Apoio excecional aos produtores de leite da UE entre 2014 e 2016
A eficiência futura pode ser melhorada

Síntese

A produção de leite constitui um dos principais setores agrícolas da UE em termos de valor. Após um pico no início de 2014, o preço médio recebido pelos produtores de leite da UE começou a descer, até voltar a subir em meados de 2016.

A política agrícola comum inclui vários instrumentos para dar resposta às perturbações no mercado. Os pagamentos diretos desempenham um papel de estabilização, proporcionando uma fonte constante de rendimento para os agricultores. A «rede de segurança» visa sustentar os preços, retirando temporariamente excedentes de leite e produtos lácteos do mercado. A Comissão pode igualmente adotar medidas excecionais contra ameaças de perturbações no mercado, o que fez entre 2014 e 2016.

O Tribunal examinou se a Comissão Europeia e as autoridades competentes dos Estados‑Membros geriram adequadamente a resposta que deram às perturbações no mercado do leite e dos produtos lácteos no período de 2014‑2016. De forma geral, o Tribunal constatou que a Comissão e os Estados‑Membros tomaram medidas abrangentes para ajudar os agricultores durante essas perturbações, mas que a análise realizada foi globalmente insuficiente para decidir sobre o nível de apoio necessário e como o orientar.

Em 2019, o Tribunal debruçou‑se sobre a utilização de medidas excecionais para estabilizar o rendimento dos agricultores nos setores das frutas e dos produtos hortícolas. O presente relatório centra‑se nos produtores de leite da UE. Embora não abranja o impacto da pandemia de COVID-19, analisa a forma como a Comissão deu resposta a uma crise anterior e como pode aprender com a experiência retirada da mesma.

A Comissão reagiu rapidamente ao embargo russo e, antes do final de 2014, prestou apoio financeiro a medidas excecionais nos Estados Bálticos e na Finlândia, que foram os mais afetados pelo embargo. No entanto, foi necessário mais tempo para corrigir os desequilíbrios de mercado subjacentes, e as medidas que adotou em setembro de 2016, que apoiavam a redução voluntária da produção, implicaram um certo grau de efeito de inércia.

A Comissão propôs medidas excecionais para reduzir os problemas de liquidez dos agricultores, mas sem ter avaliado adequadamente as necessidades ou fixado metas. Dada a flexibilidade de que dispõem no âmbito da gestão partilhada, os Estados‑Membros favoreceram medidas excecionais que fossem simples de aplicar e optaram por distribuir amplamente os fundos. Os esforços para orientar a ajuda foram insuficientes.

Embora a UE tenha constituído uma reserva para crises no setor agrícola, a Comissão não a utilizou durante as perturbações no mercado, tendo subsequentemente proposto alterações para reforçar a função desta reserva no futuro. Desde 2018, os programas de desenvolvimento rural podem apoiar uma gama mais vasta de mecanismos de gestão dos riscos dirigidos aos agricultores que sofrem uma quebra dos rendimentos, designadamente instrumentos de estabilização dos rendimentos para um setor específico. O Tribunal constatou que, em dezembro de 2020, existiam em toda a UE dois programas de desenvolvimento rural que ofereciam apoio a instrumentos de estabilização dos rendimentos, não estando em funcionamento nenhum instrumento deste tipo.

As avaliações realizadas após as perturbações no mercado apresentaram algumas conclusões gerais sobre as medidas excecionais a nível da UE e, desde então, a Comissão envidou esforços para melhorar os seus procedimentos de gestão de crises. Porém, não avaliou adequadamente os efeitos dos regimes instituídos pelos Estados‑Membros.

O Tribunal formula várias recomendações dirigidas à Comissão:

1. dar melhor resposta aos desequilíbrios do mercado;
2. melhorar a orçamentação e a orientação;
3. preparar‑se para futuras perturbações no mercado.

Introdução

O setor do leite na UE

A produção de leite de vaca é um dos dois principais setores agrícolas da UE em termos de valor (59,3 mil milhões de euros em 2019), representando cerca de 14% da produção agrícola¹. Em 2019, os principais países produtores de leite (Alemanha, França, Reino Unido, Países Baixos, Polónia, Itália e Irlanda) representaram cerca de três quartos do volume de produção leiteira da UE (ver figura 1). Entre 1984 e 2015, a UE aplicou um sistema de quotas leiteiras com que visou limitar a produção total de leite na União. Desde 2009, as quotas globais dos Estados‑Membros foram gradualmente aumentadas até à supressão do sistema, em 1 de abril de 2015.

Fonte: DG Agricultura e Desenvolvimento Rural, Short‑term outlook Autumn 2020 – entregas de leite de vaca (milhares de toneladas), cálculo do TCE.

Em 2019, a produção total de leite na UE foi de cerca de 168 milhões de toneladas², dos quais os produtores de leite entregaram cerca de 95% às centrais leiteiras³. Estas entregas aumentaram rapidamente em 2014 e 2015, tendo depois crescido a um ritmo mais lento (ver figura 2).

Fonte: DG Agricultura e Desenvolvimento Rural, Short‑term outlook Autumn 2020 cálculo do TCE.

Entre 2013 e 2015, as entregas às centrais leiteiras aumentaram em todos os Estados‑Membros, à exceção de dois. Entre os maiores países produtores, o aumento foi superior à média da UE na Irlanda, no Reino Unido, na Polónia e nos Países Baixos. As entregas continuaram a aumentar em 2016, a taxas variáveis, em 15 Estados‑Membros, tendo diminuído nos restantes 13, grupo que inclui o Reino Unido e França (ver quadro 1).

Nos dez anos entre 2009 e 2019, o consumo de leite e produtos lácteos (ou seja, leite e produtos obtidos a partir do leite, como a manteiga, o queijo e o leite em pó) na UE aumentou a uma taxa média de 0,8% por ano, enquanto as exportações da União cresceram a uma taxa média de 5,5% por ano (ver figura 3) em resposta à rápida expansão da procura mundial. Após este crescimento, em 2019 a UE exportava cerca de 15% da sua produção⁴. Entre 2016 e 2019, os três maiores exportadores mundiais foram a UE (27%), a Nova Zelândia (25%) e os Estados Unidos (14%), e o comércio internacional de leite e produtos lácteos representou cerca de 9% da produção mundial⁵.

Fonte: DG Agricultura e Desenvolvimento Rural, EU agricultural outlook – For markets and income 2019‑2030 e Short‑term outlook Autumn 2020, cálculo do TCE. Equivalente‑leite calculado com base nos coeficientes da Comissão de 6,57 para a manteiga, 3,58 para o queijo, 7,57 para o leite em pó desnatado, 7,56 para o leite em pó gordo, 7,48 para o soro de leite e 0,85 para os produtos lácteos frescos.

Perturbações no mercado do leite no período 2014‑2016

As boas condições meteorológicas em 2014 e os elevados preços do leite nos anos anteriores alimentaram um aumento significativo da produção de leite na UE. Entre 2013 e 2015, as entregas de leite às centrais leiteiras aumentaram cerca de 8%, o equivalente a aproximadamente 11 milhões de toneladas (ver figura 2), um crescimento significativo em comparação com a tendência do consumo interno e o volume das exportações (ver ponto 04 e figura 3). Estava prevista a supressão das quotas leiteiras da União em 2015 e, à semelhança dos anos anteriores, alguns produtores pagaram uma multa por as excederem.

Em maio de 2014, a procura de exportações de leite e produtos lácteos da UE mantinha‑se forte⁶. Em agosto desse ano, a Rússia impôs um embargo à importação de leite e produtos lácteos da União em resposta às sanções da UE relacionadas com a situação na Ucrânia, e o crescimento das importações chinesas abrandou. A Rússia era o maior mercado de exportação destes bens a partir da UE, em especial de queijo, representando cerca de 14% do valor total das exportações em 2013⁷ e consumindo 1,6% de toda a produção leiteira da União⁸. Em 2013, a China representou 7% do valor das exportações de leite e produtos lácteos da UE, comprando principalmente leite em pó desnatado e soro de leite em pó.

Segundo um relatório da Comissão⁹, tendo «observado os preços historicamente elevados atingidos em relação ao leite e aos produtos lácteos no final de 2013 e início de 2014, o setor leiteiro entrou numa fase de desequilíbrio global em termos de oferta/procura que caracterizou o mercado ao longo de 2015 e do primeiro semestre de 2016».

Os preços do leite variam normalmente durante cada ano e entre anos, aumentando no inverno (quando a produção de leite é mais baixa) e diminuindo à medida que a produção cresce durante a primavera. Uma média móvel de doze meses dos preços do leite é, por isso, um melhor indicador da flutuação do que os preços mensais (ver figura 4). Desde o alargamento da UE de 2004, a média móvel anual do preço do leite entregue às centrais leiteiras na UE manteve‑se geralmente entre 28 e 35 cêntimos/kg. Entre meados de 2013 e 2016, o preço médio mensal começou por subir acima deste intervalo, baixando depois (brevemente) para um mínimo de cerca de 26 cêntimos.

Fonte: comunicações dos Estados‑Membros nos termos do artigo 12.º, alínea a), do Regulamento de Execução (UE) 2017/1185 – anexo II, ponto 4, alínea a), montantes ponderados pelas quantidades entregues às centrais leiteiras. O apoio excecional abrangido pela presente auditoria esteve disponível no período destacado a verde – ver o anexo.

Os preços e as flutuações variaram consideravelmente entre os Estados‑Membros. No seu nível mais elevado, em junho de 2016, a diferença de preços chegou a 38,1 cêntimos/kg entre a Lituânia (16,9 cêntimos/kg) e Chipre (55,0 cêntimos/kg). O preço em sete Estados‑Membros era inferior a 22,5 cêntimos/kg, sendo superior a 36,5 cêntimos/kg em quatro outros¹⁰.

O volume de negócios anual da produção leiteira aumentou entre 2012 e 2014, tendo depois diminuído de 2014 a 2016 (ver figura 5). O volume de negócios médio foi de 53,4 mil milhões de euros em 2013 e 2014 e de 44,8 mil milhões de euros em 2015 e 2016 (ligeiramente inferior ao registado em 2012).

Fonte: DG Eurostat para as entregas mensais de leite de vaca (apro_mk_colm); Observatório do Mercado do Leite para os preços históricos do leite cru na UE; cálculo do TCE.

A Rede de Informação Contabilística Agrícola (RICA) é o principal instrumento estatístico da Comissão para acompanhar o rendimento e as atividades económicas das explorações agrícolas comerciais. Inclui vários indicadores de rendimento¹¹, como o valor acrescentado líquido da exploração por unidade de trabalho anual e o rendimento líquido da exploração. Ambos os indicadores diminuíram em 2015‑2016 em comparação com 2012‑2013 para os produtores de leite especializados da UE, o primeiro em cerca de 7% e o segundo em cerca de 16%.

A dinâmica foi nitidamente diferente consoante os Estados‑Membros. Por exemplo, ao comparar 2015‑2016 com 2012‑2013, o indicador do valor acrescentado líquido da exploração por unidade de trabalho anual diminuiu em 14 dos 25 Estados‑Membros para os quais existem dados disponíveis, mas aumentou nos restantes 11. O intervalo total variou entre uma diminuição de 35% nos Países Baixos e um aumento de 110% na Eslováquia.

Mecanismos disponíveis para fazer face às flutuações de preços

As flutuações dos preços afetam o rendimento dos produtores. A Política Agrícola Comum (PAC) dispõe de mecanismos que atenuam este risco: pagamentos diretos, uma rede de segurança e medidas excecionais.

Os pagamentos diretos estabilizam os rendimentos das explorações

Os produtores de leite têm duas fontes de rendimento principais: receitas da venda de leite e pagamentos diretos a partir do orçamento da UE. A maioria dos pagamentos diretos provenientes do orçamento da UE baseia‑se no número de hectares cultivados, independentemente da produção. As flutuações do volume de leite produzido e o preço pago pelas centrais leiteiras não afetam o montante das ajudas diretas pagas aos agricultores.

Em 19 Estados‑Membros, além dos pagamentos diretos por hectare, os produtores de leite podem receber um pagamento direto separado ligado à produção, denominado apoio associado voluntário (ver caixa 1). Podem ainda beneficiar de medidas de desenvolvimento rural, tais como o apoio aos agricultores em zonas com condicionantes naturais à produção e subsídios para vários tipos de investimentos.

Como o Tribunal observou anteriormente¹², os pagamentos diretos reduzem o impacto das flutuações dos preços e da produção. Quando utilizados juntamente com outros subsídios da PAC, nomeadamente os pagamentos do desenvolvimento rural para zonas sujeitas a condicionantes naturais ou outras condicionantes específicas, oferecem uma proteção significativa contra as variações de rendimento.

Rede de segurança para o leite e os produtos lácteos

O Regulamento (UE) n.º 1308/2013, designado por Regulamento OCM (Organização Comum dos Mercados), prevê instrumentos adicionais para estabilizar os mercados agrícolas e fazer face às perturbações que ocorrem nos mesmos.

O leite e os produtos lácteos podem ser alvo de medidas de intervenção no mercado, conhecidas como a «rede de segurança», que visa combater os desequilíbrios e sustentar os preços, retirando temporariamente excedentes destes bens do mercado, em especial nos meses em que a produção é mais elevada. O leite contém água, lactose, gorduras e proteínas. A separação da gordura das proteínas produz manteiga e leite desnatado. A rede de segurança assume a forma de intervenção pública no mercado para a compra de manteiga e leite em pó desnatado, bem como de ajuda pública à armazenagem privada destes dois produtos e determinados tipos de queijo¹³.

Nos termos do Regulamento OCM, as quantidades e os preços de intervenção pública são fixados pelo Conselho¹⁴. Em 2013, este decidiu¹⁵ que os Estados‑Membros podiam comprar até 109 000 toneladas de leite em pó desnatado ao preço fixo de 169,80 euros/100 kg, entre 1 de março e 30 de setembro de cada ano. Este preço é o mesmo em toda a UE, o que torna a intervenção pública mais apelativa nas regiões onde os preços do leite são mais baixos.

Entre 2014 e 2016, a Comissão alargou o período de intervenção pública ao ano inteiro, apoiando‑se no artigo 219.º do Regulamento OCM. Além disso, o Conselho aumentou para 350 000 toneladas o limite máximo aplicável em 2016 às quantidades de leite em pó desnatado que podiam ser compradas ao preço fixado. Estas quantidades correspondiam ao conteúdo em proteínas de aproximadamente 3,8 milhões de toneladas de leite, representando 2,5% da produção de leite na UE. Em 2015, a Comissão introduziu medidas suplementares para incentivar os operadores a armazenarem maiores quantidades de leite em pó desnatado, oferecendo taxas de apoio mais elevadas para armazenagem privada por um período mais longo, de um ano.

Uma vez que, desde 2009, o preço de mercado da manteiga era superior ao preço de compra fixado para a intervenção da rede de segurança, não houve intervenção pública no período 2014‑2016. No segundo semestre de 2015, pela primeira vez desde 2009, o preço de mercado do leite em pó desnatado desceu abaixo do preço de compra e, em 2016, foram retiradas do mercado 336 000 toneladas deste produto em 14 Estados‑Membros.

A Comissão vendeu mais de 90% das existências públicas de leite em pó desnatado entre maio de 2018 e fevereiro de 2019, após a recuperação do preço do leite. O custo líquido total para o orçamento da UE da intervenção pública relativa ao leite em pó desnatado foi de 136,9 milhões de euros entre 2015 e 2019. Durante o mesmo período, a União despendeu igualmente 39,3 milhões de euros em ajuda à armazenagem privada de manteiga, leite em pó desnatado e queijo.

Medidas excecionais

O artigo 219.º do Regulamento OCM permite à Comissão adotar medidas excecionais contra ameaças de perturbações no mercado. Pode fazê‑lo através de atos delegados, que adota após consultar grupos de peritos constituídos por representantes de cada Estado‑Membro. A figura 6 mostra os diferentes papéis e responsabilidades da Comissão e dos Estados‑Membros no procedimento relativo às medidas excecionais.

Fonte: TCE, com base nos regulamentos da UE aplicáveis.

A figura 7 apresenta um calendário simplificado das medidas excecionais tomadas pela Comissão entre 2014 e 2016. Em especial, em conformidade com o artigo 228.º do Regulamento OCM, a Comissão adotou cinco regulamentos delegados (ver anexo) para a prestação de apoio aos produtores de leite e a outros setores da pecuária.

Fonte: TCE, com base em dados da Comissão.

Âmbito e método da auditoria

A presente auditoria visou determinar se a Comissão Europeia e as autoridades competentes dos Estados‑Membros geriram bem a resposta às perturbações ocorridas no mercado do leite e dos produtos lácteos entre 2014 e 2016. Mais especificamente, o Tribunal examinou de que forma a Comissão reagiu às perturbações, avaliou a necessidade de medidas excecionais e orientou as mesmas, bem como de que modo os Estados‑Membros as aplicaram. Analisou igualmente se a Comissão e os Estados‑Membros avaliaram os efeitos do apoio excecional e tiraram as conclusões necessárias para se prepararem para futuras perturbações no mercado do leite.

Em 2019, o Tribunal debruçou‑se sobre a utilização de medidas excecionais para estabilizar o rendimento dos agricultores nos setores das frutas e dos produtos hortícolas¹⁶. O presente relatório centra‑se nos produtores de leite da UE. O âmbito da auditoria abrangeu as medidas excecionais de apoio introduzidas pelos regulamentos delegados enumerados no anexo. O Tribunal analisou também as medidas da rede de segurança que complementavam as medidas excecionais.

Em 30 de abril de 2020, na sequência da eclosão do surto de COVID-19, a Comissão adotou regulamentos relativos ao planeamento da produção de leite pelas organizações de produtores e à ajuda à armazenagem privada de leite em pó desnatado, manteiga e determinados queijos. Embora a gestão, por parte da Comissão, do impacto da pandemia de COVID-19 nos mercados do leite e dos produtos lácteos não fizesse parte do trabalho de auditoria do Tribunal, o presente relatório analisa a forma como a Comissão reagiu e pode retirar ensinamentos da resposta dada a uma crise anterior.

O Tribunal realizou os trabalhos de auditoria entre julho de 2019 e dezembro de 2020, com base em critérios de auditoria estabelecidos a partir de documentos de orientação, legislação, debates legislativos, estudos e outros documentos publicados pela UE.

O Tribunal entrevistou pessoal da Comissão e analisou documentação desta entidade para analisar de que forma a instituição avaliou a necessidade de medidas excecionais, concebeu essas medidas, acompanhou a sua aplicação e avaliou os seus efeitos. Foi tido em conta o trabalho do Serviço de Auditoria Interna da Comissão, que tinha anteriormente examinado os processos de gestão de crises da Direção‑Geral da Agricultura e do Desenvolvimento Rural (DG AGRI).

O Tribunal visitou igualmente as autoridades competentes na Irlanda, em França, em Itália e na Finlândia, países em que:

• recolheu provas de auditoria através da análise de documentos e dados;
• entrevistou representantes das autoridades responsáveis pela conceção e execução das medidas excecionais;
• analisou a documentação de apoio a 120 pagamentos selecionados aleatoriamente e visitou 12 agricultores.

Além destas visitas, o Tribunal examinou a utilização de medidas excecionais na Alemanha, recorrendo também ao trabalho realizado sobre a aplicação deste tipo de medidas por duas instituições alemãs¹⁷. Estes cinco Estados‑Membros foram escolhidos com base nos montantes de apoio excecional que receberam, na natureza das medidas que aplicaram e nas características específicas dos seus setores do leite e dos produtos lácteos, como a exposição ao mercado russo ou as variações nas entregas totais de leite.

Por último, o Tribunal enviou questionários:

• às autoridades nacionais competentes de 16 Estados‑Membros¹⁸ que receberam, em conjunto, mais de 80% do financiamento da UE destinado às medidas excecionais a favor dos produtores de leite, tendo obtido destas uma taxa de resposta de 100%;
• a 56 dos principais organismos profissionais que operam no setor do leite e dos produtos lácteos, com uma taxa de resposta de 44,6%.

O Tribunal analisou e utilizou as respostas obtidas, em combinação com as restantes fontes de provas, ao elaborar as suas constatações.

Observações

A Comissão reagiu rapidamente ao embargo russo, mas demorou mais tempo a dar resposta aos desequilíbrios de mercado subjacentes

O Tribunal constatou anteriormente¹⁹ que o «conceito de perturbação do mercado é bastante geral e não foi definido em mais pormenor na legislação da UE» e que a situação «confere uma ampla margem de discricionariedade quanto ao momento de ponderar o recurso a medidas excecionais». Na presente auditoria, avaliou se a Comissão tinha detetado desequilíbrios no mercado em tempo útil e proposto medidas excecionais adequadas.

A Comissão reagiu rapidamente ao embargo russo

O Observatório do Mercado do Leite, um organismo criado em abril de 2014 e composto por funcionários da Comissão e peritos no mercado oriundos de organizações setoriais, está encarregado de analisar e divulgar dados sobre o mercado do leite e dos produtos lácteos. Num relatório datado de 24 de setembro de 2014, o Conselho Económico do Observatório do Mercado do Leite afirmou que, tendo partido de níveis elevados, os preços estavam sob pressão devido a dificuldades de o mercado absorver o aumento da produção nas principais regiões produtoras de leite do mundo, acrescentando que a situação era agravada pelo embargo russo e que esta tendência de descida poderia continuar se a produção não abrandasse. O referido conselho alertou para um desequilíbrio do mercado do leite também em quatro relatórios do primeiro semestre de 2016. Por exemplo, em 23 de fevereiro de 2016, observou que, embora a evolução na vertente dos custos e na procura mundial permitisse algum alívio, os preços do leite no produtor e dos produtos lácteos de base continuavam sob pressão, devido ao aumento do desequilíbrio do mercado na UE, e que continuava a ser necessário melhorar a relação entre a oferta e a procura.

Com base nos dados do Observatório do Mercado do Leite, a Comissão estimou, em 2014, a magnitude do impacto do embargo russo²⁰ no mercado do leite e dos produtos lácteos da UE, especialmente em termos da perda de exportações de manteiga, queijo e soro de leite em pó. Antes da crise, cerca de um quarto da produção de leite e de produtos lácteos na Finlândia e mais de 15% nos três Estados bálticos eram exportados para a Rússia. Em 2013, estes quatro Estados‑Membros representaram 3,6% das entregas de leite na UE, mas cerca de um terço das exportações da UE para a Rússia. Em 2014, a Comissão lançou um primeiro pacote de apoio financeiro excecional aos produtores de leite nos Estados bálticos e na Finlândia, tendo em conta os volumes de produção de leite de cada um e a escala da diminuição dos preços do leite.

As existências públicas de leite em pó desnatado colocaram um peso sobre o mercado durante o período de recuperação

A partir de setembro de 2014, pouco depois da imposição do embargo russo, a Comissão disponibilizou apoio aos operadores privados de armazenagem de leite em pó desnatado. A medida não teve um impacto claro nos preços deste produto, que continuaram a diminuir até meados de 2016. A intervenção pública ocorreu entre julho de 2015 e setembro de 2016, altura em que o preço de mercado atingiu o preço de intervenção. Os preços do leite em pó desnatado permaneceram baixos até à altura em que quase todas as existências de intervenção tinham sido vendidas, no início de 2019 (ver figura 8). Numa avaliação da medida, em abril de 2019, a Comissão concluiu que as elevadas quantidades compradas no quadro da intervenção pública permitiram atenuar a descida dos preços, mas contribuíram para atrasar a sua recuperação pelo efeito negativo que exerceram no equilíbrio do mercado do leite em pó desnatado.

Fonte: TCE, com base em dados do Observatório do Mercado do Leite.

A medida de apoio à redução voluntária da produção entrou em vigor quando esta última já tinha começado a diminuir

Em setembro de 2015, a Comissão adotou o Regulamento Delegado (UE) 2015/1853, que concedeu um apoio excecional ao setor pecuário da UE. O regulamento não subordinava o apoio à redução ou congelação dos volumes de produção de leite. Em abril de 2016, a Comissão adotou regras²¹ que permitiam às organizações e cooperativas de produtores celebrar acordos conjuntos voluntários e tomar decisões comuns sobre o planeamento da produção de leite numa base temporária. Contudo, estas entidades não aproveitaram a possibilidade, o que, segundo a Comissão, se deveu provavelmente à falta de financiamento associado e ao facto de que os agricultores que não se comprometessem a reduzir a produção beneficiariam das reduções na produção associadas àquelas decisões (o chamado «parasitismo»).

Em julho de 2016, a Comissão anunciou o que se tornaria o Regulamento Delegado (UE) 2016/1612, concedendo apoio à redução voluntária da produção, e o Regulamento Delegado (UE) 2016/1613, que incluiu também reduções voluntárias como atividade elegível para apoio excecional. Na altura, as informações mais recentes de que a Comissão dispunha mostravam uma descida mensal significativa dos preços em maio de 2016 (de 4,0%, para 26,2 cêntimos/kg, valor 14% mais baixo do que em maio de 2015), e as estimativas dos Estados‑Membros sugeriam que os preços tinham continuado a baixar em junho de 2016. Os últimos dados disponíveis de abril de 2016 mostravam que o aumento das entregas estava a abrandar, e a Comissão previu que estas diminuiriam no segundo semestre do ano²². A Comissão adotou os dois regulamentos em setembro de 2016.

O Regulamento Delegado (UE) 2016/1612 fixou os níveis de ajuda em 14 euros/100 kg de leite e um orçamento total de 150 milhões de euros, visando reduzir o volume entregue às centrais leiteiras em cerca de 1,1 milhões de toneladas durante um período de redução de três meses. A Comissão não estimou em quanto, nem quando, esta redução afetaria os preços.

O quadro 2 mostra que, no período de referência de outubro de 2015 a janeiro de 2016, a redução das entregas apoiada pelo Regulamento Delegado (UE) 2016/1612 correspondeu a 1,69% do volume de leite entregue às centrais leiteiras na União, representando 833 551 toneladas, ou seja, 75% do que a Comissão tinha previsto. Esta não obteve dados sobre o volume de leite retirado do mercado através dos regimes dos Estados‑Membros aplicados ao abrigo do Regulamento Delegado (UE) 2016/1613. O Tribunal constatou que este tipo de medidas de apoio custou entre 200 e 250 milhões de euros, dos 390 milhões de euros despendidos a partir de fundos da UE no setor do leite ao abrigo dos dois regulamentos.

O período de redução ao abrigo do regime voluntário de redução da produção (outubro de 2016 a janeiro de 2017) ocorreu depois de o preço do leite ter começado a recuperar, em agosto de 2016. Com efeito, a produção de leite já estava a diminuir desde junho de 2016, em reação aos preços historicamente baixos (ver figura 9). Entre junho e setembro de 2016, as entregas de leite diminuíram cerca de um milhão de toneladas em comparação com os mesmos meses do ano anterior, um volume superior às reduções apoiadas pela medida de redução voluntária. Por conseguinte, é muito provável que alguns dos produtores apoiados tivessem reduzido a produção de qualquer modo. O Thünen‑Institut chegou a conclusões semelhantes quando examinou a utilização do apoio excecional ao abrigo do Regulamento Delegado (UE  2016/1613 pelos produtores de leite alemães²³, observando que estes já tinham reduzido a produção de leite antes de as medidas de ajuda produzirem efeitos.

Fonte: Cálculos do TCE, com base em dados do Eurostat (apro_mk_colm).

As autoridades francesas declararam que teriam preferido beneficiar de apoio às reduções voluntárias mais cedo, assim que as primeiras medidas excecionais tivessem sido aplicadas²⁴. Na sua resposta ao inquérito do Tribunal, as autoridades alemãs observaram que, mesmo com a queda dos preços, alguns produtores de leite aumentaram a produção para cobrir custos fixos, o que aumentou ainda mais a pressão sobre a oferta. Até junho de 2016, a produção de leite na Alemanha continuou globalmente a aumentar, tendo as autoridades alemãs considerado que, neste contexto, as medidas de redução voluntária poderiam ter sido mais eficazes se tivessem sido aplicadas mais cedo. Na Alemanha, 20% dos agricultores retiraram‑se do regime antes de apresentarem pedidos de pagamento.

Na avaliação interna das medidas de gestão de crises nos mercados agrícolas que realizou em 2019, a Comissão concluiu que o calendário da medida não permitia afirmar que teve impacto na redução da produção, pois esta já tinha começado quando a medida foi introduzida. Referiu, porém, que o regime apenas concedera apoio aos agricultores que tinham contribuído para a redução da produção, a qual levou à recuperação dos preços. A Comissão apontou a redução da produção como um fator entre muitos outros que influenciaram a recuperação dos preços no segundo semestre de 2016 (ver caixa 2).

O apoio associado reduz os incentivos para adaptar a produção em caso de perturbações no mercado

O apoio associado voluntário aos produtores de leite (ver ponto 15 baseia‑se na dimensão dos seus efetivos, assumindo a forma de um pagamento por cabeça. De modo a reduzir a oferta de leite para se adaptarem às novas condições de mercado, designadamente no âmbito de medidas de redução voluntária da produção, alguns agricultores tiveram de reduzir os efetivos. Em setembro de 2016, a Comissão adotou uma derrogação²⁶ para o ano de declaração de 2017, permitindo aos Estados‑Membros pagar apoio associado aos produtores de leite com base nos efetivos de 2016, mesmo que estes tivessem entretanto diminuído. Os Regulamentos (UE) 2017/2393 e (UE) 2020/2220 habilitaram a Comissão a adotar disposições semelhantes para os anos de declaração de 2018 a 2022²⁷. Estas disposições deram resposta às implicações práticas da incoerência da política a partir de 2017, mas, durante o período em que se registaram perturbações no mercado do leite, o apoio associado reduziu os incentivos para que os agricultores adaptassem a produção reduzindo a dimensão dos efetivos.

A Comissão realizou uma avaliação global do impacto das perturbações do mercado, deixando que fossem as autoridades nacionais a orientar o apoio

Entre 2014 e 2016, a Comissão introduziu medidas excecionais temporárias para apoiar os agricultores do setor do leite e dos produtos lácteos, as quais não visavam compensá‑los totalmente pela diminuição dos preços, mas sobretudo atenuar as suas dificuldades de tesouraria. O Tribunal verificou se a Comissão tinha analisado o impacto do desequilíbrio do mercado no setor do leite e dos produtos lácteos antes de adotar as medidas excecionais e se estas tiveram em conta a situação financeira e o fluxo de caixa dos produtores.

O Tribunal avaliou igualmente se a Comissão tinha tomado medidas para garantir que a ajuda seria suficientemente orientada, tendo em consideração de que forma as perturbações tinham prejudicado a situação financeira dos produtores de leite, bem como o objetivo da UE de promover um desenvolvimento equilibrado e ambientalmente sustentável das zonas rurais. O TCE verificou se a Comissão orientou o apoio de modo a ter em conta a possibilidade de riscos morais e de efeito de inércia inerentes aos regimes excecionais de apoio e de redução da produção.

A Comissão procurou dar resposta aos problemas de liquidez dos agricultores

As medidas excecionais são um de vários instrumentos disponíveis no âmbito da PAC. Outros subsídios da PAC, principalmente os pagamentos diretos aos produtores (ver pontos 14 a 16), desempenharam um papel de estabilização enquanto reserva de rendimentos. A quota dos pagamentos diretos no rendimento²⁸ das explorações leiteiras aumentou em 2015 e 2016, quando as receitas provenientes da venda de leite diminuíram (ver figura 10). Entre os cinco Estados‑Membros em que o Tribunal se centrou, os pagamentos diretos desempenharam um papel de estabilização particularmente importante na Finlândia, onde a sua quota no rendimento das explorações leiteiras se situou, de 2013 a 2018, entre 76% e 96%.

Fonte: cálculos do TCE, com base nos dados da RICA. Pagamentos diretos totais (SE606) e outros subsídios excluindo os relativos a investimentos, em percentagem do valor acrescentado líquido da exploração (SE415). Outros subsídios excluindo os relativos a investimentos: Subsídios totais excluindo os relativos a investimentos (SE605) - Pagamentos diretos totais (SE606).

Apesar do efeito das subvenções da UE na estabilização dos rendimentos, uma queda súbita dos preços pode criar problemas de liquidez. Em setembro de 2015, a Comissão autorizou os Estados‑Membros a desembolsar até 70% dos pagamentos diretos de 2016 e 85% dos pagamentos por superfície no âmbito do desenvolvimento rural a partir de 16 de outubro de 2015 (seis semanas antes do início), desde que tivessem concluído os controlos administrativos dos pedidos de pagamento. Estas percentagens podem ser comparadas com os adiantamentos máximos ao abrigo das regras normais, respetivamente de 50% e de 75%²⁹. A Comissão concedeu novamente esta derrogação no ano seguinte.

Em setembro de 2015, a Comissão também desencadeou medidas excecionais a nível da UE para apoiar os agricultores. Nas suas respostas ao Relatório Especial 23/2019 do Tribunal³⁰ sobre medidas excecionais nos setores das frutas e produtos hortícolas, a Comissão concordou que as receitas globais para os produtores, incluindo o impacto dos pagamentos diretos, deviam ser tidas em conta na análise que a leva a propor o desencadeamento ou o termo destas medidas. Ao determinar o seu orçamento para o apoio à liquidez no contexto das perturbações ocorridas no mercado do leite no período de 2014‑2016, a Comissão não avaliou a dimensão das dificuldades de tesouraria das explorações leiteiras. O Tribunal constatou que, na prática, o montante dos recursos disponíveis desempenhou um papel importante na dotação orçamental.

Pouca orientação nos regulamentos delegados iniciais da Comissão

A Comissão atribuiu cerca de 80% do financiamento aos Estados‑Membros proporcionalmente à quota de produção leiteira de cada país em 2014‑2015. Em relação aos restantes 20%, teve em conta outros fatores: o preço médio do leite, a dependência do mercado russo, o impacto da seca nas culturas forrageiras e a percentagem de pequenas explorações.

Os dois regulamentos delegados relativos aos Estados bálticos e à Finlândia (ver ponto 34) disponibilizaram ajuda da UE para «prestar apoio específico aos produtores de leite afetados pela proibição de importação […] imposta pela Rússia». Nos considerandos do Regulamento Delegado (UE) 2015/1853, afirmava‑se que, a fim de «garantir que o apoio é concedido aos produtores mais afetados pelas perturbações do mercado, atendendo ao montante limitado dos recursos orçamentais, os Estados‑Membros devem dispor da flexibilidade necessária para distribuir o montante nacional através dos canais mais eficazes». Nenhum destes três regulamentos especificou de que forma as autoridades nacionais deveriam conceder o financiamento. Nos considerandos, indicava‑se que seria concedida ajuda aos Estados‑Membros «para apoiar os produtores dos setores da pecuária que registam a maior queda dos preços, as consequências diretas da prorrogação da proibição de importação pela Rússia e o impacto da seca nas culturas forrageiras».

No Regulamento Delegado (UE) 2016/1613, considerava‑se que «os Estados‑Membros devem escolher as medidas mais adequadas, nomeadamente em termos de estabilização do mercado e de sustentabilidade económica», enumerando‑se sete atividades em que os produtores de leite deviam estar envolvidos para poderem beneficiar da ajuda excecional. A par da redução ou não aumento dos volumes de produção (ver ponto 36 e seguintes), a lista incluía atividades respeitadoras do clima e do ambiente, a gestão do risco e da qualidade e projetos de cooperação. Este conjunto de condições introduziu um elemento de orientação maior do que os regulamentos anteriores.

Resultados pouco claros da tentativa da Comissão de incidir na sustentabilidade da produção leiteira

A produção de leite tem várias implicações para a política ambiental e climática. A produção leiteira – sobretudo quando intensiva – tem impactos complexos no solo, no ar e na água, principalmente devido à aplicação e gestão de fertilizantes e estrume, bem como à fermentação entérica nas vacas. O forte crescimento da produção colide com a ambição da UE de reduzir as suas emissões de gases com efeito de estufa. No final de 2014, os criadores de gado de seis Estados‑Membros (Bélgica, Dinamarca, Itália, Irlanda, Países Baixos e Reino Unido) beneficiavam de uma derrogação ao limite máximo de 170 kg de azoto por hectare e por ano de estrume animal em zonas vulneráveis definidas na Diretiva Nitratos³¹, que se destina a proteger as águas da poluição de origem agrícola. Os beneficiários desta derrogação estão sujeitos a obrigações específicas no respeitante à gestão do estrume e do solo.

O Regulamento Delegado (UE) 2016/1613 introduziu um certo grau de orientação para a sustentabilidade. Das sete atividades em que os produtores de leite tinham de estar envolvidos para poderem beneficiar da ajuda excecional, três estavam especificamente ligadas a questões ambientais: a agricultura de pequena escala, a aplicação de métodos de produção extensiva e a aplicação de métodos de produção respeitadores do clima e do ambiente. Os Estados‑Membros tinham de condicionar o auxílio a uma ou mais destas sete atividades.

A Comissão avaliou quais as atividades escolhidas pelos Estados‑Membros. Verificou que, como condição para a concessão de ajuda, 13 deles incluíram a agricultura de pequena escala, 12 os métodos de produção respeitadores do clima e do ambiente e 7 os métodos de produção extensiva (ver caixa 3). No entanto, estas informações em bruto não são suficientes para avaliar a aplicação ou o impacto das medidas.

Risco moral em medidas de apoio excecionais

O Tribunal observou anteriormente que, quanto «mais frequentes forem as ajudas públicas oferecidas durante ou após uma «crise», menor será o incentivo para que os agricultores atenuem os riscos recorrendo a instrumentos de gestão dos riscos como os seguros»³³. Esta situação cria um risco moral, pois os agricultores passam a ter um incentivo para aumentarem a exposição ao risco. Têm, por exemplo, um maior incentivo para o aumento da produção porque, caso a procura não cresça, consideram que o orçamento da UE os apoiará se os preços baixarem.

Durante o período 2014‑2016, muitos fatores contribuíram para a queda dos preços, mas o mais significativo foi o excesso de oferta (ver pontos 05 e 06). Nos anos anteriores às perturbações no mercado, os agricultores de alguns Estados‑Membros aumentaram consideravelmente a produção de leite, tirando partido de preços mais elevados, e alguns continuaram a aumentar a produção mesmo depois de estes terem começado a descer (ver ponto 03 e quadro 1). A sobreprodução daí resultante exerceu um efeito negativo nos preços de mercado. O Tribunal constatou que a DG AGRI discutiu se era adequado utilizar medidas excecionais para compensar os agricultores que tinham decidido investir – sob a sua própria responsabilidade – e estavam a contribuir para a sobreprodução. Esta excluiu a ideia de pagar a dívida dos agricultores em troca da redução da produção, por considerar que tal colocava um risco moral claro. Contudo, a Comissão não abrangeu esta questão nos regulamentos delegados que prestam apoio à liquidez dos produtores de leite.

Um estudo realizado em 2018 para a Comissão considerou, igualmente, que a existência da rede de segurança pode ter levado os produtores de leite em pó desnatado a estarem menos atentos aos sinais do mercado a curto prazo. Concluiu que era provável que tivesse sido este o caso durante as perturbações ocorridas no mercado, especialmente nos Países Baixos, mas também na Polónia, em Espanha e na República Checa³⁴.

Elevado risco de efeito de inércia nas medidas de redução da produção

Outro risco associado às medidas excecionais, nomeadamente ao apoio à redução voluntária da produção, é o efeito de inércia. A redução dos preços do leite diminui os incentivos à produção e, por conseguinte, é de esperar que os produtores de leite respondam a preços inferiores reduzindo a produção. Com frequência, esta resposta é parcial ou desfasada no tempo, por vezes devido a necessidades de tesouraria (por exemplo, pagamento de dívidas), à necessidade de cobrir custos fixos elevados ou ao parasitismo. No período 2014‑2016, à medida que os preços continuavam a diminuir, alguns produtores teriam reduzido a produção mesmo sem apoio.

A Comissão identificou rapidamente o risco inerente de efeito de inércia no seu apoio excecional à redução voluntária da produção. Porém, não propôs salvaguardas nos regulamentos delegados para conter este risco.

O Tribunal considera que o Regulamento Delegado (UE) 2016/1612 criou um efeito de inércia ao prestar apoio também aos agricultores que, de qualquer forma, teriam cessado a produção. Constatou que o risco era particularmente elevado na Finlândia, onde um quarto dos requerentes do regime reduziu as entregas em mais de 90% (representando 60% da redução total). No estudo de 2018 do Thünen‑Institut³⁵, que avaliou a medida de redução voluntária da produção de leite na Alemanha, também se concluiu que o efeito de inércia constituía um risco significativo, embora não quantificável.

O Regulamento Delegado (UE) 2016/1612 não proibia os agricultores elegíveis de transferirem os seus efetivos para outras explorações, onde poderiam continuar a produzir leite. Nestas circunstâncias, o auxílio não produziu qualquer efeito no mercado, pois a produção global manteve‑se inalterada. Por exemplo, um caso examinado pelo Tribunal na Irlanda envolveu um requerente que «reduziu» as entregas de leite transferindo cerca de 200 vacas, juntamente com o arrendamento das suas instalações de ordenha e terras, para outro agricultor, que continuou a entregar leite dessas vacas durante o período de redução.

Ao contrário do Regulamento Delegado (UE) 2016/1612, em que as regras do regime foram estabelecidas principalmente pela Comissão, ao abrigo do Regulamento Delegado (UE) 2016/1613 os Estados‑Membros puderam conceber livremente as suas próprias regras aplicáveis às medidas voluntárias de redução ou estabilização da produção de leite. O Tribunal constatou que as autoridades nacionais tinham posto em prática algumas salvaguardas para reduzir o risco de efeito de inércia, tendo excluído os requerentes que estavam a cessar ou tinham cessado a produção (Alemanha, Finlândia) ou que tinham transferido vacas para outra exploração (Alemanha).

Os Estados‑Membros favoreceram a simplicidade e uma ampla distribuição do apoio

Dos cinco regulamentos delegados da Comissão relativos a medidas excecionais, quatro conferiram aos Estados‑Membros uma margem de discricionariedade significativa na conceção e gestão dos regimes. A exceção foi o Regulamento Delegado (UE) 2016/1612, que prevê a ajuda à redução da produção de leite.

O Tribunal avaliou a eficiência das modalidades de trabalho seguidas pelos Estados‑Membros para visar os agricultores mais afetados e distribuir os fundos.

Os dados da Comissão mostram que 21 Estados‑Membros pagaram apoio aos produtores de leite ao abrigo dos regulamentos delegados de 2014 e 2015, fosse por litro de leite entregue, por vaca leiteira ou sob a forma de um montante fixo. O custo destes pagamentos foi de aproximadamente 250 milhões de euros, do total de cerca de 350 milhões de euros despendidos a partir de fundos da UE no setor do leite ao abrigo dos referidos regulamentos. Mais de metade do financiamento da União ao abrigo dos regulamentos delegados de 2016 foi utilizado em regimes de redução ou manutenção voluntária dos níveis atuais de produção de leite (ver ponto 39). A figura 11 ilustra a combinação de medidas nos cinco Estados‑Membros em que o Tribunal se centrou, que representam 64% dos 737 milhões de euros despendidos ao abrigo dos regulamentos enumerados no anexo.

Fonte: TCE, com base em dados recebidos dos Estados‑Membros visitados.

Na Irlanda, em França e em Itália, o Tribunal observou regimes ao abrigo dos quais os beneficiários não tinham de apresentar pedidos específicos de apoio. As autoridades realizaram pagamentos após consulta das bases de dados utilizadas para outros pagamentos da PAC ou dos dados facultados pelas centrais leiteiras (ver figura 12). Na Irlanda, as autoridades aplicaram diretamente o Regulamento Delegado (UE) 2015/1853, sem regras nacionais de execução adicionais, o que permitiu às autoridades irlandesas pagarem à maioria dos beneficiários três meses antes do termo do prazo.

Fonte: TCE.

Os regulamentos delegados conferiram aos Estados‑Membros uma margem de discricionariedade significativa na orientação do apoio (ver pontos 49 a 51). Das 17 autoridades dos Estados‑Membros que responderam ao inquérito do Tribunal, nove referiram a utilização de pelo menos um critério de orientação, apontando, em quatro casos³⁶, para critérios associados a perdas financeiras devido à descida dos preços. Oito inquiridos não mencionaram critérios de orientação.

O recurso ao pagamento de montantes fixos (ver figura 11), embora simples, não teve em conta o nível de dificuldades financeiras enfrentadas por cada agricultor. Em França, todos os beneficiários receberam um montante fixo idêntico de 1 000 euros e, na Irlanda, todos receberam 1 395 euros, o que representou 37% do total das ajudas excecionais concedidas em França e 49% na Irlanda.

Dos cinco Estados‑Membros em que o Tribunal se centrou, dois utilizaram um método proporcional. Em Itália e na Finlândia, a fundamentação para pagar a todos os produtores de leite com base no volume de leite que entregaram aos primeiros compradores ou no número de vacas leiteiras foi a de compensar rapidamente os agricultores proporcionalmente à sua perda de volume de negócios.

Nos casos em que os Estados‑Membros utilizaram critérios de orientação, a avaliação da sua eficácia pelo Tribunal revelou um panorama contrastado (ver caixa 4).

A Alemanha, a Irlanda e França concederam bonificações aos empréstimos bancários dos agricultores. Estas medidas contribuíram para o refinanciamento das explorações agrícolas, reduzindo o montante das prestações anuais e dos juros e/ou reestruturando os empréstimos. Ao contrário das subvenções da UE habituais, asseguraram que os agricultores contribuem financeiramente sob a forma de reembolsos de capital e de juros. Esta abordagem é uma forma de apoiar, de forma abrangente, as empresas com necessidades de liquidez (ver caixa 5). O Tribunal encontrou também regimes de empréstimo iniciados pelas centrais leiteiras junto de fundos privados para aumentar a capacidade de resistência financeira do setor.

A Comissão aprendeu com a experiência, mas não concluiu a avaliação das medidas

O Tribunal examinou se a experiência recentemente adquirida, baseada numa avaliação das medidas excecionais, permitiu às autoridades, tanto da UE como nacionais, estarem mais bem preparadas para eventuais futuras perturbações no mercado.

Em setembro de 2016, a Comissão propôs regras alteradas para os instrumentos de gestão dos riscos apoiados pela política de desenvolvimento rural da UE, visando torná‑los mais atrativos para os agricultores. Por exemplo, a partir de 2018, o Regulamento Omnibus introduziu a possibilidade de instrumentos de estabilização dos rendimentos para os agricultores de um setor específico³⁷ que sofram uma diminuição do rendimento de pelo menos 20%³⁸. A partir de dezembro de 2020, aplica‑se o mesmo limiar mínimo aos instrumentos de estabilização dos rendimentos que não digam respeito a um setor específico³⁹. O Tribunal constatou que, nessa data, existiam em toda a UE dois programas de desenvolvimento rural que ofereciam apoio a instrumentos de estabilização dos rendimentos, não estando em funcionamento nenhum instrumento deste tipo.

Na sequência de um relatório de auditoria interna de 2017 sobre a gestão das crises nos mercados agrícolas pela DG AGRI, em 2018 a Comissão alterou os procedimentos internos de modo a delinear melhor os cenários de risco agrícola nos 24 meses seguintes. Sempre que seja identificado um novo risco grave, o procedimento alterado prevê que a Comissão tem de estar preparada para, se necessário, propor um conjunto de possíveis medidas de atenuação num prazo razoável.

Para financiar as medidas excecionais aplicadas no período 2014‑2016, a Comissão considerou a possibilidade de recorrer à «reserva para crises no setor agrícola». Trata‑se de uma reserva de emergência que é mantida mediante a aplicação de uma redução anual de 400 milhões de euros (a preços constantes de 2011) ao orçamento para pagamentos diretos e que, se não for utilizada até ao final de cada exercício, é reembolsada aos agricultores no exercício seguinte. Na prática, a UE nunca recorreu à reserva para crises. Um acordo interinstitucional entre o Parlamento, o Conselho e a Comissão exige que as «propostas de transferência da Reserva feitas pela Comissão [sejam] precedidas de uma análise das possibilidades de reafetação das dotações». Nesta base, a Comissão considerou que não podia desencadear a reserva para crises a fim de fazer face às perturbações de 2014‑2016, pois estavam disponíveis outros recursos no orçamento da PAC.

Para o próximo quadro financeiro plurianual da PAC (2021‑2027), a Comissão propôs reforçar o papel e o potencial impacto da reserva para crises, flexibilizando a sua utilização e permitindo que os montantes anuais não utilizados sejam reconduzidos para o exercício orçamental seguinte. A Comissão propôs igualmente financiar a reserva de forma independente dos pagamentos diretos aos agricultores, embora ainda no âmbito do orçamento global da PAC.

Como parte de um pacote de apoio aos setores agrícola e alimentar em resposta ao surto de COVID-19⁴⁰, incluindo as medidas referidas no ponto 27, a Comissão adotou um regulamento⁴¹ que permite uma flexibilidade excecional na utilização do financiamento da UE, designadamente dos programas de desenvolvimento rural. Um domínio de flexibilidade é o facto de o capital de exploração autónomo ser elegível para instrumentos financeiros apoiados por programas de desenvolvimento rural, e não apenas quando associado aos custos de investimento.

A Comissão realizou e financiou estudos⁴² sobre a utilização de medidas excecionais a nível da UE, que permitiram aprofundar os conhecimentos sobre a prevenção e gestão de crises no setor agrícola. No entanto, nenhum deles se centrou nos efeitos dos regimes de ajuda instituídos pelos Estados‑Membros ao abrigo dos Regulamentos Delegados (UE) 2015/1853 e (UE) 2016/1613. Na sua avaliação interna, a Comissão concluiu que era difícil avaliar o impacto direto das medidas devido à sua heterogeneidade e à natureza das informações que lhe eram transmitidas.

O Regulamento Delegado (UE) 2016/1613⁴³ exigia que os Estados‑Membros comunicassem à Comissão, o mais tardar até 15 de outubro de 2017, dados sobre as realizações (montantes pagos por medida, número e tipo de beneficiários) e a avaliação da eficácia das medidas. O trabalho realizado pelo Tribunal nos cinco Estados‑Membros em que se centrou demonstrou que, embora estes tivessem enviado os dados requeridos, França, Itália e a Finlândia não tinham realizado uma avaliação das medidas.

Conclusões e recomendações

O Tribunal examinou se a Comissão Europeia e as autoridades competentes dos Estados‑Membros geriram bem a resposta às perturbações ocorridas no mercado do leite e dos produtos lácteos no período de 2014‑2016 e se retiraram daí as devidas conclusões para futuras crises.

O Tribunal constatou que a Comissão e os Estados‑Membros tomaram medidas abrangentes para ajudar os agricultores durante as perturbações ocorridas no mercado do leite e dos produtos lácteos durante 2014‑2016, mas a análise subjacente foi globalmente insuficiente para decidir sobre o nível de apoio necessário e como o orientar. Embora a Comissão tenha reagido rapidamente ao embargo russo ao leite e aos produtos lácteos da UE, demorou mais tempo a dar resposta aos desequilíbrios de mercado conexos. Propôs medidas de atenuação para reduzir os problemas de liquidez dos agricultores, mas sem ter avaliado adequadamente as necessidades ou fixado metas. Dada a flexibilidade de que dispõem no âmbito da gestão partilhada, os Estados‑Membros favoreceram medidas excecionais que fossem simples de aplicar e optaram por distribuir amplamente os fundos. Os esforços para orientar a ajuda foram insuficientes. Desde então, a Comissão tomou algumas iniciativas para melhorar a gestão dos desequilíbrios do mercado, mas não concluiu a avaliação das medidas.

Na sequência do embargo russo, e antes do final de 2014, a Comissão prestou apoio financeiro excecional aos Estados Bálticos e à Finlândia, que foram os mais afetados pelo embargo. A queda dos preços teve também outros fatores, em especial o excesso de oferta. A Comissão tomou medidas para reduzir a oferta, introduzindo apoios à armazenagem privada, alargando a intervenção pública e permitindo o planeamento da produção pelas organizações de produtores e cooperativas. Contudo, estas medidas tiveram contrapontos. Por exemplo, embora as compras públicas de leite em pó desnatado tenham inicialmente contribuído para absorver parte do excesso de oferta, as existências públicas acumuladas colocaram um peso sobre o preço de mercado do leite em pó desnatado (pontos 33 a 36).

A Comissão adotou medidas de redução voluntária da produção em setembro de 2016. Desde junho desse ano, a produção já vinha, de qualquer modo, a diminuir, e as medidas só entraram em vigor quando o preço do leite já tinha começado a recuperar (pontos 37 a 42). Nesta situação, houve um risco significativo de efeito de inércia. Algumas autoridades nacionais puseram em prática salvaguardas para reduzir este risco, tendo excluído os requerentes que estavam a cessar ou tinham cessado a produção ou que tinham transferido vacas para outra exploração (pontos 58 a 62). Além disso, durante as perturbações no mercado, os agricultores podem ter sido dissuadidos de reduzir o tamanho dos efetivos como forma de diminuir a produção, pois fazê‑lo poderia implicar a perda do apoio associado voluntário (ponto 43).

A fim de melhorar a resposta dada a desequilíbrios do mercado potencialmente significativos, a Comissão deve atualizar os seus procedimentos de modo a, antes de aprovar eventuais apoios à redução da produção no futuro:

1. examinar se as condições associadas ao apoio da PAC, por exemplo o apoio associado, contribuem para o excesso de oferta;
2. reduzir o risco de efeito de inércia, considerando a possibilidade de introduzir salvaguardas adequadas nos regulamentos.

Prazo de execução: 2022

A Comissão propôs medidas de apoio aos agricultores, mas, ao determinar o orçamento, não quantificou as necessidades destes. Outros apoios da PAC, em especial os pagamentos diretos, desempenham um papel de estabilização em períodos de perturbações no mercado, constituindo uma reserva contra alterações dos preços. Ao avaliar as necessidades orçamentais, a Comissão não teve em conta as receitas globais para os produtores. Ao invés, o montante dos recursos disponíveis desempenhou um papel importante na dotação orçamental (pontos 44 a 48).

Nos seus sucessivos regulamentos delegados, a Comissão indicou que a ajuda se destinava a prestar apoio específico aos agricultores, mas não especificou de que forma as autoridades nacionais o deveriam ter feito (pontos 49 a 51). Os Estados‑Membros adotaram frequentemente métodos simplificados para agilizar a concessão, tais como o recurso ao pagamento de montantes fixos ou a pagamentos proporcionais à dimensão das explorações agrícolas. Os cinco Estados‑Membros em que o Tribunal se centrou favoreceram em geral mecanismos simples e uma ampla distribuição dos fundos (pontos 63 a 71).

A produção de leite tem várias implicações ambientais e climáticas. O último dos cinco regulamentos delegados (adotado pela Comissão em 2016) teve em conta algumas questões em matéria de sustentabilidade, mas, à data, não estão disponíveis informações suficientes para avaliar o impacto das medidas associadas. O Tribunal não encontrou provas de que, ao elaborar qualquer um dos outros quatro regulamentos, a Comissão tivesse considerado ou avaliado os seus potenciais impactos ambientais e climáticos (pontos 52 a 54).

Nos anos anteriores às perturbações ocorridas no mercado no período de 2014‑2016, os agricultores de alguns Estados‑Membros aumentaram consideravelmente a produção de leite, tirando partido de preços mais elevados, e continuaram a fazê‑lo quando os preços começaram a descer. Nos seus regulamentos delegados que prestam apoio à liquidez dos produtores de leite, a Comissão não deu resposta ao risco moral inerente a estas circunstâncias (pontos 55 a 57).

A fim de assegurar uma utilização mais eficiente dos fundos públicos, a Comissão deve:

1. estabelecer limiares para a análise de perturbações no mercado potencialmente significativas;
2. estar preparada para analisar o impacto provável de uma perturbação no setor do leite e dos produtos lácteos, tendo em conta o efeito estabilizador do apoio existente, e, se concluir que é necessário um apoio excecional, associá‑lo a objetivos e metas claros.

Prazo de execução: 2022

Devido à complexidade das regras e aos recursos disponíveis no orçamento da PAC, a reserva para crises no setor agrícola não desempenhou qualquer papel durante as perturbações do mercado ocorridas no período de 2014‑2016. A Comissão propôs alterações para reforçar a função desta reserva no futuro (pontos 75 a 76). Além disso, a partir de 2018, o Regulamento Omnibus introduziu a possibilidade de instrumentos de estabilização dos rendimentos para um setor específico. O Tribunal constatou que, em dezembro de 2020, existiam em toda a UE dois programas de desenvolvimento rural que ofereciam apoio a instrumentos de estabilização dos rendimentos, não estando em funcionamento nenhum instrumento deste tipo (ponto 73).

As avaliações realizadas após as perturbações no mercado apresentaram algumas conclusões gerais sobre as medidas excecionais a nível da UE e, desde então, a Comissão envidou esforços para melhorar os seus procedimentos de gestão de crises. Porém, não avaliou adequadamente os efeitos dos regimes instituídos pelos Estados‑Membros. O Tribunal considera que uma análise deste tipo poderia proporcionar conclusões e ensinamentos importantes, que aumentariam o grau de preparação para eventuais futuras perturbações no mercado (pontos 72 a 79).

A fim de retirar ensinamentos das perturbações ocorridas no mercado no período de 2014‑2016 e ajudá‑la a preparar‑se para o futuro, a Comissão deve analisar os efeitos dos diferentes modelos de prestação de ajuda excecional sobre o comportamento e a liquidez das explorações leiteiras e sobre a estabilização do mercado e o ambiente, analisando também o papel dos produtores e das centrais leiteiras na gestão dos riscos; deve, em seguida, publicar as suas conclusões.

Prazo de execução: 2024

O presente relatório foi adotado pela Câmara I, presidida por Samo Jereb, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, em 19 de maio de 2021.

Pelo Tribunal de Contas

Klaus‑Heiner Lehne
Presidente

Anexo — Regulamentos delegados relativos a medidas excecionais de apoio no setor do leite

(*) Apenas despesas no setor do leite. O total disponível para todos os setores da pecuária foi de 420 milhões de euros ao abrigo do Regulamento Delegado (UE) 2015/1853 e de 350 milhões de euros ao abrigo do Regulamento Delegado (UE) 2016/1613.
(**) Despesas de um total disponível de 150 milhões de euros.
(¹) Inclui todo o leite entregue às centrais leiteiras em 2013 nos Estados‑Membros em causa, inclusive pelos agricultores que não receberam apoio da UE.
(²) Desde a data de publicação do regulamento delegado até ao termo do prazo para os pagamentos aos beneficiários.

Fonte: TCE, com base em dados da Comissão.

Siglas e acrónimos

DG AGRI: Direção‑Geral da Agricultura e do Desenvolvimento Rural da Comissão Europeia

FAO: Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura

MMO: Milk Market Observatory

PAC: Política Agrícola Comum

RICA: Rede de Informação Contabilística Agrícola

SMP: Skimmed milk powder

WMP: Whole milk powder

Glossário

Ato delegado (regulamento delegado): ato juridicamente vinculativo utilizado pela Comissão, se o Parlamento e o Conselho não expressarem objeções, para completar ou alterar partes não essenciais da legislação da UE, por exemplo pormenorizando medidas de execução.

Efeito de inércia: situação em que uma atividade teria avançado sem receber ajuda pública.

Equivalente‑leite: medida da quantidade equivalente de leite gordo líquido utilizado em produtos lácteos, como leite condensado/evaporado, leite em pó, iogurte, natas, caseína, leite desnatado e soro de leite.

Fundos Europeus Estruturais e de Investimento: cinco principais fundos da UE que, em conjunto, apoiam o desenvolvimento económico em toda a União: o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu, o Fundo de Coesão, o Fundo Europeu Agrícola para o Desenvolvimento Rural e o Fundo Europeu para os Assuntos Marítimos e as Pescas.

Instrumento financeiro: apoio financeiro proveniente do orçamento da UE sob a forma de investimentos em capitais próprios ou em quase‑capital, de empréstimos ou garantias ou de outros instrumentos de partilha de riscos.

Pagamentos diretos: pagamentos de apoio agrícola, principalmente ajudas «superfície», realizados diretamente aos agricultores no âmbito do Fundo Europeu Agrícola de Garantia.

Produtos lácteos: leite e produtos obtidos a partir do leite, como a manteiga, o queijo e o leite em pó.

Rede de Informação Contabilística Agrícola (RICA): instrumento baseado em inquéritos dos Estados‑Membros às explorações agrícolas comerciais, utilizado para avaliar os níveis de rendimento das explorações agrícolas da UE e determinar os impactos da política agrícola comum.

Rendimento líquido da exploração: indicador da RICA que descreve o montante disponível para remunerar os fatores de produção da própria exploração. É calculado deduzindo ao valor acrescentado líquido da exploração os salários, rendas e juros pagos pelo produtor e adicionando o saldo entre os subsídios e os impostos sobre os investimentos.

Thünen‑Institut: instituto de investigação alemão, dependente do Ministério Federal da Alimentação e da Agricultura.

Valor acrescentado líquido da exploração: indicador utilizado na RICA para descrever o valor total da produção de uma exploração, incluindo os subsídios, após dedução da depreciação e do valor dos bens e serviços consumidos durante o processo de produção. É o montante disponível para pagar todos os fatores de produção fixos de uma exploração agrícola (terra, mão‑de‑obra e capital), próprios ou externos.

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do TCE apresentam os resultados das suas auditorias às políticas e programas da UE ou a temas relacionados com a gestão de domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos ao desempenho ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, a evolução futura e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria I – Utilização sustentável dos recursos naturais, presidida pelo Membro do TCE Samo Jereb, e realizada sob a responsabilidade do Membro do TCE Nikolaos Milionis.

Notas

¹ Eurostat data explorer, Economic accounts for agriculture — values at current prices, atualização de 9 de março de 2020.

² Comissão Europeia, EU agricultural outlook — For markets and income 2019‑2030, dezembro de 2019, p. 82, anexo, quadro 9.23 — EU milk market balance.

³ Eurostat data explorer, Cows' milk collection and products obtained — monthly data, atualização de 31 de março de 2020.

⁴ Cálculo da Comissão com base nos dados e estimativas disponíveis do Eurostat. Os balanços subjacentes são publicados no âmbito das perspetivas a curto prazo.

⁵ Valor calculado com base nos volumes de equivalente‑leite comunicados pela FAO em Food Outlook — November 2020, quadro 19 do apêndice.

⁶ Ver relatório do Conselho Económico do Observatório do Mercado do Leite (em inglês), 27 de maio de 2014.

⁷ Valor calculado com base nas informações sobre o comércio da UE disponíveis na base de dados Access2Markets da Comissão, códigos 0401 a 0406 do Sistema Harmonizado.

⁸ Segundo um estudo elaborado para a Comissão: Wageningen Economic Research e Ecorys — Avaliação para a Comissão, Improving crisis prevention and management criteria and strategies in the agricultural sector (05.087713) — Final report, agosto de 2019, p. 37.

⁹ Relatório da Comissão, «Evolução da situação do mercado do leite e dos produtos lácteos e da aplicação das disposições relativas ao «pacote do leite»», COM(2016) 0724 final.

¹⁰ Para mais informações, consultar o portal de dados agroalimentares da Comissão.

¹¹ Para mais informações sobre a medição do rendimento agrícola, ver o Relatório Especial 01/2016 do TCE, «Apoio ao rendimento dos agricultores: o sistema da Comissão para medição do desempenho está bem concebido e assenta em dados fiáveis?».

¹² Relatório Especial 23/2019 do TCE, «Estabilização dos rendimentos dos agricultores: conjunto abrangente de instrumentos, mas há que combater a sua baixa utilização e a sobrecompensação».

¹³ Artigo 17.º do Regulamento OCM.

¹⁴ Artigos 14.º e 15.º do Regulamento OCM.

¹⁵ Regulamento (UE) n.º 1370/2013 do Conselho, de 16 de dezembro de 2013, que determina medidas sobre a fixação de certas ajudas e restituições relativas à organização comum dos mercados dos produtos agrícolas, artigos 2.º e 3.º.

¹⁶ Relatório Especial 23/2019 do TCE, «Estabilização dos rendimentos dos agricultores: conjunto abrangente de instrumentos, mas há que combater a sua baixa utilização e a sobrecompensação».

¹⁷ O Bundesrechnungshof e o Thünen‑Institut.

¹⁸ Bélgica, República Checa, Dinamarca, Alemanha, Estónia, Irlanda, Espanha, França, Itália, Letónia, Lituânia, Hungria, Países Baixos, Polónia, Roménia e Finlândia.

¹⁹ Relatório Especial 23/2019 do TCE, ponto 63.

²⁰ Para mais informações sobre o embargo russo, ver a página Web da Comissão.

²¹ Regulamento Delegado (UE) 2016/558 da Comissão e Regulamento de Execução (UE) 2016/559 da Comissão.

²² Relatório do Conselho Económico do Observatório do Mercado do Leite, 28 de junho de 2016, em especial p. 68.

²³ Andrea Rothe e Sascha A. Weber, Evaluierung über die in Deutschland erfolgte Umsetzung der Milchmengenverringerungsmaßnahme sowie der Milchsonderbeihilfe [Avaliação da execução na Alemanha da medida de redução do leite e do regime especial de ajuda ao leite], documento de trabalho n.º 88 do Thünen‑Institut.

²⁴ Ver também o estudo de apoio realizado pelo agrupamento europeu de interesse económico Agrosynergie para a Comissão, Evaluation study of the impact of the CAP measures towards the general objective «viable food production», agosto de 2018, secção 8.5 — Timeliness of the Commission’s reaction to market crisis, p. 147.

²⁵ Comissão Europeia, EU Agricultural Outlook —Prospect for the EU agricultural markets and income 2016‑2026, dezembro de 2016, p. 32.

²⁶ Regulamento de Execução (UE) n.º 2016/1616 da Comissão.

²⁷ Artigo 3.º, n.º 11, alínea c), do Regulamento (UE) 2017/2393 e artigo 9.º, n.º14, do Regulamento (UE) 2020/2220.

²⁸ A definição de rendimento aqui utilizada é o valor acrescentado líquido de exploração.

²⁹ Regulamento (UE) n.º 1306/2013, artigo 75.º, n.º 1.

³⁰ Recomendação 3, alínea a), do relatório, p. 52, e respostas da Comissão, p. 10.

³¹ Diretiva 91/676/CEE do Conselho relativa à proteção das águas contra a poluição causada por nitratos de origem agrícola.

³² Bundesrechnungshof, Abschließende Mitteilung an das Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft über die Prüfung der Maßnahmen zur Entwicklung des Marktes von Milch und Milcherzeugnissen, 19 de setembro de 2019.

³³ Relatório Especial 23/2019, ponto 35.

³⁴ Agrosynergie, op. cit., secção 9.2 — Effects of market measures in production decisions in the short term: generation of occasional surplus, pp. 152‑154.

³⁵ Op. cit.

³⁶ Na República Checa, na Alemanha, em Espanha e em França.

³⁷ Regulamento (UE) 2017/2393, artigo 1.º, n.º 19, que insere o artigo 39.º-A no Regulamento (UE) n.º 1305/2013.

³⁸ Para mais informações sobre a estabilização dos rendimentos e outros instrumentos de gestão dos riscos apoiados pela PAC, ver também o Relatório Especial 23/2019 do TCE.

³⁹ Regulamento (UE) n.º 1305/2013, artigo 39.º, com a redação que lhe foi dada pelo artigo 7.º, n.º 7, do Regulamento (UE) 2020/2220.

⁴⁰ Para mais informações, consultar a página Web da Comissão.

⁴¹ Regulamento (UE) 2020/558 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de abril de 2020, que altera os Regulamentos (UE) n.º 1301/2013 e (UE) n.º 1303/2013 no que respeita a medidas específicas destinadas a proporcionar uma flexibilidade excecional para a utilização dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento em resposta ao surto de COVID-19.

⁴² Agrosynergie, op. cit., e Wageningen Economic Research e Ecorys, op. cit.

⁴³ Regulamento Delegado (UE) 2016/1613, artigo 3.º, alínea b).

⁴⁴ Regulamento (UE) 2017/2393 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2017, que altera os Regulamentos (UE) n.º 1305/2013 (JO L 350 de 29.12.2017, p. 15).

⁴⁵ Regulamento Delegado (UE) 2015/1853 da Comissão, de 15 de outubro de 2015, que prevê uma ajuda temporária e excecional aos produtores nos setores da pecuária (JO L 271 de 16.10.2015, p. 25).

⁴⁶ Regulamento Delegado (UE) 2016/1612 da Comissão, de 8 de setembro de 2016, que prevê a ajuda à redução da produção de leite, C(2016) 5681 (JO L 242 de 9.9.2016, p. 4).

⁴⁷ Regulamento (UE) 2017/2393, artigo 1.º, ponto 19), que insere o artigo 39.º-A no Regulamento (UE) n.º 1305/2013.

⁴⁸ Ver artigo 39.º do Regulamento (UE) n.º 1305/2013, com a redação que lhe é dada pelo artigo 7.º, ponto 7), do Regulamento (UE) 2020/2220.

⁴⁹ Regulamento (UE) 2020/872 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de junho de 2020, que altera o Regulamento (UE) n.º 1305/2013 (JO L 204 de 26.6.2020, p. 1).

⁵⁰ Wageningen Economic Research e Ecorys — Avaliação escrita realizada para a Comissão, «Improving crisis prevention and management criteria and strategies in the agricultural sector» (05.087713) Relatório Final, agosto de 2019.

⁵¹ «Estratégia do Prado ao Prato para um sistema alimentar justo, saudável e respeitador do ambiente», COM(2020) 381 final, 20.5.2020.

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