerna av indikatorerna att ytterligare diskussioner behövde hållas en bra bit in på 2014. Detta gjorde i sin tur att färdigställandet av it-systemen försenades ytterligare. I två fall ledde andra faktorer till förseningar: en omorganisering av regionerna (Frankrike, OP Lorraine och Vosges) och utformningen av ett nytt enhetligt it-system för alla ESI-fonderna 2014–2020 i Tjeckien.

48

Dessa förseningar återspeglas i hur långt man kommit med genomförandet av det sjunde förhandsvillkoret om förekomsten av ett system av resultatindikatorer. I slutet av 2016, då handlingsplanerna skulle vara klara, hade 50 handlingsplaner fortfarande inte färdigställts. För omkring 11 % av alla operativa program uppfylldes alltså ännu inte detta krav. I slutet av februari 2018 hade emellertid alla handlingsplaner som rörde det sjunde förhandsvillkoret färdigställts.

49

Vi fann att vissa it-system fortfarande inte fungerade fullt ut första halvåret 2017, det vill säga fyra år in på programperioden. Detta medför en risk för att de insamlade uppgifterna inte är fullständiga och korrekta (se exempel i ruta 3). I sin revision av tillförlitligheten hos resultatuppgifter (2014–2020)³⁰ uppmärksammade kommissionen att det saknades elektroniska system för utbyte av uppgifter med stödmottagare. I stället förde de förvaltande myndigheterna in uppgifter om indikatorer manuellt i systemet, vilket kan leda till skrivfel.

Medlemsstaternas genomföranderapporter

50

För varje operativt program ska de förvaltande myndigheterna lämna in en årlig genomföranderapport till kommissionen, som godkänns av övervakningskommittén. Den årliga genomföranderapporten innehåller viktig information om genomförandet av det operativa programmet, huvudsakligen i form av kvantitativ och kvalitativ information om allmänna och programspecifika indikatorer³². De årliga genomföranderapporterna för 2016, som lämnades in i juni 2017, var de första rapporter som lämnades in till kommissionen om ”framstegen när det gäller att uppnå programmets mål”³³. Kommissionen kvalitetsgranskar de årliga genomföranderapporterna (t.ex. huruvida antalet deltagare stämmer överens med befolkningen i de områden som omfattas).

51

I slutet av 2017 hade 26 årliga genomföranderapporter fortfarande inte godtagits av kommissionen eftersom det saknades uppgifter om de indikatorer som används i resultatramen, de rapporterade uppgifterna stämde inte överens med informationen om genomförandet av det operativa programmet eller förklaringar saknades för några av de rapporterade uppgifterna. För omkring 40 % av de operativa Eruf-programmen hade inga värden för indikatorerna i resultatramen rapporterats in under 2017, och kommissionen hade därför inte analyserat dessa vid tidpunkten för revisionen.

52

De brister som anges i de årliga genomföranderapporterna väcker frågor om tillförlitligheten hos den information som lämnats och de framsteg som hittills gjorts enligt de dokument som kommissionen har utfärdat på grundval av de årliga genomföranderapporterna³⁴: den årliga sammanfattande rapporten till Europaparlamentet och rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén och (endast under 2017 och 2019) den strategiska framstegsrapporten där de gjorda framstegen sammanfattas.

Revisionerna av förvaltnings- och kontrollsystemen och av tillförlitligheten hos insamlade uppgifter påbörjades sent, vilket minskar graden av säkerhet rörande övervakningssystemen och förkortar den tid man har på sig att åtgärda identifierade brister

53

Lämpliga rutiner för att kontrollera och korrigera resultatinformationen behövs för att garantera att informationen är av god kvalitet och därför kan användas för övervakning och rapportering. Enligt god praxis ska revisioner av de system som producerar uppgifterna – och tillhörande korrigerande åtgärder – utföras och avslutas innan uppgifterna tas med i de årliga genomföranderapporterna och strategiska rapporterna.

54

Enligt regelverket ska både medlemsstaternas revisionsmyndigheter och kommissionen³⁵ utföra revisioner av hur väl övervakningssystemen fungerar. Syftet med dessa revisioner är särskilt att kontrollera att det finns tillförlitliga system för insamling, registrering och lagring av resultatuppgifter samt att bedöma tillförlitligheten hos dessa uppgifter.

Revisionsmyndigheternas bedömning av hur förvaltnings- och kontrollsystemen fungerar

55

De system som tillämpas av de förvaltande myndigheterna bedömdes i ett tidigt skede av de operativa programmens genomförande, som ett steg i utnämningsförfarandet³⁶. Ett oberoende revisionsorgan (vanligtvis revisionsmyndigheten) skulle utarbeta en rapport och ett yttrande om huruvida de förvaltande myndigheterna hade uppfyllt kriterierna avseende intern kontrollmiljö, riskhantering, förvaltnings- och kontrollverksamhet och övervakning³⁷. Utnämningen skulle ske innan den första ansökan om mellanliggande betalning för de operativa programmen lämnades in och var alltså en förutsättning för att ersättning skulle betalas ut för de operativa programmen. I detta skede omfattade revisionen förekomsten av system och förfaranden. Den omfattade däremot inte frågan om ett ändamålsenligt genomförande, som kontrollerades i samband med revisionsmyndigheternas revisioner av förvaltnings- och kontrollsystemen.

56

Eftersom man hade godkänt de operativa programmen och färdigställt it-systemen så sent (se punkt 47), blev även utnämningsförfarandet försenat. Detta berodde också på omständigheter i medlemsstaterna själva (en omorganisation av regionerna i Frankrike under 2015 och komplexa förvaltningsstrukturer – exempelvis har det franska programmet PON FSE 13 delegerade förvaltande myndigheter och 120 förmedlande organ). För de operativa program som ingår i denna revision utnämndes de förvaltande myndigheterna mellan september 2016 och februari 2018, det vill säga över två respektive fyra år in i programperioden (se bilaga IV).

57

Eftersom de operativa programmen genomfördes så sent och att en begränsad mängd uppgifter därför hade samlats in hade systemrevisionerna precis påbörjats när vi gjorde våra granskningsbesök, det vill säga under första halvåret 2017. Eventuella problem som rörde uppgifternas kvalitet kunde därför inte upptäckas förrän under andra halvåret 2017. Detta var nästan fyra år in i den sjuåriga programperioden och ett och ett halvt år innan de årliga genomföranderapporterna för 2018 (som ligger till grund för tilldelningen av resultatreserven) skulle lämnas in till kommissionen.

Kommissionens revisioner

58

Kommissionen förlitar sig inte bara på revisionsverksamheten och revisionssystemen i medlemsstaterna utan utför även egna revisioner. Dessa revisioner är av två typer: dels utför kommissionen förebyggande systemrevisioner i ett tidigt skede, som syftar till att tidigt under genomförandet nå rimlig säkerhet om att förvaltnings- och kontrollsystemen fungerar väl; dels utför den revisioner av resultatuppgifternas tillförlitlighet. Men till följd av de förseningar som nämns ovan, och därmed det sena färdigställandet av övervakningssystemen och den mycket begränsade rapporteringen av relevanta uppgifter, utförde kommissionen dessa revisioner senare än planerat. Särskilt gällde detta Eruf, där kommissionen kunde påbörja revisionerna först efter att ha tagit emot de årliga genomföranderapporterna för 2016. I slutet av 2017 hade kommissionen lyckats utföra 23 revisioner i tolv medlemsstater: tolv revisioner av resultatuppgifternas tillförlitlighet och elva förebyggande systemrevisioner i ett tidigt skede.

59

För de flesta av dessa revisioner pågick rapporteringen i början av 2018. Enligt kommissionen var de preliminära resultaten för de system som omfattades av revisionerna mestadels positiva, även om man pekade på vissa brister. Men för omkring 40 % av de operativa Eruf-programmen innehöll de årliga genomföranderapporterna för 2016, som lämnades in under 2017, inga värden för indikatorerna i resultatramen³⁸. I februari 2018 hade kommissionen inte utfört några revisioner av dessa operativa program för att ta reda på om avsaknaden av rapportering berodde på att genomförandet var försenat eller på att det saknades ett fungerande system för uppgiftsrapportering.

60

Att systemrevisionerna genomfördes så sent innebär att ingen komplett bild kan ges av övervakningssystemen. Brister i ett system identifieras ofta sent, och tiden kommer eventuellt inte att räcka till för att göra de justeringar som krävs. Detta äventyrar genomförandet av resultatöversynen under 2019, som kommer att baseras på de uppgifter som medlemsstaterna rapporterar i sina årliga genomföranderapporter för 2018 senast den 30 juni 2019.

Resultatöversynen kanske inte baseras på realistiska delmål

61

När det gäller de operativa program som vi besökte konstaterade vi – utifrån de årliga genomföranderapporterna för 2015 eller den övervakningsinformation som fanns tillgänglig när revisionen gjordes – att målen för 2023 redan hade nåtts i visa fall, men även att det fanns risk för att framstegen var för små. Inga ändringar för att justera målen till ett mer realistiskt värde hade begärts för de operativa program som vi besökte. Endast för ett program (Tjeckien, OPEIC) hade ändringar begärts, och beviljats, främst för att justera tilldelningen inom insatsområdena. Enligt kommissionen hade i februari 2018 däremot målvärdet för 2023 justerats uppåt i 1 445 fall och nedåt i 941 fall för de 17 480 indikatorer som användes i de 430 operativa program som pågick.

62

Detta tyder på att ett antal delmål³⁹ i resultatramen inte längre är realistiska. Om delmål behöver justeras måste det operativa programmet ändras, vilket endast kan ske på initiativ av medlemsstaterna⁴⁰. Med tanke på ändringsförfarandets längd (tre månader enligt förordningen), finns det en risk för att värdena på indikatorerna för resultatramen i slutet av 2018 inte kommer att jämföras med realistiska delmål.

Information som härrör från de uppgifter som samlas in är fortfarande främst utfallsinriktad

63

Resultatinformation samlas in så att medlemsstaterna och kommissionen kan använda den i rapporteringssyfte eftersom de är skyldiga att visa vad som har uppnåtts genom finansieringen.

64

De resultatindikatorer och mål som fastställs i de bidragsavtal som ingås mellan stödmottagarna och de förvaltande myndigheterna är viktiga för att mäta resultatuppfyllelsen. Men även flera centrala frågor som rör utformningen av övervakningssystemen påverkar mätningen och övervakningen av hur projekten bidrar till att målen för de operativa programmen uppfylls.

En utformning som främst bygger på aktivitetsindikatorer, särskilt under de första åren av genomförandet när det gäller Eruf, och avsaknad av kvantifierade resultatindikatorer på projektnivå

65

Den nuvarande utformningen möjliggör en mer systematisk insamling av uppgifter för ett antal tydligt fastställda indikatorer, men antalet indikatorer är mycket stort. Förekomsten av gemensamma indikatorer gör också att man kan sammanställa dessa uppgifter på programnivå, medlemsstatsnivå och EU-nivå. Men den logiska ramen för Eruf är utformad så att många resultatindikatorer för de operativa programmen inte är direkt relaterade till de finansierade insatserna. Det rör sig ofta om nationella indikatorer, där hänsyn tas till påverkan från externa faktorer, och de härrör ofta från nationella statistikkontor (se exempel i ruta 4 och se även bilaga VI). Dessa resultatindikatorer anger inte separat de direkta effekterna av Eruf-insatserna och kan därför inte visa omedelbara resultat av de operativa programmen.

66

Resultaten av Eruf-projekt märks ofta först (långt) efter det att projektet har avslutats, det vill säga när det inte längre sker någon övervakning av själva projektet, och för att kompensera för detta ska de förvaltande myndigheterna genomföra utvärderingar på insatsområdesnivå⁴¹. Minst en gång under programperioden ska man med hjälp av dessa utvärderingar bedöma hur stödet från ESI-fonderna har bidragit till målen för respektive insatsområde. Men eftersom genomförandet påbörjades så sent har bara ett fåtal utvärderingar genomförts hittills. Till följd av detta mäts de framsteg som görs inom de operativa programmen för närvarande huvudsakligen med hjälp av aktivitetsindikatorerna.

67

På projektnivå fann vi att resultatindikatorer inte alltid angavs i bidragsavtalen (se punkt 25). I bara sex⁴² av de 18 Eruf-projekt som vi granskade i denna revision hade resultatindikatorer tagits med i ansökningarna och därmed även i bidragsavtalet. Det rörde sig emellertid inte om samma resultatindikatorer som de som fastställts för det operativa programmet. Detta innebär att de inte kan användas för rapporteringen eller för att mäta de framsteg som gjorts mot att uppnå det operativa programmets mål. I fyra andra fall⁴³ hade resultatindikatorerna inte kvantifierats (dvs. inget målvärde hade angivits), vilket gjorde det omöjligt att utvärdera i vilken mån de hade bidragit till det operativa programmets mål och innebar att mätningen av vad som uppnåtts med projektet begränsades till dess utfall.

68

När det gäller ESF-projekten angavs resultatindikatorer för sju av 16 projekt. För de övriga projekten stämde inte de resultat som beskrevs med de resultatindikatorer som angavs för de operativa programmen eller också hade de inte kvantifierats. För alla projekt gäller att det då blir omöjligt att jämföra det värde som uppnåtts med ett uppskattat målvärde. När det gäller ESF mäts emellertid värdena för de gemensamma resultatindikatorerna även om resultat och resultatindikatorer inte har fastställts på projektnivå eller kvantifierats eftersom stödmottagarna måste rapportera dessa uppgifter i den förvaltande myndighetens it-system.

69

Vi har tidigare pekat på avsaknaden av resultatindikatorer på projektnivå⁴⁴ i våra årsrapporter. När inga resultatindikatorer anges blir det svårt att mäta och övervaka i vilken mån projekten bidrar till att de operativa programmens mål uppnås.

De indikatorer som avgör om resultatreserven kommer att tilldelas är främst inriktade på input och utfall

70

Medlemsstaterna kan visa hur programmen framskrider med hjälp av delmål (som ska nås senast 2018) och målvärden (som ska nås senast 2023) för tre typer av indikatorer: finansiella indikatorer, aktivitetsindikatorer och resultatindikatorer. Dessa kan kompletteras med avgörande genomförandesteg för att mäta projekt som pågår eller planeras starta men som sannolikt inte kommer att resultera i utfall före december 2018. På det stora hela ska de indikatorer som används i resultatramen alltid vara representativa för de åtgärder som ingår i insatsområdet. För att resultatreserven ska tilldelas måste värdena för dessa indikatorer i slutet av 2018 uppgå till mellan 75 och 85 % av delmålet.

71

Som framgår av en av våra tidigare rapporter⁴⁵ gäller de allra flesta indikatorer som används i resultatramen inom sammanhållningspolitiken utfall (57 %), avgörande genomförandesteg (9 %) och finansiella indikatorer (33 %), medan användningen av resultatindikatorer är marginell. Tilldelningen av resultatreserven kommer därför fortfarande att i hög grad vara inriktad på input och utfall och inte på resultat (se även punkt 62).

Den mesta rapporteringen på EU-nivå gäller aktivitetsindikatorer

72

Huvudsyftet med kommissionens strategiska rapport 2017⁴⁶ (som omfattar den årliga sammanfattande rapport för 2017 som utarbetats på grundval av de årliga genomföranderapporterna för 2016) är att rapportera om hur ESI-fonderna bidrar till att målen för Europa 2020-strategin uppfylls. Rapporten redogör emellertid huvudsakligen för graden av genomförande samt för de värden som de viktigaste aktivitetsindikatorerna hade uppnått i slutet av 2016. Den ger däremot ingen information om uppnådda resultat, förutom för följande resultatindikatorer för ESF: antalet deltagare som hittade ett arbete omedelbart efter genomförd utbildning och antalet deltagare som fick en kvalifikation omedelbart efter genomförd utbildning. För Eruf beror detta också på att det inte finns några gemensamma resultatindikatorer och att man därför inte kan sammanställa de resultatindikatorer som tillämpas på medlemsstatsnivå.

73

Som vi nyligen rapporterade finns det ett grundläggande problem som särskilt rör resultatindikatorerna. Resultatindikatorerna för Eruf och ESF mäter nämligen olika saker på olika sätt⁴⁷. Dessutom tolkas begreppet ”resultat” olika i de fondspecifika förordningarna. Resultatindikatorerna för Eruf kan inte användas för att mäta de omedelbara resultaten av de operativa programmen. Dessutom ställer den stora mängden olika resultatindikatorer till med betydande problem i samband med insamlingen och rapporteringen av resultatinformation⁴⁸.

Slutsatser och rekommendationer

74

Samtidigt som utformningen av de operativa programmen i dag är mer resultatinriktad och har en starkare interventionslogik och en omfattande uppsättning indikatorer, är vår övergripande slutsats att valet av projekt som finansieras via Eruf och ESF inte är helt resultatinriktat och att övervakningen fortfarande främst är utfallsinriktad.

Urvalsförfarandena var inte resultatinriktade i viktiga avseenden

75

I de operativa program som vi besökte använde man sig av urvalsförfaranden för att se till att projekten som väljs ut är relevanta för de operativa programmens mål. De har emellertid inte alltid urvalskriterier som innebär att kvantifierade resultatindikatorer måste fastställas på projektnivå som motsvarar dem som fastställts på programnivå. Därför hade resultatindikatorer sällan tagits med i ansökningarna, och även om de hade tagits med var det inte alls säkert att de motsvarade indikatorerna för de operativa programmen eller att de hade kvantifierats. I endast en tredjedel av utvärderingsrapporterna ingick dessutom en särskild utvärdering av de förväntade resultaten i förhållande till det operativa programmets mål (se punkterna 18–27).

76

Vi fann att de förvaltande myndigheterna hade använt sig av flera kanaler för att lämna omfattande information om de operativa programmen, tillgången till EU-medel och urvalsförfarandena. Potentiella stödmottagare var i allmänhet välinformerade eller också kunde de förlita sig på hjälp från specialiserade organisationer (se punkterna 28–31).

77

Endast i ett av de 20 urvalsförfaranden som vi granskade poängsattes emellertid ansökningarna och rangordnades i förhållande till varandra. Projekten godkändes i allmänhet enligt principen ”först till kvarn”. Detta medför en risk för att medlen inte har gått till de bästa projekten (se punkterna 32–34).

Det finns risker rörande kvaliteten på övervakningsuppgifterna, som fortsätter att vara utfallsinriktade snarare än resultatinriktade

78

Till följd av att regelverket hade antagits så sent fann vi att några operativa program hade övervakningssystem som inte fungerade när programmet inleddes och inte heller fungerade fullt ut när revisionen gjordes. I stället matades uppgifter in manuellt och i ett senare skede. Uppgifter samlades även in utanför it-systemen, vilket ledde till fel som i några fall påverkade uppgifterna i de årliga genomföranderapporterna (se punkterna 35–52).

79

Att regelverket hade antagits så sent ledde till att de flesta operativa programmen började genomföras sent. Fram till slutet av 2016 samlades enbart en begränsad mängd uppgifter in i it-systemen. De revisioner som krävs för att nå säkerhet om övervakningssystemen och om uppgifternas tillförlitlighet och tillgänglighet påbörjades därför oftast inte förrän under 2017. Resultatet av dessa revisioner blev tillgängliga först i slutet av 2017, fyra år in i den sjuåriga programperioden. Detta innebär att man hittills bara har nått viss säkerhet om övervakningsuppgifterna. Kommissionen har därför inte någon verklig bild av hur övervakningssystemen, inklusive it-systemen, fungerar. Resultatöversynen kommer att genomföras under 2019, och under den återstående tiden finns det risk för att de korrigerande åtgärder som kan behöva vidtas inte kommer att kunna genomföras i tid och att resultatöversynen därför inte kommer att utgå från korrekt information (se punkterna 53–60).

80

Vi fann att ett antal delmål i resultatramen inte längre är realistiska. Om delmål behöver ändras är det inte säkert att de nödvändiga ändringarna av operativa program hinner göras i tid för resultatöversynen (se punkterna 61–62).

81

När det gäller resultatindikatorer mäter indikatorerna för Eruf och ESF olika saker på olika sätt. Begreppet ”resultat” tolkas också olika i de fondspecifika förordningarna. För båda fonderna fann vi att det finns risk för att det inte går att sammanställa uppgifter om utfall och resultat (i synnerhet om resultat) på ett meningsfullt sätt på EU-nivå⁴⁹. Dessutom rekommenderade⁵⁰ vi att kommissionen bör fastställa en gemensam definition av begreppen ”utfall” och ”resultat” (se punkt 73).

82

När det gäller Eruf använder man sig ofta av andra källor för resultatindikatorerna, såsom uppgifter från de nationella statistikkontoren. I utvärderingarna bör resultaten jämföras med de operativa programmens mål. Men eftersom genomförandet påbörjades så sent var bara ett fåtal utvärderingar tillgängliga när vi utförde vår revision. För Eruf är det därför svårt att övervaka i vilken mån projekten bidrar till att de operativa programmens mål uppnås (se punkterna 63–69). Detta problem gäller även ESF, eftersom många bidragsavtal inte innehåller kvantifierade resultatindikatorer.

83

Likaså består resultatramen huvudsakligen av aktivitetsindikatorer och finansiella indikatorer. Detta innebär att tilldelningen av resultatreserven huvudsakligen kommer att baseras på dessa typer av indikatorer snarare än på de resultat som uppnåtts och de faktiska framsteg som gjorts mot de operativa programmens mål. Dessutom är den information som anges i kommissionens rapportering huvudsakligen utfallsinriktad, förutom när det gäller ESF, där ett sammanställt värde ges för vissa resultatindikatorer (se punkterna 70–72).

Rekommendation 1 – Resultatinriktat urval

För att se till att metoden för att välja ut projekt är enhetlig och verkligt resultatinriktad bör medlemsstaterna göra följande:

1. Tillämpa urvalskriterier som innebär att de potentiella stödmottagarna måste ange minst en äkta resultatindikator för sina projekt utifrån en gemensam definition av begreppet ”resultat”, inklusive ett utgångsvärde och ett målvärde. Denna resultatindikator bör bidra till de resultatindikatorer som fastställts för de operativa programmen.
2. Ta med en bedömning av dessa förväntade resultat och indikatorer i utvärderingsrapporten om ansökningar.
3. Se till att en jämförelse av projektansökningarna ingår i de urvalsförfaranden som man beslutar sig för att använda.

Måldatum för genomförande: från och med 2019 och kommande inbjudningar att lämna förslag.

Rekommendation 2 – Resultatorienterad övervakning

1. För att det ska gå att övervaka hur projekten bidrar till de operativa programmens mål bör medlemsstaterna ta med kvantifierade resultatindikatorer i sina bidragsavtal, som bidrar till de resultatindikatorer som fastställts för de operativa programmen.

   Måldatum för genomförande: från och med 2019 och kommande inbjudningar att lämna förslag.

2. För att göra övervakningsramen för Eruf mer resultatinriktad, och särskilt för att det ska vara möjligt att sammanställa resultatinformation, bör kommissionen fastställa gemensamma resultatindikatorer för denna fond som grundar sig på en gemensam definition av begreppet ”resultat”.

Måldatum för genomförande: i samband med utarbetandet av nästa fleråriga budgetram.

Rekommendation 3 – Resultatrapportering och förberedelser inför resultatöversynen 2019

För att förbättra kommissionens resultatrapportering och genomföra en meningsfull resultatöversyn med tillförlitliga uppgifter och realistiska delmål bör kommissionen göra följande:

1. Få överblick över de viktigaste bristerna i och tveksamheterna kring systemen för övervakning av de operativa programmen genom revisioner som utförs både av kommissionen och av revisionsmyndigheterna (de nödvändiga systemrevisionerna/revisionerna om resultatuppgifternas tillförlitlighet).
2. Se till att ändringar av operativa program som medlemsstaterna begär, och som gäller motiverade justeringar av delmål i resultatramen, genomförs i tid för resultatöversynen.

Måldatum för genomförande: innan resultatöversynen avslutas.

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning II, med ledamoten Iliana Ivanova som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 27 juni 2018.

Ordförklaringar

Aktivitetsindikatorer: Värden som används för att mäta utfallet av de åtgärder som får stöd eller av de operativa programmen.

De europeiska struktur- och investeringsfonderna (ESI-fonderna): ESI-fonderna är fem separata fonder som syftar till att minska de regionala obalanserna i unionen. Fonderna har politiska ramar som fastställs för den fleråriga budgetramen på sju år. Fonderna är Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf), Europeiska socialfonden (ESF), Sammanhållningsfonden, Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) och Europeiska havs- och fiskerifonden (EHFF).

Den europeiska uppförandekoden för partnerskap: En uppsättning principer i kommissionens delegerade förordning (EU) nr 240/2014 som ska stödja medlemsstaternas arbete med att organisera partnerskap för att utarbeta och genomföra partnerskapsöverenskommelser och operativa program.

Europa 2020-strategin: EU:s tillväxtstrategi för perioden 2010–2020 som ska få EU att återhämta sig från krisen. Strategin är uppdelad i fem överordnade mål som rör sysselsättning, forskning och utveckling, klimat och energi, utbildning samt social delaktighet och fattigdomsbekämpning.

Finansiella indikatorer: Värden som används för att övervaka de framsteg som görs i fråga om (årliga) åtaganden och utbetalningar av de medel som finns tillgängliga för ett projekt, en åtgärd eller ett program i förhållande till dess stödberättigande kostnad.

Förhandsvillkor: Villkor som medlemsstaterna måste uppfylla innan de kan få medel från de europeiska struktur- och investeringsfonderna. När medlemsstaterna utarbetade operativa program för programperioden 2014–2020 skulle de bedöma huruvida dessa villkor hade uppfyllts. Om de inte hade uppfyllts skulle handlingsplaner utarbetas så att de garanterat uppfylldes senast den 31 december 2016.

Förvaltande myndighet (FM): En förvaltande myndighet är ett offentligt eller privat organ som en medlemsstat har utsett att förvalta ett operativt program. I dess uppgifter ingår att välja ut vilka projekt som ska finansieras, övervaka hur projekten genomförs och rapportera till kommissionen om finansiella aspekter och uppnådda resultat.

Indikator: En mätbar variabel som ger information som gör det lättare att bedöma i vilken grad ett mål har nåtts.

Insatsområde: En eller flera investeringsprioriteringar som hör samman med ett tematiskt mål. Finansieringen i ett operativt program organiseras utifrån insatsområden.

Interventionslogik: Kopplingen mellan bedömda behov, mål, input (planerad och faktisk), utfall (planerat och uppnått) och resultat (avsedda och faktiska).

Investeringsprioriteringar: För varje insatsområde ska medlemsstaterna i sina operativa program ange investeringsprioriteringarna och motsvarande specifika mål. Investeringsprioriteringarna anges i de särskilda förordningarna för Eruf, ESF och Sammanhållningsfonden.

Operativt program (OP): En redogörelse för en medlemsstats prioriteringar och specifika mål, där det anges hur finansieringen (EU-finansiering och nationell offentlig och privat medfinansiering) kommer att användas under en viss period (för närvarande sju år) för att finansiera projekt. Projekten inom ett operativt program måste bidra till ett visst antal mål som fastställts för det operativa programmets insatsområden. Operativa program kan finansieras via Eruf, Sammanhållningsfonden och/eller ESF. Det operativa programmet utarbetas av medlemsstaten och måste godkännas av kommissionen innan några medel kan betalas ut från EU:s budget. Ett operativt program kan endast ändras under programperioden om båda parterna är överens.

Resultat: Omedelbara förändringar som uppstår för stödmottagare sedan de har deltagit i en insats (t.ex. bättre tillgänglighet till ett område eftersom en väg har byggts eller praktikanter som har fått jobb).

Resultatindikatorer: Värden som används för att mäta resultaten av projekt som får stöd eller av de operativa programmen.

Resultatram: En uppsättning delmål och mål som fastställs för varje insatsområde i ett operativt program och utgör en viktig del av den resultatinriktade strategin.

Resultatreserv: Resurser som utgör 6 % av de medel som har anslagits för Eruf, ESF och Sammanhållningsfonden eller Ejflu och EHFF, och som kommer att göras tillgängliga efter resultatöversynen 2019 om vissa krav har uppfyllts eller överträffats.

Specifikt mål: Det planerade resultat som en EU-åtgärd ska bidra till.

Urvals- eller tilldelningskriterier: Fördefinierade kriterier som används i urvalsförfarandena för att bedöma de sökandes förmåga att genomföra den åtgärd eller det arbetsprogram som föreslås.

Utfall: Något som produceras eller uppnås med de resurser som tilldelas en insats (t.ex. utbildningskurser som har hållits för arbetslösa ungdomar, ett visst antal avloppsreningsverk som har uppförts eller en vägsträcka som har byggts).

Övervakning: Regelbunden granskning av kostnader, utfall och resultat som ger uppdaterad information om huruvida projekten eller programmen fortskrider som planerat.

Övervakningskommitté: En kommitté som övervakar genomförandet av ett operativt program. Den består av företrädare för de berörda myndigheterna i medlemsstaten (t.ex. företrädare för den förvaltande och attesterande myndigheten och revisionsmyndigheten, genomförandeorgan, arbetsgivar- eller arbetstagarorganisationer och det civila samhället). Dessutom medverkar kommissionen som observatör.

Förteckning över förkortningar

DFM: delegerad förvaltande myndighet

EK: Europeiska kommissionen

Eruf: Europeiska regionala utvecklingsfonden

ESF: Europeiska socialfonden

ESI-fonderna: de europeiska struktur- och investeringsfonderna

FM: förvaltande myndighet

FO: förmedlande organ

IO: insatsområde

IP: investeringsprioritering

MS: medlemsstat

OP: operativt program

SM: specifikt mål

SMF: små och medelstora företag

TM: tematiskt mål

Granskningsteam

I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra revisioner av EU:s politik och program eller av förvaltningsteman kopplade till specifika budgetområden. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsuppgifterna med hänsyn till riskerna när det gäller resultat eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella intäkterna eller kostnaderna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsrättens avdelning II investeringar för sammanhållning, tillväxt och inkludering, där ledamoten Iliana Ivanova är ordförande. Revisionen leddes av Ladislav Balko med stöd av Branislav Urbanič (kanslichef) och Zuzana Frankova (attaché), Myriam Cazzaniga (förstechef), Pekka Ulander (uppgiftsansvarig) och Michaela Binder (utstationerad nationell expert).

Kontakt

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tfn +352 4398-1
Frågor: eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx
Webbplats: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-0531-3	ISSN 1977-5830	doi:10.2865/450122	QJ-AB-18-018-SV-N
HTML	ISBN 978-92-847-0513-9	ISSN 1977-5830	doi:10.2865/48851	QJ-AB-18-018-SV-Q

© Europeiska unionen, 2018

För all användning eller återgivning av foton eller annat material som Europeiska unionen inte har upphovsrätten till måste tillstånd inhämtas direkt från upphovsrättsinnehavaren.

KONTAKTA EU

Besök
Det finns hundratals Europa direkt-kontor i hela EU. Hitta ditt närmaste kontor på https://europa.eu/european-union/contact_sv

Telefon eller mejl
Tjänsten Europa direkt svarar på dina frågor om EU. Kontakta tjänsten på något av följande sätt:

• Ring det avgiftsfria telefonnumret 00 800 6 7 8 9 10 11 (en del operatörer kan ta betalt för samtalet).
• Ring telefonnumret +32 22999696.
• Mejla via webbplatsen (https://europa.eu/european-union/contact/write-to-us_sv).

EU-INFORMATION

På nätet
På webbplatsen Europa finns det information om EU på alla officiella EU-språk (https://europa.eu/european-union/index_sv).

EU-publikationer
Ladda ned eller beställ både gratis och avgiftsbelagda EU-publikationer från EU Bookshop (https://op.europa.eu/sv/publications). Om du behöver flera kopior av en gratispublikation kan du kontakta Europa direkt eller ditt lokala informationskontor (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-lagstiftning och andra rättsliga handlingar
Rättsliga handlingar från EU, inklusive all EU-lagstiftning sedan 1951, finns på alla officiella EU-språk på EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu).

Öppna data från EU
På EU:s portal för öppna data (http://data.europa.eu/euodp/sv/home?) finns dataserier från EU. Dataserierna får laddas ned och användas fritt för kommersiella och andra ändamål.