La selezione e il monitoraggio dei progetti a titolo del FESR e dell’FSE nel periodo 2014-2020 sono ancora sostanzialmente incentrati sulle realizzazioni

Sintesi

I

Per il periodo di programmazione 2014-2020, l’UE ha destinato quasi 349,4 miliardi di euro al conseguimento dei propri obiettivi in termini di politica di coesione. La politica di coesione intende promuovere la creazione di posti di lavoro, la competitività delle imprese, la crescita economica, lo sviluppo sostenibile e il miglioramento della qualità di vita dei cittadini. Per raggiungere questi obiettivi, il finanziamento è assegnato a progetti che saranno attuati dai beneficiari negli Stati membri. Le autorità degli Stati membri selezionano i progetti da finanziare e ne monitorano l’attuazione. È fondamentale che il finanziamento venga assegnato in maniera efficace, ossia che produca i risultati attesi.

II

Per sostenere tale obiettivo, la Commissione ha attuato varie misure volte ad accrescere l’attenzione ai risultati nel periodo 2014-2020. In precedenti relazioni, la Corte ha accolto con favore i miglioramenti da queste apportati. Al contempo, però, ha evidenziato gravi debolezze nell’efficacia delle misure poste in atto e nella qualità delle informazioni di monitoraggio relative alla spesa per la politica di coesione. La presente relazione consolida e sviluppa le constatazioni precedentemente formulate.

III

La Corte ha esaminato fino a che punto le modalità di selezione dei progetti siano orientate ai risultati e se la Commissione e gli Stati membri possano dimostrare in maniera adeguata che il bilancio dell’UE è ben utilizzato. A tal fine, ha esaminato i dispositivi di selezione e monitoraggio dei progetti che usufruiscono di finanziamenti a titolo della coesione.

IV

La Corte ha concluso che, nonostante le intenzioni espresse da tempo, le procedure di selezione e i processi stessi sono tuttora più improntati al conseguimento delle realizzazioni e all’assorbimento dei fondi anziché ai risultati. Inoltre, a causa di alcune carenze nei dispositivi di monitoraggio, è stato difficile valutare in quale misura i finanziamenti UE abbiano contribuito al raggiungimento degli obiettivi dell’UE e degli Stati membri. In particolare, per i PO esaminati durante le visite di audit, la Corte ha constatato quanto segue.

• Al momento della selezione dei progetti, sono state fornite ai potenziali beneficiari informazioni e assistenza adeguate per accedere al finanziamento UE. Le procedure esaminate dalla Corte erano concepite in modo da favorire la selezione di progetti pertinenti agli obiettivi dei PO, ma i criteri di selezione richiedevano raramente ai proponenti di definire indicatori di risultato quantificati per i singoli progetti. Inoltre, la selezione dei progetti è avvenuta perlopiù in base al criterio “primo arrivato, primo servito”. Solo nel caso di una procedura di selezione si è provveduto ad attribuire un punteggio alle proposte di progetto e a stabilire una graduatoria.
• Quanto al monitoraggio, è emerso che i sistemi posti in essere erano divenuti operativi solo in una fase avanzata, principalmente a causa di ritardi nell’adozione del quadro normativo. Permangono debolezze in alcuni sistemi informatici usati per raccogliere e aggregare i dati di monitoraggio. Per giunta, data la lentezza dei progressi compiuti negli audit dei rispettivi sistemi di monitoraggio, vi è il rischio che ora non vi sia abbastanza tempo per prendere le eventuali misure correttive necessarie prima della verifica della performance prevista nel 2019.
• Le informazioni di monitoraggio rimangono perlopiù basate sulle realizzazioni. La principale relazione della Commissione che misura quanto è stato conseguito presenta i progressi compiuti per i principali indicatori di realizzazione assieme all’esecuzione dei finanziamenti. Le informazioni sul conseguimento dei risultati sono però limitate.

V

La Corte formula perciò le seguenti raccomandazioni:

• al fine di garantire, nella selezione dei progetti, un approccio coerente e realmente improntato ai risultati, gli Stati membri dovrebbero fare in modo che si proceda ad un raffronto fra le domande di finanziamento dei progetti, richiedere ai beneficiari di definire almeno un vero indicatore di risultato per ciascun progetto e valutare i risultati attesi e gli indicatori nella relazione sulla valutazione delle domande.
• Affinché il monitoraggio sia orientato ai risultati, gli Stati membri dovrebbero includere, nella convenzione di sovvenzione, uno o più indicatori di risultato reali e quantificati, che contribuiscano agli indicatori di risultato stabiliti a livello di PO, mentre la Commissione dovrebbe definire indicatori di risultato comuni per il FESR basati su una definizione comune di “risultati”.
• La Commissione dovrebbe migliorare la comunicazione relativa alla performance e fare in modo che si proceda, nel 2019, a una sensata verifica della performance.

Introduzione

La politica di coesione è la principale politica di investimento dell’UE

01

La politica di coesione è la principale politica di investimento dell’UE. Il suo scopo è sostenere la creazione di posti di lavoro, la competitività delle imprese, la crescita economica, lo sviluppo sostenibile e il miglioramento della qualità di vita dei cittadini. Circa un terzo del bilancio dell’UE è assegnato alla politica di coesione. A prezzi correnti, tale dotazione è ammontata a circa 230 miliardi di euro nel periodo di programmazione 2000-2006, a 346,5 miliardi di euro nel periodo 2007-2013 e a 349,4 miliardi di euro nel periodo 2014-2020.

02

La politica di coesione è attuata tramite il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), il Fondo sociale europeo (FSE) e il Fondo di coesione (FC). Questi fondi, assieme al Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) e al Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (FEAMP), costituiscono i Fondi strutturali e d’investimento europei (fondi SIE). I finanziamenti sono erogati tramite programmi operativi (PO) che stabiliscono le priorità d’investimento e gli obiettivi specifici¹. I PO descrivono anche come verranno usati i fondi nel corso del periodo di programmazione per finanziare progetti. I PO sono attuati dagli Stati membri e dalle rispettive regioni. Ciò significa che gli Stati membri e le regioni selezionano, monitorano e valutano i progetti.

L’orientamento alla performance è una priorità centrale per la Commissione e gli Stati membri durante il periodo 2014-2020

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La strategia Europa 2020 è la strategia decennale per la crescita e l’occupazione definita dall’Unione europea. È stata avviata nel 2010 per creare le condizioni propizie a una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva. Per raggiungere gli obiettivi e i valori-obiettivo stabiliti nella strategia Europa 2020, la Commissione ha ribadito nel 2010 la necessità di migliorare l’efficacia della politica di coesione focalizzandosi sui risultati².

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Il pacchetto legislativo per la politica di coesione nel periodo di programmazione 2014-2020 ha quindi introdotto importanti cambiamenti volti a porre maggiormente l’accento sulla performance³. Le principali misure sono le seguenti:

• L’introduzione delle condizionalità ex ante (CEA)⁴, in virtù delle quali uno Stato membro deve soddisfare determinate condizioni per un uso efficace dei fondi SIE (ad esempio l’esistenza di quadri strategici/programmatici) entro la fine del 2016. Una di esse, la condizionalità ex ante generale n. 7⁵, richiede l’“[e]sistenza di un sistema di indicatori di risultato necessario per selezionare le azioni che contribuiscono più efficacemente al conseguimento dei risultati auspicati, per monitorare i progressi verso i risultati e per svolgere la valutazione d’impatto”.
• L’introduzione di una riserva di efficacia dell’attuazione, che accantona parte della dotazione assegnata ai PO, da sbloccare solo se un sottoinsieme di indicatori (principalmente indicatori di spesa/realizzazione) raggiunge valori-obiettivo intermedi predefiniti. Lo sblocco della riserva nel 2019 sarà basato su una verifica della performance, che avrà luogo nel 2019⁶.
• Una logica di intervento rafforzata durante l’esercizio di programmazione⁷, in virtù della quale gli Stati membri sono tenuti a valutare le proprie necessità e a impegnarsi a fornire una serie di risultati prima di considerare dove e come spendere i fondi di coesione.
• Un utilizzo più coerente degli indicatori di performance per misurare i progressi compiuti nel conseguimento dei risultati⁸.

L’importanza della selezione e del monitoraggio dei progetti per conseguire la performance

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Nel 2017, la Corte ha concluso⁹ che la Commissione e gli Stati membri erano riusciti a stilare PO con una logica di intervento più robusta. Ciò significa che i PO hanno definito in maniera coerente le finalità degli interventi (obiettivi/risultati specifici) e il modo in cui verranno realizzate (finanziamenti necessari, azioni da intraprendere e realizzazioni attese).

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Tuttavia, per conseguire l’efficacia della politica, non è solo importante stabilire obiettivi chiari e considerare i risultati in sede di programmazione. È fondamentale che l’approccio orientato ai risultati sia applicato in tutta la fase di attuazione del PO, poiché sono soprattutto la qualità dei progetti finanziati e il loro valore aggiunto in termini di risultati tangibili a determinare l’efficacia di una politica. La selezione, il monitoraggio e la presentazione di relazioni sui progetti sono pertanto essenziali per raggiungere la performance. La figura 1 illustra l’intero ciclo di attuazione di un PO e gli organismi interessati. I processi pertinenti ai fini dell’audit della Corte sono evidenziati in giallo.

I principali partecipanti e il loro ruolo nella selezione e nel monitoraggio dei progetti

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I progetti sono selezionati dalle autorità nazionali e regionali responsabili della gestione dei PO. Queste autorità di gestione (AdG), o gli organismi intermedi (OI) cui delegano poteri, stabiliscono i criteri di selezione, organizzano i comitati di selezione e decidono quali progetti riceveranno fondi UE. La Commissione non interviene nella selezione dei progetti, mentre svolge un ruolo cruciale nella trattativa concernente i PO. La Commissione partecipa però, a titolo consultivo, ai comitati di monitoraggio per i PO¹⁰, in seno ai quali vengono approvati la metodologia e i criteri di selezione dei progetti. La Commissione fornisce inoltre orientamenti, basati sulle migliori pratiche e sull’esperienza condivisa con gli Stati membri.

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La responsabilità per quanto attiene al monitoraggio dei progetti incombe agli Stati membri. Le autorità di gestione monitorano l’attuazione dei PO e dei progetti, aggregano le informazioni di monitoraggio e presentano alla Commissione le relazioni di attuazione annuali. Il comitato di monitoraggio esamina anche l’attuazione dei PO e approva le relazioni di attuazione annuali. Anche in questo caso, il ruolo della Commissione è limitato all’emanazione di orientamenti, all’esame della performance dei PO assieme alle AdG e alla formulazione di osservazioni nelle relazioni di attuazione annuali.

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Ciononostante, nell’adempiere all’obbligo di informazione che ad essa incombe, la Commissione presenta la propria sintesi annuale delle relazioni di attuazione annuali degli Stati membri nonché le relazioni strategiche (nel 2017 e nel 2019) all’autorità competente per il discarico (Parlamento europeo), al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni¹¹.

Estensione e approccio dell’audit

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L’audit era inteso appurare se la selezione dei progetti e i sistemi di monitoraggio per i progetti FESR e FSE nel periodo di programmazione 2014-2020 fossero orientati ai risultati. Considerato lo stato di attuazione dei PO, e sulla scorta degli audit già espletati, il presente audit ha consentito alla Corte di seguire, per la prima volta, l’“approccio orientato ai risultati” per tutta la fase di attuazione, dato che cominciano ad essere disponibili i primi risultati. Inoltre, risulta di grande rilevanza per la verifica della performance che avrà luogo nel 2019.

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Nella prima parte, la Corte analizza le procedure di selezione poste in essere per i PO controllati. Quindi esamina la concezione di dette procedure, specie riguardo alla determinazione dei criteri di selezione e al relativo orientamento ai risultati, nonché la fase di valutazione delle domande. Nella seconda parte, analizza i sistemi di gestione e di controllo posti in essere e il monitoraggio svolto finora dall’autorità di gestione e/o dagli organismi intermedi sui PO oggetto di audit per misurare la performance operativa a livello nazionale e di programma. La Corte esamina l’attendibilità dei dati, la loro disponibilità e la capacità di produrre informazioni pertinenti per la gestione e la relativa comunicazione alla Commissione.

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In totale, sono stati esaminati 34 progetti (cfr. elenco dei progetti all’allegato I). L’esame è stato incentrato su progetti a titolo del FESR e dell’FSE, in particolare su tre obiettivi tematici (OT)¹² (cfr. descrizione degli 11 obiettivi tematici nell’allegato II):

• OT 3: promuovere la competitività delle PMI (16 progetti);
• OT 8: promuovere un’occupazione sostenibile e di qualità e sostenere la mobilità dei lavoratori (12 progetti); e
• OT 9: promuovere l’inclusione sociale e combattere la povertà e ogni discriminazione (6 progetti).

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Sono stati esaminati progetti selezionati direttamente dall’autorità di gestione (o dall’organismo intermedio) attraverso 20 procedure di selezione (cfr. elenco nell’allegato III), a partire da sette PO attuati in quattro Stati membri: Repubblica ceca, Francia, Italia e Finlandia (cfr. elenco nell’allegato IV). Questi PO e gli Stati membri sono stati selezionati in base alla rilevanza dei finanziamenti assegnati e allo stato di avanzamento dei progetti. La Corte ha selezionato i progetti in base all’importo della sovvenzione percepita e allo stato di avanzamento al momento dell’audit. L’asse prioritario, le priorità di investimento e gli obiettivi specifici cui i progetti selezionati fanno capo sono elencati all’allegato V. Gli indicatori di realizzazione e di risultato correlati figurano all’allegato VI per il FESR e all’allegato VII per l’FSE.

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Sono state esaminate anche le azioni intraprese dalla Commissione riguardo alla selezione dei progetti e al monitoraggio dei programmi operativi per l’FSE e il FESR in generale.

Osservazioni

La selezione dei progetti non è abbastanza incentrata sui risultati

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Le procedure di selezione adottate dalle AdG dovrebbero condurre alla selezione, in via prioritaria, dei progetti più pertinenti agli obiettivi perseguiti e che hanno la maggior probabilità di produrre risultati, oltre a garantire che i finanziamenti disponibili siano spesi conformemente alle norme. La Corte ha appurato in quale misura fosse stato tenuto conto dei risultati nella definizione delle procedure di selezione (ad esempio, i criteri di selezione usati per valutare la domanda, il metodo applicato per valutare i progetti e la documentazione a disposizione dei potenziali offerenti) nonché nell’attuazione delle procedure stesse e quindi dei progetti selezionati.

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Il lavoro di audit svolto in precedenza dalla Corte¹³ indicava che la Commissione e gli Stati membri erano riusciti a redigere PO con una logica di intervento più solida, ossia con un chiaro collegamento fra esigenze di sviluppo, obiettivi specifici e indicatori di risultato. Le procedure di selezione dovrebbero rispecchiare questa logica di intervento. A giudizio della Corte, sono molti i criteri fondamentali di cui l’AdG dovrebbe tener conto nel definire le procedure affinché queste siano orientate ai risultati:

• i criteri di selezione applicati dovrebbero fare in modo che i progetti siano allineati agli obiettivi dei PO;
• tali criteri dovrebbero favorire la selezione di progetti aventi non solo indicatori di realizzazione quantificati ma anche indicatori di risultato quantificati per misurare quanto conseguito dai progetti;
• i beneficiari dovrebbero essere incoraggiati a presentare domanda, in modo che vi sia un numero elevato di progetti su cui operare una selezione;
• infine, la selezione dei progetti dovrebbe essere basata su un confronto diretto delle domande, al fine di individuare, e considerare prioritari, i progetti più idonei ad essere finanziati.

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La misura in cui le AdG hanno applicato queste variabili nel trattare le domande pervenute e il modo in cui queste hanno influenzato la selezione di progetti orientati ai risultati sono descritti nei successivi paragrafi (paragrafi 18-38).

Le procedure di selezione favoriscono la selezione di progetti pertinenti agli obiettivi dei PO

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Nel quadro normativo del periodo di programmazione 2014-2020 sono state introdotte due misure volte a favorire la selezione di progetti pertinenti agli obiettivi dei PO:

• i PO devono stabilire dei “princìpi guida” per la selezione di progetti per ciascun asse prioritario¹⁴;
• Le autorità di gestione devono definire procedure e criteri di selezione che “garantiscano il contributo delle operazioni al conseguimento degli obiettivi e dei risultati specifici della pertinente priorità”¹⁵.

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In aggiunta, sono stati introdotti, per il periodo 2014-2020, anche i seguenti requisiti per condurre alla selezione dei progetti più orientati ai risultati:

• nell’ambito della condizionalità ex ante generale n. 7 (cfr. anche paragrafo 4), deve essere posto in essere “un sistema di indicatori di risultato necessario per selezionare le azioni che contribuiscano più efficacemente al conseguimento dei risultati auspicati”;
• Le autorità di gestione devono inoltre definire procedure e criteri di selezione che “garantiscano il contributo delle operazioni al conseguimento […] dei risultati specifici della pertinente priorità”¹⁶.

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I “princìpi guida” servono appunto a orientare la selezione dei progetti, indicando in dettaglio i principali criteri di selezione da applicare. Corredati della descrizione dei progetti cui assegnare i finanziamenti, nonché di esempi di questi ultimi e dei beneficiari, forniscono una chiara panoramica delle tipologie di progetti da finanziare per ciascun obiettivo specifico. Questi princìpi fungono da base per la definizione dei criteri di selezione e possono essere citati direttamente nell’ambito dei criteri di selezione.

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La Corte ha riscontrato che, in alcuni casi, i princìpi avevano carattere generale; tutti facevano però riferimento alla necessità per i progetti selezionati di essere conformi agli obiettivi specifici dei PO, quali descritti in ciascun asse prioritario. I criteri di selezione, per le corrispondenti procedure esaminate, erano coerenti con i princìpi guida. Ciascuna procedura comportava almeno un criterio sulla pertinenza dei progetti e sul loro contributo all’obiettivo specifico.

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Nel complesso, le domande selezionate esaminate sono state valutate in base ai criteri definiti nel quadro della procedura di selezione. È emerso che i 34 progetti esaminati nel corso dell’audit erano pertinenti agli obiettivi specifici dei PO.

La focalizzazione sui risultati, nel valutare le domande di progetto, era debole e raramente includeva risultati quantificati

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La Corte ha esaminato il modo in cui le autorità di gestione hanno selezionato, nella pratica, i progetti, in particolare la chiara indicazione nella proposta di progetto dei risultati attesi e degli obiettivi accompagnati da indicatori di realizzazione e di risultato chiaramente definiti e quantificati (collegati agli obiettivi specifici). Ha inoltre appurato se le AdG abbiano valutato la capacità di ciascun richiedente nel conseguire i risultati auspicati.

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Diciotto delle 20 procedure di selezione esaminate sono risultate includere criteri in base ai quali i beneficiari dovevano descrivere i risultati attesi dai rispettivi progetti (cfr. allegato VIII). Solo quattro procedure su 20, però, prevedevano l’obbligo di quantificare gli indicatori di risultato a livello di progetto (procedure di selezione 17, 18, 19 e 20). In tre casi, poi, questi indicatori di risultato non corrispondevano direttamente a quelli definiti a livello di PO (cfr. esempio nel riquadro 1).

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L’esame svolto dalla Corte sulle domande relative ai 34 progetti selezionati corrobora queste risultanze. Tutte le domande hanno fornito informazioni quantificate per gli indicatori di realizzazione che corrispondevano a quelli a livello di PO, oppure questi dati potevano essere ottenuti direttamente dal sistema informatico (ad esempio, per indicatori quali il numero di imprese beneficiarie del sostegno). Solo 14 domande, però, hanno fornito informazioni quantitative sugli indicatori di risultato attesi. In sei di questi casi, gli indicatori di risultato non corrispondevano direttamente agli indicatori dei PO. Le altre domande hanno fornito perlopiù una descrizione narrativa (cfr. figura 2 e allegato VIII).

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Riguardo alla valutazione delle domande, è emerso che le autorità di gestione avevano valutato la fattibilità generale e la probabilità di successo del progetto. Tuttavia, se per tutti i 18 progetti FESR vi era una valutazione della possibilità di conseguire i risultati attesi, tale valutazione è stata eseguita solo per due dei 16 progetti FSE esaminati. La Corte ha inoltre rilevato che la valutazione della raggiungibilità dei risultati espressa nelle relative relazioni rimaneva vaga, salvo in sette casi¹⁷ in cui vi era una descrizione più dettagliata della pertinenza degli indicatori e della probabilità che i valori-obiettivo venissero raggiunti.

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Quanto all’attribuzione di punteggi alle domande, si è constatato che la fornitura dei risultati attesi era oggetto di punteggio solo in 11 casi. Ciò indica che, se i progetti proposti erano in linea con la tipologia di azioni stabilita nella procedura di selezione, le AdG presumevano che avrebbero contribuito agli obiettivi del PO. Esse non si sono però concentrate sull’entità del contributo.

I beneficiari sono stati incoraggiati a presentare domanda di finanziamento

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Per assicurare un assorbimento tempestivo dei fondi disponibili in tutto il periodo di programmazione e assicurare al contempo la focalizzazione sui risultati, è necessario che vi sia un numero sufficiente di offerenti in grado di presentare domande di buona qualità. La promozione di un invito a presentare proposte e i relativi orientamenti ai potenziali richiedenti da parte delle autorità di gestione rappresentano una variabile importante, che determina l’efficacia globale delle procedure di selezione. Un maggior numero di richiedenti può far sì che vengano selezionati i progetti migliori.

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Le misure volte a promuovere gli inviti ai potenziali offerenti sono state predisposte dalle autorità di gestione in base a requisiti dettagliati stabiliti dal regolamento dell’UE. Tali misure sono state sottoposte all’approvazione dei comitati di monitoraggio nell’ambito della strategia di comunicazione del PO prescritta dal regolamento¹⁸.

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È emerso che le autorità di gestione avevano incoraggiato i beneficiari a partecipare alle procedure di selezione. In primo luogo, le AdG hanno utilizzato svariate fonti per promuovere l’invito presso i potenziali offerenti, coinvolgendo ad esempio le camere di commercio, le associazioni locali di imprese e strumenti online. Le AdG si sono inoltre servite di partner per diffondere informazioni sugli inviti imminenti nell’ambito delle proprie reti, basandosi sulle conoscenze acquisite nei comitati di monitoraggio.

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Le linee guida sui finanziamenti fornite dalle AdG ai richiedenti erano inoltre disponibili al pubblico e, ad eccezione di una AdG al momento dell’audit, indicavano chiaramente le condizioni per ottenere il sostegno, fornivano informazioni dettagliate sulla procedura di domanda e sulle modalità di finanziamento, facendo espressamente riferimento ai criteri di selezione da applicare.

Poiché le procedure di selezione non prevedevano, di norma, un confronto fra le candidature di progetti, vi era il rischio che non venissero selezionati i progetti migliori

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Nell’esaminare le procedure, la Corte ha verificato se si procedesse a una valutazione comparativa dei progetti presentati ai fini del finanziamento. Si tratta di un’altra misura importante per far sì che vengano selezionati i progetti più orientati ai risultati.

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Nel quadro della gestione concorrente, le procedure di selezione sono state definite dalle AdG e approvate dai comitati di monitoraggio, in base ai requisiti stabiliti dai regolamenti UE¹⁹ e alle linee-guida della Commissione²⁰. Né i regolamenti sui fondi SIE né le linee-guida della Commissione specificano il tipo di procedura di selezione da applicare; la decisione è lasciata alla discrezione dell’AdG.

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Delle 20 procedure esaminate, dieci erano inviti temporanei a presentare proposte, sei erano inviti permanenti, tre riguardavano procedure di aggiudicazione diretta e una la ripetizione di un invito (per ulteriori dettagli, cfr. allegato III). La Corte ha riscontrato che in tutte le procedure di selezione, eccetto una (Italia, PO Piemonte, n. 13), non si era proceduto ad alcun confronto fra le domande presentate per i progetti. Ne consegue che il finanziamento potrebbe non essere stato assegnato ai progetti migliori. Tale rischio è stato attenuato, in una certa misura, per alcuni PO visitati, dove si era proceduto a una preselezione informale (PO francesi e finlandesi) o formale (Italia, Puglia), consentendo alle AdG di limitare la presentazione delle domande ai progetti più idonei. La Corte ha rilevato quanto segue:

• 15 procedure su 20 erano basate sul principio “primo arrivato, primo servito”, secondo il quale una domanda viene accolta a condizione che soddisfi i criteri e che i fondi disponibili siano sufficienti. Di queste, 13 erano state sottoposte a una pre-selezione formale o informale. Gli auditor della Corte hanno riscontrato che per alcune era stato richiesto, ai fini della selezione, un punteggio minimo (cfr. procedure di selezione nn. 4 e 5 per l’OPEIC ceco e nn. 16, 17, 18, 19 e 20 per il PO finlandese).
• Nei tre casi di aggiudicazione diretta, non vi è stata, ovviamente, la messa in concorrenza (cfr. procedure di selezione nn. 1, 3 e 12).
• In un caso (Italia, PO Piemonte, procedura di selezione n. 8)²¹, il finanziamento è stato concesso a progetti già selezionati nel precedente periodo di programmazione 2007-2013, semplicemente prolungandone la durata. Ciò ha consentito all’organismo intermedio di evitare interruzioni nella formazione impartita ai giovani partecipanti e di iniziare a utilizzare i fondi. Ma ha anche impedito a potenziali nuovi richiedenti di partecipare.

La qualità dei dati di monitoraggio è a rischio e il monitoraggio è prevalentemente basato sulle realizzazioni

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Gli auditor della Corte hanno verificato che i sistemi di monitoraggio permettessero la raccolta sistematica dei dati su indicatori specificati, consentendo in tal modo la misurazione dei progressi compiuti a livello di progetto, programma e dell’UE. Hanno inoltre esaminato se i progressi fossero stati comunicati in modo che il successo dei progetti finanziati, e quindi l’uso efficace ed efficiente dei fondi UE, potesse essere dimostrato.

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La sezione seguente contiene la valutazione, svolta dagli auditor della Corte, delle condizioni necessarie per consentire il monitoraggio e la presentazione di relazioni sul conseguimento degli obiettivi. In primo luogo si è verificato se le AdG avessero istituito sistemi di monitoraggio funzionali prima di utilizzare i fondi. Si è anche appurato se le informazioni sulla performance fornite dai beneficiari fossero affidabili, complete e tempestive. Anche il ruolo delle AdG e della Commissione è stato esaminato.

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Infine, gli auditor hanno considerato se i sistemi posti in essere abbiano prodotto informazioni sulla performance orientate ai risultati e, nello specifico, se abbiano fornito elementi aggregati sensati, poiché si tratta di un aspetto fondamentale per consentire una rendicontazione sull’uso efficace dei fondi a livello di Stato membro e di UE tramite il monitoraggio e l’informativa annuale.

La garanzia sulla qualità dei dati di monitoraggio potrebbe non essere fornita in tempo per la verifica dell’efficacia del 2019

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Il monitoraggio dei progressi compiuti da un PO relativamente ai propri obiettivi avviene in base ai dati raccolti da varie fonti. Tali dati vengono aggregati a livello di PO e di Stato membro e formano la base dei rapporti trasmessi al comitato di monitoraggio del PO e alla Commissione. Al fine di presentare un quadro corretto della situazione a livello di PO e di Stato membro, è fondamentale che i dati raccolti siano affidabili, completi e forniti tempestivamente. Le AdG hanno istituito, a tal fine, un sistema di monitoraggio che comprende la raccolta di dati e verifiche sulle relative fonti. Per ottenere garanzie sulla qualità dei dati, la Commissione si basa sul lavoro di audit svolto dalle autorità di audit dello Stato membro nonché sulle verifiche da essa espletate.

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Nel contesto specifico della verifica della performance, è anche importante procedere, il più presto possibile, all’audit dei dati e dei sistemi usati per produrli, onde consentire alle autorità dello Stato membro di rimediare per tempo a eventuali debolezze rilevate nella qualità degli stessi, ben prima della fine di giugno 2019. È allora che le relazioni di attuazione annuali 2018, su cui si basano la verifica della performance e l’assegnazione della riserva di performance, verranno trasmesse alla Commissione.

Norme UE dettagliate stabiliscono le modalità con cui gli Stati membri dovrebbero porre in essere i propri sistemi di monitoraggio per il periodo 2014-2020

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Al fine di realizzare la raccolta e il monitoraggio sistematici dei dati prodotti a livello di PO, il quadro normativo per il periodo di programmazione 2014-2020 ha introdotto diversi cambiamenti riguardo a tali procedure:

• Le AdG devono instaurare un sistema di gestione e di controllo (SGC) che comprenda sistemi di informativa e di monitoraggio adeguati²².
• Spetta alle AdG mettere a punto un sistema informatizzato per registrare tutti i dati relativi agli indicatori dei PO²³ ai fini del monitoraggio e della presentazione di relazioni.
• In base alla condizionalità ex ante (CEA) n. 7, le AdG devono istituire “un sistema di indicatori di risultato necessario per selezionare le azioni che contribuiscono più efficacemente al conseguimento dei risultati auspicati, per monitorare i progressi verso i risultati e per svolgere la valutazione d’impatto”²⁴. I PO dovevano dimostrare il rispetto di tutte le condizionalità ex ante entro il 31 dicembre 2016²⁵ (cfr. paragrafo 4).
• Gli Stati membri dovevano garantire che entro il 31 dicembre 2015²⁶ tutti gli scambi di informazioni tra beneficiari e un’AdG, un’autorità di certificazione, un’autorità di audit e organismi intermedi avrebbero potuto essere effettuati mediante sistemi di scambio elettronico di dati²⁷.

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La Commissione ha inoltre emanato, ad uso del proprio personale e delle autorità competenti degli Stati membri, linee guida specifiche²⁸ su una metodologia comune per la valutazione dei sistemi di gestione e controllo negli Stati membri, compresa l’esistenza di sistemi adeguati per il monitoraggio e l’informativa.

Le informazioni sulla performance non sono sempre affidabili, complete e tempestive, e ciò incide sulle relazioni di attuazione stilate dagli Stati membri

Dati comunicati dai beneficiari

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Per il FESR, in molti casi, i dati per gli indicatori di risultato sono raccolti dagli organismi nazionali di statistica (cfr. esempi all’allegato VI). La parte restante proviene dai beneficiari. Per l’FSE, la maggior parte dei dati sono comunicati tramite i dati raccolti presso i beneficiari (cfr. allegato VII). Le AdG controllano che i dati raccolti presso i beneficiari siano corretti al momento del completamento del progetto, quando ricevono la relazione finale. Durante l’attuazione dei progetti, i controlli possono anche essere espletati in loco, a campione.

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Diversi controlli di plausibilità e di coerenza sono svolti automaticamente, dai sistemi posti in essere, sui dati forniti dai beneficiari, specie per l’FSE. Le AdG dispongono di strumenti per monitorare il completamento dei dati forniti sui partecipanti che consentono loro di ricordare ai beneficiari che hanno fornito dati incompleti di trasmettere le informazioni mancanti.

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L’audit svolto ha palesato problemi riguardo alla qualità dei dati raccolti. La Corte ha rilevato un problema generale per quanto riguarda la completezza e l’esattezza dei dati sui partecipanti alle azioni cofinanziate dall’FSE. Tali dati sono classificati come sensibili nella normativa nazionale²⁹, per cui spetta ai partecipanti decidere se dichiararli. È inoltre difficile, per gli Stati membri e la Commissione, verificarne l’esattezza. Un’ulteriore debolezza della raccolta dei dati è descritta nel riquadro 2.

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Nell’audit da essa svolto sull’affidabilità dei dati relativi alla performance (2014-2020), la Commissione ha riferito altre problematiche al riguardo, ad esempio:

• la mancata raccolta di alcuni dati portava alla mancata registrazione di alcune realizzazioni, di cui non veniva pertanto tenuto conto nel valutare i progressi di un PO, determinando una percezione non corretta della situazione;
• a causa di un fraintendimento, da parte dell’AdG, riguardo alla definizione degli indicatori comuni (ad esempio, l’indicatore comune di realizzazione n. 26 sulle imprese che cooperano con gli istituti di ricerca) il numero delle imprese indicato nell’ambito di questo indicatore è superiore a quello reale;
• il doppio conteggio e/o la mancata limitazione del valore relativo all’indicatore “popolazione servita” al numero di residenti nell’area considerata ha condotto a valori incongruenti.

Disponibilità e affidabilità delle informazioni sulla performance

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L’esistenza di sistemi di monitoraggio funzionali nel momento in cui l’AdG inizia ad attuare i programmi è un elemento essenziale per assicurare la produzione tempestiva dei dati sulla performance e, quindi, che il monitoraggio può aver luogo.

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L’approvazione tardiva, nel dicembre 2013, del quadro normativo per il periodo 2014-2020 a livello UE ha ritardato la messa a punto dei sistemi informatici usati per il monitoraggio. Per gli indicatori FSE, l’ulteriore complessità aggiunta riguardo alla sensibilità dei dati e alla definizione degli indicatori ha comportato ulteriori discussioni fino al 2014 inoltrato. Ciò ha ritardato ulteriormente il completamento dei sistemi informatici. In due casi, i ritardi sono stati causati da altri fattori: la riorganizzazione delle regioni (Francia, PO Lorena e Vosgi) e la progettazione di un nuovo sistema informatico unico per tutti i fondi SIE 2014-2020 nella Repubblica ceca.

48

Il ritardo ha avuto ripercussioni sul livello di attuazione della CEA 7 relativa all’esistenza di un sistema di indicatori di risultato. Alla fine del 2016, la scadenza prevista per il completamento dei piani di azione, 50 piani erano ancora incompleti; ciò significa che circa l’11 % di tutti i PO non aveva ancora rispettato tale requisito. Alla fine di febbraio 2018, tuttavia, tutti i piani d’azione concernenti la CEA 7 erano stati completati.

49

Nel primo semestre del 2017, il quarto anno dall’inizio del periodo di programmazione, gli auditor della Corte hanno rilevato che alcuni sistemi informatici non erano ancora pienamente funzionanti; ciò comporta dei rischi per la completezza e l’esattezza dei dati raccolti (cfr. esempi nel riquadro 3). Nell’audit da essa svolto sull’affidabilità dei dati sulla performance (2014-2020)³⁰, la Commissione ha richiamato l’attenzione sull’assenza di sistemi per lo scambio elettronico dei dati con i beneficiari, a causa della quale l’AdG ha dovuto inserire manualmente nel sistema i dati sugli indicatori, operazione suscettibile di comportare errori di trascrizione.

Le relazioni di attuazione stilate dagli Stati membri

50

Le autorità di gestione presentano alla Commissione una relazione di attuazione annuale per ciascun PO, approvata dal comitato di monitoraggio. Detta relazione presenta informazioni essenziali sull’attuazione del PO, principalmente informazioni quantitative e qualitative su indicatori comuni e specifici per programma³². Le relazioni di attuazione 2016, presentate nel giugno 2017, sono state le prime relazioni trasmesse alla Commissione sui “progressi compiuti nel conseguimento degli obiettivi del programma”³³. La Commissione effettua un’analisi della qualità delle relazioni di attuazione annuali (ad esempio riguardo alla congruenza del numero di partecipanti rispetto alla popolazione delle aree considerate).

51

Alla fine del 2017, 26 relazioni di attuazione annuali non erano state ancora accettate dalla Commissione a causa dei dati mancanti per gli indicatori usati nel quadro di riferimento della performance, delle incongruenze tra i dati trasmessi e le informazioni fornite sull’esecuzione del PO o della mancanza di spiegazioni per alcuni dati comunicati. Circa il 40 % dei PO FESR non aveva indicato alcun valore per i rispettivi indicatori del quadro di riferimento della performance nel 2017, sui quali non vi era al momento dell’audit alcuna analisi della Commissione.

52

Le carenze individuate nelle relazioni di attuazione annuali sollevano dubbi sull’affidabilità delle informazioni fornite nonché sul livello dei progressi compiuti finora, quali descritti nei documenti redatti dalla Commissione sulla base delle relazioni di attuazione³⁴: le relazioni annuali di sintesi presentate al Parlamento e al Consiglio, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni e, solo nel 2017 e nel 2019, la relazione strategica sullo stato dei lavori, che espone in sintesi i progressi compiuti.

Gli audit sui sistema di gestione e di controllo e sull’attendibilità dei dati raccolti sono iniziati in ritardo, limitando il grado di garanzia dei sistemi di monitoraggio e riducendo il tempo disponibile per ovviare alle debolezze rilevate

53

Sono necessari appropriati meccanismi di verifica e rettifica delle informazioni sulla performance per assicurare la qualità di queste ultime e, dunque, il loro impiego nel contesto del monitoraggio e della rendicontazione. È buona pratica espletare e completare gli audit sui sistemi che producono i dati – e le azioni correttive correlate – prima che i dati vengano inclusi nelle relazioni di attuazione annuali e nelle relazioni strategiche.

54

A norma del quadro normativo, sia le autorità di audit degli Stati membri che la Commissione³⁵ espletano audit sul funzionamento dei sistemi di monitoraggio. Detti audit, dovrebbero, in particolare, assicurare l’esistenza di sistemi affidabili per la raccolta, la registrazione e l’archiviazione di dati sulla performance, nonché valutare se tali dati sulla performance siano attendibili.

Valutazione, da parte delle autorità di audit, del funzionamento dei sistemi di gestione e di controllo

55

Una valutazione dei sistemi operanti a livello delle AdG è stata condotta nel corso delle fasi iniziali dell’attuazione dei PO, nell’ambito della procedura di designazione³⁶. Ai sensi di detta procedura, un organismo di audit indipendente (spesso l’autorità di audit) doveva redigere una relazione e un giudizio (“parere”) che valutassero la conformità delle AdG ai criteri relativi all’ambiente di controllo interno, alla gestione del rischio, alle attività di gestione e di controllo e al monitoraggio (“sorveglianza”)³⁷. La designazione doveva aver luogo prima della presentazione della prima domanda di pagamento intermedio per i PO. Pertanto, senza detta designazione, i costi sostenuti per i PO non possono essere rimborsati. In questa fase, l’audit riguarda l’esistenza di sistemi e procedure, senza che venga esaminata la buona attuazione, che è invece verificata nel contesto degli audit dei sistemi espletati dalle autorità di audit sui sistemi di gestione e di controllo.

56

A causa della tardiva approvazione dei PO e della tardiva finalizzazione dei sistemi informatici (cfr. paragrafo 47), il processo di designazione ha fatto registrare ritardi. Su tale processo hanno inciso anche fattori nazionali: la riorganizzazione delle Regioni in Francia nel 2015, la complessità delle strutture di gestione (ad esempio, per il PON francese relativo all’FSE vi sono 13 autorità di gestione delegate e 120 organismi intermedi). Per i PO esaminati ai fini del presente audit, le AdG sono state designate tra il settembre 2016 ed il febbraio 2018, rispettivamente ad oltre due anni e quattro anni dall’inizio del periodo di programmazione (cfr. allegato IV).

57

A causa dei ritardi nell’attuazione dei PO e della conseguente limitata quantità di dati raccolta, al momento delle visite degli auditor della Corte, ossia nel corso della prima metà del 2017, gli audit dei sistemi erano stati appena iniziati. Così, eventuali problemi concernenti la qualità dei dati non sono divenuti manifesti fino alla seconda metà del 2017, ossia quasi quattro anni dopo l’inizio del periodo di programmazione settennale e un anno e mezzo prima che le relazioni di attuazione annuali del 2018, che costituiscono la base per l’assegnazione della riserva di performance, venissero trasmesse alla Commissione.

Audit espletati dalla Commissione

58

Oltre a fare affidamento sul lavoro di audit svolto e sui sistemi operanti presso gli Stati membri, la Commissione espleta anche i propri audit. Ve ne sono due tipi: “audit preventivi precoci dei sistemi”, miranti ad ottenere una ragionevole certezza, in una fase iniziale dell’attuazione, del buon funzionamento dei sistemi di gestione e di controllo, e “audit dell’attendibilità dei dati sulla performance” (detti anche “audit dei risultati dei sistemi di misurazione della performance”). Dati i ritardi summenzionati, e quindi la tardiva finalizzazione dei sistemi di monitoraggio e la comunicazione minima di dati pertinenti, questi audit sono stati però effettuati più tardi rispetto a quanto pianificato. In particolare, per quanto riguarda il FESR, gli audit hanno potuto avere inizio solo una volta pervenute le relazioni di attuazione annuali 2016. Complessivamente, alla fine del 2017, la Commissione era riuscita ad espletare 23 audit in 12 Stati membri: 12 audit dell’attendibilità dei dati sulla performance e 11 audit preventivi precoci dei sistemi.

59

Per la maggior parte di questi audit, all’inizio del 2018 la rendicontazione era in corso. Secondo la Commissione, le risultanze preliminari per i sistemi controllati erano piuttosto positive, nonostante siano state evidenziate alcune carenze. Al contempo, però, nelle relazioni di attuazione annuali del 2016 presentate nel 2017 circa il 40 % dei PO del FESR non hanno comunicato alcun valore per i rispettivi indicatori del quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione (in appresso “indicatori del quadro di performance”)³⁸. Per questi PO, nel febbraio 2018, la Commissione non aveva espletato audit per stabilire se l’assenza di rendicontazione fosse dovuta a ritardi nell’attuazione o alla mancanza di un sistema di comunicazione dei dati funzionante.

60

La tardiva effettuazione degli audit dei sistemi significa che il quadro della situazione dei sistemi di monitoraggio non è completo. In particolare, è verosimile che le carenze vengano individuate tardivamente, e potrebbe non esserci abbastanza tempo per applicare i necessari aggiustamenti. Ciò rischia di compromettere lo svolgimento, nel 2019, della verifica dell’efficacia dell’attuazione (in appresso: “verifica della performance”), che si baserà su dati comunicati dagli Stati membri nelle relazioni di attuazione annuali del 2018 entro il 30 giugno 2019.

La verifica della performance potrebbe non esser basata su valori-obiettivo intermedi realistici

61

Per i PO oggetto di visite di audit da parte della Corte, sulla base delle relazioni di attuazione annuali del 2015 o delle informazioni di monitoraggio disponibili al momento dell’audit, è stato notato che vi erano già casi in cui i PO avevano raggiunto i valori-obiettivo fissati per il 2023, ma anche rischi di mancato raggiungimento degli stessi. Per i PO esaminati durante le visite, non erano state presentate richieste di modifica per aggiustare i valori-obiettivo ad un valore più realistico. Solo in un caso (Repubblica ceca, OPEIC) erano già state richieste, ed ottenute, modifiche concernenti perlopiù il cambiamento delle ripartizioni all’interno degli assi prioritari. Secondo la Commissione, nel febbraio 2018, per i 17 480 indicatori utilizzati nei 430 PO esistenti, il corrispondente valore-obiettivo al 2023 era stato modificato al rialzo in 1 445 casi e al ribasso in 941 casi.

62

Ciò indica che alcuni valori-obiettivo intermedi³⁹ del quadro di riferimento della performance non sono più realistici. Qualora sia necessario rivedere i valori-obiettivo intermedi, occorre apportare modifiche al PO, cosa che può essere fatta solo su iniziativa degli Stati membri⁴⁰. Data la durata della procedura di modifica (stabilita dal regolamento in tre mesi), vi è il rischio che i valori raggiunti alla fine del 2018 dagli indicatori del quadro di performance non siano comparati con valori-obiettivo intermedi realistici.

Le informazioni generate sulla base dei dati raccolti sono ancora, per lo più, orientate alle realizzazioni

63

Le informazioni sulla performance vengano raccolte affinché gli Stati membri e la Commissione possano usarle a fini di rendicontazione, per render conto di ciò che è stato ottenuto con i fondi.

64

Gli indicatori di risultato e i valori-obiettivo stabiliti dalle convenzioni di sovvenzione stipulate tra i beneficiari e le AdG sono essenziali per misurare il conseguimento dei risultati. Tuttavia, numerose problematiche fondamentali nella concezione dei sistemi di monitoraggio incidono in modo negativo sulla misurazione e sul monitoraggio del contributo dei progetti al conseguimento degli obiettivi dei PO.

Un sistema che fa perlopiù affidamento su indicatori di realizzazione, specie nei primi anni di attuazione per il FESR, e l’assenza di indicatori di risultato quantificati definiti a livello di progetto

65

L’attuale organizzazione permette una raccolta più sistematica dei dati per una serie di indicatori ben definiti, sebbene il numero degli indicatori sia molto elevato. L’esistenza di indicatori comuni consente inoltre di aggregare tali dati a livello di PO, di Stato membro e di UE. Tuttavia, nella concezione del quadro logico per il FESR, molti indicatori di risultato a livello di PO non sono direttamente connessi agli interventi finanziati. Si tratta spesso di indicatori nazionali che tengono conto dell’influenza di fattori esterni, e le loro fonti sono principalmente uffici statistici nazionali (cfr. esempi nel riquadro 4 e anche nell’allegato VI). Questi indicatori di risultato non isolano l’impatto attribuibile agli interventi del FESR e, dunque, non possono essere considerati risultati immediati dei PO.

66

Per ovviare in parte al fatto che i risultati generati da progetti FESR spesso si materializzano (ben) oltre il completamento dei progetti, in un momento in cui non vi è alcun monitoraggio dei progetti in quanto tale, le AdG devono effettuare valutazioni a livello di asse prioritario⁴¹. Almeno una volta nel corso del periodo di programmazione deve essere valutato in che modo il sostegno dei fondi SIE abbia contribuito al conseguimento degli obiettivi di ciascuna priorità. Tuttavia, dato il tardivo avvio dell’attuazione, il numero di valutazioni già effettuate è ancora ridotto. Di conseguenza, per il momento, i progressi del PO vengono principalmente misurati tramite gli indicatori di realizzazione.

67

A livello di progetto, gli auditor della Corte hanno constatato che gli indicatori di risultato non erano menzionati sistematicamente nelle convenzioni di sovvenzione (cfr. paragrafo 25). Solo sei⁴² dei 18 progetti FESR esaminati nel corso del presente audi contenevano indicatori di risultato nelle domande e quindi nella convenzione di sovvenzione. Tuttavia, questi indicatori di risultato non coincidevano con quelli utilizzati a livello di PO. Ciò significa che non possono essere usati a fini di rendicontazione, né per misurare i progressi compiuti nel conseguimento degli obiettivi del PO. In altri quattro casi⁴³, gli indicatori di risultato non erano quantificati (ossia, non era definito un valore-obiettivo), impedendo quindi di effettuare una valutazione del loro contributo al conseguimento dell’obiettivo del PO e limitando la misurazione di quanto conseguito dal progetto alle realizzazioni di quest’ultimo.

68

Per i progetti FSE, venivano menzionati indicatori di risultato in 7 dei 16 progetti. Per i restanti progetti, i risultati descritti non erano connessi agli indicatori del PO, oppure non erano quantificati. Per qualunque progetto, ciò rende impossibile comparare il valore raggiunto con un valore-obiettivo stimato. Tuttavia, nel caso dell’FSE, anche se i risultati e gli indicatori di risultato non sono definiti a livello di progetto né quantificati, la misurazione dei valori degli indicatori di risultato comuni viene comunque effettuata, dato che i beneficiari del progetto devono comunicare questi dati nei sistemi informatici dell’AdG.

69

La Corte ha osservato in precedenza nelle proprie relazioni annuali⁴⁴ la mancata definizione di indicatori di risultato a livello di progetto. Ne consegue che è difficile misurare e monitorare in che misura i progetti contribuiscono al conseguimento degli obiettivi del PO.

Lo sblocco della riserva di performance è basato su indicatori che sono per lo più orientati alle risorse e alle realizzazioni

70

Gli Stati membri possono dimostrare i progressi relativi all’attuazione dei programmi mediante valori-obiettivo intermedi (da raggiungere entro il 2018) e valori-obiettivo (da raggiungere entro il 2023) per tre tipi di indicatori: indicatori finanziari, di realizzazione e di risultato. Detti indicatori possono essere integrati da fasi di attuazione principali (KIS) per misurare i progetti in corso o i progetti il cui avvio è previsto, ma per i quali è improbabile che si possano conseguire realizzazioni entro il dicembre 2018. Nel complesso, gli indicatori utilizzati nell’ambito del quadro di riferimento della performance devono essere rappresentativi delle azioni nell’ambito dell’asse prioritario. Al fine di far scattare lo sblocco della riserva di performance, i valori raggiunti alla fine del 2018 per questi indicatori devono essere compresi tra il 75 % e l’85 % del valore-obiettivo intermedio.

71

Come illustrato in una precedente relazione della Corte⁴⁵, la grande maggioranza degli indicatori utilizzati nel quadro di riferimento della performance nell’ambito della politica di coesione era riferito alle realizzazioni (57 %), alle fasi di attuazione principali (9 %) e agli indicatori finanziari (33 %), mentre l’utilizzo di indicatori di risultato restava marginale. Pertanto, lo sblocco della riserva di performance rimarrà in larga misura orientato alle risorse e alle realizzazioni anziché essere incentrato sui risultati (cfr. anche paragrafo 62).

La maggior parte della rendicontazione a livello UE riguarda indicatori di realizzazione

72

Il principale obiettivo della relazione strategica 2017 della Commissione⁴⁶, che ricomprende le relazioni annuali di sintesi redatte sulla base delle relazioni di attuazione annuali del 2016, è riferire su quanto ottenuto con i fondi SIE al fine del raggiungimento degli obiettivi di Europa 2020. Tuttavia, la relazione illustra principalmente il livello di attuazione ed i valori raggiunti dai principali indicatori di realizzazione alla fine del 2016. Non contiene alcuna informazione sul conseguimento dei risultati, tranne che per i seguenti indicatori di risultato dell’FSE: numero di partecipanti che hanno trovato un lavoro immediatamente dopo la formazione e numero di partecipanti che hanno ottenuto una qualifica immediatamente dopo la formazione. Per il FESR, ciò è anche dovuto al fatto che non esistono indicatori di risultato comuni; quelli usati a livello di Stato membro non possono perciò essere aggregati.

73

Come osservato recentemente dalla Corte, vi è un problema sostanziale che incide in particolare sugli indicatori di risultato. In realtà, gli indicatori di risultato del FESR e dell’FSE misurano cose diverse con modalità differenti⁴⁷. Per di più, il concetto di “risultato” è interpretato in modo diverso nei regolamenti disciplinanti i singoli Fondi. Gli indicatori di risultato del FESR non possono essere utilizzati per misurare i risultati immediati dei PO. In aggiunta, l’elevato numero di indicatori di performance diversi rappresenta una reale problematica per la raccolta e la comunicazione di informazioni sulla performance⁴⁸.

Conclusioni e raccomandazioni

74

Sebbene l’organizzazione dei PO sia adesso maggiormente orientata ai risultati, con una più robusta logica d’intervento ed un esteso insieme di indicatori, nel complesso la Corte conclude che la selezione dei progetti da finanziare a titolo del FESR e dell’FSE non è pienamente orientata ai risultati e che il monitoraggio operante è ancora più orientato alle realizzazioni.

Per importanti aspetti, le procedure di selezione non erano orientate ai risultati

75

Per i PO esaminati durante le visite degli auditor della Corte, le procedure di selezione erano intese favorire la selezione di progetti pertinenti ai fini degli obiettivi dei PO. Tuttavia, esse non includevano sistematicamente criteri di selezione che richiedessero di definire, a livello di progetto, indicatori di risultato quantificati corrispondenti a quelli a livello di PO. Di conseguenza, raramente gli indicatori di risultato venivano inclusi nelle domande; ed anche nei casi in cui ciò avveniva, detti indicatori non corrispondevano necessariamente agli indicatori del PO, oppure non erano stati quantificati. Inoltre, solo un terzo delle relazioni di valutazione includeva una valutazione specifica dei risultati attesi in relazione agli obiettivi del PO (cfr. paragrafi 18-27).

76

La Corte ha riscontrato che le AdG avevano fornito informazioni complete sui PO, sull’accesso ai fondi UE e sulle procedure di selezione tramite numerosi canali. I beneficiari erano generalmente ben informati, o potevano avvalersi dell’assistenza di organizzazioni specializzate (cfr. paragrafi 28-31).

77

Tuttavia, solo una delle 20 procedure esaminate comportava l’assegnazione di un punteggio alle domande e la loro messa in graduatoria. I progetti venivano in genere approvati in base all’ordine di presentazione della domanda. Ne consegue che i finanziamenti potrebbero non essere stati assegnati ai progetti migliori (cfr. paragrafi 32-34).

Vi sono rischi per la qualità dei dati di monitoraggio, che rimangono maggiormente orientati alle realizzazioni anziché ai risultati

78

In seguito alla tardiva adozione del quadro normativo, la Corte ha constatato che alcuni sistemi di monitoraggio dei PO non erano funzionanti all’avvio del programma né pienamente operativi al momento dell’audit. Di conseguenza, i dati sono stati inseriti manualmente, in un secondo tempo. La raccolta dei dati è avvenuta anche al di fuori dei sistemi informatici, creando errori che, in alcuni casi, hanno inciso negativamente sui dati presentati nelle relazioni di attuazione annuali (cfr. paragrafi 35-52).

79

La tardiva adozione del quadro normativo ha condotto, per la maggior parte dei PO, a ritardi nell’avvio dell’attuazione. Fino alla fine del 2016, solo una limitata quantità di dati è stata raccolta nei sistemi informatici. Di conseguenza, gli audit necessari per fornire garanzie sui sistemi di monitoraggio e sull’attendibilità e disponibilità dei dati sono iniziati nella maggior parte dei casi nel 2017. Le risultanze di detti audit sono divenute disponibili solo alla fine del 2017, quattro anni dopo l’inizio del periodo di programmazione settennale. Ciò significa che le garanzie ottenute circa i dati di monitoraggio sono, fino ad ora, solo parziali. La Commissione non dispone dunque di una visione d’insieme del funzionamento dei sistemi di monitoraggio, inclusi i sistemi informatici. La verifica della performance avrà luogo nel 2019 e, nel rimanente tempo a disposizione, vi è il rischio che eventuali misure correttive non possano essere completate in tempo e che la verifica non sarà basata su informazioni esatte (cfr. paragrafi 53-60).

80

La Corte ha riscontrato che alcuni valori-obiettivo intermedi del quadro di riferimento della performance non sono più realistici. Qualora sia necessario rivedere i valori-obiettivo intermedi, non vi è alcuna certezza che le necessarie modifiche del PO possano essere apportate in tempo per la verifica della performance (cfr. paragrafi 61 e 62).

81

Per quel che concerne gli indicatori di risultato, gli indicatori del FESR e dell’FSE misurano cose diverse con modalità differenti. In realtà, il concetto di “risultato” è interpretato in modo diverso nei regolamenti disciplinanti i singoli Fondi. Per entrambi i Fondi, la Corte ha già rilevato il rischio che non possa essere possibile aggregare in modo sensato a livello UE i dati sulla performance⁴⁹. Inoltre, la Corte ha raccomandato⁵⁰ alla Commissione di adottare una definizione comune per “realizzazioni” e “risultati” (cfr. paragrafo 73).

82

Per il FESR, molti indicatori di risultato spesso fanno ricorso ad altre fonti, quali dati provenienti da uffici statistici nazionali. Le valutazioni dovrebbero misurare quanto conseguito rispetto agli obiettivi dei PO. Tuttavia, dato il tardo inizio dell’attuazione, al momento dell’audit della Corte erano disponibili poche valutazioni. Di conseguenza, per il FESR è difficile monitorare in che misura i progetti contribuiscono al conseguimento degli obiettivi dei PO (cfr. paragrafi 63-69). Questo problema concerne anche l’FSE, poiché molte convenzioni di sovvenzione non includono indicatori di risultato quantificati.

83

Analogamente, la base del quadro di riferimento della performance è formata prevalentemente da indicatori di realizzazione e indicatori finanziari. Ciò significa che lo sblocco della riserva di performance sarà basato principalmente su questi tipi di indicatori anziché sui risultati ottenuti e sugli effettivi progressi compiuti nel conseguimento degli obiettivi dei PO. Inoltre, le informazioni pubblicate nella reportistica della Commissione riguardano per lo più le realizzazioni, tranne che per l’FSE, per il quale viene fornito il valore aggregato di alcuni indicatori di risultato (cfr. paragrafi 70-72).

Raccomandazione 1 – Selezione orientata ai risultati

Al fine di assicurare una metodologia uniforme e genuinamente orientata ai risultati per la selezione dei progetti, gli Stati membri dovrebbero:

1. utilizzare criteri di selezione che obblighino i beneficiari a definire almeno un vero indicatore di risultato basato su una definizione comune di cosa costituisca un “risultato” del loro progetto, corredato di un valore di partenza e di un valore-obiettivo. Questo indicatore di risultato dovrebbe contribuire agli indicatori di risultato fissati a livello di PO;
2. includere nella relazione di valutazione delle domande una valutazione dei risultati attesi e degli indicatori;
3. all’atto di decidere in merito alle procedure di selezione da utilizzare, far sì che vi sia un raffronto tra domande per progetti.

Data-obiettivo di attuazione: a partire dal 2019 per i prossimi inviti a presentare proposte.

Raccomandazione 2 – Monitoraggio orientato ai risultati

1. Al fine di consentire il monitoraggio dei contributi dei progetti al conseguimento degli obiettivi del PO, gli Stati membri dovrebbero includere nella convenzione di sovvenzione indicatori di risultato quantificati, che contribuiscano agli indicatori di risultato fissati a livello di PO.

   Data-obiettivo di attuazione: a partire dal 2019 per i prossimi inviti a presentare proposte.

2. Al fine di rendere maggiormente orientato ai risultati il quadro di monitoraggio del FESR, ed in particolare di permettere l’aggregazione delle informazioni sulla performance, la Commissione dovrebbe definire indicatori di risultato comuni per tale Fondo, basandosi su una definizione comune di “risultati”.

   Data-obiettivo di attuazione: preparazione del prossimo QFP.

Raccomandazione 3 – Relazioni sulla performance e preparazione della verifica della performance del 2019

Per migliorare la propria informativa sulla performance e condurre una verifica della performance che abbia senso, con dati attendibili e valori-obiettivo intermedi realistici, la Commissione dovrebbe:

1. basandosi sui propri audit e su quelli espletati dalle autorità di audit (i necessari audit dei sistemi/dell’attendibilità dei dati sulla performance), avere una visione d’insieme delle principali debolezze rilevate nei sistemi di monitoraggio dei PO e delle incertezze circa questi ultimi;
2. fare in modo che le modifiche del PO richieste dagli Stati membri in merito a revisioni giustificate dei valori-obiettivo intermedi del quadro di riferimento della performance siano trattate in tempo per la verifica della performance.

Data-obiettivo di attuazione: prima che sia completata la verifica della performance.

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione II, presieduta da Iliana IVANOVA, Membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo, nella riunione del 27 giugno 2018.

Glossario

Asse prioritario: una o più priorità di investimento associate ad un obiettivo tematico. In un programma operativo il finanziamento è ripartito per asse prioritario.

Autorità di gestione (AdG): un’autorità di gestione è un organismo pubblico o privato designato da uno Stato membro per gestire un programma operativo. I suoi compiti comprendono la selezione dei progetti da finanziare, il monitoraggio delle modalità di attuazione dei progetti e la comunicazione alla Commissione degli aspetti finanziari e dei risultati raggiunti.

Codice europeo di condotta sul partenariato: insieme di princìpi sanciti dal regolamento delegato (UE) n. 240/2014 della Commissione per assistere gli Stati membri nell’organizzazione di partenariati per la definizione e l’attuazione di accordi di partenariato e di programmi operativi.

Comitato di sorveglianza (monitoraggio): comitato incaricato di monitorare l’attuazione di un PO. Composto da “rappresentanti delle autorità competenti dello Stato membro” (ossia di rappresentanti delle autorità di gestione, di certificazione e di audit, degli organismi attuatori, delle organizzazioni dei lavoratori e dei datori di lavoro, nonché della società civile). Anche la Commissione ha un ruolo di osservatore.

Condizionalità ex ante: condizioni che gli Stati membri devono soddisfare per poter ricevere finanziamenti a titolo dei Fondi strutturali e di investimento europei. Durante la preparazione dei programmi operativi per il periodo di programmazione 2014-2020, gli Stati membri dovevano valutare la sussistenza di tali condizioni. In caso di mancato rispetto delle condizioni, avrebbero dovuto redigere piani d’azione per assicurarne l’adempimento entro il 31 dicembre 2016.

Criteri di selezione/aggiudicazione: criteri prestabiliti usati nelle procedure di selezione per valutare la capacità dei richiedenti di portare a termine l’azione o il programma di lavoro proposti.

Fondi strutturali e di investimento europei (Fondi SIE): i Fondi SIE consistono di cinque distinti fondi miranti a ridurre le disparità fra regioni dell’UE, con quadri d’intervento fissati per il periodo di bilancio settennale del QFP. Comprendono il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), il Fondo sociale europeo (FSE), il Fondo di coesione (FC), il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) e il Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (FEAMP).

Indicatore: indice misurabile correlato a un obiettivo che fornisce informazioni utili per valutare il grado di raggiungimento dell’obiettivo.

Indicatori di realizzazione: valori usati per misurare le realizzazioni degli interventi sovvenzionati o le realizzazioni a livello di programma operativo.

Indicatori di risultato: valori usati per misurare i risultati prodotti dai progetti sovvenzionati, o i risultati conseguiti a livello di programma operativo.

Indicatori finanziari: valori usati per monitorare i progressi compiuti in termini di impegno (annuale) e pagamento dei fondi disponibili per un dato progetto, misura o programma relativamente ai costi ammissibili di quest’ultimo/a.

Logica di intervento: collegamento fra le necessità valutate, gli obiettivi, le risorse (previste e assegnate), le realizzazioni (perseguite e conseguite) e i risultati (perseguiti e raggiunti).

Monitoraggio: esame periodico della spesa, delle realizzazioni e dei risultati, che fornisce informazioni aggiornate sullo stato di avanzamento dei progetti/programmi rispetto alle previsioni.

Obiettivo specifico: il risultato perseguito cui l’intervento dell’UE intende contribuire.

Priorità d’investimento: per ciascun asse prioritario, gli Stati membri devono stabilire nei rispettivi programmi operativi le priorità di investimento e gli obiettivi specifici corrispondenti. Tali priorità sono elencate nei regolamenti specifici che disciplinano il FESR, l’FSE e l’FC.

Programma operativo (PO): documento che illustra le priorità e gli obiettivi specifici di uno Stato membro e descrive in che modo i finanziamenti (cofinanziamenti dell’UE e cofinanziamenti nazionali, pubblici e privati) saranno utilizzati durante un dato periodo (attualmente di sette anni) per finanziare progetti. I progetti che rientrano in un PO devono concorrere al conseguimento di un dato numero di obiettivi specificati a livello degli assi prioritari del PO. I finanziamenti dei PO possono provenire dal FESR, dall’FC e/o dall’FSE. Il PO è elaborato dallo Stato membro e deve essere approvato dalla Commissione prima che venga eseguito qualsiasi pagamento a carico del bilancio dell’UE. I PO possono essere modificati durante il periodo di programmazione solo con l’accordo di entrambe le parti.

Quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione (o “quadro di performance”): consiste in una serie di valori-obiettivo intermedi e finali definiti per ciascun asse prioritario di un programma operativo, formando un importante pilastro dell’approccio orientato alla performance.

Realizzazioni: quanto viene prodotto o attuato con le risorse stanziate a favore di un intervento (ad esempio, corsi di formazione dispensati a giovani disoccupati, numero di impianti di trattamento delle acque reflue, chilometri di strade costruite).

Riserva di efficacia dell’attuazione (o “riserva di performance”): risorse pari al 6 % delle risorse assegnate al FESR, all’FSE e all’FC o al FEASR e al FEAMP da rendere disponibili dopo la verifica di efficacia dell’attuazione (o “verifica di performance”) del 2019, qualora vengano soddisfatti o superati determinati requisiti.

Risultati: cambiamenti immediati che si determinano per i beneficiari al termine della loro partecipazione a un intervento (ad esempio, migliore accessibilità a un’area grazie alla costruzione di una strada, inserimento nel mondo del lavoro dei partecipanti a una formazione).

Strategia Europa 2020: strategia di crescita dell’UE per il periodo 2010-2020, intesa ad aiutare l’Unione a uscire dalla crisi. È articolata in cinque obiettivi principali riguardanti l’occupazione, la ricerca e lo sviluppo, il clima e l’energia, l’istruzione, l’inclusione sociale e la riduzione della povertà.

Elenco delle abbreviazioni

AA: Autorità di audit

AC: Autorità di certificazione

AdG: Autorità di gestione

AdGD: Autorità di gestione delegata

AP: Asse prioritario

CE: Commissione europea

FC: Fondo di coesione

FESR: Fondo europeo di sviluppo regionale

Fondi SIE: Fondi strutturali e di investimento europei

FSE: Fondo sociale europeo

OI: Organismo intermedio

OS: Obiettivo specifico

OT: Obiettivo tematico

PI: Priorità d’investimento

PMI: Piccole e medie imprese

PO: Programma operativo

QSC: Quadro strategico comune

RDC: Regolamento recante disposizioni comuni

SM: Stato membro

Équipe di audit

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze degli audit espletati su politiche e programmi dell’UE o su temi relativi alla gestione concernenti specifici settori di bilancio. La Corte seleziona e pianifica detti compiti di audit in modo da massimizzarne l’impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello delle entrate o delle spese, dei futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.

Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit II – presieduta da Iliana Ivanova, Membro della Corte – specializzata nei settori di spesa riguardanti gli investimenti a favore della coesione, della crescita e dell’inclusione. L’audit è stato diretto da Ladislav Balko, Membro della Corte, coadiuvato da: Branislav Urbanič, capo di Gabinetto, e Zuzana Frankova, attaché di Gabinetto; Myriam Cazzaniga, prima manager; Pekka Ulander, capoincarico; Michaela Binder, esperta nazionale distaccata.

Per contattare la Corte

CORTE DEI CONTI EUROPEA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Modulo di contatto: eca.europa.eu/it/Pages/ContactForm.aspx
Sito Internet: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

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Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-0530-6	ISSN 1977-5709	doi:10.2865/179571	QJ-AB-18-018-IT-N
HTML	ISBN 978-92-847-0553-5	ISSN 1977-5709	doi:10.2865/354888	QJ-AB-18-018-IT-Q

© Unione europea, 2018

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