Подборът и мониторингът на проектите по ЕФРР и ЕСФ през програмния период 2014—2020 г. все още са насочени главно към крайните продукти

Кpатко изложение

I

За програмния период 2014—2020 г. ЕС е определил близо 349,4 млрд. евро за постигане на целите по отношение на политиката на сближаване. Тази политика има за цел създаване на работни места, конкурентоспособност на предприятията, икономически растеж, устойчиво развитие и подобряване на качеството на живот. За постигането на тези цели се отпускат средства за проекти, осъществявани от бенефициентите в държавите членки. Органите в държавите членки избират проектите, които да бъдат финансирани, и наблюдават тяхното изпълнение. От решаващо значение е тези средства да се разпределят ефективно, по-конкретно като се постигат очакваните резултати.

II

За да подпомогне тази цел, Комисията е приложила различни мерки, насочени към повишаване на фокуса върху резултатите през програмния период 2014—2020 г. В предишните си доклади Сметната палата приветства подобренията, за които са допринесли тези мерки. Тя обаче изтъкна и сериозните слабости в ефективността на тези мерки и в качеството на информацията от мониторинга, свързана с разходите за политиката на сближаване. Настоящият доклад обединява и доразвива тези предишни констатации.

III

Сметната палата провери до каква степен фокусът върху резултатите е застъпен в начина на подбор на проектите и до каква степен Комисията и държавите членки могат да демонстрират, че бюджетът на ЕС е изразходван правилно. Във връзка с това ЕСП провери механизмите за подбор и мониторинг на проекти, които използват финансиране в рамките на политиката на сближаване.

IV

ЕСП стига до заключението, че въпреки трайните намерения, структурата на процедурите за подбор и самите процеси продължават да акцентират върху крайните продукти и усвояването на средства, а не върху резултатите. Освен това недостатъците в механизмите за мониторинг затрудниха оценката на това до каква степен финансирането от ЕС е допринесло за постигането на целите на ЕС и на държавите членки. По-конкретно за посетените ОП Сметната палата направи следните констатации:

• Относно подбора на проекти, потенциалните бенефициенти са били добре информирани и им е била предоставена подходяща подкрепа за достъп до финансиране от ЕС. Целта на проверените процедури е била да подпомагат подбора на проекти, свързани с целите на ОП, но критериите за подбор рядко са изисквали от кандидатите да определят количествено измерими показатели за резултатите на равнището на проектите. Освен това по-голямата част от подбора на проекти се е осъществявала на принципа „първият по време е първи по право“. В една процедура за подбор заявленията са оценявани и класирани само едно спрямо друго.
• Що се отнася до мониторинга, Сметната палата установи, че системите за мониторинг са започнали да функционират едва на по-късен етап, главно заради забавеното приемане на законодателната рамка. Все още има слабости в някои ИТ системи, използвани за събиране и обобщаване на данните от мониторинга. Освен това бавният напредък в одитите на съответните системи за мониторинг е породил риск вече да няма достатъчно време за предприемане на необходимите корективни действия преди прегледа на изпълнението през 2019 г.
• Информацията от мониторинга остава ориентирана предимно към крайните продукти. В основния доклад на Комисията за измерване на постиженията напредъкът по основните показатели за крайните продукти е представен успоредно с осъществяването на финансирането. Налице е обаче само ограничена информация относно постигането на резултатите.

V

Поради това Сметната палата препоръчва на Комисията:

• С цел да се осигури последователен и истински ориентиран към резултатите подход при подбора на проекти, държавите членки следва да следят дали се извършва сравнение между заявленията за проекти, да изискват от бенефициентите да определят поне един действителен показател за резултатите за всеки проект и да извършват оценка на очакваните резултати и показатели в доклада за оценка на заявленията.
• За да се осигури ориентиран към резултатите мониторинг, държавите членки следва да включат в споразумението за отпускане на безвъзмездна финансова помощ един или повече действителни и количествено измерими показатели за резултатите, които допринасят за определените на равнището на ОП показатели за резултатите, а Комисията следва да определи общи показатели за резултатите за ЕФРР въз основа на общо определение за „резултати“.
• Комисията следва да подобри отчитането на изпълнението и да гарантира, че през 2019 г. ще бъде извършен значим преглед на изпълнението.

Въведение

Политиката на сближаване е основната инвестиционна политика на ЕС

01

Политиката на сближаване е основната инвестиционна политика на ЕС. Тя има за цел създаване на работни места, конкурентоспособност на предприятията, икономически растеж, устойчиво развитие и подобряване на качеството на живот. Около една трета от бюджета на ЕС се отпуска за политиката на сближаване. По текущи цени това е възлизало на около 230 млрд. евро през програмния период 2000—2006 г., на 346,5 млрд. евро през периода 2007—2013 г. и на 349,4 млрд. евро през периода 2014—2020 г.

02

Политиката на сближаване се осъществява чрез Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР), Европейския социален фонд (ЕСФ) и Кохезионния фонд (КФ). Заедно с Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) и Европейския фонд за морско дело и рибарство (ЕФМДР) тези фондове са част от европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИ фондове). Те се осъществяват чрез оперативни програми (ОП), в които се определят инвестиционни приоритети и специфични цели¹. В тях се описва също как ще се използват средствата за финансиране на проекти през програмния период. ОП се осъществяват от държавите членки и техните региони. Това означава, че държавите членки и техните региони избират, наблюдават и оценяват проектите.

Ориентирането към резултатите е основен приоритет за Комисията и държавите членки през периода 2014—2020 г.

03

Стратегията „Европа 2020“ е десетгодишната стратегия на ЕС за работни места и растеж. Началото ѝ е поставено през 2010 г., а целта ѝ е да се създадат условия за интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж. С оглед изпълнение на определените в стратегията „Европа 2020“ цели и задачи, през 2010 г. Комисията подчерта необходимостта от подобряване на ефективността на политиката на сближаване чрез насочване към резултатите².

04

Ето защо в законодателния пакет за политиката на сближаване през програмния период 2014—2020 г. бяха въведени значителни промени, имащи за цел да увеличат насочеността към резултатите³. Основните мерки са следните:

• Въвеждането на предварителни условия (ПУ)⁴, които изискват дадена държава членка да изпълни определени условия за ефективно използване на ЕСИ фондовете (например наличие на политически/стратегически рамки) до края на 2016 г. Едно от тях, общо предварително условие № 7⁵, изисква „наличие на система от показатели за резултатите, необходими за подбора на действия, които най-ефективно допринасят за постигане на желаните резултати [и] за наблюдение на напредъка към постигане на резултатите“.
• Въвеждането на резерв за изпълнение, с който част от отпуснатите за ОП средства от ЕС се заделят, за да бъдат освободени само ако поднабор от показатели (предимно показатели за разходите/крайните продукти) достигнат предварително определените етапни цели. Освобождаването на този резерв през 2019 г. ще бъде основано на извършен през 2019 г. преглед на изпълнението⁶.
• Засилена интервенционна логика по време на етапа на програмиране⁷, която изисква от държавите членки да оценят нуждите си и да се ангажират с постигането на набор от резултати, преди да преценят къде и как да изразходват средствата за сближаване.
• По-последователно използване на показатели за изпълнение за измерване на напредъка в постигането на резултати⁸.

Подборът и мониторингът на проектите имат важна роля за постигането на резултати

05

През 2017 г. Сметната палата заключи⁹, че Комисията и държавите членки са успели да разработят ОП с по-солидна интервенционна логика. Това означава, че в ОП целите на интервенциите са били определени последователно (конкретни цели/резултати), както и начинът, по който ще бъдат постигнати (необходимо финансиране, действия, които трябва да бъдат предприети, и очаквани крайни продукти/услуги).

06

За да се постигне ефективност на политиката обаче, не е важно само да бъдат определени ясни цели и да се вземат предвид резултатите в етапа на програмиране. От съществено значение е през етапа на изпълнение на ОП да се следва ориентиран към резултатите подход, тъй като ефективността на една политика се определя главно от качеството на финансираните проекти и тяхната добавена стойност по отношение на осезаемите резултати. Ето защо подборът на проектите, мониторингът и докладването са от съществено значение за постигането на резултати от дейността. На фигура 1 е представено описание на цикъла на изпълнение на една ОП и участващите органи. Процесите, имащи отношение към одита на ЕСП, са оцветени в жълто.

Основни участници и тяхната роля в подбора и мониторинга на проектите

07

Проектите се избират от националните и регионалните органи, отговорни за управлението на ОП. Тези управляващи органи (УО) или междинните звена (МЗ), на които те делегират правомощия, определят критериите за подбор, организират комисии за подбор и решават кои проекти ще получат европейско финансиране. Комисията не участва в подбора на проекти, за разлика от нейната решаваща роля при договарянето на ОП. Комисията обаче участва с консултативна роля в мониторинговите комитети за ОП¹⁰, където се одобряват методологията и използваните критерии за подбор на проекти. Тя също така предоставя насоки въз основа на добрите практики и споделения опит с държавите членки.

08

Отговорността за мониторинга на проектите се носи от държавите членки. Управляващите органи наблюдават изпълнението на ОП и проектите, обобщават информацията от мониторинга и представят на Комисията годишни доклади за изпълнението (ГДИ). Мониторинговият комитет също извършва преглед на изпълнението на ОП и одобрява ГДИ. Ролята на Комисията тук също е ограничена до издаване на насоки, проверка на изпълнението на ОП заедно с УО и отправяне на коментари относно ГДИ.

09

В ролята си за докладване обаче Комисията представя годишно обобщение на ГДИ на държавите членки и стратегическите доклади (през 2017 г. и 2019 г.) на органа по освобождаване от отговорност (Европейския парламент) и на Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите¹¹.

Обхват и подход на одита

10

С настоящия одит потърсихме отговор на въпроса дали системите за подбор и мониторинг на проекти за проектите по ЕФРР и ЕСФ през програмния период 2014—2020 г. са били насочени към резултатите. Като се има предвид степента на напредък на изпълнението на ОП, настоящият одит надгражда вече извършените одити и за пръв път ни позволи да проследим „ориентирания към резултатите подход“ през целия етап на изпълнение в период, когато първите резултати стават налични. Това също така е от голямо значение за прегледа на изпълнението, планиран за 2019 г.

11

В първата част Сметната палата докладва за извършения анализ на използваните процедури за подбор за одитираните ОП. ЕСП оцени как са разработени тези процедури за подбор, по-специално при определянето на критериите за подбор и тяхната насоченост към резултатите, както и етапа на оценяване на заявленията. Във втората част разглеждаме действащите системи за управление и контрол и извършения до момента мониторинг от УО/МЗ на посетените ОП с цел измерване на оперативната ефективност на равнището на програмите и на национално равнище. ЕСП извърши преглед на надеждността на данните, тяхната наличност и капацитет за предоставяне на подходяща информация за управлението и за докладването пред Комисията.

12

Сметната палата провери общо 34 проекта (вж. пълния списък в приложение І). Съсредоточихме се върху ЕФРР и ЕСФ, и по-специално върху три тематични цели (ТЦ)¹² (вж. описание на 11-те тематични цели в приложение ІІ).

• ТЦ 3, повишаване на конкурентоспособността на МСП (16 проекта),
• ТЦ 8, насърчаване на устойчивата и качествена заетост и подкрепа за мобилността на работната сила (12 проекта), и
• ТЦ 9, насърчаване на социалното приобщаване, борба с бедността и всяка форма на дискриминация (6 проекта).

13

Сметната палата разгледа проекти, избрани пряко от УО (или междинното звено) чрез 20 процедури за подбор (вж. списъка в приложение ІІІ) от седем ОП в четири държави членки: Италия, Финландия, Франция и Чешката република (вж. списъка в приложение ІV). Тези ОП и държави членки бяха избрани въз основа на съществеността на отпуснатото финансиране и етапа от изпълнението на проектите. Избрахме тези проекти въз основа на размера на получената безвъзмездна финансова помощ и тяхната степен на напредък в момента на извършване на одита. Приоритетната ос, инвестиционните приоритети и специфичните цели, на които отговарят избраните проекти, са посочени в приложение V. Свързаните с тях показатели за крайни продукти и резултати са посочени в приложение VI за ЕФРР и в приложение VII за ЕСФ.

14

Сметната палата също така извърши преглед на предприетите действия от Комисията във връзка с подбора и мониторинга на проектите по оперативните програми за ЕСФ и ЕФРР като цяло.

Констатации и оценки

Подборът на проекти не е насочен в достатъчна степен към резултатите

15

В използваните от управляващите органи процедури за подбор следва да се даде приоритет на подбора на онези проекти, които са най-подходящи за преследваните цели и за които е най-вероятно да постигнат резултати, както и да гарантират, че предоставените средства се изразходват в съответствие с правилата. ЕСП провери до каква степен резултатите са били отразени при разработването на процедурите за подбор (например използваните критерии за подбор за оценяване на заявленията, използвания метод за оценяване на проектите и предоставената документация на потенциалните оференти), както и при прилагането на процедурите за подбор, а оттам и в избраните проекти.

16

Предишната одитна дейност на ЕСП¹³ показва, че Комисията и държавите членки са успели да разработят ОП с по-солидна интервенционна логика, т.е. с ясна връзка между потребностите на развитието, специфичните цели и показателите за резултатите. Тази интервенционна логика следва да бъде отразена в процедурите за подбор на проекти. Сметната палата счита, че има редица ключови критерии, които трябва да бъдат вземани предвид от УО при разработването на процедурите, за да се гарантира, че те са насочени към резултатите:

• прилаганите критерии за подбор следва да осигурят съответствието на проектите с целите на ОП;
• критериите за подбор следва да са насочени към подбора на проекти, които имат не само количествено измерими показатели за крайни продукти, но и количествени показатели за резултатите, които да измерват постиженията на проектите;
• бенефициентите следва да се насърчават да подават заявления, за да се осигури наличието на голям брой проекти, от които да се избира;
• и накрая, подборът на проекти следва да се основава на пряко сравнение на заявленията с цел определяне и отдаване на приоритет на проектите, които са най-подходящи за финансиране.

17

В следващите точки се разглежда доколко УО са прилагали тези променливи при обработването на получените заявления и как това е повлияло на подбора на ориентирани към резултатите проекти (вж. точки 18—38).

Процедурите за подбор помагат за избора на проекти, свързани с целите на ОП

18

В законодателната рамка за програмния период 2014—2020 г. са въведени две мерки, които имат за цел да доведат до подбор на проекти, свързани с целите на ОП:

• в ОП трябва да се определят „ръководни принципи“ за подбор на проектите за всяка приоритетна ос¹⁴;
• УО трябва да разработят процедури и критерии за подбор, които „гарантират, че операциите допринасят за постигането на специфичните цели и резултати по съответните приоритети“¹⁵.

19

В допълнение към тях, за периода 2014—2020 г. са въведени и следните изисквания, които да доведат до подбор на повече ориентирани към резултатите проекти:

• съгласно общо предварително условие № 7 (вж. също точка 4) следва да се въведе „система от показатели за резултатите, необходими за подбора на действия, които най-ефективно допринасят за постигане на желаните резултати“;
• УО също така трябва да разработят процедури и критерии за подбор, които „гарантират, че операциите допринасят за постигането на […] резултати по съответните приоритети“¹⁶.

20

„Ръководните принципи“ служат като насоки за избора на проекти и в тях подробно са описани основните критерии за подбор, които да бъдат използвани. В тях се описват проектите, на които следва да бъде предоставено финансиране, като се посочват примери за такива проекти и бенефициенти и по този начин се дава добра представа за вида на проектите, които ще бъдат финансирани в рамките на всяка специфична цел. Тези принципи се използват като основа за изготвянето на критерии за подбор и могат да бъдат пряко цитирани в рамките на критериите за подбор.

21

Сметната палата установи, че в някои случаи принципите са били от общ характер; всички те обаче са се позовавали на необходимостта избраните проекти да бъдат в съответствие със специфичните цели на ОП, описани в рамките на всяка приоритетна ос. Критериите по проверените процедури за подбор бяха в съответствие с ръководните принципи. Всяка процедура беше свързана с най-малко един критерий относно актуалността на проектите и техния принос за специфичната цел.

22

Проверените от ЕСП избрани заявления като цяло са били оценени спрямо критериите, определени в рамките на процедурата за подбор. Сметната палата установи, че 34-те проверени проекта в настоящия одит са били свързани със специфичните цели на ОП.

При оценяването на заявленията за проекти се наблюдава слаб фокус върху резултатите, който рядко включва количествено измерими резултати

23

Сметната палата провери по какъв начин УО са извършвали подбора на проекти на практика, по-специално дали в предложенията за проекти са посочени ясни очаквани резултати и цели, придружени от ясно определени и количествено измерими показатели за крайни продукти и резултати (свързани със специфичните цели). ЕСП също така анализира дали УО са оценявали способността на всеки кандидат да постигне очакваните резултати.

24

Установихме, че 18 от 20-те проверени процедури за подбор са включвали критерии, които са изисквали от бенефициентите да опишат очакваните резултати на своя проект (вж. приложение VІІІ). Само четири от 20-те процедури обаче са включвали критерии, които изискват количествено определяне на показателите за резултати на равнището на проекта (процедури за подбор 17, 18, 19 и 20). А в три случая тези показатели за резултатите не са отговаряли пряко на определените на равнището на ОП (вж. примера в каре 1).

25

Прегледът на ЕСП на 34-те заявления за избраните проекти потвърждава тези констатации. Във всички заявления е предоставена количествена информация за показателите за крайни продукти, които отговарят на тези на равнището на ОП, или е възможно тези данни да бъдат получени пряко от ИТ системата (например за показатели като броя на предприятията, получаващи подкрепа). Само в 14 заявления обаче е предоставена количествена информация за показателите за очакваните резултати. В шест от тях тези показатели не отговарят точно на показателите в ОП. В другите заявления се съдържат предимно текстови описания (вж. фигура 2 и приложение VІІІ).

26

По отношение на оценката на заявленията Сметната палата установи, че УО са оценявали общата осъществимост и вероятността за успех на проектите. Докато за всички 18 проекта по ЕФРР е имало оценка на възможността за постигане на очакваните резултати, такава оценка е била извършена само за 2 от 16-те проверени проекта по ЕСФ. ЕСП също така установи, че оценката на възможността за постигане на резултатите в докладите за оценка е останала неясна, с изключение на седем случая¹⁷, които са включвали по-подробно описание на актуалността на показателите и вероятността за постигане на целите.

27

По отношение на оценяването на заявленията ЕСП установи, че представянето на очаквани резултати е било част от процеса на оценяване само в 11 случая. Това показва, че ако предвижданите проекти са били в съответствие с вида на действията, определени в процедурата за подбор, УО са допускали, че те ще допринесат за постигането на целите на ОП. Те обаче не са обърнали внимание на мащаба на този принос.

Бенефициентите са насърчавани да кандидатстват за финансиране

28

За да се гарантира навременно усвояване на средствата през целия програмен период и същевременно да се осигури насоченост към резултатите, е необходимо достатъчен брой оференти да представят качествени заявления. Популяризирането на една покана за представяне на предложения и съответните насоки към потенциалните кандидати от страна на УО са важна променлива, която определя общата ефективност на процедурите за подбор. При по-широк набор от кандидати има вероятност да се осигури избор на по-добри проекти.

29

Мерките, насочени към популяризиране на покани за представяне на предложения за потенциалните оференти, са били изготвени от УО въз основа на подробните изисквания, определени в нормативната уредба на ЕС. Те са били представени за одобрение на мониторинговите комитети като част от комуникационната стратегия на ОП, която се изисква от регламента¹⁸.

30

Сметната палата установи, че УО са насърчавали бенефициентите да участват в процедурите за подбор. Първо, УО са използвали няколко източника за популяризиране на поканите за представяне на предложения пред потенциалните оференти. Те са включвали участието на търговските камари, местните стопански асоциации и онлайн инструменти. УО са разчитали също и на партньори, които да разпространяват информация за предстоящите покани в рамките на техните мрежи, въз основа на информацията, която са получили в мониторинговите комитети.

31

Освен това насоките относно финансирането, предоставени на кандидатите от УО, са били публично достъпни и, с изключение на насоките от един УО в момента на извършване на одита, в тях са били определени ясни условия за получаването на подкрепата, била е предоставена подробна информация за процедурата за кандидатстване и механизмите за финансиране, като ясно са били посочени критериите за подбор, които ще бъдат прилагани.

Процедурите за подбор обикновено не са включвали сравнение между заявленията за проекти, което е довело до риск най-добрите проекти да не бъдат избрани

32

В извършения от ЕСП преглед на процедурите проверихме дали представените за финансиране проекти са били оценявани помежду им. Това е друга важна мярка да се гарантира, че ще бъдат избрани проектите, ориентирани в най-голяма степен към резултатите.

33

В рамките на споделеното управление процедурите за подбор са били определяни от УО и одобрявани от мониторинговите комитети въз основа на изискванията в регламентите на ЕС¹⁹ и в насоките на Комисията²⁰. Нито в регламентите относно ЕСИ фондовете, нито в насоките на Комисията се посочва видът на процедурите за подбор, които да бъдат използвани, и това е оставено на преценката на УО.

34

От 20-те проверени процедури 10 бяха временни покани за представяне на предложения, 6 бяха постоянни покани, 3 бяха процедури за пряко възлагане и една беше повторна покана за представяне на предложения (вж. също информацията в приложение ІІІ). Сметната палата установи, че във всички процедури за подбор с изключение на една (Италия, ОП „Пиемонт“, № 13) не е било извършено сравнение между заявленията за проекти. Вследствие на това е възможно финансирането да не е било отпуснато на най-добрите проекти. Това е било смекчено в известна степен в някои от посетените ОП, където е бил извършен неофициален (ОП във Финландия и Франция) или официален (Италия, Пулия) предварителен подбор, който е позволил на УО да ограничат подаването на заявления до най-подходящите проекти. Сметната палата установи следното:

• Петнадесет от двадесетте процедури са били основани на принципа „първият по време е първи по право“, при който дадено заявление е било избирано, при условие че отговаря на критериите и че е налично достатъчно финансиране. От тях 13 са били подложени на официален или неофициален предварителен подбор. ЕСП констатира, че от някои се е изисквало да постигнат минимален резултат, за да бъдат избрани (вж. процедури за подбор № 4 и 5 за ОП „Предприемачество и иновации за конкурентоспособност“ (OPEIC) в Чешката република и процедури за подбор № 16, 17, 18, 19 и 20 за ОП във Финландия).
• При трите процедури за пряко възлагане по дефиниция не е имало конкурс (вж. процедури за подбор № 1, 3 и 12).
• В един случай (Италия, ОП „Пиемонт“, процедура за подбор № 8)²¹ е било отпуснато финансиране на проекти, които вече са били избрани през предходния програмен период 2007—2013 г., просто чрез удължаване на тяхната продължителност. Това е позволило на МЗ да избегне прекъсване на предоставянето на обучение за младежи и му е дало възможност да започне да усвояват средствата. Същевременно обаче това е и пречка пред участието на потенциални нови кандидати да участват.

Качеството на данните от мониторинга е изложено на риск и те са ориентирани предимно към крайните продукти

35

Сметната палата провери дали системите за мониторинг са позволявали систематично събиране на данни за специфични показатели, като по този начин са направили възможно измерването на постигнатия напредък на равнището на проектите и програмите и на равнището на ЕС. ЕСП също така провери дали това е докладвано по начин, който е давал възможност за демонстриране на успеха на финансираните проекти, а оттам и за ефективното и ефикасно използване на бюджета на ЕС.

36

Следващият раздел съдържа нашата оценка на необходимите условия за мониторинга и докладването относно постигането на целите. ЕСП първо провери дали УО са създали функционални системи за мониторинг, преди да започнат да прилагат фондовете. Разгледахме също така дали докладваната от бенефициентите информация за изпълнението е била надеждна, пълна и навременна. ЕСП също така разгледа ролята на УО и Комисията.

37

Накрая разгледахме дали въведените системи са предоставили ориентирана към резултатите информация за изпълнението; по-специално, дали са предоставили значима обобщена информация, тъй като това е ключов елемент, който позволява докладване относно ефективното използване на средствата на равнището на държавите членки и на ЕС чрез годишен мониторинг и докладване.

Увереността относно качеството на данните от мониторинга може да не бъде предоставена навреме за прегледа на изпълнението през 2019 г.

38

Мониторингът на напредъка на ОП към постигането на техните цели се извършва въз основа на събраните данни от различни източници. Тези данни се обобщават на равнището на ОП и на държавите членки и създават основата за докладите, които се изпращат на мониторинговия комитет на ОП и на Комисията. С цел да се представи правилна картина на ситуацията на равнището на ОП и на държавите членки, от съществено значение е събраните данни да бъдат надеждни, пълни и навременни. За да постигнат това, УО трябва да създадат система за мониторинг, която включва събиране на данни и проверки на източника на данните. За да получи увереност относно качеството на данните, Комисията разчита на одитната дейност, извършвана от одитните органи на равнището на държавите членки, както и на собствената си одитна дейност.

39

В специфичния контекст на прегледа на изпълнението също така е важно данните, както и системите, които са ги предоставили, да бъдат одитирани възможно най-рано, за да се даде възможност на органите на държавите членки да отстранят всички установени слабости по отношение на качеството на данните много преди края на юни 2019 г. Именно тогава годишните доклади за изпълнението (ГДИ) за 2018 г. – основата за прегледа на изпълнението и за разпределянето на резерва за изпълнение – ще бъдат изпратени на Комисията.

Подробни правила на ЕС определят начина, по който държавите членки следва да създават своите системи за мониторинг за периода на 2014—2020 г.

40

С цел постигане на систематично събиране и мониторинг на данните, получени на равнището на ОП, в регулаторната рамка за програмния период 2014—2020 г. са въведени редица промени по отношение на събирането на данни и механизмите за мониторинг:

• УО трябва да въведат система за управление и контрол (СУК), която обхваща подходящи системи за докладване и мониторинг²².
• УО отговарят за създаването на компютърна система, която да записва всички данни, свързани с показателите на оперативните програми²³ за целите на мониторинга и докладването.
• Съгласно ПУ 7 УО трябва да въведат „система от показатели за резултатите, необходими за подбора на действия, които най-ефективно допринасят за постигане на желаните резултати, за наблюдение на напредъка към постигане на [тези] резултати“²⁴. От ОП се е изисквало да демонстрират изпълнението на всички предварителни условия (ПУ) до 31 декември 2016 г.²⁵ (вж. точка 4).
• До 31 декември 2015 г.²⁶ от държавите членки се е изисквало да гарантират, че всеки обмен на информация между бенефициентите и УО, сертифициращите органи (СО), ОО и МЗ може да се извършва по електронен път²⁷.

41

Комисията също е изготвила конкретни насоки²⁸ за своите служители и за компетентните органи на държавите членки относно обща методология за оценяване на системите за управление и контрол в държавите членки, включително наличието на подходящи системи за мониторинг и докладване.

Информацията за изпълнението невинаги е надеждна, пълна и навременна и това оказва влияние върху публикуваните от държавите членки доклади за изпълнението

Докладвани данни от страна на бенефициентите

42

За ЕФРР в много случаи данните за показателите за резултатите се събират от националните статистически органи (вж. примерите в приложение VІ). Останалата част се предоставя от бенефициентите. За ЕСФ по-голямата част от информацията се докладва чрез събраните от бенефициентите данни (вж. приложение VІІ). Управляващите органи проверяват точността на събраните от бенефициентите данни при завършването на проектите, когато получават техния окончателен доклад. По време на изпълнението на проекта може да се извършват и проверки на място на базата на извадки.

43

С въведените системи предоставените от бенефициентите данни автоматично преминават през няколко проверки за правдоподобност и последователност, особено при ЕСФ. УО също така разполагат с инструменти за наблюдение на пълнотата на предоставените от участниците данни, което им позволява да напомнят на бенефициентите, които са предоставили непълни данни, да предоставят допълнителна информация.

44

Одитът на ЕСП разкри проблеми във връзка с качеството на събираните данни. Установихме един общ проблем по отношение на пълнотата и точността на данните за участниците в съфинансирани действия по ЕСФ. Тези данни са класифицирани като чувствителни в националното законодателство²⁹, поради което от участниците зависи дали да ги декларират. За държавите членки и Комисията също така е трудно да проверяват тяхната точност. В каре 2 е представена още една слабост, засягаща събирането на данни.

45

В своя одит на надеждността на данните за изпълнението (2014—2020 г.) Комисията е докладвала за други проблеми във връзка с надеждността на данните, като например:

• не са събирани данни, което е довело до неотчитане на постиженията, а оттам и до тяхното невземане под внимание при определянето на напредъка на дадена ОП, което е довело до неправилно разбиране на ситуацията;
• неразбиране от страна на УО по отношение на определянето на общи показатели (например общ показател за крайни продукти 26, „Предприятия, които си сътрудничат с научноизследователски институции“), което е довело до завишаване на броя на предприятията, докладвани по този показател;
• двойно отчитане/липса на таван за стойността на показателя за „обслужвано население“ до броя на жителите в района, което е довело до непоследователни стойности.

Достъпност и надеждност на информацията за изпълнението

46

Наличието на функционални системи за мониторинг в момента на започване на изпълнението на програмите от УО е ключов елемент, гарантиращ, че данните за изпълнението се генерират навреме, което позволява осъществяването на мониторинга.

47

Късното одобрение на законодателната рамка за периода 2014—2020 г. през декември 2013 г. на равнището на ЕС е забавило разработването на ИТ системите, използвани за мониторинг. За показателите за ЕСФ допълнителната сложност във връзка с чувствителността на данните и определянето на показателите е изисквала допълнителни разисквания, продължили и през 2014 г. Това още повече е забавило завършването на ИТ системите. В два случая други фактори са довели до закъснения: реорганизация на регионите (Франция, ОП „Лотарингия и Вогези“) и разработване на нова единна ИТ система за всички ЕСИ фондове в Чешката република за периода 2014—2020 г.

48

Последиците от закъснението се отразяват в степента на изпълнение на ПУ 7 относно наличието на система от показатели за резултатите. В края на 2016 г. — крайният срок за завършване на плановете за действие, 50 плана са останали незавършени, т.е. около 11 % от всички ОП все още не са изпълнили това изискване. До края на февруари 2018 г. обаче всички планове за действие във връзка с ПУ 7 са били завършени.

49

Сметната палата установи, че през първата половина на 2017 г., която е четвъртата година след началото на програмния период, някои ИТ системи все още не са били напълно функционални; това създава рискове за пълнотата и точността на събраните данни (вж. примерите в каре 3). В своя одит на надеждността на данните за изпълнението (2014—2020 г.)³⁰ Комисията е обърнала внимание на липсата на електронни системи за обмен на данни с бенефициентите, което е довело до ръчно въвеждане в системата на данните относно показателите от страна на УО – потенциален източник на технически грешки.

Доклади за изпълнението, публикувани от държавите членки

50

УО трябва да представят на Комисията годишен доклад за изпълнението (ГДИ) за всяка ОП, който се одобрява от мониторинговия комитет. ГДИ предоставя основна информация относно изпълнението на ОП, главно чрез предоставяне на количествена и качествена информация за общите показатели и за специфичните за програмата показатели³². ГДИ за 2016 г., представени през юни 2017 г., са първите доклади относно „напредъка в постигането на целите на програмата“, изпратени на Комисията³³. Комисията извършва преглед на качеството на ГДИ (например съответствие между броя участници и населението на обхванатите райони).

51

В края на 2017 г. 26 ГДИ все още не са били приети от Комисията поради липсващи данни относно показателите, използвани при рамката на изпълнението, несъответствия в докладваните данни с предоставената информация за изпълнението на ОП или липса на обяснение за някои от докладваните данни. В около 40 % от ОП по ЕФРР не са докладвани никакви стойности за техните показатели за рамката на изпълнението през 2017 г., което към момента на извършване на одита Комисията не беше анализирала.

52

Установените недостатъци в ГДИ поставят въпроси относно надеждността на предоставената информация, както и относно степента на постигнатия до момента напредък, представен в издадените от Комисията документи въз основа на ГДИ³⁴: годишният обобщаващ доклад до Парламента и Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите, и – само през 2017 г. и 2019 г. – стратегическият доклад за напредъка, в който се обобщава постигнатият напредък.

Одитите на системите за управление и контрол и на надеждността на събраните данни са започнали късно, което е ограничило степента на увереност относно системите за мониторинг и е намалило наличното време за преодоляване на установените слабости

53

Необходими са подходящи механизми за проверка и коригиране на информацията за изпълнението с цел да се гарантира нейното качество, а оттам и използването ѝ в контекста на мониторинга и докладването. Добрите практики изискват одитите на системите, които предоставят данните – и свързаните с тях корективни действия – да се извършват и да приключват преди включването на данните в ГДИ и в стратегическите доклади.

54

Съгласно законодателната рамка както одитните органи на държавите членки, така и Комисията³⁵ одитират функционирането на системите за мониторинг. Тези одити следва по-специално да гарантират наличието на надеждни системи за събиране, записване и съхраняване на данни за изпълнението, както и оценка на това дали тези данни за изпълнението са надеждни.

Оценка от одитните органи на функционирането на системите за управление и контрол

55

Оценка на съществуващите системи на равнището на УО е била извършена през ранните етапи на изпълнение на ОП като част от процедурата за определяне³⁶. При тази процедура от независима одитна структура (често ОО) се е изисквало да изготви доклад и становище относно това дали УО са изпълнили критериите, свързани с вътрешната среда за контрол, управлението на риска, дейностите за управление и контрол и мониторинга³⁷. Определянето е трябвало да се извърши преди първото предоставяне на междинно плащане за ОП. Следователно без това определяне не може да се извършват плащания за ОП. На този етап одитът обхваща наличието на системи и процедури, но не обхваща доброто изпълнение, което се проверява в контекста на извършваните от одитните органи одити на системите, засягащи системите за управление и контрол.

56

Поради късното одобрение на ОП и забавеното завършване на ИТ системите (вж. точка 47) процедурата за определяне е закъсняла. Тя е била засегната и от национални фактори (реорганизация на регионите във Франция през 2015 г., сложни структури за управление – например френската PON FSE има 13 упълномощени управляващи органа и 120 междинни звена). За проверените в настоящия одит ОП УО са били определени между септември 2016 г. и февруари 2018 г., съответно повече от две и четири години след началото на програмния период (вж. приложение ІV).

57

Поради закъснялото изпълнение на ОП и произтичащото от него ограничено количество събрани данни, извършването на одити на системите е било едва в началото по време на одитните посещения на ЕСП, т.е. през първата половина на 2017 г. Следователно евентуалните проблеми във връзка с качеството на данните са станали очевидни едва през втората половина на 2017 г. Това е станало почти четири години след началото на седемгодишния програмен период и една година и половина преди предаването на Комисията на ГДИ за 2018 г., които формират основата за разпределянето на резерва за изпълнение.

Одити на Комисията

58

Освен че разчита на одитната дейност и съществуващите системи в държавите членки, Комисията извърша и собствени одити. Те биват два вида: „ранни превантивни одити на системите“, насочени към получаване на достатъчна увереност на ранен етап от изпълнението, че системите за управление и контрол функционират добре, и „одити на изпълнението, засягащи надеждността на данните“. Предвид посочените по-горе закъснения обаче, довело до късното завършване на системите за мониторинг, както и минималното докладване на подходящи данни, тези одити са били извършени по-късно от планираното. По-специално за ЕФРР одитите са могли да започнат едва след получаването на ГДИ за 2016 г. До края на 2017 г. Комисията е успяла да извърши общо 23 одита в 12 държави членки: 12 одита на изпълнението, засягащи надеждността на данните, и 11 ранни превантивни одита на системите.

59

За по-голямата част от тези одити докладването е продължавало в началото на 2018 г. Според Комисията предварителните резултати за одитираните системи са били по-скоро положителни, въпреки че са били откроени някои недостатъци. Същевременно обаче за около 40 % от ОП по ЕФРР в ГДИ за 2016 г., представени през 2017 г., не са докладвани никакви стойности за техните показатели на рамката на изпълнението³⁸. За тези ОП през февруари 2018 г. не са били извършени никакви одити от Комисията, за да се определи дали липсата на докладване се дължи на закъснения в изпълнението или на липса на функциониращи системи за докладване на данните.

60

Късното извършване на одитите на системите означава, че прегледът на състоянието на системите за мониторинг не е завършен. Недостатъците по-специално могат да бъдат установени късно и е възможно да няма достатъчно време за прилагане на необходимите корекции. Това застрашава осъществяването на прегледа на изпълнението през 2019 г., който ще се основава на докладваните данни от държавите членки в ГДИ за 2018 г. до 30 юни 2019 г.

Прегледът на изпълнението може да не се основава на реалистични етапни цели

61

В посетените ОП ЕСП констатира въз основа на ГДИ за 2015 г. или на наличната информация от мониторинга към момента на извършване на одита, че вече са налице случаи, в които ОП са постигнали определените за 2023 г. цели, както и рискове за неизпълнение. За посетените ОП не са били подадени искания за изменения с цел адаптиране на целите към по-реалистична стойност. Само в една ОП (Чешка република, OPEIC) вече е било поискано и получено разрешение за изменения, свързани главно с разпределението на отпуснатите средства в рамките на приоритетните оси. От друга страна, според Комисията през февруари 2018 г. от 17 480 използвани показателя в съществуващите 430 ОП, съответната целева стойност за 2023 г. е била променена във възходяща посока в 1445 случая и в низходяща посока в 941 случая.

62

Това показва, че редица етапни цели³⁹ в рамката на изпълнението вече не са реалистични. В случай, че се наложи изменение на етапни цели, то изисква изменение на самата ОП, което може да бъде направено само по инициатива на държавите членки⁴⁰. Като се има предвид продължителността на процедурата за изменение (определена в регламента на три месеца), има риск постигнатите в края на 2018 г. стойности от показателите на рамката на изпълнението да не бъдат сравнени с реалистични етапни цели.

Генерираната информация въз основа на събраните данни все още е ориентирана предимно към крайните продукти

63

Информацията за изпълнението се събира, за да могат държавите членки и Комисията да я използват за целите на докладването и да се отчетат за това, което е постигнато с финансирането.

64

Показателите за резултатите и целите, определени в сключените между бенефициентите и УО споразумения за отпускане на безвъзмездна финансова помощ, са от съществено значение за измерването на постигането на резултатите. Няколко основни проблема в структурата на системите за мониторинг обаче засягат измерването и мониторинга на приноса на проектите за постигането на целите на ОП.

Действащата структура се основава предимно на показатели за крайните продукти, особено през първите години от прилагането на ЕФРР, и липсват количествено измерими показатели за резултатите, определени на равнището на проектите

65

Настоящата структура позволява по-систематично събиране на данни за редица добре определени показатели, въпреки че броят на показателите е много голям. Наличието на общи показатели също така позволява обобщаването на тези данни на равнището на ОП, на държавите членки и на ЕС. В структурата на логическата рамка на ЕФРР обаче много показатели за резултатите на равнището на ОП не са пряко свързани с финансираните интервенции. Тези показатели често са национални показатели, които отчитат влиянието на външни фактори, и техните източници са предимно националните статистически служби (вж. примерите в каре 4, а също и приложение VІ). Тези показатели за резултати не определят отчетливо въздействието, свързано с интервенциите по ЕФРР, и поради това не могат да се разглеждат като преки резултати на ОП.

66

За да смекчат последиците от факта, че генерираните резултати от проектите по ЕФРР често се реализират (много) след завършването на проектите в момент, когато няма мониторинг на проектите като такива, УО трябва да извършват оценки на равнището на приоритетната ос⁴¹. Поне веднъж през програмния период с тези оценки се оценява приносът на подкрепата от европейските структурни и инвестиционни фондове за постигането на целите по всеки приоритет. Но предвид късното начало на изпълнението броят на вече извършените оценки е ограничен. Вследствие на това, за момента напредъкът на ОП се измерва главно чрез показателите за крайни продукти.

67

На равнището на проектите Сметната палата установи, че показателите за резултатите не се посочват систематично в споразуменията за безвъзмездна финансова помощ (вж. точка 25). Само шест⁴² от 18-те проверени проекта по ЕФРР в настоящия одит съдържаха показатели за резултати в заявленията, а следователно и в споразумението за отпускане на безвъзмездна помощ. Тези показатели за резултати обаче не са същите като използваните на равнището на ОП. Това означава, че те не може да се използват за целите на докладването или за измерване на напредъка по постигането на целите на ОП. В други четири случая⁴³ показателите за резултати не са били количествено измерими (т.е. не е посочена целева стойност), което е попречило да се извърши оценка на техния принос за целите на ОП и е ограничило измерването на постиженията по проекта до неговите крайни продукти.

68

При проектите по ЕСФ в 7 от 16 проекта са посочени показатели за резултати. За останалите проекти описаните резултати или са свързани с показателите на ОП, или не са количествено измерими. Във всеки един проект това прави невъзможно да се сравни постигнатата стойност с прогнозна целева стойност. В случая на ЕСФ обаче, дори ако резултатите и показателите за резултати не са определени или количествено измерими на равнището на проекта, измерването на стойностите на общите показатели за резултати все пак се извършва, тъй като бенефициентите по проектите трябва да докладват тези данни в ИТ системите на УО.

69

В годишните си доклади ЕСП вече е посочвала липсата на показатели за резултати, определени на равнището на проектите⁴⁴. Това затруднява измерването и наблюдението на степента, в която проектите допринасят за постигането на целите на ОП.

Освобождаването на резерва за изпълнение се основава на показатели, които са ориентирани предимно към вложените ресурси и крайните продукти

70

Държавите членки могат да демонстрират напредъка при изпълнението на програмите посредством етапни цели (които да бъдат постигнати до 2018 г.) и целеви стойности (които да бъдат постигнати до 2023 г.) за три вида показатели: финансови показатели, показатели за крайни продукти и показатели за резултати. Те могат да се допълват от ключови етапи на изпълнението (КЕИ) за измерване на проекти, които са в ход или които се планира да започнат, но за които няма вероятност да бъдат реализирани крайни продукти до декември 2018 г. Като цяло използваните показатели в рамката на изпълнението трябва да бъдат представителни за действията по приоритетната ос. За да се задейства освобождаването на резерва за изпълнение, постигнатите стойности за тези показатели в края на 2018 г. трябва да бъдат между 75 % и 85 % от стойността на етапната цел.

71

Както е показано в предишен доклад на ЕСП⁴⁵, преобладаващата част от показателите, използвани в рамката на изпълнението по линия на политиката на сближаване, са свързани с продукти и услуги (57 %), ключови етапи на изпълнението (9 %) и финансови показатели (33 %), като използването на показатели за резултати остава незначително. Следователно освобождаването на резерва за изпълнение до голяма степен ще остане ориентирано към вложените ресурси и крайните продукти, а няма да бъде насочено към резултатите (вж. също точка 62).

По-голямата част от докладването на равнището на ЕС е свързано с показателите за крайни продукти

72

Основната цел на стратегическия доклад на Комисията за 2017 г.⁴⁶, който обхваща годишния обобщаващ доклад за 2017 г., изготвен въз основа на ГДИ за 2016 г., е да докладва за постиженията на ЕСИ фондовете към постигането на целите на „ЕС 2020“. В доклада обаче е представено главно равнището на изпълнение, както и постигнатите стойности за основните показатели за крайни продукти до края на 2016 г. В него не е представена информация относно постигането на резултатите, с изключение на следните показатели за резултати по ЕСФ: брой участници, които са намерили работа непосредствено след обучението, и брой участници, които са получили квалификация непосредствено след обучението. За ЕФРР това се дължи и на факта, че не е имало общи показатели за резултатите; ето защо използваните на равнището на държавите членки не могат да бъдат обобщени.

73

Както докладва неотдавна ЕСП, съществува основен проблем, който засяга по-специално показателите за резултатите. Всъщност показателите за резултати по ЕФРР и ЕСФ измерват различни неща по различен начин⁴⁷. Освен това понятието „резултат“ се тълкува по различен начин в регламентите за отделните фондове. Показателите за резултати по ЕФРР не могат да се използват за измерване на непосредствените резултати на ОП. Освен това големият брой на различните показатели за изпълнението представлява реално предизвикателство за събирането и докладването на информация за изпълнението⁴⁸.

Заключения и препоръки

74

Въпреки че структурата на ОП вече е ориентирана в по-голяма степен към резултатите, с по-солидна интервенционна логика и широк набор от показатели, Сметната палата стига до заключението, че подборът на проекти по линия на ЕФРР и ЕСФ не е изцяло ориентиран към резултатите и че съществуващият мониторинг все още е ориентиран в по-голяма степен към крайните продукти.

Процедурите за подбор не са били ориентирани към резултатите в някои важни аспекти

75

За посетените ОП процедурите за подбор са били използвани за подпомагане на подбора на проекти, свързани с целите на ОП. Те обаче не включват систематично критерии за подбор, които да изискват определяне на количествено измерими показатели за резултати на равнището на проектите, отговарящи на тези на равнището на ОП. Вследствие на това в заявленията рядко са включвани показатели за резултати; дори когато това е направено, те не са отговаряли задължително на показателите в ОП или не са били количествено измерими. Освен това, само една трета от докладите за оценка са включвали специфична оценка на очакваните резултати по отношение на целите на ОП (вж. точки 18—27).

76

Сметната палата установи, че УО са предоставили чрез няколко канала изчерпателна информация за ОП, за достъпа до финансиране от ЕС и за процедурите за подбор. Като цяло бенефициентите са били добре информирани или са могли да разчитат на подкрепа от специализирани организации (вж. точки 28—31).

77

Само 1 от 20-те проверени процедури обаче е включвала оценяване и класиране на заявленията едно спрямо друго. Обикновено проектите са одобрявани на принципа „първият по време е първи по право“. Вследствие на това е възможно финансирането да не бъде отпуснато на най-добрите проекти (вж. точки 32—34).

Има рискове за качеството на данните от мониторинга, които остават ориентирани в по-голяма степен към крайните продукти, отколкото към резултатите

78

ЕСП установи, че поради късното приемане на законодателната рамка системите за мониторинг на някои ОП не са функционирали в началото на програмата, нито са функционирали изцяло по време на одита. Вследствие на това данните са били въвеждани ръчно и на по-късен етап. Събирането на данни също се е извършвало извън ИТ системите, създавайки грешки, които в някои случаи са оказали въздействие върху представените данни в ГДИ (вж. точки 35—52).

79

За повечето ОП късното приемане на регулаторната рамка е довело до късно започване на изпълнението. До края на 2016 г. в ИТ системите е било събрано само ограничено количество данни. Вследствие на това по-голямата част от необходимите одити за предоставяне на увереност относно системите за мониторинг и надеждността и наличността на данните са започнали през 2017 г. Резултатите от тези одити са били предоставени едва в края на 2017 г. – четири години след началото на седемгодишния програмен период. Това означава, че получената увереност относно данните от мониторинга до този момент е само частична. Следователно Комисията няма общ поглед върху функционирането на системите за мониторинг, включително на ИТ системите. Прегледът на изпълнението ще се извърши през 2019 г. и през оставащото до тогава време има риск евентуалните корективни мерки да не могат да бъдат завършени навреме, а прегледът на изпълнението да не са основава на точна информация (вж. точки 53—60).

80

ЕСП установи, че редица етапни цели в рамката на изпълнението вече не са реалистични. В случай, че се наложи изменение на етапни цели, не е сигурно, че свързаните с тях изменения на ОП ще могат да бъдат извършени навреме за прегледа на изпълнението (вж. точки 61 и 62).

81

По отношение на показателите за резултатите, показателите по ЕФРР и ЕСФ измерват различни неща по различен начин. Всъщност понятието „резултат“ се тълкува по различен начин в регламентите за отделните фондове. И за двата фонда ЕСП установи риск значимото обобщаване на данните за изпълнението (по-специално по отношение на резултатите) да не бъде осъществимо на равнището на ЕС⁴⁹. Освен това Сметната палата препоръча⁵⁰ Комисията да установи общо определение за „крайни продукти и услуги“ и „резултати“ (вж. точка 73).

82

За ЕФРР в много показатели за резултатите често се използват други източници, като например данни от националните статистически служби. При оценките следва да се измерват постиженията спрямо целите на ОП. Като се има предвид късното начало на изпълнението обаче, към момента на извършване на одита бяха налични малък брой оценки. Вследствие на това за ЕФРР е трудно да се наблюдава до каква степен проектите допринасят за постигането на целите на ОП (вж. точки 63—69). Този проблеми важи и за ЕСФ, тъй като много споразумения за отпускане на безвъзмездна финансова помощ не включват количествено измерими показатели за резултатите.

83

По подобен начин и основата на рамката на изпълнението се формира най-вече от показателите за крайни продукти и от финансовите показатели. Това означава, че освобождаването на резерва за изпълнение ще се основава главно на тези видове показатели, а не на постигнатите резултати и на действителния напредък към постигането на целите на ОП. Публикуваната информация в докладите на Комисията също е ориентирана предимно към крайните продукти, с изключение на ЕСФ, където за някои показатели за резултатите е предоставена обобщена стойност (вж. точки 70—72).

Препоръка 1 – Подбор, ориентиран към резултатите

За да гарантират последователен и наистина ориентиран към резултатите подход към подбора на проекти, държавите членки следва:

1. да въведат критерии за подбор, които изискват от бенефициентите да определят поне един действителен показател за резултати за техния проект въз основа на общо определение на понятието „резултат“, включително базова и целева стойност. Този показател за резултатите следва да допринася за определените на равнището на ОП показатели за резултатите;
2. да включат оценка на тези очаквани резултати и показатели в докладите за оценка на заявленията;
3. когато решават какви процедури за подбор да използват, да гарантират, че се извършва сравнение между заявленията за проекти.

Целева дата на изпълнение: от 2019 г. за бъдещи покани за представяне на предложения.

Препоръка 2 – Мониторинг, ориентиран към резултатите

1. За да дадат възможност за мониторинг на приноса на проектите към целите на ОП, държавите членки следва да включат в споразумението за отпускане на безвъзмездна финансова помощ количествено измерими показатели за резултати, които допринасят към показателите за резултати, определени на равнището на ОП.

   Целева дата на изпълнение: от 2019 г. за бъдещи покани за представяне на предложения.

2. За да направи рамката за мониторинг на ЕФРР ориентирана в по-голяма степен към резултатите, и по-специално за да позволи обобщаването на информацията за изпълнението, Комисията следва да определи общи показатели за резултатите за този фонд въз основа на общо определение на понятието „резултати“.

Целева дата на изпълнение: при изготвянето на следващата МФР.

Препоръка 3 – Докладване на изпълнението и подготовка за прегледа на изпълнението през 2019 г.

За да подобри докладването относно изпълнението и за да извърши значим преглед на изпълнението с надеждни данни и реалистични етапни цели, Комисията следва:

1. да се запознае с основните слабости и несигурността относно системите за мониторинг на ОП въз основа на одити както на Комисията, така и на ОО (необходимите одити на системите/одити на надеждността на изпълнението);
2. да следи измененията на ОП, предложени от държавите членки и свързани с основателни изменения на етапни цели от рамката на изпълнението, да бъдат обработвани навреме за прегледа на изпълнението.

Целева дата на изпълнение: преди приключването на прегледа на изпълнението.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав II с ръководител Илиана ИВАНОВА — член на Европейската сметна палата, в Люксембург на заседанието му от 27 юни 2018 г.

Речник на термините

Европейски кодекс на поведение за партньорство: Набор от принципи, установени в Делегиран регламент (ЕС) № 240/2014 на Комисията с цел да се подпомогнат държавите членки при организирането на партньорства за изготвяне и изпълнение на споразуменията за партньорство и оперативните програми.

Европейски структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ или ЕСИ фондове): ЕСИ фондовете са пет отделни фонда, които имат за цел да намалят различията на регионално равнище в ЕС. Рамката на политиките за тези фондове се определя за седемгодишния бюджетен период на МФР. ЕСИ фондовете включват Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР), Европейския социален фонд (ЕСФ), Кохезионния фонд (КФ), Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) и Европейския фонд за морско дело и рибарство (ЕФМДР).

Инвестиционни приоритети: За всяка приоритетна ос в своите оперативни програми държавите членки трябва да определят инвестиционните приоритети и съответните конкретни цели. Те са посочени в специалните регламенти относно уредбата на ЕФРР, ЕСФ и КФ.

Интервенционна логика: Връзката между оценените нужди, целите, вложените ресурси (планирани и предоставени), крайните продукти (целеви и постигнати) и резултатите (планирани и действителни).

Конкретна цел: Предвиденият резултат, за чието постигане има за цел да допринесе действието на ЕС.

Крайни продукти: Това, което е произведено или реализирано с предоставените за интервенцията ресурси (например обучения, предоставени на безработни млади хора, брой пречиствателни станции или дължина на изграден път).

Критерии за подбор/за отпускане на безвъзмездна финансова помощ: Предварително определени критерии, използвани в процедурите за подбор с цел оценяване на способността на кандидатите да осъществят предложеното действие или работна програма.

Мониторинг: Редовен преглед на разходите, достиженията и резултатите, който осигурява актуална информация за това дали проектите/програмите напредват по план.

Мониторингов комитет: Комитет, който наблюдава изпълнението на дадена ОП. Той се състои от „представители на съответните органи на държавата членка“ (например представители на управляващите, сертифициращите и одитните органи, изпълнителните органи, организациите на работодателите или работниците и гражданското общество). Комисията също има роля на наблюдател.

Оперативна програма (ОП): В оперативните програми се определят приоритетите и конкретните цели на дадена държава членка и се описва как финансирането (от ЕС, както и националното публично и частно съфинансиране) ще бъде използвано в рамките на определен период от време (понастоящем седем години) за финансиране на проекти. Проектите в дадена ОП трябва да допринасят за постигане на известен брой цели, определени на нивото на приоритетната ос на ОП. Финансирането на ОП може да се предоставя от ЕФРР, КФ и/или ЕСФ. ОП се изготвя от държавата членка и трябва да бъде одобрена от Комисията, преди да бъдат извършени плащания от бюджета на ЕС. ОП могат да бъдат променяни само по време на програмния период, ако и двете страни са съгласни.

Показател: Измерим израз на дадена цел, който предоставя информация за определяне на степента на постигане на целта.

Показатели за продукти/услуги: Стойности, използвани за измерване на крайните продукти или услуги от подпомаганите операции или крайните продукти на равнището на оперативната програма.

Показатели за резултати: Стойности, използвани за измерване на постигнатите резултати от подпомаганите проекти или на резултатите, постигнати на равнището на оперативната програма.

Предварителни условия: Условия, които държавите членки трябва да изпълнят, преди да могат да получат финансиране по линия на европейските структурни и инвестиционни фондове. При изготвянето на оперативните програми в рамките на програмния период 2014—2020 г. от държавите членки се изисква да преценят дали тези условия са били изпълнени. Ако не са били изпълнени, е било необходимо да бъдат изготвени планове за действие, които да осигурят изпълнението им до 31 декември 2016 г.

Приоритетна ос: Един или повече инвестиционни приоритети, свързани с една тематична цел. Финансирането на дадена оперативна програма е организирано по приоритетни оси.

Рамка на изпълнението: Набор от етапни цели и общи цели, определени за всеки приоритет в дадена оперативна програма, които са важен стълб на ориентирания към резултатите подход.

Резерв за изпълнение: Средства, съставляващи 6 % от отпуснатите средства за ЕФРР, ЕСФ и КФ или за ЕЗФРСР и ЕФМДР, които да бъдат предоставени след прегледа на изпълнението през 2019 г., при изпълнение или надвишаване на определени изисквания.

Резултати: Непосредствените промени, които настъпват за бенефициентите при приключването на участието им в дадена интервенция (например подобрен достъп до даден район благодарение на изграждането на път; стажанти, които биват наети на работа).

Стратегия „Европа 2020“: Стратегията за растеж на ЕС за периода 2010—2020 г., която има за цел да му даде възможност да се възстанови от кризата. Стратегията е разделена на пет водещи цели, които обхващат следните области: заетост; научноизследователска и развойна дейност; климат и енергетика; образование; социално приобщаване и намаляване на бедността.

Управляващ орган (УО): Управляващ орган е държавен или частен орган, определен от държавата членка да управлява дадена оперативна програма. Неговите задачи включват подбор на проекти, които да бъдат финансирани, мониторинг на изпълнението на проектите и докладване на Комисията относно финансовите аспекти и постигнатите резултати.

Финансови показатели: Стойности, използвани за наблюдение на напредъка по отношение на (годишните) поети задължения и изплащането на предоставените средства за всеки проект, мярка или програма във връзка с допустимите разходи за тях.

Списък на съкращенията

EФРР: Европейски фонд за регионално развитие

ГДИ: Годишен доклад за изпълнението

ДЧ: Държава членка

ЕК: Европейска комисия

ЕСИ фондове или ЕСИФ: Европейски структурни и инвестиционни фондове

ЕСФ: Европейски социален фонд

ИП: Инвестиционен приоритет

КФ: Кохезионен фонд

МЗ: Междинно звено

МСП: Малки и средни предприятия

ОО: Одитен орган

ОП: Оперативна програма

ОСР: Обща стратегическа рамка

ПО: Приоритетна ос

РОР: Регламент за общоприложимите разпоредби

СО: Сертифициращ орган

СЦ: Специфична цел

ТЦ: Тематична цел

УО: Управляващ орган

УУО: Упълномощен управляващ орган

Одитен екип

Специалните доклади на Европейската сметна палата представят резултатите от нейните одити на политиките и програмите на ЕС или теми, свързани с управлението, в конкретни бюджетни области. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав II с ръководител Илиана Иванова — член на ЕСП. Този състав е специализиран в областите на разходи, свързани с инвестициите за сближаване, растеж и приобщаване. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Ladislav Balko със съдействието на Branislav Urbanič — ръководител на неговия кабинет, и Zuzana Franková — аташе в кабинета; Myriam Cazzaniga — главен ръководител, Pekka Ulander — ръководител на одитната задача; Michaela Binder — командирован национален експерт.

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2018 г.

PDF	ISBN 978-92-847-0516-0	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/213795	QJ-AB-18-018-BG-N
HTML	ISBN 978-92-847-0507-8	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/701259	QJ-AB-18-018-BG-Q

© Европейски съюз, 2018 г.

Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника. За всяко използване или възпроизвеждане на снимките или на другите материали, чиито авторски права не са притежание на Европейския съюз, трябва да бъде поискано разрешение пряко от притежателите на авторските права.

ЗА КОНТАКТ С ПРЕДСТАВИТЕЛИ НА ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици информационни центрове „Europe Direct“. Адресът на най-близкия до Вас център ще намерите на уебсайта https://europa.eu/european-union/contact_bg

По телефона или по електронна поща
Europe Direct е служба, която отговаря на въпроси за Европейския съюз. Можете да се свържете с тази служба:

• чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори може да таксуват обаждането),
• или стационарен телефонен номер +32 22999696, или
• по електронна поща чрез формуляра на разположение на адрес https://europa.eu/european-union/contact/write-to-us_bg.

ЗА ДА НАМЕРИТЕ ИНФОРМАЦИЯ ЗА ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на уебсайта Europa на адрес https://europa.eu/european-union/index_bg.

Публикации на ЕС
Можете да изтеглите или да поръчате безплатни и платени публикации от EU Bookshop на адрес https://op.europa.eu/bg/publications. Редица безплатни публикации може да бъдат получени от службата Europe Direct или от Вашия местен информационен център (вж. https://europa.eu/european-union/contact_bg).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1951 г. насам на всички официални езици, посетете уебсайта EUR-Lex на адрес http://eur-lex.europa.eu.

Свободно достъпни данни от ЕС
Порталът на ЕС за свободно достъпни данни (http://data.europa.eu/euodp/bg/home?) предоставя достъп до набори от данни от ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели.