Nadzwyczajne wsparcie dla producentów mleka w UE w latach 2014–2016 – istnieje potencjał, by w przyszłości zwiększyć jego efektywność

Streszczenie

Sektor mleczarski jest pod względem wartości jednym z największych sektorów rolniczych w UE. Po osiągnięciu rekordowego poziomu na początku 2014 r. średnia cena mleka uzyskiwana przez producentów w UE zaczęła spadać. W połowie 2016 r. ceny zaczęły ponownie rosnąć.

W ramach wspólnej polityki rolnej (WPR) przewidziano szereg narzędzi umożliwiających radzenie sobie z zakłóceniami na rynku. Płatności bezpośrednie odgrywają rolę stabilizacyjną, ponieważ zapewniają rolnikom stałe źródło dochodu. Tzw. siatka bezpieczeństwa ma na celu podtrzymywanie poziomu cen poprzez tymczasowe usuwanie nadwyżek przetworów mlecznych z rynku. W przypadku ryzyka wystąpienia zakłóceń na rynku Komisja może również przyjmować środki nadzwyczajne, co uczyniła w latach 2014–2016.

Trybunał zbadał, czy Komisja Europejska i właściwe organy w państwach członkowskich zareagowały prawidłowo w odpowiedzi na zakłócenia na rynku mleczarskim w latach 2014–2016. Z jego ustaleń wynika, że w ogólnym ujęciu Komisja i państwa członkowskie podjęły szeroko zakrojone działania, aby pomóc rolnikom w czasie zakłóceń na rynku, ale przeprowadzona przez nie analiza była ogólnie niewystarczająca, aby na jej podstawie zadecydować, jaki zakres wsparcia był potrzebny i jak je ukierunkować.

W 2019 r. Trybunał przedstawił sprawozdanie na temat stosowania środków nadzwyczajnych w celu ustabilizowania dochodów rolników w sektorze owoców i warzyw. W niniejszym sprawozdaniu skoncentrował się natomiast na producentach mleka w UE. Chociaż w sprawozdaniu nie uwzględniono skutków pandemii COVID-19, przeanalizowano w nim, w jaki sposób Komisja poradziła sobie z wcześniejszym kryzysem i jakie może wyciągnąć z niego wnioski.

Komisja szybko zareagowała na rosyjskie embargo. Przed końcem 2014 r. zapewniła wsparcie finansowe na rzecz środków nadzwyczajnych w krajach bałtyckich i Finlandii, które najbardziej ucierpiały w wyniku embarga. Więcej czasu zajęło jednak rozwiązanie problemu nierównowagi rynkowej leżącej u źródeł zaistniałej sytuacji, a przyjęte przez Komisję we wrześniu 2016 r. środki zapewniające wsparcie na rzecz dobrowolnego ograniczania produkcji wiązały się z wystąpieniem w pewnym stopniu efektu deadweight.

Komisja zaproponowała środki nadzwyczajne mające na celu złagodzenie problemów rolników z płynnością finansową, ale nie przeprowadziła odpowiedniej oceny potrzeb ani nie wyznaczyła celów. Zważywszy na elastyczność, z jakiej państwa członkowskie mogą korzystać w ramach zarządzania dzielonego, preferowały one środki nadzwyczajne, które były proste we wdrażaniu, a ponadto optowały za szerokim podziałem funduszy. Wysiłki zmierzające do ukierunkowania pomocy były ograniczone.

Chociaż UE utworzyła rezerwę na wypadek kryzysów w sektorze rolnym, Komisja nie skorzystała z niej podczas zakłóceń na rynku. Od tego czasu Komisja zaproponowała zmiany mające na celu wzmocnienie roli rezerwy kryzysowej w przyszłości. Od 2018 r. w ramach programów rozwoju obszarów wiejskich można finansować szerszy zakres narzędzi zarządzania ryzykiem dla rolników borykających się ze spadkiem dochodów, w tym sektorowe narzędzia stabilizacji dochodów. Według stanu na grudzień 2020 r. Trybunał zidentyfikował dwa programy rozwoju obszarów wiejskich oferujące wsparcie na rzecz narzędzi stabilizacji dochodów, przy czym żadne z nich nie funkcjonowało.

Oceny przeprowadzone po wystąpieniu zakłóceń na rynku pozwoliły na wyciągnięcie pewnych ogólnych wniosków dotyczących środków nadzwyczajnych na szczeblu UE, a Komisja podjęła od tego czasu kroki z myślą o udoskonaleniu swoich procedur zarządzania kryzysowego. Nie dokonała jednak odpowiedniej oceny skutków rozwiązań wprowadzonych przez państwa członkowskie.

Trybunał sformułował szereg zaleceń pod adresem Komisji, tak aby:

1. lepiej radziła sobie z przypadkami nierównowagi rynkowej,
2. usprawniła budżetowanie i zapewniła lepsze ukierunkowanie wsparcia,
3. była lepiej przygotowana na przyszłe zakłócenia na rynku.

Wstęp

Sektor mleczarski w UE

Produkcja mleka krowiego jest jednym z dwóch najważniejszych sektorów rolnych w UE pod względem wartości (59,3 mld euro w 2019 r.) i stanowi około 14% produkcji rolnej¹. W 2019 r. na główne kraje produkujące mleko (Niemcy, Francję, Zjednoczone Królestwo, Niderlandy, Polskę, Włochy i Irlandię) przypadało około trzech czwartych produkcji mleka w UE w ujęciu ilościowym (zob. rys. 1). W latach 1984–2015 UE stosowała system kwotowania produkcji mleka, którego celem było ograniczenie całkowitej produkcji mleka w UE. Od 2009 r. całkowite kwoty dla państw członkowskich stopniowo wzrastały do czasu zniesienia systemu w dniu 1 kwietnia 2015 r.

Źródło: DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich – prognoza krótkoterminowa, jesień 2020 r., dostawy mleka krowiego (w tys. ton) – obliczenia Europejskiego Trybunału Obrachunkowego.

W 2019 r. całkowita produkcja mleka w UE wyniosła około 168 mln ton², z czego około 95%³ zostało dostarczone przez producentów do mleczarni. Dostawy producentów mleka wzrosły gwałtownie w 2014 i 2015 r., a następnie rosły w wolniejszym tempie (zob. rys. 2).

Źródło: DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich – prognoza krótkoterminowa, jesień 2020 r., obliczenia Europejskiego Trybunału Obrachunkowego.

W latach 2013–2015 dostawy do mleczarni wzrosły we wszystkich państwach członkowskich z wyjątkiem dwóch. Wśród krajów będących największymi producentami wzrost ten był wyższy od średniej unijnej w Irlandii, Zjednoczonym Królestwie, Polsce i Niderlandach. Dostawy w 2016 r. nadal rosły – choć w różnym tempie – w piętnastu państwach członkowskich, natomiast w pozostałych trzynastu, w tym w Zjednoczonym Królestwie i Francji, zmniejszyły się (zob. tabela 1).

W latach 2009–2019 spożycie przetworów mlecznych (tj. mleka i produktów otrzymywanych z mleka, takich jak masło, ser i mleko w proszku) w UE rosło w średnim tempie 0,8% rocznie, podczas gdy wywóz z UE wzrastał w średnim tempie 5,5% rocznie (zob. rys. 3) – w odpowiedzi na szybko rosnący popyt globalny. W następstwie tego wzrostu w 2019 r. UE eksportowała już około 15% swojej produkcji⁴. W latach 2016–2019 trzema największymi światowymi eksporterami były: UE (27%), Nowa Zelandia (25%) i Stany Zjednoczone (14%), a międzynarodowy handel przetworami mlecznymi stanowił około 9% produkcji światowej⁵.

Źródło: DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich – „EU agricultural outlook 2019‑2030” oraz prognoza krótkoterminowa, jesień 2020 r., obliczenia Europejskiego Trybunału Obrachunkowego. Ekwiwalenty mleka obliczone z wykorzystaniem współczynników Komisji wynoszących 6,57 dla masła, 3,58 dla sera, 7,57 dla OMP, 7,56 dla MPP, 7,48 dla serwatki i 0,85 dla świeżych przetworów mlecznych.

Zakłócenia na rynku mleka w latach 2014–2016

Dobre warunki pogodowe w 2014 r. oraz wysokie ceny mleka we wcześniejszych latach spowodowały znaczny wzrost produkcji mleka w UE. W latach 2013–2015 dostawy mleka do mleczarni wzrosły o około 8%, czyli o około 11 mln ton (zob. rys. 2), co stanowi znaczny wzrost w porównaniu z tendencjami w spożyciu krajowym i wielkością wywozu (zob. pkt 04 i rys. 3). Zniesienie unijnych kwot mlecznych zostało zapowiedziane na 2015 r. i, podobnie jak we wcześniejszych latach, niektórzy producenci zapłacili kary za ich przekroczenie.

W maju 2014 r. popyt na wywóz przetworów mlecznych z UE był nadal wysoki⁶. W sierpniu 2014 r. w odpowiedzi na sankcje UE dotyczące Ukrainy Federacja Rosyjska wprowadziła embargo na przywóz przetworów mlecznych z UE, a wzrost wywozu do Chin uległ spowolnieniu. Rosja była największym rynkiem eksportowym dla unijnych przetworów mlecznych, zwłaszcza sera. Przypadało na nią około 14% całkowitego wywozu według wartości w 2013 r.⁷, a jednocześnie była ona konsumentem 1,6% całej unijnej produkcji mleka⁸. W 2013 r. 7% unijnego wywozu produktów mlecznych (liczonego według wartości) trafiło do Chin, które sprowadzały głównie odtłuszczone mleko w proszku i serwatkę w proszku.

Jak zauważono w sprawozdaniu Komisji⁹, „[p]o odnotowaniu rekordowo wysokich cen za mleko i przetwory mleczne pod koniec 2013 r. i na początku 2014 r. sektor mleczarski wszedł w fazę globalnej nierównowagi podaży i popytu, która charakteryzowała rynek przez cały 2015 r. i w pierwszej połowie 2016 r.”.

Ceny mleka podlegają zazwyczaj wahaniom w ciągu roku i z roku na rok. Ceny rosną zimą (kiedy produkcja mleka jest najniższa), a spadają wraz ze wzrostem produkcji na wiosnę. Dwunastomiesięczna średnia krocząca cen mleka jest zatem lepszym wskaźnikiem fluktuacji niż ceny miesięczne (zob. rys. 4). W okresie od rozszerzenia UE w 2004 r. roczna średnia krocząca ceny mleka dostarczanego do mleczarni w UE utrzymywała się zasadniczo w przedziale między 28 a 35 centów/kg. Od połowy 2013 r. do 2016 r. średnia miesięczna cena najpierw wzrosła powyżej tego przedziału, a następnie spadła, na krótko, do ok. 26 centów.

Źródło: informacje przekazywane przez państwa członkowskie na podstawie art. 12 lit. a) rozporządzenia (UE) 2017/1185 – załącznik II pkt 4 lit. a) – Kwoty ważone według wielkości dostaw do mleczarni. Wsparcie nadzwyczajne stanowiące przedmiot niniejszej kontroli było dostępne w okresie zaznaczonym na zielono – zob. załącznik.

Ceny i zakres ich wahań znacznie różniły się w poszczególnych państwach członkowskich. Największa różnica w cenach wystąpiła w czerwcu 2016 r. między Litwą (16,9 c/kg) a Cyprem (55,0 c/kg) i wynosiła 38,1 c/kg. Cena w siedmiu państwach członkowskich wynosiła wówczas poniżej 22,5 c/kg, natomiast w czterech państwach członkowskich przekraczała 36,5 c/kg¹⁰.

Roczny obrót z produkcji mleka wzrastał w latach 2012–2014, a następnie odnotował spadek w okresie od 2014 do 2016 r. (zob. rys. 5). Średni obrót w latach 2013 i 2014 wyniósł 53,4 mld euro, a w latach 2015 i 2016 – 44,8 mld euro, czyli nieco mniej niż obrót w 2012 r.

Źródło: Eurostat w przypadku miesięcznych dostaw mleka krowiego (apro_mk_colm); Europejskie Centrum Obserwacji Rynku Mleka w przypadku historycznych cen mleka surowego w UE; obliczenia Europejskiego Trybunału Obrachunkowego.

Sieć danych rachunkowych gospodarstw rolnych (FADN) jest głównym instrumentem statystycznym Komisji służącym do monitorowania dochodów i działalności gospodarczej komercyjnych gospodarstw rolnych. FADN obejmuje kilka wskaźników dochodu¹¹, np. wartość dodaną netto gospodarstwa (FNVA) na roczną jednostkę pracy (AWU) i dochód netto gospodarstwa. Oba te wskaźniki zmniejszyły się w latach 2015–2016 w porównaniu z latami 2012–2013 w przypadku unijnych wyspecjalizowanych producentów mleka, przy czym pierwszy o około 7%, a drugi o około 16%.

Dynamika była wyraźnie różna w poszczególnych państwach członkowskich. Na przykład jeśli porównać lata 2015–2016 z latami 2012–2013, wartość wskaźnika FNVA/AWU zmniejszyła się w 14 z 25 państw członkowskich, dla których dostępne są dane, ale wzrosła w pozostałych 11. Zmiany wahały się od spadku o 35% w Niderlandach do wzrostu o 110% na Słowacji.

Dostępne mechanizmy radzenia sobie z wahaniami cen

Wahania cen mają wpływ na dochody producentów. We wspólnej polityce rolnej (WPR) przewidziano mechanizmy ograniczające to ryzyko: płatności bezpośrednie, siatkę bezpieczeństwa oraz środki nadzwyczajne.

Płatności bezpośrednie stabilizują dochody gospodarstw rolnych

Producenci mleka mają dwa główne źródła przychodów: wpływy ze sprzedaży mleka oraz płatności bezpośrednie z budżetu UE. Większość płatności bezpośrednich z budżetu UE opiera się na liczbie uprawianych hektarów, niezależnie od wielkości produkcji. Wahania w ilości produkowanego mleka lub ceny płaconej przez mleczarnie nie mają wpływu na wysokość pomocy bezpośredniej wypłacanej rolnikom.

W 19 państwach członkowskich oprócz płatności bezpośrednich na hektar producenci mleka mogą otrzymać oddzielną płatność bezpośrednią powiązaną z produkcją, zwaną dobrowolnym wsparciem związanym z produkcją (zob. ramka 1). Ponadto mogą oni korzystać z działań na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, takich jak wsparcie dla rolników na obszarach z naturalnymi ograniczeniami dla produkcji oraz dotacje na różnego rodzaju inwestycje.

Jak już wcześniej zauważył Trybunał¹², płatności bezpośrednie pozwalają złagodzić wpływ wahań cen i produkcji. W połączeniu z innymi dotacjami w ramach WPR – w szczególności płatnościami na rzecz rozwoju obszarów wiejskich dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami – zapewniają one istotną ochronę przed wahaniami dochodów.

Siatka bezpieczeństwa dla sektora mleczarskiego

W rozporządzeniu (UE) nr 1308/2013 (rozporządzenie o wspólnej organizacji rynków produktów rolnych) przewidziano dodatkowe narzędzia stabilizacji rynków rolnych i reagowania na zakłócenia na rynku.

Przetwory mleczne mogą zostać objęte środkami interwencji rynkowej określanymi mianem „siatki bezpieczeństwa”. Środki te mają na celu wyeliminowanie nierównowagi rynkowej i utrzymanie poziomu cen poprzez tymczasowe usunięcie nadwyżek przetworów mlecznych z rynku, w szczególności w miesiącach, w których produkcja jest najwyższa. Mleko zawiera wodę, laktozę, tłuszcze i białka. W wyniku oddzielenia tłuszczu od białek powstaje masło i mleko odtłuszczone. Siatka bezpieczeństwa obejmuje interwencję publiczną na rynku w celu zakupu masła i odtłuszczonego mleka w proszku (OMP), a także dopłaty ze środków publicznych do prywatnego przechowywania masła, OMP i niektórych rodzajów sera¹³.

Zgodnie z rozporządzeniem o wspólnej organizacji rynków produktów rolnych ilości i ceny w ramach interwencji publicznej są ustalane przez Radę¹⁴. W 2013 r. Rada zdecydowała¹⁵, że między 1 marca a 30 września każdego roku państwa członkowskie mogą dokonać zakupu do 109 000 ton OMP po stałej cenie 169,80 euro/100 kg. Cena ta jest taka sama w całej UE, co sprawia, że interwencja publiczna jest bardziej atrakcyjna w regionach, w których ceny mleka są najniższe.

W latach 2014–2016, na podstawie art. 219 rozporządzenia o wspólnej organizacji rynków produktów rolnych, Komisja wydłużyła okres interwencji publicznej do całego roku. Rada podniosła również do 350 000 ton pułap dla OMP, które można było kupić po stałej cenie w 2016 r. Ilości te odpowiadały zawartości białka w około 3,8 mln ton mleka, tj. 2,5% produkcji mleka w UE. W 2015 r. Komisja wprowadziła dodatkowe środki, aby zachęcić podmioty do przechowywania większych ilości OMP. Przewidziano wyższe stawki wsparcia dla podmiotów prywatnych w przypadku dłuższego okresu przechowywania wynoszącego jeden rok.

Od 2009 r. cena rynkowa masła przewyższała cenę skupu ustaloną dla interwencji w ramach siatki bezpieczeństwa, dlatego w latach 2014–2016 nie dokonano interwencji publicznej. Cena rynkowa OMP spadła poniżej ceny skupu w drugiej połowie 2015 r. – po raz pierwszy od 2009 r. – a w 2016 r. w 14 państwach członkowskich wycofano z rynku 336 000 ton OMP.

Komisja sprzedała ponad 90% publicznych zapasów OMP między majem 2018 r. a lutym 2019 r., gdy cena mleka ponownie wzrosła. W latach 2015–2019 całkowity koszt netto dla budżetu UE interwencji publicznej w zakresie OMP wyniósł 136,9 mln euro. W tym samym okresie UE wydała również 39,3 mln euro na dopłaty do prywatnego przechowywania masła, OMP i sera.

Środki nadzwyczajne

Artykuł 219 rozporządzenia o wspólnej organizacji rynków produktów rolnych umożliwia Komisji przyjmowanie środków nadzwyczajnych w przypadku ryzyka wystąpienia zakłóceń na rynku. Komisja może wprowadzić te środki za pomocą aktów delegowanych, które przyjmuje po konsultacji z grupami ekspertów złożonymi z przedstawicieli każdego państwa członkowskiego. Na rys. 6 przedstawiono różne zadania i obowiązki Komisji i państw członkowskich w procedurze przyjmowania środków nadzwyczajnych.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie odnośnych przepisów unijnych.

Na rys. 7 przedstawiono w uproszczony sposób, kiedy Komisja przyjmowała środki nadzwyczajne w latach 2014–2016. W szczególności, zgodnie z art. 228 rozporządzenia o wspólnej organizacji rynków produktów rolnych, Komisja przyjęła pięć rozporządzeń delegowanych (zob. załącznik) zapewniających wsparcie dla producentów mleka i innych sektorów hodowlanych.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych Komisji.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

Celem kontroli było ustalenie, czy Komisja Europejska i właściwe organy w państwach członkowskich zareagowały prawidłowo w odpowiedzi na zakłócenia na rynku mleczarskim w latach 2014–2016. W szczególności Trybunał zbadał, jak Komisja zareagowała na zakłócenia na rynku, w jaki sposób oceniła potrzebę zastosowania środków nadzwyczajnych i jak ukierunkowała te środki oraz w jaki sposób państwa członkowskie je wdrożyły. Trybunał sprawdził również, czy Komisja i państwa członkowskie przeanalizowały skutki nadzwyczajnego wsparcia i wyciągnęły wnioski niezbędne do tego, aby przygotować się na przyszłe zakłócenia na rynku mleka.

W 2019 r. Trybunał przedstawił sprawozdanie na temat stosowania środków nadzwyczajnych w celu ustabilizowania dochodów rolników w sektorze owoców i warzyw¹⁶. W niniejszym sprawozdaniu skoncentrował się natomiast na producentach mleka w UE. Kontrolą objęto nadzwyczajne środki wsparcia wprowadzone na mocy rozporządzeń delegowanych wymienionych w załączniku. Trybunał przeanalizował także środki przyjęte w ramach siatki bezpieczeństwa w zakresie, w jakim uzupełniały one środki nadzwyczajne.

W związku z wybuchem pandemii COVID-19 Komisja przyjęła w dniu 30 kwietnia 2020 r. rozporządzenie w sprawie planowania produkcji w sektorze mleka przez organizacje producentów, a także rozporządzenia w sprawie dopłat do prywatnego przechowywania OMP, masła i niektórych serów. Zarządzanie przez Komisję skutkami pandemii COVID-19 na rynkach mleczarskich nie wchodziło jednak w zakres prac kontrolnych, a w niniejszym sprawozdaniu Trybunał analizuje, w jaki sposób Komisja zareagowała na wcześniejszy kryzys i jakie wyciągnęła z niego wnioski.

Trybunał przeprowadził kontrolę w okresie od lipca 2019 r. do grudnia 2020 r., opierając się na kryteriach kontroli ustalonych na podstawie dokumentów programowych UE, prawodawstwa, dyskusji legislacyjnych, badań i innych opublikowanych materiałów.

Zespół kontrolny Trybunału przeprowadził wywiady z urzędnikami Komisji i dokonał przeglądu dokumentacji Komisji, aby przeanalizować, w jaki sposób oceniła ona, czy konieczne jest zastosowanie środków nadzwyczajnych, a także jak opracowała te środki, monitorowała ich wdrożenie i oceniła ich efekty. Kontrolerzy wzięli przy tym pod uwagę wyniki prac Służby Audytu Wewnętrznego Komisji, która już wcześniej przeanalizowała procesy zarządzania kryzysowego w Dyrekcji Generalnej ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich (DG AGRI).

Kontrolerzy Trybunału odwiedzili również właściwe organy krajowe w Irlandii, we Francji, Włoszech i w Finlandii, gdzie:

• zgromadzili dowody kontroli poprzez analizę dokumentów i danych;
• przeprowadzili wywiady z przedstawicielami organów odpowiedzialnych za opracowanie i wdrożenie środków nadzwyczajnych;
• dokonali przeglądu dokumentacji dotyczącej 120 płatności wybranych losowo i przeprowadzili wizyty u 12 rolników.

Oprócz wizyt kontrolerzy dokonali przeglądu stosowania środków nadzwyczajnych w Niemczech, korzystając w tym celu z rezultatów prac dwóch niemieckich instytucji dotyczących wdrażania środków nadzwyczajnych¹⁷. Te pięć państw członkowskich zostało wybranych do kontroli na podstawie kwot przyznanego im nadzwyczajnego wsparcia, charakteru wdrożonych przez nie środków oraz szczególnych cech ich sektorów mleczarskich, takich jak ekspozycja na rynek rosyjski lub wahania w całkowitych dostawach mleka.

Ponadto kontrolerzy wysłali ankietę do:

• właściwych organów krajowych w 16 państwach członkowskich¹⁸, które łącznie otrzymały ponad 80% funduszy unijnych na środki nadzwyczajne przynoszące korzyści producentom mleka; wskaźnik odpowiedzi wyniósł 100%;
• 56 organizacji zawodowych wybranych spośród głównych organizacji działających w sektorze mleczarskim; wskaźnik odpowiedzi wyniósł 44,6%.

Kontrolerzy przeanalizowali i wykorzystali otrzymane odpowiedzi, w połączeniu z innymi źródłami dowodów, przy opracowywaniu własnych ustaleń.

Uwagi

Komisja szybko zareagowała na rosyjskie embargo, ale dużo więcej czasu zajęło jej rozwiązanie problemu nierównowagi rynkowej leżącej u źródeł zaistniałej sytuacji

Trybunał już wcześniej zauważył w jednym ze swoich sprawozdań¹⁹, że „[p]ojęcie zakłócenia na rynku jest stosunkowo ogólne i nie zostało szerzej rozwinięte w prawodawstwie UE” oraz że sytuacja ta „sprawia, że decyzja o tym, kiedy należy zastosować środki nadzwyczajne, ma w dużej mierze charakter uznaniowy”. W ramach niniejszej kontroli Trybunał ocenił, czy Komisja odpowiednio wcześnie zidentyfikowała nierównowagę na rynku i zaproponowała właściwe środki nadzwyczajne.

Komisja szybko zareagowała na rosyjskie embargo

Europejskie Centrum Obserwacji Rynku Mleka (MMO) to organ utworzony w kwietniu 2014 r., który składa się z pracowników Komisji i ekspertów rynkowych z organizacji sektorowych. Ma on za zadanie analizować i rozpowszechniać dane dotyczące rynku mleczarskiego. W sprawozdaniu z 24 września 2014 r. Rada Ekonomiczna MMO stwierdziła, że „[p]o osiągnięciu wysokiego poziomu ceny znalazły się pod presją z powodu trudności z wchłonięciem przez rynek zwiększonej produkcji w głównych regionach produkujących mleko na świecie, a sytuację pogorszył rosyjski zakaz przywozu. Ta tendencja spadkowa może się utrzymać, jeżeli produkcja nie ulegnie spowolnieniu”. Rada Ekonomiczna ostrzegała również o nierównowadze na rynku mleka w czterech sprawozdaniach z pierwszej połowy 2016 r. Na przykład w sprawozdaniu z 23 lutego 2016 r. odnotowała: „[p]odczas gdy zmiany po stronie kosztów i popytu światowego przynoszą pewną poprawę sytuacji, ceny skupu mleka u producentów i ceny przetworów mlecznych nadal znajdują się pod presją z powodu pogarszającej się równowagi rynkowej w UE. Konieczna jest poprawa w zakresie zrównania podaży i popytu”.

Opierając się na danych z Europejskiego Centrum Obserwacji Rynku Mleka, w 2014 r. Komisja oszacowała skalę wpływu rosyjskiego embarga²⁰ na unijny rynek mleczarski, zwłaszcza ze względu na niezrealizowany eksport masła, sera i serwatki w proszku. Przed kryzysem około jednej czwartej produkcji mleczarskiej w Finlandii i ponad 15% w trzech krajach bałtyckich było eksportowane do Rosji. Na te cztery państwa członkowskie przypadało 3,6% dostaw mleka w UE w 2013 r., ale jednocześnie około jednej trzeciej unijnego eksportu do Rosji. W 2014 r. Komisja przyjęła pierwszy pakiet nadzwyczajnego wsparcia finansowego dla producentów mleka w krajach bałtyckich i Finlandii, uwzględniając wielkość produkcji mleka w tych państwach i skalę spadku cen.

Zapasy publiczne odtłuszczonego mleka w proszku stały się nadwyżką rynkową w okresie poprawy sytuacji

Począwszy od września 2014 r., wkrótce po wprowadzeniu rosyjskiego embarga, Komisja zapewniła wsparcie dla prywatnych podmiotów przechowujących OMP. Środek ten nie miał wyraźnego wpływu na ceny OMP, które nadal spadały aż do połowy 2016 r. Interwencję publiczną podjęto od lipca 2015 r. do września 2016 r., kiedy cena rynkowa osiągnęła cenę interwencyjną. Ceny OMP utrzymywały się na niskim poziomie do czasu zbycia prawie wszystkich zapasów interwencyjnych na początku 2019 r. (zob. rys. 8). W ocenie środka przeprowadzonej przez Komisję w kwietniu 2019 r. stwierdzono, że duże ilości zakupione w ramach interwencji publicznej zdołały wprawdzie złagodzić spadek cen, ale miały niekorzystny wpływ na równowagę rynkową OMP i przyczyniły się do opóźnienia ponownego wzrostu cen.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych Europejskiego Centrum Obserwacji Rynku Mleka.

Wsparcie na rzecz dobrowolnego ograniczania produkcji weszło w życie, kiedy produkcja zaczęła się zmniejszać

We wrześniu 2015 r. Komisja przyjęła rozporządzenie (UE) 2015/1853 ustanawiające tymczasową nadzwyczajną pomoc dla rolników w sektorach hodowlanych. Rozporządzenie nie uzależniało wsparcia od zmniejszenia lub zamrożenia wielkości produkcji mleka. W kwietniu 2016 r. Komisja przyjęła przepisy²¹ umożliwiające organizacjom producentów i spółdzielniom zawieranie dobrowolnych wspólnych porozumień i podejmowanie wspólnych decyzji w zakresie planowania produkcji mleka na zasadzie tymczasowości, ale nie skorzystały one z tej możliwości. Według Komisji wynikało to prawdopodobnie z braku towarzyszącego finansowania oraz z faktu, że rolnicy, którzy nie zobowiązaliby się do ograniczenia produkcji, skorzystaliby z takiego ograniczenia (tzw. jazda na gapę).

W lipcu 2016 r. Komisja zapowiedziała przyjęcie rozporządzenia (UE) 2016/1612 zapewniającego wsparcie dla dobrowolnego ograniczania produkcji oraz rozporządzenia (UE) 2016/1613, w którym również uwzględniono dobrowolne ograniczanie produkcji jako działanie kwalifikujące się do nadzwyczajnego wsparcia. W tym czasie najbardziej aktualne informacje w posiadaniu Komisji wskazywały na znaczny miesięczny spadek cen w maju 2016 r. – o 4,0% do 26,2 c/kg (ceny o 14% niższe niż w maju 2015 r.) – a z szacunków państw członkowskich wynikało, że ceny nadal spadały w czerwcu 2016 r. Najnowsze dostępne dane z kwietnia 2016 r. wskazywały na spowolnienie wzrostu dostaw, a Komisja prognozowała, że w drugiej połowie 2016 r. nastąpi ich spadek²². Komisja przyjęła te dwa rozporządzenia we wrześniu 2016 r.

W rozporządzeniu (UE) 2016/1612 ustalono poziomy pomocy na 14 euro / 100 kg mleka i całkowity budżet w wysokości 150 mln euro w celu zmniejszenia ilości mleka dostarczanego do mleczarni o około 1,1 mln ton podczas trzymiesięcznego okresu ograniczenia produkcji. Komisja nie oszacowała, w jakim stopniu lub jak szybko takie ograniczenie dostaw wpłynie na ceny.

W tabeli 2 pokazano, że zmniejszenie dostaw osiągnięte dzięki wsparciu udzielonemu w ramach rozporządzenia (UE) 2016/1612 odpowiadało 1,69% wielkości dostaw mleka do mleczarni w UE w okresie referencyjnym od października 2015 r. do stycznia 2016 r. Wielkość ta jest równa 833 551 tonom, czyli 75% tego, co przewidywała Komisja. Komisja nie uzyskała danych dotyczących ilości mleka wycofanego z rynku w ramach systemów wdrożonych przez państwa członkowskie na podstawie rozporządzenia (UE) 2016/1613. Trybunał ustalił, że koszt tego typu działań wspierających wyniósł od 200 do 250 milionów euro z kwoty 390 milionów euro wydatkowanej z funduszy UE na sektor mleka na podstawie tych dwóch rozporządzeń.

Okres zmniejszenia dostaw w ramach dobrowolnego programu ograniczania produkcji (od października 2016 r. do stycznia 2017 r.) przypadł po tym, jak w sierpniu 2016 r. ceny mleka zaczęły powracać do poprzedniego poziomu. W rzeczywistości produkcja mleka zmniejszała się już od czerwca 2016 r. w reakcji na rekordowo niskie ceny (zob. rys. 9). W okresie od czerwca do września 2016 r. dostawy mleka zmniejszyły się o około 1 mln ton w porównaniu z tymi samymi miesiącami w poprzednim roku, czyli więcej niż wynikałoby to ze wsparcia w ramach dobrowolnego środka ograniczania produkcji. Jest zatem wysoce prawdopodobne, że niektórzy producenci, którzy otrzymali wsparcie, i tak zmniejszyliby produkcję. Instytut Thünena doszedł do podobnych wniosków, gdy przeanalizował wykorzystanie nadzwyczajnego wsparcia przewidzianego w rozporządzeniu (UE) 2016/1613 przez niemieckich producentów mleka²³. Stwierdził on, że ograniczyli oni produkcję mleka, zanim środki pomocy zaczęły obowiązywać.

Źródło: obliczenia Europejskiego Trybunału Obrachunkowego na podstawie danych Eurostatu (APRO_MK_COLM).

Władze francuskie stwierdziły, że z zadowoleniem przyjęłyby wsparcie na rzecz dobrowolnego ograniczania produkcji już wcześniej, w momencie wprowadzenia pierwszych środków nadzwyczajnych²⁴. W odpowiedzi na ankietę przeprowadzoną przez Trybunał władze niemieckie stwierdziły z kolei, że nawet w sytuacji spadających cen niektórzy producenci mleka zwiększyli produkcję, aby pokryć koszty stałe, co jeszcze bardziej zwiększyło presję po stronie podaży. Ogółem do czerwca 2016 r. produkcja mleka w Niemczech nieprzerwanie rosła. Z tej perspektywy Niemcy uważają, że dobrowolne środki ograniczania produkcji mogłyby być bardziej skuteczne, gdyby zostały wprowadzone wcześniej. W Niemczech 20% rolników wycofało się z programu przed złożeniem wniosków o płatność.

W swojej wewnętrznej ocenie środków zarządzania kryzysowego na rynku rolnym z 2019 r. Komisja stwierdziła, że „moment wprowadzenia środka nie pozwala na stwierdzenie, że miał on wpływ na ograniczenie produkcji, ponieważ takie ograniczanie rozpoczęło się już w momencie wprowadzenia środka. Niemniej program ten zapewnił wsparcie jedynie rolnikom, którzy przyczynili się do ograniczenia produkcji prowadzącego do wzrostu cen”. Komisja uznała ograniczenie produkcji za jeden z wielu czynników mających wpływ na wzrost cen w drugiej połowie 2016 r. (zob. ramka 2).

Wsparcie związane z produkcją zmniejsza zachęty do dostosowywania produkcji podczas zakłóceń na rynku

Dobrowolne wsparcie producentów mleka związane z produkcją (zob. pkt 15) opiera się na wielkości posiadanych przez nich stad i jest udzielane w formie płatności na sztukę bydła. W celu zmniejszenia podaży mleka i tym samym dostosowania się do nowych warunków rynkowych – w tym w ramach dobrowolnych środków ograniczania produkcji – niektórzy rolnicy musieli zmniejszyć liczebność swoich stad. We wrześniu 2016 r. Komisja przyjęła odstępstwo²⁶ na rok składania wniosków 2017, zezwalając państwom członkowskim na wypłatę producentom mleka wsparcia związanego z produkcją na podstawie wielkości stada z 2016 r., nawet jeśli w międzyczasie uległo ono zmniejszeniu. W rozporządzeniach (UE) 2017/2393 i (UE) 2020/2220 Komisja została upoważniona do przyjęcia podobnych rozwiązań w odniesieniu do lat składania wniosków 2018–2022²⁷. Rozwiązania te miały pomóc w naprawie praktycznych skutków niespójności polityki od 2017 r., ale w okresie zakłóceń na rynku mleka wsparcie powiązane z produkcją zmniejszyło zachęty dla rolników do ograniczenia produkcji poprzez zmniejszenie wielkości stad.

Komisja sporządziła ogólną ocenę wpływu zakłóceń na rynku, lecz ukierunkowanie wsparcia pozostawiła w gestii organów krajowych

W okresie 2014–2016 Komisja wprowadziła tymczasowe środki nadzwyczajne w celu wsparcia rolników w sektorze mleczarskim. Środki te nie miały na celu pełnego zrekompensowania rolnikom spadku cen, lecz głównie złagodzenie trudności z przepływami pieniężnymi. Trybunał sprawdził, czy przed przyjęciem środków nadzwyczajnych Komisja przeanalizowała wpływ nierównowagi rynkowej na sektor mleczarski i czy uwzględniła przy tym sytuację finansową i przepływy pieniężne producentów mleka.

Trybunał ocenił również, czy Komisja podjęła kroki w celu zapewnienia wystarczającego ukierunkowania pomocy, a także czy wzięła pod uwagę sposób, w jaki zakłócenia wpłynęły na sytuację finansową producentów mleka, oraz cel UE, jakim jest promowanie zrównoważonego i ekologicznie trwałego rozwoju obszarów wiejskich. Trybunał sprawdził, czy Komisja ukierunkowała wsparcie w sposób, który uwzględnia ryzyko pokusy nadużycia i wystąpienia efektu deadweight, nieodłącznie związane z programami nadzwyczajnego wsparcia i ograniczania produkcji.

Komisja dążyła do rozwiązania problemów rolników w zakresie płynności finansowej

Środki nadzwyczajne są jednym z wielu narzędzi dostępnych w ramach WPR. Inne dotacje w ramach WPR, głównie płatności bezpośrednie dla producentów (zob. pkt 14–16), odgrywały rolę stabilizującą jako mechanizm chroniący dochody. Udział płatności bezpośrednich w dochodach gospodarstw mleczarskich²⁸ wzrósł w latach 2015 i 2016, kiedy przychody ze sprzedaży mleka malały (zob. rys. 10). Spośród pięciu państw członkowskich, na których skupił się Trybunał, płatności bezpośrednie odegrały szczególnie istotną rolę stabilizacyjną w Finlandii, gdzie ich udział w dochodach gospodarstw mleczarskich w latach 2013–2018 wynosił od 76% do 96%.

Źródło: obliczenia Europejskiego Trybunału Obrachunkowego na podstawie danych FADN. Łączne płatności bezpośrednie (SE606) i inne dotacje z wyłączeniem dofinansowania inwestycji, wyrażone jako odsetek FNVA (SE415). Inne dotacje z wyłączeniem dofinansowania inwestycji obliczone jako łączna kwota dotacji z wyłączeniem dofinansowania inwestycji (SE605) pomniejszona o łączną kwotę płatności bezpośrednich (SE606).

Pomimo efektu stabilizacji dochodów dzięki dotacjom unijnym nagły spadek cen może spowodować problemy z płynnością finansową. We wrześniu 2015 r. Komisja zezwoliła państwom członkowskim na wypłatę do 70% płatności bezpośrednich za 2016 r. i 85% płatności obszarowych na rzecz rozwoju obszarów wiejskich od dnia 16 października 2015 r. (tj. sześć tygodni wcześniej), pod warunkiem że zakończyły one kontrole administracyjne wniosków o płatność (w porównaniu z maksymalną zaliczką na poziomie odpowiednio 50% i 75% w ramach standardowych zasad²⁹). Komisja przyznała to odstępstwo ponownie w następnym roku.

We wrześniu 2015 r. Komisja uruchomiła również ogólnounijne środki nadzwyczajne w celu wsparcia rolników. W odpowiedziach na sprawozdanie specjalne Trybunału nr 23/2019³⁰ w sprawie środków nadzwyczajnych w sektorze owoców i warzyw Komisja zgodziła się, że w analizie – przeprowadzanej przed zaproponowaniem przez Komisję uruchomienia lub wygaszenia takich środków – należy uwzględnić ogólne zyski producentów, w tym wpływ płatności bezpośrednich. Przy ustalaniu budżetu na wsparcie płynności finansowej w kontekście zakłóceń na rynku mleka w latach 2014–2016 Komisja nie przeanalizowała skali trudności gospodarstw mleczarskich w zakresie przepływów pieniężnych. Trybunał ustalił, że w praktyce o sposobie przydziału środków budżetowych na ten cel decydowała głównie ilość dostępnych zasobów.

Niewielkie ukierunkowanie w pierwotnych rozporządzeniach delegowanych Komisji

Komisja przydzieliła państwom członkowskim około 80% środków finansowych proporcjonalnie do ich kwoty produkcji mleka w latach 2014–2015. W przypadku pozostałych 20% środków wzięto pod uwagę inne czynniki: średnią cenę mleka, zależność od rynku rosyjskiego, wpływ suszy na uprawy roślin paszowych oraz udział małych gospodarstw.

Na podstawie dwóch rozporządzeń delegowanych dla państw bałtyckich i Finlandii (zob. pkt 34) udostępniono pomoc UE w celu „zapewnienia ukierunkowanego wsparcia dla producentów mleka, którzy odczuwają skutki rosyjskiego zakazu przywozu”. W motywach do rozporządzenia delegowanego (UE) 2015/1853 stwierdzono, że „[a]by zagwarantować, że wsparcie jest ukierunkowane na tych rolników, którzy najbardziej odczuwają skutki zakłóceń na rynku, i biorąc pod uwagę ograniczone środki budżetowe, zainteresowane państwa członkowskie powinny móc swobodnie rozdzielać kwoty krajowe korzystając z najskuteczniejszych kanałów”. W żadnym z tych trzech rozporządzeń nie doprecyzowano, w jaki sposób organy krajowe miałyby ukierunkowywać finansowanie. W motywach podkreślono, że pomoc została przyznana państwom członkowskim „w celu wsparcia rolników w sektorach hodowlanych, którzy odczuwają skutki katastrofalnego spadku cen, będącego bezpośrednią konsekwencją wprowadzonego przez Rosję i przez nią przedłużonego zakazu przywozu, oraz skutki suszy dla upraw paszowych”.

W rozporządzeniu delegowanym (UE) 2016/1613 stwierdzono, że „państwa członkowskie powinny wybrać najbardziej odpowiednie środki, w szczególności w zakresie stabilizacji rynku i stabilności gospodarczej”, a także przedstawiono wykaz siedmiu działań, jakie powinni podejmować producenci mleka, aby kwalifikować się do pomocy nadzwyczajnej. Obok ograniczenia lub zamrożenia wielkości produkcji (zob. pkt 36 i następne) wykaz ten obejmował działania w zakresie środowiska i klimatu oraz zarządzania ryzykiem i jakością, a także projekty współpracy. Dzięki takim warunkom udało się osiągnąć większy stopień ukierunkowania niż we wcześniejszych rozporządzeniach.

Niejasne rezultaty podjętej przez Komisję próby ukierunkowania chowu bydła mlecznego na zrównoważony rozwój

Produkcja mleka ma wiele konsekwencji dla polityki ochrony środowiska i klimatu. Chów bydła mlecznego – zwłaszcza intensywny – wywiera złożony wpływ na glebę, powietrze i wodę, głównie ze względu na stosowanie nawozów i obornika oraz gospodarowanie nimi, a także fermentację jelitową u krów. Silny wzrost produkcji stoi w sprzeczności z ambicjami UE dotyczącymi ograniczenia emisji gazów cieplarnianych. Na koniec 2014 r. hodowcom zwierząt gospodarskich w sześciu państwach członkowskich (Belgia, Dania, Włochy, Irlandia, Niderlandy i Zjednoczone Królestwo) przyznano odstępstwo od pułapu wynoszącego 170 kg azotu na hektar rocznie nawozu zwierzęcego w strefach zagrożenia określonych w dyrektywie azotanowej³¹, która ma na celu ochronę wód przed zanieczyszczeniami pochodzącymi ze źródeł rolniczych. Rolnicy korzystający z odstępstwa podlegają szczególnym obowiązkom w zakresie gospodarowania nawozem naturalnym i gruntami.

W rozporządzeniu delegowanym (UE) 2016/1613 wprowadzono pewne ukierunkowanie na zrównoważony rozwój. Trzy z siedmiu działań, które producenci mleka musieli podjąć, aby kwalifikować się do pomocy nadzwyczajnej, były bezpośrednio powiązane z kwestiami środowiskowymi: rolnictwo na małą skalę, stosowanie ekstensywnych metod produkcji oraz stosowanie metod produkcji przyjaznych dla środowiska i klimatu. Państwa członkowskie musiały uzależnić pomoc od podjęcia co najmniej jednego z tych siedmiu działań.

Komisja przeanalizowała, które działania zostały wybrane przez państwa członkowskie, i stwierdziła, że 13 państw członkowskich wybrało rolnictwo na małą skalę jako warunek przyznania pomocy, 12 wskazało metody produkcji przyjazne dla środowiska i klimatu, a siedem – ekstensywne metody produkcji (zob. ramka 3). Te nieprzetworzone informacje nie są jednak wystarczające do oceny wykorzystania czy oddziaływania tych środków.

Ryzyko pokusy nadużycia w przypadku nadzwyczajnych środków wsparcia

Trybunał już wcześniej zauważył w jednym ze swoich sprawozdań³³, że „[i]m częściej w czasie kryzysu lub po jego zakończeniu niesiona jest pomoc publiczna, tym mniejszą motywację mają rolnicy, aby łagodzić ryzyko za pomocą narzędzi zarządzania ryzykiem”. Stwarza to pokusę nadużycia, ponieważ rolnicy są bardziej skłonni zwiększyć swoją ekspozycję na ryzyko. Mają na przykład większą motywację do zintensyfikowania produkcji, ponieważ – nawet jeśli popyt nie wzrośnie – są przekonani, że w razie spadku cen uzyskają wsparcie z budżetu UE.

W latach 2014–2016 do spadku cen przyczyniło się wiele czynników, ale szczególnie nadwyżka podaży (zob. pkt 05 i 06). W latach poprzedzających zakłócenia na rynku rolnicy w niektórych państwach członkowskich znacznie zwiększyli bowiem produkcję mleka, korzystając z wyższych cen, a niektórzy z nich kontynuowali zwiększanie produkcji nawet po tym, jak ceny zaczęły spadać (zob. pkt 03 i tabela 1). Wynikająca z tego nadprodukcja zaważyła na cenach rynkowych. Trybunał odnotował, że DG AGRI rozważała zasadność zastosowania środków nadzwyczajnych w celu przyznania rekompensaty rolnikom, którzy zdecydowali się – na własną odpowiedzialność – na inwestycje i przyczynili się do nadprodukcji. DG AGRI wykluczyła pomysł spłacenia długów rolników w zamian za zmniejszenie produkcji, ponieważ uznała, że wiąże się to z wyraźnym ryzykiem pokusy nadużycia. Komisja nie uwzględniła jednak tej kwestii w swoich rozporządzeniach delegowanych zapewniających wsparcie płynności finansowej dla producentów mleka.

W badaniu z 2018 r. przeprowadzonym na zlecenie Komisji również stwierdzono, że istnienie siatki bezpieczeństwa mogło doprowadzić do tego, że producenci OMP przywiązywali mniejszą wagę do sygnałów rynkowych w perspektywie krótkoterminowej. Jak stwierdzono we wnioskach z badania, taka sytuacja miała prawdopodobnie miejsce podczas zakłóceń na rynku, zwłaszcza w Niderlandach, ale również w Polsce, Hiszpanii i Czechach³⁴.

Wysokie ryzyko wystąpienia efektu deadweight w przypadku środków ograniczania produkcji

Kolejnym czynnikiem ryzyka w przypadku środków nadzwyczajnych, w szczególności w przypadku wsparcia na rzecz dobrowolnego ograniczania produkcji, jest ryzyko wystąpienia efektu deadweight. Niższe ceny mleka oznaczają mniejsze zachęty do produkcji, dlatego też oczekuje się, że reakcją producentów mleka na spadek cen będzie ograniczenie produkcji. Reakcja ta nierzadko jest częściowa lub opóźniona, czasami z powodu potrzeb związanych z przepływem środków pieniężnych (np. w celu obsługi zadłużenia) czy konieczności pokrycia wysokich kosztów stałych lub z powodu tzw. jazdy na gapę. W latach 2014–2016, gdy ceny spadały, niektórzy producenci ograniczyliby produkcję nawet bez wsparcia.

Komisja szybko zidentyfikowała nieodłączne ryzyko wystąpienia efektu deadweight w przypadku nadzwyczajnego wsparcia na rzecz dobrowolnego ograniczania produkcji. W rozporządzeniach delegowanych nie zaproponowała jednak zabezpieczeń mających na celu ograniczenie tego ryzyka.

Trybunał uważa, że rozporządzenie (UE) 2016/1612 przyczyniło się do powstania efektu deadweight, ponieważ zapewniało wsparcie również tym rolnikom, którzy i tak zaprzestaliby produkcji. Trybunał ustalił, że ryzyko to było szczególnie wysokie w Finlandii, gdzie jedna czwarta wnioskodawców w ramach programu zmniejszyła swoje dostawy o ponad 90% (co stanowiło 60% całkowitej redukcji). W badaniu przeprowadzonym w 2018 r. przez Instytut Thünena³⁵, w którym przeanalizowano dobrowolny środek mający na celu ograniczenie produkcji mleka w Niemczech, również stwierdzono znaczące, choć niewymierne ryzyko wystąpienia efektu deadweight.

Rozporządzenie (UE) 2016/1612 nie zabraniało kwalifikującym się rolnikom przenoszenia stad do innych gospodarstw, w których mogły one nadal produkować mleko. Z tego względu pomoc nie wywarła żadnego wpływu na rynek, ponieważ całkowita produkcja pozostała na tym samym poziomie. Na przykład jeden ze zbadanych przez Trybunał przypadków w Irlandii dotyczył wnioskodawcy, który „zmniejszył” dostawy mleka poprzez przeniesienie około 200 krów, wraz z dzierżawą urządzeń udojowych i gruntów, na innego rolnika, który kontynuował dostawy mleka od tych krów w okresie ograniczenia dostaw.

W przeciwieństwie do rozporządzenia (UE) 2016/1612, w którym zasady realizacji programu zostały ustalone głównie przez Komisję, w rozporządzeniu (UE) 2016/1613 przyznano państwom członkowskim swobodę w opracowaniu własnych zasad dotyczących dobrowolnych środków mających na celu ograniczenie lub ustabilizowanie produkcji mleka. Trybunał ustalił, że organy krajowe wprowadziły pewne zabezpieczenia w celu zmniejszenia ryzyka wystąpienia efektu deadweight, wykluczając ze wsparcia wnioskodawców, którzy zaprzestają bądź zaprzestali produkcji (Niemcy, Finlandia) lub którzy przenieśli krowy do innego gospodarstwa (Niemcy).

Państwa członkowskie opowiadały się za prostotą i szerokim podziałem wsparcia

Cztery z pięciu rozporządzeń delegowanych Komisji w sprawie środków nadzwyczajnych dawały państwom członkowskim znaczną swobodę w opracowywaniu i wdrażaniu programów. Wyjątkiem było rozporządzenie (UE) 2016/1612 dotyczące pomocy na ograniczenie produkcji mleka.

Trybunał ocenił, w jakim stopniu państwa członkowskie wykorzystały skuteczne rozwiązania robocze, aby dotrzeć do najbardziej poszkodowanych rolników i rozdzielić fundusze.

Jak wynika z danych Komisji, na podstawie rozporządzeń delegowanych z 2014 i 2015 r. 21 państw członkowskich wypłacało wsparcie producentom mleka albo za każdy dostarczony litr mleka, albo za każdą dojną krowę, albo w formie płatności ryczałtowej. Płatności te wyniosły około 250 mln euro z łącznej puli około 350 mln euro wydatkowanej ze środków unijnych na sektor mleka na podstawie tych rozporządzeń. Ponad połowa funduszy unijnych przyznanych na mocy rozporządzeń delegowanych z 2016 r. została przeznaczona na dobrowolne programy mające na celu ograniczenie produkcji mleka lub utrzymanie jej na niezmienionym poziomie (zob. pkt 39). Na rys. 11 przedstawiono szereg środków w pięciu państwach członkowskich objętych kontrolą Trybunału, na które przypada 64% z kwoty 737 mln euro wydanej na podstawie rozporządzeń wymienionych w załączniku.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych przekazanych przez skontrolowane państwa członkowskie.

W Irlandii, we Francji i we Włoszech Trybunał stwierdził, że istniały programy, w ramach których beneficjenci nie musieli składać żadnych konkretnych wniosków o wsparcie. Władze dokonywały płatności na podstawie baz danych wykorzystywanych do innych płatności w ramach WPR lub danych przekazanych przez mleczarnie (zob. rys. 12). W Irlandii władze zastosowały rozporządzenie (UE) 2015/1853 bezpośrednio, bez dodatkowych krajowych przepisów wykonawczych. Pozwoliło to im na dokonanie płatności na rzecz większości beneficjentów na trzy miesiące przed upływem ostatecznego terminu.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Rozporządzenia delegowane dały państwom członkowskim znaczną swobodę w zakresie ukierunkowywania wsparcia (zob. pkt 49–51). Dziewięciu z 17 respondentów w ankiecie przeprowadzonej przez Trybunał wśród organów państw członkowskich wspomniało o stosowaniu przynajmniej jednego kryterium na potrzeby ukierunkowania wsparcia, odnosząc się w czterech przypadkach³⁶ do kryteriów związanych ze stratami finansowymi spowodowanymi spadkiem cen. Ośmiu respondentów nie wskazało żadnych kryteriów ukierunkowania.

Zastosowanie ryczałtu (zob. rys. 11), choć samo w sobie proste, nie uwzględniało poziomu trudności finansowych, z jakimi borykali się poszczególni rolnicy. We Francji wszyscy beneficjenci otrzymali taką samą płatność ryczałtową w wysokości 1 000 euro, a w Irlandii wszyscy otrzymali 1 395 euro. Kwoty te stanowiły 37% całkowitej pomocy nadzwyczajnej udzielonej we Francji i 49% w Irlandii.

Dwa z pięciu państw członkowskich, na których Trybunał się skupił w ramach kontroli, zastosowały podejście proporcjonalne. We Włoszech i Finlandii uzasadnieniem dla wypłaty wsparcia wszystkim producentom na podstawie ilości mleka dostarczonego przez nich do pierwszych podmiotów skupujących lub liczby dojnych krów było szybkie przyznanie rolnikom rekompensaty proporcjonalnie do utraconych obrotów.

W przypadku gdy państwa członkowskie stosowały kryteria w celu ukierunkowania wsparcia, przeprowadzona przez Trybunał ocena skuteczności tych kryteriów wykazała niejednoznaczny obraz sytuacji (zob. ramka 4).

Niemcy, Irlandia i Francja subsydiowały pożyczki bankowe dla rolników. Działania te pomogły w refinansowaniu gospodarstw rolnych poprzez zmniejszenie wysokości rocznych rat i odsetek lub poprzez restrukturyzację pożyczek. W przeciwieństwie do tradycyjnych dotacji UE zapewniały one wkład finansowy ze strony rolników w postaci spłat kapitału i odsetek. Podejście to jest sposobem na szeroko zakrojone wsparcie przedsiębiorstw mających potrzeby w zakresie płynności (zob. ramka 5). Trybunał wykrył również programy pożyczkowe zainicjowane przez mleczarnie z prywatnych funduszy z myślą o zwiększeniu odporności finansowej sektora.

Komisja wyciągnęła pewne wnioski z dotychczasowych doświadczeń, ale nie zakończyła jeszcze oceny środków

Trybunał zbadał, czy wnioski wyciągnięte z ostatnich doświadczeń, oparte na ocenie środków nadzwyczajnych, pozwoliły władzom, zarówno unijnym, jak i krajowym, lepiej przygotować się na potencjalne przyszłe zakłócenia na rynku.

We wrześniu 2016 r. Komisja zaproponowała zmienione zasady dotyczące narzędzi zarządzania ryzykiem wspieranych w ramach unijnej polityki rozwoju obszarów wiejskich, tak aby zwiększyć ich atrakcyjność dla rolników. Na przykład od 2018 r. w rozporządzeniu zbiorczym³⁷ wprowadzono możliwość stosowania sektorowych narzędzi stabilizacji dochodów w przypadku rolników, którzy doświadczyli spadku dochodów o co najmniej 20%³⁸. Od grudnia 2020 r. ten sam minimalny próg ma zastosowanie do narzędzi stabilizacji dochodów, które nie są specyficzne dla danego sektora³⁹. W tym czasie w całej UE Trybunał zidentyfikował dwa programy rozwoju obszarów wiejskich, w ramach których oferowano wsparcie na rzecz narzędzi stabilizacji dochodów, przy czym żadne takie narzędzie nie funkcjonowało.

W następstwie sprawozdania z audytu wewnętrznego z 2017 r. dotyczącego zarządzania przez DG AGRI kryzysami na rynkach rolnych Komisja zmieniła w 2018 r. swoje procedury wewnętrzne, aby lepiej określać scenariusze ryzyka rolniczego z 24-miesięcznym wyprzedzeniem. W przypadku zidentyfikowania nowego poważnego ryzyka nowa procedura przewiduje, że Komisja musi być przygotowana, w razie potrzeby, do zaproponowania w rozsądnym terminie zestawu możliwych środków łagodzących.

Aby sfinansować środki nadzwyczajne na lata 2014–2016, Komisja rozważała skorzystanie z „rezerwy na wypadek kryzysów w sektorze rolnym”. Jest to rezerwa nadzwyczajna, która jest utrzymywana poprzez odejmowanie co roku z budżetu na płatności bezpośrednie kwoty 400 mln euro (w cenach stałych z 2011 r.). Ta pula środków jest zwracana rolnikom w kolejnym roku, jeżeli nie zostanie wykorzystana do końca danego roku budżetowego. W praktyce UE nigdy nie skorzystała z rezerwy na wypadek sytuacji kryzysowych. Porozumienie międzyinstytucjonalne między Parlamentem, Radą i Komisją wymaga, aby „[k]ażdy wniosek Komisji o przesunięcie środków z rezerwy [był] jednak poprzedzony zbadaniem możliwości realokacji środków”. Na tej podstawie Komisja uznała, że nie może uruchomić rezerwy na sytuacje kryzysowe w celu zaradzenia zakłóceniom w latach 2014–2016, ponieważ w budżecie WPR dostępne były inne zasoby.

W odniesieniu do kolejnych wieloletnich ram finansowych WPR (2021–2027) Komisja zaproponowała wzmocnienie roli i potencjalnego wpływu rezerwy na wypadek sytuacji kryzysowych poprzez uelastycznienie jej wykorzystania i umożliwienie przenoszenia niewykorzystanych kwot rocznych na następny rok budżetowy. Komisja zaproponowała również finansowanie tej rezerwy niezależnie od płatności bezpośrednich dla rolników, ale nadal w ramach ogólnego budżetu WPR.

W ramach pakietu wsparcia dla sektora rolnego i spożywczego w odpowiedzi na pandemię COVID-19⁴⁰, obejmującego środki wymienione w pkt 27, Komisja przyjęła rozporządzenie⁴¹, które wyjątkowo pozwala na większą elastyczność w korzystaniu ze środków unijnych, w tym z programów rozwoju obszarów wiejskich. Jednym z obszarów elastyczności jest to, że samodzielny kapitał obrotowy, nie tylko wtedy, gdy jest powiązany z kosztami inwestycji, kwalifikuje się do instrumentów finansowych wspieranych w ramach programów rozwoju obszarów wiejskich.

Komisja przeprowadziła i sfinansowała⁴² badania dotyczące stosowania środków nadzwyczajnych na szczeblu UE, które dostarczyły wiedzy na temat zapobiegania kryzysom i zarządzania nimi w sektorze rolnym. W żadnym z nich nie skupiono się jednak na skutkach mechanizmów pomocy przyjętych przez państwa członkowskie na mocy rozporządzeń (UE) 2015/1853 i (UE) 2016/1613. W ocenie wewnętrznej Komisji stwierdzono, że trudno jest ocenić bezpośredni wpływ środków ze względu na ich różnorodność i charakter informacji przekazanych Komisji.

W rozporządzeniu delegowanym (UE) 2016/1613⁴³ zobowiązano państwa członkowskie do przekazania Komisji danych wyjściowych (kwoty wypłacone w ramach danego środka, liczba i rodzaj beneficjentów) oraz oceny skuteczności środków do dnia 15 października 2017 r. Prace przeprowadzone przez Trybunał w pięciu skontrolowanych państwach członkowskich wykazały, że chociaż przekazały one wymagane dane, Francja, Włochy i Finlandia nie dokonały oceny środków.

Wnioski i zalecenia

Trybunał zbadał, czy Komisja Europejska i właściwe organy w państwach członkowskich zareagowały prawidłowo w odpowiedzi na zakłócenia na rynku mleczarskim w latach 2014–2016 i czy wyciągnęły odpowiednie wnioski z myślą o przyszłych kryzysach.

Z ustaleń Trybunału wynika, że Komisja i państwa członkowskie podjęły szeroko zakrojone działania, aby pomóc rolnikom w czasie zakłóceń na rynku mleka w latach 2014–2016, ale przeprowadzona przez nie analiza była ogólnie niewystarczająca, aby na jej podstawie zadecydować, jaki zakres wsparcia był potrzebny i jak je ukierunkować. Komisja szybko zareagowała na rosyjskie embargo na przywóz przetworów mlecznych z UE, więcej czasu zajęło jednak rozwiązanie problemu nierównowagi rynkowej leżącej u źródeł zaistniałej sytuacji. Komisja zaproponowała środki łagodzące mające na celu zmniejszenie problemów rolników z płynnością finansową, ale nie przeprowadziła odpowiedniej oceny potrzeb ani nie wyznaczyła celów. Zważywszy na elastyczność, z jakiej państwa członkowskie mogą korzystać w ramach zarządzania dzielonego, preferowały one środki nadzwyczajne, które były proste we wdrażaniu, i optowały za szerokim podziałem funduszy. Wysiłki zmierzające do ukierunkowania pomocy były ograniczone. Od tego czasu Komisja podjęła wprawdzie pewne kroki w celu poprawy zarządzania nierównowagą rynkową, ale nie zakończyła jeszcze oceny tych środków.

Po wprowadzeniu rosyjskiego embarga, a przed końcem 2014 r. Komisja udzieliła nadzwyczajnego wsparcia finansowego państwom bałtyckim i Finlandii, które najbardziej ucierpiały z powodu zakazu przywozu. Spadek cen spowodowały również inne czynniki, w szczególności nadwyżka podaży. Komisja podjęła kroki w celu zmniejszenia podaży poprzez wprowadzenie dopłaty do prywatnego przechowywania pewnych produktów, rozszerzenie interwencji publicznej i umożliwienie planowania produkcji przez organizacje i spółdzielnie producentów. Niemniej środki te wiązały się z pewnymi niezamierzonymi skutkami. Przykładowo, mimo że skup publiczny odtłuszczonego mleka w proszku początkowo przyczynił się do wchłonięcia części nadwyżki podaży, nagromadzone zapasy publiczne wywierały niekorzystny wpływ na cenę rynkową OMP (pkt 33–36).

We wrześniu 2016 r. Komisja przyjęła dobrowolne środki na rzecz ograniczania produkcji. Produkcja i tak jednak spadała od czerwca 2016 r., a środki weszły w życie dopiero wtedy, gdy doszło już do odbicia cen (pkt 37–42). W tej sytuacji istniało znaczne ryzyko wystąpienia efektu deadweight. Niektóre organy krajowe wprowadziły zabezpieczenia w celu ograniczenia tego ryzyka poprzez wykluczenie ze wsparcia wnioskodawców, którzy zaprzestają bądź zaprzestali produkcji lub którzy przenieśli krowy do innego gospodarstwa (pkt 58–62). Ponadto w okresie zakłóceń na rynku rolnicy mogli nie mieć zachęt do zmniejszania liczebności stad w celu obniżenia produkcji, ponieważ mogłoby to oznaczać utratę dobrowolnego wsparcia związanego z produkcją (pkt 43).

Aby poprawić sposób postępowania w przypadku wystąpienia potencjalnie istotnej nierównowagi rynkowej, Komisja powinna zaktualizować swoje procedury, tak aby przed zatwierdzeniem jakiegokolwiek wsparcia na rzecz ograniczenia produkcji w przyszłości:

1. zbadać, czy warunki związane ze wsparciem w ramach WPR, na przykład wsparciem związanym z produkcją, nie przyczyniają się do nadmiernej podaży;
2. ograniczyć ryzyko wystąpienia efektu deadweight poprzez rozważenie możliwości uwzględnienia odpowiednich zabezpieczeń w przepisach.

Docelowy termin realizacji: 2022 r.

Komisja zaproponowała środki wsparcia dla rolników, ale przy ustalaniu puli tych środków nie określiła ilościowo potrzeb rolników. Inne rodzaje wsparcia w ramach WPR, w szczególności płatności bezpośrednie, odgrywają rolę stabilizującą w okresach zakłóceń na rynku, ponieważ są buforem chroniącym przed zmianami cen. W swojej ocenie zapotrzebowania na wsparcie budżetowe Komisja nie wzięła pod uwagę ogólnych zysków producentów. Zamiast tego o sposobie przydziału środków budżetowych decydowała głównie ilość dostępnych zasobów (pkt 44–48).

W kolejnych rozporządzeniach delegowanych Komisja wskazywała, że pomoc ma na celu zapewnienie ukierunkowanego wsparcia dla rolników, ale nie sprecyzowała, w jaki sposób organy krajowe powinny to osiągnąć (pkt 49–51). Państwa członkowskie często przyjmowały proste rozwiązania, aby usprawnić wdrażanie programów, np. stosowanie ryczałtu lub płatności proporcjonalnych do wielkości gospodarstw. Pięć państw członkowskich, na których Trybunał się skupił w ramach kontroli, ogólnie preferowało proste rozwiązania i szeroki podział środków (pkt 63–71).

Produkcja mleka ma wiele konsekwencji dla środowiska i klimatu. W ostatnim z pięciu rozporządzeń delegowanych (przyjętym przez Komisję w 2016 r.) uwzględniono pewne obawy dotyczące zrównoważonego rozwoju, ale obecnie nie ma wystarczających informacji, aby ocenić oddziaływanie odnośnych środków. Trybunał nie znalazł dowodów na to, że przy opracowywaniu któregokolwiek z pozostałych czterech rozporządzeń Komisja rozważyła lub przeanalizowała potencjalne oddziaływanie na środowisko i klimat (pkt 52–54).

W latach poprzedzających zakłócenia na rynku w okresie 2014–2016 rolnicy w niektórych państwach członkowskich znacznie zwiększyli produkcję mleka, korzystając tym samym z wyższych cen, i nadal zwiększali produkcję, gdy ceny zaczęły spadać. W rozporządzeniach delegowanych zapewniających wsparcie płynności finansowej dla producentów mleka Komisja nie uwzględniła ryzyka pokusy nadużycia nieodłącznie związanego z tymi okolicznościami (pkt 55–57).

Aby zapewnić bardziej efektywne wykorzystanie środków publicznych, Komisja powinna:

1. ustanowić wartości progowe na potrzeby analizowania potencjalnie istotnych zakłóceń na rynku;
2. być przygotowana do przeanalizowania prawdopodobnego wpływu zakłóceń na rynku na sektor mleczarski, mając na względzie stabilizujący wpływ istniejącego wsparcia, oraz – jeśli stwierdzi, że nadzwyczajne wsparcie jest potrzebne – powiązać je z jasnymi celami i wartościami docelowymi.

Docelowy termin realizacji: 2022 r.

Ze względu na złożone zasady i dostępność zasobów w budżecie WPR rezerwa na wypadek sytuacji kryzysowych w sektorze rolnym nie odegrała żadnej roli podczas zakłóceń na rynku w latach 2014–2016. Komisja zaproponowała zmiany mające na celu wzmocnienie roli tej rezerwy w przyszłości (pkt 75 i 76). Ponadto, począwszy od 2018 r., w rozporządzeniu zbiorczym wprowadzono możliwość stosowania sektorowych narzędzi stabilizacji dochodów. Według stanu na grudzień 2020 r. Trybunał zidentyfikował dwa programy rozwoju obszarów wiejskich oferujące wsparcie na rzecz narzędzi stabilizacji dochodów, przy czym żadne takie narzędzie nie funkcjonowało (pkt 73).

Oceny przeprowadzone po wystąpieniu zakłóceń na rynku pozwoliły na wyciągnięcie pewnych ogólnych wniosków dotyczących środków nadzwyczajnych na szczeblu UE, a Komisja podjęła od tego czasu kroki z myślą o udoskonaleniu swoich procedur zarządzania kryzysowego. Nie dokonała jednak odpowiedniej oceny skutków rozwiązań wprowadzonych przez państwa członkowskie. Trybunał uważa, że tego rodzaju analiza mogłaby przynieść ważne wnioski, przekładając się jednocześnie na większą gotowość na ewentualne zakłócenia na rynku w przyszłości (pkt 72–79).

Aby wyciągnąć wnioski z zakłóceń na rynku w latach 2014–2016 i lepiej przygotować się na przyszłe wyzwania, Komisja powinna przeanalizować wpływ różnych modeli udzielania pomocy nadzwyczajnej na funkcjonowanie gospodarstw mleczarskich i ich płynność finansową oraz na stabilizację rynku i środowisko, a także rolę zarządzania ryzykiem przez producentów i mleczarnie, a następnie opublikować swoje ustalenia.

Docelowy termin realizacji: 2024 r.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę I, której przewodniczy członek Trybunału Obrachunkowego Samo Jereb, w Luksemburgu w dniu 19 maja 2021 r.

W imieniu Europejskiego Trybunału Obrachunkowego

Klaus-Heiner Lehne
Prezes

Załącznik – Rozporządzenia delegowane w sprawie nadzwyczajnych środków wsparcia w sektorze mleka

(*) Wydatki wyłącznie w sektorze mleka. Całkowita kwota dostępna dla wszystkich sektorów hodowlanych wynosiła 420 mln euro na podstawie rozporządzenia (UE) 2015/1853 i 350 mln euro na podstawie rozporządzenia (UE) 2016/1613.
(**) Wydatki z dostępnej łącznej kwoty 150 mln euro.
(¹) Obejmuje całkowitą ilość mleka dostarczonego do mleczarni w 2013 r. w danych państwach członkowskich, w tym przez rolników, którzy nie otrzymali wsparcia UE.
(²) Od daty publikacji rozporządzenia do terminu płatności na rzecz beneficjentów.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych Komisji.

Akronimy i skróty

DG AGRI – Dyrekcja Generalna ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich – Komisja Europejska

FADN – sieć danych rachunkowych gospodarstw rolnych

FAO – Organizacja Narodów Zjednoczonych ds. Wyżywienia i Rolnictwa

MMO – Europejskie Centrum Obserwacji Rynku Mleka

MPP – mleko pełne w proszku

OMP – odtłuszczone mleko w proszku

WPR – wspólna polityka rolna

Glosariusz

Akt delegowany (rozporządzenie delegowane) – prawnie wiążący akt stosowany przez Komisję – o ile Parlament i Rada nie wyrażą sprzeciwu – w celu uzupełnienia lub zmiany innych niż istotne części prawodawstwa UE, na przykład poprzez określenie szczegółów dotyczących środków wykonawczych.

Dochód netto gospodarstwa rolnego – wskaźnik FADN, który opisuje kwotę dostępną na wynagrodzenie własnych czynników produkcji gospodarstwa. Oblicza się go poprzez odjęcie płac, czynszu i odsetek płaconych przez właściciela gospodarstwa od wartości dodanej netto gospodarstwa i dodanie salda dopłat i podatków od inwestycji.

Efekt deadweight – sytuacja, w której dana działalność byłaby kontynuowana bez otrzymania pomocy publicznej.

Ekwiwalent mleka – miara równoważnej ilości płynnego mleka pełnego wykorzystanego w produktach mleczarskich, takich jak mleko skondensowane/odparowane, mleko w proszku, jogurt, śmietana, kazeina, mleko odtłuszczone i serwatka.

Europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne – pięć głównych funduszy unijnych, których wspólnym zadaniem jest wspieranie rozwoju gospodarczego w całej Unii. Są to: Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, Europejski Fundusz Społeczny, Fundusz Spójności, Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich i Europejski Fundusz Morski i Rybacki.

Instrument finansowy – wsparcie finansowe z budżetu UE, które ma formę inwestycji kapitałowych lub quasi-kapitałowych, pożyczek lub gwarancji bądź innych instrumentów opartych na podziale ryzyka.

Instytut Thünena – niemiecki instytut badawczy podlegający Federalnemu Ministerstwu Żywności i Rolnictwa.

Płatności bezpośrednie – płatności wspierające rolnictwo (głównie pomoc obszarowa) przekazywane bezpośrednio rolnikom w ramach Europejskiego Funduszu Gwarancji Rolnej.

Przetwory mleczne – mleko i produkty uzyskane z mleka, takie jak masło, ser i mleko w proszku.

Sieć danych rachunkowych gospodarstw rolnych (FADN) – narzędzie oparte na badaniach ankietowych gospodarstw komercyjnych w państwach członkowskich, wykorzystywane do oceny poziomu dochodów gospodarstw rolnych w UE i określenia wpływu wspólnej polityki rolnej.

Wartość dodana netto gospodarstwa rolnego – wskaźnik stosowany w FADN do opisania całkowitej wartości produkcji gospodarstwa, w tym dotacji, po potrąceniu amortyzacji oraz wartości towarów i usług zużytych w procesie produkcji. Jest to kwota dostępna do zapłaty za wszystkie stałe czynniki produkcji gospodarstwa rolnego (ziemia, praca i kapitał), zarówno własne, jak i obce.

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli dotyczących obszarów polityki i programów UE bądź kwestii związanych z zarządzaniem w wybranych obszarach budżetowych. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne tak, aby osiągnąć jak największe oddziaływanie, biorąc przy tym pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę I, której przewodniczy członek Trybunału Samo Jereb i która zajmuje się wydatkami związanymi ze zrównoważonym użytkowaniem zasobów naturalnych. Kontrolą kierował członek Trybunału Nikolaos Milionis.

Przypisy

¹ Baza danych Eurostat data explorer – rachunki ekonomiczne dla rolnictwa, wartości w cenach bazowych, aktualizacja 9 marca 2020 r.

² Komisja Europejska, „EU agricultural outlook – For markets and income 2019‑2030”, grudzień 2019 r., s. 82, tabela 9.23 w załączniku – równowaga na rynku mleka w UE.

³ Baza danych Eurostat data explorer – Odbiór mleka krowiego i uzyskane produkty – dane miesięczne, aktualizacja 31 marca 2020 r.

⁴ Obliczenia dokonane przez Komisję na podstawie dostępnych danych i szacunków Eurostatu. Bilanse leżące u podstaw tych obliczeń są publikowane w prognozach krótkoterminowych Komisji.

⁵ Obliczono na podstawie ilości ekwiwalentów mleka podanych przez FAO w publikacji „Food Outlook”, listopad 2020 r., tabela 19 w załączniku.

⁶ Zob. Europejskie Centrum Obserwacji Rynku Mleka, sprawozdanie z posiedzenia Rady Ekonomicznej, 27 maja 2014 r.

⁷ Obliczono na podstawie danych dotyczących wielkości handlu UE dostępnych w bazie danych Komisji Access2Markets, kody HS od 0401 do 0406.

⁸ Zgodnie z wynikami badania opracowanego dla Komisji przez Wageningen Economic Research i Ecorys pt. „Improving crisis prevention and management criteria and strategies in the agricultural sector” (05.087713), sprawozdanie końcowe, sierpień 2019 r., s. 37.

⁹ Sprawozdanie Komisji pt. „Rozwój sytuacji na rynku mleczarskim i funkcjonowanie przepisów dotyczących »pakietu mlecznego«”, COM(2016) 724 final.

¹⁰ Więcej informacji na ten temat można znaleźć na portalu danych rolno-spożywczych Komisji.

¹¹ Więcej informacji na temat pomiaru dochodów gospodarstw przez Komisję można znaleźć w opublikowanym przez Trybunał sprawozdaniu specjalnym nr 1/2016 pt. „Czy system pomiaru efektywności stosowany przez Komisję w odniesieniu do dochodów rolników jest dobrze skonstruowany i oparty na rzetelnych danych?”.

¹² Sprawozdanie specjalne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 23/2019 pt. „Stabilizacja dochodów rolników – zapewniono kompleksowy zestaw narzędzi, ale należy upowszechnić ich stosowanie i zapobiec nadmiernym rekompensatom”.

¹³ Art. 17 rozporządzenia o wspólnej organizacji rynków produktów rolnych.

¹⁴ Art. 14 i 15 rozporządzenia o wspólnej organizacji rynków produktów rolnych.

¹⁵ Rozporządzenie Rady (UE) nr 1370/2013 z dnia 16 grudnia 2013 r. określające środki dotyczące ustalania niektórych dopłat i refundacji związanych ze wspólną organizacją rynków produktów rolnych – art. 2 i 3.

¹⁶ Sprawozdanie specjalne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 23/2019 pt. „Stabilizacja dochodów rolników – zapewniono kompleksowy zestaw narzędzi, ale należy upowszechnić ich stosowanie i zapobiec nadmiernym rekompensatom”.

¹⁷ Bundesrechnungshof i Instytut Thünena.

¹⁸ Belgia, Czechy, Dania, Niemcy, Estonia, Irlandia, Hiszpania, Francja, Włochy, Łotwa, Litwa, Węgry, Niderlandy, Polska, Rumunia i Finlandia.

¹⁹ Sprawozdanie specjalne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 23/2019, pkt 63.

²⁰ Informacje na temat rosyjskiego embarga są dostępne na stronie internetowej Komisji.

²¹ Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) 2016/558 i rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) 2016/559.

²² Sprawozdanie Rady Ekonomicznej MMO – 28 czerwca 2016 r., w szczególności s. 68.

²³ Andrea Rothe i Sascha A. Weber, „Evaluierung über die in Deutschland erfolgte Umsetzung der Milchmengenverringerungsmaßnahme sowie der Milchsonderbeihilfe”, dokument roboczy Instytutu Thünena nr 88.

²⁴ Zob. również badanie wspierające ocenę przeprowadzone na zlecenie Komisji przez EEIG Agrosynergie pt. „Evaluation on the impact of the CAP measures towards the general objective 'viable food production”, sierpień 2018 r., sekcja 8.5 „Timeliness of the Commission's reaction to market crises”, s. 147.

²⁵ Komisja Europejska, „EU Agricultural Outlook: Prospect for the EU agricultural markets and income 2016‑2026”, grudzień 2016 r., s. 32.

²⁶ Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) 2016/1616.

²⁷ Art. 3 ust. 11 lit. c) rozporządzenia (UE) 2017/2393 i art. 9 ust. 14 rozporządzenia (UE) 2020/2220.

²⁸ W niniejszym dokumencie przez dochód rozumiana jest wartość dodana netto gospodarstwa rolnego (FNVA).

²⁹ Art. 75 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013.

³⁰ Zalecenie 3 lit. a) w sprawozdaniu, s. 53, i odpowiedzi Komisji, s. 10.

³¹ Dyrektywa Rady 91/676/EWG dotycząca ochrony wód przed zanieczyszczeniami powodowanymi przez azotany pochodzenia rolniczego.

³² Bundesrechnungshof, „Abschließende Mitteilung an das Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft über die Prüfung der Maßnahmen zur Entwicklung des Marktes von Milch und Milcherzeugnissen”, 19 września 2019 r.

³³ Sprawozdanie specjalne nr 23/2019, pkt 35.

³⁴ EEIG Agrosynergie, op. cit., sekcja 9.2 „Effects of market measures in production decisions in the short term: generation of occasional surplus”, s. 152–154.

³⁵ Op. cit.

³⁶ W Czechach, Niemczech, Hiszpanii i Francji.

³⁷ Art. 1 ust. 19 rozporządzenia (UE) 2017/2393 wprowadzający art. 39a do rozporządzenia (UE) nr 1305/2013.

³⁸ Więcej informacji na temat stabilizacji dochodów i innych narzędzi zarządzania ryzykiem wspieranych w ramach WPR można znaleźć w opublikowanym przez Trybunał sprawozdaniu specjalnym nr 23/2019.

³⁹ Art. 39 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 zmieniony art. 7 ust. 7 rozporządzenia (UE) 2020/2220.

⁴⁰ Więcej informacji na stronie internetowej Komisji.

⁴¹ Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2020/558 z dnia 23 kwietnia 2020 r. zmieniające rozporządzenia (UE) nr 1301/2013 i (UE) nr 1303/2013 w odniesieniu do szczególnych środków zapewniających wyjątkową elastyczność na potrzeby wykorzystania europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych w odpowiedzi na epidemię COVID-19.

⁴² EEIG Agrosynergie, op. cit.; oraz Written Wageningen Economic Research i Ecorys, op.cit.

⁴³ Art. 3 lit. b) rozporządzenia (UE) 2016/1613.

⁴⁴ Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/2393 z dnia 13 grudnia 2017 r. zmieniające rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 (Dz.U. L 350 z 29.12.2017, s. 15).

⁴⁵ Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) 2015/1853 z dnia 15 października 2015 r. ustanawiające tymczasową nadzwyczajną pomoc dla rolników w sektorach hodowlanych (Dz.U. L 271 z 16.10.2015, s. 25).

⁴⁶ Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) 2016/1612 z dnia 8 września 2016 r. przyznające pomoc na ograniczenie produkcji mleka, C/2016/5681 (Dz.U. L 242 z 9.9.2016, s. 4).

⁴⁷ Art. 1 ust. 19 rozporządzenia (UE) 2017/2393 wprowadzający art. 39a do rozporządzenia (UE) nr 1305/2013.

⁴⁸ Zob. art. 39 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 zmieniony przez art.7 ust. 7 rozporządzenia (UE) 2020/2220.

⁴⁹ Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2020/872 z dnia 24 czerwca 2020 r. zmieniające rozporządzenie (UE) nr 1305/2013, (Dz.U. L 204 z 26.6.2020, s. 1).

⁵⁰ Wageningen Economic Research i Ecorys – ocena dla Komisji pt. „Improving crisis prevention and management criteria and strategies in the agricultural sector” [„Poprawa kryteriów i strategii zapobiegania kryzysom i zarządzania kryzysowego w sektorze rolnym”] (05.087713), sprawozdanie końcowe, sierpień 2019 r..

⁵¹ Strategia „od pola do stołu” na rzecz sprawiedliwego, zdrowego i przyjaznego dla środowiska systemu żywnościowego, COM(2020) 381 final, 20.05.2020 r.

Kalendarium

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2021

PRAWA AUTORSKIE

© Unia Europejska, 2021.

Polityka Europejskiego Trybunału Obrachunkowego w zakresie ponownego wykorzystywania dokumentów jest realizowana na podstawie decyzji Trybunału nr 6/2019 w sprawie polityki otwartych danych oraz ponownego wykorzystywania dokumentów.

O ile nie wskazano inaczej (np. nie zamieszczono szczegółowych adnotacji o prawach autorskich), treści Europejskiego Trybunału Obrachunkowego będące własnością UE objęte są licencją Creative Commons Uznanie autorstwa 4.0 Międzynarodowe (CC BY 4.0). Oznacza to, że ponowne wykorzystanie jest dozwolone, pod warunkiem że dokumenty zostaną odpowiednio oznaczone i zostaną wskazane dokonane w nich zmiany. W przypadku ponownego wykorzystania niedozwolone jest zmienianie oryginalnego znaczenia albo przesłania dokumentów. Trybunał nie ponosi odpowiedzialności za jakiekolwiek konsekwencje ponownego ich wykorzystania.

Jeżeli konkretna treść wskazuje na możliwą do zidentyfikowania osobę fizyczną – tak jak w przypadku zdjęć, na których widoczni są pracownicy Trybunału – lub zawiera prace stron trzecich, wymagane jest zweryfikowanie dodatkowych praw autorskich. W takim przypadku uzyskanie zezwolenia na ponowne wykorzystanie określonej treści unieważnia i zastępuje wspomniane wcześniej zezwolenie ogólne. Powinny być w nim wyraźnie opisane wszelkie ograniczenia dotyczące wykorzystania treści.

W celu wykorzystania lub powielenia treści niebędącej własnością UE może być konieczne wystąpienie o zgodę bezpośrednio do właścicieli praw autorskich.

Rys. 6 i 11: ikony wykonane przez Pixel perfect, pochodzące z https://flaticon.com.

Oprogramowanie lub dokumenty objęte prawem własności przemysłowej, takie jak patenty, znaki towarowe, wzory użytkowe, znaki graficzne i nazwy, nie są objęte polityką Europejskiego Trybunału Obrachunkowego w zakresie ponownego wykorzystania i nie jest udostępniana licencja na nie.

Na stronach internetowych instytucji Unii Europejskiej dostępnych w domenie europa.eu zamieszczane są odsyłacze do stron zewnętrznych. Trybunał nie kontroluje ich zawartości i w związku z tym zachęca użytkowników, aby we własnym zakresie zapoznali się z polityką ochrony prywatności i polityką w zakresie praw autorskich obowiązującymi na tych stronach.

Znak graficzny Europejskiego Trybunału Obrachunkowego

Znak graficzny Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nie może być wykorzystywany bez uprzedniej zgody Trybunału.

JAK SKONTAKTOWAĆ SIĘ Z UE

Osobiście
W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów informacyjnych Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Telefonicznie lub drogą mailową
Europe Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:

• dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),
• dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696,
• drogą mailową: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

WYSZUKIWANIE INFORMACJI O UE

Online
Informacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu Europa: https://europa.eu/european-union/index_pl.

Publikacje UE
Bezpłatne i odpłatne publikacje UE można pobrać lub zamówić na stronie: https://op.europa.eu/pl/publications. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum informacyjnym (zob. https://europa.eu/european-union/contact_pl).

Prawo UE i powiązane dokumenty
Informacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1952 r., są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Portal Otwartych Danych UE
Unijny portal otwartych danych (http://data.europa.eu/euodp/pl) umożliwia dostęp do zbiorów danych pochodzących z instytucji i innych organów UE. Dane można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych.