Výběr a monitorování projektů EFRR a ESF v programovém období 2014–2020 se stále zaměřují převážně na výstupy

Shrnutí

I

Pro programové období 2014–2020 přidělila EU téměř 349,4 miliardy EUR na dosažení jejích cílů v oblasti politiky soudržnosti. Tato politika má podpořit tvorbu pracovních míst, konkurenceschopnost podniků, hospodářský růst, udržitelný rozvoj a zlepšování kvality života. Pro dosažení uvedených cílů je přidělováno financování na projekty, které realizují příjemci v členských státech. Orgány v členských státech vybírají projekty k financování a monitorují jejich provádění. Je naprosto zásadní, aby bylo toto financování přidělováno účinně, zejména z hlediska zajišťování očekávaných výsledků.

II

Aby tento cíl podpořila, zavedla Komise různá opatření, jež mají v období 2014–2020 zvýšit zaměření na výsledky. Ve předchozích zprávách jsme uvítali zlepšení, která tato opatření přinesla. Rovněž jsme však upozornili na závažné nedostatky, pokud jde o účinnost těchto opatření a kvalitu informací z monitorování týkajících se výdajů na politiku soudržnosti. Tato zpráva shrnuje a rozvíjí předcházející zjištění.

III

Zkoumali jsme, jak dobře je zaměření na výsledky začleněno do metody výběru projektů a jak kvalitně mohou Komise a členské státy prokázat, že rozpočet EU je vynakládán řádným způsobem. Kontrolovali jsme tedy opatření pro výběr a monitorování projektů, které využívají financování v oblasti soudržnosti.

IV

Docházíme k závěru, že nehledě na dlouhodobé záměry návrhy výběrů projektů a jejich postupy nadále nekladou důraz na výsledky, ale spíše na výstupy a čerpání. Kromě toho nedostatky opatření v oblasti monitorování zapříčinily, že bylo obtížné posoudit, do jaké míry financování z EU přispělo k plnění cílů EU a členských států. Konkrétně u operačních programů, které jsme kontrolovali, jsme došli k následujícím zjištěním:

• Pokud jde o výběr projektů, byli potenciální příjemci dobře informováni a byla jim poskytována odpovídající podpora při přístupu k financování z EU. Postupy výběru, které jsme kontrolovali, byly připraveny tak, aby podporovaly výběr projektů významných z hlediska cílů operačních programů, kritéria výběru však zřídkakdy vyžadovala, aby žadatelé definovali kvantifikované ukazatele výsledků na úrovni projektu. Kromě toho výběr projektů probíhal většinou podle pravidla „kdo dřív přijde, je dřív na řadě“. Žádosti byly bodově ohodnoceny a navzájem porovnány a seřazeny jen v jednom postupu výběru projektů.
• Pokud jde o monitorování, zjistili jsme, že systémy monitorování začaly být funkční až v pozdější fázi, zejména kvůli prodlením při přijímání legislativního rámce. Přetrvávají nedostatky v některých systémech informačních technologií, které se používají ke shromažďování a agregování údajů z monitorování. Kromě toho pomalý pokrok v auditech příslušných systémů monitorování přinesl riziko, že před přezkumem výkonnosti v roce 2019 nemusí být dostatek času na přijetí jakýchkoli nápravných opatření.
• Údaje z monitorování jsou nadále zaměřeny převážně na výstupy. Hlavní zpráva Komise, která má měřit dosažené výsledky, uvádí pokrok u hlavních ukazatelů výstupů spolu s prováděním financování. Informace o dosažení výsledků jsou však jen omezené.

V

Proto doporučujeme:

• Aby zabezpečily jednotný a skutečně na výsledky zaměřený přístup k výběru projektů, měly by členské státy zajistit srovnávání projektových žádostí navzájem, měly by vyžadovat, aby příjemci definovali nejméně jeden skutečný ukazatel výsledku pro každý projekt, a u žádostí by měly při jejich hodnocení posuzovat očekávané výsledky a ukazatele.
• Aby zajistily monitorování zaměřené na výsledky, měly by členské státy do dohody o poskytnutí dotace zahrnout jeden nebo více skutečných a kvantifikovaných ukazatelů výsledků, které budou přínosným vstupem pro ukazatele výsledků stanovené na úrovni operačního programu, a Komise by měla definovat společné ukazatele výsledků pro EFRR na základě jednotné definice „výsledků“.
• Komise by měla zkvalitnit podávání zpráv o výkonnosti a zajistit, aby v roce 2019 proběhl účelný přezkum výkonnosti.

Úvod

Politika soudržnosti je hlavní investiční politikou EU

01

Politika soudržnosti je hlavní investiční politikou EU. Podporuje tvorbu pracovních míst, konkurenceschopnost podniků, hospodářský růst, udržitelný rozvoj a zlepšování kvality života. Na politiku soudržnosti je přidělována přibližně třetina rozpočtu EU. V současných cenách se jednalo o částku přibližně 230 miliard EUR v programovém období 2000–2006, 346,5 miliardy EUR v období 2007–2013 a 349,4 miliardy EUR v období 2014–2020.

02

Politika soudržnosti se realizuje prostřednictvím Evropského fondu pro regionální rozvoj (EFRR), Evropského sociálního fondu (ESF) a Fondu soudržnosti (FS). Společně s Evropským zemědělským fondem pro rozvoj venkova (EZFRV) a Evropským námořním a rybářským fondem (ENRF) tvoří tyto fondy evropské strukturální a investiční fondy (ESI fondy). Jejich provádění je zajištěno pomocí operačních programů, které stanoví investiční priority a specifické cíle¹. Také popisují, jak bude finanční krytí během programového období využito k financování projektů. Operační programy provádějí členské státy a jejich regiony. To znamená, že členské státy a jejich regiony vybírají, monitorují a hodnotí projekty.

Orientace na výkonnost je hlavní prioritou Komise a členských států v období 2014–2020

03

Strategie Evropa 2020 je desetiletou strategií EU pro zaměstnanost a růst. Byla zahájena v roce 2010 s cílem vytvořit podmínky, které budou podněcovat inteligentní a udržitelný růst podporující začlenění. V zájmu splnění cílů a cílových hodnot stanovených ve strategii Evropa 2020 Komise v roce 2010 zdůraznila, že je nezbytné zlepšit účinnost politiky soudržnosti pomocí zaměření na výsledky².

04

Balíček právních předpisů týkajících se politiky soudržnosti v programovém období 2014–2020 proto zavedl významné změny, jež měly zvýšit zaměření na výkonnost³. K hlavním opatřením patří:

• Zavedení předběžných podmínek⁴, které vyžadují, aby členský stát do konce roku 2016 splnil určité podmínky účinného využití ESI fondů (např. existenci politických/strategických rámců). Jedna z nich, obecná předběžná podmínka č. 7⁵, vyžaduje „[e]xistenci systému ukazatele výsledků nezbytného pro výběr opatření, jež budou nejúčinněji přispívat k dosahování požadovaných výsledků, k sledování pokroku při plnění cílů a k provedení posouzení dopadů“.
• Zavedení výkonnostní rezervy, která vyčleňuje část finančních prostředků EU přidělených pro operační programy, jež má být uvolněna pouze v případě, že dílčí soubor ukazatelů (zejména ukazatelů výdajů/výstupů) dosáhne předem definovaných milníků. Uvolnění této rezervy v roce 2019 se bude opírat o přezkum výkonnosti, který bude proveden v roce 2019⁶.
• Posílená intervenční logika během programování⁷, která vyžaduje, aby členské státy před úvahami o tom, kde a jak budou vynaloženy fondy soudržnosti, posoudily své potřeby a zavázaly se k souboru výsledků.
• Jednotnější uplatňování výkonnostních ukazatelů, kterými se měří pokrok při plnění těchto cílů⁸.

Důležitost výběru projektů a monitorování pro dosažení výkonnosti

05

V roce 2017 jsme došli k závěru⁹, že Komisi a členským státům se dařilo vypracovat operační programy, které mají důslednější intervenční logiku. To znamená, že operační programy jednotným způsobem stanovily cíle intervencí (specifické cíle / výsledky) a způsob jejich dosažení (požadované finanční krytí, opatření, která je třeba provést, a očekávané výstupy).

06

Pro dosažení účinnosti politiky však není důležité jen stanovit jasné cíle a zvážit výsledky během programování. Je také nezbytné, aby byl přístup zaměřený na výsledky uplatňován po celou dobu prováděcí fáze operačního programu, neboť účinnost politiky bude určovat zejména kvalita financovaných projektů a jejich přidaná hodnota z hlediska hmatatelných výsledků. Výběr projektů, monitorování a podávání zpráv jsou tudíž pro dosažení výkonnosti zásadní. Přehled prováděcího cyklu operačního programu a dotčených subjektů uvádí obrázek 1. Procesy významné pro náš audit jsou zvýrazněny žlutě.

Hlavní účastníci a jejich úloha při výběru projektů a monitorování

07

Projekty vybírají vnitrostátní a regionální orgány odpovědné za řízení operačních programů. Tyto řídicí orgány nebo zprostředkující subjekty, na které orgány přenesou své pravomoci, stanovují výběrová kritéria, zřizují výběrové komise a rozhodují o tom, které projekty získají evropské financování. Komise se na výběru projektů nepodílí na rozdíl od zásadní úlohy, kterou hraje při projednávání operačních programů. Na výběru se však podílí prostřednictvím své úlohy poradce v monitorovacích výborech operačních programů¹⁰, v nichž je schvalována metodika a kritéria používané pro výběr projektů. Komise také poskytuje pokyny na základě osvědčených postupů a zkušeností sdílených s členskými státy.

08

Odpovědnost za monitorování projektů přísluší členských státům. Řídicí orgány monitorují provádění operačních programů a projektů, agregují údaje z monitorování a předkládají Komisi výroční zprávy o provádění. Monitorovací výbor také přezkoumává provádění operačních programů a schvaluje výroční zprávy o provádění. I zde je úloha Komise omezena na vydávání pokynů, kontrolu výkonnosti operačních programů spolu s řídicími orgány a poskytování připomínek k výročním zprávám o provádění.

09

Komise nicméně v rámci své informační povinnosti předkládá orgánu příslušnému k udělení absolutoria (tj. Evropskému parlamentu) a dále Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů svou výroční souhrnnou zprávu o výročních zprávách o provádění a strategické zprávy (v roce 2017 a 2019)¹¹.

Rozsah a koncepce auditu

10

Tento audit se snažil odpovědět na otázku, zda byly výběr projektů a monitorovací systémy pro projekty EFRR a ESF v programovém období 2014–2020 zaměřeny na výsledky. Vzhledem ke stupni pokročilosti provádění operačních programů a s využitím již provedených auditů nám tento audit umožnil poprvé sledovat „přístup zaměřený na výsledky“ během celé fáze provádění, neboť jsou již k dispozici první výsledky. Audit je vysoce relevantní i z hlediska přezkumu výkonnosti, který je plánován na rok 2019.

11

V první části podáváme zprávu o naší analýze postupů výběru projektů zavedených pro auditované operační programy. Posuzujeme, jak jsou tyto postupy výběru navrženy, zejména určení kritérií výběru a jejich zaměření na výsledky, jakož i fázi hodnocení žádostí. Ve druhé části zkoumáme zavedené systémy řízení a kontroly, jakož i monitorování, které dosud prováděly řídicí orgány / zprostředkující subjekty kontrolovaných operačních programů za účelem měření provozní výkonnosti na úrovni programu a členského státu. Přezkoumáváme spolehlivost údajů, jejich dostupnost a kapacitu pro poskytování relevantních informací pro účely řízení a podávání zpráv Komisi.

12

Celkem jsme zkoumali 34 projektů (viz seznam projektů v příloze I). Zaměřili jsme se na EFRR a ESF, konkrétně na tři tematické cíle (TC)¹² (viz popis jedenácti tematických cílů v příloze II):

• TC3, zvyšování konkurenceschopnosti malých a středních podniků (šestnáct projektů),
• TC8, podpora udržitelné zaměstnanosti, kvalitních pracovních míst a mobility pracovních sil (dvanáct projektů) a
• TC9, podpora sociálního začleňování a boj proti chudobě a jakékoliv diskriminaci (šest projektů).

13

Zkoumali jsme projekty, které vybíral přímo řídicí orgán (nebo zprostředkující subjekt) v rámci dvaceti postupů výběru projektů (viz seznam v příloze III), v sedmi operačních programech ze čtyř členských států: České republiky, Francie, Itálie a Finska (viz seznam v příloze IV). Tyto operační programy a členské státy byly zvoleny podle významnosti přidělených finančních prostředků a fáze provádění projektů. Projekty jsme vybrali podle výše obdržené dotace a míry jejich pokročilosti v době auditu. Prioritní osu, investiční priority a specifické cíle, kterým zvolené projekty odpovídají, uvádí příloha V. Výčet souvisejících ukazatelů výstupů a výsledků uvádí příloha VI pro EFRR a příloha VII pro ESF.

14

Rovněž jsme provedli přezkum opatření, která přijala Komise v souvislosti s výběrem projektů a monitorováním operačních programů pro ESF a EFRR obecně.

Připomínky

Výběr projektů není dostatečně zaměřen na výsledky

15

Postupy výběru, které zavádějí řídicí orgány, by měly upřednostňovat výběr těch projektů, které jsou nejvýznamnější z hlediska sledovaných cílů, a existuje u nich největší pravděpodobnost, že přinesou výsledky a že také zajistí, aby bylo dostupné finanční krytí vynakládáno v souladu s pravidly. Zkontrolovali jsme, do jaké míry byly výsledky zohledněny při návrhu postupů výběru (např. kritérií výběru používaných pro posuzování žádosti, metody používané pro posouzení projektů a dokumentace, která je k dispozici potenciálním předkladatelům nabídek), jakož i při provádění výběru, a tudíž i v rámci vybraných projektů.

16

Předcházející auditní činnost EÚD¹³ ukázala, že Komise a členské státy úspěšně rozvíjely operační programy s důslednější intervenční logikou, tj. s jasnou vazbou mezi potřebami v oblasti rozvoje, specifickými cíli a ukazateli výsledků. Tato intervenční logika by se měla projevit v postupech pro výběr projektů. Máme za to, že existuje řada klíčových kritérií, která musí řídicí orgány při návrhu postupů zohlednit, aby zajistily jejich zaměření na výsledky:

• použitá kritéria výběru by měla zajišťovat, aby byly projekty v souladu s cíli operačního programu,
• kritéria výběru by měla podporovat výběr projektů, které pro měření úspěchů projektu nemají pouze kvantifikované ukazatele výstupů, ale i kvantifikované ukazatele výsledků,
• příjemci by měli být podněcováni k podávání žádostí, aby bylo zajištěno, že pro výběr bude k dispozici velký počet projektů,
• a konečně by se měl výběr projektů opírat o přímé srovnání žádostí za účelem určení projektů, které jsou k financování nejvhodnější, a seřazení těchto projektů podle přednosti.

17

Následující body popisují rozsah, v němž řídicí orgány tyto proměnné uplatňovaly během zpracování obdržených žádostí, a jejich vliv na výběr projektů zaměřených na výsledky (viz body 18–38).

Postupy výběru podporují výběr projektů relevantních z hlediska cílů operačních programů

18

Pro legislativní rámec programového období 2014–2020 byla zavedena dvě opatření, jež mají zajistit výběr projektů relevantních pro cíle operačních programů:

• Operační programy musí stanovit „hlavní zásady“ pro výběr projektů u každé prioritní osy¹⁴.
• Řídicí orgány jsou povinny vypracovat postupy a kritéria výběru, jež „zajistí, aby operace přispěly k dosažení konkrétních cílů a výsledků příslušné priority“¹⁵.

19

Kromě toho byly pro období 2014–2020 zavedeny i následující požadavky, které mají vést k výběru projektů více zaměřených na výsledky:

• podle obecné předběžné podmínky č. 7 (viz také bod 4) je vyžadována existence „systému ukazatele výsledků nezbytného pro výběr opatření, jež budou nejúčinněji přispívat k dosahování požadovaných výsledků“,
• řídicí orgány jsou také povinny vypracovat postupy a kritéria výběru, jež „zajistí, aby operace přispěly k dosažení […] výsledků příslušné priority“¹⁶,

20

„Hlavní zásady“ fungují jako pokyn pro výběr projektů a upřesňují hlavní kritéria výběru, jež mají být použita. Ve spojení s popisem projektů, kterým má být přiděleno financování, a s uvedením příkladů takových projektů a příjemců podávají zásady dobrý přehled o druhu projektů, které mají být v rámci každého specifického cíle financovány. Tyto zásady se používají jako základ k vypracování kritérií výběru a v rámci těchto kritérií na ně lze přímo odkazovat.

21

Zjistili jsme, že v některých případech měly tyto zásady obecnou povahu; všechny však uváděly, že je nutné, aby byly vybrané projekty v souladu se specifickými cíli operačního programu, které jsou popsány v rámci každé prioritní osy. Kritéria výběru byla u postupů výběru projektů, které jsme kontrolovali, v souladu s hlavními zásadami. Každý postup výběru zahrnoval nejméně jedno kritérium týkající se relevance projektů a jejich přínosu pro specifický cíl.

22

Celkově byly vybrané žádosti, které jsme šetřili, posuzovány podle kritérií definovaných v rámci postupu pro výběr projektů. Zjistili jsme, že 34 projektů, které jsme kontrolovali pro účely tohoto auditu, bylo relevantních pro specifické cíle příslušných operačních programů.

Zaměření na výsledky při posuzování projektových žádostí bylo nedostatečné a zřídkakdy zahrnovalo kvantifikované výsledky

23

Zkoumali jsme, jak řídicí orgány prováděly svůj výběr projektů v praxi, zejména pak to, zda byly v návrhu projektu uvedeny jasné očekávané výsledky a cíle spolu s jasně definovanými a kvantifikovanými ukazateli výstupů a výsledků (s vazbou na specifické cíle). Rovněž jsme posuzovali, zda řídicí orgány zvážily schopnost každého žadatele dosáhnout očekávaných výsledků.

24

Zjistili jsme, že osmnáct z dvaceti postupů výběru projektů, které jsme kontrolovali, zahrnovalo kritéria, jež vyžadovala, aby příjemci popsali očekávané výsledky svých projektů (viz příloha VIII). Jen čtyři z dvaceti postupů výběru však obsahovaly kritéria, jež vyžadovala kvantifikaci ukazatelů výsledků na úrovni projektu (výběrová řízení 17, 18, 19 a 20). A ve třech případech tyto ukazatele výsledků neodpovídaly přímo ukazatelům definovaným na úrovni operačního programu (viz příklad v rámečku 1).

25

Náš přezkum 34 žádostí vybraných projektů tato zjištění potvrzuje. Všechny žádosti uváděly kvantifikované údaje pro ukazatele výstupů, které odpovídaly ukazatelům na úrovni operačního programu, nebo bylo možné tyto údaje získat přímo ze systému IT (například u ukazatelů jako počet podniků pobírajících podporu). Pouze čtrnáct žádostí však uvádělo kvantitativní údaje o ukazatelích očekávaných výsledků. V šesti z těchto případů neodpovídaly ukazatele výsledků přímým způsobem ukazatelům operačního programu. Ostatní žádosti uváděly zejména textový popis (viz obrázek 2 a příloha VIII).

26

Pokud jde o posuzování žádostí, zjistili jsme, že řídicí orgány posuzovaly celkovou proveditelnost a pravděpodobnost úspěchu projektů. Zatímco však posouzení dosažitelnosti očekávaných výsledků bylo provedeno u všech osmnácti projektů v rámci EFRR, z šestnácti projektů v rámci ESF, jež jsme zkoumali, bylo provedeno jen u dvou. Rovněž jsme zjistili, že posouzení dosažitelnosti bylo v hodnocení žádosti nadále uváděno nekonkrétně, vyjma sedmi případů¹⁷, které zahrnovaly podrobnější popis relevance ukazatelů a pravděpodobnosti dosažení cílových hodnot.

27

Z hlediska bodového hodnocení žádostí jsme zjistili, že ustanovení o očekávaných výsledcích bylo součástí postupu přidělování bodového hodnocení jen v jedenácti případech. Naznačuje to, že pokud byly předpokládané projekty v souladu s druhem opatření stanoveným v postupu výběru projektů, řídicí orgány předpokládaly, že projekt zajistí přínos pro cíle operačního programu. Nesoustředily se však na rozsah tohoto přínosu.

Příjemci byli povzbuzováni k podávání žádostí o financování

28

Aby bylo zajištěno včasné čerpání během celého programového období a současně i zaměření na výsledky, je zapotřebí dostatečný počet žadatelů schopných předkládat kvalitní žádosti. Propagace výzvy a souvisejících pokynů pro potenciální žadatele ze strany řídicích orgánů představuje důležitou proměnnou, která určuje celkovou účinnost postupů výběru. Širší skupina žadatelů pravděpodobně zajistí výběr lepších projektů.

29

Řídicí orgány vypracovaly opatření určená k propagaci výzev na základě podrobných požadavků stanovených v nařízení EU. Tato opatření byla předložena ke schválení monitorovacím výborům v rámci komunikační strategie operačních programů, kterou požaduje nařízení¹⁸.

30

Zjistili jsme, že řídicí orgány povzbuzovaly příjemce k účasti ve výzvách pro výběr projektů. Za prvé řídicí orgány využily k propagaci výzvy mezi potenciálními předkladateli nabídek několik zdrojů. Patřilo k nim využití obchodních komor, místních sdružení podniků a on-line nástroje. Řídicí orgány také využily partnery, aby informace o nadcházejících výzvách šířili v rámci svých sítí na základě znalostí, které získali v monitorovacích výborech.

31

Kromě toho byly pokyny k financování, které řídicí orgány poskytovaly žadatelům, veřejně dostupné a s výjimkou jednoho řídicího orgánu v době auditu stanovily jasné podmínky pro získání podpory, poskytovaly podrobné informace o postupu podávání žádosti a finančních ujednáních a výslovně odkazovaly na kritéria výběru, jež budou použita.

Postupy výběru projektů obvykle nezahrnují žádné srovnávání projektových žádostí, což vede k riziku, že nebudou vybrány nejlepší projekty

32

V našem přezkumu postupů jsme kontrolovali, zda projekty předložené k financování byly posuzovány v rámci vzájemného porovnání. To je další důležité opatření, jež má zajistit výběr projektů nejvíce zaměřených na výsledky.

33

V rámci sdíleného řízení postupy výběru definovaly řídicí orgány a schválily monitorovací výbory na základě požadavků stanovených v nařízeních EU¹⁹ a v pokynech Komise²⁰. Ani nařízení o ESI fondech ani pokyny Komise neupřesňují druh postupu výběru projektů, který je třeba použít; tato volba je ponechána na uvážení řídicích orgánů.

34

Z dvaceti námi zkoumaných postupů výběru projektů bylo deset časově omezených výzev k předkládání návrhů, šest průběžných výzev, tři přímá přidělení a jedna opakovaná výzva k podávání návrhů (viz také podrobnosti v příloze III). Zjistili jsme, že v žádném výběru projektů kromě jednoho (IT, OP Piemont, č. 13) nebylo provedeno porovnání projektových žádostí. V důsledku toho nemuselo být financování přiděleno nejlepším projektům. Toto riziko bylo do jisté míry zmírněno v některých kontrolovaných operačních programech, kde proběhl neformální (francouzské a finské operační programy) nebo formální (Itálie – Apulie) předběžný výběr, který řídicím orgánům umožnil omezit předkládání žádostí na nejvhodnější projekty. Došli jsme k následujícím zjištěním:

• Patnáct z dvaceti postupů výběru vycházelo ze zásady „kdo dřív přijde, je dřív na řadě“ a žádost byla vybrána za předpokladu, že splňovala kritéria a byly k dispozici dostatečné finanční prostředky. Z těchto postupů výběru třináct zahrnovalo formální nebo neformální předběžný výběr. Zjistili jsme, že u některých postupů výběru projektů bylo pro výběr požadováno dosažení určitého minimálního počtu bodů (viz výběry projektů č. 4 a 5 u českého OPPIK a č. 16, 17, 18, 19 a 20 u finského OP).
• U tří přímých přidělení již na základě jejich podstaty neexistovala soutěž (viz výběry projektů č. 1, 3 a 12).
• V jednom případě (IT, OP Piemont, výběr projektů č. 8)²¹ bylo financování přiděleno projektům, které již byly vybrány v předchozím programovém období 2007–2013, prostřednictvím prostého prodloužení jejich doby trvání. To zprostředkujícímu subjektu umožnilo vyhnout se přerušení činností v oblasti odborného vzdělávání mladých lidí a začít čerpat finanční prostředky. Zabránilo to však také v účasti potenciálním novým žadatelům.

Kvalita údajů z monitorování je ohrožena a monitorování je zaměřeno většinou na výstupy

35

Kontrolovali jsme, zda monitorovací systémy umožňují systematické shromažďování údajů o specifikovaných ukazatelích, a tím i měření pokroku dosaženého na úrovni projektu, programu a EU. Rovněž jsme zkoumali, zda byly tyto údaje vykazovány způsobem, který umožňuje prokázat pokrok financovaných projektů, a tudíž i účinné a efektivní využívání rozpočtu EU.

36

Následující oddíl obsahuje naše posouzení nezbytných podmínek, které mají umožnit monitorování a podávání zpráv z hlediska dosažení cílů. Nejprve jsme kontrolovali, zda řídicí orgány zavedly funkční monitorovací systémy před tím, než začaly provádět příslušné fondy. Také jsme zkoumali, zda byly údaje o výkonnosti, které vykazovali příjemci, spolehlivé, úplné a včasné. Rovněž jsme šetřili úlohu řídicích orgánů a Komise.

37

A konečně jsme také zvažovali, zda zavedené systémy přinesly údaje o výkonnosti zaměřené na výsledky; konkrétně zda poskytovaly směrodatné agregované údaje, neboť ty jsou klíčovým prvkem, který má umožnit podávání zpráv o účinném využívání fondů na úrovni členských států a EU prostřednictvím ročního monitorování a podávání zpráv.

Pro přezkum výkonnosti v roce 2019 nemusí být včas zaručena jistota kvality údajů z monitorování

38

Monitorování pokroku operačního programu při dosahování jeho cílů se provádí na základě údajů shromážděných z různých zdrojů. Tyto údaje se agregují na úrovni operačního programu a členského státu a tvoří základ pro zprávy zasílané monitorovacímu výboru operačního programu a Komisi. Pro získání řádné představy o situaci na úrovni operačního programu nebo členského státu je nezbytné, aby byly shromážděné údaje spolehlivé, úplné a včasné. Aby toho dosáhly, musí řídicí orgány vybudovat monitorovací systém včetně sběru údajů a kontrol zdrojů dat. Aby získala jistotu o kvalitě údajů, opírá se Komise o auditní činnost, kterou vykonávají auditní orgány na úrovni členských států, jakož i o své vlastní audity.

39

Ve specifickém kontextu přezkumu výkonnosti je rovněž důležité, aby byly údaje a systémy používané k jejich poskytování podrobeny auditu co nejdříve, aby mohly orgány členských států řešit případné zjištěné nedostatky týkající se kvality údajů dostatečnou dobu před koncem června 2019. V tu dobu bude Komisi zaslána výroční zpráva o provádění za rok 2018 – základ přezkumu výkonnosti a přidělení výkonnostní rezervy.

Rozsáhlá pravidla EU stanoví, jak by měly členské státy nastavit své monitorovací systémy pro období 2014–2020

40

S cílem dosáhnout systematického shromažďování a monitorování údajů produkovaných na úrovni operačních programů zavedl regulační rámec pro programové období 2014–2020 několik změn týkajících se opatření pro shromažďování a monitorování údajů:

• Řídicí orgány musí zavést systém řízení a kontroly, který bude zahrnovat odpovídající systémy pro podávání zpráv a monitorování²².
• Řídicí orgány nesou odpovědnost za zřízení počítačového systému pro zaznamenávání všech údajů týkajících se ukazatelů operačních programů²³ pro účely monitorování a podávání zpráv.
• Podle předběžné podmínky č. 7 musí řídicí orgán zajistit existenci „systému ukazatele výsledků nezbytného pro výběr opatření, jež budou nejúčinněji přispívat k dosahování požadovaných výsledků, k sledování pokroku při plnění cílů“²⁴. Operační programy byly povinny prokázat splnění všech předběžných podmínek do 31. prosince 2016²⁵ (viz bod 4).
• Do 31. prosince 2015²⁶ byly členské státy povinny zajistit, aby mohly všechny výměny informací mezi příjemci a řídicím orgánem, certifikačními orgány, auditními orgány a zprostředkujícími subjekty probíhat elektronicky²⁷.

41

Komise rovněž vypracovala zvláštní pokyny²⁸ určené jejím zaměstnancům a odpovědným orgánům členských států, které se týkají společné metodiky pro hodnocení systémů řízení a kontroly v členských státech, včetně existence odpovídajících systémů pro monitorování a podávání zpráv.

Údaje o výkonnosti nejsou vždy spolehlivé, úplné a včasné, což má dopad na zprávy o provádění, které vydávají členské státy

Údaje vykazované ze strany příjemců

42

Pokud jde o EFRR, jsou údaje pro ukazatele výsledků v mnoha případech shromažďovány od vnitrostátních statistických subjektů (příklady viz příloha VI). Zbývající část pochází od příjemců. U ESF je většina údajů vykazována na základě údajů shromážděných od příjemců (viz příloha VII). Řídicí orgány při obdržení závěrečné zprávy příjemců kontrolují, zda jsou údaje shromážděné od příjemců k datu dokončení projektu správné. Během provádění projektů lze provádět také kontroly na místě na vzorku projektů.

43

Řadu kontrol věrohodnosti a jednotnosti provádějí u údajů poskytnutých příjemci automaticky zavedené systémy, zvláště v případě ESF. Řídicí orgány také mají nástroje, jimiž mohou monitorovat úplnost poskytnutých údajů o účastnících, což jim umožňuje upomínat příjemce, kteří předložili neúplné údaje, aby poskytli další informace.

44

Náš audit odhalil problémy v oblasti kvality shromážděných údajů. Zjistili jsme obecný problém, který se týká úplnosti a správnosti údajů o účastnících opatření spolufinancovaných z ESF. Tyto údaje jsou ve vnitrostátních právních předpisech klasifikovány jako citlivé²⁹, je tudíž na účastnících, aby rozhodli, zda je budou poskytovat. Pro členské státy a Komisi je také obtížné kontrolovat přesnost těchto údajů. Další nedostatek týkající se shromažďování údajů uvádí rámeček 2.

45

Ve svém auditu spolehlivosti údajů o výkonnosti (2014–2020) Komise uvedla další problémy týkající se spolehlivosti údajů, například:

• údaje nebyly shromažďovány, což vedlo k tomu, že nebyly zaznamenávány dosažené úspěchy, které pak nebyly zohledňovány za účelem určení pokroku operačního programu, což mělo za následek nesprávné pochopení situace,
• nedorozumění na straně řídicího orgánu ve věci definice společných ukazatelů (například společného ukazatele výstupů 26 „podniky spolupracující s výzkumnými organizacemi“), které vedlo k nadhodnocení počtu podniků vykázaných v rámci tohoto ukazatele,
• dvojí započtení / nestanovení hodnoty horního limitu ukazatele „dotčené populace“ ve výši počtu obyvatel dané oblasti, což vedlo k nesrovnalostem v hodnotách.

Dostupnost a spolehlivost údajů o výkonnosti

46

Existence funkčních monitorovacích systémů v době, kdy řídicí orgány začínají provádět programy, je klíčovým prvkem, jenž zajišťuje, aby byly údaje o výkonnosti generovány včas a aby díky tomu mohlo probíhat monitorování.

47

Pozdní schválení legislativního rámce na období 2014–2020 na úrovni EU, které proběhlo v prosinci 2013, zpozdilo vývoj systémů IT používaných pro monitorování. U ukazatelů v rámci ESF si zvýšená složitost související s citlivostí údajů a definicí ukazatelů vyžádala dodatečná jednání, která se protáhla i dlouho do roku 2014. To znamenalo další zdržení při dokončování systémů IT. Ve dvou případech vedly k prodlením i další faktory: reorganizace regionů (Francie – OP Lotrinsko a Vogézy) a koncepce nového jednotného systému IT pro všechny fondy ESI na období 2014–2020 v České republice.

48

Účinky prodlení se odrážejí v úrovni provádění předběžné podmínky č. 7, která se týká existence systému ukazatelů výsledků. Na konci roku 2016, kdy končila lhůta pro dokončení akčních plánů, zůstalo 50 plánů neúplných, tzn. přibližně 11 % všech operačních programů tento požadavek stále nesplňovalo. Do konce února 2018 však byly dokončeny všechny akční plány týkající se předběžné podmínky č. 7.

49

Zjistili jsme, že v první polovině roku 2017, čtvrtého roku po zahájení programového období, dosud nebyly některé systémy IT plně funkční; to znamená rizika z hlediska úplnosti a přesnosti shromážděných údajů (viz příklady v rámečku 3). Ve svém auditu spolehlivosti údajů o výkonnosti (2014–2020)³⁰ Komise upozornila, že chybí systémy pro elektronickou výměnu dat s příjemci, což vede k tomu, že řídicí orgán vkládá údaje o ukazatelích ručně, což znamená možný zdroj administrativních chyb.

Zprávy o provádění vydávané členskými státy

50

Řídicí orgány musí Komisi za každý operační program předkládat výroční zprávu o provádění, kterou schvaluje monitorovací výbor. Výroční zpráva o provádění poskytuje klíčové informace o provádění operačního programu, převážně v podobě kvalitativních a kvantitativních informací o společných ukazatelích a ukazatelích specifických pro jednotlivé programy³². Výroční zprávy o provádění za rok 2016, které byly předloženy v červnu 2017, byly prvními zprávami, které byly Komisi zaslány a uváděly „pokrok při dosahování cílů programu“³³. Komise provádí přezkum kvality výročních zpráv o provádění (například souladu počtu účastníků s počtem obyvatel příslušné oblasti).

51

Ke konci roku 2017 Komise stále ještě neakceptovala 26 výročních zpráv o provádění z důvodu chybějících údajů pro ukazatele používané pro rámec výkonnosti, nesrovnalostí ve vykazovaných údajích v porovnání s údaji o provádění operačního programu nebo nedostatečného vysvětlení některých vykazovaných údajů. Přibližně 40 % operačních programů v rámci EFRR nevykázalo v roce 2017 žádné hodnoty pro své ukazatele výkonnostního rámce, u nichž Komise v době auditu neměla provedenu žádnou analýzu.

52

Nedostatky zjištěné ve výročních zprávách o provádění vyvolávají otázky týkající se spolehlivosti poskytovaných informací i úrovně dosud dosaženého pokroku, jak je uvádějí dokumenty, které Komise na základě výročních zpráv o provádění vydala³⁴: výroční souhrnná zpráva Parlamentu a Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů a (pouze v letech 2017 a 2019) strategická zpráva o pokroku, která shrnuje dosud dosažený pokrok.

Audity systémů řízení a kontroly a spolehlivosti shromážděných údajů začaly pozdě, což omezilo míru jistoty týkající se systémů monitorování a zkrátilo dobu, která byla k dispozici na řešení zjištěných nedostatků

53

Odpovídající opatření pro ověřování a opravu údajů o výkonnosti jsou nezbytná pro zajištění kvality těchto údajů, a tudíž i pro jejich využití v rámci monitorování a podávání zpráv. Správná praxe vyžaduje, aby byly audity systémů poskytujících údaje (a související nápravná opatření) prováděny a dokončeny před tím, než budou údaje začleněny do výročních zpráv o provádění a strategických zpráv.

54

Podle legislativního rámce provádějí audit fungování monitorovacích systémů auditní orgány členských států i Komise³⁵. Tyto audity by zejména měly zajistit, aby existovaly spolehlivé systémy pro shromažďování, zaznamenávání a ukládání údajů o výkonnosti, a měly by posuzovat, zda jsou tyto údaje spolehlivé.

Posouzení auditních orgánů zaměřená na fungování systémů řízení a kontroly

55

Posouzení systémů, které jsou zavedeny na úrovni řídicích orgánů, se uskutečnilo během raných fází provádění operačních programů v rámci postupu určení orgánů³⁶. V rámci tohoto postupu byl nezávislý auditní subjekt (často auditní orgán) povinen vypracovat zprávu a stanovisko ve věci toho, zda řídicí orgán dodržel kritéria týkající se prostředí vnitřní kontroly, řízení rizik, řídící a kontrolní činnosti a monitorování³⁷. Určení mělo proběhnout před předložením první žádosti o průběžnou platbu pro operační programy. Bez tohoto určení tudíž operační programy nemohly získat úhradu. V této fázi se audit týká existence systémů a postupů, nezahrnuje však řádné provádění, které se kontroluje v rámci systémových auditů systémů řízení a kontroly, které zajišťují auditní orgány.

56

V důsledku pozdního schválení operačních programů a opožděného dokončení systémů IT (viz bod 47) byl postup určení orgánů zpožděn. Ovlivnily to i vnitrostátní faktory (reorganizace regionů ve Francii v roce 2015, složité struktury řízení – například francouzský národní operační program pro ESF měl třináct pověřených řídicích orgánů a 120 zprostředkujících subjektů). Pro operační programy kontrolované v tomto auditu byly řídící orgány určeny v době od září 2016 do února 2018, více než dva, resp. čtyři roky po začátku programového období (viz příloha IV).

57

Kvůli pozdnímu provádění operačních programů a v důsledku toho omezenému množství shromážděných údajů audity systémů v době našich auditních návštěv (tedy v první polovině roku 2017) teprve začínaly. Jakékoli problémy týkající se kvality údajů tudíž nevyšly najevo dříve než ve druhé polovině roku 2017. To bylo téměř čtyři roky po začátku sedmiletého programového období a jeden a půl roku předtím, než budou Komisi předloženy výroční zprávy o provádění za rok 2018, které jsou základem pro přidělení kapacity výkonnostní rezervy.

Audity Komise

58

Kromě toho, že využívá auditní činnost a systémy zavedené v členských státech, provádí Komise i své vlastní audity. Existují dva druhy těchto auditů: „včasné preventivní audity systémů“, jejichž cílem je získat v rané fázi provádění přiměřenou jistotu, že řídicí a kontrolní systémy fungují dobře, a „audity spolehlivosti údajů o výkonnosti“. Vzhledem k výše uvedeným prodlením, a tudíž zpožděnému dokončení systémů monitorování i minimálnímu vykazování příslušných údajů, však byly tyto audity provedeny později, než bylo plánováno. Zejména v případě EFRR mohly audity začít až poté, co byly obdrženy výroční zprávy o provádění za rok 2016. Celkem se Komisi do konce roku 2017 podařilo provést 23 auditů v dvanácti členských státech: dvanáct auditů spolehlivosti údajů o výkonnosti a jedenáct včasných preventivních auditů systémů.

59

U většiny těchto auditů byly počátkem roku 2018 předkládány zprávy. Podle Komise byly předběžné výsledky za kontrolované systémy spíše pozitivní, jakkoli Komise upozornila na určité nedostatky. Současně však přibližně 40 % operačních programů pro EFRR nevykázalo ve výročních zprávách o provádění za rok 2016, které byly předloženy v roce 2017, žádné hodnoty svých ukazatelů rámce výkonnosti³⁸. U těchto operačních programů Komise k únoru 2018 neprovedla žádné audity, které by určily, zda bylo nevykázání údajů způsobeno prodleními při provádění nebo nedostatkem funkčního systému vykazování údajů.

60

Vzhledem k pozdnímu provedení auditů systémů není přehled o stavu systémů monitorování úplný. Nedostatky se s největší pravděpodobností projeví později a na potřebné úpravy nemusí být dostatek času. To ohrožuje provedení přezkumu výkonnosti v roce 2019, který se bude opírat o údaje vykázané členskými státy ve výročních zprávách o provádění za rok 2018, do 30. června 2019.

Přezkum výkonnosti nemusí vycházet z realistických milníků

61

V operačních programech, které jsme kontrolovali, jsme podle výročních zpráv o provádění za rok 2015 nebo informací na základě monitorování dostupných v době auditu zjistili, že v některých případech již operační programy dosáhly cílů stanovených pro rok 2023, stejně jako jsme zjistili rizika nedostatečného plnění cílů. U operačních programů, které jsme kontrolovali, nebyly podány žádné žádosti o změnu ve smyslu úpravy cílů na realističtější hodnotu. Pouze v jednom operačním programu (Česká republika – OPPIK) již bylo požádáno o změny týkající se hlavně úpravy přídělů v rámci prioritních os, a tyto úpravy byly schváleny. Na druhou stranu podle Komise byla k únoru 2018 ze 17 480 ukazatelů použitých ve stávajících 430 operačních programech odpovídající cílová hodnota pro rok 2023 upravena směrem nahoru v 1 445 případech a směrem dolů v 941 případech.

62

To naznačuje, že řada milníků³⁹ ve výkonnostním rámci již není realistická. V případě, že je zapotřebí revidovat milníky, vyžaduje to změny v operačním programu, které mohou být provedeny pouze na základě iniciativy členského státu⁴⁰. Vzhledem k délce postupu provádění změn (kterou nařízení stanoví na tři měsíce) existuje riziko, že hodnoty ukazatelů výkonnostního rámce dosažené na konci roku 2018 nebudou srovnávány s realistickými milníky.

Informace generované na základě shromážděných údajů se stále zaměřují převážně na výstupy

63

Údaje o výkonnosti jsou shromažďovány tak, aby je členské státy a Komise mohly použít pro účely podávání zpráv a mohly nést odpovědnost za to, co bylo za pomoci financování dosaženo.

64

Ukazatele výsledků a cílové hodnoty stanovené v dohodách o poskytnutí dotace podepsaných mezi příjemci a řídicími orgány jsou naprosto nezbytné pro měření stupně dosažení výsledků. Několik klíčových problémů týkajících se nastavení monitorovacích systémů však ovlivňuje měření a monitorování přínosu projektů pro dosažení cílů operačního programu.

Nastavení, které se opírá převážně o ukazatele výstupů, zvláště v počátečních letech provádění u EFRR, a nedostatek kvantifikovaných ukazatelů výsledků definovaných na úrovni projektů

65

Stávající nastavení umožňuje systematičtější shromažďování údajů u řady dobře definovaných ukazatelů, přestože počet ukazatelů je velmi vysoký. Existence společných ukazatelů také umožňuje agregování těchto údajů na úrovni operačního programu, členského státu a EU. V rámci nastavení logického rámce pro EFRR však mnoho ukazatelů výsledků na úrovni operačního programu nemá přímou vazbu na financované intervence. Těmito ukazateli jsou často vnitrostátní ukazatele, které zohledňují vliv externích faktorů, a jejich zdrojem jsou často vnitrostátní statistické úřady (viz příklady v rámečku 4 a také viz příloha VI). Tyto ukazatele výsledků neoddělují dopad, který lze přičíst intervencím EFRR, a nelze je proto považovat za bezprostřední výsledky operačních programů.

66

Aby řídicí orgány zčásti vyrovnaly skutečnost, že výsledky projektů financovaných z EFRR se často projeví (dlouho) po dokončení projektu, tedy v době, kdy není prováděno monitorování projektů jako takových, musí provádět hodnocení na úrovni prioritní osy⁴¹. Nejméně jednou za programové období se v rámci těchto hodnocení posoudí, jak podpora z fondů ESI přispěla k dosahování cílů jednotlivých priorit. Vzhledem k pozdnímu začátku provádění je však počet dosud provedených hodnocení stále omezený. V důsledku toho se zatím pokrok operačních programů měří hlavně pomocí ukazatelů výstupů.

67

Na úrovni projektů jsme zjistili, že ukazatele výsledků nebyly v dohodách o poskytnutí dotace uváděny systematicky (viz bod 25). Pouze šest⁴² z osmnácti projektů EFRR šetřených v tomto auditu obsahovalo v žádostech, a tudíž i v dohodě o poskytnutí dotace ukazatele výsledků. Tyto ukazatele výsledků však nebyly shodné s ukazateli používanými na úrovni operačního programu. To znamená, že je nebylo možné použít pro účely podávání zpráv nebo měření pokroku dosaženého při plnění cílů operačního programu. Ve čtyřech dalších případech⁴³ nebyly výsledky kvantifikovány (tj. nebyla dána žádná cílová hodnota), a nebylo tudíž možné posoudit přínos projektů k cíli operačního programu a měření dosažených úspěchů projektu bylo omezeno na jeho výstupy.

68

U projektů týkajících se ESF byly ukazatele výsledků uvedeny u sedmi z šestnácti projektů. U zbývajících projektů popsané výsledky buď nebyly propojeny s ukazateli operačního programu, nebo nebyly kvantifikovány. V jakémkoli daném projektu to znemožňuje srovnání dosažené hodnoty s odhadovanou cílovou hodnotou. Avšak v případě ESF měření hodnot společných ukazatelů výsledků přesto probíhá, jakkoli výsledky a ukazatele výsledků nejsou definovány na úrovni projektu nebo kvantifikovány, neboť příjemci projektů jsou povinni tyto údaje vykazovat do systémů IT řídicího orgánu.

69

V našich výročních zprávách jsme již zmínili, že chybí ukazatele výsledků definované na úrovni projektů⁴⁴. Je proto obtížné měřit a monitorovat rozsah, v němž projekty přispívají k dosažení cílů operačního programu.

Uvolnění výkonnostní rezervy se opírá o ukazatele výkonnosti, které jsou zaměřeny převážně na vstupy a výstupy

70

Členské státy mohou prokázat pokrok v provádění programů na základě milníků (které je třeba splnit do roku 2018) a cílových hodnot (které je třeba splnit do roku 2023) stanovených pro tři typy ukazatelů: finanční ukazatele, ukazatele výstupů a ukazatele výsledků. Mohou je doplnit ještě klíčové prováděcí kroky (KPK) k měření projektů, které probíhají nebo by měly být zahájeny, ale u nichž je nepravděpodobné, že nějakých výstupů bude dosaženo do prosince 2018. Celkově musí být ukazatele použité ve výkonnostním rámci reprezentativní z hlediska opatření v rámci dané prioritní osy. Aby bylo zahájeno uvolnění výkonnostní rezervy, musí být hodnoty těchto ukazatelů dosažené na konci roku 2018 v rozmezí 75 % až 85 % hodnoty milníku.

71

Jak uvádí předchozí zpráva Účetního dvora⁴⁵, valná většina ukazatelů použitých ve výkonnostním rámci souvisejícím s politikou soudržnosti se vztahuje k výstupům (57 %), klíčovým prováděcím krokům (9 %) a finančním ukazatelům (33 %), přičemž využití ukazatelů výsledků je nadále jen okrajové. Uvolnění rezervy tudíž nadále zůstane do značné míry zaměřeno na vstupy a výstupy, a nikoli na výsledky (viz též bod 62).

Většina zpráv podávaných na úrovni EU se týká ukazatelů výstupů

72

Hlavním cílem strategické zprávy Komise za rok 2017⁴⁶, která obsahuje výroční souhrnnou zprávu za rok 2017 vypracovanou na základě výročních zpráv o provádění za rok 2016, je informovat o úspěších ESI fondů při dosahování cílů strategie EU2020. Zpráva však uvádí zejména míru provádění, jakož i hodnoty dosažené u hlavních ukazatelů výstupů do konce roku 2016. Neuvádí žádné údaje o dosažení výsledků, kromě těchto ukazatelů výsledků ESF: počet účastníků, kteří našli zaměstnání ihned po účasti na odborné přípravě, a počet účastníků, kteří získali kvalifikaci ihned po dokončení odborné přípravy. Pokud jde o EFRR, je to zčásti způsobeno i skutečností, že neexistují žádné společné ukazatele výsledků; nelze proto agregovat ukazatele používané na úrovni členských států.

73

Jak jsme nedávno uvedli ve své zprávě, existuje zásadní problém, který ovlivňuje zejména ukazatele výsledků. Ukazatele výsledků EFRR a ESF vlastně měří různé věci různým způsobem⁴⁷. Kromě toho se pojem „výsledek“ v nařízeních upravujících jednotlivé fondy vykládá různě. Ukazatele výsledků EFRR nelze použít k měření bezprostředních výsledků operačních programů. Kromě toho vysoký počet různých ukazatelů výkonnosti představuje z hlediska shromažďování a vykazování informací o výkonnosti skutečný problém⁴⁸.

Závěry a doporučení

74

Ačkoli je nyní nastavení operačních programů více zaměřeno na výsledky a využívá důslednější intervenční logiky a rozsáhlého souboru ukazatelů, celkově docházíme k závěru, že výběr projektů v rámci EFRR a ESF není plně orientován na výsledky a že zavedené monitorování se stále zaměřuje více na výstupy.

Postupy výběru projektů nebyly v důležitých ohledech zaměřeny na výsledky

75

V operačních programech, které jsme kontrolovali, byly postupy výběru využívány k podpoře výběru projektů relevantních z hlediska cílů operačních programů. Nezahrnovaly však systematicky kritéria výběru, která by vyžadovala definici kvantifikovaných ukazatelů výsledků na úrovni projektu, které by odpovídaly ukazatelům na úrovni operačního programu. V důsledku toho žádosti zřídkakdy obsahovaly ukazatele výsledků, a i pokud tomu tak bylo, nemusely tyto ukazatele nutně odpovídat ukazatelům operačního programu nebo být kvantifikovány. Kromě toho pouze třetina zpráv o hodnocení žádostí obsahovala konkrétní posouzení očekávaných výsledků ve vazbě na cíle operačního programu (viz body 18–27).

76

Zjistili jsme, že řídicí orgány poskytovaly prostřednictvím několika kanálů komplexní informace o operačních programech, o přístupu k financování z EU a o postupech výběru projektů. Příjemci byli obecně dobře informováni nebo mohli využít podpory specializovaných organizací (viz body 28–31).

77

Avšak pouze jeden z dvaceti kontrolovaných postupů výběru projektů zahrnoval bodové hodnocení a vzájemné porovnávání žádostí. Projekty byly obecně schvalovány podle pravidla „kdo dřív přijde, je dřív na řadě“. V důsledku toho nemuselo být financování přiděleno nejlepším projektům (viz body 32–34).

Existují rizika týkající se kvality údajů z monitorování, které jsou nadále zaměřeny spíše na výstupy než na výsledky

78

Jelikož byl legislativní rámec přijat pozdě, zjistili jsme, že některé monitorovací systémy operačních programů nebyly na začátku programu funkční a že nebyly plně funkční ani v době auditu. Údaje byly proto vkládány ručně a následně. Shromažďování údajů probíhalo i mimo systémy IT, což vedlo k chybám, které měly v některých případech dopad na údaje uvedené ve výročních zprávách o provádění (viz body 35–52).

79

Zpožděné přijetí regulačního rámce u většiny operačních programů vedlo ke zpožděnému začátku provádění. Do konce roku 2016 bylo v systémech IT shromážděno jen malé množství údajů. V důsledku toho byly audity nutné k poskytnutí jistoty o monitorovacích systémech a spolehlivosti a dostupnosti údajů zahájeny většinou v roce 2017. Výsledky těchto auditů byly k dispozici až na konci roku 2017, čtyři roky po začátku sedmiletého programového období. To znamená, že jistota získaná ohledně údajů z monitorování je dosud jen částečná. Komise tudíž nemá přehled o fungování systémů monitorování včetně systémů IT. V roce 2019 proběhne přezkum výkonnosti a do té doby existuje riziko, že nebude možné žádná nápravná opatření dokončit včas a že přezkum výkonnosti nebude vycházet ze správných informací (viz body 53–60).

80

Zjistili jsme, že řada milníků ve výkonnostním rámci již není realistická. V případě, že bude nutné milníky revidovat, neexistuje jistota, že potřebné změny v operačním programu mohou být provedeny včas pro účely přezkumu výkonnosti (viz body 61 a 62).

81

Pokud jde o ukazatele výsledků, měří ukazatele EFRR a ESF různé věci různým způsobem. Pojetí „výsledku“ se vlastně v nařízeních upravujících jednotlivé fondy vykládá různě. U obou fondů jsme zjistili riziko, že na úrovni EU nemusí být možné provést směrodatnou agregaci údajů o výkonnosti (zejména pokud jde o výsledky)⁴⁹. Dále jsme doporučili⁵⁰, aby Komise stanovila společnou definici „výstupů“ a „výsledků“ (viz bod 73).

82

Pokud jde o EFRR, mnoho ukazatelů výsledků často využívá jiné zdroje, například data z národních statistických úřadů. Hodnocení by měla měřit dosažené výsledky ve srovnání s cíli operačních programů. Vzhledem k pozdnímu začátku provádění však bylo v době našeho auditu k dispozici jen málo těchto hodnocení. V důsledku toho je obtížné u EFRR monitorovat, do jaké míry projekty přispívají k dosahování cílů operačního programu (viz body 63–69). Tento problém se týká i ESF, neboť mnoho dohod o poskytnutí dotace neobsahuje kvantifikované ukazatele výsledků.

83

Podobně pak základ výkonnostního rámce tvoří převážně ukazatele výstupů a finanční ukazatele. To znamená, že uvolnění výkonnostní rezervy se bude opírat zejména o tyto druhy ukazatelů namísto o dosažené výsledky a skutečný pokrok dosažený při plnění cílů operačního programu. Také informace zveřejněné ve zprávách Komise se většinou týkají výstupů, vyjma ESF, kde je uváděna souhrnná hodnota některých ukazatelů výsledků (viz body 70–72).

Doporučení 1 – Výběr projektů zaměřený na výsledky

Aby zajistily jednotný a skutečně na výsledky zaměřený přístup k výběru projektů, měly by členské státy:

1. mít kritéria výběru, jež budou vyžadovat, aby příjemci definovali nejméně jeden skutečný ukazatel výsledku na základě společné definice toho, co v jejich projektu představuje „výsledek“, včetně výchozí a cílové hodnoty. Tento ukazatel výsledku by měl přispívat k ukazatelům výsledků stanoveným na úrovni operačního programu;
2. zahrnovat posouzení těchto očekávaných výsledků a ukazatelů do zprávy o hodnocení žádostí;
3. při rozhodování o tom, které postupy výběru projektů se použijí, zajistit, aby bylo provedeno vzájemné porovnání projektových žádostí.

Cílové datum provedení: od roku 2019 pro příští výzvy k předkládání návrhů

Doporučení 2 – Monitorování zaměřené na výsledky

1. Aby bylo možné monitorovat přínos projektů pro cíle operačního programu, měly by členské státy do dohody o poskytnutí dotace zahrnout kvantifikované ukazatele výsledků, které budou poskytovat vstupní údaje pro ukazatele výsledků stanovené na úrovni operačního programu.

   Cílové datum provedení: od roku 2019 pro příští výzvy k předkládání návrhů

2. Aby byl rámec monitorování EFRR více zaměřen na výsledky, zejména aby umožňoval agregování údajů o výkonnosti, měla by Komise pro tento fond definovat společné ukazatele výsledků na základě společné definice „výsledků“.

Cílové datum provedení: příprava příštího VFR

Doporučení 3 – Podávání zpráv o výkonnosti a příprava přezkumu výkonnosti v roce 2019

Aby Komise zkvalitnila své zprávy o výkonnosti a mohla provést účelný přezkum výkonnosti za využití spolehlivých údajů a realistických milníků, měla by:

1. získat přehled o hlavních nedostatcích a nejistotách monitorovacích systémů operačních programů, a to na základě auditů provedených Komisí i auditními orgány (audity nezbytných systémů / audity spolehlivosti údajů o výkonnosti);
2. změny v operačních programech požadované členskými státy a související s odůvodněnými revizemi milníků rámce výkonnosti zpracovávat včas pro účely přezkumu výkonnosti.

Cílové datum provedení: před dokončením přezkumu výkonnosti

Tuto zprávu přijal senát II, jemuž předsedá Iliana IVANOVA, členka Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 27. června 2018.

Glosář

Evropské strukturální a investiční fondy (ESIF nebo ESI fondy): ESI fondy tvoří pět samostatných fondů, jejichž cílem je snižovat regionální rozdíly v celé Unii, a to prostřednictvím politických rámců stanovených pro sedmileté rozpočtové období VFR. Těmito fondy jsou Evropský fond pro regionální rozvoj (EFRR), Evropský sociální fond (ESF), Fond soudržnosti (FS), Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova (EZFRV) a Evropský námořní a rybářský fond (ENRF).

Evropský kodex chování pro partnerskou spolupráci: Soubor zásad stanovený v nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) č. 240/2014, který má podpořit členské státy při organizování partnerství za účelem přípravy a provádění dohod o partnerství a operačních programů.

Finanční ukazatele: Hodnoty používané k monitorování pokroku z hlediska (ročního) závazku a výplaty finančních prostředků dostupných pro kterýkoli projekt, opatření nebo program ve vztahu k jeho způsobilým nákladům.

Intervenční logika: Vazba mezi posuzovanými potřebami, cíli, vstupy (plánovanými a přidělenými), výstupy (cílovými a dosaženými) a výsledky (plánovanými a skutečnými).

Investiční priority: Pro každou prioritní osu musí členské státy ve svých operačních programech stanovit investiční priority a odpovídající specifické cíle. Jejich výčet uvádějí konkrétní nařízení, která upravují EFRR, ESF a FS.

Kritéria pro výběr / udělení dotace Předem vymezená kritéria používaná při výběru projektů k posouzení schopnosti žadatelů realizovat navrhované opatření nebo program činnosti.

Monitorovací výbor: Výbor, který monitoruje provádění operačního programu. Tvoří jej „zástupci příslušných orgánů členských států“ (např. zástupci řídicích, certifikačních a auditních orgánů, prováděcích subjektů, organizací zaměstnavatelů nebo zaměstnanců a občanské společnosti). Komise plní také úlohu pozorovatele.

Monitorování: Pravidelné zkoumání výdajů, výstupů a výsledků, které poskytuje aktuální informace o tom, zda projekty/programy postupují v souladu se záměrem.

Operační program (OP): Vyhlášení priorit a specifických cílů členského státu, které popisuje, jak bude financování (spolufinancování EU i vnitrostátní spolufinancování z veřejných a soukromých zdrojů) v daném období (obvykle sedmi let) využito k financování projektů. Projekty v rámci operačního programu musí přispívat k dosažení určitého počtu cílů vymezených na úrovni prioritní osy OP. Financování operačního programu může pocházet z EFRR, FS a/nebo ESF. Operační program vypracovává členský stát a před provedením jakýchkoliv plateb z rozpočtu EU ho musí schválit Komise. V průběhu programového období lze operační programy měnit, jen pokud s tím obě strany souhlasí.

Prioritní osa: Jedna nebo více investičních priorit přidružených jednomu tematickému cíli. Financování v operačním programu je uspořádáno podle prioritních os.

Předběžné podmínky: Podmínky, které musí členské státy splnit, než mohou získat finanční krytí z evropských strukturálních a investičních fondů. Při přípravě operačních programů v programovém období 2014–2020 byly členské státy povinny posuzovat, zda byly tyto podmínky splněny. Pokud splněny nebyly, musely být připraveny akční plány, jež by zajistily jejich splnění do 31. prosince 2016.

Řídicí orgán (ŘO): Řídicí orgán je veřejný nebo soukromý subjekt, který byl členským státem určen k řízení operačního programu. K jeho úkolům patří výběr projektů, které mají být financovány, monitorování toho, jak jsou projekty prováděny, a podávání zpráv Komisi o finančních aspektech a dosažených výsledcích.

Specifický cíl: Předpokládaný výsledek, k němuž má opatření EU přispět.

Strategie Evropa 2020: Růstová strategie Evropské unie na období let 2010–2020, která má EU zajistit zotavení po finanční krizi. Je členěna do pěti hlavních cílů, které zahrnují zaměstnanost, výzkum a vývoj, klima a energetiku, vzdělávání, sociální začleňování a snižování chudoby.

Ukazatel: Měřitelná veličina týkající se cíle, která poskytuje podkladové informace pro posouzení míry, v níž bylo dosaženo určitého cíle.

Ukazatele výsledků: Hodnoty používané k měření výsledků dosažených podpořenými projekty nebo výsledků dosažených na úrovni operačního programu.

Ukazatele výstupů: Hodnoty používané k měření výstupů podpořených operací nebo výstupů na úrovni operačního programu.

Výkonnostní rámec: Soubor milníků a cílových hodnot vymezených pro každou prioritní osu v operačním programu, které tvoří důležitý pilíř přístupu zaměřeného na výkonnost.

Výkonnostní rezerva: Zdroje, které tvoří 6 % zdrojů přidělených pro EFRR, ESF a FS nebo pro EZFRV a ENRF, které mají být zpřístupněny po přezkumu výkonnosti v roce 2019, budou-li splněny nebo překročeny určené požadavky.

Výsledky: Bezprostřední změny, které se týkají příjemců na konci jejich účasti na dané intervenci (například lepší přístup do oblasti díky postavené silnici, účastníci školení, kteří nalezli zaměstnání).

Výstupy: To, co je vyprodukováno nebo čeho je dosaženo pomocí zdrojů přidělených na danou intervenci (například kurzy odborné přípravy pro mladé nezaměstnané, počet čističek odpadních vod nebo délka vybudované silnice).

Seznam zkratek

AIR: Výroční zpráva o provádění (Annual Implementation Report)

AO: Auditní orgán

CO: Certifikační orgán

ČS: Členský stát

EFRR: Evropský fond pro regionální rozvoj

EK: Evropská komise

ESF: Evropský sociální fond

Fondy ESI nebo ESIF: Evropské strukturální a investiční fondy

FS: Fond soudržnosti

IP: Investiční priorita

MSP: Malé a střední podniky

NSU: Nařízení o společných ustanoveních

OP: Operační program

PO: Prioritní osa

PŘO: Pověřený řídicí orgán

ŘO: Řídicí orgán

SC: Specifický cíl

SSR: Společný strategický rámec

TC: Tematický cíl

ZS: Zprostředkující subjekt

Auditní tým

Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů politik a programů EU či témat z oblasti správy a řízení zaměřených na konkrétní oblasti rozpočtu. Účetní dvůr vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich dopad co nejvyšší, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, objem příslušných příjmů či výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.

Tento audit výkonnosti provedl auditní senát II, který se zaměřuje na výdajové oblasti týkající se investic ve prospěch soudržnosti, růstu a začleňování a jemuž předsedá členka EÚD Iliana Ivanovová. Audit vedl člen EÚD Ladislav Balko a podporu mu poskytovali vedoucí kabinetu Branislav Urbanič, tajemnice kabinetu Zuzana Franková, vyšší manažerka Myriam Cazzanigová, vedoucí úkolu Pekka Ulander a vyslaná národní odbornice Michaela Binderová.

Kontakt

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Lucemburk
LUCEMBURSKO

Tel.: +352 4398-1
Dotazy: eca.europa.eu/cs/Pages/ContactForm.aspx
Internetová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.
Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-0571-9	ISSN 1977-5628	doi:10.2865/10595	QJ-AB-18-018-CS-N
HTML	ISBN 978-92-847-0544-3	ISSN 1977-5628	doi:10.2865/54896	QJ-AB-18-018-CS-Q

© Evropská unie, 2018

K jakémukoli použití či reprodukci fotografií nebo jiných materiálů, které nejsou chráněny autorskými právy Evropské unie, je nutno získat povolení přímo od držitelů autorských práv.

OBRAŤTE SE NA EU

Osobně
Po celé Evropské unii se nachází stovky informačních středisek Europe Direct. Adresu nejbližšího střediska naleznete na internetové stránce: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

Telefonicky nebo e-mailem
Europe Direct je služba, která odpoví na vaše dotazy o Evropské unii. Můžete se na ni obrátit:

• prostřednictvím bezplatné telefonní linky: 00 800 6 7 8 9 10 11 (někteří operátoři mohou tento hovor účtovat),
• na standardním telefonním čísle: +32 22999696 nebo
• e-mailem prostřednictvím internetové stránky: https://europa.eu/european-union/contact/write-to-us_cs.

VYHLEDÁVÁNÍ INFORMACÍ O EU

On-line
Informace o Evropské unii ve všech úředních jazycích EU jsou dostupné na internetových stránkách Europa na adrese: https://europa.eu/european-union/index_cs.

Publikace EU
Publikace EU, ať už bezplatné, nebo placené, si můžete stáhnout nebo objednat prostřednictvím internetových stránek EU Bookshop na adrese: https://op.europa.eu/cs/publications. Chcete-li obdržet více než jeden výtisk bezplatných publikací, obraťte se na službu Europe Direct nebo na místní informační střediska (viz https://europa.eu/european-union/contact_cs).

Právo EU a související dokumenty
Právní informace EU včetně všech právních předpisů EU od roku 1951 ve všech úředních jazykových verzích jsou dostupné na stránkách EUR-Lex na adrese: http://eur-lex.europa.eu.

Veřejně přístupná data od EU
Portál veřejně přístupných dat EU (http://data.europa.eu/euodp/cs/home?) umožňuje přístup k datovým souborům z EU. Data lze bezplatně stahovat a opakovaně použít pro komerční i nekomerční účely.