Izbor in spremljanje projektov Evropskega sklada za regionalni razvoj in Evropskega socialnega sklada v obdobju 2014–2020 sta še vedno usmerjena predvsem v izložke

Povzetek

I

Za programsko obdobje 2014–2020 je EU dodelila skoraj 349,4 milijarde EUR za doseganje ciljev na področju kohezijske politike. Ta je namenjena podpiranju ustvarjanja delovnih mest, konkurenčnosti podjetij, gospodarske rast, trajnostnega razvoja in izboljšanja kakovosti življenja. Za doseganje teh ciljev se projektom, ki jih izvajajo upravičenci v državah članicah, dodelijo sredstva. Projekte, ki se bodo financirali in katerih izvajanje se bo spremljalo, izberejo organi držav članic. Bistveno je, da se sredstva dodelijo uspešno, in sicer v okviru doseganja pričakovanih rezultatov.

II

Komisija je v podporo temu cilju izvedla različne ukrepe, namenjene povečanju osredotočenosti na rezultate v obdobju 2014–2020. V prejšnjih poročilih je Sodišče izrazilo zadovoljstvo nad izboljšavami, ki so jih ta prinesla. Poudarilo pa je tudi resne slabosti pri njihovi uspešnosti in pri kakovosti informacij, pridobljenih s spremljanjem, ki so povezane s porabo na področju kohezijske politike. V tem poročilu so povzete in nadgrajene prejšnje ugotovitve.

III

Sodišče je preučilo, kako dobro je osredotočenost na rezultate vključena v način izbiranja projektov ter kako dobro lahko Komisija in države članice pokažejo, da je proračun EU koristno porabljen. V ta namen je Sodišče preučilo ureditve izbora in spremljanja projektov, za katere se uporabljajo sredstva Kohezijskega sklada.

IV

Sodišče je zaključilo, da kljub dolgotrajnim nameram zasnova izbirnih postopkov in sami postopki namesto rezultatov še naprej poudarjajo izložke in črpanje sredstev. Poleg tega je bilo zaradi pomanjkljivosti v ureditvah spremljanja težko oceniti, koliko so sredstva EU prispevala k doseganju ciljev EU in držav članic. Za obiskane operativne programe je Sodišče ugotovilo naslednje:

• Glede izbora projektov so bili potencialni upravičenci dobro obveščeni in so imeli ustrezno podporo za dostop do sredstev EU. Postopki, ki jih je Sodišče preučilo, so bili zasnovani, da podpirajo izbor projektov, ki so pomembni za cilje operativnih programov, vendar je bilo v izbirnih merilih le redko določeno, da morajo prijavitelji opredeliti količinsko opredeljene kazalnike rezultatov na ravni projekta. Poleg tega je bila večina projektov izbranih po načelu „kdor prej pride, prej melje”. Prijave so bile točkovane in razvrščene le v enem izbirnem postopku.
• V zvezi s spremljanjem je Sodišče ugotovilo, da so začeli sistemi spremljanja delovati šele pozno, predvsem zaradi zamud pri sprejetju zakonodajnega okvira. V nekaterih informacijskih sistemih, ki se uporabljajo za zbiranje in združevanje podatkov o spremljanju, so še naprej slabosti. Poleg tega se je zaradi počasnega napredka pri revizijah sistemov spremljanja pojavila nevarnost, da je ostalo premalo časa za sprejetje potrebnih popravljalnih ukrepov pred pregledom smotrnosti poslovanja leta 2019.
• Informacije, pridobljene s spremljanjem, so še naprej usmerjene predvsem v izložke. V glavnem poročilu Komisije za merjenje dosežkov je napredek pri glavnih kazalnikih izložkov predstavljen skupaj z izvrševanjem financiranja, informacije o doseganju rezultatov pa so omejene.

V

Sodišče zato priporoča naslednje:

• da bo pristop k izboru projektov skladen in resnično usmerjen v rezultate, naj države članice zagotovijo primerjavo prijavljenih projektov, zahtevajo, da upravičenci opredelijo najmanj en dejanski kazalnik rezultatov za vsak projekt, ter opravijo oceno pričakovanih rezultatov in kazalnikov v poročilu o oceni prijav,
• da bi zagotovili spremljanje, usmerjeno v rezultate, naj države članice v sporazum o dodelitvi nepovratnih sredstev vključijo enega ali več resničnih in količinsko opredeljenih kazalnikov rezultatov, ki bi prispevali h kazalnikom rezultatov na ravni operativnega programa, Komisija pa naj opredeli skupne kazalnike rezultatov za ESRR na podlagi skupne opredelitve rezultatov,
• Komisija naj izboljša poročanje o smotrnosti in zagotovi, da bo leta 2019 izveden smiseln pregled smotrnosti poslovanja.

Uvod

Kohezijska politika je glavna naložbena politika EU

01

Kohezijska politika je glavna naložbena politika EU. Namenjena je podpiranju ustvarjanja delovnih mest, konkurenčnosti podjetij, gospodarske rast, trajnostnega razvoja in izboljšanja kakovosti življenja. Kohezijski politiki je namenjena približno tretjina proračuna EU, kar je v tekočih cenah znašalo približno 230 milijard EUR v programskem obdobju 2000–2006, 346,5 milijarde EUR v programskem obdobju 2007–2013 in 349,4 milijarde EUR v programskem obdobju 2014–2020.

02

Kohezijska politika se izvaja s pomočjo Evropskega sklada za regionalni razvoj (ESRR), Evropskega socialnega sklada (ESS) in Kohezijskega sklada. Ti skladi skupaj z Evropskim kmetijskim skladom za razvoj podeželja (EKSRP) in Evropskim skladom za pomorstvo in ribištvo (ESPR) sestavljajo evropske strukturne in investicijske sklade (skladi ESI). Izvajajo se v okviru operativnih programov, v katerih so določene prednostne naložbe in specifični cilji¹. V njih je opisano tudi, kako bodo sredstva v programskem obdobju uporabljena za financiranje projektov. Operativne programe izvajajo države članice in njihove regije, kar pomeni, da projekte izberejo, spremljajo in ocenijo.

Usmerjenost v smotrnost poslovanja je ključna prioriteta Komisije in držav članic v obdobju 2014–2020

03

Evropa 2020 je desetletna strategija EU za delovna mesta in rast. Izvajati se je začela leta 2010, da bi z njo ustvarili pogoje za pametno, trajnostno in vključujočo rast. Za dosego ciljev strategije Evropa 2020 je Komisija leta 2010 poudarila, da je treba izboljšati uspešnost kohezijske politike, in sicer z osredotočenostjo na rezultate.²

04

Zakonodajni sveženj kohezijske politike za programsko obdobje 2014–2020 je zato uvedel pomembne spremembe, katerih namen je povečanje osredotočenosti na smotrnost poslovanja³. Glavni ukrepi so:

• uvedba predhodnih pogojenosti⁴, s katerimi se od držav članic zahteva izpolnitev nekaterih pogojev za uspešno uporabo skladov ESI (npr. obstoj političnih/strateških okvirov) do konca leta 2016. Ena od njih, in sicer splošna predhodna pogojenost št. 7⁵, zahteva „obstoj sistema kazalnikov rezultatov, potrebnih za izbiro ukrepov, ki najuspešneje prispevajo k želenim rezultatom, za spremljanje napredka pri doseganju rezultatov”,
• uvedba rezerve za smotrnost poslovanja, s katero se prihrani del sredstev EU, dodeljenih operativnim programom, ki se sprostijo le, če podskupina kazalnikov (zlasti kazalnikov porabe/izložkov) doseže vnaprej določene mejnike. Rezerva se bo sprostila leta 2019 na podlagi pregleda smotrnosti poslovanja v letu 2019⁶,
• v skladu z okrepljeno intervencijsko logiko med programskim načrtovanjem⁷ morajo države članice oceniti svoje potrebe in se zavezati, da bodo dosegle niz rezultatov, preden razmislijo, kje in kako bodo porabile sredstva iz Kohezijskega sklada,
• skladnejša uporaba kazalnikov smotrnosti poslovanja za merjenje napredka pri doseganju rezultatov.⁸

Pomembnost izbora in spremljanja projektov za doseganje smotrnosti poslovanja

05

Leta 2017 je Sodišče zaključilo⁹, da so Komisija in države članice uspešno pripravile operativne programe s trdnejšo intervencijsko logiko. To pomeni, da je v operativnih programih dosledno navedeno, kateri so cilji posredovanj (specifični cilji/rezultati) in kako bodo doseženi (potrebna sredstva, ukrepi, ki bodo sprejeti, in pričakovani izložki).

06

Za doseganje uspešnosti politike pa ni pomembno le, da se v programskem načrtovanju zastavijo jasni cilji in upoštevajo rezultati. Bistveno je, da se pristopu, usmerjenemu v rezultate, sledi v fazi izvajanja operativnega načrta, saj o uspešnosti politike odločata predvsem kakovost financiranih projektov in njihova dodana vrednost v smislu oprijemljivih rezultatov. Izbor in spremljanje projektov ter poročanje o njih so zato ključni za doseganje smotrnosti poslovanja. Pregled cikla izvajanja operativnega programa in zadevnih organov je prikazan na sliki 1. Postopki, ki so pomembni za revizijo Sodišča, so označeni z rumeno barvo.

Glavni udeleženci in njihova vloga pri izboru in spremljanju projektov

07

Projekte izberejo nacionalni in regionalni organi, ki so odgovorni za upravljanje operativnih programov. Ti organi upravljanja ali posredniški organi, na katere ti prenesejo pooblastila, določijo izbirna merila, organizirajo izbirne odbore in odločijo, kateri projekti bodo prejeli evropska sredstva. Komisija ni vključena v izbor projektov, medtem ko ima pri pogajanjih o operativnih programih ključno vlogo. Komisija pa je vseeno vključena v okviru svoje svetovalne vloge v odborih za spremljanje operativnih programov¹⁰, v katerih so odobrena metodologija in merila za izbor projektov. Komisija daje tudi smernice na podlagi dobrih praks in izkušenj, izmenjanih z državami članicami.

08

Za spremljanje projektov so odgovorne države članice. Organi upravljanja spremljajo izvajanje operativnih programov in projektov, združijo s tem pridobljene informacije in Komisiji predložijo letna poročila o izvajanju. Odbor za spremljanje pregleda izvajanje operativnih programov in odobri letna poročila o izvajanju. Tudi v tem primeru je vloga Komisije omejena na izdajanje smernic, preučitev smotrnosti poslovanja operativnih programov skupaj z organi upravljanja in pripravo opažanj o letnih poročilih o izvajanju.

09

V svoji poročevalski vlogi Komisija kljub temu predloži svoje letno zbirno poročilo o letnih poročilih o izvajanju in strateških poročilih držav članic (leta 2017 in 2019) organu za razrešnico (Evropskemu parlamentu) ter Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij¹¹.

Obseg revizije in revizijski pristop

10

Namen te revizije je bil odgovoriti na vprašanje, ali so bili izbor projektov in sistemi spremljanja projektov v okviru ESRR in ESS v programskem obdobju 2014–2020 usmerjeni v rezultate. Zaradi stopnje napredka pri izvajanju operativnih programov in na podlagi predhodno opravljenih revizij je ta revizija Sodišču prvič omogočila, da je pristopu, usmerjenemu v rezultate, sledilo skozi celotno fazo izvajanja, ko so bili na voljo rezultati. Revizija je zelo pomembna tudi za pregled smotrnosti poslovanja, ki je predviden za leto 2019.

11

V prvem delu Sodišče poroča o svoji analizi izbirnih postopkov, uvedenih za operativne programe, ki so vključeni v revizijo. Sodišče je ocenilo zasnovo teh postopkov, zlasti opredelitev izbirnih meril in njihovo usmerjenost v rezultate, pa tudi fazo ocenjevanja prijav. V drugem delu je Sodišče preučilo vzpostavljene sisteme upravljanja in nadzora ter spremljanje, ki so ga doslej izvedli organi upravljanja / posredniški organi obiskanih operativnih programov, da bi izmerili operativno smotrnost na ravni programa in nacionalni ravni. Sodišče je pregledalo zanesljivost podatkov, njihovo razpoložljivost in zmogljivost zagotavljanja ustreznih informacij za upravljanje in za poročanje Komisiji.

12

Skupno je Sodišče pregledalo 34 projektov (glej seznam projektov v Prilogi I). Sodišče se je osredotočilo na ESRR in ESS, in še posebej na tri tematske cilje¹² (glej opis enajstih tematskih ciljev v Prilogi II):

• tematski cilj št. 3 – izboljšanje konkurenčnosti malih in srednjih podjetij (16 projektov),
• tematski cilj št. 8 – spodbujanje trajnostnega in kakovostnega zaposlovanja in mobilnosti delovne sile (12 projektov), in
• tematski cilj št. 9 – spodbujanje socialne vključenosti ter boj proti revščini in diskriminaciji (6 projektov).

13

Sodišče je preučilo projekte, ki so jih neposredno izbrali organi upravljanja (ali posredniški organi) v 20 izbirnih postopkih (glej seznam v Prilogi III) v okviru sedmih operativnih programov v štirih državah članicah, in sicer v Češki republiki, Franciji, Italiji in na Finskem (glej seznam v Prilogi IV). Operativni programi in države članice so bili izbrani glede na pomembnost dodeljenih sredstev in stopnjo izvajanja projektov. Sodišče je izbralo projekte na podlagi zneska prejetih nepovratnih sredstev in stopnje napredka, dosežene v času revizije. Prednostna os, prednostne naložbe in specifični cilji, katerim ustrezajo izbrani projekti, so navedeni v Prilogi V. Povezani kazalniki izložkov in rezultatov so navedeni v Prilogi VI za ESRR in Prilogi VII za ESS.

14

Sodišče je pregledalo tudi ukrepe, ki jih je sprejela Komisija v zvezi z izborom projektov in spremljanjem operativnih programov v okviru ESS in ESRR na splošno.

Opažanja

Izbor projektov je premalo osredotočen na rezultate

15

V okviru izbirnih postopkov, ki jih uvedejo organi upravljanja, bi morali dajati prednost izboru projektov, ki so najpomembnejši za zastavljene cilje in za katere je najverjetneje, da bodo dosegli rezultate in zagotovili, da so sredstva porabljena v skladu s pravili. Sodišče je preverilo, koliko se rezultati odražajo v zasnovi izbirnih postopkov (tj. izbirnih meril, ki se uporabljajo za oceno prijave, metode, ki se uporablja za oceno projektov, in dokumentacije, ki je na voljo potencialnim ponudnikom) ter v izvajanju izbirnih postopkov in s tem tudi v izbranih projektih.

16

Predhodno revizijsko delo, ki ga je opravilo Sodišče,¹³ je pokazalo, da so Komisija in države članice uspešno pripravile operativne programe s trdnejšo intervencijsko logiko, torej z jasno povezavo med razvojnimi potrebami, specifičnimi cilji in kazalniki rezultatov. To intervencijsko logiko bi morali odražati postopki za izbor projektov. Sodišče meni, da bi morali organi upravljanja pri oblikovanju postopkov upoštevati številna ključna merila za zagotovitev, da bi bili ti postopki usmerjeni v rezultate:

• z uporabljenimi izbirnimi merili bi bilo treba zagotoviti, da so projekti usklajeni s cilji operativnega programa,
• izbirna merila bi morala podpirati izbor projektov, ki nimajo le količinsko opredeljenih kazalnikov izložkov, ampak tudi količinsko opredeljene kazalnike rezultatov za merjenje dosežkov projektov,
• upravičence bi bilo treba spodbujati, naj vložijo prijave, da bi bilo za izbor na voljo veliko projektov,
• izbor projekta bi moral temeljiti na neposredni primerjavi prijav, da bi prepoznali in prednostno obravnavali projekte, ki so najprimernejši za financiranje.

17

Obseg, v katerem so organi upravljanja te spremenljivke uporabili pri obdelavi prejetih vlog, in to, kako so vplivale na izbiro projektov, usmerjenih v rezultate, je opisano v naslednjih odstavkih (glej odstavke 18 do 38).

Izbirni postopki podpirajo izbor projektov, ki so pomembni za cilje operativnih programov

18

V zakonodajnem okviru programskega obdobja 2014–2020 sta bila uvedena ukrepa, s katerima naj bi zagotovili izbor projektov, ki so pomembni za cilje operativnih programov:

• v operativnih programih morajo biti določena vodilna načela za izbor projektov za vsako prednostno os,¹⁴
• organi upravljanja morajo oblikovati izbirne postopke in merila, „ki zagotavljajo, da operacije prispevajo k doseganju specifičnih ciljev in rezultatov zadevnih prednostnih nalog”¹⁵.

19

Poleg tega so bile za obdobje 2014–2020 sprejete tudi naslednje zahteve za zagotovitev izbora projektov, ki bi bili bolj usmerjeni v rezultate:

• splošna predhodna pogojenost št. 7 (glej tudi odstavek 4) zahteva „obstoj sistema kazalnikov rezultatov, potrebnih za izbiro ukrepov, ki najuspešneje prispevajo k želenim rezultatom”,
• organi upravljanja morajo tudi pripraviti izbirne postopke in merila, „ki zagotavljajo, da operacije prispevajo k doseganju […] rezultatov zadevnih prednostnih nalog”¹⁶.

20

Vodilna načela se uporabljajo kot smernice za izbor projektov, v njih pa so podrobno navedena glavna izbirna merila, ki jih je treba uporabiti. Vodilna načela skupaj z opisom projektov, ki jim bodo dodeljena sredstva, primeri takih projektov in upravičenci zagotavljajo dober pregled vrste projektov, ki bodo financirani v okviru vsakega specifičnega cilja. Uporabljajo se kot podlaga za pripravo izbirnih meril, nanje pa se je mogoče v teh merilih neposredno sklicevati.

21

Sodišče je ugotovilo, da so načela v nekaterih primerih splošne narave, vendar je v vseh navedeno, da morajo biti izbrani projekti v skladu s specifičnimi cilji operativnega programa, kot je opisano pod vsako prednostno osjo. Pri izbirnih postopkih, ki jih je preučilo Sodišče, so bila izbirna merila skladna z vodilnimi načeli. Vsak postopek je vključeval najmanj eno merilo o pomembnosti projektov in njihovem prispevku k specifičnemu cilju.

22

Na splošno so bile izbrane prijave, ki jih je preučilo Sodišče, ocenjene na podlagi meril, opredeljenih v izbirnem postopku. Sodišče je ugotovilo, da je vseh 34 projektov, ki so bili preučeni za to revizijo, pomembnih za specifične cilje operativnih programov.

Osredotočenost na rezultate pri ocenjevanju prijav projektov je bila slaba in je redko vključevala količinsko opredeljene rezultate

23

Sodišče je preučilo, kako so organi upravljanja v praksi izbrali projekte, in zlasti preverilo, ali so bili v predlogu projekta navedeni jasni pričakovani rezultati in cilji z jasno in količinsko opredeljenimi kazalniki izložkov in rezultatov (povezani s specifičnimi cilji). Ocenilo je tudi, ali so organi upravljanja ocenili sposobnost posameznega prijavitelja, da doseže pričakovane rezultate.

24

Ugotovilo je, da je 18 od 20 pregledanih izbirnih postopkov vključevalo merila, ki od upravičencev zahtevajo, da opišejo pričakovane rezultate svojega projekta (glej Prilogo VIII), toda le štirje od 20 so vključevali merila, ki zahtevajo količinsko opredelitev kazalnikov rezultatov na ravni projekta (izbirni postopki št. 17, 18, 19 in 20), v treh primerih pa se ti kazalniki niso neposredno skladali s tistimi, ki so bili opredeljeni na ravni operativnega programa (glej primer v okviru 1).

25

Pregled 34 prijav izbranih projektov, ki jih je opravilo Sodišče, potrjuje te ugotovitve. Vse prijave so vsebovale količinsko opredeljene informacije za kazalnike izložkov, ki so ustrezali tistim na ravni operativnega programa, ali pa je bilo mogoče take podatke pridobiti neposredno iz sistema IT (na primer za kazalnike, kot je število podjetij, ki prejmejo podporo). Vendar je le štirinajst prijav ponudilo kvantitativne informacije o predvidenih kazalnikih rezultatov. Od tega v šestih prijavah kazalniki rezultatov niso neposredno ustrezali kazalnikom operativnega programa. Druge prijave so vsebovale predvsem besedni opis (glej sliko 2 in Prilogo VIII).

26

Sodišče je v zvezi z oceno prijav ugotovilo, da so organi upravljanja ocenili splošno izvedljivost in verjetnost, da bodo projekti uspeli. Ocena dosegljivosti pričakovanih rezultatov je bila pripravljena za vseh 18 projektov v okviru ESRR, vendar le za dva od 16 v okviru ESS, ki jih je Sodišče preučilo. Sodišče je tudi ugotovilo, da je bila ocena dosegljivosti nejasna v vseh poročilih o oceni razen v sedmih¹⁷, ki so vključevali podrobnejši opis pomena kazalnikov in verjetnosti, da bodo cilji doseženi.

27

Glede točkovanja prijav je Sodišče ugotovilo, da je bilo zagotavljanje pričakovanih rezultatov v postopek točkovanja vključeno le v 11 primerih. To kaže, da so organi upravljanja domnevali, da bodo predvideni projekti, če so usklajeni z vrsto ukrepov, določeno v izbirnem postopku, prispevali k ciljem operativnega programa, niso pa se osredotočili na obseg tega prispevka.

Upravičenci so se spodbujali, naj se prijavijo za financiranje

28

Da bi se zagotovilo pravočasno črpanje sredstev skozi celotno programsko obdobje, hkrati pa tudi osredotočenost na rezultate, je potrebno zadostno število ponudnikov, ki lahko zagotovijo dobre prijave. Ali organi upravljanja razpise in z njimi povezane smernice oglašujejo pri potencialnih prijaviteljih ali ne, je pomembna spremenljivka, ki odloča o splošni uspešnosti izbirnih postopkov. Večje število prijaviteljev bi verjetno zagotovilo izbiro boljših projektov.

29

Ukrepe za spodbujanje razpisov pri morebitnih ponudnikih so pripravili organi upravljanja na podlagi podrobnih zahtev, določenih v uredbi EU. Predloženi so bili v odobritev odborom za spremljanje v okviru komunikacijske strategije operativnega programa, ki jo zahteva Uredba¹⁸.

30

Sodišče je ugotovilo, da so organi upravljanja upravičence spodbujali k sodelovanju v izbirnih postopkih. Prvič, za spodbujanje razpisa pri morebitnih ponudnikih so uporabili različne vire, med drugim gospodarske zbornice, lokalna poslovna združenja in spletna orodja. Opirali so se tudi na partnerje, da bodo informacije o prihajajočih razpisih razširili po svojih mrežah na podlagi znanja, ki so ga dobili v odborih za spremljanje.

31

Poleg tega so bile smernice o financiranju, ki jih organi upravljanja zagotovijo prijaviteljem, javno dostopne. Z izjemo enega upravnega organa v času revizije so bili v smernicah določeni jasni pogoji za prejem podpore ter navedene podrobne informacije o postopku prijave in ureditvah financiranja, pri čemer so bila izrecno omenjena izbirna merila, ki bodo uporabljena.

Izbirni postopki običajno niso vključevali primerjave prijav projektov, zato obstaja tveganje, da ne bodo izbrani najboljši projekti

32

Sodišče je v pregledu postopkov preverilo, ali so se projekti, prijavljeni za financiranje, pri ocenjevanju medsebojno primerjali. To je pomemben ukrep za zagotavljanje, da so izbrani projekti, ki so najbolj usmerjeni v rezultate.

33

V okviru deljenega upravljanja so izbirne postopke opredelili organi upravljanja in odobrili odbori za spremljanje na podlagi zahtev v uredbah EU¹⁹ in smernic Komisije²⁰. Vrsta izbirnega postopka ni določena ne v uredbah o skladih ESI ne v smernicah Komisije, ampak jo po lastni presoji izberejo organi upravljanja.

34

Med 20 postopki, ki jih je preučilo Sodišče, je bilo 10 začasnih razpisov za zbiranje predlogov, 6 stalnih razpisov, 3 postopki neposredne oddaje naročila in 1 ponovljen razpis (glej podrobnosti v Prilogi III). Sodišče je ugotovilo, da je bila primerjava prijav projektov vključena le v en izbirni postopek (Italija, operativni program Piemont, št. 13), v ostale pa ne, zato sredstva morda niso bila dodeljena najboljšim projektom. To je bilo nekoliko ublaženo pri nekaterih obiskanih operativnih programih, pri katerih je bil izveden neformalen (francoski in finski operativni programi) ali formalen (Italija Apulija) predizbor, kar je organom upravljanja omogočilo, da oddajo prijav omejijo le na najprimernejše projekte. Sodišče je ugotovilo naslednje:

• 15 od 20 postopkov je temeljilo na načelu „kdor prej pride, prej melje”, po katerem je bila prijava izbrana, če je izpolnjevala merila in so bila na voljo ustrezna sredstva. Od tega jih je 13 sodelovalo v formalnem ali neformalnem predizboru. Sodišče je ugotovilo, da so nekateri morali doseči minimalno število točk za izbor (glej izbirne postopke št. 4 in 5 za češki operativni program za podjetništvo in inovacije za konkurenčnost ter 16, 17, 18, 19 in 20 za finski operativni program).
• Pri treh neposrednih oddajah naročila konkurence že po opredelitvi ni bilo (glej izbirne postopke št. 1, 3 in 12).
• V enem primeru (Italija, operativni program Piemont, izbirni postopek št. 8)²¹ so bila sredstva dodeljena projektom, ki so bili izbrani v predhodnem programskem obdobju 2007–2013, tako da je bilo njihovo trajanje preprosto podaljšano. Na ta način se je lahko posredniški organ izognil prekinitvam usposabljanja mladih in začel črpati sredstva, vendar je bilo s tem tudi onemogočeno sodelovanje morebitnih novih prijaviteljev.

Kakovost podatkov, pridobljenih s spremljanjem, je ogrožena, podatki pa so usmerjeni predvsem v izložke

35

Sodišče je preverilo, ali so sistemi spremljanja omogočali sistematično zbiranje podatkov o določenih kazalnikih in s tem tudi merjenje napredka na ravni projekta, programa in EU. Sodišče je tudi preverilo, ali je bilo to v poročila vključeno na način, ki omogoča prikaz uspeha financiranih projektov, s tem pa tudi uspešne in učinkovite uporabe proračuna EU.

36

Naslednji del vsebuje oceno Sodišča glede pogojev, ki so potrebni za spremljanje doseganja ciljev in poročanje o njem. Sodišče je najprej preverilo, ali so organi upravljanja vzpostavili delujoče sisteme spremljanja, preden so začeli izvrševati sredstva. Preverilo je tudi, ali so informacije o smotrnosti poslovanja, ki so jih sporočili upravičenci, zanesljive, popolne in pravočasne. Poleg tega je preučilo vlogo organov upravljanja in Komisije.

37

Sodišče je preučilo še, ali so bile z vzpostavljenimi sistemi zagotovljene informacije o smotrnosti poslovanja, usmerjene v rezultate; natančneje, ali so bile zagotovljene smiselne združene informacije, saj je to eden ključnih elementov za poročanje o uspešni uporabi sredstev na ravni države članice in EU v obliki letnega spremljanja in poročanja.

Zagotovilo o kakovosti podatkov, pridobljenih s spremljanjem, morda ne bo na voljo pravočasno za pregled smotrnosti poslovanja za leto 2019

38

Napredek operativnega programa pri doseganju ciljev se spremlja na podlagi podatkov, zbranih iz različnih virov. Podatki so združeni na ravni operativnega programa in države članice ter pomenijo podlago za poročila, ki so poslana odboru za spremljanje operativnega programa in Komisiji. Za pravilno predstavitev položaja na ravni operativnega programa ali države članice je ključno, da so zbrani podatki zanesljivi, popolni in pravočasni. Da bi to dosegli, morajo organi upravljanja vzpostaviti sistem spremljanja, vključno z zbiranjem podatkov in preverjanjem njihovih virov. Komisija se za zagotovilo o kakovosti podatkov opira na revizije, ki jih opravijo revizijski organi na ravni države članice, in na lastne revizije.

39

Glede pregleda smotrnosti poslovanja je pomembno tudi, da so podatki in sistemi, s katerimi se ti pripravljajo, revidirani čim prej, da lahko organi držav članic obravnavajo morebitne ugotovljene slabosti v zvezi s kakovostjo podatkov že veliko pred koncem junija 2019. Takrat se Komisiji pošljejo letna poročila o izvajanju za leto 2018, ki so podlaga za pregled smotrnosti poslovanja in dodelitev rezerve za smotrnost poslovanja.

Z obsežnimi pravili EU je določeno, kako naj države članice oblikujejo svoje sisteme spremljanja za obdobje 2014–2020

40

Da se zagotovita sistematično zbiranje in spremljanje podatkov, pridobljenih na ravni operativnega programa, je bilo v zakonodajnem okviru za programsko obdobje 2014–2020 uvedenih več sprememb glede ureditev zbiranja in spremljanja podatkov:

• organi upravljanja morajo vzpostaviti sistem upravljanja in nadzora, ki zajema ustrezne sisteme za poročanje in spremljanje.²²
• Organi upravljanja so odgovorni za vzpostavitev računalniškega sistema za evidentiranje vseh podatkov, povezanih s kazalniki operativnih programov²³, za spremljanje in poročanje.
• V skladu s predhodno pogojenostjo št. 7 morajo organi upravljanja vzpostaviti sistem kazalnikov rezultatov, potrebnih za izbiro ukrepov, ki najuspešneje prispevajo k želenim rezultatom, za spremljanje napredka pri doseganju rezultatov²⁴. Za operativne programe je bilo do 31 decembra 2016 treba dokazati, da izpolnjujejo vse predhodne pogojenosti²⁵ (glej odstavek 4).
• Države članice so do 31. decembra 2015²⁶ morale poskrbeti za to, da lahko vse izmenjave informacij med upravičenci in organom upravljanja, organi za potrjevanje, revizijskimi organi in posredniškimi organi potekajo v elektronski obliki²⁷.

41

Komisija je tudi oblikovala posebne smernice²⁸ za svoje uslužbence in odgovorne organe držav članic o skupni metodologiji za ocenjevanje sistemov upravljanja in nadzora v državah članicah, vključno z obstojem ustreznih sistemov spremljanja in poročanja.

Informacije o smotrnosti poslovanja včasih niso zanesljive, popolne in pravočasne, kar vpliva na poročila o izvajanju, ki jih izdajo države članice

Podatki, ki jih sporočijo upravičenci

42

V okviru ESRR podatke za kazalnike rezultatov v številnih primerih podajo nacionalni statistični organi (glej primere v Prilogi VI). Druge podatke prispevajo upravičenci. V okviru ESS se večina sporočenih podatkov zbere pri upravičencih (glej Prilogo VII). Organi upravljanja ob koncu projekta preverijo pravilnost podatkov, zbranih pri upravičencih, ko prejmejo njihovo končno poročilo. Preverjanja je mogoče opravljati tudi na kraju samem med izvajanjem projekta, in sicer na podlagi vzorca.

43

Številna preverjanja verodostojnosti in skladnosti podatkov, ki jih zagotovijo upravičenci, samodejno opravijo vzpostavljeni sistemi, zlasti v okviru ESS. Organi upravljanja imajo tudi orodja za spremljanje popolnosti podatkov o udeležencih, zato lahko opozorijo upravičence, ki so predložili nepopolne podatke, naj zagotovijo dodatne informacije.

44

Revizija Sodišča je razkrila težave v zvezi s kakovostjo zbranih podatkov. Sodišče je odkrilo splošno težavo, povezano s popolnostjo in pravilnostjo podatkov o udeležencih v ukrepih, ki jih sofinancira ESS. Te podatke nacionalna zakonodaja opredeljuje kot občutljive²⁹, zato se udeleženci sami odločijo, ali jih prijavijo ali ne. Težave imajo tudi države članice in Komisija, ko preverjajo njihovo točnost. V okviru 2 je predstavljena dodatna slabost v zvezi z zbiranjem podatkov.

45

Komisija je v svoji reviziji zanesljivosti podatkov o smotrnosti poslovanja (2014–2020) poročala o drugih težavah v zvezi z zanesljivostjo podatkov, na primer:

• podatki niso bili zbrani, zato dosežki niso bili zabeleženi in upoštevani pri ugotavljanju napredka operativnega programa, kar je vodilo do napačnega razumevanja položaja,
• ker so organi upravljanja napačno razumeli opredelitev skupnih kazalnikov (na primer skupni kazalnik izložkov št. 26 – podjetja, ki sodelujejo z raziskovalnimi ustanovami), je bilo pri tem kazalniku navedeno preveliko število podjetij,
• neskladne vrednosti zaradi dvojnega štetja / neomejitve vrednosti kazalnika oskrbovanih prebivalcev na število prebivalcev območja.

Razpoložljivost in zanesljivost informacij o smotrnosti poslovanja

46

Obstoj sistemov spremljanja, ki delujejo, ko začnejo organi upravljanja izvajati programe, je eden ključnih elementov za zagotovitev pravočasnega pridobivanja podatkov, s čimer se omogoči spremljanje.

47

Ker je bil zakonodajni okvir za obdobje 2014–2020 na ravni EU sprejet pozno, šele decembra 2013, je prišlo do zamude pri razvoju sistemov IT, ki se uporabljajo za spremljanje. Zaradi občutljivosti podatkov in opredelitve kazalnikov ESS so bili ti bolj zapleteni, zato so bile potrebne dodatne razprave, ki so se nadaljevale še v letu 2014, kar je povzročilo dodatno zamudo pri dokončanju sistemov IT. V dveh primerih so zamudo povzročili drugi dejavniki, in sicer reorganizacija regij (Francija, operativni program Lorena in Vogezi) in oblikovanje novega enotnega sistema IT za vse sklade ESI 2014–2020 na Češkem.

48

Učinki zamude vplivajo na stopnjo izvajanja predhodne pogojenosti št. 7 o obstoju sistema kazalnikov rezultatov. Ob izteku roka za dokončanje akcijskih načrtov konec leta 2016 je bilo 50 načrtov nedokončanih, kar pomeni, da približno 11 % vseh operativnih programov še ni izpolnilo te zahteve. Vendar pa so bili do konca februarja 2018 vsi akcijski načrti v zvezi s predhodno pogojenostjo št. 7 zaključeni.

49

V prvi polovici leta 2017, štiri leta po začetku programskega obdobja, je Sodišče ugotovilo, da nekateri sistemi IT še zmeraj ne delujejo v celoti; to predstavlja tveganje za popolnost in točnost zbranih podatkov (glej primere v okviru 3). Komisija je v reviziji zanesljivosti podatkov o smotrnosti poslovanja (2014–2020)³⁰ opozorila na pomanjkanje sistemov za elektronsko izmenjavo podatkov z upravičenci, zaradi česar so organi upravljanja podatke o kazalnikih v sistem vnašali ročno, pri čemer bi lahko prišlo do administrativnih napak.

Poročila o izvajanju, ki jih izdajo države članice

50

Organi upravljanja morajo Komisiji za vsak operativni program predložiti letno poročilo o izvajanju, ki ga odobri odbor za spremljanje. Letno poročilo o izvajanju vsebuje ključne informacije o izvajanju operativnega programa, zlasti v obliki kvantitativnih in kvalitativnih informacij o skupnih kazalnikih in kazalnikih za posamezne programe³². Letna poročila o izvajanju za leto 2016, ki so bila oddana junija 2017, so prva poročila, predložena Komisiji, ki navajajo „napredek pri doseganju ciljev programa”³³. Komisija opravi pregled kakovosti teh poročil (na primer skladnost števila udeležencev s številom prebivalcev zajetih območij).

51

Ob koncu leta 2017 je ostalo 26 letnih poročil o izvajanju, ki jih Komisija ni sprejela zaradi manjkajočih podatkov za kazalnike, ki se uporabljajo v okviru smotrnosti, neskladnosti sporočenih podatkov z informacijami o izvajanju operativnega programa ali manjkajočih pojasnil o nekaterih sporočenih podatkih. Približno 40 % operativnih programov v okviru ESRR ni sporočilo nobenih vrednosti za svoje kazalnike okvira smotrnosti poslovanja v letu 2017, v času revizije pa jih Komisija ni analizirala.

52

Zaradi pomanjkljivosti, ugotovljenih v letnih poročilih o izvajanju, se porajajo vprašanja o zanesljivosti predloženih informacij in stopnji doslej doseženega napredka, kot je predstavljena v dokumentih, ki jih je na podlagi letnih poročil o izvajanju izdala Komisija³⁴, in sicer letnega zbirnega poročila za Parlament in Svet, Evropski ekonomsko-socialni odbor in Odbor regij, v letih 2017 in 2019 pa tudi strateškega poročila o napredku, v katerem je povzet doseženi napredek.

Revizije sistemov upravljanja in nadzora ter zanesljivosti zbranih podatkov so se začele z zamudo, zato je bila stopnja zagotovila o zanesljivosti sistemov spremljanja omejena in je bilo na voljo manj časa za obravnavo opaženih slabosti

53

Ustrezne ureditve za preverjanje in popravke informacij o smotrnosti poslovanja so potrebne za zagotavljanje njihove kakovosti ter posledično njihove uporabe v okviru spremljanja in poročanja. Dobre prakse zahtevajo izvajanje in dokončanje revizij sistemov za pridobivanje podatkov – in ustreznih popravljalnih ukrepov –, preden so podatki vključeni v letna poročila o izvajanju in strateška poročila.

54

V skladu z zakonodajnim okvirom opravljajo revizije delovanja sistemov spremljanja tako revizijski organi držav članic kot tudi Komisija³⁵. Z revizijami je treba zlasti zagotoviti, da obstajajo zanesljivi sistemi za zbiranje, beleženje in shranjevanje podatkov o smotrnosti poslovanja, ter oceniti, ali so ti podatki zanesljivi.

Ocena delovanja sistemov upravljanja in nadzora, ki jo opravijo revizijski organi

55

V zgodnjih fazah izvajanja operativnih programov je bila opravljena ocena sistemov, uvedenih na ravni organov upravljanja, kot del postopka imenovanja.³⁶ V tem postopku je moral neodvisni revizijski organ (pogosto revizijski organ) pripraviti poročilo in mnenje o tem, ali so organi upravljanja izpolnili merila v zvezi z notranjim nadzorom, obvladovanjem tveganj, dejavnostmi upravljanja in nadzornimi dejavnostmi ter spremljanjem.³⁷ Imenovanje se je zahtevalo še pred prvo predložitvijo vmesnega plačila za operativne programe. Brez imenovanja operativnim programom ni mogoče povrniti izdatkov. Revizija v tej fazi zajema obstoj sistemov in postopkov, ne pa tudi dobrega izvajanja, ki se preverja v okviru revizij sistemov upravljanja in nadzora, ki jih opravijo revizijski organi.

56

Zaradi zamud pri odobritvi operativnih programov in dokončanju sistemov IT (glej odstavek 47) je do zamude prišlo tudi v postopku imenovanja. Na to so vplivali tudi nacionalni dejavniki (reorganizacija regij v Franciji leta 2015, zapletene upravljavske strukture, na primer francoski nacionalni operativni program ESS ima 13 pooblaščenih organov upravljanja in 120 posredniških organov). Organi upravljanja za operativne programe, preučene v tej reviziji, so bili imenovani med septembrom 2016 in februarjem 2018, več kot dve oziroma štiri leta od začetka programskega obdobja (glej Prilogo IV).

57

Zaradi zamud pri izvajanju operativnih programov in posledično omejene količine zbranih podatkov so se revizije sistemov med našimi revizijskimi obiski šele začenjale, tj. v prvi polovici leta 2017. Težave v zvezi s kakovostjo podatkov so se zato pokazale šele v drugi polovici leta 2017, kar je skoraj štiri leta po začetku sedemletnega programskega obdobja in leto in pol prej, preden se Komisiji predložijo letna poročila o izvajanju za leto 2018, ki služijo kot podlaga za dodelitev rezerve za smotrnost poslovanja.

Revizije, ki jih opravi Komisija

58

Komisija se ne opira le na revizijsko delo in sisteme, uvedene v državah članicah, ampak opravlja tudi svoje revizije, in sicer dve vrsti: zgodnje preventivne revizije sistemov, s katerimi se v zgodnji fazi izvajanja pridobi sprejemljivo zagotovilo, da sistemi upravljanja in nadzora dobro delujejo, in revizije zanesljivosti podatkov o smotrnosti poslovanja. Toda zaradi omenjenih zamud in posledičnega poznega dokončanja sistemov spremljanja, pa tudi minimalnega sporočanja ustreznih podatkov so bile te revizije opravljene pozneje, kot je bilo načrtovano. Zlasti v okviru ESRR so se lahko revizije začele šele potem, ko so bila predložena letna poročila o izvajanju za leto 2016. Komisija je do konca leta 2017 skupaj opravila 23 revizij v 12 državah članicah, in sicer 12 revizij zanesljivosti podatkov o smotrnosti poslovanja in 11 zgodnjih preventivnih revizij sistemov.

59

Za večino teh revizij je bilo poročanje v začetku leta 2018 še v teku. Po navedbah Komisije so bili predhodni rezultati za sisteme, vključene v revizije, dokaj pozitivni, čeprav so bile izpostavljene nekatere pomanjkljivosti. Obenem pa približno 40 % operativnih programov ESRR v letnih poročilih o izvajanju za leto 2016, predloženih leta 2017, ni sporočilo nobenih vrednosti za svoje kazalnike okvira smotrnosti³⁸. Komisija teh operativnih programov februarja 2018 še ni revidirala, s čimer bi ugotovila, ali sporočanja ni bilo zaradi zamud pri izvajanju ali pomanjkanja delujočega sistema za sporočanje podatkov.

60

Zaradi pozne izvedbe revizij sistemov pregled stanja sistemov spremljanja še ni končan. Zlasti pomanjkljivosti se pogosto odkrijejo z zamudo, zato morda ne bo dovolj časa za potrebne spremembe. To pomeni, da bo ogroženo izvajanje pregleda smotrnosti poslovanja leta 2019, ki bo temeljilo na podatkih, ki jih bodo države članice do 30. junija 2019 predložile v letnih poročilih o izvajanju za leto 2018.

Pregled smotrnosti poslovanja morda ne temelji na realnih mejnikih

61

Pri obiskanih operativnih programih je Sodišče na podlagi letnih poročil o izvajanju za leto 2015 ali informacij, pridobljenih s spremljanjem, ki so bile na voljo v času revizije, ugotovilo, da so nekateri operativni programi že dosegli cilje za leto 2023, pri nekaterih pa obstajajo tveganja podpovprečnih rezultatov. Za obiskane operativne programe niso bile predložene zahteve po spremembah za prilagoditev ciljev bolj realni vrednosti. Spremembe so bile zahtevane in odobrene le za en program (Češka republika, operativni program za podjetništvo in inovacije za konkurenčnost), in sicer predvsem v zvezi s popravki dodelitev v okviru prednostnih osi. Po drugi strani pa je bila po navedbah Komisije februarja 2018 od 17 480 kazalnikov, uporabljenih v obstoječih 430 operativnih programih, ustrezna ciljna vrednost za leto 2023 v 1 445 primerih popravljena navzgor, v 941 primerih pa navzdol.

62

To kaže, da številni mejniki³⁹ okvira smotrnosti niso več realni. Za revidiranje mejnikov je treba spremeniti operativne programe, kar se lahko izvede le na pobudo držav članic⁴⁰. Glede na trajanje postopka spreminjanja (ki se v skladu z Uredbo izvaja tri mesece) obstaja tveganje, da se vrednosti, ki bodo dosežene ob koncu leta 2018 glede na kazalnike okvira smotrnosti poslovanja, ne bodo primerjale z realnimi mejniki.

Informacije, pridobljene na podlagi zbiranja podatkov, so še vedno večinoma osredotočene na izložke

63

Zbirajo se informacije o smotrnosti poslovanja, da jih lahko države članice in Komisija uporabijo za namene poročanja ter da lahko prevzamejo odgovornost za to, kar se s financiranjem doseže.

64

Kazalniki rezultatov in cilji, določeni v sporazumih o dodelitvi nepovratnih sredstev, sklenjenih med upravičenci in organi upravljanja, so bistveni za merjenje doseganja rezultatov. Vendar na merjenje in spremljanje prispevkov projektov k doseganju ciljev operativnega programa vpliva več ključnih vidikov zasnove sistemov spremljanja.

Zasnova, ki večinoma temelji na kazalnikih izložkov, zlasti v prvih letih izvajanja ESRR, in neobstoj količinsko opredeljenih kazalnikov rezultatov, določenih na ravni projekta

65

Sedanja zasnova omogoča bolj sistematično zbiranje podatkov za številne dobro opredeljene kazalnike, čeprav je kazalnikov zelo veliko. Obstoj skupnih kazalnikov omogoča tudi združevanje teh podatkov na ravni operativnih programov, držav članic in EU. Vendar v zasnovi logičnega okvira za ESRR številni kazalniki rezultatov na ravni operativnih programov niso neposredno povezani s financiranimi posredovanji. Ti kazalniki so pogosto nacionalni kazalniki, ki upoštevajo vpliv zunanjih dejavnikov, kot vir pa jim služijo predvsem nacionalni statistični uradi (glej primere v okviru 4 in Prilogo VI). Ti kazalniki rezultatov ne ločijo učinka, ki ga je mogoče pripisati posredovanjem ESRR, zato jih ni mogoče šteti za neposredne rezultate operativnih programov.

66

Za omilitev tega, da so rezultati, doseženi v okviru projektov ESRR, pogosto vidni šele (precej) po zaključku projekta, morajo organi upravljanja v času, ko se ne izvaja spremljanje projektov kot tako, izvesti vrednotenja na ravni prednostne osi⁴¹. Vsaj enkrat v programskem obdobju se ovrednoti, kako je podpora iz skladov ESI prispevala k ciljem za vsako prioriteto. Vendar je glede na pozen začetek izvajanja število že opravljenih vrednotenj še vedno majhno. Zato se napredek operativnega programa trenutno večinoma meri s kazalniki izložkov.

67

Na ravni projektov je Sodišče ugotovilo, da kazalniki rezultatov niso bili sistematično navedeni v sporazumih o dodelitvi nepovratnih sredstev (glej odstavek 25). Le šest⁴² od 18 projektov ESRR, preučenih v tej reviziji, je v prijavah in s tem v sporazumu o dodelitvi nepovratnih sredstev vsebovalo kazalnike rezultatov. Vendar ti kazalniki rezultatov niso bili enaki kazalnikom, uporabljenim na ravni operativnih programov. To pomeni, da jih ni mogoče uporabiti za poročanje ali merjenje napredka pri doseganju ciljev operativnih programov. V štirih drugih primerih⁴³ kazalniki rezultatov niso bili količinsko opredeljeni (tj. cilj ni bil določen), kar je preprečevalo izvedbo ocene njihovega prispevka k cilju operativnega programa in omejevalo merjenje dosežkov projekta glede na njegove izložke.

68

Za projekte ESS so bili kazalniki rezultatov navedeni v 7 od 16 projektov. Za preostale projekte opisani rezultati niso bili povezani s kazalniki operativnih programov ali pa niso bili količinsko opredeljeni. To pri vseh zadevnih projektih onemogoča primerjavo dosežene vrednosti z ocenjenim ciljem. Vendar pri ESS tudi v primeru, če rezultati in kazalniki rezultatov niso določeni na ravni projektov ali količinsko opredeljeni, poteka merjenje vrednosti za skupne kazalnike rezultatov, saj morajo upravičenci projektov sporočati zadevne podatke v sisteme IT organov upravljanja.

69

Pomanjkanje kazalnikov rezultatov, opredeljenih na ravni projektov⁴⁴, je Sodišče omenilo že v svojih letnih poročilih. Zato je težko izmeriti in spremljati, v kolikšni meri projekti prispevajo k uresničitvi ciljev operativnega programa.

Sprostitev rezerve za smotrnost poslovanja temelji na kazalnikih, ki so večinoma usmerjeni v vložke in izložke

70

Države članice lahko napredek pri izvajanju programov dokažejo z mejniki (ki jih je treba doseči do leta 2018) in ciljnimi vrednostmi (ki jih je treba doseči do leta 2023) za tri vrste kazalnikov: finančne kazalnike, kazalnike izložkov in kazalnike rezultatov. Dopolnijo jih lahko s ključnimi fazami izvajanja za merjenje projektov, ki še potekajo ali se zanje načrtuje, da se bodo začeli, vendar izložkov verjetno ne bo mogoče doseči do decembra 2018. Na splošno morajo biti kazalniki, uporabljeni v okviru smotrnosti poslovanja, reprezentativni za ukrepe v okviru prednostne osi. Za sprostitev rezerve za smotrnost poslovanja morajo biti vrednosti, dosežene ob koncu leta 2018, za te kazalnike med 75 % in 85 % vrednosti mejnika.

71

Kot je prikazano v prejšnjem poročilu Evropskega računskega sodišča⁴⁵, se je velika večina kazalnikov, uporabljenih v okviru smotrnosti poslovanja za kohezijsko politiko, nanašala na izložke (57 %), ključne faze izvajanja (9 %) in finančne kazalnike (33 %), medtem ko je uporaba kazalnikov rezultatov ostala zanemarljiva. Zato bo sprostitev rezerve še naprej temeljila predvsem na vložkih in izložkih in se ne bo osredotočala na rezultate (glej tudi odstavek 62).

Poročanje na ravni EU se večinoma nanaša na kazalnike izložkov

72

Glavni cilj strateškega poročila Komisije za leto 2017⁴⁶, ki vključuje letno zbirno poročilo za leto 2017, pripravljeno na podlagi letnih poročil o izvajanju za leto 2016, je poročati o dosežkih skladov ESI pri doseganju ciljev strategije Evropa 2020. Vendar so v poročilu predstavljeni predvsem stopnja izvajanja in vrednosti, dosežene za glavne kazalnike izložkov do konca leta 2016. Ne vsebuje pa informacij o doseganju rezultatov, razen za naslednja kazalnika rezultatov ESS: število udeležencev, ki so našli zaposlitev takoj po usposabljanju, in število udeležencev, ki so pridobili kvalifikacije takoj po usposabljanju. Pri ESRR je to tudi posledica dejstva, da ni skupnih kazalnikov rezultatov, zato tistih, ki se uporabljajo na ravni držav članic, ni mogoče združiti.

73

Kot je Sodišče nedavno poročalo, obstaja temeljni problem, ki vpliva zlasti na kazalnike rezultatov. Dejansko kazalniki rezultatov za ESRR in ESS merijo različne stvari na različne načine.⁴⁷ Poleg tega se pojem „rezultat” v uredbah za posamezne sklade razlaga različno. Kazalnikov rezultatov ESRR ni mogoče uporabljati za merjenje neposrednih rezultatov operativnih programov. Poleg tega veliko število različnih kazalnikov smotrnosti poslovanja močno otežuje zbiranje in sporočanje informacij o smotrnosti poslovanja.⁴⁸

Zaključki in priporočila

74

Čeprav je zasnova operativnih programov zdaj bolj usmerjena v rezultate, z bolj prepričljivo intervencijsko logiko in nizom kazalnikov, Sodišče splošno meni, da izbira projektov v okviru ESRR in ESS ni v celoti usmerjena v rezultate in da je vzpostavljeno spremljanje še vedno bolj osredotočeno na izložke.

Izbirni postopki v pomembnih vidikih niso bili usmerjeni v rezultate

75

Za operativne programe, ki jih je preučilo Sodišče, so bili izbirni postopki uporabljeni za podporo izbora projektov, ki so pomembni za cilje operativnih programov. Vendar ne vključujejo sistematično izbirnih meril, ki zahtevajo opredelitev količinsko opredeljenih kazalnikov rezultatov na ravni projektov, ki ustrezajo kazalnikom na ravni operativnih programov. Zato so bili kazalniki redko vključeni v prijave, če pa so bili, niso nujno ustrezali kazalnikom operativnih programov ali niso bili količinsko opredeljeni. Poleg tega je le tretjina poročil o oceni vključevala posebno oceno pričakovanih rezultatov v zvezi s cilji operativnih programov (glej odstavke 18 do 27).

76

Sodišče je ugotovilo, da so organi upravljanja zagotovili celovite informacije o operativnih programih, dostopu do sredstev EU in izbirnih postopkih na več načinov. Upravičenci so bili na splošno dobro obveščeni ali pa jim je bila na voljo podpora specializiranih organizacij (glej odstavke 28 do 31).

77

Vendar je le eden od 20 preučenih postopkov vključeval točkovanje in razvrščanje prijav. Projekti so bili običajno odobreni po načelu „kdor prej pride, prej melje”. Zato sredstva morda niso bila dodeljena najboljšim projektom (glej odstavke 32 do 34).

Obstajajo tveganja glede kakovosti podatkov, pridobljenih s spremljanjem, ki je še vedno bolj osredotočeno na izložke kot na rezultate

78

Sodišče je ugotovilo, da zaradi poznega sprejetja zakonodajnega okvira nekateri sistemi za spremljanje operativnih programov na začetku programa niso delovali niti niso popolnoma delovali med samo revizijo. Zato so se podatki vnašali ročno in pozneje. Zbiranje podatkov je potekalo tudi zunaj sistemov IT, zaradi česar je prihajalo do napak, ki so v nekaterih primerih vplivale na podatke, predstavljene v letnih poročilih o izvajanju (glej odstavke 35 do 52).

79

Pozno sprejetje regulativnega okvira je pri večini operativnih programov privedlo do poznega začetka izvajanja. Do konca leta 2016 je bila v sistemih IT zbrana le omejena količina podatkov. Zato se je večina revizij, potrebnih za zagotovilo glede sistemov spremljanja ter zanesljivosti in razpoložljivosti podatkov, začela leta 2017. Rezultati teh revizij so bili na voljo šele ob koncu leta 2017, tj. štiri leta po začetku sedemletnega programskega obdobja. To pomeni, da je zagotovilo, pridobljeno na podlagi podatkov, pridobljenih s spremljanjem, za zdaj le delno. Zato Komisija nima pregleda nad delovanjem sistemov spremljanja, vključno s sistemi IT. Pregled smotrnosti poslovanja bo potekal leta 2019, do takrat pa obstaja tveganje, da popravljalnih ukrepov ne bo mogoče izvesti pravočasno in da pregled smotrnosti poslovanja ne bo temeljil na pravilnih informacijah (glej odstavke 53 do 60).

80

Sodišče je ugotovilo, da številni mejniki okvira smotrnosti niso več realni. Če bi bilo treba revidirati mejnike, ni nikakršne gotovosti, ali bo mogoče pravočasno za pregled smotrnosti poslovanja izvesti potrebne spremembe operativnih programov (glej odstavka 61 in 62).

81

Kar zadeva kazalnike rezultatov, kazalniki za ESRR in ESS merijo različne stvari na različne načine. Dejansko se pojem „rezultat” v uredbah za posamezne sklade razlaga različno. Za oba sklada je Sodišče opredelilo tveganje, da smiselno združevanje podatkov o smotrnosti poslovanja (zlasti v zvezi z rezultati) morda ne bo izvedljivo na ravni EU.⁴⁹ Poleg tega je Sodišče priporočilo⁵⁰, naj Komisija določi skupno opredelitev pojmov „izložki” in „rezultati” (glej odstavek 73).

82

Za ESRR se pri številnih kazalnikih rezultatov pogosto uporabljajo drugi viri, kot so podatki nacionalnih statističnih uradov. Vrednotenja bi morala meriti dosežke glede na cilje operativnih programov. Vendar je bilo zaradi poznega začetka izvajanja v času revizije Sodišča na voljo le malo vrednotenj. Zato je za ESRR težko spremljati obseg prispevka projektov k ciljem operativnih programov (glej odstavke 63 do 69). Ta težava se nanaša tudi na ESS, saj številni sporazumi o dodelitvi nepovratnih sredstev ne vključujejo količinsko opredeljenih kazalnikov rezultatov.

83

Podobno osnovo okvira smotrnosti poslovanja večinoma tvorijo kazalniki izložkov in finančni kazalniki. To pomeni, da bo sprostitev rezerve za smotrnost poslovanja večinoma temeljila na teh vrstah kazalnikov in ne na doseženih rezultatih ter dejanskem napredku pri doseganju ciljev operativnih programov. Tudi informacije, objavljene v okviru poročanja Komisije, so večinoma povezane z izložki, razen za ESS, pri katerem je navedena skupna vrednost za nekatere kazalnike rezultatov (glej odstavke 70 do 72).

Priporočilo 1 – V rezultate usmerjena izbira

Za zagotovitev usklajenega in resnično v rezultate usmerjenega pristopa k izbiri projektov bi morale države članice:

1. imeti izbirna merila, na podlagi katerih bi morali upravičenci opredeliti najmanj en resničen kazalnik rezultatov, ki temelji na skupni opredelitvi pojma „rezultat” za njihov projekt, vključno z izhodiščnim scenarijem in ciljem. Ta kazalniki rezultatov bi moral prispevati h kazalniku rezultatov, določenem na ravni operativnih programov;
2. vključiti oceno teh pričakovanih rezultatov in kazalnikov v poročilo o oceni za prijave;
3. pri odločanju o tem, kateri izbirni postopek je treba uporabiti, zagotoviti, da se izvede primerjava med prijavljenimi projekti.

Ciljni rok za uresničitev: od leta 2019 za prihodnje razpise za zbiranje predlogov.

Priporočilo 2 – Spremljanje, usmerjeno v rezultate

1. Da se omogoči spremljanje prispevkov projektov k ciljem operativnih programov, bi morale države članice v sporazume o dodelitvi nepovratnih sredstev vključiti količinsko opredeljene kazalnike rezultatov, ki prispevajo h kazalnikom rezultatov, določenim na ravni operativnih programov.

   Ciljni rok za uresničitev: od leta 2019 za prihodnje razpise za zbiranje predlogov.

2. Da bi bil okvir spremljanja ESRR bolj usmerjen v rezultate in zlasti da se omogoči združevanje informacij o smotrnosti poslovanja, bi morala Komisija opredeliti skupne kazalnike rezultatov za ta sklad na podlagi skupne opredelitve pojma „rezultati”.

Ciljni rok za uresničitev: priprava naslednjega večletnega finančnega okvira.

Priporočilo 3 – Poročanje o smotrnosti poslovanja in priprava pregleda smotrnosti poslovanja v letu 2019

Da bi izboljšala poročanje o smotrnosti poslovanja in izvedla smiseln pregled smotrnosti poslovanja z zanesljivimi podatki in realnimi mejniki, bi morala Komisija:

1. izvesti pregled glavnih slabosti sistemov spremljanja operativnih programov in negotovosti v zvezi z njimi na podlagi revizij Komisije in revizijskih organov (potrebne revizije sistemov / revizije smotrnosti poslovanja in zanesljivosti);
2. zagotoviti, da se spremembe operativnih programov, ki jih zahtevajo države članice v zvezi z utemeljenimi spremembami mejnikov okvira smotrnosti, obravnavajo pravočasno za pregled smotrnosti poslovanja.

Ciljni rok za uresničitev: pred dokončanjem pregleda smotrnosti poslovanja.

To poročilo je sprejel senat II, ki ga vodi članica Evropskega Računskega sodišča Iliana IVANOVA, v Luxembourgu na zasedanju 27. junija 2018.

Glosar

Evropski kodeks dobre prakse za partnerstvo: niz načel, določenih v Delegirani uredbi Komisije (EU) 240/2014, za podporo državam članicam pri organiziranju partnerstev za pripravo in izvajanje partnerskih sporazumov in operativnih programov.

Evropski strukturni in investicijski skladi (skladi ESI): sklade ESI sestavlja pet ločenih skladov, katerih cilj je zmanjšati regionalna neravnovesja v Uniji, njihovi okviri politik pa so določeni za sedemletno proračunsko obdobje večletnega finančnega okvira. Ti skladi so Evropski sklad za regionalni razvoj (ESRR), Evropski socialni sklad (ESS), Kohezijski sklad, Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja (EKSRP) ter Evropski sklad za pomorstvo in ribištvo (ESPR).

Finančni kazalniki: vrednosti, s katerimi se spremlja napredek pri (letni) dodelitvi in plačilu sredstev, ki so na voljo za projekt, ukrep ali program glede na njegove upravičene stroške.

Intervencijska logika: določa povezavo med ocenjenimi potrebami, cilji, vložki (načrtovanimi in dodeljenimi), izložki (ciljnimi in doseženimi) in rezultati (želenimi in dejanskimi).

Izbirna merila in merila za dodelitev: vnaprej opredeljena merila, ki se uporabljajo v izbirnih postopkih za oceno sposobnosti prijaviteljev, da dokončajo predlagani ukrep ali delovni program.

Izložki: nekaj, kar se proizvede ali doseže z viri, dodeljenimi za neko posredovanje (npr. izvedeni tečaji usposabljanja za brezposelne mlade, število zgrajenih čistilnih naprav za odpadne vode ali odsek zgrajene ceste).

Kazalnik: merljiv nadomestek za cilj, ki daje informacije za podporo oceni, v kolikšni meri je bil cilj dosežen.

Kazalniki izložkov: vrednosti, s katerimi se merijo izložki podprtih operacij ali izložki na ravni operativnega programa.

Kazalniki rezultatov: vrednosti, s katerimi se merijo rezultati, ustvarjeni s podprtimi projekti, ali rezultati, doseženi na ravni operativnega programa.

Odbor za spremljanje: odbor, ki spremlja izvajanje operativnega programa. Sestavljajo ga predstavniki ustreznih organov držav članic (npr. predstavniki organov upravljanja, organov za potrjevanje in revizijskih organov, izvajalskih organov, organizacij delodajalcev ali delojemalcev ter civilne družbe). Vlogo opazovalke ima tudi Komisija.

Okvir smotrnosti poslovanja: niz mejnikov in ciljev, ki so opredeljeni za vsako prednostno os v operativnem programu in predstavljajo pomemben steber pristopa, usmerjenega v smotrnost poslovanja.

Operativni program: določa prioritete in specifične cilje države članice ter opisuje, kako bodo sredstva (sofinanciranje EU ter nacionalno javno in zasebno sofinanciranje) v danem obdobju (trenutno sedem let) uporabljena za financiranje projektov. Projekti v operativnem programu morajo prispevati k doseganju nekega števila ciljev, določenih na ravni prednostnih osi operativnega programa. Operativni program se lahko financira iz ESRR, Kohezijskega sklada in/ali ESS. Pripravi ga država članica, preden je mogoče izvršiti plačila iz proračuna EU, pa ga mora odobriti Komisija. Operativne programe je mogoče v programskem obdobju spremeniti le, če se s tem strinjata obe strani.

Organ upravljanja: organ upravljanja je javni ali zasebni organ, ki ga določi država članica za upravljanje operativnega programa. Njegove naloge so izbiranje projektov za financiranje, spremljanje izvajanja projektov in poročanje Komisiji o finančnih vidikih in doseženih rezultatih.

Predhodne pogojenosti: pogoji, ki jih morajo države članice izpolniti, preden lahko prejmejo sredstva iz evropskih strukturnih in investicijskih skladov. Države članice so morale pri pripravi operativnih programov za programsko obdobje 2014–2020 oceniti, ali so bili ti pogoji izpolnjeni. Če niso bili, je bilo treba pripraviti akcijske načrte za zagotovitev njihove izpolnitve do 31. decembra 2016.

Prednostna os: ena ali več prednostnih naložb, ki so povezane z enim tematskim ciljem. Sredstva v operativnem programu so organizirana po prednostnih oseh.

Prednostne naložbe: države članice morajo za vsako prednostno os v svojih operativnih programih določiti prednostne naložbe in ustrezne specifične cilje. Prednostne naložbe so navedene v posebnih uredbah o ESRR, ESS in Kohezijskem skladu.

Rezerva za smotrnost poslovanja: viri, ki pomenijo 6 % virov, dodeljenih ESRR, ESS in Kohezijskemu skladu ali EKSRP in ESPR. Na voljo bodo dani po pregledu smotrnosti poslovanja leta 2019, če bodo izpolnjene ali presežene nekatere zahteve.

Rezultati: takojšnje spremembe, ki nastanejo za upravičence na koncu njihovega sodelovanja v posredovanju (npr. boljši dostop do območja zaradi izgradnje ceste, tečajniki, ki so dobili zaposlitev).

Specifični cilj: predvideni rezultat, h kateremu naj bi prispeval ukrep EU.

Spremljanje: redno preučevanje odhodkov, izložkov in rezultatov, ki zagotavlja najnovejše informacije o tem, ali projekti/programi napredujejo po načrtih.

Strategija Evropa 2020: Strategija EU za rast v obdobju 2010–2020, katere cilj je omogočiti, da si Unija opomore od krize. Razdeljena je na pet krovnih ciljev, ki vključujejo področja zaposlovanja, raziskav in razvoja, podnebja in energetike, izobraževanja ter socialne vključenosti in zmanjšanja revščine.

Seznam kratic

DČ: država članica

DOU: delegirani organ upravljanja

EK: Evropska komisija

ESRR: Evropski sklad za regionalni razvoj

ESS: Evropski socialni sklad

MSP: mala in srednja podjetja

OP: operativni program

OU: organ upravljanja

PN: prednostna naložba

PO: posredniški organ

PO: prednostna os

SC: specifični cilj

Skladi ESI: evropski strukturni in investicijski skladi

TC: tematski cilj

Revizijska ekipa

Posebna poročila Evropskega računskega sodišča predstavljajo rezultate njegovih revizij politik in programov EU ali tem v zvezi z upravljanjem na posameznih področjih proračuna. Računsko sodišče izbira in načrtuje revizijske naloge tako, da je njihov učinek kar največji, in pri tem upošteva tveganje za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.

To revizijo smotrnosti poslovanja je opravil revizijski senat II – Naložbe v kohezijo, rast in vključevanje, ki ga vodi članica Evropskega računskega sodišča Iliana Ivanova. Revizijo je vodil član Evropskega računskega sodišča Ladislav Balko, pri njej pa so sodelovali vodja njegovega kabineta Branislav Urbanič in atašejka v njegovem kabinetu Zuzana Frankova, vodilna upravna uslužbenka Myriam Cazzaniga, vodja naloge Pekka Ulander in napotena nacionalna strokovnjakinja Michaela Binder.

Stik

EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Vprašanja: eca.europa.eu/sl/Pages/ContactForm.aspx
Spletišče: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.
Dostop je mogoč na strežniku Europa (http://europa.eu).

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-0564-1	ISSN 1977-5784	doi:10.2865/89055	QJ-AB-18-018-SL-N
HTML	ISBN 978-92-847-0511-5	ISSN 1977-5784	doi:10.2865/1067	QJ-AB-18-018-SL-Q

© Evropska unija, 2018

Za dovoljenje za uporabo ali reprodukcijo fotografij ali drugega gradiva, za katere Evropska unija nima avtorskih pravic, je treba zaprositi neposredno imetnike avtorskih pravic.

STIK Z EU

Osebno
Po vsej Evropski uniji je na stotine informacijskih točk Europe Direct. Naslov najbližje lahko najdete na spletni strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

Po telefonu ali elektronski pošti
Europe Direct je služba, ki odgovarja na vaša vprašanja o Evropski uniji. Nanjo se lahko obrnete:

• s klicem na brezplačno telefonsko številko: 00 800 6 7 8 9 10 11 (nekateri ponudniki lahko klic zaračunajo),
• s klicem na navadno telefonsko številko: +32 22999696 ali
• po elektronski pošti s spletne strani: https://europa.eu/european-union/contact/write-to-us_sl.

ISKANJE INFORMACIJ O EU

Na spletu
Informacije o Evropski uniji v vseh uradnih jezikih EU so na voljo na spletišču Europa: https://europa.eu/european-union/index_sl.

Publikacije EU
Brezplačne in plačljive publikacije EU lahko prenesete s spletišča EU Bookshop (https://op.europa.eu/sl/publications) ali jih na tem spletišču naročite. Za več izvodov brezplačnih publikacij se obrnite na Europe Direct ali najbližjo informacijsko točko (https://europa.eu/european-union/contact_sl).

Zakonodaja EU in drugi dokumenti
Do pravnih informacij EU, vključno z vso zakonodajo EU od leta 1951 v vseh uradnih jezikovnih različicah, lahko dostopate na spletišču EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Odprti podatki EU
Do podatkovnih zbirk EU lahko dostopate na portalu odprtih podatkov EU (http://data.europa.eu/euodp/sl/home?). Podatke lahko brezplačno prenesete in uporabite tudi v komercialne namene.