Ohjelmakauden 2014–2020 EAKR:n ja ESR:n hankkeiden valinta ja seuranta ovat yhä enimmäkseen tuotossuuntautuneita

Tiivistelmä

I

EU on kohdentanut ohjelmakaudella 2014–2020 lähes 349,4 miljardia euroa koheesiopolitiikan tavoitteidensa saavuttamiseen. Koheesiopolitiikalla tuetaan työpaikkojen luomista, yritysten kilpailukykyä, taloudellista kasvua, kestävää kehitystä ja kansalaisten elämänlaadun parantamista. Näiden tavoitteiden saavuttamiseksi osoitetaan rahoitusta tuensaajien jäsenvaltioissa toteuttamille hankkeille. Jäsenvaltioiden viranomaiset valitsevat rahoitettavat hankkeet ja kohdistavat seurantaa niiden täytäntöönpanoon. On erittäin tärkeää, että rahoitus kohdennetaan vaikuttavasti eli odotettujen tulosten toteutumisen perusteella.

II

Tämän päämäärän tukemiseksi komissio toteutti useita toimia, joilla pyrittiin lisäämään tuloksiin keskittymistä kaudella 2014–2020. Tilintarkastustuomioistuin on aiemmissa kertomuksissaan suhtautunut myönteisesti näillä toimilla aikaansaatuihin parannuksiin. Tilintarkastustuomioistuin on kuitenkin myös tuonut esiin vakavia puutteita, joita liittyy näiden toimenpiteiden vaikuttavuuteen ja koheesiopolitiikan menoista saatavien seurantatietojen laatuun. Tässä kertomuksessa vahvistetaan aiemmat havainnot ja jatketaan aiheen käsittelyä.

III

Tilintarkastustuomioistuin tutki, kuinka hyvin tuloksiin keskittyminen otettiin huomioon hankkeiden valintatavassa ja kuinka hyvin komissio ja jäsenvaltiot voivat osoittaa, että EU:n talousarvion varoja käytetään hyvin. Tätä varten tarkastuksessa perehdyttiin koheesiorahoitusta käyttävien hankkeiden valinta- ja seurantajärjestelyihin.

IV

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että pitkäaikaisista aikomuksista huolimatta valintamenettelyjen suunnittelussa ja varsinaisissa prosesseissa painotetaan edelleen tuotoksia ja varojen käyttöä eikä tuloksia. Seurantajärjestelyjen puutteiden vuoksi oli lisäksi vaikea arvioida, missä määrin EU:n rahoituksella on edistetty EU:n ja jäsenvaltioiden tavoitteiden saavuttamista. Tarkastuskäynnin kohteena olleista toimenpideohjelmista tilintarkastustuomioistuin teki seuraavat havainnot:

• Hankkeiden valinnasta todettiin, että potentiaaliset tuensaajat olivat saaneet hyvin tietoa asiasta ja heille annettiin asianmukaista tukea EU:n rahoituksen saantia varten. Tutkitut menettelyt oli suunniteltu tukemaan toimenpideohjelmien tavoitteiden kannalta relevanttien hankkeiden valituksi tulemista, mutta valintaperusteissa edellytettiin harvoin, että hakijat määrittelisivät määrällisesti ilmaistuja hanketason tulosindikaattoreita. Lisäksi hankkeet valittiin useimmiten hakemusten saapumisjärjestyksessä. Vain yhdessä valintamenettelyssä hakemukset pisteytettiin ja asetettiin pisteytyksen perusteella paremmuusjärjestykseen.
• Seurannasta todettiin, että seurantajärjestelmät olivat tulleet toimintakykyisiksi myöhäisessä vaiheessa lähinnä siksi, että lainsäädäntökehyksen hyväksyminen viivästyi. Joissakin seurantatietojen keräämiseen ja yhdistämiseen käytettävissä tietojärjestelmissä on edelleen puutteita. Hidas edistyminen seurantajärjestelmien tarkastamisessa aiheutti lisäksi riskin, ettei enää ehkä ole riittävästi aikaa toteuttaa tarvittavia korjaavia toimenpiteitä ennen vuonna 2019 tehtävää tulosten tarkastelua.
• Seurantatiedot ovat edelleen enimmäkseen tuotossuuntautuneita. Komission tärkeimmässä kertomuksessa, jolla mitataan saavutuksia, kuvaillaan edistymistä tärkeimpien tuotosindikaattoreiden sekä rahoituksen toteutuksen kannalta. Tulosten saavuttamisesta on kuitenkin vain vähän tietoja.

V

Tilintarkastustuomioistuin suosittaa näin ollen seuraavaa:

• Jotta hankkeiden valinnassa voidaan varmistaa johdonmukainen ja aidosti tulossuuntautunut lähestymistapa, jäsenvaltioiden olisi varmistettava, että hankehakemuksia vertaillaan keskenään, edellytettävä, että tuensaajat määrittelevät vähintään yhden aidon tulosindikaattorin jokaista hanketta varten, ja arvioitava odotettuja tuloksia ja indikaattoreita hakemusten arviointikertomuksessa.
• Jotta voidaan varmistaa tulossuuntautunut seuranta, jäsenvaltioiden olisi sisällytettävä avustussopimukseen yksi tai useampi aito ja määrällisesti ilmaistu tulosindikaattori, jonka avulla saadaan tietoja toimenpideohjelman tasolla määriteltyjä tulosindikaattoreita varten, ja komission olisi määriteltävä EAKR:ää varten yhteisiä tulosindikaattoreita, jotka perustuisivat ”tuloksen” yhteiseen määritelmään.
• Komission olisi parannettava tuloksellisuusraportointia ja varmistettava, että vuonna 2019 tehdään mielekäs tulosten tarkastelu.

Johdanto

Koheesiopolitiikka muodostaa EU:n pääasiallisen investointipolitiikan

01

Koheesiopolitiikka muodostaa EU:n pääasiallisen investointipolitiikan. Sillä tuetaan työpaikkojen luomista, yritysten kilpailukykyä, taloudellista kasvua, kestävää kehitystä ja kansalaisten elämänlaadun parantamista. Noin kolmasosa EU:n talousarviosta kohdennetaan koheesiopolitiikkaan. Nykyisillä hinnoilla määrä on noin 230 miljardia euroa ohjelmakaudella 2000–2006, 346,5 miljardia euroa ohjelmakaudella 2007–2013 ja 349,4 miljardia euroa ohjelmakaudella 2014–2020.

02

Koheesiopolitiikkaa toteutetaan Euroopan aluekehitysrahaston (EAKR), Euroopan sosiaalirahaston (ESR) ja koheesiorahaston kautta. Nämä rahastot muodostavat yhdessä Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahasto) ja Euroopan meri- ja kalatalousrahaston (EMKR) kanssa Euroopan rakenne- ja investointirahastot (ERI-rahastot). Niitä pannaan täytäntöön toimenpideohjelmilla, joissa esitetään investointiprioriteetit ja erityistavoitteet¹. Toimenpideohjelmissa kuvataan myös, miten rahoitusta käytetään ohjelmakaudella hankkeiden rahoittamiseen. Toimenpideohjelmien täytäntöönpanosta vastaavat jäsenvaltiot ja niiden alueet. Tämä tarkoittaa sitä, että jäsenvaltiot ja niiden alueet valitsevat, seuraavat ja arvioivat hankkeita.

Tulossuuntautuneisuus on yksi komission ja jäsenvaltioiden ensisijaisista tavoitteista kaudella 2014–2020

03

Eurooppa 2020 on EU:n kymmenvuotinen kasvu- ja työllisyysstrategia. Strategia käynnistettiin vuonna 2010 luomaan otolliset olosuhteet älykkäälle, kestävälle ja osallistavalle kasvulle. Jotta Eurooppa 2020 -strategiassa asetetut tavoitteet voitaisiin saavuttaa, komissio painotti vuonna 2010, että koheesiopolitiikan vaikuttavuutta on parannettava keskittymällä tulosten aikaansaamiseen².

04

Ohjelmakauden 2014–2020 koheesiopolitiikkaa koskevalla lainsäädäntöpaketilla otettiin käyttöön merkittäviä muutoksia, joilla pyrittiin lisäämään tuloksellisuuden painoarvoa³. Tärkeimmät toimenpiteet ovat seuraavat:

• Otettiin käyttöön ennakkoehdot⁴, eli jäsenvaltioiden oli vuoden 2016 loppuun mennessä täytettävä tietyt ehdot, joita pidetään edellytyksinä ERI-rahastojen vaikuttavalle käytölle (esimerkiksi toimintapoliittisen/strategisen kehyksen laatiminen). Ennakkoehdoista yhdessä eli yleisessä ennakkoehdossa 7 edellytetään⁵, että on olemassa tulosindikaattorijärjestelmä, jonka avulla valitaan toimet, joilla edistetään tehokkaimmin haluttuja tuloksia ja seurataan tulosten toteutumista.
• Otettiin käyttöön suoritusvaraus, jolla pannaan syrjään osa toimenpideohjelmille kohdennetusta EU:n rahoituksesta ja joka vapautetaan vain, jos tietyt indikaattorit (pääasiassa meno-/tuotosindikaattoreita) saavuttavat ennalta määritellyt välitavoitteet. Kyseiset varat vapautetaan vuonna 2019 tehtävän tulosten tarkastelun perusteella vuonna 2019⁶.
• Vahvistettiin ohjelmasuunnittelun aikaista toimintalogiikkaa⁷ edellyttämällä, että jäsenvaltiot arvioivat tarpeensa ja sitoutuvat joukkoon tuloksia, ennen kuin ne päättävät, mihin ja miten koheesioalan varat käytetään.
• Tuloksellisuusindikaattoreilla selvitetään tavoitteiden saavuttamista entistä johdonmukaisemmin⁸.

Hankkeiden valinnalla ja seurannalla on suuri merkitys tuloksellisuuden saavuttamisen kannalta

05

Tilintarkastustuomioistuin totesi⁹ vuonna 2017, että komissio ja jäsenvaltiot olivat onnistuneet kehittämään toimenpideohjelmiin aiempaa vakaamman toimintalogiikan. Tämä tarkoittaa, että toimenpideohjelmissa esitetään johdonmukaisella tavalla tukitoimien tavoitteet (erityistavoitteet/tulokset) ja se, miten ne aiotaan saavuttaa (tarvittava rahoitus, toteutettavat toimet ja odotetut tuotokset).

06

Toimien vaikuttavuuden saavuttamisen kannalta ei kuitenkaan riitä, että asetetaan selkeät tavoitteet ja mietitään tuloksia ohjelmasuunnittelun aikana. On tärkeää, että tulossuuntautunutta lähestymistapaa sovelletaan myös toimenpideohjelman koko täytäntöönpanovaiheen ajan, koska rahoitettujen hankkeiden laatu ja niillä konkreettisina tuloksina saatu lisäarvo pääasiassa määräävät toimen vaikuttavuuden. Hankkeiden valinta, seuranta ja raportointi ovat siten keskeisiä tuloksellisuuden saavuttamisen kannalta. Kaaviossa 1 esitetään yleiskuva toimenpideohjelman täytäntöönpanon syklistä ja siihen osallistuvista elimistä. Tarkastuksen kannalta relevantit prosessit on merkitty keltaisella.

Tärkeimmät hankkeiden valintaan ja seurantaan osallistuvat tahot ja niiden rooli

07

Hankkeiden valinnasta vastaavat toimenpideohjelmia hallinnoivat kansalliset ja alueelliset viranomaiset. Nämä hallintoviranomaiset tai niiden valtuuttamat välittävät toimielimet vahvistavat valintaperusteet, huolehtivat valintakomiteoiden järjestämisestä ja päättävät, mitkä hankkeet saavat EU:n rahoitusta. Komissio ei osallistu hankkeiden valintaan, mutta sen rooli toimenpideohjelmia koskevissa neuvotteluissa on erittäin tärkeä. Komissio osallistuu kuitenkin toimenpideohjelmien seurantakomiteoiden työhön neuvonantajan ominaisuudessa¹⁰. Seurantakomiteat hyväksyvät hankkeiden valintamenetelmät ja -kriteerit. Lisäksi komissio antaa ohjeita parhaiden käytäntöjen ja yhdessä jäsenvaltioiden kanssa saamiensa kokemusten perusteella.

08

Vastuu hankkeiden seurannasta on jäsenvaltioilla. Hallintoviranomaiset seuraavat toimenpideohjelmien ja hankkeiden täytäntöönpanoa, kokoavat seurantatietoja yhteen ja toimittavat vuotuiset täytäntöönpanokertomukset komissiolle. Myös seurantakomitea tarkastelee toimenpideohjelmien täytäntöönpanoa ja hyväksyy vuotuiset täytäntöönpanokertomukset. Tässäkin yhteydessä komission rooli rajoittuu ohjeiden antamiseen, toimenpideohjelmien tuloksellisuuden tarkasteluun yhdessä hallintoviranomaisten kanssa ja huomautusten esittämiseen vuotuisista täytäntöönpanokertomuksista.

09

Raportointiroolissaan komissio kuitenkin toimittaa vuosittain yhteenvetokertomuksen jäsenvaltioiden laatimien vuotuisten täytäntöönpanokertomusten perusteella sekä vuosina 2017 ja 2019 strategisen kertomuksen vastuuvapauden myöntämisestä vastaavalle viranomaiselle (Euroopan parlamentille) sekä Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle¹¹.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

10

Tarkastuksessa pyrittiin vastaamaan seuraavaan kysymykseen: ovatko ohjelmakauden 2014–2020 EAKR:n ja ESR:n hankkeita koskevat valintamenettelyt ja seurantajärjestelmät tulossuuntautuneita? Toimenpideohjelmien jo pitkälle edenneen täytäntöönpanon vuoksi ja jo aiemmin tehtyjen tarkastusten perusteella tässä tarkastuksessa voitiin ensimmäistä kertaa seurata ”tulossuuntautunutta lähestymistapaa” koko täytäntöönpanovaiheen osalta, koska ensimmäisiä tuloksia alkaa olla saatavilla. Tämä oli myös hyvin tärkeää vuodeksi 2019 suunnitellun tulosten tarkastelun kannalta.

11

Ensimmäisessä osassa raportoidaan tilintarkastustuomioistuimen tekemästä analyysista, joka koskee tarkastetuissa toimenpideohjelmissa käytettäviä valintamenettelyjä. Tilintarkastustuomioistuin arvioi valintamenettelyjen suunnittelua, erityisesti valintaperusteiden määrittelyä ja niiden tulossuuntautuneisuutta, sekä hakemusten arviointivaihetta. Toisessa osassa tutkitaan käytössä olevia hallinto- ja valvontajärjestelmiä sekä seurantaa, jota tarkastuskäynnin kohteena olleiden toimenpideohjelmien hallintoviranomaiset/välittävät toimielimet olivat toteuttaneet tähän mennessä mitatakseen toiminnan tuloksellisuutta ohjelmien ja kansallisella tasolla. Tässä yhteydessä perehdytään tietojen luotettavuuteen ja saatavuuteen sekä valmiuksiin tuottaa tarvittavat tiedot hallinnointia ja komissiolle raportointia varten.

12

Kaiken kaikkiaan tarkastettiin 34 hanketta (ks. liitteessä I oleva luettelo hankkeista). Tarkastuksessa keskityttiin EAKR:ään ja ESR:ään sekä erityisesti seuraaviin kolmeen temaattiseen tavoitteeseen¹² (ks. liitteessä II oleva kaikkien 11 temaattisen tavoitteen kuvaus):

• 3) pk-yritysten kilpailukyvyn parantaminen (16 hanketta)
• 8) kestävien ja laadukkaiden työpaikkojen edistäminen ja työvoiman liikkuvuuden tukeminen (12 hanketta)
• 9) sosiaalisen osallisuuden edistäminen sekä köyhyyden ja syrjinnän torjunta (6 hanketta).

13

Tilintarkastustuomioistuin tutki hankkeita, jotka hallintoviranomaiset (tai välittävät toimielimet) olivat valinneet suoraan 20 valintamenettelyllä (ks. liitteessä III oleva luettelo) seitsemässä toimenpideohjelmassa, jotka toteutettiin neljässä jäsenvaltiossa: Tšekissä, tasavallassa, Ranskassa, Italiassa ja Suomessa (ks. liitteessä IV oleva luettelo). Nämä toimenpideohjelmat ja jäsenvaltiot valittiin kohdennetun rahoituksen olennaisuuden ja hankkeiden täytäntöönpanon vaiheen mukaan. Hankkeet valittiin saadun avustuksen määrän ja tarkastuksen ajankohtana vallinneen edistymisasteen perusteella. Toimintalinjat, investointiprioriteetit ja erityistavoitteet, joita valitut hankkeet vastaavat, luetellaan liitteessä V. Vastaavat tuotos- ja tulosindikaattorit esitetään EAKR:n osalta liitteessä VI ja ESR:n osalta liitteessä VII.

14

Lisäksi tilintarkastustuomioistuin tarkasti komission toimia, jotka liittyivät ESR:n ja EAKR:n hankkeiden valintaan ja toimenpideohjelmien seurantaan yleensä.

Huomautukset

Hankevalinnassa ei keskitytä riittävästi tuloksiin

15

Hallintoviranomaisten käyttämissä valintamenettelyissä olisi valittaessa asetettava etusijalle hankkeet, jotka ovat asetettujen tavoitteiden kannalta relevanteimpia, joissa tulosten saavuttaminen on todennäköisintä ja joissa pystytään parhaiten varmistamaan, että käytettävissä oleva rahoitus käytetään sääntöjen mukaisesti. Tilintarkastustuomioistuin tarkisti, kuinka hyvin tulokset oli otettu huomioon valintamenettelyjen suunnittelussa (esimerkiksi hakemusten arviointiin käytetyissä valintaperusteissa, hankkeiden arviointimenetelmissä ja potentiaalisten hankehakijoiden saatavilla olevissa asiakirjoissa) sekä valintamenettelyjen täytäntöönpanossa ja valituksi tulleissa hankkeissa.

16

Tilintarkastustuomioistuimen aiemmassa tarkastuksessa¹³ todettiin, että komissio ja jäsenvaltiot olivat onnistuneet laatimaan toimenpideohjelmista toimintalogiikaltaan aiempaa vakaampia eli luomaan selvän yhteyden kehittämistarpeiden, erityistavoitteiden ja tulosindikaattoreiden välille. Toimintalogiikan pitäisi näkyä hankkeiden valintamenettelyissä. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että hallintoviranomaisten olisi menettelyjä suunnitellessaan otettava huomioon muutamia keskeisiä kriteerejä sen varmistamiseksi, että menettelyt ovat tulossuuntautuneita:

• Sovellettavilla valintaperusteilla olisi varmistettava, että hankkeet ovat toimenpideohjelman tavoitteiden mukaisia.
• Sovellettavien valintaperusteiden olisi tuettava sellaisten hankkeiden valituksi tulemista, joissa käytetään hankkeiden saavutusten mittaamiseen paitsi määrällisesti ilmaistuja tuotosindikaattoreita myös määrällisiä tulosindikaattoreita.
• Tuensaajia olisi kannustettava toimittamaan hakemuksia, jotta voidaan varmistaa, että valinta voidaan tehdä suuresta hankemäärästä.
• Hankkeiden valinnan olisi perustuttava hakemusten suoraan keskinäiseen vertailuun, jotta voidaan yksilöidä ja asettaa etusijalle hankkeet, jotka sopivat parhaiten rahoituksen kohteeksi.

17

Seuraavissa kohdissa (ks. kohdat 18–38) kuvaillaan, missä määrin hallintoviranomaiset sovelsivat näitä kriteerejä hakemuksia käsitellessään ja miten kriteerit vaikuttivat tulossuuntautuneiden hankkeiden valituksi tulemiseen.

Valintamenettelyt tukevat toimenpideohjelmien tavoitteiden kannalta relevanttien hankkeiden valituksi tulemista

18

Ohjelmakauden 2014–2020 lainsäädäntökehystä varten otettiin käyttöön kaksi toimenpidettä, joiden tarkoituksena on edesauttaa toimenpideohjelmien tavoitteiden kannalta relevanttien hankkeiden valituksi tulemista:

• Toimenpideohjelmissa on esitettävä hankkeiden valintaa ”ohjaavat periaatteet” kunkin toimintalinjan osalta¹⁴.
• Hallintoviranomaisten on laadittava valintamenettelyt ja -perusteet, ”joilla varmistetaan, että toimet edistävät asiaankuuluvien toimintalinjojen erityistavoitteiden ja tulosten saavuttamista”¹⁵.

19

Edellä esitettyjen lisäksi kautta 2014–2020 varten otettiin käyttöön seuraavat vaatimukset, jotta valittaisiin entistä tulossuuntautuneempia hankkeita:

• Yleisessä ennakkoehdossa 7 (ks. myös kohta 4) edellytetään, että on olemassa ”tulosindikaattorijärjestelmä, jonka avulla valitaan toimet, joilla edistetään tehokkaimmin haluttuja tuloksia”.
• Lisäksi hallintoviranomaisten on laadittava valintamenettelyt ja -perusteet, joilla ”varmistetaan, että toimet edistävät asiaankuuluvien toimintalinjojen […] tulosten saavuttamista”¹⁶.

20

”Ohjaavia periaatteita” käytetään hankevalinnassa ohjenuorana. Niissä esitetään yksityiskohtaisesti tärkeimmät käytettävät valintaperusteet. Kun ohjaaviin periaatteisiin yhdistetään kuvaus hankkeista, jotka voivat saada rahoitusta, sekä esimerkkejä hankkeista ja tuensaajista, saadaan hyvä käsitys siitä, minkä tyyppisiä hankkeita voidaan rahoittaa kunkin erityistavoitteen osalta. Ohjaavia periaatteita käytetään perustana valintaperusteita laadittaessa, ja periaatteisiin voidaan viitata valintaperusteissa suoraan.

21

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että joissakin tapauksissa periaatteet olivat luonteeltaan yleisiä. Niissä kaikissa kuitenkin viitattiin siihen, että valittavien hankkeiden on oltava kunkin toimintalinjan osalta määriteltyjen toimenpideohjelman tavoitteiden mukaisia. Tutkittujen valintamenettelyjen valintaperusteet olivat yhdenmukaisia ohjaavien periaatteiden kanssa. Kukin menettely käsitti vähintään yhden perusteen, joka koski hankkeiden relevanttiutta erityistavoitteiden saavuttamisen kannalta ja sen edistämistä.

22

Kaiken kaikkiaan voidaan todeta, että tilintarkastustuomioistuimen tutkimia valituksi tulleita hakemuksia arvioitiin vertaamalla niitä valintamenettelyissä määriteltyihin perusteisiin. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että tässä tarkastuksessa tutkitut 34 hanketta olivat relevantteja toimenpideohjelmien erityistavoitteiden kannalta.

Tuloksiin keskittyminen oli hankehakemuksia arvioitaessa vähäistä ja määrällisesti ilmaistuja tuloksia edellytettiin harvoin

23

Tilintarkastustuomioistuin tutki, miten hallintoviranomaiset valitsivat hankkeet käytännössä. Erityisesti selvitettiin, oliko hankehakemuksissa esitetty selkeät odotetut tulokset ja tavoitteet sekä selkeästi määritellyt ja määrällisesti ilmaistut tuotos- ja tulosindikaattorit (jotka liittyivät erityistavoitteisiin). Lisäksi arvioitiin, olivatko hallintoviranomaiset arvioineet hakijan valmiuksia saavuttaa odotetut tulokset.

24

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että tutkituista 20 valintamenettelystä 18 menettelyyn sisältyi perusteita, joissa edellytettiin, että tuensaajat kuvailevat hankkeen odotetut tulokset (ks. liite VIII). Kuitenkin vain neljässä näistä 20 menettelystä oli perusteita, joissa edellytettiin, että hanketason tulosindikaattorit olisi ilmaistava määrällisesti (valintamenettelyt 17, 18, 19 ja 20). Kolmessa tapauksessa nämä tulosindikaattorit eivät vastanneet toimenpideohjelman tasolla määriteltyjä tulosindikaattoreita suoraan (ks. laatikossa 1 oleva esimerkki).

25

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastus, joka käsitti 34:n valituksi tulleen hankkeen hakemukset, vahvisti nämä havainnot. Kaikissa hakemuksissa esitettiin määrällisiä tietoja tuotosindikaattoreista, jotka vastasivat toimenpideohjelman tasolla määriteltyjä tuotosindikaattoreita, tai tällaisia tietoja oli saatavissa suoraan tietojärjestelmistä (esimerkiksi indikaattoreista, jotka kuvasivat tukea saavien yritysten lukumäärää). Kuitenkin vain 14 hakemuksessa oli odotettuja tuloksia koskevia määrällisiä tulosindikaattoreita. Näistä tapauksista kuudessa tulosindikaattorit eivät suoraan vastanneet toimenpideohjelman indikaattoreita. Muut hakemukset sisälsivät lähinnä sanallisia kuvauksia (ks. kaavio 2 ja liite VIII).

26

Hakemusten arvioinnista tilintarkastustuomioistuin totesi, että hallintoviranomaiset olivat arvioineet hankkeiden yleisen toteutettavuuden ja onnistumisen todennäköisyyden. Kaikissa tarkastetuissa 18:ssa EAKR:n hankkeessa oli odotettujen tulosten saavutettavuuden arviointi, kun taas tilintarkastustuomioistuimen tutkimista 16:sta ESR:n hankkeesta tällainen arviointi oli suoritettu vain kahdessa. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin totesi, että saavutettavuuden arviointi jäi arviointikertomuksissa epämääräiseksi lukuun ottamatta seitsemää tapausta¹⁷, jotka käsittivät yksityiskohtaisemman kuvauksen indikaattoreiden relevanttiudesta ja tavoitteiden saavuttamisen todennäköisyydestä.

27

Hakemusten pisteytyksestä tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että mainintaa odotetuista tuloksista edellytettiin pisteytysprosessissa vain 11 tapauksessa. Tämä viittaa siihen, että kunhan suunnitellut hankkeet vain olivat valintamenettelyissä esitettyjen toimien tyyppien mukaisia, hallintoviranomaiset olettivat, että hankkeilla edistettäisiin toimenpideohjelman tavoitteiden saavuttamista. Hallintoviranomaiset eivät kuitenkaan kiinnittäneen huomiota tämän edistävän vaikutuksen suuruuteen.

Tuensaajia kannustettiin hakemaan rahoitusta

28

Jotta voidaan varmistaa sekä varojen oikea-aikainen käyttö koko ohjelmakauden ajan että tuloksiin keskittyminen, tarvitaan riittävä määrä hankehakijoita, jotka pystyvät esittämään hyviä hakemuksia. Ehdotuspyynnöstä ilmoittaminen ja hallintoviranomaisten mahdollisille hakijoille antamat ohjeet ovat valintamenettelyjen kokonaistehokkuuden kannalta tärkeä tekijä. Jos hakijajoukko on laajempi, valituksi tulee todennäköisemmin parempia hankkeita.

29

Hallintoviranomaiset valmistelivat EU:n asetuksissa asetettujen yksityiskohtaisten vaatimusten perusteella toimenpiteitä, joilla pyrittiin tiedottamaan potentiaalisille hankehakijoille ehdotuspyynnöistä. Toimenpiteet esitettiin seurantakomiteoille hyväksyttäväksi osana asetuksen edellyttämää toimenpideohjelman viestintästrategiaa¹⁸.

30

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että hallintoviranomaiset olivat kannustaneet tuensaajia osallistumaan valintamenettelyihin. Ensinnäkin hallintoviranomaiset käyttivät useita kanavia tiedottaakseen ehdotuspyynnöistä potentiaalisille hankehakijoille. Apuna käytettiin esimerkiksi kauppakamareita, paikallisia liike-elämän järjestöjä ja verkkotyökaluja. Hallintoviranomaiset luottivat myös siihen, että kumppanit levittäisivät seurantakomiteoissa saamiensa tietojen perusteella tietoa tulevista ehdotuspyynnöistä omissa verkostoissaan.

31

Hallintoviranomaisten hakijoille antamat rahoitusta koskevat ohjeet olivat lisäksi julkisesti saatavilla. Yhden hallintoviranomaisen antamia ohjeita lukuun ottamatta niissä esitettiin tarkastuksen ajankohtana selkeät ehdot tuen saamiselle, annettiin yksityiskohtaisia tietoja hakemusmenettelystä ja rahoitusjärjestelyistä ja viitattiin sovellettaviin valintaperusteisiin selkeästi.

Valintamenettelyt eivät tavallisesti käsittäneet hankehakemusten vertailua, joten vaarana on, etteivät parhaat hankkeet tule valituiksi

32

Menettelyjä tutkiessaan tilintarkastustuomioistuin tarkisti, arvioitiinko rahoitettavaksi ehdotettuja hankkeita vertailemalla niitä keskenään. Myös tämä toimenpide on tärkeä varmistettaessa, että tulossuuntautuneimmat hankkeet tulevat valituiksi.

33

Yhteistyössä toteutettavan hallinnoinnin yhteydessä hallintoviranomaiset määrittelivät valintamenettelyt, ja ne hyväksyttiin seurantakomiteoissa EU:n asetusten¹⁹ vaatimusten ja komission ohjeiden perusteella²⁰. ERI-rahastoja koskevissa asetuksissa ja komission ohjeissa ei kummissakaan määritellä, minkä tyyppisiä valintamenettelyjä olisi käytettävä, vaan tämä jätetään hallintoviranomaisten päätettäväksi.

34

Tilintarkastustuomioistuimen tutkimista 20 menettelystä kymmenen oli lyhytaikaisia hankehakuja, kuusi oli pitkäaikaisia hankehakuja, kolme oli suoria myöntämismenettelyjä ja yksi oli uudelleen esitetty ehdotuspyyntö (ks. myös liitteessä III olevat lisätiedot). Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että yhtä valintamenettelyä (Italia, Piemonten toimenpideohjelma, nro 13) lukuun ottamatta valintamenettelyissä ei ollut vertailtu hankehakemuksia keskenään. Näin ollen rahoitusta ei välttämättä kohdennettu parhaille hankkeille. Tätä puutetta lievitti jonkin verran joissakin tarkastuskäynnin kohteena olleissa toimenpideohjelmissa epävirallinen (Ranskan ja Suomen toimenpideohjelmat) tai virallinen (Italia, Apulian toimenpideohjelma) esivalinta, jonka avulla hallintoviranomaiset pystyivät rajoittamaan hakemusten esittämisen sopivimpiin hankkeisiin. Tilintarkastustuomioistuin totesi seuraavaa:

• Kaikkiaan 20 menettelystä 15 menettelyssä valinta perustui hakemusten saapumisjärjestykseen, jolloin hanke hyväksyttiin, jos se täytti perusteet ja jos käytettävissä oli riittävästi rahoitusta. Näistä menettelyistä 13 menettelyssä oli käytetty virallista tai epävirallista esivalintaa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että joissakin menettelyissä valinta edellytti vähimmäispistemäärän saavuttamista (ks. Tšekin OPEIC-toimenpideohjelmassa valintamenettelyt 4 ja 5 ja Suomen toimenpideohjelmassa valintamenettelyt 16, 17, 18, 19 ja 20).
• Tutkituissa kolmessa suorassa myöntämismenettelyssä ei määritelmänsä mukaisesti ollut kilpailua (ks. valintamenettelyt 1, 3 ja 12).
• Yhdessä tapauksessa (Italia, Piemonten toimenpideohjelma, valintamenettely 8)²¹ rahoitus oli myönnetty jo edellisen ohjelmakauden 2007–2013 aikana valituille hankkeille yksinkertaisesti vain pidentämällä niiden kestoa. Välittävä toimielin pystyi näin välttämään keskeytykset nuorille annetun koulutuksen tarjoamisessa ja aloittamaan varojen käytön. Menettely esti kuitenkin myös uusien hakijoiden osallistumisen.

Seurantatietojen laatu on vaarassa, ja tiedot ovat enimmäkseen tuotossuuntautuneita

35

Tilintarkastustuomioistuin tarkisti, oliko seurantajärjestelmillä mahdollista kerätä järjestelmällisesti tietoja määritellyistä indikaattoreista ja siten mitata edistymistä hankkeen, ohjelman ja EU:n tasolla. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin tutki, oliko tiedot raportoitu siten, että voitiin osoittaa rahoitettujen hankkeiden onnistuminen ja siten myös EU:n talousarvion vaikuttava ja tehokas käyttö.

36

Seuraava osa sisältää tilintarkastustuomioistuimen arvioinnin edellytyksistä, jotka ovat välttämättömiä tavoitteiden saavuttamisen seurannan ja raportoinnin mahdollistamiseksi. Ensiksi tarkistettiin, olivatko hallintoviranomaiset perustaneet toimintakykyisen seurantajärjestelmän ennen varojen käytön aloittamista. Lisäksi tutkittiin, olivatko tuensaajien raportoimat tuloksellisuutta koskevat tiedot luotettavia, täydellisiä ja oikea-aikaisia. Tilintarkastustuomioistuin perehtyi myös hallintoviranomaisten ja komission rooliin.

37

Osan lopussa tilintarkastustuomioistuin selvittää, saatiinko käytössä olevista järjestelmistä tulossuuntautuneita tuloksellisuutta koskevia tietoja. Erityistä huomiota kiinnitetään mielekkäiden yhdistettyjen tietojen saamiseen, koska se on keskeinen tekijä sen kannalta, että jäsenvaltion ja EU:n tason varojen vaikuttavasta käytöstä voidaan raportoida vuotuisen seurannan ja raportoinnin avulla.

Varmuutta seurantatietojen laadusta ei ehkä saada ajoissa vuonna 2019 tehtävän tulosten tarkastelun kannalta

38

Toimenpideohjelman tavoitteiden saavuttamista seurataan useista eri lähteistä kerättyjen tietojen perusteella. Kerätyt tiedot yhdistetään toimenpideohjelman ja jäsenvaltion tasolla. Tiedot muodostavat perustan kertomuksille, jotka lähetetään toimenpideohjelman seurantakomitealle ja komissiolle. Jotta toimenpideohjelman tai jäsenvaltion tason tilanteesta saadaan oikea kuva, on välttämätöntä, että kerätyt tiedot ovat luotettavia, täydellisiä ja oikea-aikaisia. Tätä varten hallintoviranomaisten on perustettava seurantajärjestelmä, joka käsittää tietojen keräämisen ja tietolähteiden tarkastuksia. Tietojen laadunvarmistuksen osalta komissio luottaa jäsenvaltioiden tarkastusviranomaisten tekemään tarkastustyöhön sekä omaan tarkastustyöhönsä.

39

Tulosten tarkastelun kannalta on myös tärkeää, että tiedot ja niiden tuottamisessa käytetyt järjestelmät tarkastetaan mahdollisimman varhain, jotta jäsenvaltioiden viranomaiset voivat korjata tietojen laadussa mahdollisesti havaittavat puutteet hyvissä ajoin ennen kesäkuun 2019 loppua. Silloin nimittäin lähetetään komissiolle vuotta 2018 koskevat vuotuiset täytäntöönpanokertomukset, joita käytetään tulosten tarkastelun ja suoritusvarauksen kohdentamisen perustana.

Kattavissa EU:n säännöissä määrätään, miten jäsenvaltioiden olisi perustettava seurantajärjestelmänsä kautta 2014–2020 varten

40

Ohjelmakauden 2014–2020 sääntelykehyksessä otettiin toimenpideohjelmien tasolla tuotettujen tietojen järjestelmällisen keräämisen ja seurannan varmistamiseksi käyttöön useita muutoksia, jotka koskivat tietojen keräämistä ja seurantajärjestelyjä:

• Hallintoviranomaisten on otettava käyttöön hallinto- ja valvontajärjestelmä, joka sisältää asianmukaiset raportointi- ja seurantajärjestelmät²².
• Hallintoviranomaiset vastaavat siitä, että käyttöön otetaan tietokoneistettu järjestelmä, jolla tallennetaan kaikki toimenpideohjelman indikaattoreita koskevat tiedot²³ seurantaa ja raportointia varten.
• Yleisen ennakkoehdon 7 mukaan hallintoviranomaisten on otettava käyttöön ”tulosindikaattorijärjestelmä, jonka avulla valitaan toimet, joilla edistetään tehokkaimmin haluttuja tuloksia ja seurataan tulosten toteutumista”²⁴. Kaikkien ennakkoehtojen täyttyminen oli osoitettava toimenpideohjelmien osalta 31. joulukuuta 2016²⁵ mennessä (ks. kohta 4).
• Jäsenvaltioiden oli huolehdittava 31. joulukuuta 2015 mennessä²⁶, että tuensaajien ja hallintoviranomaisen, todentamisviranomaisen, tarkastusviranomaisen ja välittävien toimielinten tiedonvaihto voitiin kokonaisuudessaan hoitaa sähköisesti²⁷.

41

Komissio on myös laatinut henkilöstölleen ja asiasta vastaaville jäsenvaltioiden viranomaisille erityisiä ohjeita²⁸ jäsenvaltioiden hallinto- ja valvontajärjestelmien arviointiin käytettävistä yhteisistä menetelmistä. Ohjeet kattavat myös asianmukaisten seuranta- ja raportointijärjestelmien olemassaolon.

Tuloksellisuutta koskevat tiedot eivät ole aina luotettavia, täydellisiä ja oikea-aikaisia, mikä vaikuttaa jäsenvaltioiden toimittamiin täytäntöönpanokertomuksiin

Tuensaajien raportoimat tiedot

42

EAKR:n osalta tulosindikaattoreita varten tarvittavat tiedot kerätään monissa tapauksissa kansallisilta tilastolaitoksilta (ks. liitteessä VI olevat esimerkit). Loput tiedot saadaan tuensaajilta. ESR:n osalta useimmat tiedot raportoidaan tuensaajilta kerättyjen tietojen perusteella (ks. liite VII). Saatuaan tuensaajilta loppuraportin hankkeen päättyessä hallintoviranomaiset tarkistavat, että tuensaajilta kerätyt tiedot pitävät paikkansa. Hankkeen toteutuksen aikana voidaan lisäksi tehdä tarkastuksia paikan päällä otannan perusteella.

43

Tuensaajien toimittamille tiedoille tehdään automaattisesti joitakin uskottavuutta ja johdonmukaisuutta koskevia tarkastuksia, erityisesti ESR:n tapauksessa. Hallintoviranomaisilla on myös välineitä, joilla seurataan osallistujien toimittamien tietojen täydellisyyttä niin, että viranomaiset voivat muistuttaa epätäydellisiä tietoja antaneille tuensaajille lisätietojen toimittamisesta.

44

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa tuli esiin kerättyjen tietojen laatuun liittyviä ongelmia. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi yleisen ongelman, joka liittyi ESR:n yhteisrahoittamiin toimiin osallistuvia henkilöitä koskevien tietojen täydellisyyteen ja oikeellisuuteen. Kyseiset tiedot luokitellaan kansallisessa lainsäädännössä arkaluonteisiksi²⁹, joten osallistujat voivat itse päättää, ilmoittavatko he tiedot. Jäsenvaltioiden ja komission on myös vaikea varmistaa tietojen paikkansapitävyys. Toinen tietojen keräämiseen liittyvä puute kuvaillaan laatikossa 2.

45

Tuloksellisuustietojen luotettavuutta koskevassa tarkastuksessaan (2014–2020) komissio raportoi esimerkiksi myös seuraavista tietojen luotettavuuteen liittyvistä ongelmista:

• Tietoja ei kerätty, minkä vuoksi saavutuksia ei tallennettu eikä siten otettu huomioon toimenpideohjelman edistymisen arvioinnissa, mikä johti väärään kuvaan tilanteesta.
• Hallintoviranomaiset ymmärsivät väärin yhteisten indikaattoreiden määritelmän (esimerkiksi yhteinen tuotosindikaattori 26 ”Tutkimuslaitosten kanssa yhteistyötä tekevien yritysten määrä”), minkä vuoksi yritysten lukumäärä ilmoitettiin liian suurena kyseisen indikaattorin yhteydessä.
• Osa asukkaista laskettiin kahteen kertaan tai toimen ”piirissä olevaa väestöä” laskettaessa indikaattorin arvoa ei rajoitettu alueen asukkaiden määrään, mikä johti epäjohdonmukaisiin arvoihin.

Tuloksellisuutta koskevien tietojen saatavuus ja luotettavuus

46

Toimintakykyisten seurantajärjestelmien olemassaolo siinä vaiheessa, kun hallintoviranomaiset alkavat panna toimenpideohjelmia täytäntöön, on keskeinen tekijä sen varmistamisessa, että tuloksellisuustietoja voidaan tuottaa ajoissa ja varmistaa siten seuranta.

47

Kautta 2014–2020 koskevan lainsäädäntökehyksen myöhäinen hyväksyminen, joka tapahtui EU:n tasolla joulukuussa 2013, viivästytti seurantaan käytettävien tietojärjestelmien kehittämistä. ESR:n indikaattoreiden osalta tietojen arkaluonteisuudesta johtuva monimutkaisuus ja indikaattoreiden määritelmät edellyttivät lisäkeskusteluja, jotka jatkuivat pitkälle vuoteen 2014. Tämä viivästytti tietojärjestelmien valmistumista entisestään. Kahdessa tapauksessa viivästykset johtuivat muista syistä: alueiden uudelleenorganisoinnista (Ranska, Lorraine et Vosgesin toimenpideohjelma) ja kaikkien ERI-rahastojen yhteisen uuden tietojärjestelmän suunnittelusta kaudeksi 2014–2020 Tšekissä.

48

Viivästysten vaikutukset näkyvät tulosindikaattorijärjestelmän olemassaoloa koskevan yleisen ennakkoehdon 7 täytäntöönpanoasteessa. Vuoden 2016 lopussa, johon mennessä ennakkoehtojen täyttämiseksi laaditut toimintasuunnitelmat piti toteuttaa, 50 toimintasuunnitelman toteuttaminen oli yhä kesken, eli noin 11 prosenttia kaikista toimenpideohjelmista ei vielä täyttänyt tätä vaatimusta. Helmikuun 2018 loppuun mennessä kaikki yleiseen ennakkoehtoon 7 liittyvät toimintasuunnitelmat oli kuitenkin toteutettu.

49

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että ohjelmakauden neljännen vuoden eli vuoden 2017 alkupuoliskolla jotkin tietojärjestelmistä eivät olleet edelleenkään täysin toimintakykyisiä. Tästä aiheutuu kerättyjen tietojen täydellisyyteen ja oikeellisuuteen liittyviä riskejä (ks. laatikossa 3 olevat esimerkit). Tuloksellisuustietojen luotettavuutta koskevassa tarkastuksessaan (2014–2020)³⁰ komissio kiinnitti huomiota siihen, ettei tuensaajien kanssa käytetä sähköisiä tiedonvaihtojärjestelmiä, minkä vuoksi hallintoviranomaiset joutuvat syöttämään indikaattoreita koskevat tiedot manuaalisesti järjestelmään, mistä voi aiheutua käsittelyvirheitä.

Jäsenvaltioiden toimittamat täytäntöönpanokertomukset

50

Hallintoviranomaisten on toimitettava komissiolle jokaisesta toimenpideohjelmasta vuotuinen täytäntöönpanokertomus, jonka seurantakomitea hyväksyy. Kertomus sisältää keskeisimpiä tietoja toimenpideohjelman täytäntöönpanosta, pääasiassa laadullisia ja määrällisiä tietoja yhteisistä ja ohjelmakohtaisista indikaattoreista³². Vuotta 2016 koskevat vuotuiset täytäntöönpanokertomukset, jotka toimitettiin kesäkuussa 2017, olivat ensimmäiset komissiolle toimitetut kertomukset, joissa esitettiin ”ohjelman tavoitteiden saavuttamisessa tapahtunut edistys”³³. Komissio arvioi vuotuisten täytäntöönpanokertomusten laatua (esimerkiksi johdonmukaisuutta vertaamalla osallistujien määrää toimen kohdealueen väestömäärään).

51

Vuoden 2017 lopussa komissio ei ollut vielä hyväksynyt 26:ta vuotuista täytäntöönpanokertomusta, koska tuloskehyksessä käytettyjä indikaattoreita koskevia tietoja puuttui, raportoitujen tietojen ja toimenpideohjelman täytäntöönpanosta annettujen tietojen välillä oli ristiriitoja tai joidenkin raportoitujen tietojen osalta puuttui selvityksiä. Noin 40 prosentissa EAKR:n toimenpideohjelmista ei ollut raportoitu ollenkaan niiden tuloskehyksen indikaattoreiden arvoja vuonna 2017, mistä ei ollut tarkastuksen ajankohtaan mennessä tehty komission analyysia.

52

Vuotuisissa täytäntöönpanokertomuksissa havaitut puutteet herättävät kysymyksiä esitettyjen tietojen luotettavuudesta ja komission vuotuisten täytäntöönpanokertomusten³⁴ perusteella antamissa asiakirjoissa esitetystä tähän mennessä saavutetusta edistymisestä. Nämä asiakirjat ovat vuotuinen yhteenvetokertomus Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle sekä vain vuosina 2017 ja 2019 toimitettava strateginen kertomus, jossa esitetään yhteenveto saavutetusta edistymisestä.

Hallinto- ja valvontajärjestelmiä sekä kerättyjen tietojen luotettavuutta koskevat tarkastukset aloitettiin myöhään, mikä rajoitti varmuutta seurantajärjestelmien asianmukaisuudesta ja vähensi havaittujen puutteiden korjaamiseen käytettävissä ollutta aikaa

53

Asianmukaiset järjestelyt tuloksellisuutta koskevien tietojen tarkistamista ja korjaamista varten ovat tarpeen, jotta tietojen laatu voidaan varmistaa ja niitä voidaan käyttää seurannassa ja raportoinnissa. Hyvä käytäntö edellyttää tietojen tuottamiseen käytettyihin järjestelmiin kohdistettujen tarkastusten – ja niihin liittyvien korjaavien toimien – toteuttamista ja päätökseen saattamista ennen kuin tietoja käytetään vuotuisissa täytäntöönpanokertomuksissa ja strategisissa kertomuksissa.

54

Lainsäädäntökehyksen mukaan sekä jäsenvaltioiden tarkastusviranomaiset että komissio³⁵ tarkastavat seurantajärjestelmien toiminnan. Näissä tarkastuksissa olisi erityisesti varmistettava, että käytössä on luotettavat järjestelmät tuloksellisuustietojen keräämiseksi, tallentamiseksi ja säilyttämiseksi, ja arvioitava, ovatko tuloksellisuustiedot luotettavia.

Tarkastusviranomaisten tekemät hallinto- ja valvontajärjestelmien toiminnan arvioinnit

55

Hallintoviranomaisten käytössä olevien järjestelmien arviointi suoritettiin toimenpideohjelmien täytäntöönpanon varhaisessa vaiheessa osana nimeämismenettelyä³⁶. Tässä menettelyssä riippumattoman tarkastuselimen (joka oli usein tarkastusviranomainen) oli annettava kertomus ja lausunto siitä, täyttävätkö hallintoviranomaiset sisäistä valvontaympäristöä, riskinhallintaa, hallinto- ja valvontatoimia sekä seurantaa koskevat hyväksymisperusteet³⁷. Nimeäminen oli suoritettava ennen toimenpideohjelmien ensimmäisen välimaksupyynnön esittämistä. Ilman nimeämistä toimenpideohjelmien menoja ei siis voida korvata. Tässä vaiheessa tarkastus kattaa järjestelmien ja menettelyjen olemassaolon, mutta ei kata niiden hyvää täytäntöönpanoa, joka tarkistetaan tarkastusviranomaisten tekemien hallinto- ja valvontajärjestelmiä koskevien järjestelmätarkastusten yhteydessä.

56

Toimenpideohjelmien myöhäisen hyväksymisen ja tietojärjestelmien myöhäisen valmistumisen (ks. kohta 47) vuoksi nimeämisprosessi myöhästyi. Viivästymiseen vaikuttivat myös kansalliset tekijät (Ranskassa vuonna 2015 toteutettu alueiden uudelleenorganisointi sekä monimutkaiset hallinnointirakenteet – esimerkiksi Ranskan kansallista ESR:n toimenpideohjelmaa (PON FSE) hallinnoi 13 valtuutettua hallintoviranomaista ja 120 välittävää toimielintä). Tässä tarkastuksessa tutkittuja toimenpideohjelmia varten hallintoviranomaiset nimettiin syyskuun 2016 ja helmikuun 2018 välisenä aikana eli yli kahden–neljän vuoden kuluessa ohjelmakauden alkamisesta (ks. liite IV).

57

Toimenpideohjelmien täytäntöönpanon viivästymisen ja siitä aiheutuneen kerättyjen tietojen vähäisen määrän vuoksi järjestelmätarkastuksia vasta aloitettiin tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäyntien aikaan eli vuoden 2017 alkupuoliskolla. Mahdolliset tietojen laatuun liittyvät ongelmat tulivat siten esiin vasta vuoden 2017 jälkipuoliskolla. Tämä oli lähes neljä vuotta seitsenvuotisen ohjelmakauden alkamisen jälkeen ja puolitoista vuotta ennen kuin komissiolle on toimitetaan vuotta 2018 koskevat vuotuiset täytäntöönpanokertomukset, joiden perusteella suoritusvaraus kohdennetaan.

Komission tekemät tarkastukset

58

Sen lisäksi, että komissio turvautuu jäsenvaltioiden tekemään tarkastustyöhön ja järjestelmiin, komissio suorittaa omia tarkastuksia. Niitä on kahdenlaisia: ”varhaisia ennaltaehkäiseviä järjestelmätarkastuksia”, joilla pyritään saamaan täytäntöönpanon varhaisessa vaiheessa riittävä varmuus siitä, että hallinto- ja valvontajärjestelmät toimivat hyvin, ja ”tuloksellisuustietojen luotettavuuden tarkastuksia”. Edellä mainittujen viivästysten ja siten seurantajärjestelmien myöhäisen valmistumisen sekä tietojen erittäin vähäisen raportoinnin vuoksi nämä tarkastukset tehtiin suunniteltua myöhemmin. Varsinkin EAKR:n osalta tarkastukset pystyttiin aloittamaan vasta vuotta 2016 koskevien vuotuisten täytäntöönpanokertomusten vastaanottamisen jälkeen. Vuoden 2017 loppuun mennessä komissio sai suoritettua kaiken kaikkiaan 23 tarkastusta 12 jäsenvaltiossa: 12 tuloksellisuustietojen luotettavuuden tarkastusta ja 11 varhaista ennaltaehkäisevää järjestelmätarkastusta.

59

Näistä tarkastuksista useimmista raportointi oli meneillään vuoden 2018 alussa. Alustavat tulokset tarkastetuista järjestelmistä olivat komission mukaan melko myönteisiä, vaikka joitakin puutteita tuotiinkin esiin. Samaan aikaan noin 40 prosentissa EAKR:n toimenpideohjelmista ei kuitenkaan raportoitu ollenkaan niiden tuloskehyksen indikaattoreiden³⁸ arvoja vuotta 2016 koskevissa vuotuisissa täytäntöönpanokertomuksissa, jotka toimitettiin vuonna 2017. Komissio ei tehnyt helmikuuhun 2018 mennessä näitä toimenpideohjelmia koskevia tarkastuksia määrittääkseen, johtuiko raportoimatta jättäminen täytäntöönpanon viivästyksistä vai toimivan tietojen raportointijärjestelmän puuttumisesta.

60

Järjestelmätarkastusten myöhäinen toteuttaminen tarkoittaa sitä, että kokonaiskuva seurantajärjestelmien tilasta ei ole täydellinen. Puutteisiin liittyy erityinen vaara siitä, että ne havaitaan myöhään, eikä ehkä ole riittävästi aikaa tehdä tarvittavia mukautuksia. Tämä vaarantaa vuonna 2019 tehtävän tulosten tarkastelun toteutuksen, sillä tarkastelu perustuu tietoihin, jotka jäsenvaltiot raportoivat vuotta 2018 koskevissa vuotuisissa täytäntöönpanokertomuksissa 30. kesäkuuta 2019 mennessä.

Tulosten tarkastelu ei ehkä perustu realistisiin välitavoitteisiin

61

Vuotta 2015 koskevien vuotuisten täytäntöönpanokertomusten tai tarkastusajankohtana saatavilla olleiden seurantatietojen perusteella tilintarkastustuomioistuin havaitsi tarkastuskäynnin kohteena olleissa toimenpideohjelmissa tapauksia, joissa toimenpideohjelmissa oli jo saavutettu vuodeksi 2023 asetetut tavoitteet, sekä riskejä siitä, että tavoitteiden saavuttaminen jää vajaaksi. Tarkastuskäynnin kohteena olleissa toimenpideohjelmissa ei ollut esitetty muutoksia koskevia pyyntöjä tavoitteiden arvojen mukauttamiseksi realistisemmiksi. Vain yhdessä toimenpideohjelmassa (Tšekki, kilpailukykyä edistävän yrittäjyyden ja innovoinnin toimenpideohjelma, OPEIC) oli jo pyydetty muutoksia ja saatu lupa muutoksiin, jotka pääasiassa koskivat varojen kohdentamista toimintalinjojen sisällä. Toisaalta komissio totesi helmikuun 2018 tilanteeksi, että nykyisissä 430 toimenpideohjelmassa käytettävien 17 480 indikaattorin osalta vuodeksi 2023 asetettua tavoitearvoa on korotettu 1 445 tapauksessa ja laskettu 941 tapauksessa.

62

Tämä viittaa siihen, että useat tuloskehyksen välitavoitteista³⁹ eivät enää ole realistisia. Välitavoitteiden tarkistaminen edellyttää toimenpideohjelman muuttamista, mikä puolestaan on mahdollista vain jäsenvaltioiden aloitteesta⁴⁰. Muuttamismenettelyn keston (joka on asetuksen mukaan kolme kuukautta) vuoksi vaarana on, että vuoden 2018 loppuun mennessä saavutettuja tuloskehyksen indikaattoreiden arvoja ei verrata realistisiin välitavoitteisiin.

Kerättyjen tietojen perusteella tuotetut tiedot ovat yhä enimmäkseen tuotossuuntautuneita

63

Tuloksellisuutta koskevia tietoja kerätään, jotta jäsenvaltiot ja komissio voivat käyttää niitä raportointitarkoituksiin ja tehdä tiliä siitä, mitä rahoituksella on saatu aikaan.

64

Tuensaajien ja hallintoviranomaisten välisissä avustussopimuksissa vahvistetut tulosindikaattorit ja tavoitteet ovat keskeisiä tulosten toteutumisen mittaamisen kannalta. Useat seurantajärjestelmien rakenteeseen liittyvät keskeiset kysymykset vaikuttavat kuitenkin siihen, miten hankkeiden vaikutuksia toimenpideohjelmien tavoitteiden saavuttamiseen voidaan mitata ja seurata.

Rakenne, joka perustuu enimmäkseen tuotosindikaattoreihin (varsinkin EAKR:n täytäntöönpanon varhaisina vuosina) ja hanketasolla määriteltyjen määrällisesti ilmaistujen tulosindikaattoreiden puuttuminen

65

Nykyisen rakenteen ansiosta on mahdollista kerätä tietoja entistä järjestelmällisemmin useasta hyvin määritellystä indikaattorista. Tosin indikaattoreita on hyvin paljon. Yhteisten indikaattorien ansiosta myös tietojen yhdistäminen on mahdollista toimenpideohjelman, jäsenvaltion ja EU:n tasolla. EAKR:n loogisen viitekehyksen rakenteessa monet toimenpideohjelman tason tulosindikaattorit eivät kuitenkaan liity rahoitettaviin tukitoimiin suoraan. Nämä indikaattorit ovat usein kansallisia indikaattoreita, joissa otetaan huomioon ulkoiset tekijät ja joiden lähteinä ovat lähinnä kansalliset tilastolaitokset (ks. laatikossa 4 olevat esimerkit ja myös liite VI). Näissä tulosindikaattoreissa ei eroteta EAKR:n tukitoimien vaikutusta muiden tekijöiden vaikutuksista, joten tulosindikaattoreiden ei voida katsoa vastaavan toimenpideohjelmien välittömiä tuloksia.

66

Sen vaikutuksen lieventämiseksi, että EAKR:n hankkeilla saatavat tulokset näkyvät usein vasta (paljon) hankkeen päättymisen jälkeen, jolloin hankkeita ei enää seurata, hallintoviranomaisten on tehtävä arviointeja toimintalinjojen tasolla⁴¹. Ohjelmakauden aikana on vähintään kerran tehtävä tällainen arviointi, jossa arvioidaan, miten ERI-rahastoista maksettu tuki on edistänyt kunkin prioriteetin mukaisia tavoitteita. Koska täytäntöönpano aloitettiin myöhään, arviointeja on tähän mennessä tehty vain vähän. Näin ollen toimenpideohjelmien edistymistä mitataan toistaiseksi pääasiassa tuotosindikaattoreiden avulla.

67

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että hanketasolla tulosindikaattoreita ei mainita järjestelmällisesti avustussopimuksissa (ks. kohta 25). Tässä tarkastuksessa tutkituista 18:sta EAKR:n hankkeesta vain kuuden⁴² hakemuksessa ja siten myös avustussopimuksessa oli tulosindikaattoreita. Nämä tulosindikaattorit eivät kuitenkaan olleet samoja kuin toimenpideohjelman tasolla käytetyt indikaattorit. Tämä tarkoittaa, ettei kyseisiä indikaattoreita voida käyttää raportointitarkoituksiin tai mittaamaan toimenpideohjelman tavoitteiden saavuttamisessa tapahtunutta edistymistä. Neljässä muussa tapauksessa⁴³ tulosindikaattoreita ei ilmaistu määrällisesti (eli tavoitearvoa ei esitetty), mikä estää arvioimasta, miten hankkeella on edistetty toimenpideohjelman tavoitteita, ja rajoittaa hankkeen saavutusten mittaamisen sen tuotoksiin.

68

ESR:n hankkeissa tulosindikaattoreita mainittiin 16 hankkeesta seitsemässä. Muissa hankkeissa kuvaillut tulokset eivät liittyneet toimenpideohjelman indikaattoreihin tai niitä ei ilmaistu määrällisesti. Hankkeessa saavutettua arvoa on siksi mahdotonta verrata arvioituun tavoitearvoon. Vaikka tuloksia ja tulosindikaattoreita ei määriteltäisi tai ilmaistaisi määrällisesti hanketasolla, yhteisten tulosindikaattoreiden arvoja mitataan silti ESR:n tapauksessa, koska hankkeiden tuensaajien on ilmoitettava kyseiset tiedot hallintoviranomaisen tietojärjestelmässä.

69

Tilintarkastustuomioistuin on aiemmin maininnut hanketasolla määriteltyjen tulosindikaattoreiden puuttumisesta vuosikertomuksissaan⁴⁴. Puuttumisen vuoksi on vaikea mitata ja seurata, miten hankkeet edistävät toimenpideohjelmien tavoitteiden saavuttamista.

Suoritusvarauksen vapauttaminen perustuu indikaattoreihin, jotka ovat enimmäkseen panos- ja tuotossuuntautuneita

70

Jäsenvaltiot voivat osoittaa ohjelman täytäntöönpanon edistymisen kolmenlaisille indikaattoreille määriteltyjen välitavoitteiden (jotka on saavutettava viimeistään vuonna 2018) ja tavoitearvojen (jotka on saavutettava viimeistään vuonna 2023) avulla. Nämä indikaattoriryhmät ovat taloudelliset indikaattorit sekä tuotos- ja tulosindikaattorit. Indikaattoreita voidaan täydentää täytäntöönpanon avainkohdilla hankkeissa, jotka ovat käynnissä tai jotka on tarkoitus käynnistää, mutta joissa on todennäköistä, että tuotoksia ei saada joulukuuhun 2018 mennessä. Tuloskehyksessä käytettävien indikaattoreiden on edustettava toimintalinjan mukaisia toimia. Suoritusvaraus vapautetaan, jos näiden indikaattoreiden saavutettu arvo vuoden 2018 lopussa on 75–85 prosenttia välitavoitteen arvosta.

71

Kuten eräässä aiemmassa tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessa⁴⁵ todettiin, valtaosa tuloskehyksessä koheesiopolitiikan alalla käytettävistä indikaattoreista liittyy tuotoksiin (57 %) ja täytäntöönpanon avainkohtiin (9 %) tai on taloudellisia indikaattoreita (33 %), kun taas tulosindikaattoreita käytetään vain hyvin vähän. Suoritusvarauksen vapauttaminen jää siksi pitkälti panos- ja tuotossuuntautuneeksi, eikä siinä keskitytä tuloksiin (ks. myös kohta 62).

Suurin osa EU:n tason raportoinnista koskee tuotosindikaattoreita

72

Komission vuonna 2017 laatiman strategisen kertomuksen⁴⁶ päätavoitteena on raportoida ERI-rahastojen vaikutuksesta Eurooppa 2020 -strategian tavoitteiden saavuttamiseen. Kertomus sisältää vuoden 2017 yhteenvetokertomuksen, jonka komissio laati vuotta 2016 koskevien vuotuisten täytäntöönpanokertomusten perusteella. Strategisessa kertomuksessa esitetään kuitenkin lähinnä täytäntöönpanoaste ja vuoden 2016 loppuun mennessä saavutetut tärkeimpien tuotosindikaattoreiden arvot. Kertomus ei sisällä tietoja tulosten saavuttamisesta seuraavia ESR:n tulosindikaattoreita lukuun ottamatta: työpaikan välittömästi koulutuksen jälkeen saaneiden osallistujien lukumäärä ja ammattipätevyyden välittömästi koulutuksen jälkeen saaneiden osallistujien lukumäärä. EAKR:n tapauksessa tämä johtuu myös siitä, ettei yhteisiä tulosindikaattoreita ole. Jäsenvaltioiden tasolla käytettäviä tulosindikaattoreita ei siis voida yhdistää.

73

Kuten tilintarkastustuomioistuin on hiljattain raportoinut, on olemassa perustavanlaatuinen ongelma, joka koskee erityisesti tulosindikaattoreita. EAKR:n ja ESR:n indikaattorit mittaavat itse asiassa eri asioita ja eri tavoin⁴⁷. Lisäksi ”tuloksen” käsite tulkitaan rahastokohtaisissa asetuksissa eri tavoin. EAKR:n tulosindikaattoreita ei voida käyttää toimenpideohjelmien välittömien tulosten mittaamiseen. Lisäksi erilaisten tuloksellisuusindikaattoreiden suuri määrä muodostaa todellisen haasteen tuloksellisuutta koskevien tietojen keräämiselle ja raportoinnille⁴⁸.

Johtopäätökset ja suositukset

74

Toimenpideohjelmat ovat nyt rakenteeltaan entistä tulossuuntautuneempia, kun niissä on vahvempi toimintalogiikka ja laaja joukko indikaattoreita. Tilintarkastustuomioistuin toteaa silti kaiken kaikkiaan, ettei EAKR:n ja ESR:n hankkeiden valinta ole täysin tulossuuntautunutta ja että nykyinen seuranta on yhä pikemminkin tuotossuuntautunutta.

Valintamenettelyt eivät olleet tärkeiden näkökohtien osalta tulossuuntautuneita

75

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynnin kohteena olleissa toimenpideohjelmissa valintamenettelyjä käytettiin tukemaan toimenpideohjelmien tavoitteiden kannalta relevanttien hankkeiden valituksi tulemista. Valintamenettelyihin ei kuitenkaan sisällytetä järjestelmällisesti valintaperusteita, joissa edellytettäisiin, että hanketasolla määritellään määrällisesti ilmaistut tulosindikaattorit, jotka vastaavat ohjelmatason indikaattoreita. Hakemuksiin sisältyikin harvoin tulosindikaattoreita. Silloinkin, kun tulosindikaattoreita oli, ne eivät välttämättä vastanneet toimenpideohjelman indikaattoreita tai niitä ei ollut ilmaistu määrällisesti. Lisäksi vain kolmannekseen arviointikertomuksista sisältyi erityinen arviointi, jossa vertailtiin odotettuja tuloksia toimenpideohjelman tavoitteisiin (ks. kohdat 18–27).

76

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että hallintoviranomaiset olivat antaneet kattavia tietoja toimenpideohjelmista, EU:n rahoituksen saannista ja valintamenettelyistä käyttämällä useita kanavia. Tuensaajat olivat yleensä saaneet hyvin tietoa asiasta tai käytettävissä oli erikoistuneiden järjestöjen tarjoamaa tukea (ks. kohdat 28–31).

77

Tutkituista 20 menettelystä kuitenkin vain yksi käsitti hakemusten pisteytyksen ja paremmuusjärjestykseen asettamisen. Yleensä hankkeet hyväksyttiin hakemusten saapumisjärjestyksessä. Näin ollen rahoitusta ei ehkä ole kohdennettu parhaille hankkeille (ks. kohdat 32–34).

Seurantatiedot ovat edelleen pikemminkin tuotos- kuin tulossuuntautuneita, ja niiden laatuun liittyy riskejä

78

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että lainsäädäntökehyksen myöhäisen hyväksymisen vuoksi jotkin toimenpideohjelmien seurantajärjestelmistä eivät olleet toimintakykyisiä ohjelmakauden alkaessa eivätkä täysin toimintakykyisiä tarkastuksen ajankohtana. Tämän vuoksi tietoja tallennettiin manuaalisesti ja myöhäisemmässä vaiheessa. Tietoja kerättiin myös tietojärjestelmiä käyttämättä, mistä aiheutui virheitä, jotka joissakin tapauksissa vaikuttivat vuotuisissa täytäntöönpanokertomuksissa esitettyihin tietoihin (ks. kohdat 35–52).

79

Sääntelykehyksen myöhäinen hyväksyminen johti useimmissa toimenpideohjelmissa myöhäiseen täytäntöönpanon aloittamiseen. Vuoden 2016 loppuun asti tietojärjestelmiin kerättiin vain vähän tietoja. Tämän vuoksi tarkastukset, joita tarvitaan varmuuden saamiseksi seurantajärjestelmien asianmukaisuudesta sekä tietojen luotettavuudesta ja saatavuudesta, aloitettiin enimmäkseen vuonna 2017. Näiden tarkastusten tulokset olivat käytettävissä vasta vuoden 2017 lopussa eli seitsenvuotisen ohjelmakauden neljäntenä vuonna. Tämä tarkoittaa, että seurantatiedoista on saatu tähän asti vain osittainen varmuus. Komissiolla ei siten ole kokonaiskuvaa seurantajärjestelmien ja tietojärjestelmien toiminnasta. Tulosten tarkastelu tehdään vuonna 2019, joten vaarana on, ettei jäljellä olevan ajan aikana ehditä tekemään mahdollisia korjaavia toimenpiteitä ajoissa ja ettei tulosten tarkastelu perustu paikkansapitäviin tietoihin (ks. kohdat 53–60).

80

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että useat tuloskehyksen välitavoitteista eivät enää ole realistisia. Silloin kun välitavoitteita on aiheellista tarkistaa, ei voida olla varmoja, että toimenpideohjelmiin vaadittavat muutokset kyetään tekemään ajoissa tulosten tarkastelua ajatellen (ks. kohdat 61 ja 62).

81

Tulosindikaattoreista todettiin, että EAKR:n ja ESR:n indikaattorit mittaavat eri asioita ja eri tavoin. Itse asiassa tuloksen käsite tulkitaan rahastokohtaisissa asetuksissa eri tavoin. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi molempien rahastojen osalta vaarana olevan, ettei tuloksellisuutta (etenkään tuloksia) koskevien tietojen mielekäs yhdistäminen ehkä ole mahdollista EU:n tasolla⁴⁹. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin on aiemmin suositellut⁵⁰, että komission olisi annettava ”tuotokselle” ja ”tulokselle” yhteisesti käytettäväksi tarkoitettu määritelmä (ks. kohta 73).

82

EAKR:ssä monia tulosindikaattoreita varten käytetään usein muita lähteitä, kuten kansallisilta tilastolaitoksilta saatuja tietoja. Arvioinneissa olisi mitattava saavutuksia toimenpideohjelmien tavoitteisiin nähden. Koska täytäntöönpano aloitettiin myöhään, tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen ajankohtana oli kuitenkin saatavilla vain vähän arviointeja. Siksi EAKR:n osalta on vaikea seurata, miten hankkeet edistävät toimenpideohjelmien tavoitteiden saavuttamista (ks. kohdat 63–69). Sama ongelma koskee myös ESR:ää, sillä monista avustussopimuksista puuttuvat määrällisesti ilmaistut tulosindikaattorit.

83

Vastaavasti tuotosindikaattorit ja taloudelliset indikaattorit muodostavat pääasiallisesti tuloskehyksen perustan. Tämä tarkoittaa, että suoritusvarauksen vapauttaminen tulee perustumaan pääasiassa tämäntyyppisiin indikaattoreihin eikä saavutettuihin tuloksiin ja toimenpideohjelman tavoitteiden saavuttamisessa tosiasiallisesti tapahtuneeseen edistymiseen. Myös komission kertomuksissa julkaistut tiedot ovat enimmäkseen tuotoksiin liittyviä. Poikkeuksena on ESR, jonka joistakin tulosindikaattoreista esitetään yhdistetyt arvot (ks. kohdat 70–72).

Suositus 1 – Tulossuuntautunut valinta

Jotta voidaan varmistaa johdonmukainen ja aidosti tulossuuntautunut lähestymistapa hankkeiden valinnassa, jäsenvaltioiden olisi

1. käytettävä valintaperusteita, joissa edellytetään, että tuensaajat määrittelevät hankkeelleen vähintään yhden aidon tulosindikaattorin, joka perustuu yhteiseen määritelmään siitä, mitä ”tulos” tarkoittaa, sekä indikaattorin perustasot ja tavoitearvot. Tämän tulosindikaattorin avulla olisi saatava tietoa toimenpideohjelman tasolla määriteltyjä tulosindikaattoreita varten.
2. sisällytettävä näitä odotettuja tuloksia ja indikaattoreita koskeva arviointi hakemusten arviointikertomukseen.
3. varmistettava käytettävistä valintamenettelyistä päättämisen yhteydessä, että niihin sisältyy hakehakemusten keskinäinen vertailu.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: vuodesta 2019 alkaen tulevia ehdotuspyyntöjä varten.

Suositus 2 – Tulossuuntautunut seuranta

1. Jotta hankkeiden vaikutuksia toimenpideohjelmien tavoitteiden saavuttamiseen voidaan seurata, jäsenvaltioiden olisi sisällytettävä avustussopimuksiin määrällisesti ilmaistuja tulosindikaattoreita, joiden avulla saadaan tietoa toimenpideohjelmien tasolla määriteltyjä tulosindikaattoreita varten.

   Toteuttamisen tavoiteajankohta: vuodesta 2019 alkaen tulevia ehdotuspyyntöjä varten.

2. Jotta EAKR:n seurantakehyksestä tulisi nykyistä tulossuuntautuneempi ja erityisesti jotta tuloksellisuutta koskevien tietojen yhdistäminen olisi mahdollista, komission olisi määriteltävä EAKR:lle yhteiset tulosindikaattorit, jotka perustuvat “tuloksen” yhteiseen määritelmään.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: seuraavan monivuotisen rahoituskehyksen valmistelun yhteydessä.

Suositus 3 – Tuloksellisuusraportointi ja vuonna 2019 tehtävän tulosten tarkastelun valmistelu

Parantaakseen tuloksellisuusraportointiaan ja toteuttaakseen mielekkään tulosten tarkastelun, joka perustuu luotettaviin tietoihin ja realistiseen välitavoitteisiin, komission olisi

1. saatava toimenpideohjelmien seurantajärjestelmien tärkeimmistä puutteista ja epävarmuustekijöistä yleiskuva, joka perustuu sekä komission että tarkastusviranomaisten suorittamiin tarkastuksiin (tarvittavat järjestelmätarkastukset/tuloksellisuustietojen luotettavuuden tarkastukset).
2. huolehdittava, että jäsenvaltioiden pyytämät toimenpideohjelmien muutokset, jotka liittyvät tuloskehyksen välitavoitteiden perusteltuihin tarkistuksiin, käsitellään ajoissa tulosten tarkastelua varten.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: ennen kuin tulosten tarkastelu viedään päätökseen.

Tilintarkastustuomioistuimen II jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Iliana Ivanovan johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 27. kesäkuuta 2018 pitämässään kokouksessa.

Sanasto

Ennakkoehdot: Ehdot, jotka jäsenvaltioiden on täytettävä ennen kuin ne voivat saada rahoitusta Euroopan rakenne- ja investointirahastoista. Laatiessaan toimenpideohjelmia ohjelmakaudelle 2014–2020 jäsenvaltioiden oli arvioitava, täyttyvätkö nämä ehdot. Jos ennakkoehdot eivät täyttyneet, jäsenvaltioiden oli laadittava toimintasuunnitelmat, joiden avulla varmistettiin, että ehdot täyttyivät 31. joulukuuta 2016 mennessä.

Erityistavoite: Suunniteltu tulos, jonka saavuttamista EU:n toimella pyritään edistämään.

Euroopan rakenne- ja investointirahastot (ERI-rahastot): Euroopan rakenne- ja investointirahastot käsittävät viisi erillistä rahastoa, joiden tavoitteena on vähentää unionissa alueellista epätasapainoa monivuotisen rahoituskehyksen seitsenvuotiseksi varainhoitokaudeksi määriteltyjen toimintapoliittisten kehysten avulla. Nämä rahastot ovat Euroopan aluekehitysrahasto (EAKR), Euroopan sosiaalirahasto (ESR), koheesiorahasto, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto (maaseuturahasto) ja Euroopan meri- ja kalatalousrahasto (EMKR).

Eurooppa 2020 -strategia: Vuosia 2010–2020 koskeva EU:n kasvustrategia, jonka tavoitteena on auttaa EU:ta toipumaan kriisistä. Strategiaan kuuluu viisi yleistavoitetta, jotka kattavat työllisyyden, tutkimuksen ja kehittämisen, ilmaston ja energian, koulutuksen sekä sosiaalisen osallisuuden ja köyhyyden vähentämisen.

Hallintoviranomainen: Hallintoviranomainen on julkinen tai yksityinen elin, jonka jäsenvaltio on nimennyt hallinnoimaan toimenpideohjelmaa. Hallintoviranomaisen tehtävänä on muun muassa valita rahoitettavat hankkeet, seurata hankkeiden täytäntöönpanoa ja raportoida komissiolle taloudellisista näkökohdista ja saavutetuista tuloksista.

Indikaattori: Mitattavissa oleva vastine tavoitteelle. Indikaattori antaa tietoa, jonka avulla voidaan arvioida tavoitteen saavuttamista.

Investointiprioriteetit: Jäsenvaltioiden on määriteltävä toimenpideohjelmassaan kunkin toimintalinjan osalta investointiprioriteetit ja vastaavat erityistavoitteet. Investointiprioriteetit luetellaan EAKR:ää, ESR:ää ja koheesiorahastoa koskevissa asetuksissa.

Kumppanuutta koskevat eurooppalaiset käytännesäännöt: Joukko periaatteita, jotka vahvistetaan komission delegoidussa asetuksessa (EU) N:o 240/2014 ja joiden tarkoituksena on tukea kumppanuuksien järjestämistä jäsenvaltioissa kumppanuussopimusten ja toimenpideohjelmien laadintaa ja täytäntöönpanoa ajatellen.

Seuranta: Menojen, tuotosten ja tulosten säännöllistä tarkastelua, jonka avulla saadaan ajantasaista tietoa siitä, etenevätkö hankkeet/ohjelmat tarkoitetulla tavalla.

Seurantakomitea: Toimenpideohjelman täytäntöönpanoa seuraava komitea. Se koostuu asianomaisen jäsenvaltion viranomaisten edustajista (esimerkiksi hallinto-, todentamis- ja tarkastusviranomaisten, välittävien toimielinten, työnantaja- ja työntekijäjärjestöjen sekä kansalaisyhteiskunnan edustajista). Komissio osallistuu seurantakomiteaan tarkkailijana.

Suoritusvaraus: Varat, jotka ovat 6 prosenttia EAKR:lle, ESR:lle ja koheesiorahastolle tai maaseuturahastolle ja EMKR:lle kohdennetuista varoista ja jotka asetetaan saataville vuonna 2019 tehtävän tulosten tarkastelun jälkeen, jos tietyt vaatimukset täyttyvät tai ylittyvät.

Taloudelliset indikaattorit: Arvot, joilla seurataan hankkeen, toimenpiteen tai ohjelman edistymistä käytettävissä olevien varojen (vuotuisten) sitoumusten ja maksujen perusteella suhteessa tukikelpoisiin kustannuksiin.

Toimenpideohjelma (TPO): Ohjelma, jossa vahvistetaan jäsenvaltion prioriteetit ja erityistavoitteet sekä kuvataan, miten varoilla (EU:n ja kansallinen julkinen ja yksityinen yhteisrahoitus) rahoitetaan hankkeita tiettynä ajanjaksona (tällä hetkellä seitsemän vuoden aikana). Toimenpideohjelman hankkeilla on edistettävä tiettyjen tavoitteiden saavuttamista. Tavoitteet määritellään toimenpideohjelman toimintalinjan tasolla. Toimenpideohjelmien rahoitus voi tulla EAKR:stä, koheesiorahastosta ja/tai ESR:stä. Jäsenvaltio laatii toimenpideohjelman, jolle on saatava komission hyväksyntä ennen kuin EU:n talousarviosta voidaan suorittaa maksuja. Toimenpideohjelmia voidaan muuttaa ohjelmakauden aikana ainoastaan, jos molemmat osapuolet suostuvat siihen.

Toimintalinja: Yhteen temaattiseen tavoitteeseen liittyvä yksi tai useampi investointiprioriteetti. Toimenpideohjelman rahoitus määritellään toimintalinjoittain.

Toimintalogiikka: Arvioitujen tarpeiden, tavoitteiden, (suunniteltujen ja allokoitujen) panosten, (tavoiteltujen ja saavutettujen) tuotosten ja (odotettujen ja tosiasiallisten) tulosten välinen yhteys.

Tulokset: Välittömät muutokset, jotka vaikuttavat tuensaajiin sen jälkeen kun heidän osallisuutensa tukitoimenpiteen toteuttamiseen on päättynyt (esimerkiksi tien rakentamisen seurauksena yhteydet tietylle alueelle paranevat; harjoittelija saa työpaikan).

Tulosindikaattorit: Arvot, joita käytetään tuettavien hankkeiden tulosten tai toimenpideohjelman tasolla saavutettujen tulosten mittaamiseen.

Tuloskehys: Välitavoitteet ja tavoitteet, jotka määritellään ohjelman kullekin toimintalinjalle. Tuloskehys on tärkeä tulossuuntautuneen lähestymistavan osatekijä.

Tuotos: Se, mitä tukitoimenpiteeseen suunnattujen resurssien avulla on tuotettu tai saavutettu (kuten työttömille nuorille järjestetty koulutus, jätevedenpuhdistamojen lukumäärä tai rakennettujen teiden kilometrimäärä).

Tuotosindikaattorit: Arvot, joita käytetään tuettavien toimien tuotosten tai toimenpideohjelman tasolla saatujen tuotosten mittaamiseen.

Valinta- ja myöntämisperusteet: Ennalta määritellyt perusteet, joita käytetään valintamenettelyissä arvioitaessa hakijoiden valmiuksia toteuttaa ehdotettu toimi tai työohjelma.

Lyhenteet

EAKR: Euroopan aluekehitysrahasto

ESR: Euroopan sosiaalirahasto

ERI-rahastot: Euroopan rakenne- ja investointirahastot

IP: Investointiprioriteetti

TPO: Toimenpideohjelma

TL: Toimintalinja

Pk-yritykset: Pienet ja keskisuuret yritykset

ET: Erityistavoite

TT: Temaattinen tavoite

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuin esittää erityiskertomuksissaan tulokset tarkastuksista, joita se kohdistaa EU:n toimintapolitiikkoihin ja ohjelmiin tai yksittäisten talousarvioalojen hallinnointiin liittyviin aihealueisiin. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät siten, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tämän tuloksellisuuden tarkastuksen toimitti tilintarkastustuomioistuimen II tarkastusjaosto, jonka vastuualueeseen kuuluvat yhteenkuuluvuutta, kasvua ja osallisuutta tukevien investointien menoalat. Jaoston puheenjohtaja on tilintarkastustuomioistuimen jäsen Iliana Ivanova. Tarkastus toimitettiin tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Ladislav Balkon johdolla, ja siihen osallistuivat kabinettipäällikkö Branislav Urbanič ja kabinettiavustaja Zuzana Franková sekä toimialapäällikkö Myriam Cazzaniga, tehtävävastaava Pekka Ulander ja kansallinen asiantuntija Michaela Binder.

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-0520-7	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/762117	QJ-AB-18-018-FI-N
HTML	ISBN 978-92-847-0528-3	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/893222	QJ-AB-18-018-FI-Q

© Euroopan unioni, 2018.

Euroopan unionin tekijänoikeuden piiriin kuulumattomien kuvien tai muun materiaalin käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä lupa suoraan tekijänoikeuden haltijoilta.

YHTEYDENOTOT EU:HUN

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Yhteydenotot puhelimitse tai sähköpostitse
Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696 tai
• sähköpostitse: https://europa.eu/european-union/contact/write-to-us_fi

TIETOA EU:STA

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla, https://europa.eu/european-union/index_it

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata EU Bookshopista, osoitteesta https://op.europa.eu/fi/publications. Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. https://europa.eu/european-union/contact_fi).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1951 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa osoitteessa http://eur-lex.europa.eu

EU:n avoin data
EU:n avoimen datan portaalin (http://data.europa.eu/euodp/fi/home?) kautta on saatavilla EU:n data-aineistoja. Data on ilmaiseksi ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten.