Außergewöhnliche Unterstützung für Milcherzeuger in der EU im Zeitraum 2014-2016
Verbesserungsbedarf hinsichtlich der Effizienz

Zusammenfassung

Dem Wert nach ist der Milchsektor einer der führenden Agrarsektoren der EU. Nachdem der Durchschnittspreis, den Milcherzeuger in der EU erhielten, Anfang 2014 einen Spitzenwert erreicht hatte, ging er langsam wieder zurück. Mitte des Jahres 2016 begannen die Preise erneut zu steigen.

Die Gemeinsame Agrarpolitik umfasst verschiedene Instrumente zum Vorgehen gegen Marktstörungen. Direktzahlungen haben eine stabilisierende Funktion, da sie eine konstante Einkommensquelle für Landwirte darstellen. Ein „Sicherheitsnetz“ soll die Preise dadurch stützen, dass überschüssige Milchprodukte vorübergehend vom Markt genommen werden. Die Kommission kann zudem außergewöhnliche Maßnahmen gegen drohende Marktstörungen beschließen; diese Möglichkeit hat sie zwischen 2014 und 2016 genutzt.

Der Hof untersuchte, wie gut die Europäische Kommission und die zuständigen Behörden in den Mitgliedstaaten auf die Störung des Milchmarkts im Zeitraum 2014-2016 reagiert hatten. Er stellte fest, dass die Kommission und die Mitgliedstaaten zwar umfassende Maßnahmen ergriffen hatten, um Landwirten während der Marktstörung zu helfen, dass jedoch ihre Analyse im Allgemeinen unzureichend war, um Entscheidungen über die Höhe und die Zielausrichtung der benötigten Unterstützung zu treffen.

Im Jahr 2019 legte der Hof einen Bericht über den Einsatz außergewöhnlicher Maßnahmen zur Stabilisierung der Einkommen von Landwirten im Obst- und Gemüsesektor vor. Im vorliegenden Bericht werden schwerpunktmäßig die Milcherzeuger in der EU behandelt. Die Auswirkungen der COVID-19-Pandemie sind nicht Gegenstand des Berichts. Untersucht wurde, wie die Kommission in einer früheren Krise gehandelt hat und welche Lehren sie daraus ziehen kann.

Die Kommission hat auf das russische Einfuhrverbot schnell reagiert. Noch vor Ende des Jahres 2014 gewährte sie finanzielle Unterstützung für außergewöhnliche Maßnahmen in den baltischen Staaten und Finnland, die am stärksten von dem Verbot betroffen waren. Sie hat allerdings länger gebraucht, um gegen die zugrunde liegenden Marktungleichgewichte vorzugehen, und bei den Maßnahmen, die sie im September 2016 zur Unterstützung einer freiwilligen Produktionskürzung beschlossen hat, kam es in gewissem Umfang zu Mitnahmeeffekten.

Die Kommission hat außergewöhnliche Maßnahmen vorgeschlagen, um Liquiditätsprobleme von Landwirten zu lindern, ohne jedoch den Bedarf angemessen zu bewerten oder Zielvorgaben zu machen. Vor dem Hintergrund ihrer Flexibilität im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung bevorzugten die Mitgliedstaaten außergewöhnliche Maßnahmen, die einfach durchzuführen waren, und entschieden sich für eine breite Verteilung der Mittel. Es gab nur begrenzte Anstrengungen, die Beihilfen gezielt auszurichten.

Zwar hat die EU eine Reserve für Krisen im Agrarsektor vorgesehen, doch hat die Kommission während der Marktstörung nicht darauf zurückgegriffen. Seitdem hat die Kommission Änderungen vorgeschlagen, um die Rolle der Reserve in künftigen Krisen zu stärken. Seit 2018 können aus den Programmen zur Entwicklung des ländlichen Raums mehr Risikomanagementinstrumente für Landwirte, die einen Einkommensrückgang zu verzeichnen haben, gefördert werden, darunter auch sektorspezifische Einkommensstabilisierungsinstrumente. Der Hof ermittelte mit Stand von Dezember 2020 zwei Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums, die eine Förderung von Einkommensstabilisierungsinstrumenten ermöglichten, doch keines dieser Instrumente war im Einsatz.

Nach der Marktstörung vorgenommene Bewertungen ergaben mehrere allgemeine Schlussfolgerungen in Bezug auf die außergewöhnlichen Maßnahmen auf EU-Ebene, und seitdem hat die Kommission Maßnahmen zur Verbesserung ihrer Krisenmanagementverfahren ergriffen. Die Wirkung der von den Mitgliedstaaten getroffenen Regelungen hat sie jedoch nicht angemessen bewertet.

Der Hof empfiehlt der Kommission,

1. besser gegen Marktungleichgewichte vorzugehen,
2. Budgetierung und Zielausrichtung zu verbessern,
3. Vorbereitungen für künftige Marktstörungen zu treffen.

Einleitung

Der Milchsektor der EU

Die Kuhmilcherzeugung ist dem Wert nach (59,3 Milliarden Euro im Jahr 2019) einer der beiden führenden Agrarsektoren der EU und macht rund 14 % der landwirtschaftlichen Produktion aus¹. Im Jahr 2019 entfielen auf die wichtigsten Milcherzeugerländer (Deutschland, Frankreich, Vereinigtes Königreich, Niederlande, Polen, Italien und Irland) mengenmäßig rund drei Viertel der Milcherzeugung in der EU (siehe Abbildung 1). Von 1984 bis 2015 galt in der EU eine Milchquotenregelung, mit der die EU-Milchproduktion insgesamt begrenzt werden sollte. Seit 2009 wurden die Quoten der Mitgliedstaaten nach und nach erhöht, bis das System am 1. April 2015 abgeschafft wurde.

Quelle: GD Landwirtschaft und ländliche Entwicklung, Short-term outlook, Herbst 2020, Kuhmilchlieferungen (in Tausend Tonnen), Berechnung des Europäischen Rechnungshofs.

Im Jahr 2019 betrug die gesamte Milcherzeugung in der EU rund 168 Millionen Tonnen²; davon lieferten die Milcherzeuger rund 95 %³ an Molkereien. Die Menge der an Molkereien gelieferten Milch nahm in den Jahren 2014 und 2015 rapide zu, danach verlangsamte sich der Anstieg etwas (siehe Abbildung 2).

Quelle: GD Landwirtschaft und ländliche Entwicklung, Short-term outlook, Herbst 2020, Berechnung des Europäischen Rechnungshofs.

In allen Mitgliedstaaten bis auf zwei sind die Milchlieferungen an Molkereien von 2013 bis 2015 angestiegen. Unter den größten Erzeugerländern verzeichneten Irland, das Vereinigte Königreich, Polen und die Niederlande einen Anstieg über dem EU-Durchschnitt. 2016 nahmen die Lieferungen in 15 Mitgliedstaaten in unterschiedlichem Umfang weiter zu, während sie in den anderen 13 Mitgliedstaaten, darunter das Vereinigte Königreich und Frankreich, rückläufig waren (siehe Tabelle 1).

Im Zeitraum 2009 bis 2019 erhöhte sich der Verbrauch an Milchprodukten (d. h. an Milch und Milcherzeugnissen wie Butter, Käse und Milchpulver) in der EU um durchschnittlich 0,8 % pro Jahr, während die Ausfuhren aus der EU infolge der rasch wachsenden weltweiten Nachfrage um durchschnittlich 5,5 % pro Jahr anstiegen (siehe Abbildung 3). Nach diesem Anstieg führte die EU im Jahr 2019 rund 15 % ihrer Produktion aus⁴. Im Zeitraum 2016-2019 waren die drei weltweit führenden Exporteure die EU (27 %), Neuseeland (25 %) und die Vereinigten Staaten (14 %), und der Welthandel mit Molkereierzeugnissen machte rund 9 % der Weltproduktion aus⁵.

Quelle: GD Landwirtschaft und ländliche Entwicklung, EU agricultural outlook 2019-2030 und Short-term outlook, Herbst 2020, Berechnung des Europäischen Rechnungshofs. Die Milchäquivalente wurden anhand der von der Kommission verwendeten Koeffizienten berechnet: 6,57 für Butter, 3,58 für Käse, 7,57 für Magermilchpulver, 7,56 für Vollmilchpulver, 7,48 für Molke und 0,85 für frische Milchprodukte.

Die Störung des Milchmarkts 2014-2016

Gute Wetterbedingungen im Jahr 2014 und hohe Milchpreise in den Jahren zuvor führten zu einem erheblichen Anstieg der Milchproduktion in der EU. Von 2013 bis 2015 stiegen die Milchlieferungen an Molkereien um rund 8 % bzw. etwa 11 Millionen Tonnen (siehe Abbildung 2), eine erhebliche Zunahme gemessen an der Entwicklung des Inlandverbrauchs und des Ausfuhrvolumens (siehe Ziffer 04 und Abbildung 3). Die Abschaffung der Milchquoten war für das Jahr 2015 angekündigt, und wie in früheren Jahren zahlten manche Erzeuger ein Bußgeld für die Überschreitung der Quoten.

Im Mai 2014 war die Nachfrage nach Milcherzeugnissen aus der EU weiterhin hoch⁶. Im August 2014 verbot die Russische Föderation als Reaktion auf die von der EU wegen des Ukraine-Konflikts verhängten Sanktionen die Einfuhr von Milchprodukten aus der EU, und das Wachstum der chinesischen Einfuhren ging zurück. Bis dahin war Russland mit einem wertmäßigen Anteil von rund 14 % der Gesamtexporte im Jahr 2013⁷ und einem Verbrauch von 1,6 % der gesamten Milchproduktion der EU⁸ der größte Exportmarkt für Milchprodukte, insbesondere Käse, aus der EU gewesen. Im Jahr 2013 entfielen auf China dem Wert nach 7 % der EU-Ausfuhren von Milchprodukten; China kaufte vor allem Magermilchpulver und Molkepulver.

In einem Bericht der Kommission⁹ heißt es: „In Anbetracht der Preise für Milch und Milcherzeugnisse, die Ende 2013 und Anfang 2014 ein historisch hohes Niveau erreichten, ging der Milchsektor in eine Phase des Ungleichgewichts zwischen Angebot und Nachfrage über, die den Markt im gesamten Jahr 2015 und in der ersten Jahreshälfte 2016 geprägt hat.“

Üblicherweise schwanken die Milchpreise sowohl im Jahresverlauf als auch von Jahr zu Jahr. Im Winter (wenn die Milchproduktion am niedrigsten ist) steigen die Preise, und im Frühjahr gehen sie mit steigender Produktion wieder zurück. Daher gibt ein gleitender 12-Monats-Durchschnitt der Milchpreise besser Auskunft über die Schwankungen als die monatlichen Preise (siehe Abbildung 4). Seit der EU-Erweiterung von 2004 hat sich der jährliche gleitende Durchschnittspreis für an die Molkereien gelieferte Milch in der EU weitgehend in einer Spanne zwischen 28 und 35 Eurocent/kg bewegt. Von Mitte 2013 bis 2016 lag der durchschnittliche Monatspreis zunächst über dieser Spanne und fiel dann für kurze Zeit auf rund 26 Cent.

Quelle: Mitteilungen der Mitgliedstaaten gemäß Artikel 12 Buchstabe a der Verordnung 2017/1185, Anhang II Nummer 4 Buchstabe a, gewichtet anhand der an Molkereien gelieferten Mengen. Die außergewöhnlichen Stützungsmaßnahmen, die Gegenstand dieser Prüfung sind, standen in dem grün markierten Zeitraum zur Verfügung (siehe Anhang).

Die Mitgliedstaaten verzeichneten ganz unterschiedliche Preise und Schwankungen. Im Juni 2016 war die Preisspanne mit 38,1 Cent/kg am größten. Sie reichte von 16,9 Cent/kg (Litauen) bis 55,0 Cent/kg (Zypern). In sieben Mitgliedstaaten lag der Preis unter 22,5 Cent/kg und in vier Mitgliedstaaten über 36,5 Cent/kg¹⁰.

Der Jahresumsatz der Milcherzeuger ist zwischen 2012 und 2014 gestiegen und von 2014 bis 2016 zurückgegangen (siehe Abbildung 5). In den Jahren 2013 und 2014 betrug der durchschnittliche Umsatz 53,4 Milliarden Euro; in den Jahren 2015 und 2016 waren es 44,8 Milliarden Euro und damit etwas weniger als im Jahr 2012.

Quelle: Eurostat: monatliche Kuhmilchlieferungen (apro_mk_colm); Marktbeobachtungsstelle für den Milchsektor: historische Preise für Rohmilch in der EU; Berechnung des Europäischen Rechnungshofs.

Das Informationsnetz landwirtschaftlicher Buchführungen (INLB) ist das wichtigste statistische Instrument der Kommission zur Überwachung der Einkommen und Geschäftstätigkeiten landwirtschaftlicher Betriebe. Es beinhaltet verschiedene Einkommensindikatoren¹¹ wie die betriebliche Nettowertschöpfung pro Jahresarbeitseinheit (JAE) und das Nettobetriebseinkommen. Im Vergleich zum Zeitraum 2012-2013 gingen beide Indikatoren für Milcherzeuger in der EU 2015-2016 zurück, der erste um rund 7 % und der zweite um rund 16 %.

Die Dynamik war in den einzelnen Mitgliedstaaten ganz unterschiedlich. So ging der Indikator „betriebliche Nettowertschöpfung/JAE“ im Zeitraum 2015-2016 gegenüber 2012-2013 in 14 der 25 Mitgliedstaaten, für die Daten verfügbar sind, zurück, während er in den restlichen 11 Mitgliedstaaten anstieg. Die Spanne reichte von einem Rückgang um 35 % in den Niederlanden bis zu einem Anstieg um 110 % in der Slowakei.

Vorhandene Mechanismen zum Umgang mit Preisschwankungen

Preisschwankungen beeinflussen die Erzeugereinkommen. Die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) bietet Mechanismen, die dieses Risiko mindern: Direktzahlungen, ein Sicherheitsnetz und außergewöhnliche Maßnahmen.

Direktzahlungen stabilisieren die Einkommen landwirtschaftlicher Betriebe

Milcherzeuger haben zwei Haupteinkommensquellen: Erträge aus dem Verkauf ihrer Milch und Direktzahlungen aus dem EU-Haushalt. Die meisten Direktzahlungen aus dem EU-Haushalt richten sich nach der Anzahl der bewirtschafteten Hektar, unabhängig von der Produktion. Schwankungen der erzeugten Milchmengen oder der von Molkereien gezahlten Preise haben keinen Einfluss auf die Direktzahlungen für Landwirte.

In 19 Mitgliedstaaten können Milcherzeuger zusätzlich zu den Direktzahlungen pro Hektar eine separate, an die Produktion gekoppelte Direktzahlung erhalten, die sogenannte fakultative gekoppelte Stützung (siehe Kasten 1). Außerdem können ihnen Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums zugutekommen, beispielsweise Beihilfen für Landwirte in Gebieten mit naturbedingten Benachteiligungen hinsichtlich der Produktion und Beihilfen für unterschiedliche Investitionen.

Wie der Hof bereits früher festgestellt hat¹², schwächen Direktzahlungen die Auswirkungen von Preis- und Produktionsschwankungen ab. Wenn sie zusätzlich zu anderen GAP-Beihilfen angewandt werden, können insbesondere im Rahmen der Entwicklung des ländlichen Raums gewährte Zahlungen für aus naturbedingten oder anderen spezifischen Gründen benachteiligte Gebiete erheblichen Schutz gegen Einkommensschwankungen bieten.

Das Sicherheitsnetz für den Milchsektor

Die Verordnung Nr. 1308/2013 über eine gemeinsame Marktorganisation (GMO-Verordnung) sieht zusätzliche Instrumente zur Stabilisierung der Agrarmärkte und zur Bekämpfung von Marktstörungen vor.

Milcherzeugnisse können Gegenstand von Marktinterventionsmaßnahmen sein, die im Allgemeinen als „Sicherheitsnetz“ bezeichnet werden. Diese Maßnahmen sollen Marktungleichgewichte ausgleichen und Preise stützen, indem insbesondere in den Monaten mit der höchsten Produktion überschüssige Milchprodukte vorübergehend vom Markt genommen werden. Milch enthält Wasser, Laktose, Fette und Proteine. Durch Trennung des Fetts von den Proteinen werden Butter und Magermilch erzeugt. Das Sicherheitsnetz besteht in einer öffentlichen Intervention auf dem Markt, indem Butter und Magermilchpulver angekauft werden, und in öffentlichen Beihilfen für die private Lagerhaltung von Butter, Magermilchpulver und bestimmten Käsesorten¹³.

Gemäß der GMO-Verordnung werden die Mengen und Preise der öffentlichen Intervention vom Rat festgesetzt¹⁴. Im Jahr 2013 entschied der Rat¹⁵, dass die Mitgliedstaaten jedes Jahr zwischen dem 1. März und dem 30. September bis zu 109 000 Tonnen Magermilchpulver zum Festpreis von 169,80 Euro/100 kg ankaufen können. Da dieser Preis für die gesamte EU gilt, sind öffentliche Interventionen in den Regionen mit den niedrigsten Milchpreisen besonders attraktiv.

Auf der Grundlage von Artikel 219 der GMO-Verordnung dehnte die Kommission von 2014 bis 2016 den Zeitraum der öffentlichen Intervention auf das ganze Jahr aus. Außerdem hat der Rat die für 2016 geltende Obergrenze für die Magermilchpulvermengen, die zum Festpreis angekauft werden können, auf 350 000 Tonnen erhöht. Diese Mengen entsprachen dem Eiweißgehalt von rund 3,8 Millionen Tonnen Milch bzw. 2,5 % der Milcherzeugung der EU. Im Jahr 2015 führte die Kommission zusätzliche Maßnahmen ein, um die Marktteilnehmer zur Lagerung größerer Mengen von Magermilchpulver anzuregen, indem sie während eines längeren Zeitraums von einem Jahr höhere Beihilfesätze gewährte.

Da der Marktpreis für Butter seit 2009 über dem für die Intervention im Rahmen des Sicherheitsnetzes festgesetzten Ankaufspreis lag, erfolgte im Zeitraum 2014-2016 keine öffentliche Intervention. Der Marktpreis für Magermilchpulver fiel im zweiten Halbjahr 2015 erstmals seit 2009 unter den Ankaufspreis, und 2016 wurden in 14 Mitgliedstaaten insgesamt 336 000 Tonnen Magermilchpulver vom Markt genommen.

Die Kommission verkaufte zwischen Mai 2018 und Februar 2019 mehr als 90 % der öffentlichen Magermilchpulverbestände, nachdem sich der Milchpreis erholt hatte. Die Gesamtnettokosten zulasten des EU-Haushalts, die durch öffentliche Interventionen für Magermilchpulver entstanden, beliefen sich zwischen 2015 und 2019 auf 136,9 Millionen Euro. Im gleichen Zeitraum wendete die EU zudem 39,3 Millionen Euro für die private Lagerhaltung von Butter, Magermilchpulver und Käse auf.

Außergewöhnliche Maßnahmen

Gemäß Artikel 219 der GMO-Verordnung kann die Kommission außergewöhnliche Maßnahmen gegen drohende Marktstörungen beschließen. Zu diesem Zweck kann sie nach Konsultation von Sachverständigengruppen, denen Vertreter aller Mitgliedstaaten angehören, delegierte Rechtsakte erlassen. Abbildung 6 sind die verschiedenen Aufgaben und Zuständigkeiten der Kommission und der Mitgliedstaaten in dem Verfahren zur Einleitung außergewöhnlicher Maßnahmen zu entnehmen.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage der einschlägigen EU-Verordnungen.

In Abbildung 7 ist der zeitliche Ablauf der von der Kommission zwischen 2014 und 2016 getroffenen außergewöhnlichen Maßnahmen vereinfacht dargestellt. Insbesondere hat die Kommission im Einklang mit Artikel 228 der GMO-Verordnung fünf delegierte Verordnungen (siehe Anhang) zur Unterstützung von Milcherzeugern und anderen Viehhaltungssektoren erlassen.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Kommission.

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

Ziel der Prüfung war es festzustellen, wie gut die Europäische Kommission und die zuständigen Behörden in den Mitgliedstaaten auf die Störung des Milchmarkts im Zeitraum 2014-2016 reagiert hatten. Der Hof untersuchte insbesondere, wie die Kommission auf die Marktstörung reagierte, die Notwendigkeit außergewöhnlicher Maßnahmen bewertete und diese Maßnahmen ausrichtete und wie die Mitgliedstaaten sie umsetzten. Der Hof befasste sich auch mit der Frage, ob die Kommission und die Mitgliedstaaten das Ergebnis der außergewöhnlichen Beihilfen bewertet und die notwendigen Schlussfolgerungen gezogen hatten, um auf künftige Störungen des Milchmarkts vorbereitet zu sein.

Im Jahr 2019 legte der Hof einen Bericht über den Einsatz außergewöhnlicher Maßnahmen zur Stabilisierung der Einkommen von Landwirten im Obst- und Gemüsesektor vor¹⁶. Im vorliegenden Bericht werden schwerpunktmäßig die Milcherzeuger in der EU behandelt. Der Prüfungsumfang erstreckte sich auf die außergewöhnlichen Stützungsmaßnahmen, die mit den im Anhang genannten delegierten Verordnungen eingeführt wurden. Ferner prüfte der Hof die Maßnahmen im Sicherheitsnetz, insofern als sie die außergewöhnlichen Maßnahmen ergänzten.

Nach dem COVID-19-Ausbruch erließ die Kommission am 30. April 2020 Verordnungen über die Planung der Milcherzeugung durch Erzeugerorganisationen und die Unterstützung für die private Lagerhaltung von Magermilchpulver, Butter und bestimmten Käsesorten. Das Vorgehen der Kommission hinsichtlich der Auswirkungen der COVID-19-Pandemie auf die Milchmärkte war nicht Gegenstand der Prüfung; in diesem Bericht geht es darum, wie die Kommission auf eine frühere Krise reagiert hat und welche Lehren sie aus ihrem Umgang damit ziehen kann.

Der Hof führte seine Prüfungsarbeiten zwischen Juli 2019 und Dezember 2020 durch und stützte sich dabei auf Prüfungskriterien, die er anhand von EU-Strategiepapieren, Rechtsvorschriften, Diskussionen im Rahmen des Rechtsetzungsverfahrens, Studien und sonstigem veröffentlichten Material festlegte.

Der Hof befragte Kommissionsbedienstete und wertete Unterlagen der Kommission aus, um zu analysieren, wie die Kommission den Bedarf an außergewöhnlichen Maßnahmen beurteilt, diese Maßnahmen gestaltet, ihre Umsetzung überwacht und ihre Wirkung bewertet hatte. Der Hof berücksichtigte die Arbeit des Internen Auditdienstes der Kommission, der die Krisenmanagementverfahren der Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung (GD AGRI) bereits geprüft hatte.

Darüber hinaus besuchte der Hof zuständige Behörden in Irland, Frankreich, Italien und Finnland, wo er

• Prüfungsnachweise zusammenstellte, indem er Unterlagen und Daten analysierte;
• Vertreter der für die Gestaltung und Umsetzung der außergewöhnlichen Maßnahmen zuständigen Behörden befragte;
• die Dokumentation zu 120 zufällig ausgewählten Auszahlungen überprüfte und 12 Landwirte besuchte.

Über diese Besuche hinaus überprüfte der Hof die Anwendung der außergewöhnlichen Maßnahmen in Deutschland, wobei er auch die von zwei deutschen Einrichtungen¹⁷ vorgenommene Untersuchung der Umsetzung dieser Maßnahmen heranzog. Der Hof wählte diese fünf Mitgliedstaaten aus wegen der Höhe der außergewöhnlichen Stützung, die sie erhielten, der Art der durchgeführten Maßnahmen und spezifischer Merkmale ihrer Milchsektoren – wie ihre Exposition gegenüber dem russischen Markt oder Schwankungen in der Gesamtmenge der Milchlieferungen.

Schließlich wurde ein Fragebogen übermittelt an

• die zuständigen nationalen Behörden in 16 Mitgliedstaaten¹⁸, die zusammen mehr als 80 % der EU-Mittel für außergewöhnliche Maßnahmen zugunsten von Milcherzeugern erhielten. Die Rücklaufquote betrug 100 %;
• 56 der wichtigsten Berufsverbände im Milchsektor. Die Rücklaufquote betrug 44,6 %.

Der Hof analysierte die Antworten und verwendete sie zusammen mit den sonstigen Quellen für Prüfungsnachweise bei der Formulierung seiner Feststellungen. 

Bemerkungen

Die Kommission reagierte schnell auf das russische Einfuhrverbot, brauchte aber länger, um gegen die zugrunde liegenden Marktungleichgewichte vorzugehen

Einem früheren Bericht des Hofes¹⁹ zufolge ist das „Konzept der Marktstörungen […] relativ allgemein gehalten und wird in den EU-Rechtsvorschriften nicht weiter ausgeführt“ und „besteht ein erheblicher Ermessensspielraum dahin gehend, wann die Einleitung außergewöhnlicher Maßnahmen in Erwägung gezogen werden sollte“. Im Rahmen der jetzigen Prüfung bewertete der Hof, ob die Kommission Ungleichgewichte auf dem Markt rechtzeitig erkannt und geeignete außergewöhnliche Maßnahmen vorgeschlagen hatte.

Die Kommission reagierte schnell auf das russische Einfuhrverbot

Die im April 2014 eingerichtete Marktbeobachtungsstelle für den Milchsektor, der Kommissionsbedienstete und Marktexperten aus Branchenverbänden angehören, soll Daten zum Milchmarkt analysieren und verbreiten. In einem Bericht vom 24. September 2014 stellte die Marktbeobachtungsstelle fest, dass die Preise, nachdem sie ein hohes Niveau erreicht hatten, unter Druck gerieten, da der Markt Schwierigkeiten hatte, höhere Produktionsmengen der größten Milcherzeugerregionen der Welt aufzunehmen, und dass das russische Einfuhrverbot eine zusätzliche Belastung darstellte. Dieser Abwärtstrend könne sich fortsetzen, wenn die Produktion nicht gedrosselt würde. Außerdem warnte die Marktbeobachtungsstelle im ersten Halbjahr 2016 in vier Berichten vor einem Ungleichgewicht am Milchmarkt. So stellte sie am 23. Februar 2016 fest, dass sich die Entwicklung auf der Kostenseite und in der weltweiten Nachfrage zwar etwas entspanne, die Milcherzeugerpreise und die Preise für Molkereiprodukte infolge der Verschlechterung des Marktgleichgewichts in der EU jedoch weiter unter Druck stünden. Eine Verbesserung des Verhältnisses zwischen Angebot und Nachfrage sei nach wie vor erforderlich.

Auf der Grundlage von Daten der Marktbeobachtungsstelle nahm die Kommission im Jahr 2014 eine Schätzung der Auswirkungen des russischen Einfuhrverbots²⁰ auf den Milchmarkt der EU vor, insbesondere hinsichtlich der entgangenen Ausfuhren von Butter, Käse und Molkepulver. Vor der Krise wurden rund ein Viertel der in Finnland erzeugten Milchprodukte und mehr als 15 % der in den drei baltischen Staaten erzeugten Milchprodukte nach Russland ausgeführt. Im Jahr 2013 entfielen auf diese vier Mitgliedstaaten 3,6 % der Milchlieferungen der EU, aber rund ein Drittel der EU-Ausfuhren nach Russland. Im Jahr 2014 schnürte die Kommission ein erstes Paket außergewöhnlicher Finanzbeihilfen für Milcherzeuger in den baltischen Staaten und Finnland, wobei sie die jeweiligen Milchproduktionsmengen und den Rückgang der Milchpreise berücksichtigte.

Die öffentlichen Bestände an Magermilchpulver belasteten den Markt während der Erholungsphase

Ab September 2014, kurz nach Verhängung des russischen Einfuhrverbots, gewährte die Kommission Unterstützung für die private Lagerhaltung von Magermilchpulver. Diese Maßnahme hatte keine erkennbare Auswirkung auf die Preise für Magermilchpulver, die bis Mitte 2016 weiter zurückgingen. Die öffentliche Intervention spielte zwischen Juli 2015 und September 2016 eine Rolle, als der Marktpreis den Interventionspreis erreichte. Die Preise für Magermilchpulver blieben niedrig, bis Anfang 2019 fast alle Interventionsbestände verkauft waren (siehe Abbildung 8). Im April 2019 kam die Kommission in einer Bewertung der Maßnahme zu dem Ergebnis, dass durch den Ankauf großer Mengen im Rahmen der öffentlichen Intervention der Preisrückgang abgeschwächt werden konnte, dafür aber auch das Gleichgewicht des Magermilchpulvermarkts belastet und die Erholung der Preise verzögert wurde.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Marktbeobachtungsstelle für den Milchsektor.

Die Maßnahme zur Unterstützung der freiwilligen Produktionskürzung trat in Kraft, als die Produktionsverringerung bereits eingesetzt hatte

Im September 2015 erließ die Kommission die Verordnung 2015/1853 über eine befristete Sonderbeihilfe für Erzeuger der Tierhaltungssektoren. In der Verordnung wurde weder eine Verringerung noch ein Einfrieren der Milchproduktionsmengen zur Bedingung für die Unterstützung gemacht. Im April 2016 erließ die Kommission Verordnungen²¹, die es Genossenschaften und anderen Formen von Erzeugerorganisationen erlaubten, zur Planung der Milcherzeugung für einen befristeten Zeitraum freiwillige gemeinsame Vereinbarungen zu schließen und gemeinsame Beschlüsse zu fassen; diese haben die Möglichkeit jedoch nicht genutzt. Der Kommission zufolge lag dies wahrscheinlich daran, dass damit keine Mittel verknüpft waren und dass Landwirte, die sich nicht zur Produktionsverringerung verpflichteten, von jeder Produktionsverringerung profitiert hätten (sogenanntes „Trittbrettfahren“).

Im Juli 2016 kündigte die Kommission die spätere Verordnung 2016/1612 zur Gewährung einer Beihilfe zur Verringerung der Milcherzeugung sowie die Verordnung 2016/1613 an, wonach freiwillige Verringerungen der Produktionsmengen ebenfalls für eine außergewöhnliche Beihilfe in Betracht kommen können. Zu diesem Zeitpunkt zeigten die neuesten der Kommission vorliegenden Daten einen erheblichen monatlichen Preisrückgang im Mai 2016 auf – um 4,0 % auf 26,2 Cent/kg (14 % niedriger als im Mai 2015) –, und Schätzungen der Mitgliedstaaten zufolge waren die Preise im Juni 2016 weiter gefallen. Den letzten verfügbaren Daten von April 2016 zufolge verlangsamte sich der Anstieg der Liefermengen, und die Kommission rechnete für das zweite Halbjahr 2016 mit einem Rückgang²². Im September 2016 erließ die Kommission die beiden Verordnungen.

In der Verordnung 2016/1612 wurde die Beihilfe auf 14 Euro je 100 kg Kuhmilch und die Unionsbeihilfe insgesamt auf 150 Millionen Euro festgesetzt, um in einem Verringerungszeitraum von drei Monaten einen Rückgang der an Molkereien gelieferten Mengen um rund 1,1 Millionen Tonnen zu bewirken. Die Kommission nahm keine Schätzung vor, in welchem Ausmaß oder wie bald sich diese Verringerung auf die Preise auswirken würde.

Aus Tabelle 2 geht hervor, dass die Verringerung der Liefermengen, für die eine Unterstützung auf der Grundlage der Verordnung 2016/1612 erfolgte, einem Anteil von 1,69 % der an Molkereien gelieferten Milchmengen in der EU im Bezugszeitraum Oktober 2015 bis Januar 2016 entsprach. Das waren 833 551 Tonnen oder 75 % dessen, was die Kommission erwartet hatte. Die Kommission erhielt keine Daten zu den Milchmengen, die durch mitgliedstaatliche Regelungen nach Maßgabe der Verordnung 2016/1613 vom Markt genommen wurden. Der Hof stellte fest, dass diese Art von Unterstützungsmaßnahmen Kosten zwischen 200 und 250 Millionen Euro verursachte. Diese wurden aus den EU-Mitteln in Höhe von 390 Millionen Euro bereitgestellt, die im Rahmen der beiden Verordnungen für den Milchsektor verausgabt wurden.

Der Verringerungszeitraum für die Regelung zur freiwilligen Produktionsverringerung (Oktober 2016 bis Januar 2017) begann nach der einsetzenden Erholung der Milchpreise im August 2016. Tatsächlich war die Milchproduktion als Reaktion auf ein historisch niedriges Preisniveau bereits seit Juni 2016 zurückgegangen (siehe Abbildung 9). Von Juni bis September 2016 verringerten sich die Milchlieferungen um rund 1 Million Tonnen gegenüber dem gleichen Zeitraum des Vorjahres – eine Menge, die den durch die Maßnahme zur freiwilligen Verringerung bewirkten Rückgang überstieg. Es ist also sehr wahrscheinlich, dass einige der unterstützten Erzeuger ihre Produktion ohnehin gedrosselt hätten. Zu ähnlichen Schlussfolgerungen gelangte das Thünen-Institut, das in seiner Untersuchung über die Anwendung der Sonderbeihilfe gemäß der Verordnung 2016/1613 bei deutschen Milcherzeugern²³ feststellte, dass diese ihre Milchproduktion schon eingeschränkt hatten, bevor die Beihilfemaßnahmen in Kraft traten.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Eurostat-Daten (APRO_MK_COLM).

Die französischen Behörden gaben an, dass sie Beihilfen für freiwillige Verringerungen schon früher begrüßt hätten, sobald die ersten außergewöhnlichen Maßnahmen in Kraft traten²⁴. Die deutschen Behörden gaben in ihrer Antwort auf die Umfrage des Hofes an, dass einige Milcherzeuger auch bei sinkenden Preisen verstärkt weiterproduzierten, um die Festkosten zu decken, was den Angebotsdruck weiter erhöhte. Insgesamt nahm die Milcherzeugung in Deutschland bis Juni 2016 weiter zu. Aus diesem Grund waren die deutschen Behörden der Meinung, dass Maßnahmen für freiwillige Verringerungen bei früherer Anwendung wirksamer hätten sein können. In Deutschland schieden 20 % der Landwirte aus der Regelung aus, bevor sie Zahlungsanträge einreichten.

Im Jahr 2019 gelangte die Kommission in ihrer internen Bewertung der Krisenmanagementmaßnahmen für den Agrarmarkt zu dem Schluss, in Anbetracht des Zeitpunkts der Maßnahme ließe sich nicht feststellen, ob sie den Produktionsrückgang beeinflusst habe, da er bereits eingesetzt hätte, als die Maßnahme in Kraft getreten sei. Nach der Regelung seien jedoch nur Landwirte unterstützt worden, die zu der Produktionsverringerung beigetragen hätten, durch die die Preiserholung begünstigt wurde. Die Kommission sah in der Produktionsverringerung einen von vielen Faktoren, die die Erholung der Preise im zweiten Halbjahr 2016 gefördert haben (siehe Kasten 2).

Gekoppelte Stützung mindert Anreize für eine Anpassung der Produktion während der Marktstörung

Die fakultative gekoppelte Stützung für Milcherzeuger (siehe Ziffer 15) richtet sich nach der Bestandsgröße und wird pro Tier gezahlt. Um das Milchangebot zur Anpassung an die neuen Marktbedingungen zu reduzieren – auch im Rahmen der Maßnahmen zur freiwilligen Produktionsverringerung – mussten manche Landwirte ihren Tierbestand verkleinern. Im September 2016 erließ die Kommission eine Ausnahmeregelung²⁶ für das Antragsjahr 2017, wonach die Mitgliedstaaten Milcherzeugern eine gekoppelte Stützung auf der Grundlage ihrer Bestandsgröße von 2016 gewähren konnten, auch wenn der Bestand bereits reduziert worden war. Gemäß den Verordnungen 2017/2393 und 2020/2220 konnte die Kommission entsprechende Bestimmungen für die Antragsjahre 2018 bis 2022 beschließen²⁷. Mit diesen Bestimmungen wurden die praktischen Auswirkungen der politischen Inkonsistenz seit 2017 in Angriff genommen, doch in der Phase der Milchmarktstörung führte die gekoppelte Stützung dazu, dass die Landwirte weniger Anreize hatten, ihre Produktion durch Bestandsverkleinerung zu reduzieren.

Die Kommission nahm eine allgemeine Bewertung der Auswirkungen der Marktstörung vor und überließ die Ausrichtung der Unterstützung den nationalen Behörden

Im Zeitraum 2014-2016 führte die Kommission vorübergehende außergewöhnliche Maßnahmen zur Unterstützung von Landwirten im Milchsektor ein. Mit diesen Maßnahmen wurde nicht angestrebt, den Landwirten einen vollständigen Ausgleich für die Verluste wegen fallender Preise zu bieten, sondern es ging hauptsächlich darum, ihre Liquiditätsprobleme zu lindern. Der Hof prüfte, ob die Kommission die Auswirkungen des Marktungleichgewichts auf den Milchsektor vor dem Erlass der außergewöhnlichen Maßnahmen analysiert hatte und ob sie dabei die finanzielle Situation und die Liquidität der Milcherzeuger berücksichtigte.

Außerdem bewertete der Hof, ob die Kommission dafür gesorgt hatte, dass die Beihilfen zielgerichtet eingesetzt wurden, und ob sie dabei die Auswirkungen der Störung auf die finanzielle Situation der Milcherzeuger und das Ziel der EU berücksichtigt hatte, eine ausgewogene und ökologisch nachhaltige Entwicklung ländlicher Gebiete zu fördern. Der Hof überprüfte, ob die Kommission die Unterstützung so ausrichtete, dass den Risiken Rechnung getragen wurde, die Regelungen zu außergewöhnlicher Unterstützung und Produktionsverringerung inhärent sind: Fehlanreize („Moral Hazard“) und Mitnahmeeffekte.

Die Kommission versuchte, Liquiditätsprobleme von Landwirten zu beheben

Außergewöhnliche Maßnahmen sind eines der Instrumente, die im Rahmen der GAP zur Verfügung stehen. Andere Beihilfen im Rahmen der GAP, insbesondere Direktzahlungen an Erzeuger (siehe Ziffern 14-16), haben eine stabilisierende Funktion als Einkommensabsicherung gespielt. Der Anteil der Direktzahlungen am Betriebseinkommen von Milcherzeugern²⁸ ist in den Jahren 2015 und 2016, als die Einnahmen aus dem Milchverkauf zurückgingen, gestiegen (siehe Abbildung 10). Von den fünf Mitgliedstaaten, mit denen sich der Hof schwerpunktmäßig befasste, war Finnland derjenige, in dem Direktzahlungen eine besonders stabilisierende Rolle spielten: Ihr Anteil am Betriebseinkommen belief sich im Zeitraum 2013-2018 auf 76 % bis 96 %.

Quelle: Auf Daten des INLB beruhende Berechnung des Europäischen Rechnungshofs. Direktzahlungen insgesamt (SE606) und sonstige Beihilfen ohne Investitionsbeihilfen als Prozentsatz der betrieblichen Nettowertschöpfung (SE415). Sonstige Beihilfen ohne Investitionsbeihilfen, berechnet als Beihilfen insgesamt ohne Investitionsbeihilfen (SE605) abzüglich der Direktzahlungen insgesamt (SE606).

Trotz der einkommensstabilisierenden Wirkung von EU-Beihilfen kann ein plötzlicher Preissturz zu Liquiditätsprobleme führen. Im September 2015 gestattete die Kommission den Mitgliedstaaten, bis zu 70 % der Direktzahlungen des Jahres 2016 und 85 % der flächenbezogenen Zahlungen für die ländliche Entwicklung bereits ab dem 16. Oktober 2015 (sechs Wochen vor dem üblichen Zeitpunkt) zu leisten, sofern die Verwaltungskontrollen der Zahlungsanträge abgeschlossen waren. Den üblichen Vorschriften zufolge hätten die Vorschüsse maximal 50 % bzw. 75 % betragen²⁹. Im folgenden Jahr ließ die Kommission diese Ausnahme erneut zu.

Im September 2015 leitete die Kommission außerdem EU-weite außergewöhnliche Maßnahmen zur Unterstützung von Landwirten ein. In ihren Antworten auf den Sonderbericht Nr. 23/2019³⁰ des Hofes zu außergewöhnlichen Maßnahmen im Obst- und Gemüsesektor stimmte die Kommission zu, dass Gesamterträge für die Erzeuger sowie die Auswirkung von Direktzahlungen bei der Analyse berücksichtigt werden sollten, die die Kommission vornimmt, bevor sie vorschlagen kann, außergewöhnliche Maßnahmen auszulösen oder zu beenden. Vor der Festsetzung ihres Budgets für die Liquiditätsunterstützung im Zusammenhang mit der Milchmarktstörung 2014-2016 hat die Kommission das Ausmaß der Liquiditätsprobleme von Milcherzeugern nicht bewertet. Wie der Hof feststellte, spielte die Höhe der verfügbaren Mittel bei der Mittelzuweisung in der Praxis eine große Rolle.

Anfangs geringer Grad der Zielausrichtung in den delegierten Verordnungen der Kommission

Die Kommission hat den Mitgliedstaaten rund 80 % der Mittel proportional zur Milchquote der einzelnen Länder in den Jahren 2014-2015 zugewiesen. Für die restlichen 20 % wurden andere Faktoren zugrunde gelegt: der durchschnittliche Milchpreis, die Abhängigkeit vom russischen Markt, die Auswirkungen der Dürre auf die Futterkulturen und der Anteil kleiner Betriebe.

Nach Maßgabe der beiden delegierten Verordnungen für die baltischen Staaten und Finnland (siehe Ziffer 34) wurden EU-Mittel zur Verfügung gestellt, „um gezielte Unterstützung für die durch das russische Einfuhrverbot […] geschädigten Milcherzeuger zu leisten“. In den Erwägungsgründen der Delegierten Verordnung 2015/1853 heißt es: „Um sicherzustellen, dass die Unterstützung angesichts der knappen Haushaltsmittel gezielt den am stärksten von der Marktstörung betroffenen Erzeugern zugutekommt, sollte den betreffenden Mitgliedstaaten Flexibilität eingeräumt werden, um diesen nationalen Betrag über die wirksamsten Kanäle […] zu verteilen […]“. In keiner dieser drei Verordnungen ist geregelt, wie die nationalen Behörden die Mittel gezielt ausrichten sollten. Gemäß den Erwägungsgründen sollte den Mitgliedstaaten eine Beihilfe „zur Unterstützung der Erzeuger in den Tierhaltungssektoren [gewährt werden], die mit den stärksten Preiseinbrüchen, den direkten Folgen der Verlängerung des russischen Einfuhrverbots und den Auswirkungen der Dürre auf die Futterkulturen konfrontiert sind“.

Gemäß der Delegierten Verordnung 2016/1613 „sollten die Mitgliedstaaten die Maßnahmen auswählen, die sich insbesondere im Hinblick auf Marktstabilität und wirtschaftliche Nachhaltigkeit am besten eignen“, und es wurden sieben Tätigkeiten aufgezählt, bei deren Aufnahme Milcherzeuger für außergewöhnliche Beihilfen in Betracht kommen sollten. Neben der Verringerung oder dem Einfrieren von Produktionsmengen (siehe Ziffer 36 ff.) umfasste die Liste umwelt- und klimafreundliche Produktionsmethoden, Risiko- und Qualitätsmanagement sowie Kooperationsprojekte. Mit diesen Bedingungen wurde der Aspekt der gezielten Ausrichtung im Vergleich zu den früheren Verordnungen verstärkt.

Unklare Ergebnisse der Bemühungen der Kommission, auf Nachhaltigkeit in der Milchwirtschaft abzuzielen

Die Milcherzeugung ist in verschiedener Hinsicht von Bedeutung für die Umwelt- und Klimapolitik. Vor allem die intensive Milchviehhaltung hat komplexe Auswirkungen auf Boden, Luft und Wasser, in erster Linie wegen der Verwendung und Bewirtschaftung von Düngemitteln und Dung sowie der enterogenen Fermentation bei Kühen. Ein starker Produktionsanstieg steht im Konflikt mit den Bemühungen der EU um eine Reduzierung ihrer Treibhausgasemissionen. Ende 2014 galt für Viehhaltungsbetriebe in sechs Mitgliedstaaten (Belgien, Dänemark, Italien, Irland, Niederlande und Vereinigtes Königreich) eine Ausnahmeregelung von der in der Nitratrichtlinie³¹ zum Schutz von Wasser vor Verunreinigung aus landwirtschaftlichen Quellen festgelegten Höchstmenge von 170 kg Stickstoff pro Hektar und Jahr im ausgebrachten Dung in gefährdeten Gebieten. Landwirte, die diese Ausnahmeregelung nutzen, müssen bestimmte Vorgaben für die Dung- und Bodenbewirtschaftung einhalten.

Mit der Delegierten Verordnung 2016/1613 wurde in gewissem Maße auf Nachhaltigkeit abgezielt. Drei der sieben Tätigkeiten, die Milcherzeuger aufnehmen mussten, um für außergewöhnliche Beihilfen in Betracht zu kommen, standen spezifisch mit Umweltbelangen in Zusammenhang: Landwirtschaft in kleinem Maßstab, Anwendung extensiver Produktionsmethoden, Anwendung von umwelt- und klimafreundlichen Produktionsmethoden. Die Mitgliedstaaten mussten ihre Beihilfen von einer oder mehreren dieser sieben Tätigkeiten abhängig machen.

Die Kommission hat geprüft, welche Tätigkeiten die Mitgliedstaaten gewählt hatten. Sie stellte fest, dass 13 Mitgliedstaaten Landwirtschaft in kleinem Maßstab, 12 Mitgliedstaaten umwelt- und klimafreundliche Produktionsmethoden und sieben Mitgliedstaaten extensive Produktionsmethoden als Bedingung für die Gewährung von Beihilfe wählten (siehe Kasten 3). Diese Rohinformationen reichen jedoch nicht aus, um die Nutzung oder die Wirkung dieser Maßnahmen zu bewerten.

Risiko von Fehlanreizen bei außergewöhnlichen Stützungsmaßnahmen

In einem früheren Bericht stellte der Hof fest³³: „Je häufiger während oder nach einer 'Krise' öffentliche Unterstützung angeboten wird, desto geringer ist der Anreiz für Landwirte, Risiken durch die Nutzung von Risikomanagementinstrumenten […] zu mindern.“ Dadurch entsteht für Landwirte der Fehlanreiz, ihre Risikogefährdung zu steigern. So haben sie beispielsweise einen stärkeren Anreiz, die Produktion zu steigern, da sie davon ausgehen, aus dem EU-Haushalt unterstützt zu werden, falls die Nachfrage nicht steigen sollte und die Preise fallen.

Im Zeitraum 2014-2016 haben viele Faktoren zum Preisrückgang beigetragen, insbesondere aber der Angebotsüberschuss (siehe Ziffern 05-06). In den Jahren vor der Marktstörung haben die Landwirte in einigen Mitgliedstaaten ihre Milcherzeugung erheblich gesteigert, um von den höheren Preisen zu profitieren, und manche setzten dies auch nach Beginn des Preisrückgangs noch fort (siehe Ziffer 03 und Tabelle 1). Die daraus resultierende Überproduktion belastete die Marktpreise. Der Hof nahm zur Kenntnis, dass die GD AGRI darüber beriet, ob außergewöhnliche Maßnahmen als Ausgleich für Landwirte geeignet waren, die – auf eigene Verantwortung – Investitionen beschlossen und zur Überproduktion beigetragen hatten. Sie verwarf die Idee, Schulden von Landwirten im Gegenzug für eine Verringerung ihrer Produktion zu tilgen, da sie darin einen klaren Fehlanreiz sah. Die Kommission hat in ihren delegierten Verordnungen, die Liquiditätshilfen für Milcherzeuger vorsehen, jedoch keine Vorkehrungen bezüglich dieses Problems ergriffen.

In einer 2018 für die Kommission durchgeführten Studie wurde ebenfalls festgestellt, dass das Sicherheitsnetz die Erzeuger von Magermilchpulver dazu veranlasst haben könnte, kurzfristig weniger auf Marktsignale zu achten. Sie kam zu dem Schluss, dass dies während der Marktstörung vermutlich der Fall gewesen war, vor allem in den Niederlanden, aber auch in Polen, Spanien und Tschechien³⁴.

Hohes Risiko von Mitnahmeeffekten bei Maßnahmen zur Verringerung der Produktion

Ein weiteres Risiko, das mit außergewöhnlichen Maßnahmen und insbesondere mit einer Unterstützung für freiwillige Produktionskürzungen einhergeht, sind Mitnahmeeffekte. Da niedrigere Milchpreise den Produktionsanreiz mindern, ist davon auszugehen, dass Milcherzeuger auf einen Preisrückgang durch eine Verringerung ihrer Produktion reagieren. Diese Reaktion erfolgt jedoch häufig nur partiell oder verzögert, mitunter wegen mangelnder Liquidität (z. B. zur Schuldenbedienung), wegen der hohen zu deckenden Festkosten oder weil ein Trittbrettfahren möglich ist. Im Zeitraum 2014-2016, als die Preise weiter rückläufig waren, hätten manche Erzeuger ihre Produktion auch ohne Unterstützung gedrosselt.

Die Kommission hat das inhärente Risiko von Mitnahmeeffekten bei ihrer außergewöhnlichen Unterstützung für eine freiwillige Verringerung der Produktion schnell erkannt. Sie hat in den delegierten Verordnungen jedoch keine Absicherung gegen dieses Risiko vorgesehen.

Der Hof geht davon aus, dass die Verordnung 2016/1612 einen Mitnahmeeffekt bewirkt hat, indem auch Landwirten Unterstützung gewährt wurde, die ihre Produktion ohnehin eingestellt hätten. Er stellte fest, dass das Risiko in Finnland besonders hoch war, wo ein Viertel der Antragsteller, die unter die Regelung fielen, ihre Lieferungen um mehr als 90 % verringerten (was 60 % der gesamten Verringerung ausmachte). Das Thünen-Institut kam in seiner Studie³⁵ von 2018 zur Evaluierung der freiwilligen Milchmengenreduzierung in Deutschland zu dem Schluss, dass der Mitnahmeeffekt ein erhebliches, wenn auch nicht quantifizierbares Risiko darstellte.

Landwirten, die für eine Beihilfe in Betracht kamen, wurde durch die Verordnung 2016/1612 nicht verboten, ihre Bestände in andere Betriebe zu verlegen, wo dann weiter Milch erzeugt werden konnte. Angesichts dieser Umstände blieb die Wirkung der Beihilfen auf den Markt aus, da die Produktionsmengen insgesamt unverändert blieben. In einem der vom Hof untersuchten Fälle in Irland beispielsweise „verringerte“ ein Antragsteller die Milchlieferungen dadurch, dass er rund 200 Kühe an einen anderen Betriebsinhaber abgab, an den er gleichzeitig seine Melkanlage und seine Flächen verpachtete und der im Verringerungszeitraum weiter Milch von diesen Kühen lieferte.

Während die Vorschriften der Regelung gemäß der Verordnung 2016/1612 vor allem von der Kommission erlassen wurden, konnten nach der Verordnung 2016/1613 die Mitgliedstaaten ihre eigenen Regeln für freiwillige Maßnahmen zur Verringerung oder Stabilisierung der Milchproduktion festlegen. Der Hof stellte fest, dass die nationalen Behörden einige Absicherungen vorgesehen hatten, um das Risiko von Mitnahmeeffekten zu verringern, indem Antragsteller, die ihre Produktion einstellten oder eingestellt hatten (Deutschland, Finnland) oder die Kühe an einen anderen Betrieb abgegeben hatten (Deutschland), ausgeschlossen wurden.

Die Mitgliedstaaten bevorzugten einfache Regeln und eine breite Streuung der Beihilfen

Vier der fünf delegierten Verordnungen der Kommission zu außergewöhnlichen Maßnahmen ließen den Mitgliedstaaten erheblichen Handlungsspielraum bei der Gestaltung und Durchführung der Regelungen. Die einzige Ausnahme war die Verordnung 2016/1612 zur Gewährung einer Beihilfe zur Verringerung der Milcherzeugung.

Der Hof bewertete, inwieweit die Mitgliedstaaten effiziente Arbeitsregelungen anwendeten, um auf die am stärksten betroffenen Landwirte abzuzielen und die Mittel zu verteilen.

Aus Zahlen der Kommission geht hervor, dass 21 Mitgliedstaaten Milcherzeugern auf der Grundlage der delegierten Verordnungen von 2014 und 2015 Beihilfen entweder pro Liter gelieferter Milch oder für jede Milchkuh oder pauschal gewährten. Diese Zahlungen machten rund 250 Millionen Euro der insgesamt rund 350 Millionen Euro an EU-Mitteln aus, die gemäß den Verordnungen für den Milchsektor verausgabt wurden. Mehr als die Hälfte der EU-Mittel, die im Rahmen der delegierten Verordnungen von 2016 zur Verfügung standen, wurde für freiwillige Regelungen zur Verringerung der Milcherzeugung oder zur Beibehaltung des Produktionsniveaus ausgegeben (siehe Ziffer 39). Abbildung 11 zeigt den Maßnahmenmix in den fünf Mitgliedstaaten, mit denen sich der Hof schwerpunktmäßig befasst hat; auf sie entfielen 64 % der 737 Millionen Euro, die gemäß den im Anhang aufgeführten Verordnungen ausgegeben wurden.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten aus den besuchten Mitgliedstaaten.

In Irland, Frankreich und Italien fand der Hof Regelungen vor, bei denen die Begünstigten keine spezifischen Beihilfeanträge einreichen mussten. Die Behörden gewährten Zahlungen nach Konsultation von Datenbanken, die für andere GAP-Zahlungen verwendet werden, oder anhand von Daten, die die Molkereien vorlegten (siehe Abbildung 12). In Irland wurde die Verordnung 2015/1853 ohne zusätzliche nationale Durchführungsbestimmungen direkt angewandt. Dadurch konnten die irischen Behörden schon drei Monate vor Ablauf der Frist Zahlungen an die meisten Empfänger leisten.

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Die delegierten Verordnungen verliehen den Mitgliedstaaten erheblichen Ermessensspielraum bei der Ausrichtung der Unterstützung (siehe Ziffern 49-51). Neun der 17 vom Hof befragten Behörden der Mitgliedstaaten gaben an, mindestens ein Kriterium für die Zielausrichtung anzuwenden, wobei in vier Fällen³⁶ Kriterien genannt wurden, die im Zusammenhang mit finanziellen Verlusten infolge von Preisrückgängen standen. Acht befragte Behörden gaben keine Kriterien für die Zielausrichtung an.

Pauschalzahlungen (siehe Abbildung 11) waren zwar einfach durchzuführen, doch wurde bei dieser Form der Unterstützung das Ausmaß der finanziellen Schwierigkeiten, mit denen die einzelnen Landwirte zu kämpfen hatten, nicht berücksichtigt. In Frankreich erhielten alle Begünstigen einen einheitlichen Pauschalbetrag von 1 000 Euro, und in Irland waren es einheitlich 1 395 Euro. Diese Beträge machten 37 % der in Frankreich bzw. 49 % der in Irland ausgezahlten Sonderbeihilfen aus.

In zwei der fünf vom Hof schwerpunktmäßig behandelten Mitgliedstaaten wurde die Unterstützung anteilsmäßig gewährt. In Italien und Finnland wurde die von den Milcherzeugern an Erstkäufer gelieferte Milchmenge oder die Zahl der Milchkühe zugrunde gelegt, um je nach Umsatzverlust für einen raschen Ausgleich bei allen Milcherzeugern zu sorgen.

Die vom Hof vorgenommene Bewertung der Wirksamkeit der von Mitgliedstaaten gegebenenfalls verwendeten Kriterien für die Zielausrichtung ergab ein gemischtes Bild (siehe Kasten 4).

Deutschland, Irland und Frankreich gewährten Landwirten Zuschüsse zu Bankdarlehen. Diese Maßnahmen trugen dadurch zur Refinanzierung von Betrieben bei, dass die jährlichen Raten und Zinsen reduziert und/oder Darlehen umstrukturiert wurden. Anders als bei herkömmlichen Zuschüssen der EU wurde damit sichergestellt, dass sich die Landwirte durch Rückzahlungen und Zinsen an der Finanzierung beteiligen. Bei diesem Ansatz werden Betriebe mit Liquiditätsbedarf umfassend unterstützt (siehe Kasten 5). Der Hof stieß außerdem auf Darlehensregelungen, die von Molkereien mit privaten Mitteln ins Leben gerufen wurden, um die finanzielle Resilienz des Sektors zu steigern.

Die Kommission hat aus der Erfahrung gelernt, ihre Bewertung der Maßnahmen jedoch nicht abgeschlossen

Der Hof prüfte, ob die Behörden auf EU-Ebene und auf nationaler Ebene auf der Grundlage einer Bewertung der außergewöhnlichen Maßnahmen Lehren aus den jüngsten Erfahrungen gezogen haben und daher auf mögliche künftige Marktstörungen besser vorbereitet sind.

Im September 2016 schlug die Kommission geänderte Vorschriften für Risikomanagementinstrumente vor, die im Rahmen der EU-Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums gefördert werden, um die Attraktivität dieser Instrumente für Landwirte zu steigern. So sieht beispielsweise die Omnibus-Verordnung³⁷ von 2018 sektorspezifische Instrumente zur Einkommensstabilisierung für Landwirte vor, deren Einkommen um mindestens 20 % zurückgegangen sind³⁸. Seit Dezember 2020 gelten die gleichen Mindestschwellenwerte für Einkommensstabilisierungsinstrumente, die nicht sektorspezifisch sind³⁹. Zum damaligen Zeitpunkt ermittelte der Hof in der gesamten EU zwei Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums, die Unterstützung für Einkommensstabilisierungsinstrumente boten, doch keines dieser Instrumente war im Einsatz.

Infolge eines internen Auditberichts von 2017 über den Umgang der GD AGRI mit Agrarmarktkrisen änderte die Kommission 2018 ihre internen Verfahren, um künftig landwirtschaftliche Risikoszenarien 24 Monate im Voraus besser erkennen zu können. Wenn ein neues großes Risiko identifiziert wird, muss die Kommission diesem neuen Verfahren zufolge darauf vorbereitet sein, erforderlichenfalls innerhalb eines angemessenen Zeitraums eine Reihe möglicher risikomindernder Maßnahmen vorzuschlagen.

Um ihre außergewöhnlichen Maßnahmen für 2014-2016 finanzieren zu können, erwog die Kommission, die „Reserve für Krisen im Agrarsektor“ zu nutzen. Diese Notfallreserve wird durch eine jährliche Kürzung des Budgets für Direktzahlungen um 400 Millionen Euro (zu konstanten Preisen des Jahres 2011) gespeist. Diese Reduzierung wird im folgenden Jahr an die Landwirte zurückgezahlt, falls sie nicht bis Ende des betreffenden Haushaltsjahrs verwendet wurde. In der Praxis hat die EU diese Reserve für Krisen noch nie genutzt. In einer Interinstitutionellen Vereinbarung zwischen dem Parlament, dem Rat und der Kommission ist vorgeschrieben, dass die Kommission, „bevor [sie] eine Mittelübertragung aus der Reserve vorschlägt, […] die Möglichkeit einer Umschichtung vorhandener Mittel [prüft]“. Vor diesem Hintergrund war die Kommission der Ansicht, dass sie die Krisenreserve nicht einsetzen konnte, um gegen die Marktstörung von 2014-2016 vorzugehen, da andere Ressourcen im GAP-Haushalt verfügbar waren.

Für den nächsten Mehrjährigen Finanzrahmen für die GAP (2021-2027) hat die Kommission vorgeschlagen, die Rolle und die potenzielle Wirkung der Krisenreserve zu stärken, indem ihre Anwendung flexibler gestaltet und gestattet wird, nicht verwendete Beträge eines Jahres auf das folgende Haushaltsjahr zu übertragen. Außerdem hat die Kommission vorgeschlagen, die Reserve zwar im Rahmen des GAP-Gesamthaushalts, aber unabhängig von den Direktzahlungen an Landwirte zu finanzieren.

Als Teil des Pakets zur Unterstützung des Agrar- und Lebensmittelsektors, mit dem auf den COVID-19-Ausbruch reagiert wurde⁴⁰ und zu dem auch die in Ziffer 27 genannten Maßnahmen gehören, hat die Kommission eine Verordnung⁴¹ erlassen, die eine außerordentliche Flexibilität bei der Verwendung von EU-Mitteln, auch in den Programmen zur Entwicklung des ländlichen Raums, vorsieht. Dazu gehört, dass Betriebskapital auch allein und nicht nur in Verbindung mit Investitionskosten durch Finanzinstrumente im Rahmen von Programmen zur Entwicklung des ländlichen Raums förderfähig ist.

Die Kommission hat Studien über die Anwendung außergewöhnlicher Maßnahmen auf EU-Ebene durchgeführt und finanziert⁴², die Aufschluss über die Krisenprävention und -bewältigung im Agrarsektor geben. Keine dieser Studien hat sich jedoch speziell mit der Wirkung der Beihilferegelungen der Mitgliedstaaten gemäß den Verordnungen 2015/1853 und 2016/1613 befasst. Die Kommission kam in ihrer internen Bewertung zu dem Schluss, es sei schwierig, die direkten Auswirkungen der Maßnahmen wegen ihrer Heterogenität und der Art der an die Kommission übermittelten Informationen zu bewerten.

Gemäß der Delegierten Verordnung 2016/1613⁴³ mussten die Mitgliedstaaten der Kommission bis spätestens 15. Oktober 2017 Outputdaten (Beträge der gewährten Beihilfen je Maßnahme, Zahl und Art der Begünstigten) und eine Bewertung der Wirksamkeit der Maßnahme übermitteln. Die Untersuchungen des Hofes in den fünf schwerpunktmäßig behandelten Mitgliedstaaten ergaben, dass Frankreich, Italien und Finnland zwar die geforderten Daten übermittelt, jedoch keine Bewertung der Maßnahmen vorgenommen hatten.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Der Hof untersuchte, wie gut die Europäische Kommission und die zuständigen Behörden in den Mitgliedstaaten auf die Milchmarktstörung im Zeitraum 2014-2016 reagiert und ob sie daraus angemessene Schlüsse für künftige Krisen gezogen hatten.

Er stellte fest, dass die Kommission und die Mitgliedstaaten zwar umfassende Maßnahmen ergriffen hatten, um Landwirten während der Milchmarktstörung 2014-2016 zu helfen, dass jedoch die zugrunde liegende Analyse im Allgemeinen unzureichend war, um Entscheidungen über die Höhe und die Zielausrichtung der benötigten Unterstützung zu treffen. Die Kommission hat auf das russische Einfuhrverbot für Milchprodukte aus der EU schnell reagiert, brauchte aber länger, um gegen die zugrunde liegenden Marktungleichgewichte vorzugehen. Sie hat Abhilfemaßnahmen vorgeschlagen, um die Liquiditätsprobleme von Landwirten zu lindern, ohne jedoch den Bedarf angemessen zu bewerten oder Zielvorgaben zu machen. Vor dem Hintergrund ihrer Flexibilität im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung bevorzugten die Mitgliedstaaten außergewöhnliche Maßnahmen, die einfach durchzuführen waren, und entschieden sich für eine breite Verteilung der Mittel. Es gab nur begrenzte Anstrengungen, die Beihilfen gezielt auszurichten. Seitdem hat die Kommission einiges unternommen, um Marktungleichgewichte besser bewältigen zu können, sie hat ihre Bewertung der Maßnahmen jedoch nicht abgeschlossen.

Nach dem russischen Einfuhrverbot und vor Ende 2014 gewährte die Kommission den baltischen Staaten und Finnland, die am stärksten von dem Verbot betroffen waren, Sonderbeihilfen. Andere Faktoren, insbesondere ein überhöhtes Angebot, haben den Preisrückgang mitverursacht. Die Kommission hat Schritte eingeleitet, um durch eine Unterstützung der privaten Lagerhaltung, die Ausweitung der öffentlichen Intervention und die Zulassung von Produktionsplanungen durch Erzeugerverbände und Genossenschaften das Angebot zu reduzieren. Bei diesen Maßnahmen wurden aber auch Kompromisse eingegangen. Beispielsweise konnte durch den öffentlichen Ankauf von Magermilchpulver zwar zunächst ein Teil des Überangebots absorbiert werden, doch die akkumulierten öffentlichen Lagerbestände setzten den Marktpreis für Magermilchpulver unter Druck (Ziffern 33-36).

Im September 2016 beschloss die Kommission Maßnahmen zur freiwilligen Produktionsverringerung. Doch seit Juni 2016 war die Produktion ohnehin rückläufig, und die Maßnahmen traten erst in Kraft, als die Erholung des Milchpreises bereits eingesetzt hatte (Ziffern 37‑42). In dieser Situation bestand ein erhebliches Risiko für Mitnahmeeffekte. Einige nationale Behörden haben Absicherungen vorgenommen, um dieses Risiko zu verringern, indem Antragsteller, die ihre Produktion einstellten oder bereits eingestellt hatten oder Kühe an einen anderen Betrieb abgegeben hatten, ausgeschlossen wurden (Ziffern 58‑62). Während der Marktstörung waren Landwirte möglicherweise auch nicht bereit, ihre Bestandsgröße zwecks Produktionsverringerung zu reduzieren, weil dadurch unter Umständen die fakultative gekoppelte Stützung weggefallen wäre (Ziffer 43).

Um ihr Vorgehen bei möglicherweise erheblichen Marktungleichgewichten zu verbessern, sollte die Kommission ihre Verfahren dahin gehend aktualisieren, dass sie vor jeder Gewährung von Unterstützung für eine Produktionsverringerung künftig:

1. untersucht, ob die an die GAP-Unterstützung geknüpften Bedingungen wie etwa eine gekoppelte Stützung zu einem Überangebot beitragen könnten;
2. das Risiko von Mitnahmeeffekten reduziert, indem sie in Erwägung zieht, geeignete Absicherungen in den Verordnungen zu verankern.

Zieldatum für die Umsetzung: 2022

Die Kommission hat Maßnahmen zur Unterstützung von Landwirten vorgeschlagen, ohne jedoch bei der Festsetzung der Mittelausstattung den Bedarf der Landwirte zu quantifizieren. Andere GAP-Beihilfen, insbesondere Direktzahlungen, sind ein stabilisierender Faktor bei Marktungleichgewichten, da sie als Puffer gegen Preisschwankungen wirken. Die Kommission hat die Gesamterlöse der Erzeuger bei ihrer Bedarfsanalyse zu den benötigten Mitteln nicht berücksichtigt. Stattdessen spielte die Höhe der verfügbaren Mittel bei der Mittelzuweisung eine große Rolle (Ziffern 44‑48).

In ihren aufeinanderfolgenden delegierten Verordnungen wies die Kommission darauf hin, dass die Beihilfen den Landwirten eine gezielte Unterstützung bieten sollten, führte aber nicht aus, wie die nationalen Behörden dies erreichen sollten (Ziffern 49‑51). Häufig entschieden sich die Mitgliedstaaten für einen unkomplizierten Ansatz zur Vereinfachung der Umsetzung, beispielsweise für Pauschalzahlungen oder Zahlungen im Verhältnis zur Betriebsgröße. Die fünf Mitgliedstaaten, mit denen sich der Hof schwerpunktmäßig befasst hat, entschieden sich im Allgemeinen für einfache Regelungen und eine breite Verteilung der Mittel (Ziffern 63‑71).

Die Milcherzeugung hat eine Reihe umwelt- und klimarelevanter Auswirkungen. In der letzten der fünf delegierten Verordnungen (von der Kommission im Jahr 2016 erlassen) wurden einige Nachhaltigkeitsaspekte berücksichtigt, jedoch reichen die bisher vorliegenden Informationen nicht aus, um die Wirkung der damit verbundenen Maßnahmen zu bewerten. Der Hof erlangte keine Anhaltspunkte dafür, dass die Kommission bei der Erarbeitung der anderen vier Verordnungen potenzielle umwelt- und klimarelevante Wirkungen berücksichtigt oder bewertet hätte (Ziffern 52‑54).

In den Jahren vor der Marktstörung von 2014-2016 haben Landwirte in einigen Mitgliedstaaten ihre Milcherzeugung erheblich gesteigert, um von den höheren Preisen zu profitieren, und manche setzten die Produktionssteigerung auch nach Beginn des Preisrückgangs noch fort. In ihren delegierten Verordnungen, die Liquiditätshilfen für Milcherzeuger vorsehen, hat die Kommission dem diesen Umständen inhärenten Risiko von Fehlanreizen nicht Rechnung getragen (Ziffern 55‑57).

Um eine effizientere Verwendung öffentlicher Mittel sicherzustellen, sollte die Kommission

1. Schwellenwerte für die Analyse potenziell erheblicher Marktstörungen festlegen;
2. darauf vorbereitet sein, die zu erwartenden Auswirkungen einer Marktstörung auf den Milchsektor zu analysieren, dabei die stabilisierende Wirkung bestehender Unterstützung zu berücksichtigen, und – falls sie zu dem Schluss gelangt, dass Sonderbeihilfen erforderlich sind – diese an klare Ziele und Vorgaben knüpfen.

Zieldatum für die Umsetzung: 2022

Wegen der komplexen Vorschriften und der im GAP-Haushalt verfügbaren Ressourcen hat die Reserve für Krisen im Agrarsektor während der Marktstörung 2014-2016 keine Rolle gespielt. Die Kommission hat Änderungen vorgeschlagen, um die Rolle der Reserve in künftigen Krisen zu stärken (Ziffern 75-76). Zudem sieht die Omnibus-Verordnung seit 2018 Einkommensstabilisierungsinstrumente für Landwirte in bestimmten Sektoren vor. Im Dezember 2020 ermittelte der Hof zwei Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums, die Unterstützung für Einkommensstabilisierungsinstrumente boten, doch keines dieser Instrumente war im Einsatz (Ziffer 73).

Nach der Marktstörung vorgenommene Bewertungen ergaben mehrere allgemeine Schlussfolgerungen in Bezug auf die außergewöhnlichen Maßnahmen auf EU-Ebene, und seitdem hat die Kommission Maßnahmen zur Verbesserung ihrer Krisenmanagementverfahren ergriffen. Die Wirkung der von den Mitgliedstaaten getroffenen Regelungen hat sie jedoch nicht angemessen bewertet. Der Hof geht davon aus, dass sich durch eine solche Analyse wichtige Schlussfolgerungen und Lehren ziehen ließen, um die Vorbereitung auf künftige Marktstörungen zu verbessern (Ziffern 72‑79).

Um Lehren aus der Marktstörung von 2014-2016 zu ziehen und sich auf künftige Ereignisse vorzubereiten, sollte die Kommission die Wirkung der verschiedenen Modelle für die Gewährung von Sonderbeihilfen auf das Verhalten und die Liquidität von Milcherzeugern und auf die Marktstabilisierung und die Umwelt zusammen mit der Rolle von Erzeugern und Molkereien beim Risikomanagement analysieren und ihre Feststellungen veröffentlichen.

Zieldatum für die Umsetzung: 2024

Dieser Bericht wurde von Kammer I unter Vorsitz von Herrn Samo Jereb, Mitglied des Rechnungshofs, am 19. Mai 2021 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Klaus-Heiner Lehne
Präsident

Anhang – Delegierte Verordnungen über außergewöhnliche Stützungsmaßnahmen im Milchsektor

(*) Nur Ausgaben im Milchsektor. Insgesamt standen für alle Tierhaltungssektoren 420 Millionen Euro im Rahmen der Verordnung 2015/1853 und 350 Millionen Euro im Rahmen der Verordnung 2016/1613 zur Verfügung.
(**) Ausgaben aus einem verfügbaren Gesamtbetrag von 150 Millionen Euro.
(¹) Umfasst die gesamte 2013 an Molkereien gelieferte Milch in den betreffenden Mitgliedstaaten, auch von Erzeugern, die keine EU-Unterstützung erhielten.
(²) Vom Datum der Veröffentlichung der Verordnung bis zum Ablauf der Frist für Zahlungen an die Begünstigten.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Kommission.

Akronyme und Abkürzungen

FAO: Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen

GAP: Gemeinsame Agrarpolitik

GD AGRI: Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung der Europäischen Kommission

INLB: Informationsnetz landwirtschaftlicher Buchführungen

Glossar

Betriebliche Nettowertschöpfung: Indikator des INLB, der den Gesamtproduktionswert eines landwirtschaftlichen Betriebs einschließlich Beihilfen abzüglich der Abschreibungen und des Werts der Waren und Dienstleistungen, die im Laufe eines Produktionsprozesses verbraucht werden, darstellt. Dies ist der Betrag, der Verfügung steht, um alle fixen Produktionsfaktoren eines landwirtschaftlichen Betriebs (Boden, Arbeit und Kapital) zu bezahlen.

Delegierter Rechtsakt (delegierte Verordnung): verbindlicher Rechtsakt, den die Kommission verabschieden kann, wenn das Parlament und der Rat keine Einwände erheben, und der zur Ergänzung oder Änderung nicht wesentlicher Teile von Rechtsakten der EU dient, indem beispielsweise Einzelheiten der Umsetzungsmaßnahmen beschrieben werden.

Direktzahlungen: Agrarbeihilfezahlungen, überwiegend flächenabhängige Beihilfen, die aus dem Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft direkt an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe geleistet werden.

Europäische Struktur- und Investitionsfonds: die fünf wichtigsten EU-Fonds, die zusammen der Unterstützung der wirtschaftlichen Entwicklung in der gesamten EU dienen: Europäischer Fonds für regionale Entwicklung, Europäischer Sozialfonds, Kohäsionsfonds, Europäischer Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums und Europäischer Meeres- und Fischereifonds.

Finanzinstrument: finanzielle Unterstützung aus dem EU-Haushalt in Form von Beteiligungsinvestitionen und beteiligungsähnlichen Investitionen, Darlehen, Bürgschaften oder anderen Risikoteilungsinstrumenten.

Informationsnetz landwirtschaftlicher Buchführungen: Instrument zur Bewertung des Einkommens landwirtschaftlicher Betriebe und der Auswirkungen der Gemeinsamen Agrarpolitik, das auf Erhebungen der Mitgliedstaaten zu Haupterwerbsbetrieben basiert.

Milchäquivalent: Maßeinheit für die zur Herstellung eines Milchprodukts wie Kondensmilch/evaporierte Milch, Milchpulver, Joghurt, Rahm, Kasein, Magermilch oder Molke benötigte Menge an flüssiger Vollmilch.

Milcherzeugnisse: Milch und aus Milch hergestellte Produkte wie Butter, Käse und Milchpulver.

Mitnahmeeffekte: liegen vor, wenn eine Maßnahme auch ohne öffentliche Unterstützung durchgeführt worden wäre.

Nettobetriebseinkommen: Indikator des INLB, der die Entlohnung aller Produktionsfaktoren des Betriebs darstellt. Zur Berechnung werden die vom Betriebsinhaber gezahlten Löhne, Pachten und Zinsen von der betrieblichen Nettowertschöpfung abgezogen, und der Saldo aus Investitionsbeihilfen und -steuern wird addiert.

Thünen-Institut: deutsches Forschungsinstitut im Geschäftsbereich des Bundesministeriums für Ernährung und Landwirtschaft.

Prüfungsteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Prüfungen zu Politikbereichen und Programmen der Europäischen Union oder zu Fragen des Finanzmanagements in spezifischen Haushaltsbereichen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Regelkonformität, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Diese Wirtschaftlichkeitsprüfung wurde von Prüfungskammer I „Nachhaltige Nutzung natürlicher Ressourcen“ unter Vorsitz von Samo Jereb, Mitglied des Hofes, durchgeführt. Die Prüfung stand unter der Leitung von Nikolaos Milionis, Mitglied des Hofes.

Endnoten

¹ Eurostat Data Explorer, Landwirtschaftliche Gesamtrechnung, Werte zu Herstellungspreisen, Aktualisierung 9. März 2020.

² Europäische Kommission, „EU Agricultural Outlook – For Markets and Income 2019‑2030“, Dezember 2019, S. 82, Anhang, Tabelle 9.23: „EU milk market balance“.

³ Eurostat Data Explorer, Kuhmilchaufnahme und Gewinnung von Kuhmilcherzeugnissen – monatliche Daten, Aktualisierung 31. März 2020.

⁴ Berechnung der Kommission auf der Grundlage verfügbarer Daten und Schätzungen von Eurostat. Die zugrunde liegenden Bilanzen sind in den kurzfristigen Ausblicken der Kommission veröffentlicht.

⁵ Berechnet anhand der von der FAO im Food Outlook (November 2020, Anhangtabelle 19) angegebenen Mengen von Milchäquivalenten.

⁶ Siehe Bericht über die Sitzung des Wirtschaftsausschusses der Marktbeobachtungsstelle für den Milchsektor, 27. Mai 2014.

⁷ Berechnet anhand der verfügbaren EU-Handelsdaten in der Datenbank der Kommission Access2Markets, HS-Codes 0401-0406 des Harmonisierten Systems.

⁸ Laut einer für die Kommission durchgeführten bewertenden Studie: Written Wageningen Economic Research and Ecorys, „Improving crisis prevention and management criteria and strategies in the agricultural sector“ (05.087713), Abschlussbericht, August 2019, S. 37.

⁹ Kommission, „Bericht über die Entwicklung der Lage auf dem Milchmarkt und die Funktionsweise der Vorschriften des 'Milchpakets'“, COM(2016) 724 final.

¹⁰ Weitere Informationen stehen im Agri-food Data Portal der Kommission zur Verfügung.

¹¹ Für weitere Informationen zur Messung der Betriebseinkommen durch die Kommission siehe den Sonderbericht Nr. 01/2016 des Hofes, „Stützung der Einkommen von Landwirten: Ist das Leistungsmessungssystem der Kommission gut konzipiert und basiert es auf soliden Daten?“.

¹² Sonderbericht Nr. 23/2019 des Hofes, „Stabilisierung der Einkommen von Landwirten: umfassendes Instrumentarium, doch geringe Inanspruchnahme der Instrumente und Überkompensation müssen angegangen werden“.

¹³ Artikel 17 der GMO-Verordnung.

¹⁴ Artikel 14 und 15 der GMO-Verordnung.

¹⁵ Artikel 2 und 3 der Verordnung (EU) Nr. 1370/2013 des Rates vom 16. Dezember 2013 mit Maßnahmen zur Festsetzung bestimmter Beihilfen und Erstattungen im Zusammenhang mit der gemeinsamen Marktorganisation für landwirtschaftliche Erzeugnisse.

¹⁶ Sonderbericht Nr. 23/2019 des Hofes, „Stabilisierung der Einkommen von Landwirten: umfassendes Instrumentarium, doch geringe Inanspruchnahme der Instrumente und Überkompensation müssen angegangen werden“.

¹⁷ Bundesrechnungshof und Thünen-Institut.

¹⁸ Belgien, Tschechien, Dänemark, Deutschland, Estland, Irland, Spanien, Frankreich, Italien, Lettland, Litauen, Ungarn, Niederlande, Polen, Rumänien und Finnland.

¹⁹ Ziffer 63 des Sonderberichts Nr. 23/2019 des Hofes.

²⁰ Informationen über das russische Einfuhrverbot sind auf der Website der Kommission zu finden.

²¹ Delegierte Verordnung (EU) 2016/558 der Kommission und Durchführungsverordnung (EU) 2016/559 der Kommission.

²² Bericht über die Sitzung des Wirtschaftsausschusses der Marktbeobachtungsstelle für den Milchsektor, 28. Juni 2016, insbesondere S. 68.

²³ Andrea Rothe und Sascha A. Weber, „Evaluierung über die in Deutschland erfolgte Umsetzung der Milchmengenverringerungsmaßnahme sowie der Milchsonderbeihilfe“, Thünen Working Paper 88.

²⁴ Siehe auch die Evaluierungsstudie der EEIG Agrosynergie für die Kommission, „Evaluation on the impact of the CAP measures towards the general objective 'viable food production“, August 2018, Abschnitt 8.5 „Timeliness of the Commission's reaction to market crises“, S. 147.

²⁵ Europäische Kommission, „EU Agricultural Outlook: Prospect for the EU agricultural markets and income 2016-2026“, Dezember 2016, S. 32.

²⁶ Durchführungsverordnung (EU) 2016/1616 der Kommission.

²⁷ Artikel 3 Absatz 11 der Verordnung (EU) 2017/2393 und Artikel 9 Absatz 14 der Verordnung (EU) 2020/2220.

²⁸ Als Definition von „Einkommen“ verwendet der Hof hier die betriebliche Nettowertschöpfung.

²⁹ Artikel 75 Absatz 1 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013.

³⁰ Empfehlung 3a) des Sonderberichts, S. 52, und Antworten der Kommission, S. 10.

³¹ Richtlinie 91/676/EWG zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen.

³² Bundesrechnungshof, „Abschließende Mitteilung an das Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft über die Prüfung der Maßnahmen zur Entwicklung des Marktes von Milch und Milcherzeugnissen“, 19. September 2019.

³³ Ziffer 35 des Sonderberichts Nr. 23/2019.

³⁴ EEIG Agrosynergie, op. cit., Abschnitt 9.2 „Effects of market measures in production decisions in the short term: generation of occasional surplus“, S. 152-154.

³⁵ Op. cit.

³⁶ In Tschechien, Deutschland, Spanien und Frankreich.

³⁷ Artikel 1 Absatz 19 der Verordnung (EU) 2017/2393 und Artikel 39a der Verordnung (EU) Nr. 1305/2013.

³⁸ Für weitere Informationen zur Einkommensstabilisierung und zu sonstigen Risikomanagementinstrumenten im Rahmen der GAP siehe auch den Sonderbericht Nr. 23/2019 des Hofes.

³⁹ Artikel 39 der Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 in seiner durch Artikel 7 Nummer 7 der Verordnung (EU) 2020/2220 geänderten Fassung.

⁴⁰ Für weitere Informationen siehe die Website der Kommission.

⁴¹ Verordnung (EU) 2020/558 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2020 zur Änderung der Verordnungen (EU) Nr. 1301/2013 und (EU) Nr. 1303/2013 im Hinblick auf spezifische Maßnahmen zur Einführung einer außerordentlichen Flexibilität beim Einsatz der europäischen Struktur- und Investitionsfonds als Reaktion auf den COVID-19-Ausbruch.

⁴² EEIG Agrosynergie, op. cit., und Written Wageningen Economic Research and Ecorys, op. cit.

⁴³ Artikel 3 Buchstabe b der Verordnung (EU) 2016/1613.

⁴⁴ Verordnung (EU) 2017/2393 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2017 zur Änderung der Verordnungen (EU) Nr. 1305/2013 (ABl. L 350 vom 29.12.2017, S. 15–49).

⁴⁵ Delegierte Verordnung (EU) 2015/1853 der Kommission vom 15. Oktober 2015 über eine befristete Sonderbeihilfe für Erzeuger der Tierhaltungssektoren (ABl. L 271 vom 16.10.2015, S. 25–30).

⁴⁶ Delegierte Verordnung (EU) 2016/1612 der Kommission vom 8. September 2016 zur Gewährung einer Beihilfe zur Verringerung der Milcherzeugung, C/2016/5681 (ABl. L 242 vom 9.9.2016, S. 4–9).

⁴⁷ Artikel 1 Absatz 19 der Verordnung (EU) 2017/2393, durch den Artikel 39a in die Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 eingefügt wurde.

⁴⁸ Siehe Artikel 39 der Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 in seiner durch Artikel 7 Nummer 7 der Verordnung (EU) 2020/2220 geänderten Fassung.

⁴⁹ Verordnung (EU) 2020/872 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. Juni 2020 zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 (ABl. L 204 vom 26.6.2020, S. 1–3).

⁵⁰ Für die Kommission durchgeführte bewertende Studie: „Written Wageningen Economic Research and Ecorys, Improving crisis prevention and management criteria and strategies in the agricultural sector“ (Verbesserung der Kriterien und Strategien zur Krisenprävention und -bewältigung im Agrarsektor) (05.087713), Abschlussbericht, August 2019.

⁵¹ „Vom Hof auf den Tisch“ – eine Strategie für ein faires, gesundes und umweltfreundliches Lebensmittelsystem (COM(2020) 381 final vom 20.5.2020).

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