Udvælgelsen og overvågningen af EFRU- og ESF-projekter i perioden 2014-2020 er stadig primært outputorienteret

Resumé

I

For programmeringsperioden 2014-2020 har EU bevilget næsten 349,4 milliarder euro til at nå sine mål for samhørighedspolitikken. Samhørighedspolitikken har til formål at støtte jobskabelse, konkurrenceevne i erhvervslivet, økonomisk vækst, bæredygtig udvikling og forbedring af livskvaliteten. For at nå disse mål tildeles der midler til projekter, som gennemføres af støttemodtagere i medlemsstaterne. Myndighederne i medlemsstaterne udvælger de projekter, der skal finansieres, og overvåger deres gennemførelse. Det er afgørende, at denne støtte fordeles effektivt, så de forventede resultater opnås.

II

For at støtte dette mål gennemførte Kommissionen forskellige foranstaltninger, som skulle øge fokus på resultater i perioden 2014-2020. I vores tidligere beretninger har vi bifaldet de forbedringer, som disse foranstaltninger har medført. Men vi har også fremhævet alvorlige svagheder med hensyn til foranstaltningernes effektivitet og kvaliteten af overvågningsoplysningerne vedrørende udgifterne til samhørighedspolitikken. I denne beretning konsolideres og uddybes disse tidligere revisionsresultater.

III

Vi undersøgte, om der er fokus på resultater i udvælgelsen af projekterne, og om Kommissionen og medlemsstaterne kan påvise, at EU-budgettet anvendes hensigtsmæssigt. Vi undersøgte således ordningerne for udvælgelse og overvågning af projekter, der finansieres med samhørighedsmidler.

IV

Vi konkluderer, at der i udformningen af udvælgelsesprocedurerne og selve processerne trods mangeårige intentioner fortsat er fokus på output og absorption snarere end resultater. Desuden gjorde mangler ved overvågningsordningerne det svært at vurdere, i hvor høj grad EU's støtte har bidraget til at opfylde EU's og medlemsstaternes mål. For de OP'er, vi besøgte, konstaterede vi følgende:

• Projektudvælgelse: De potentielle støttemodtagere var velinformerede og fik passende støtte til at opnå EU-finansiering. De procedurer, vi undersøgte, var udformet til at understøtte udvælgelse af projekter, der var relevante i forbindelse med OP-målene, men udvælgelseskriterierne indeholdt kun sjældent krav om, at ansøgerne skulle fastsætte kvantificerede resultatindikatorer på projektniveau. Endvidere foregik de fleste projektudvælgelser efter først til mølle-princippet. Vi fandt kun én udvælgelsesprocedure, hvor ansøgningerne fik point og blev rangordnet.
• Overvågning: Vi konstaterede, at overvågningssystemerne først på et sent tidspunkt var blevet funktionsdygtige, hvilket primært skyldtes forsinkelser i vedtagelsen af de lovgivningsmæssige rammer. Der er fortsat svagheder i nogle af de IT-systemer, der anvendes til indsamling og aggregering af overvågningsdata. Desuden medfører de langsomme fremskridt i revisionerne af de respektive overvågningssystemer en risiko for, at der nu muligvis ikke er nok tid til at træffe de nødvendige korrigerende foranstaltninger før resultatgennemgangen i 2019.
• Overvågningsoplysningerne er stadig primært outputorienterede. Kommissionens vigtigste rapport til måling af fremskridt viser udviklingen i de vigtigste outputindikatorer sammen med gennemførelsen af finansieringen. Der er dog kun begrænsede oplysninger om, hvorvidt resultaterne er nået.

V

Vi anbefaler derfor følgende:

• For at sikre en konsekvent og reelt resultatorienteret tilgang til udvælgelse af projekter bør medlemsstaterne sikre, at der foretages en sammenligning af projektansøgningerne, kræve, at støttemodtagerne definerer mindst én reel resultatindikator for hvert projekt, og medtage en vurdering af de forventede resultater og indikatorer i vurderingsrapporten om ansøgningerne.
• For at sikre en resultatorienteret overvågning bør medlemsstaterne i tilskudsaftalen medtage en eller flere reelle og kvantificerede resultatindikatorer, som bidrager til at opfylde resultatindikatorerne på OP-niveau, og Kommissionen bør definere fælles resultatindikatorer for EFRU baseret på en fælles definition af "resultater".
• Kommissionen bør forbedre rapporteringen om resultater og sikre, at der foretages en meningsfuld resultatgennemgang i 2019.

Indledning

Samhørighedspolitikken er EU's vigtigste investeringspolitik

01

Samhørighedspolitikken er EU's vigtigste investeringspolitik. Den har til formål at støtte jobskabelse, konkurrenceevne i erhvervslivet, økonomisk vækst, bæredygtig udvikling og forbedring af livskvaliteten. Omkring en tredjedel af EU's budget er afsat til samhørighedspolitikken. I løbende priser udgjorde dette omkring 230 milliarder euro i programperioden 2000-2006, 346,5 milliarder euro i perioden 2007-2013 og 349,4 milliarder euro i perioden 2014-2020.

02

Samhørighedspolitikken gennemføres via Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU), Den Europæiske Socialfond (ESF) og Samhørighedsfonden. Disse fonde udgør sammen med Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond (EHFF) de europæiske struktur- og investeringsfonde (ESI-fondene). De gennemføres ved hjælp af operationelle programmer (OP'er), som fastsætter investeringsprioriteringer og specifikke mål¹. De beskriver også, hvordan finansieringen skal bruges til at finansiere projekter i løbet af programperioden. OP'erne gennemføres af medlemsstaterne og deres regioner. Det betyder, at medlemsstaterne og deres regioner udvælger, overvåger og evaluerer projekterne.

Resultatorientering er en vigtig prioritet for Kommissionen og medlemsstaterne i perioden 2014-2020

03

Europa 2020-strategien er EU's tiårsstrategi for beskæftigelse og vækst. Den blev lanceret i 2010 for at skabe betingelserne for intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst. Med henblik på at opfylde målene og målsætningerne i Europa 2020-strategien understregede Kommissionen i 2010 behovet for at forbedre effektiviteten af samhørighedspolitikken ved at fokusere på resultater².

04

Lovgivningspakken for samhørighedspolitikken i programperioden 2014-2020 indførte derfor væsentlige ændringer, som skulle øge fokuseringen på resultater³. De vigtigste foranstaltninger er:

• Indførelse af bestemte forhåndsbetingelser⁴ vedrørende effektiv udnyttelse af ESI-midlerne (f.eks. fastlæggelse af politiske/strategiske rammer), som medlemsstaterne skulle opfylde inden udgangen af 2016. En af disse, forhåndsbetingelse nr. 7⁵, kræver, at der "foreligger et system af resultatindikatorer, som er nødvendige for at vælge de tiltag, der mest effektivt bidrager til at opnå de ønskede resultater, overvåge fremskridt mod resultater".
• Indførelse af en resultatreserve, som tilsidesætter en del af de EU-midler, som er afsat til OP'erne, og som kun må frigives, hvis et undersæt af indikatorer (hovedsagelig udgifts-/outputindikatorer) når foruddefinerede delmål. Frigivelsen af denne reserve i 2019 vil være baseret på en resultatgennemgang foretaget i 2019⁶.
• En forstærket interventionslogik under programmeringen⁷, der kræver, at medlemsstaterne vurderer deres behov og forpligter sig til et sæt resultater, før de overvejer, hvor og hvordan samhørighedsmidlerne skal bruges.
• En mere sammenhængende brug af resultatindikatorer til at måle fremskridt hen imod opnåelsen af resultaterne⁸.

Projektudvælgelsens og -overvågningens betydning for opnåelsen af resultater

05

I 2017 konkluderede vi⁹, at det var lykkedes Kommissionen og medlemsstaterne at udvikle OP'er med en mere solid interventionslogik. Det betyder, at OP'erne på en konsekvent måde fastsætter målene for interventionerne (specifikke mål/resultater) og angiver, hvordan de skal opnås (krævet finansiering, aktioner, der skal gennemføres, og forventede output).

06

Men for at sikre en effektiv politik er det ikke kun vigtigt at fastsætte klare mål og overveje resultaterne i løbet af programmeringen. Det er også afgørende at følge en resultatorienteret tilgang i OP'ets gennemførelsesfase, da det primært er kvaliteten af de finansierede projekter og deres merværdi med hensyn til konkrete resultater, som bestemmer politikkens effektivitet. Projektudvælgelse, -overvågning og -rapportering har således stor betydning for opnåelsen af resultater. En oversigt over Et OP's gennemførelsescyklus og de involverede organer ses i figur 1. De relevante processer i forbindelse med vores revision er fremhævet med gult.

De vigtigste deltagere og deres rolle i forbindelse med projektudvælgelse og -overvågning

07

Projekterne udvælges af de nationale og regionale myndigheder, som er ansvarlige for at forvalte OP'erne. Disse forvaltningsmyndigheder - eller de bemyndigede organer, som de uddelegerer beføjelser til - fastsætter udvælgelseskriterier, nedsætter udvælgelseskomitéer og beslutter, hvilke projekter der skal modtage EU-støtte. Kommissionen er ikke involveret i projektudvælgelsen, hvilket udgør en skarp kontrast til dens afgørende rolle i forhandlingerne om OP'erne. Den har dog en rådgivende rolle i OP'ernes overvågningsudvalg¹⁰, hvor metodologien og kriterierne for udvælgelse af projekter godkendes. Den yder også vejledning baseret på bedste praksis og delte erfaringer med medlemsstaterne.

08

Ansvaret for overvågningen af projekterne påhviler medlemsstaterne. Forvaltningsmyndighederne overvåger gennemførelsen af OP'erne og projekterne, aggregerer overvågningsoplysninger og forelægger årlige gennemførelsesrapporter for Kommissionen. Overvågningsudvalget gennemgår også gennemførelsen af OP'erne og godkender de årlige gennemførelsesrapporter. Også her er Kommissionens rolle begrænset til at udsende vejledning, undersøge OP'ernes resultater sammen med forvaltningsmyndighederne og fremsætte bemærkninger til de årlige gennemførelsesrapporter.

09

Ikke desto mindre er det Kommissionen, der i sin rapporteringsrolle forelægger en årlig syntese af medlemsstaternes årlige gennemførelsesrapporter og strategiske rapporter (i 2017 og 2019) for dechargemyndigheden (Europa-Parlamentet) og for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget¹¹.

Revisionens omfang og revisionsmetoden

10

Formålet med denne revision var at besvare spørgsmålet om, hvorvidt projektudvælgelsen og overvågningssystemerne vedrørende EFRU- og ESF-projekterne i programperioden 2014-2020 var resultatorienterede. Fordi gennemførelsen af OP'erne nu er så fremskreden, at de første resultater foreligger, kunne vi - på grundlag af de allerede foretagne revisioner - ved denne revision for første gang følge den "resultatorienterede tilgang" gennem hele gennemførelsesfasen. Dette er også af stor betydning for den resultatgennemgang, som er planlagt i 2019.

11

I den første del rapporterer vi om vores analyse af udvælgelsesprocedurerne i de reviderede OP'er. Vi vurderer udformningen af disse udvælgelsesprocedurer, især fastlæggelsen af udvælgelseskriterierne og deres resultatorientering, samt fasen med evaluering af ansøgningerne. I den anden del undersøger vi de indførte forvaltnings- og kontrolsystemer og den overvågning, som forvaltningsmyndighederne/de bemyndigede organer hidtil har foretaget af de besøgte OP'er for at måle de operationelle resultater på programniveau og på nationalt plan. Vi gennemgår pålideligheden og tilgængeligheden af data samt kapaciteten til at producere relevante oplysninger for forvaltningen og for rapporteringen til Kommissionen.

12

I alt undersøgte vi 34 projekter (jf. listen over projekter i bilag I). Vi fokuserede på EFRU og ESF og mere specifikt på tre tematiske mål¹² (jf. beskrivelsen af de 11 tematiske mål i bilag II):

• tematisk mål nr. 3: styrkelse af SMV'ers konkurrenceevne (16 projekter)
• tematisk mål nr. 8: fremme af bæredygtig beskæftigelse af høj kvalitet og støtte til arbejdskraftens mobilitet (12 projekter)
• tematisk mål nr. 9: fremme af social integration, bekæmpelse af fattigdom og enhver forskelsbehandling (6 projekter).

13

Vi så på projekter, der var udvalgt direkte af forvaltningsmyndigheden (eller det bemyndigede organ) ved hjælp af 20 udvælgelsesprocedurer (jf. listen i bilag III), fra syv OP'er i fire medlemsstater: Den Tjekkiske Republik, Frankrig, Italien og Finland (jf. listen i bilag IV). Disse OP'er og medlemsstater blev udvalgt efter de tildelte midlers omfang og projekternes gennemførelsesfase. Vi udvalgte projekterne baseret på størrelsen af det modtagne tilskud og deres gennemførelsesstatus på revisionstidspunktet. De prioritetsakser, investeringsprioriteter og specifikke mål, som de udvalgte projekter er forbundet med, er anført i bilag V. De relaterede output- og resultatindikatorer er anført i bilag VI for EFRU's vedkommende og i bilag VII for ESF's vedkommende.

14

Vi gennemgik også de foranstaltninger, som Kommissionen havde truffet projektudvælgelse og overvågning af operationelle programmer under ESF og EFRU i almindelighed.

Bemærkninger

Projektudvælgelsen har ikke tilstrækkelig fokus på resultater

15

De udvælgelsesprocedurer, som forvaltningsmyndighederne indfører, bør prioritere udvælgelse af de projekter, som er mest relevante i forbindelse med målene og har størst sandsynlighed for at levere resultater, samt sikre, at de tilgængelige midler anvendes i overensstemmelse med reglerne. Vi kontrollerede, i hvilket omfang resultaterne var afspejlet i udformningen af udvælgelsesprocedurerne (f.eks. udvælgelseskriterierne til vurdering af ansøgninger, metoden til vurdering af projekter og den tilgængelige dokumentation for potentielle tilbudsgivere) såvel som i gennemførelsen af udvælgelsesprocedurerne og dermed i de udvalgte projekter.

16

Det fremgår af Revisionsrettens tidligere revisionsarbejde¹³, at Kommissionen og medlemsstaterne har haft held til at udvikle OP'er med en mere solid interventionslogik, dvs. med en klar sammenhæng mellem udviklingsbehov, specifikke mål og resultatindikatorer. Denne interventionslogik bør afspejles i projektudvælgelsesprocedurerne. Vi mener, at der er en række vigtige kriterier, som forvaltningsmyndighederne bør tage i betragtning, når de udformer procedurerne, for at sikre, at de er resultatorienterede:

• De anvendte udvælgelseskriterier bør sikre, at projekterne er afstemt med OP'ernes mål.
• Udvælgelseskriterierne bør understøtte udvælgelse af projekter, der ikke kun har kvantificerede outputindikatorer, men også kvantificerede resultatindikatorer til at måle projektresultaterne.
• Støttemodtagerne bør opfordres til at indsende ansøgninger for at sikre, at der er et stort antal projekter at vælge imellem.
• Endelig bør projektudvælgelsen baseres på en direkte sammenligning af ansøgningerne for at identificere og prioritere de projekter, der bedst egner sig til finansiering.

17

I hvor høj grad forvaltningsmyndighederne anvendte disse variabler under behandlingen af ansøgningerne, og hvordan de påvirkede udvælgelsen af resultatorienterede projekter, er beskrevet i de følgende punkter (jf. punkt 18-38).

Udvælgelsesprocedurerne understøtter udvælgelse af projekter, der er relevante i forbindelse med OP'ernes mål

18

I den lovgivningsmæssige ramme for programperioden 2014-2020 er der indført to foranstaltninger, som har til formål at sikre udvælgelse af projekter, der er relevante i forbindelse med OP'ernes mål:

• OP'erne skal angive "vejledende principper" for udvælgelsen af projekter under hver prioritetsakse¹⁴.
• Forvaltningsmyndighederne skal udforme udvælgelsesprocedurerne og -kriterierne således, at de "sikrer operationernes bidrag til at nå de specifikke mål for og resultater af den relevante prioritet"¹⁵.

19

Herudover blev følgende krav indført for perioden 2014-2020 med henblik på at sikre udvælgelse af​mere resultatorienterede projekter:

• I henhold til forhåndsbetingelse nr. 7 (jf. også punkt 4) skal der indføres "et system af resultatindikatorer, som er nødvendige for at vælge de tiltag, der mest effektivt bidrager til at opnå de ønskede resultater".
• Forvaltningsmyndighederne skal derudover udforme udvælgelsesprocedurerne og kriterierne således, at de "sikrer operationernes bidrag til at nå [resultaterne] af den relevante prioritet"¹⁶.

20

De "vejledende principper" fungerer som vejledning for projektudvælgelsen, idet de angiver de vigtigste udvælgelseskriterier, der skal anvendes. Kombineret med beskrivelsen af de projekter, som skal tildeles midler - med eksempler - og beskrivelsen af støttemodtagerne, giver de et godt overblik over den type projekter, der skal finansieres under hvert specifikt mål. Disse principper anvendes som grundlag for udarbejdelsen af udvælgelseskriterierne, og der kan henvises direkte til disse principper i udvælgelseskriterierne.

21

Vi konstaterede, at principperne i nogle tilfælde var af generel karakter, men de henviste alle til, at de valgte projekter skulle være i overensstemmelse med de specifikke mål for OP'et som beskrevet under den enkelte prioritetsakse. Udvælgelseskriterierne i de udvælgelsesprocedurer, vi undersøgte, var i overensstemmelse med de vejledende principper. Hver procedure indeholdt mindst ét kriterium om projekternes relevans og deres bidrag til det specifikke mål.

22

Generelt blev de udvalgte programmer, vi undersøgte, vurderet på baggrund af de kriterier, der var defineret i udvælgelsesproceduren. Vi konstaterede, at de 34 projekter, vi undersøgte under denne revision, var relevante i forbindelse med de OP-specifikke mål.

Vurderingen af projektansøgninger havde ringe fokus på resultater og omfattede sjældent kvantificerede resultater

23

Vi undersøgte, hvordan forvaltningsmyndighederne foretog deres udvælgelse af projekter i praksis, herunder navnlig om der i indkaldelsen af forslag var fastsat klare forventede resultater og mål ledsaget af klart definerede og kvantificerede output- og resultatindikatorer (knyttet til de specifikke mål). Vi vurderede også, om forvaltningsmyndighederne havde vurderet hver enkelt ansøgers evne til at opnå de forventede resultater.

24

Vi konstaterede, at 18 af de 20 udvælgelsesprocedurer, vi undersøgte, omfattede kriterier, som krævede, at modtagerne beskrev deres projekters forventede resultater (jf. bilag VIII). Det var imidlertid kun fire af de 20 procedurer, der omfattede kriterier, som krævede kvantificerede resultatindikatorer på projektniveau (udvælgelsesprocedure nr. 17, 18, 19 og 20). Og i tre tilfælde svarede disse resultatindikatorer ikke direkte til de definerede indikatorer på OP-niveau (jf. eksemplet i tekstboks 1).

25

Vores gennemgang af de 34 ansøgninger vedrørende de udvalgte projekter bekræfter disse resultater. Alle ansøgningerne indeholdt kvantificerede oplysninger om outputindikatorer, der svarede til dem, der blev brugt på OP-niveau, eller også kunne sådanne data hentes direkte fra IT-systemet (f.eks. for indikatorer såsom antal støttemodtagende virksomheder). Det var dog kun 14 ansøgninger, som indeholdt kvantitative oplysninger om indikatorerne for de forventede resultater. I seks af disse svarede resultatindikatorerne ikke direkte til OP-indikatorerne. De andre ansøgninger indeholdt hovedsagelig en uddybende beskrivelse (jf. figur 2 og bilag VIII).

26

I forbindelse med vurderingen af ansøgningerne konstaterede vi, at forvaltningsmyndighederne havde vurderet den samlede gennemførlighed og sandsynligheden for, at projekterne ville lykkes. Der var foretaget en vurdering af de forventede resultaters opnåelighed for alle 18 EFRU-projekter, men kun for to af de 16 ESF-projekter, vi undersøgte. Vi konstaterede også, at opnåelighedsvurderingen var uklar i vurderingsrapporterne, undtagen i syv tilfælde¹⁷, hvor der blev givet en mere detaljeret beskrivelse af indikatorernes relevans og sandsynligheden for, at målene ville blive opfyldt.

27

Med hensyn til pointgivning i forbindelse med vurderingen af ansøgningerne konstaterede vi, at det kun i 11 tilfælde gav point, hvis ansøgningerne indeholdt forventede resultater. Dette viser, at så længe de planlagte projekter var i overensstemmelse med de typer aktioner, som var fastlagt i udvælgelsesproceduren, antog forvaltningsmyndighederne, at de ville bidrage til OP'ernes mål. De fokuserede imidlertid ikke på omfanget af dette bidrag.

Støttemodtagerne blev opfordret til at søge om finansiering

28

For at sikre rettidig absorption i hele programmeringsperioden og samtidig sikre, at der er fokus på resultater, skal der være tilstrækkelig mange tilbudsgivere, som indsender gode ansøgninger. Det er en vigtig variabel med afgørende betydning for udvælgelsesprocedurernes samlede effektivitet, at forvaltningsmyndighederne gør reklame for en indkaldelse og giver potentielle ansøgere relevant vejledning. Et bredere udvalg af ansøgere vil kunne sikre, at der udvælges bedre projekter.

29

De foranstaltninger, der sigtede mod at gøre reklame for indkaldelser over for potentielle tilbudsgivere, blev udarbejdet af forvaltningsmyndighederne på grundlag af de detaljerede krav i EU-forordningen. De blev forelagt overvågningsudvalgene til godkendelse som led i den OP-kommunikationsstrategi, der kræves i forordningen¹⁸.

30

Vi konstaterede, at forvaltningsmyndighederne havde opfordret støttemodtagerne til at deltage i udvælgelsesprocedurerne. Forvaltningsmyndighederne anvendte først en række forskellige kanaler til at reklamere for indkaldelsen over for potentielle tilbudsgivere. Disse omfattede handelskamre, lokale erhvervssammenslutninger og onlineværktøjer. Forvaltningsmyndighederne benyttede også partnere til at rundsende oplysninger om kommende indkaldelser i deres netværk baseret på den viden, de havde erhvervet i overvågningsudvalgene.

31

Desuden var vejledningerne om finansiering fra forvaltningsmyndighederne offentligt tilgængelige, og undtagen i forbindelse med én forvaltningsmyndighed indeholdt de på revisionstidspunktet klare betingelser for modtagelse af støtte, detaljerede oplysninger om ansøgningsproceduren og finansieringsordningerne og specifikke henvisninger til de udvælgelsesprocedurer, som skulle anvendes.

Udvælgelsesprocedurerne omfattede normalt ikke en sammenligning af projektansøgningerne, hvilket medførte en risiko for, at det ikke var de bedste projekter, der blev udvalgt

32

I vores gennemgang af procedurerne kontrollerede vi, om de projekter, der var indsendt til finansiering, blev vurderet i forhold til hinanden. Dette er også en vigtig foranstaltning til sikring af, at det er de mest resultatorienterede projekter, der udvælges.

33

Inden for rammerne af delt forvaltning blev udvælgelsesprocedurerne defineret af forvaltningsmyndighederne og godkendt af overvågningsudvalgene baseret på kravene i EU-forordningerne¹⁹ og Kommissionens vejledning²⁰. Hverken forordningerne om ESI-fondene eller Kommissionens retningslinjer angiver, hvilken type udvælgelsesprocedure der skal anvendes; dette er op til forvaltningsmyndighederne.

34

Ud af de 20 procedurer, vi undersøgte, var 10 midlertidige forslagsindkaldelser, seks var permanente indkaldelser, tre var direkte tildelingsprocedurer, og én var en gentaget indkaldelse (se flere oplysninger i bilag III). Vi konstaterede i alle udvælgelsesprocedurerne undtagen én (IT, OP Piemonte, nr. 13), at der ikke var foretaget sammenligninger af projektansøgningerne. Det er derfor ikke sikkert, at finansieringen blev tildelt de bedste projekter. Denne risiko var til en vis grad imødegået i nogle af de besøgte OP'er, hvor der var foretaget en uformel (OP'erne i Frankrig og Finland) eller en formel (Italien, Puglia) forhåndsudvælgelse, som gav forvaltningsmyndighederne mulighed for kun at behandle de ansøgninger, der vedrørte de mest egnede projekter. Vi konstaterede følgende:

• 15 af de 20 procedurer var baseret på først til mølle-princippet, hvor en ansøgning blev udvalgt, hvis den opfyldte kriterierne, og der var tilstrækkelige midler til rådighed. I 13 af disse var der foretaget en formel eller uformel forhåndsudvælgelse. Vi bemærkede, at nogle krævede en minimumsscore for udvælgelse (jf. udvælgelsesprocedure nr. 4 og 5 under det tjekkiske OPEIC og nr. 16, 17, 18, 19 og 20 under det finske OP).
• I de tre direkte tildelinger var der pr. definition ingen konkurrence (jf. udvælgelsesprocedure nr. 1, 3 og 12).
• I et enkelt tilfælde (IT, OP Piemonte, udvælgelsesprocedure nr. 8)²¹ var der tildelt finansiering til projekter, som allerede var blevet udvalgt i den foregående programmeringsperiode 2007-2013, idet deres varighed blot var blevet forlænget. Det betød, at det bemyndigede organ kunne undgå afbrydelser i uddannelsen af unge, og gav projektet mulighed for at begynde at absorbere midlerne. Men det forhindrede også potentielle nye ansøgere i at deltage.

Overvågningsdataene er af tvivlsom kvalitet og primært outputorienterede

35

Vi kontrollerede, om overvågningssystemerne muliggjorde systematisk indsamling af data om de angivne indikatorer, så fremskridtene på projekt-, program- og EU-niveau kunne måles. Vi undersøgte også, om dataene var blevet rapporteret på en måde, der gjorde det muligt at påvise, at de finansierede projekter var vellykkede, og dermed at EU-budgettet var blevet brugt på en effektiv og produktiv måde.

36

Nedenstående afsnit indeholder vores vurdering af de nødvendige betingelser for at muliggøre overvågning og rapportering om opfyldelsen af mål. Vi kontrollerede først, om forvaltningsmyndighederne havde etableret funktionsdygtige overvågningssystemer, før de begyndte at anvende midlerne. Vi så også på, om resultatoplysningerne fra støttemodtagerne havde været pålidelige, fuldstændige og rettidige. Vi undersøgte endvidere forvaltningsmyndighedernes og Kommissionens rolle.

37

Til sidst vurderer vi, om de indførte systemer leverede resultatorienterede oplysninger, og om de specifikt leverede meningsfulde aggregerede oplysninger, da dette er et vigtigt element for at kunne rapportere om den effektive anvendelse af midlerne på medlemsstats- og EU-niveau i den årlige overvågning og rapportering.

Der kan muligvis ikke gives sikkerhed for overvågningsdataenes kvalitet i tide med henblik på resultatgennemgangen i 2019

38

Overvågningen af et OP's fremskridt med hensyn til at opfylde sine mål foretages på grundlag af data indsamlet fra forskellige kilder. Disse data aggregeres på OP- og medlemsstatsplan og danner grundlag for de rapporter, der sendes til OP'ernes overvågningsudvalg og til Kommissionen. For at kunne give et retvisende billede af situationen på OP- eller medlemsstatsplan er det vigtigt, at de indsamlede data er pålidelige, fuldstændige og rettidige. For at sikre dette skal forvaltningsmyndighederne etablere et overvågningssystem, som omfatter indsamling af data og kontrol af datakilden. Til at opnå sikkerhed for dataenes kvalitet benytter Kommissionen sig af det revisionsarbejde, der er udført af revisionsmyndighederne i medlemsstaterne, samt sit eget revisionsarbejde.

39

Specifikt i forbindelse med resultatgennemgangen er det også vigtigt, at dataene og de systemer, der leverer dem, revideres så tidligt som muligt, så medlemsstaternes myndigheder kan rette op på eventuelle svagheder med hensyn til dataenes kvalitet i god tid inden udgangen af juni 2019. På det tidspunkt sendes de årlige gennemførelsesrapporter for 2018 - grundlaget for resultatgennemgangen og fordelingen af resultatreserven - til Kommissionen.

Omfattende EU-regler fastsætter, hvordan medlemsstaterne skal etablere deres overvågningssystemer for perioden 2014-2020

40

Med henblik på at opnå en systematisk indsamling og overvågning af data produceret på OP-niveau blev der med de lovgivningsmæssige rammer for programperioden 2014-2020 indført adskillige ændringer vedrørende ordningerne for dataindsamling og overvågning:

• Forvaltningsmyndighederne skal indføre et forvaltnings- og kontrolsystem, som omfatter passende systemer til rapportering og overvågning²².
• Forvaltningsmyndighederne er ansvarlige for at etablere et IT-system til registrering af alle data vedrørende OP'ernes indikatorer²³ med henblik på overvågning og rapportering.
• I henhold til forhåndsbetingelse nr. 7 skal forvaltningsmyndighederne indføre "et system af resultatindikatorer, som er nødvendige for at vælge de tiltag, der mest effektivt bidrager til at opnå de ønskede resultater, overvåge fremskridt mod [disse] resultater"²⁴. OP'erne skulle opfylde alle forhåndsbetingelserne senest den 31. december 2016²⁵ (jf. punkt 4).
• Senest den 31. december 2015²⁶ skulle medlemsstaterne sikre, at alle udvekslinger af oplysninger mellem støttemodtagerne og en forvaltningsmyndighed, en attesteringsmyndighed, en revisionsmyndighed og bemyndigede organer kunne foretages elektronisk²⁷.

41

Kommissionen har også udarbejdet en særlig vejledning²⁸ for sit personale og medlemsstaternes ansvarlige myndigheder om en fælles metode til vurdering af forvaltnings- og kontrolsystemer i medlemsstaterne, og den omfatter bl.a. kontrol af, om der er tilstrækkelige systemer til overvågning og rapportering.

Resultatoplysningerne er ikke altid pålidelige, fuldstændige og rettidige, og dette har en indvirkning på medlemsstaternes gennemførelsesrapporter

Data rapporteret af støttemodtagerne

42

I forbindelse med EFRU indsamles dataene vedrørende resultatindikatorerne i mange tilfælde fra nationale statistiske organer (jf. eksemplerne i bilag VI). De resterende data kommer fra støttemodtagerne. I forbindelse med ESF indsamles de fleste af de rapporterede data fra støttemodtagerne (jf. bilag VII). Forvaltningsmyndighederne kontrollerer, om de indsamlede data fra støttemodtagerne er korrekte ved projektets afslutning, når de modtager den endelige rapport. Under projektgennemførelsen kan der også foretages stikprøvekontrol på stedet.

43

Systemerne udfører automatisk en række troværdigheds- og konsekvenskontroller af de data, som støttemodtagerne har leveret, navnlig under ESF. Forvaltningsmyndighederne har også værktøjer til at overvåge, om de modtagne data om deltagerne er fuldstændige, hvorefter de kan minde støttemodtagere, der har indsendt ufuldstændige data, om at indsende yderligere oplysninger.

44

Vores revision afslørede problemer med kvaliteten af de indsamlede data. Vi identificerede et generelt problem vedrørende fuldstændigheden og korrektheden af dataene om deltagerne i aktioner, der medfinansieres af ESF. Disse data er klassificeret som følsomme i den nationale lovgivning²⁹, så det er op til deltagerne at beslutte, om de vil indsende dem. Det er også vanskeligt for medlemsstaterne og Kommissionen at kontrollere, om de er korrekte. En yderligere svaghed med hensyn til indsamlingen af data er beskrevet i tekstboks 2.

45

I sin revision vedrørende pålideligheden af resultatdata (2014-2020) rapporterede Kommissionen om andre problemer vedrørende pålideligheden af data, for eksempel:

• manglende indsamling af data og dermed manglende registrering af resultater, som derfor ikke blev taget i betragtning ved vurderingen af et OP's fremskridt, hvilket førte til en forkert forståelse af situationen
• en misforståelse fra forvaltningsmyndighedernes side med hensyn til definitionen af fælles indikatorer (f.eks. fælles outputindikator nr. 26, "Virksomheder, der samarbejder med forskningsinstitutioner"), som førte til, at det rapporterede antal virksomheder under denne indikator var for højt
• dobbelttælling/manglende begrænsning af værdien for indikatoren "Borgere, der benytter tjenesteydelserne" til antallet af beboere i det pågældende område, hvilket førte til misvisende værdier.

Tilgængelighed og pålidelighed af resultatoplysninger

46

Eksistensen af funktionsdygtige overvågningssystemer på det tidspunkt, hvor forvaltningsmyndighederne begynder at gennemføre programmerne, er et centralt element til sikring af, at resultatdataene genereres i tide, så der kan foretages overvågning.

47

Det forhold, at EU's lovgivningsmæssige rammer for perioden 2014-2020 først blev vedtaget i december 2013, forsinkede udviklingen af de IT-systemer, der anvendes til overvågning. Med hensyn til ESF-indikatorerne krævede den øgede kompleksitet vedrørende dataenes følsomhed og definitionen af indikatorerne yderligere drøftelser et godt stykke ind i 2014. Dette forsinkede yderligere færdiggørelsen af IT-systemerne. I to tilfælde førte andre faktorer til forsinkelser: omorganisering af regioner (Frankrig, OP Lorraine et Vosges) og udformning af et nyt fælles IT-system i Den Tjekkiske Republik for alle ESI-fondene i perioden 2014-2020.

48

Virkningerne af forsinkelsen kan ses på status for opfyldelsen af forhåndsbetingelse nr. 7 om eksistensen af et system af resultatindikatorer. Ved udgangen af 2016, som var fristen for at gennemføre handlingsplanerne, var 50 planer stadig ikke gennemført, dvs. omkring 11 % af alle OP'erne opfyldte stadig ikke dette krav. Ved udgangen af februar 2018 var alle handlingsplanerne vedrørende forhåndsbetingelse 7 imidlertid gennemført.

49

I første halvdel af 2017, det fjerde år efter starten af programperioden, konstaterede vi, at nogle IT-systemer stadig ikke var fuldt funktionsdygtige, og dette udgør en risiko for fuldstændigheden og nøjagtigheden af de indsamlede data (jf. eksemplerne i tekstboks 3). I sin revision vedrørende pålideligheden af resultatdata (2014-2020)³⁰ gjorde Kommissionen opmærksom på, at der ikke fandtes systemer, som muliggjorde elektronisk dataudveksling med støttemodtagerne, og at forvaltningsmyndighederne derfor måtte indlæse data vedrørende indikatorerne manuelt i systemet, hvilket potentielt kan føre til skrivefejl.

Medlemsstaternes gennemførelsesrapporter

50

Forvaltningsmyndighederne skal for hvert OP forelægge Kommissionen en årlig gennemførelsesrapport, som er godkendt af overvågningsudvalget. Den årlige gennemførelsesrapport indeholder vigtige oplysninger om gennemførelsen af OP'et, for det meste i form af kvantitative og kvalitative oplysninger om fælles og programspecifikke indikatorer³². De årlige gennemførelsesrapporter for 2016, som blev forelagt i juni 2017, var de første rapporter, som blev sendt til Kommissionen om "fremskridt med hensyn til at nå programmets mål"³³. Kommissionen foretager en kvalitetskontrol af de årlige gennemførelsesrapporter (f.eks. om der er overensstemmelse mellem antallet af deltagere og befolkningen i de dækkede områder).

51

Ved udgangen af 2017 var 26 årlige gennemførelsesrapporter stadig ikke blevet accepteret af Kommissionen, fordi der manglede data for de indikatorer, der var brugt i resultatrammen, fordi der ikke var overensstemmelse mellem de rapporterede data og de angivne oplysninger om gennemførelsen af OP'et, eller fordi der manglede forklaringer på nogle af de rapporterede data. Omkring 40 % af EFRU-OP'erne havde ikke rapporteret nogen værdier for deres resultatrammeindikatorer i 2017, og Kommissionen havde ikke foretaget nogen analyse af disse indikatorer på tidspunktet for revisionen.

52

De konstaterede mangler i de årlige gennemførelsesrapporter rejser spørgsmål om pålideligheden af oplysningerne og den beskrivelse af de hidtidige fremskridt, som Kommissionen har givet i de dokumenter, der er baseret på de årlige gennemførelsesrapporter³⁴: den årlige sammenfatning, der sendes til Parlamentet og Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Det Europæiske Regionsudvalg, og - udelukkende i 2017 og 2019 - de strategiske statusrapporter, som sammenfatter de fremskridt, der er gjort.

Revisionerne vedrørende forvaltnings- og kontrolsystemerne og de indsamlede datas pålidelighed startede sent, hvilket begrænser graden af sikkerhed med hensyn til overvågningssystemerne og reducerer den tid, der er til rådighed til at adressere de konstaterede svagheder

53

Passende ordninger for verifikation og korrektion af resultatoplysningerne er nødvendige for at sikre deres kvalitet og dermed deres anvendelighed i forbindelse med overvågning og rapportering. Ifølge god praksis skal revisioner af de systemer, der leverer data - og de nødvendige korrigerende handlinger - foretages og afsluttes, inden dataene inkluderes i de årlige gennemførelsesrapporter og de strategiske rapporter.

54

I henhold til de lovgivningsmæssige rammer skal både medlemsstaternes revisionsmyndigheder og Kommissionen³⁵ revidere den måde, hvorpå overvågningssystemerne fungerer. Disse revisioner bør navnlig sikre, at der findes pålidelige systemer til indsamling, registrering og lagring af resultatdata, og vurdere, om disse resultatdata er pålidelige.

Revisionsmyndighedernes vurdering af forvaltnings- og kontrolsystemernes funktionsmåde

55

Som led i udpegelsesproceduren blev der foretaget en vurdering af forvaltningsmyndighedernes systemer i de tidlige stadier af OP-gennemførelsen³⁶. I denne procedure skulle et uafhængigt revisionsorgan (ofte revisionsmyndigheden) udarbejde en rapport og en udtalelse om, hvorvidt forvaltningsmyndigheden havde opfyldt kriterierne vedrørende det interne kontrolmiljø, risikostyring, forvaltnings- og kontrolaktiviteter og overvågning³⁷. Udpegelsen skulle finde sted før den første forelæggelse af en mellemliggende betaling for OP'erne. Uden denne udpegelse kan OP'erne således ikke få betaling. På dette stadium omfatter revisionen eksistensen af systemer og procedurer, men ikke god gennemførelse, som kontrolleres i forbindelse med revisionsmyndighedernes systemrevisioner af forvaltnings- og kontrolsystemerne.

56

På grund af den sene godkendelse af OP'erne og den sene færdiggørelse af IT-systemerne (jf. punkt 47) blev udpegelsen forsinket. Processen blev også påvirket af nationale faktorer (såsom omorganiseringen af regionerne i Frankrig i 2015 og eksistensen af komplekse forvaltningsstrukturer - eksempelvis har det franske nationale ESF-OP 13 delegerede forvaltningsmyndigheder og 120 bemyndigede organer). For de OP'er, der blev undersøgt i forbindelse med denne revision, blev forvaltningsmyndighederne udpeget mellem september 2016 og februar 2018, henholdsvis mere end to og fire år inde i programperioden (jf. bilag IV).

57

På grund af den forsinkede gennemførelse af OP'erne og den deraf følgende begrænsede mængde indsamlede data var systemrevisionerne først lige begyndt på tidspunktet for vores revisionsbesøg, dvs. i løbet af første halvdel af 2017. Eventuelle problemer med hensyn til datakvaliteten viste sig således ikke før anden halvdel af 2017. Dette var næsten fire år efter starten af den syvårige programperiode og halvandet år inden de årlige gennemførelsesrapporter for 2018, som danner grundlag for fordelingen af resultatreserven, fremsendes til Kommissionen.

Kommissionens revisioner

58

Ud over at basere sig på revisionsarbejdet og systemerne i medlemsstaterne foretager Kommissionen også sine egne revisioner. Der er to typer: "tidlige forebyggende systemrevisioner", som har til formål på et tidligt tidspunkt i gennemførelsen at opnå rimelig sikkerhed for, at forvaltnings- og kontrolsystemerne fungerer godt, og "revisioner af resultatdataenes pålidelighed". Men i lyset af de førnævnte forsinkelser og dermed den forsinkede færdiggørelse af overvågningssystemerne samt den minimale rapportering af relevante data blev disse revisioner foretaget senere end planlagt. Især i forbindelse med EFRU kunne revisionerne først starte, efter at de årlige gennemførelsesrapporter for 2016 var modtaget. I alt var det lykkedes Kommissionen ved udgangen af 2017 at gennemføre 23 revisioner i 12 medlemsstater: 12 revisioner af resultatdataenes pålidelighed og 11 tidlige forebyggende systemrevisioner.

59

Med hensyn til de fleste af disse revisioner var rapporteringen stadig i gang i begyndelsen af 2018. Ifølge Kommissionen var de foreløbige resultater for de reviderede systemer ret positive, om end der blev fremhævet visse mangler. Omkring 40 % af EFRU-OP'erne rapporterede imidlertid ingen værdier for deres resultatrammeindikatorer³⁸ i de årlige gennemførelsesrapporter for 2016, som blev forelagt i 2017. Hverken revisionsmyndighederne eller Kommissionen havde i februar 2018 foretaget revisioner af disse OP'er for at fastslå, om den manglende rapportering skyldtes, at gennemførelsen var forsinket, eller at der manglede et velfungerende datarapporteringssystem.

60

Den sene gennemførelse af systemrevisionerne betyder, at overblikket over overvågningssystemernes status ikke er komplet. Mangler identificeres typisk sent, og der er måske ikke tilstrækkelig tid til at foretage de nødvendige justeringer. Dette udgør en risiko for resultatgennemgangen i 2019, som vil blive baseret på data rapporteret af medlemsstaterne i de årlige gennemførelsesrapporter for 2018 pr. 30. juni 2019.

Resultatgennemgangen vil måske ikke blive baseret på realistiske delmål

61

I de OP'er, vi besøgte, bemærkede vi, på grundlag af de årlige gennemførelsesrapporter for 2015 eller i de tilgængelige overvågningsoplysninger på tidspunktet for revisionen, at der både var tilfælde, hvor OP'er allerede havde nået de fastsatte mål for 2023, og tilfælde, hvor der var risici for, at OP'er havde underpræsteret. For de besøgte OP'er var der ikke indgivet anmodninger om ændringer med henblik på at justere målene til en mere realistisk værdi. Kun ét (Den Tjekkiske Republik, OPEIC) havde allerede anmodet om og fået foretaget ændringer i finansieringens fordeling på prioritetsakserne. Til gengæld oplyste Kommissionen i februar 2018, at der blandt de 17 480 indikatorer, der anvendes i de eksisterende 430 OP'er, var foretaget opjusteringer af målværdien for 2023 i 1 445 tilfælde og nedjusteringer i 941 tilfælde.

62

Dette indikerer, at en række af delmålene³⁹ i resultatrammen ikke længere er realistiske. Ændringer af delmålene kræver ændringer af OP'erne, og dette kan kun ske på medlemsstaternes initiativ⁴⁰. I lyset af ændringsprocedurens varighed (i forordningen fastsat til tre måneder) er der en risiko for, at de værdier for resultatrammeindikatorerne, som er nået ved udgangen af 2018, ikke sammenlignes med realistiske delmål.

De oplysninger, der genereres på grundlag af de indsamlede data, er stadig primært outputorienterede

63

Der indsamles resultatoplysninger, så medlemsstaterne og Kommissionen kan bruge dem til rapporteringsformål og stå til ansvar for, hvad der er opnået med finansieringen.

64

Resultatindikatorerne og målene i de tilskudsaftaler, som er indgået mellem støttemodtagerne og forvaltningsmyndighederne, er afgørende for at kunne måle de opnåede resultater. Dog er der flere centrale forhold ved overvågningssystemernes struktur, som påvirker målingen og overvågningen af det bidrag, projekterne yder til opfyldelsen af OP-målene.

Strukturen bygger hovedsagelig på outputindikatorer, især i de tidlige år af EFRU-gennemførelsen, og der mangler kvantificerede resultatindikatorer defineret på projektniveau

65

Den nuværende struktur giver mulighed for en mere systematisk indsamling af data for en række veldefinerede indikatorer, om en antallet af indikatorer er meget højt. Eksistensen af fælles indikatorer giver også mulighed for at aggregere disse data på OP-, medlemsstats- og EU-niveau. I den logiske ramme for EFRU er mange resultatindikatorer på OP-niveau imidlertid ikke direkte relateret til de finansierede interventioner. Disse indikatorer er ofte nationale indikatorer, som tager hensyn til eksterne faktorers indvirkning, og deres kilder er hovedsagelig de nationale statistiske kontorer (jf. eksemplerne i tekstboks 4 og jf. endvidere bilag VI). Disse resultatindikatorer isolerer ikke den indvirkning, som skyldes EFRU-interventionerne, og de kan derfor ikke anses for at beskrive OP'ernes umiddelbare resultater.

66

Med henblik på at korrigere for det forhold, at EFRU-projekters resultater ofte først manifesterer sig (et godt stykke tid) efter projektafslutningen, når der ikke er nogen overvågning af projekterne som sådan, skal forvaltningsmyndighederne foretage evalueringer på prioritetsakseniveau⁴¹. Mindst én gang i løbet af programmeringsperioden vurderes det i disse evalueringer, hvordan støtten fra ESI-fondene har bidraget til at opfylde målene for hver prioritet. Men i betragtning af gennemførelsens sene start er antallet af allerede gennemførte evalueringer stadig begrænset. Som følge heraf måles OP'ernes fremskridt i øjeblikket hovedsagelig ved hjælp af outputindikatorer.

67

På projektniveau konstaterede vi, at resultatindikatorer ikke var nævnt systematisk i tilskudsaftalerne (jf. punkt 25). Kun seks⁴² af de 18 EFRU-projekter, som blev undersøgt i forbindelse med denne revision, indeholdt resultatindikatorer i ansøgningerne og dermed i tilskudsaftalen. Disse resultatindikatorer var dog ikke de samme som dem, der blev anvendt på OP-niveau. Det betyder, at de ikke kan bruges til rapporteringsformål eller til at måle fremskridtene med hensyn til at nå OP-målene. I fire andre tilfælde⁴³ var resultatindikatorerne ikke kvantificeret (dvs. der var ikke opstillet en målsætning). Det var således ikke muligt at vurdere projekternes bidrag til at opfylde OP-målet, og målingen blev derfor begrænset til deres output.

68

Hvad angår ESF-projekterne var resultatindikatorer nævnt i syv ud af 16 projekter. I de resterende projekter var de beskrevne resultater enten ikke relateret til OP-indikatorerne, eller også var de ikke kvantificeret. I sådanne projekter er det dermed umuligt at sammenligne den opnåede værdi med et anslået mål. Selv om resultater og resultatindikatorer ikke er defineret på projektniveau eller ikke er kvantificeret, måles værdierne for de fælles resultatindikatorer imidlertid stadig under ESF, eftersom projektstøttemodtagerne skal indberette disse data i forvaltningsmyndighedens IT-systemer.

69

Vi har tidligere nævnt manglen på resultatindikatorer defineret på projektniveau⁴⁴ i vores årsberetninger. Dette gør det svært at måle og overvåge, i hvilket omfang projekterne bidrager til opnåelsen af OP-målene.

Frigivelsen af resultatreserven er baseret på indikatorer, der primært er input- og outputorienterede

70

Medlemsstaterne kan påvise fremskridtet i programmets gennemførelse ved hjælp af delmålsværdier (som skal nås senest i 2018) og målværdier (som skal nås senest i 2023) for tre typer indikatorer: finansielle indikatorer, outputindikatorer og resultatindikatorer. De kan suppleres med centrale gennemførelsestrin til måling af projekter, som er i gang, eller som er planlagt, men sandsynligvis ikke kan levere output senest i december 2018. Generelt skal indikatorerne i resultatrammen være repræsentative for aktionerne under prioritetsaksen. For at udløse frigivelse af resultatreserven skal de værdier for disse indikatorer, som er nået ved udgangen af 2018, være oppe på mellem 75 % og 85 % af delmålsværdien.

71

Som påvist i en tidligere beretning fra Revisionsretten⁴⁵ vedrører langt størstedelen af de indikatorer, der anvendes i resultatrammen under samhørighedspolitikken, output (57 %), centrale gennemførelsestrin (9 %) og finansielle indikatorer (33 %), idet brugen af resultatindikatorer fortsat er marginal. Frigivelsen af reserven vil således i vid udstrækning fortsat være input- og outputbaseret og ikke have fokus på resultater (jf. også punkt 62).

Hovedparten af rapporteringen på EU-niveau vedrører outputindikatorer

72

Hovedformålet med Kommissionens strategiske rapport fra 2017⁴⁶, som omfatter den årlige sammenfatning for 2017 udarbejdet på grundlag af de årlige gennemførelsesrapporter for 2016, var at aflægge rapport om ESI-fondenes resultater med hensyn til at nå Europa 2020-målene. Rapporten præsenterer dog hovedsagelig gennemførelsesniveauet samt de værdier, der var nået for de vigtigste outputindikatorer ved udgangen af 2016. Den indeholder ingen oplysninger om opnåelsen af resultater, undtagen ved hjælp af følgende ESF resultatindikatorer: antallet af deltagere, der fandt et job umiddelbart efter uddannelsen, og antallet af deltagere, der tilegnede sig en kvalifikation umiddelbart efter uddannelsen. Hvad angår EFRU skyldes manglen på oplysninger også, at der ikke er nogen fælles resultatindikatorer; de indikatorer, der anvendes på medlemsstatsniveau, kan derfor ikke aggregeres.

73

Som vi har rapporteret for nylig, er der et grundlæggende problem, der navnlig påvirker resultatindikatorerne. Rent faktisk måler resultatindikatorerne for EFRU og ESF forskellige ting på forskellige måder⁴⁷. Endvidere tolkes begrebet "resultat" forskelligt i de fondsspecifikke forordninger. Resultatindikatorerne for EFRU kan ikke bruges til at måle de umiddelbare resultater af OP'erne. Derudover udgør det store antal forskellige resultatindikatorer en reel udfordring i forbindelse med indsamling og rapportering af resultatoplysninger⁴⁸.

Konklusioner og anbefalinger

74

Selv om OP'ernes struktur nu er mere resultatorienteret med en stærkere interventionslogik og et omfattende sæt indikatorer, konkluderer vi samlet set, at udvælgelsen af projekter under EFRU og ESF ikke fuldt ud er resultatorienteret, og at overvågningen stadig er overvejende outputorienteret.

Udvælgelsesprocedurerne var på vigtige punkter ikke resultatorienterede

75

I de OP'er, vi besøgte, blev udvælgelsesprocedurerne brugt med henblik på at understøtte udvælgelse af projekter, der var relevante i forbindelse med OP'ernes mål. Procedurerne omfatter dog ikke systematisk udvælgelseskriterier, der kræver fastsættelse af kvantificerede resultatindikatorer på projektniveau svarende til indikatorerne på OP-niveau. Derfor var der sjældent resultatindikatorer i ansøgningerne, og selv når der var, svarede de ikke nødvendigvis til OP-indikatorerne, eller også var de ikke kvantificeret. Desuden indeholdt kun en tredjedel af vurderingsrapporterne en specifik vurdering af de forventede resultater i forhold til OP-målene (jf. punkt 18-27).

76

Vi konstaterede, at forvaltningsmyndighederne gennem flere kanaler havde givet fyldestgørende oplysninger om OP'erne, om adgang til EU-finansiering og om udvælgelsesprocedurerne. Støttemodtagerne var generelt velinformerede eller kunne få støtte fra specialiserede organisationer (jf. punkt 28-31).

77

Vi konstaterede imidlertid kun i én af de undersøgte 20 procedurer, at ansøgningerne fik point og blev rangordnet i forhold til hinanden. Projekterne blev generelt godkendt efter først til mølle-princippet. Det er derfor ikke sikkert, at finansieringen blev tildelt de bedste projekter (jf. punkt 32-34).

Der er risici med hensyn til kvaliteten af overvågningsdataene, som stadig er mere outputorienterede end resultatorienterede

78

Efter den sene vedtagelse af de lovgivningsmæssige rammer konstaterede vi, at nogle af OP'ernes overvågningssystemer ikke var operationelle i starten af programmet og heller ikke var fuldt operationelle, da revisionen fandt sted. Data blev derfor indført manuelt og på et senere tidspunkt. Dataindsamlingen foregik også uden for IT-systemerne, hvilket førte til fejl, som i nogle tilfælde påvirkede de data, der indgik i de årlige gennemførelsesrapporter (jf. punkt 35-52).

79

Den sene vedtagelse af de lovgivningsmæssige rammer førte i de fleste OP'er til, at gennemførelsen startede sent. Indtil udgangen af 2016 blev der kun indsamlet en begrænset mængde data i IT-systemerne. De fleste af de revisioner, som var nødvendige for at give sikkerhed vedrørende overvågningssystemerne og dataenes pålidelighed og tilgængelighed, startede derfor i 2017. Resultaterne af disse revisioner blev først tilgængelige sidst i 2017, fire år inde i den syvårige programperiode. Det betyder, at der indtil videre kun er opnået delvis sikkerhed vedrørende overvågningsdatene. Kommissionen har således ikke et overblik over overvågningssystemernes - herunder IT-systemernes - funktionsmåde. Resultatgennemgangen finder sted i 2019, og i den resterende tid er der en risiko for, at korrigerende foranstaltninger ikke kan afsluttes tidligt nok, og at resultatgennemgangen ikke vil blive baseret på korrekte oplysninger (jf. punkt 53-60).

80

Vi konstaterede, at en række af delmålene i resultatrammen ikke længere er realistiske. Hvis delmålene skal ændres, er der ingen sikkerhed for, at de nødvendige OP-ændringer kan foretages i tide før resultatgennemgangen (jf. punkt 61 og 62).

81

Med hensyn til resultatindikatorerne skal det bemærkes, at indikatorerne for EFRU og ESF måler forskellige ting på forskellige måder. Faktisk tolkes begrebet "resultat" forskelligt i de fondsspecifikke forordninger. I forbindelse med begge fonde konstaterede vi, at der var en risiko for, at det ikke vil være muligt at foretage en meningsfuld aggregering af data (navnlig vedrørende resultater) på EU-niveau⁴⁹. Vi har tidligere anbefalet⁵⁰, at Kommissionen fastlægger fælles definitioner på "output" og "resultater" (jf. punkt 73).

82

Under EFRU bruger mange resultatindikatorer ofte andre kilder, f.eks. data fra de nationale statistiske kontorer. Evalueringer bør måle resultaterne i forhold til OP'ernes mål. Men da starten af gennemførelsen blev forsinket, var der på tidspunktet for vores revision kun få evalueringer til rådighed. For EFRU er det derfor svært at overvåge, i hvilket omfang projekterne bidrager til opnåelsen af OP-målene (jf. punkt 63-69). Dette problem gælder også ESF, da mange tilskudsaftaler ikke indeholder kvantificerede resultatindikatorer.

83

Vi konstaterede også, at det i overvejende grad er outputindikatorer og finansielle indikatorer, der danner grundlag for resultatrammen. Det betyder, at frigivelsen af resultatreserven primært vil være baseret på disse typer indikatorer og ikke på de opnåede resultater og de faktiske fremskridt hen imod opfyldelsen af OP-målene. Endvidere er oplysningerne i Kommissionens rapporter primært outputrelaterede, undtagen i forbindelse med ESF, hvor der for nogle resultatindikatorer angives en aggregeret værdi (jf. punkt 70-72).

Anbefaling 1 - Resultatorienteret udvælgelse

For at sikre en konsekvent og reelt resultatorienteret tilgang til udvælgelse af projekter bør medlemsstaterne:

1. have udvælgelseskriterier, der kræver, at støttemodtagerne definerer mindst én reel resultatindikator baseret på en fælles definition af, hvad der udgør et "resultat" for deres projekt, herunder en basislinje og et mål. Denne resultatindikator bør bidrage til at opfylde de resultatindikatorer, som er fastsat på OP-niveau
2. medtage en vurdering af de forventede resultater og indikatorer i vurderingsrapporten om ansøgningerne
3. når de vælger udvælgelsesprocedurer, sikre, at der foretages en sammenligning af projektansøgningerne.

Måldato for gennemførelsen: start i 2019 i forbindelse med kommende indkaldelser af forslag.

Anbefaling 2 - Resultatorienteret overvågning

1. For at gøre det muligt at overvåge projekternes bidrag til OP-målene bør medlemsstaterne i tilskudsaftalen medtage kvantificerede resultatindikatorer, der bidrager til at opfylde resultatindikatorerne på OP-niveau.

   Måldato for gennemførelsen: start i 2019 i forbindelse med kommende indkaldelser af forslag.

2. For at gøre EFRU-overvågningsrammen mere resultatorienteret og navnlig gøre det muligt at aggregere resultatoplysninger bør Kommissionen definere fælles resultatindikatorer for denne fond baseret på en fælles definition af "resultater".

Måldato for gennemførelsen: ved udarbejdelsen af den næste FFR.

Anbefaling 3 - Rapportering om resultater og forberedelse af resultatgennemgangen i 2019

For at forbedre sin rapportering om resultater og foretage en meningsfuld resultatgennemgang med pålidelige data og realistiske delmål som sammenligningsgrundlag bør Kommissionen:

1. have et overblik over de største svagheder og usikkerheder vedrørende OP'ernes overvågningssystemer baseret på både sine egne og revisionsmyndighedernes revisioner (de nødvendige systemrevisioner/pålidelighedsrevisioner)
2. sikre, at de OP-ændringer, som medlemsstaterne anmoder om vedrørende berettigede ændringer af delmålene i resultatrammen, kan behandles i tide før resultatgennemgangen.

Måldato for gennemførelsen: før afslutningen af resultatgennemgangen.

Vedtaget af Afdeling II, der ledes af Iliana Ivanova, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 27. juni 2018.

Glossar

De europæiske struktur- og investeringsfonde (ESI-fondene): ESI-fondene er fem særskilte fonde, hvis formål er at mindske regionale skævheder i Unionen, og hvis politiske rammer er fastsat for den syvårige FFR-budgetperiode: Der er tale om Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU), Den Europæiske Socialfond (ESF), Samhørighedsfonden, Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond (EHFF).

Europa 2020-strategien: EU's vækststrategi for perioden 2010-2020, der tager sigte på at hjælpe EU ud af krisen. Strategien er opdelt i fem overordnede mål vedrørende beskæftigelse, forskning og udvikling, klima og energi, uddannelse, social integration og fattigdomsbekæmpelse.

Europæisk adfærdskodeks om partnerskab: Et sæt principper fastsat i Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 240/2014, som skal støtte medlemsstaterne i at tilrettelægge partnerskaber med henblik på udarbejdelsen og gennemførelsen af partnerskabsaftaler og operationelle programmer.

Finansielle indikatorer: Værdier, der anvendes til at overvåge fremskridt med hensyn til den (årlige) indgåelse af forpligtelser for og udbetaling af de midler, som er til rådighed til dækning af støtteberettigede omkostninger i forbindelse med projekter, foranstaltninger eller programmer.

Forhåndsbetingelser: Betingelser, som medlemsstaterne skal opfylde, før de kan modtage finansiering under de europæiske struktur- og investeringsfonde. Ved udarbejdelsen af operationelle programmer for programperioden 2014-2020 skulle medlemsstaterne vurdere, om disse betingelser var opfyldt. Hvis det ikke var tilfældet, skulle de udarbejde handlingsplaner for at sikre, at de var opfyldt senest den 31. december 2016.

Forvaltningsmyndighed: En forvaltningsmyndighed er et offentligt eller privat organ, som en medlemsstat har udpeget til at forvalte et operationelt program. Den har bl.a. til opgave at udvælge projekter til finansiering, overvåge projekternes gennemførelse og rapportere til Kommissionen om finansielle aspekter og opnåede resultater.

Indikator: En målbar proxyvariabel for et mål, som giver oplysninger, der kan bruges til at vurdere, i hvilket omfang målet er opfyldt.

Interventionslogik: Forbindelsen mellem vurderede behov, mål, input (planlagte og tildelte), output (planlagte og opnåede) og resultater (tilsigtede og faktiske).

Investeringsprioriteter: For hver prioritetsakse skal medlemsstaterne i deres operationelle programmer fastsætte investeringsprioriteter og tilsvarende specifikke mål. De er opført i de specifikke forordninger for EFRU, ESF og Samhørighedsfonden.

Operationelt program (OP): Et dokument, der fastsætter medlemsstatens prioriteter og specifikke mål og beskriver, hvordan midlerne (EU-midler og national offentlig og privat medfinansiering) vil blive anvendt i en given periode (for tiden syv år) til finansiering af projekter. Projekterne i et OP skal bidrage til at opfylde et bestemt antal mål, der er fastsat for OP'ets prioritetsakse. Der kan ydes støtte til OP'er inden for rammerne af EFRU, Samhørighedsfonden og/eller ESF. Et OP udarbejdes af medlemsstaten og skal godkendes af Kommissionen, før der kan foretages betalinger fra EU-budgettet. OP'er kan kun ændres i løbet af programperioden, hvis parterne er enige om det.

Output: Det, der er produceret eller opnået med de ressourcer, der er tildelt en intervention (f.eks. afholdte uddannelseskurser for unge arbejdsløse, opførte rensningsanlæg eller anlagte veje).

Outputindikatorer: Værdier, der anvendes til at måle de støttede operationers output eller de operationelle programmers output.

Overvågning: Regelmæssig undersøgelse af udgifter, output og resultater, der giver opdaterede oplysninger om, hvorvidt projekterne/programmerne skrider frem efter hensigten.

Overvågningsudvalg: Et udvalg, som overvåger gennemførelsen af et OP. Det består af "repræsentanter for den pågældende medlemsstats myndigheder" (f.eks. repræsentanter for forvaltnings-, attesterings- og revisionsmyndigheden, gennemførelsesorganer, arbejdsgiver- eller arbejdstagerorganisationer og civilsamfundet). Kommissionen har også en observatørrolle.

Prioritetsakse: En eller flere investeringsprioriteter forbundet med et tematisk mål. Finansieringen i et operationelt program er tilrettelagt efter prioritetsakser.

Resultater: De umiddelbare ændringer, der indtræffer for støttemodtagerne, når deres deltagelse i en intervention er afsluttet (f.eks. bedre adgangsforhold takket være en nyanlagt vej eller arbejdsløse, der har fundet et job efter at have deltaget i et kursus).

Resultatindikatorer: Værdier, der anvendes til at måle de støttede projekters resultater eller de operationelle programmers resultater.

Resultatramme: Et sæt af delmål og mål, der er defineret for hver prioritetsakse i et operationelt program, og udgør en vigtig søjle i den resultatorienterede tilgang.

Resultatreserve: Ressourcer, der udgør 6 % af de midler, der afsættes til EFRU, ESF og Samhørighedsfonden eller til ELFUL og EMFF, og som stilles til rådighed efter resultatgennemgangen 2019, hvis visse krav er opfyldt eller overskredet.

Specifikt mål: Det planlagte resultat, som EU's foranstaltning skal bidrage til.

Udvælgelses-/tildelingskriterier: Foruddefinerede kriterier, der anvendes i udvælgelsesprocedurer til at vurdere ansøgernes evne til at fuldføre aktionen eller arbejdsprogrammet.

Forkortelser

EFRU: Den Europæiske Fond for Regionaludvikling

ESF: Den Europæiske Socialfond

ESI-fondene: De europæiske struktur- og investeringsfonde

OP: Operationelt program

PA: Prioritetsakse

SMV'er: Små og mellemstore virksomheder

SO: Specifikt mål

TO: Tematisk mål

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af dens revisioner vedrørende EU-politikker og -programmer eller forvaltningsspørgsmål i forbindelse med specifikke budgetområder. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultatopnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne forvaltningsrevision blev udført af Revisionsafdeling II - der ledes af Iliana Ivanova, medlem af Revisionsretten - hvis speciale er udgiftsområderne investering i samhørighed, vækst og inklusion. Revisionsarbejdet blev ledet af Ladislav Balko, medlem af Revisionsretten, med støtte fra kabinetschef Branislav Urbanič, attaché Zuzana Franková, ledende administrator Myriam Cazzaniga, opgaveansvarlig Pekka Ulander og udstationeret national ekspert Michaela Binder.

Kontakt

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1
Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx
Websted: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-0540-5	ISSN 1977-5636	doi:10.2865/338704	QJ-AB-18-018-DA-N
HTML	ISBN 978-92-847-0554-2	ISSN 1977-5636	doi:10.2865/971228	QJ-AB-18-018-DA-Q

© Den Europæiske Union, 2018

Tilladelse til at anvende eller gengive fotos eller andet materiale, hvortil Den Europæiske Union ikke har ophavsretten, skal indhentes direkte hos indehaveren af ophavsretten.

SÅDAN KONTAKTER DU EU

Personligt
Der findes flere hundrede Europe Direct-informationscentre i hele EU. Find dit nærmeste center på: https://europa.eu/european-union/contact_da

Pr. telefon eller e-mail
Europe Direct er en tjeneste, der besvarer spørgsmål om EU. Kontakt Europe Direct:

• på gratisnummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (visse operatører tager betaling for disse opkald)
• på følgende nummer: +32 22999696 eller
• pr. e-mail: https://europa.eu/european-union/contact/write-to-us_da

SÅDAN FINDER DU OPLYSNINGER OM EU

Online
Oplysninger om EU er tilgængelige på alle EU’s officielle sprog på Europawebstedet: https://europa.eu/european-union/index_da

EU-publikationer
Du kan downloade eller bestille EU-publikationer gratis eller mod betaling fra EU Bookshop på: https://op.europa.eu/da/publications. Du kan bestille flere eksemplarer af de gratis publikationer ved at kontakte Europe Direct eller dit lokale informationscenter (se https://europa.eu/european-union/contact_da).

EU-ret og relaterede dokumenter
Du kan nemt få adgang til EU’s juridiske oplysninger (herunder al EU-ret siden 1951) på alle officielle EU-sprog på EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

Åbne data fra EU
EU’s portal for åbne data (http://data.europa.eu/euodp/da/home?) giver adgang til datasæt fra EU. Dataene kan downloades og genanvendes gratis til både kommercielle og ikke-kommercielle formål.