Asile, relocalisation et retour des migrants: il est temps de renforcer la lutte contre les disparités entre les objectifs et les résultats

Synthèse

I

Ces dernières années, l'UE a connu des flux migratoires d'une ampleur sans précédent, accompagnés d'une augmentation du nombre de demandes d'asile, avant que les arrivées ne retrouvent leur niveau d'avant la crise.

II

En 2017, nous avons publié un rapport sur les points d'accès mis en place en Grèce et en Italie pour servir de centres de premier accueil où les migrants nouvellement arrivés sont identifiés et enregistrés et où leurs empreintes digitales sont relevées. Le Parlement européen en a approuvé les conclusions et nous a demandé d'envisager de réaliser un audit de suivi rapide, comportant une analyse des procédures de relocalisation, d'asile et de retour.

III

Dans le cadre de l'audit objet du présent rapport, nous avons cherché à déterminer si le soutien en faveur de la Grèce et de l'Italie financé par l'UE a permis à cette dernière d'atteindre ses objectifs et si les procédures d'asile et de retour étaient efficaces et rapides. Nous avons également vérifié si les valeurs cibles et les objectifs des programmes temporaires de relocalisation d'urgence avaient été atteints. Nous concluons qu'il existe des disparités entre les objectifs du soutien de l'UE et les résultats obtenus. Bien que les capacités des autorités grecques et italiennes aient augmenté, la mise en œuvre des procédures d'asile en Grèce et en Italie continue à pâtir de longs délais de traitement et à présenter des goulets d'étranglement. Comme pour le reste de l'UE, les retours de migrants effectués depuis la Grèce et l'Italie sont peu nombreux.

IV

Nous avons constaté que la plupart des recommandations de notre rapport spécial de 2017 ont été mises en œuvre ou le seront bientôt, et avons déterminé pourquoi certaines ne l'ont pas été. L'enregistrement des migrants et la prise de leurs empreintes digitales aux points d'accès se sont considérablement améliorés. Toutefois, les objectifs chiffrés des programmes temporaires de relocalisation d'urgence n'ont pas été atteints et ceux-ci n'ont donc pas permis de réduire efficacement la pression sur les régimes d'asile grec et italien.

V

Nous avons examiné 20 mesures de soutien prises par l'UE en Grèce et en Italie. Même si ces mesures répondaient aux besoins recensés, nous avons relevé des faiblesses dans leur conception. Nous avons également constaté que les objectifs chiffrés de la plupart des projets examinés n'avaient pas été pleinement atteints. Nous nous sommes penchés sur le cadre de gestion de la performance et avons observé qu'il a été mis en place tardivement et sans valeurs cibles. En outre, les données relatives à la performance disponibles étaient insuffisantes.

VI

Nous avons évalué l'impact du soutien de l'UE au niveau national en vérifiant si les procédures d'asile et de retour avaient gagné en rapidité et en efficacité. Nous avons constaté que la capacité de traitement des dossiers d'asile avait augmenté tant en Grèce qu'en Italie, mais que cela restait insuffisant pour résorber l'arriéré croissant en Grèce. En raison de la baisse du nombre de nouvelles demandes en Italie, l'arriéré se réduit, mais la capacité est insuffisante pour traiter le grand nombre de recours formés contre les décisions prises en première instance.

VII

Le nombre de migrants effectivement renvoyés est beaucoup plus faible que celui des décisions de retour, que ce soit en Grèce, en Italie ou dans l'ensemble de l'UE. Nous avons déterminé les causes de cette situation, par exemple la durée nécessaire au traitement des dossiers d'asile, la capacité d'accueil insuffisante dans les centres de rétention, la coopération difficile avec les pays d'origine des migrants ou la fuite de ces derniers une fois qu'une décision de retour est prononcée.

VIII

Les principales entités que nous avons auditées sont la Commission européenne, le Bureau européen d'appui en matière d'asile (EASO) et l'Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (communément appelée «Frontex»). Nous avons en outre effectué des visites auprès d'autorités nationales, ainsi que d'organisations internationales et d'organisations non gouvernementales chargées de la mise en œuvre de projets de l'UE.

IX

À la suite de notre audit, nous recommandons à la Commission et aux agences de l'UE:

• d'appliquer les enseignements tirés de l'expérience acquise pour un éventuel mécanisme de relocalisation volontaire à l'avenir;
• de renforcer la gestion de l'aide d'urgence et des programmes nationaux relevant du Fonds «Asile, migration et intégration»;
• de renforcer le soutien opérationnel fourni par l'EASO pour les procédures d'asile;
• d'ajuster le déploiement d'experts et le soutien au retour assurés par Frontex aux points d'accès;
• de renforcer la gestion des systèmes d'asile nationaux;
• de soutenir davantage les procédures de retour nationales.

Introduction

01

Ces dernières années, l'UE a connu des flux migratoires d'une ampleur sans précédent, accompagnés d'une augmentation du nombre de demandes d'asile. La crise migratoire a atteint son paroxysme en 2015, lorsque plus d'un million de personnes ont effectué le voyage périlleux à travers la mer pour gagner l'Europe, avant que les arrivées ne retrouvent leur niveau d'avant la crise.

02

Cette poussée des flux migratoires a mis à rude épreuve le cadre de l'UE en matière d'asile, de migration et de gestion des frontières extérieures. Les dispositifs existants ont été mis à rude épreuve, à tel point que, dans certains cas, leur application a dû être provisoirement suspendue. Situées en première ligne, la Grèce et l'Italie sont soumises à une charge disproportionnée.

03

Pour faire face à la crise, l'UE a arrêté plusieurs mesures en complément du financement octroyé aux États membres au titre de sa politique de gestion des migrations. Ces mesures comportaient notamment la mise en place de points d'accès («hotspots») ainsi que l'instauration de programmes de relocalisation temporaires. Par ailleurs, elle a présenté des propositions législatives en vue de réformer le régime d'asile européen commun. Au cœur de cette réforme se trouve la révision du mécanisme «Dublin III», lequel oblige les demandeurs d'asile à introduire une demande dans le pays de leur première entrée dans l'Union. La révision proposée (dite «règlement de Dublin IV») prévoit de remplacer par un système de relocalisation permanent les programmes temporaires de répartition fondés sur des quotas, qui ont expiré en septembre 2017. Le Conseil n'a pas encore dégagé de consensus sur cette proposition.

04

Dans le cadre de l'approche des points d'accès, des agences de l'UE (principalement l'EASO, Frontex et l'Agence de l'Union européenne pour la coopération des services répressifs (Europol)) interviennent sur le terrain pour aider les États membres situés en première ligne à identifier les migrants nouvellement arrivés, à les enregistrer, à relever leurs empreintes digitales et à recueillir leur témoignage, afin de déterminer ceux qui ont besoin d'une protection internationale. De 2015 à 2018, la Grèce et l'Italie ont chacune accueilli cinq points d'accès (voir figure 1). Compte tenu du faible nombre d'arrivées, le point d'accès de Trapani a été converti en centre de rétention en octobre 2018.

05

La Grèce et l'Italie appliquent différemment l'approche des points d'accès. Lors de l'enregistrement et de l'identification des migrants en situation irrégulière, les autorités des deux pays notent si le migrant nouvellement arrivé a l'intention de demander une protection internationale. En Italie, les personnes qui souhaitent le faire sont transférées en bus ou en bateau vers des centres d'accueil éparpillés sur le territoire national. En revanche, à la suite de la déclaration UE-Turquie du 18 mars 2016, les migrants débarqués sur les îles grecques (à l'exception des personnes vulnérables, de celles concernées par un regroupement familial et des Syriens dont la demande est recevable) sont obligés de rester aux points d'accès (conformément à ce l'on nomme la «restriction géographique») pendant toute la durée de la procédure d'asile, en ce compris d'éventuels recours (voir figure 2).

06

Les programmes temporaires de relocalisation ont été instaurés par deux décisions du Conseil en septembre 2015¹. Mis en œuvre du 24 mars 2015 au 26 septembre 2017, ces programmes visaient à relocaliser 160 000 migrants sur la base de quotas, de manière à répartir la charge entre les États membres et à alléger ainsi la pression sur les pays de première entrée.

07

Une politique de retour efficace constitue un élément indispensable de toute politique de migration globale et légitime. Fin 2010, la directive de l'UE sur le retour est entrée en vigueur, fixant des règles communes pour le retour des migrants en séjour irrégulier. La Commission a proposé une révision de cette directive en septembre 2018².

08

Le Fonds «Asile, migration et intégration» (FAMI) fournit la majorité des financements consacrés par l'UE à la gestion des migrations. Le FAMI a été institué pour la période 2014‑2020 afin de favoriser une gestion efficiente des flux migratoires, ainsi que de mettre en œuvre et de renforcer la politique commune de l'UE en matière d'immigration et d'asile.

09

La plupart des financements au titre du FAMI font l'objet d'une gestion partagée et servent à soutenir des programmes nationaux pluriannuels des États membres. Ces programmes sont cofinancés par les États membres, qui se chargent de leur élaboration, de leur mise en œuvre, de leur suivi et de leur évaluation. Les ressources du FAMI servent en outre à financer l'aide d'urgence. Gérée directement par la Commission ou indirectement par l'intermédiaire d'organisations internationales, celle-ci est presque entièrement financée sur le budget de l'UE.

10

L'EASO assiste les autorités grecques et italiennes sur la base de plans opérationnels annuels. En Grèce, l'EASO a contribué en 2018 à l'enregistrement et au traitement des demandes d'asile présentées à la frontière et a apporté son aide dans le cadre de la procédure d'asile normale. Il a également fourni une assistance aux instances de recours et à l'unité «Dublin». En Italie, l'EASO a fourni aux migrants situés aux points d'accès des informations sur l'asile, aidé à enregistrer les demandes d'asile et soutenu les commissions nationales et territoriales pour le droit d'asile et l'unité «Dublin».

11

En outre, l'EASO contribue à renforcer les capacités des autorités nationales compétentes en matière d'asile, à améliorer le système d'accueil et à protéger les groupes vulnérables, y compris les mineurs non accompagnés.

12

Lorsque les États membres lui en font la demande, Frontex coordonne le retour des migrants en situation irrégulière qui ne peuvent bénéficier d'une protection internationale sur leur territoire. Son Centre européen des retours fournit un soutien opérationnel et technique aux États membres et aux pays associés à l'espace Schengen pour les opérations de retour et celles préalables au retour.

13

De 2006 à 2016, Frontex a coordonné les opérations conjointes au moyen de vols charter. En 2016, son mandat a été étendu à l'organisation et à la coordination des opérations nationales de retour. En décembre 2017, Frontex a aussi commencé à soutenir les retours sur des vols commerciaux réguliers.

14

L'annexe I présente des informations détaillées sur l'exécution financière du FAMI, ainsi que sur les fonds gérés par l'EASO et par Frontex.

15

En 2017, nous avons publié un rapport³ sur les points d'accès en Grèce et en Italie. Le Parlement européen en a approuvé les conclusions⁴ et nous a demandé «d'envisager la possibilité de rédiger un bref rapport de suivi sur le fonctionnement des points d'accès pour donner un aperçu plus large de la situation, en incluant une analyse des procédures de suivi, autrement dit des procédures d'asile, de relocalisation et de retour». Le présent rapport répond à cette demande.

Étendue et approche de l'audit

16

L'audit de la performance objet du présent rapport visait à déterminer si le soutien de l'UE à la gestion des migrations (y compris l'approche des points d'accès) avait contribué à la mise en place, en Grèce et en Italie, de procédures rapides et efficaces en matière d'asile et de retour. Pour répondre à cette question d'audit principale, nous nous sommes posé les deux sous-questions ci-après.

1. Les objectifs du soutien en faveur de la Grèce et de l'Italie financé par l'UE ont-ils été atteints?
   
   Pour répondre à cette sous-question, nous avons évalué si les recommandations formulées dans notre rapport spécial n° 6/2017 ont été mises en œuvre et si les objectifs des programmes temporaires de relocalisation d'urgence ont été atteints. Nous avons aussi examiné la pertinence d'un échantillon d'actions de soutien financées par l'UE et la manière dont elles ont été conçues. Nous avons aussi vérifié si leurs objectifs ont été atteints et si elles ont permis d'aboutir aux réalisations prévues.
2. Les procédures grecques et italiennes en matière d'asile et de retour sont-elles efficaces et rapides?
   
   Pour répondre à cette sous-question, nous avons cherché à déterminer si les procédures d'asile et de retour avaient gagné en performance depuis 2015. Nous avons analysé la performance en nous fondant sur des données recueillies par la Commission, par l'EASO, par Frontex et par les autorités nationales, et déterminé les causes pour les cas de performance insuffisante.

17

L'audit a porté sur la période allant de 2015 (début de la crise migratoire et mise en place des premiers points d'accès en Grèce et en Italie) jusqu'à la fin de 2018.

18

Dans notre échantillon d'actions de soutien financées par l'UE figurent six mesures d'aide d'urgence au titre du FAMI et dix projets mis en place dans le cadre des programmes nationaux relevant du FAMI. Nous avons exercé notre jugement professionnel pour sélectionner les projets de façon à assurer une couverture équilibrée des procédures (asile (hors accueil), relocalisation et retour) et des types de partenaires de mise en œuvre (agences des Nations unies ou autorités nationales) visés par l'audit, en tenant également compte de l'importance financière et de la période de mise en œuvre. Nous avons aussi examiné d'autres mesures d'assistance de l'UE, telles que le soutien opérationnel de l'EASO aux procédures d'asile et l'aide fournie par Frontex aux procédures de retour, dont la Grèce et l'Italie ont bénéficié en 2018. La liste complète des projets audités figure à l'annexe II.

19

Les principales entités que nous avons auditées sont la Commission européenne, l'EASO et Frontex, en tant que fournisseurs du soutien de l'UE aux procédures d'asile, de relocalisation et de retour (voir également figure 3). Nous avons en outre effectué des visites auprès des autorités et aux points d'accès en Grèce et en Italie, ainsi qu'auprès des organisations internationales et non gouvernementales chargées de mettre en œuvre les projets relevant du FAMI dans ces deux pays. Les travaux d'audit ont comporté des contrôles documentaires de directives, de règlements, de stratégies, de documents d'orientation, de lignes directrices, d'évaluations, de rapports de suivi et de documents internes, ainsi que de documents publiés par les autorités nationales, par des organismes de recherche, par des universitaires et par des ONG.

20

Nous n'avons pas évalué la validité des différentes décisions prises en matière d'asile et de retour, car cela aurait supposé d'aborder le fond des affaires concernées, ce qui est du ressort des autorités administratives et/ou judiciaires nationales et, en définitive, de la Cour européenne des droits de l'homme.

21

L'audit ne visait pas à apprécier la fiabilité des données statistiques fournies par la Commission, par l'EASO, par Frontex, par les autorités nationales ou par les partenaires chargés de la mise en œuvre des projets.

Observations

L'action de l'UE en matière de gestion des migrations en Grèce et en Italie était pertinente, mais son potentiel n'a pas été pleinement exploité

22

Nous avons vérifié:

1. si les recommandations formulées dans notre rapport spécial n° 6/2017 ont été mises en œuvre;
2. si tous les nouveaux migrants en situation irrégulière sont enregistrés et si leurs empreintes digitales sont relevées, aux points d'accès ou hors de ceux-ci;
3. si les valeurs cibles et les objectifs des programmes temporaires de relocalisation d'urgence ont été atteints;
4. si les 20 actions de soutien de l'UE examinées en Grèce et en Italie ont été bien conçues en ce qui concerne: i) leur pertinence au regard des besoins recensés; ii) le caractère SMART des objectif et RACER des indicateurs; iii) l'absence de chevauchement avec d'autres activités financées par l'UE; iv) l'urgence de la situation (pour les projets d'aide d'urgence au titre du FAMI); v) la stratégie de passage de l'aide d'urgence à d'éventuels programmes nationaux à plus long terme;
5. si les 20 actions de soutien de l'UE examinées ont permis d'obtenir ce qui était attendu;
6. si un cadre robuste de suivi de la performance et de communication d'informations en la matière était en place.

Mise en œuvre des principales recommandations en cours aux points d'accès en Grèce: enregistrement et relevé des empreintes digitales pour tous les nouveaux migrants

23

Dans notre rapport spécial n° 6/2017, nous avons évalué la mise en œuvre de l'approche des points d'accès en Grèce et en Italie et avons formulé 11 recommandations, qui ont toutes été acceptées par la Commission et par les agences compétentes. Six de ces recommandations ont été intégralement mises en œuvre.

24

La mise en œuvre de deux recommandations majeures est en cours: les recommandations n^os 1.1 (aider la Grèce à remédier à la capacité insuffisante des points d'accès) et 2.1 (aider à assurer que les mineurs non accompagnés soient traités conformément aux normes internationales). Deux recommandations ont été mises en œuvre pour ce qui concerne la Commission et les agences: les recommandations n^os 2.2 (insister pour qu'un agent de protection de l'enfance soit désigné pour chaque point d'accès) et 3.1 (demander le déploiement de davantage d'experts des États membres afin de mieux couvrir les besoins des points d'accès). La recommandation n° 3.2 (déploiement des experts par les États membres pendant des périodes suffisamment longues) n'a pas été mise en œuvre. Notre évaluation est présentée en détail à l'annexe III ainsi qu'aux points 25 à 30 ci-après.

La capacité des points d'accès en Grèce est insuffisante

25

En Italie, les points d'accès sont vides ou pratiquement vides, propres et bien équipés. Cette situation contraste fortement avec celle qui prévaut aux points d'accès en Grèce, en particulier à Lesbos et à Samos, où les conditions de vie sont médiocres du fait de la surpopulation, du manque de médecins et d'une sécurité insuffisante. Lorsque nous les avons visités dans le cadre de l'audit objet du présent rapport en février 2019, les points d'accès situés à Lesbos et à Samos accueillaient respectivement 5 096 et 3 745 personnes, pour une capacité de 3 100 et 640 migrants. Plusieurs de ces personnes vivaient hors du périmètre des points d'accès dans des tentes (voir photo 1). La lenteur des procédures de marchés publics, les retards dans la mise en œuvre des projets d'entretien et de modernisation, l'arrivée incessante de nouveaux migrants et la longueur des procédures d'asile sont autant d'obstacles à une amélioration rapide de la situation⁵.

Conditions épouvantables pour les mineurs non accompagnés

26

Les conditions dans lesquelles se trouvent les mineurs non accompagnés sur les îles grecques sont désastreuses (voir encadré 1).

27

En Italie, l'attention se porte à présent sur la situation en mer, étant donné que certains navires de sauvetage ont été empêchés d'accoster en l'absence de lieu de débarquement autorisé. Les débarquements retardés ont également eu des conséquences néfastes pour de nombreux enfants, y compris des mineurs non accompagnés, qui ont été bloqués en mer pendant des jours, voire des semaines⁶.

Le déploiement des experts de l'EASO et de Frontex ne répond pas entièrement aux besoins des points d'accès

28

Nous avons constaté une pénurie constante d'experts nationaux à déployer dans le cadre des opérations de l'EASO. En revanche, grâce à ses plans de déploiement annuels, Frontex disposait d'un nombre suffisant d'agents envoyés par les États membres. Au moment de notre visite en Italie, le nombre d'agents déployés par Frontex aux points d'accès était en fait supérieur aux besoins, car celle-ci n'avait pas ajusté son plan en fonction du faible nombre d'arrivées par mer et assurait une présence permanente du personnel (chargé du filtrage, du débriefing et de la prise des empreintes digitales) aux points d'accès, même lorsque ceux-ci étaient vides (voir encadré 2).

29

La durée moyenne du déploiement des experts nationaux reste courte, aussi bien pour l'EASO que pour Frontex.

30

Les profils des experts de l'EASO sont généralement conformes aux exigences, malgré un manque d'experts confirmés et expérimentés. Les profils des experts de Frontex répondaient également aux exigences, même si une grande partie⁷ de ceux chargés des opérations de réadmission en Turquie n'avaient qu'un profil d'agent d'escorte, ce qui ne cadre pas totalement avec les besoins des points d'accès. Avec, en moyenne, une seule opération de retour par semaine, d'une durée d'un jour ouvrable, ces accompagnateurs au profil monovalent d'agent d'escorte ne peuvent être déployés sur d'autres opérations de Frontex durant les six autres jours de la semaine.

Enregistrement, relevé des empreintes digitales et recueil du témoignage de tous les migrants aux points d'accès et au-delà

31

Les taux d'enregistrement et de prise d'empreintes digitales⁸ se sont considérablement améliorés, étant donné que l'approche des points d'accès en Grèce et en Italie a permis d'établir des procédures opérationnelles standard et de répartir clairement les responsabilités entre les autorités nationales et les agences de soutien de l'UE.

32

Néanmoins, en dehors de ces points d'accès situés en Grèce et en Italie, un nombre relativement élevé de migrants demandent l'asile dans d'autres États membres de l'UE, sans que leurs empreintes digitales ne soient enregistrées dans la base de données Eurodac en catégorie 2⁹ (voir figure 4). Si l'on exclut les migrants en situation régulière ayant introduit une demande d'asile, qui sont exemptés de l'obligation d'enregistrement des empreintes en catégorie 2 dans Eurodac, l'absence de données dactyloscopiques dans cette base de données pourrait s'expliquer par l'une des causes suivantes:

1. le demandeur d'asile est entré dans l'UE par une autre voie que les îles grecques de l'Égée orientale ou l'Italie et il se peut que l'enregistrement dans Eurodac ne soit pas aussi efficace dans certains États membres en l'absence d'approche des points d'accès (voir figure 4);
2. le demandeur d'asile a introduit sa demande plus de 18 mois après l'enregistrement de la saisie de ses données dactyloscopiques dans Eurodac et celles-ci n'y sont donc plus stockées;
3. le demandeur d'asile est entré dans l'UE sans être détecté et n'est donc pas enregistré.

33

Le fait qu'Eurodac comportait de nombreux résultats positifs étrangers aux requêtes concernant les empreintes digitales¹⁰ entre 2015 et 2018 indique qu'un grand nombre de demandeurs d'asile ont quitté la Grèce et l'Italie pour rejoindre d'autres États membres¹¹. Le nombre élevé de mouvements secondaires au sein de l'UE complique encore davantage l'application du mécanisme de Dublin.

34

Dans le cadre du système actuel, un résultat positif étranger à une requête dans Eurodac entraîne le transfert de la personne, au titre du règlement de Dublin, vers le pays de première entrée. Notre analyse des données d'Eurostat montre que les taux de transferts entrants ou sortants effectifs au titre du règlement de Dublin sont faibles pour la Grèce, pour l'Italie et, de fait, pour l'UE prise dans son ensemble¹². Bien des raisons expliquent cette situation, et notamment les fuites, les motifs humanitaires, les décisions de justice à caractère suspensif et les cas de regroupement familial.

Les valeurs cibles et le principal objectif des programmes temporaires de relocalisation d'urgence n'ont pas été atteints

Le principal objectif en matière de relocalisation n'a été atteint qu'en partie

35

L'approche des points d'accès faisait partie d'un ensemble de mesures immédiates prises par le Conseil pour faire face à la crise de 2015. Au nombre de ces mesures se trouvait également un mécanisme temporaire et exceptionnel de relocalisation, depuis l'Italie et la Grèce vers d'autres pays de l'UE, des personnes ayant manifestement besoin d'une protection internationale, afin de soulager ces deux États membres situés en première ligne.

36

Le Conseil a dans un premier temps fixé deux valeurs cibles de 40 000 et 120 000 relocalisations (soit 160 000 au total). Cette décision ayant été prise au plus fort de la crise migratoire, ces objectifs chiffrés résultaient davantage d'une négociation politique que d'une analyse solide des prévisions de flux migratoires. Étant donné que 7 744 places (sur les 40 000) n'ont jamais été attribuées¹³ et que 54 000 (sur les 120 000) ont été réservées pour la réinstallation de Syriens depuis la Turquie après la déclaration UE-Turquie, les États membres se sont juridiquement engagés à relocaliser 98 256 migrants sur 160 000.

37

Dans le cadre des décisions de relocalisation, seuls les ressortissants de nationalités dont le taux de reconnaissance en matière de droit d'asile dans l'UE atteignait au moins 75 %, et qui avaient donc de grandes chances de se voir octroyer une protection internationale dans les États membres de relocalisation, étaient éligibles. L'utilisation d'une telle moyenne à l'échelle de l'UE suppose des approches cohérentes en matière d'asile dans tous les États membres qui appliquent le régime d'asile européen commun. Or les taux de reconnaissance varient considérablement d'un État membre à l'autre, en particulier pour certaines nationalités¹⁴. La moyenne à l'échelle de l'UE n'était donc pas un indicateur optimal des chances de se voir octroyer une protection internationale dans un État membre donné. Néanmoins, nous admettons qu'il s'agissait d'un critère clair permettant une évaluation rapide de l'éligibilité à la relocalisation.

38

La figure 5 montre que 34 705 migrants éligibles (12 706 arrivés en Italie et 21 999 arrivés en Grèce) ont été transférés vers 22 États membres et trois pays associés (le Liechtenstein, la Norvège et la Suisse). Le Royaume-Uni et le Danemark ont exercé leur droit de non-participation en vertu des traités. La Hongrie et la Pologne n'ont accueilli aucun migrant au titre de la relocalisation¹⁵.

39

Pour chaque migrant relocalisé, la Commission a versé 500 euros au titre du FAMI à la Grèce et à l'Italie pour couvrir les frais de voyage et 6 000 euros à l'État membre hôte pour les frais d'accueil. Cela représente un montant total de 225,6 millions d'euros pour l'ensemble des migrants relocalisés.

40

Les programmes de relocalisation obligatoires ont constitué la première initiative de solidarité de l'histoire de la politique migratoire européenne visant à assurer une redistribution à grande échelle des demandeurs d'asile entre les États membres. Les décisions de relocalisation ont également permis d'assurer une protection à un nombre élevé de demandeurs d'asile qui, sans cela, seraient restés en Grèce ou en Italie, ou auraient rejoint d'autres pays de manière irrégulière.

41

Toutefois, le nombre de demandeurs d'asile relocalisés n'était pas suffisant pour atténuer efficacement la pression subie par les régimes d'asile grec et italien. Les migrants relocalisés au cours de la période d'éligibilité représentent environ 4 % de l'ensemble des demandeurs d'asile arrivés en Italie et quelque 22 % de ceux parvenus en Grèce.

Une proportion très faible des migrants potentiellement éligibles ont été relocalisés

42

Les décisions de relocalisation s'appliquaient aux migrants arrivés soit en Grèce soit en Italie entre le 24 mars 2015 et le 26 septembre 2017. Les Syriens et les Érythréens sont les principaux à être restés éligibles tout au long de cette période. Les Iraquiens sont restés éligibles jusqu'au 15 juin 2016¹⁶.

43

Les États membres d'accueil n'ont cependant accepté que les candidats à la relocalisation depuis la Grèce arrivés dans ce pays avant le 20 mars 2016 (date d'entrée en vigueur de la déclaration UE-Turquie).

44

Les décisions ont pris effet au plus fort de la crise migratoire, au moment où la plupart des migrants susceptibles d'en bénéficier transitaient par la Grèce et l'Italie, dans un processus de migration secondaire vers d'autres États membres. À la fin de 2015 et au début de 2016, les autorités grecques et italiennes ne disposaient pas de capacités suffisantes pour identifier et atteindre tous les candidats potentiellement éligibles qui se trouvaient sur leur territoire. La performance insuffisante de ces programmes s'explique principalement par le très faible nombre de candidats potentiellement éligibles enregistrés (voir figure 5).

45

La fermeture de la route des Balkans en mars 2016 ayant fortement restreint le transit incontrôlé par la Grèce, de nombreux candidats pouvant éventuellement prétendre à la relocalisation sont restés dans ce pays. En mars 2016, la Commission a estimé qu'entre 50 000 et 56 000 personnes ont dû rester en Grèce, y compris 35 000 à 40 000 candidats susceptibles de pouvoir bénéficier de la relocalisation. Un exercice d'enregistrement préalable à grande échelle, financé au titre de l'aide d'urgence et réalisé avec le soutien du HCR et de l'EASO, a permis d'identifier et d'enregistrer les personnes qui se trouvaient encore en Grèce à l'été 2016. Sans cet exercice, le nombre de relocalisations aurait été encore plus faible.

46

Les informations fournies aux migrants identifiés concernant les pays de relocalisation et les avantages d'une relocalisation ordonnée (par opposition à l'«autorelocalisation» irrégulière) n'ont pas suffi pour les mettre en confiance et les convaincre de l'attrait des programmes.

47

Le faible nombre de places de relocalisation promises et la lenteur avec laquelle les États membres ont formulé ces promesses et traité les transferts auraient également dissuadé certains migrants de demander une relocalisation, même si la situation s'est améliorée avec le temps.

Une grande partie des candidats inscrits ont été relocalisés, malgré des lacunes dans le processus de relocalisation

48

Une grande partie des candidats inscrits aux programmes en Grèce et en Italie (80 % et 89 % respectivement) ont effectivement été relocalisés. Les deux principales raisons des échecs en matière de relocalisation des personnes enregistrées étaient les refus à la suite de contrôles de sécurité et les fuites.

49

Nous avons cependant relevé des faiblesses opérationnelles dans les processus de relocalisation (voir encadré 3 et figure 6).

Suivi insuffisant après la relocalisation et absence de structure pour la relocalisation volontaire

50

En collaboration avec l'EASO et l'Organisation internationale pour les migrations (OIM), la Commission a assuré un suivi de la mise en œuvre des programmes de relocalisation, en particulier du nombre de transferts effectifs. Des données concernant les enregistrements, les fuites et les refus ont également été recueillies, mais la communication d'informations sur ces aspects n'était pas harmonisée entre la Grèce et l'Italie.

51

Les résultats préliminaires recueillis par la Commission en février 2018 ont révélé un taux élevé de reconnaissance en matière de droit d'asile dans les États membres d'accueil pour les migrants ayant bénéficié d'une relocalisation. Ils ont également fait apparaître des taux relativement élevés de mouvements secondaires après relocalisation dans certains États membres, même si la plupart ne collectent pas d'informations à cet égard.

52

La Commission n'a assuré aucun suivi de la situation dans les pays de relocalisation depuis février 2018. Les données que nous avons recueillies auprès des États membres d'accueil en avril et en mai 2019 corroborent les observations formulées au point précédent (voir figure 7).

53

Les programmes temporaires de relocalisation ont pris fin en septembre 2017. À ce jour, aucun consensus ne s'est dégagé sur la proposition de la Commission concernant un système permanent de relocalisation. Faute de mécanisme de relocalisation convenu au niveau de l'UE, les relocalisations volontaires s'effectuent au cas par cas, principalement pour les migrants débarqués en Italie et à Malte.

Les projets examinés relatifs à l'aide d'urgence et des programmes nationaux relevant du FAMI ont permis de répondre aux besoins recensés mais leurs objectifs chiffrés n'ont pas été pleinement atteints

Les projets d'aide d'urgence relevant du FAMI sont pertinents, mais, contrairement à ce qui était prévu, ils ne répondent pas uniquement à des besoins urgents et spécifiques

54

L'aide d'urgence au titre du FAMI vise à fournir une assistance financière afin de répondre à des besoins urgents et spécifiques en cas de situations d'urgence¹⁷.

55

Son budget était initialement de 160 millions d'euros pour le cadre financier pluriannuel 2014‑2020, mais les fonds alloués à l'aide d'urgence relevant du FAMI ont augmenté pour s'établir à un total de 1,1 milliard d'euros jusqu'au programme de travail annuel (PTA) 2019. Comme le montre la figure 8, la Grèce et l'Italie sont les deux principales bénéficiaires de cette aide d'urgence.

56

L'aide d'urgence a au départ été conçue en tant qu'instrument à petite échelle pour répondre à des besoins urgents et spécifiques. L'augmentation des fonds consacrés à l'aide d'urgence a permis de faire en sorte que le soutien apporté par la Commission en situation de crise soit plus souple et plus adaptable. Dans l'évaluation intermédiaire du FAMI¹⁸, la Commission souligne également le rôle joué par l'aide d'urgence dans le renforcement de la solidarité et du partage des responsabilités entre les États membres. De fait, l'aide d'urgence a contribué de manière déterminante à l'application des programmes de relocalisation depuis la Grèce et l'Italie, étant donné qu'elle a permis de financer l'inscription préalable des candidats à la relocalisation (en Grèce), ainsi que les espaces d'accueil et le transfert des candidats éligibles à ces programmes.

57

Parallèlement, cette aide est devenue le principal instrument stratégique de la Commission pour rééquilibrer le soutien apporté aux pays les plus touchés par la crise migratoire, notamment à la Grèce, en complément de la dotation de leur programme national¹⁹.

58

Certains projets financés au titre de l'aide d'urgence ne servent donc pas seulement à répondre à des besoins urgents et spécifiques, mais aussi à compléter les programmes nationaux relevant du FAMI en finançant des activités structurelles à plus long terme comportant un volet consacré au renforcement des capacités, comme l'a d'ailleurs souligné aussi la Commission dans son analyse d'impact²⁰.

59

Nous avons examiné six projets d'aide d'urgence, dont trois en Grèce et trois en Italie. Il s'agit, dans chaque pays, d'un projet lié à l'asile, d'un projet lié aux retours et d'un projet lié à la relocalisation. Une évaluation détaillée figure à l'annexe II.

60

Nous avons constaté que les six projets examinés étaient tous pertinents au regard des besoins recensés. Les objectifs fixés pour chaque projet de l'échantillon indiquaient clairement ce que les actions devaient permettre d'atteindre. Pour ce qui est des éléments livrables, tous les projets sélectionnés étaient axés sur les réalisations immédiates, mais pas sur les résultats et l'impact. Le projet d'aide d'urgence n° 1 en Italie faisait exception, puisqu'il n'était même pas assorti d'indicateurs de réalisation (voir encadré 4).

61

Nous n'avons constaté aucun chevauchement entre les projets financés dans le cadre de l'aide d'urgence, d'une part, et les programmes nationaux relevant du FAMI ou les opérations de l'EASO/Frontex, d'autre part.

62

Deux des six projets d'aide d'urgence examinés (les projets d'aide d'urgence n° 2 en Grèce et n° 1 en Italie) ne visaient toutefois pas à répondre à des besoins urgents et spécifiques, mais plutôt à se substituer à des mesures figurant dans les programmes nationaux relevant du FAMI, en finançant des activités structurelles à plus long terme comportant un volet consacré au renforcement des capacités (voir encadré 5).

63

En juillet 2017, la Commission a affecté jusqu'à 100 millions d'euros supplémentaires à l'Italie au titre de l'aide d'urgence relevant du FAMI, qui ont également servi à financer dans ce pays les projets d'aide d'urgence n^os 1 et 2. Il n'existait toutefois aucun mécanisme structuré permettant de répartir équitablement les fonds de l'aide d'urgence entre les États membres si les demandes de financement de projets dépassaient le budget disponible. Le budget de l'aide d'urgence serait vite épuisé si tous les États membres éligibles demandaient des subventions au titre de celle-ci dans le cadre du FAMI pour financer des activités similaires (retours forcés organisés au niveau national, aide au retour volontaire et à la réintégration ou renforcement des capacités des postes de police).

64

La Commission a proposé que l'aide d'urgence fasse l'objet d'une gestion partagée avec les États membres dans le prochain cadre financier (2021‑2027)²¹. Des critères doivent encore être établis pour l'affectation des fonds au titre de l'aide d'urgence.

Seuls deux des six projets d'aide d'urgence au titre du FAMI audités ont pleinement atteint leurs objectifs

65

Les objectifs prévus des projets d'aide d'urgence n° 3 en Grèce et n° 2 en Italie ont été atteints dans leur intégralité, tandis que ceux des projets n^os 1 et 2 en Grèce et du n° 3 en Italie l'ont été en partie (voir encadré 6). La mise en œuvre du projet d'aide d'urgence n° 1 en Italie est toujours dans sa phase initiale (voir encadré 5 et annexe II).

66

Même si le projet d'aide d'urgence n° 2 en Italie a dépassé ses objectifs chiffrés trois mois avant la fin de la période de mise en œuvre, il convient de préciser que ces valeurs cibles étaient relativement modestes au regard du nombre de décisions de retour prononcées et de celui des migrants en situation irrégulière séjournant en Italie. La performance du programme d'aide au retour volontaire et à la réintégration (ARVR) en Italie a présenté une série de problèmes, que nous analysons dans l'encadré 12.

Aucune évaluation rigoureuse et complète des besoins pour les programmes nationaux relevant du FAMI

67

Dans le cadre des programmes nationaux relevant du FAMI pour la période 2014‑2020, 328,3 millions d'euros ont été alloués à la Grèce et 394 millions d'euros à l'Italie. Ces programmes n'ont cependant été approuvés qu'en juillet et en août 2015, respectivement, en raison de l'adoption tardive du règlement portant création du FAMI.

68

Pour mettre en place un fonds pluriannuel comme le FAMI, qui s'inscrit dans un plan stratégique global, il faut évaluer les besoins de manière rigoureuse et complète, les chiffrer, les hiérarchiser et les actualiser régulièrement²². L'évolution constante de la situation a laissé peu de temps pour réaliser ce type d'évaluation des besoins en Grèce et en Italie.

69

Nous avons examiné dix projets nationaux relevant du FAMI, dont cinq en Grèce et cinq en Italie (une évaluation détaillée de ces projets est présentée à l'annexe II). Nous avons constaté que tous les projets audités étaient pertinents, dans la mesure où ils comportaient un lien thématique démontrable avec les objectifs du programme national. Cependant, étant donné que les besoins n'ont pas tous été quantifiés et hiérarchisés, il est impossible de déterminer si les financements au titre du FAMI ont été utilisés là où ils étaient le plus nécessaires.

70

Nous avons relevé des faiblesses dans les indicateurs de performance des projets audités. Les indicateurs de réalisation ou d'effet faisaient défaut dans certains projets (projets n° 1 en Italie et n° 2 en Grèce). Les valeurs cibles fixées pour certains indicateurs étaient trop basses (projets n^os 2, 3 et 4 en Italie), ou étaient déjà atteintes (projet n° 1 en Grèce). Certains indicateurs n'ont pas été actualisés après la révision de l'étendue du projet (projet n° 3 en Grèce). Enfin, les délais fixés étaient trop courts pour certains indicateurs concernant l'aide au retour volontaire et à la réintégration (projet n° 5 en Grèce).

71

Nous avons constaté un chevauchement entre les deux projets audités relatifs à l'ARVR, à savoir les projets n^os 2 et 3 en Italie. Ces projets ont obtenu un financement dans le cadre du même appel à propositions, ils concernaient les mêmes pays d'origine et ont été mis en œuvre dans les mêmes régions d'Italie. Sans cartographie permettant de s'assurer qu'ils couvraient des zones géographiques complémentaires, les projets étaient en concurrence pour procéder au renvoi des mêmes migrants.

72

Depuis que le mandat de Frontex a été étendu en 2016, l'UE dispose de deux instruments (à savoir les programmes nationaux relevant du FAMI et l'aide au retour octroyée par Frontex) qui soutiennent en parallèle le même type d'activités relatives au retour forcé. Cela concerne également les projets de retour forcé n° 4 en Grèce et n° 4 en Italie, dans le cadre du FAMI.

Les objectifs chiffrés de la plupart des projets audités mis en place dans le cadre des programmes nationaux relevant du FAMI en Grèce et en Italie n'avaient pas été atteints dans leur intégralité au moment de l'audit

73

À la fin de 2016, pratiquement aucune ressource financière du FAMI n'avait été mobilisée au titre du programme national grec pour répondre aux besoins du pays découlant de la crise migratoire. La Grèce rattrapait son retard en matière de mise en œuvre des engagements, mais le montant des paiements effectués au titre du programme national relevant du FAMI restait faible. L'Italie a rattrapé les retards dans la mise en œuvre de ses engagements au titre des objectifs spécifiques 1 et 2, mais les engagements au titre de l'objectif spécifique 3 étaient à la traîne au moment de la visite d'audit (voir annexe I).

74

En Grèce, l'un des cinq projets examinés (le projet n° 1) était terminé au moment de l'audit, tandis que les quatre autres étaient toujours en cours. Les résultats escomptés de quatre des cinq projets n'avaient pas été atteints ou, dans le cas des projets en cours, n'étaient guère susceptibles de l'être (voir annexe IV). Pour tous les projets examinés, nous avons trouvé des éléments probants attestant qu'ils faisaient régulièrement l'objet d'un suivi et de communications d'informations. Pour trois des cinq projets, les nombreux changements apportés ont compliqué le suivi de leur performance et, en définitive, l'évaluation de leur succès²³.

75

En Italie, quatre des cinq projets examinés étaient terminés au moment de l'audit. Les objectifs de deux d'entre eux ont été partiellement atteints. Un projet a été suspendu et les données définitives n'étaient pas disponibles pour un autre (voir annexe IV). Pour deux des cinq projets, la communication d'informations et le suivi étaient insuffisants.

Un cadre de suivi de la performance mis en place tardivement et dépourvu de valeurs cibles

76

Le cadre commun de suivi et d'évaluation est le principal outil de la Commission pour suivre et évaluer la performance des programmes nationaux relevant du FAMI. En raison de longues discussions avec les États membres en vue de convenir d'un ensemble harmonisé d'indicateurs de résultat et d'impact, ce cadre n'a été finalisé qu'en février 2017²⁴, alors que de nombreux projets relevant du FAMI avaient déjà démarré.

77

Non seulement la mise en place de ce cadre a tardé, mais ses indicateurs de résultats et d'impact ne sont assortis ni de valeurs cibles ni de données sur la situation de départ, ce qui complique l'évaluation de la performance. De plus, la Grèce et l'Italie n'ont collecté d'ensembles complets de données pour aucun indicateur du cadre aux fins des rapports d'évaluation intermédiaire de 2017.

78

La Commission n'a élaboré aucun cadre de suivi de la performance pour suivre les résultats des projets financés au titre de l'aide d'urgence et en rendre compte.

Des données insuffisantes sur la performance, qui ne facilitent pas une évaluation rigoureuse de la politique au niveau de l'UE

79

En mai 2018, la Commission a proposé²⁵ de réviser les statistiques d'Eurostat sur les migrations et l'asile afin, entre autres: i) d'augmenter la fréquence de publication des statistiques sur les retours et d'enrichir leur contenu; ii) de fournir des données ventilées sur les demandes d'asile introduites par les mineurs non accompagnés; iii) d'introduire de nouvelles statistiques sur les demandes de réexamen émises dans le cadre du système de Dublin.

80

Dans le cadre de notre audit, il est apparu qu'il fallait davantage de données sur la performance pour faciliter une évaluation rigoureuse de la politique au niveau de l'UE. La proposition de la Commission ne répond pas à cette nécessité.

81

Par exemple, en ce qui concerne les procédures d'asile, Eurostat et l'EASO ne collectent pas de données sur la performance concernant les délais de traitement des demandes d'asile entre les principales étapes de la procédure²⁶, malgré les nombreux délais fixés dans les législations européenne et nationale en la matière. L'EASO recueille des données de base sur l'arriéré indiquant uniquement depuis combien de temps les demandes d'asile sont pendantes au stade de la décision en première instance. Eurostat ne collecte que des données limitées²⁷ sur la phase judiciaire/de recours, mais pas de données sur les recours pendants auprès des différentes instances.

82

Aucune donnée n'est collectée sur la rapidité des procédures de retour. Il n'existe en outre aucun indicateur mesurant le caractère durable des retours, tel que le nombre de migrants renvoyés qui tentent de revenir dans l'UE ou le taux de succès des programmes de réintégration relevant de l'ARVR.

Le soutien opérationnel fourni par les agences de l'UE n'a pas été pleinement exploité

L'EASO s'est efforcé de développer une approche plus stratégique de son soutien aux procédures d'asile

83

Nous avons évalué la pertinence des opérations de l'EASO par rapport à la multitude des besoins engendrés par l'afflux massif de migrants en Grèce et en Italie.

84

Lorsqu'il a aidé ces États membres au cours de la crise migratoire, notamment au plus fort des arrivées en 2015 et en 2016, et en raison des évolutions constantes et fréquentes de la situation, l'EASO n'a pas eu le temps d'évaluer, de hiérarchiser et de quantifier l'ensemble des besoins, ni d'établir de plans pluriannuels ou de stratégies de désengagement. Cependant, aucune évaluation structurée de ce type n'a été réalisée non plus pour les plans opérationnels de 2017 et de 2018. Ces plans ont été convenus entre l'EASO et les États membres d'accueil. Faute de hiérarchisation et de quantification claires des besoins, il s'est toutefois avéré impossible de démontrer que le soutien de l'EASO a été apporté là où il était le plus nécessaire.

85

En élaborant ses plans opérationnels de 2019, l'EASO a déployé des efforts considérables pour mettre en place les éléments clés de la planification stratégique²⁸. D'un point de vue conceptuel, nous considérons cette approche comme une bonne pratique, même si sa mise en œuvre concrète ne peut être évaluée que dans le cadre de l'examen des plans opérationnels de 2019, qui n'entrent pas dans le champ de l'audit objet du présent rapport.

86

Jusqu'en 2018, les plans opérationnels étaient axés sur les intrants. L'instauration d'un outil de suivi de la performance en février 2018 pour l'Italie et en mai 2018 pour la Grèce a mené à la définition d'indicateurs de réalisation et d'effet, mais nous avons relevé plusieurs insuffisances²⁹.

87

Nous n'avons trouvé aucun exemple concret de chevauchement, mais la Commission et l'EASO ne disposent d'aucune procédure permettant d'impliquer systématiquement l'EASO dans la planification des projets relevant du FAMI, notamment de ceux (mis en place au titre des programmes nationaux ou de l'aide d'urgence) qui financent des activités similaires (par exemple, le financement du personnel du service d'asile grec ou le soutien aux préfectures en Italie).

88

En Italie, l'EASO a adapté son soutien lorsque les flux migratoires ont connu une nette diminution. Il a cessé de soutenir la communication d'informations à la fin de 2018. Le soutien apporté en matière d'enregistrement a été moins élevé que prévu et devrait être interrompu d'ici la fin de 2019. L'EASO a également l'intention d'arrêter d'aider les commissions territoriales pour le droit d'asile³⁰ dans le même délai.

89

Même si une partie du soutien apporté par l'EASO aurait pu être assurée par les autorités nationales avec un financement provenant du FAMI (par exemple, le détachement déjà en cours, auprès du service d'asile grec, d'experts intérimaires chargés de l'enregistrement des migrants ou de la gestion des dossiers, ou encore les services d'interprétation), l'EASO ne dispose pas d'une telle stratégie de désengagement en Grèce.

La pénurie permanente d'experts des États membres, la durée limitée de leur déploiement et d'autres problèmes d'ordre opérationnel ont été préjudiciables au soutien apporté par l'EASO

90

Pour ce qui est des intrants (nombre d'experts, consultants intérimaires, etc.), le déploiement réalisé par l'EASO en Grèce et en Italie est globalement conforme aux plans opérationnels. L'annexe I montre que les dépenses ont chaque année dépassé le budget initial.

91

En l'absence de valeurs cibles et/ou de valeurs de départ pour les indicateurs, il est difficile d'évaluer la performance/l'efficacité du soutien de l'EASO sur le plan des réalisations et des effets. Les autorités grecques et italiennes en charge de l'asile que nous avons interrogées estimaient malgré tout que l'aide de l'EASO était utile tant pour soutenir le traitement des procédures d'asile que pour renforcer les capacités nationales.

92

Les opérations de l'EASO continuent de pâtir en permanence d'une pénurie d'experts envoyés par les États membres, dont la durée moyenne de déploiement s'avère trop courte (en moyenne 50 jours en Grèce et 46 jours en Italie en 2018). L'EASO n'établit pas de plan de déploiement annuel, contrairement à Frontex. Au lieu de cela, il demande aux États membres de désigner des experts, mais la réponse de ces derniers est souvent insuffisante. L'EASO est ensuite forcé d'avoir recours à davantage de travailleurs intérimaires pour combler ce manque.

93

D'autres problèmes d'ordre opérationnel ont été préjudiciables au soutien fourni par l'EASO dans les îles grecques (voir encadré 7).

Manque d'informations des États membres et de coordination avec le FAMI dans le cadre des opérations de soutien aux retours forcés menées par Frontex

94

Nous considérons que toutes les opérations de retour de Frontex sont adaptées aux besoins recensés dans le domaine des retours.

95

Depuis 2016, Frontex peut coordonner et organiser des opérations de retour forcé de sa propre initiative. Cependant, pour lui permettre de mieux planifier ces opérations, les États membres devraient lui fournir régulièrement et systématiquement des informations opérationnelles fiables et actualisées (par exemple, des données à jour concernant les ressortissants de pays tiers éligibles au retour, leur pays d'origine, leur nombre dans les centres de rétention préalable à l'éloignement, la date de fin de leur rétention, etc.).

96

Depuis que le mandat de Frontex a été étendu en 2016, il existe deux instruments de l'UE relatifs aux activités de retour forcé (à savoir les programmes nationaux relevant du FAMI et l'aide au retour octroyée par Frontex). Ces deux mécanismes de financement de l'UE existent en parallèle et servent à financer le même type d'activités d'éloignement forcé (opérations conjointes, opérations nationales et vols commerciaux réguliers). De ce fait, dans un contexte où les retours sont moins nombreux, le soutien aux retours que Frontex est en mesure d'offrir est sous-exploité (voir encadré 8).

97

Il n'existe aucune structure permettant de coordonner l'aide financée par le FAMI et celle de Frontex. Cette dernière ne participe pas à la programmation des actions de retour relevant du FAMI et n'a pas accès aux informations sur les programmes nationaux au titre de celui-ci ou sur les projets concernés qu'il finance.

Le soutien au retour que Frontex est en mesure de fournir est sous-exploité

98

Étant donné que les États membres n'ont pas pleinement exploité le soutien aux opérations de retour que Frontex est en mesure de fournir (voir figure 9), l'Agence n'a pas pu utiliser pleinement le budget accru consacré au soutien au retour dans le cadre de son mandat étendu.

99

Comme le montre la figure 10, la Grèce et l'Italie font partie des États membres qui n'exploitent pas tout le potentiel de Frontex³². Cette situation résulte principalement du nombre peu élevé de personnes à renvoyer depuis les deux pays. Elle s'explique aussi par le fait que ces deux pays ont opté pour l'aide du programme national relevant du FAMI et non pour celle de Frontex en matière de retours forcés.

100

Nous avons constaté que des problèmes d'ordre opérationnel nuisent au rapport coût-efficience des opérations par vol charter (voir figure 10).

1. En raison du risque de fuite, il convient d'agir rapidement dès qu'un migrant est prêt à être renvoyé. Il ne faut pas perdre de temps en attendant que le vol charter soit plein. Il en résulte une sous-utilisation (43 %) des avions affrétés, notamment dans la mesure où les opérations de retour de longue distance vers l'Afrique ou l'Asie requièrent des avions de grande taille dotés d'une autonomie suffisante.
2. Le nombre effectif de passagers est souvent inférieur à celui prévu (67 % en 2018), du fait de l'absence des documents de voyage nécessaires, de l'introduction de nouvelles demandes d'asile en dernière minute, des fuites, etc.
3. De nombreux membres du personnel (agents d'escorte, contrôleurs, observateurs, personnel médical, etc.) doivent accompagner les personnes renvoyées.
4. Les opérations de retour sont également entravées par une coopération difficile avec les pays tiers³³.

101

En général, les vols réguliers présentent un meilleur rapport coût-efficience que les vols charter. Par ailleurs, environ un tiers des opérations de retour par vol régulier sont annulées, principalement en raison du refus des personnes à renvoyer, de l'absence de documents de voyage, de fuites, de décisions de justice ou de refus du commandant de bord.

Les délais de traitement des demandes d'asile restent longs malgré le renforcement des capacités, et les retours de migrants en situation irrégulière restent peu nombreux

102

Nous avons évalué l'impact du soutien de l'UE au niveau national, en vérifiant si les procédures d'asile et de retour avaient gagné en rapidité et en efficacité. Pour ce faire, nous avons examiné:

1. les délais moyens de traitement entre les étapes clés de la procédure d'asile (voir figure 11);
2. la résorption de l'arriéré des demandes d'asile pendantes;
3. la proportion de décisions en première instance en matière d'asile qui sont annulées lors du recours;
4. le nombre de retours effectifs par rapport au total des décisions de retour prononcées;
5. les délais moyens de traitement entre les étapes clés de la procédure de retour (voir figure 12).

103

Durant la crise, la plupart des migrants en situation irrégulière venus en Europe sont arrivés soit par la Grèce soit par l'Italie. Autrefois pays de transit, ces deux États membres sont devenus des pays où les migrants demandent l'asile. Étant donné qu'ils connaissent actuellement des situations différentes, nous présentons nos constatations sur les procédures d'asile pour chacun séparément. Par ailleurs, les données sur l'asile collectées et analysées ne permettent pas une comparaison directe entre les régimes d'asile grec et italien.

Le régime d'asile grec reste surchargé à tous les niveaux, malgré la forte augmentation des capacités de traitement des demandes

L'arriéré ne cesse de croître malgré l'augmentation des capacités de traitement des demandes

104

Le service d'asile grec est devenu opérationnel en juin 2013. Grâce à l'aide d'urgence et au programme national relevant du FAMI, ainsi qu'au soutien de l'EASO et du HCR, ses effectifs ont augmenté ces dernières années, ce qui a accru sa capacité de traitement des demandes en première instance (voir figure 13).

105

Malgré cette augmentation des ressources en personnel, la capacité de traitement des dossiers du service d'asile grec reste actuellement insuffisante compte tenu du nombre croissant de demandes d'asile. En 2018, le service d'asile grec comptait en moyenne 240 gestionnaires de dossiers. Selon notre estimation, il faudrait environ 110 gestionnaires de dossiers supplémentaires uniquement pour endiguer l'arriéré en première instance (chiffre obtenu en divisant les 66 970 demandes d'asile reçues en 2018 par le taux de productivité standard de 16 dossiers par mois par gestionnaire). Outre la difficulté de recruter du personnel qualifié, un autre facteur qui empêche de renforcer davantage les effectifs du service d'asile grec est le manque criant d'espace de travail (voir encadré 9).

106

Le nombre total de dossiers pendants en première instance a pratiquement doublé entre la mi-2017 et la fin 2018, tandis que le nombre de dossiers en souffrance depuis plus de 6 mois a fortement augmenté (voir figure 14).

107

La déclaration UE-Turquie du 18 mars 2016 a eu une incidence majeure sur la situation en matière d'asile en Grèce. Le nombre de franchissements irréguliers des frontières entre la Turquie et la Grèce a considérablement diminué (voir figure 15). Parallèlement, le service d'asile grec a toutefois été mis à rude épreuve, étant donné que la grande majorité des ressortissants de pays tiers arrivant en Grèce y demandent la protection internationale depuis la fermeture de la route des Balkans.

108

En réaction à la déclaration UE-Turquie, une procédure rapide à la frontière³⁴ a été mise en place sur les îles grecques, en complément des procédures d'asile normale et accélérée existantes (voir diagramme à la figure 16). Le nombre de dossiers pendants en première instance sur les îles s'établissait à 24 533 à la fin mars 2019³⁵.

Les délais de traitement s'allongent

109

Les délais de traitement des demandes d'asile (de l'enregistrement à la décision rendue à la suite d'un recours) se sont allongés en 2018 pour toutes les procédures d'asile en Grèce (voir figure 17).

110

Les agents du service d'asile grec ou de l'EASO mènent les entretiens dans le cadre de la procédure rapide à la frontière sur les cinq îles grecques accueillant un point d'accès. Bien que la législation nationale impose des délais très courts (l'entretien de demande d'asile doit avoir lieu dans un délai d'une journée suivant l'introduction de la demande et la décision en première instance doit être prise dans un délai d'une journée suivant l'entretien), les délais moyens de traitement s'allongent néanmoins au fil des ans (voir encadré 10).

111

La situation est encore plus problématique en ce qui concerne les procédures normale et accélérée.

112

Le délai moyen entre l'enregistrement et la décision en première instance dans le cadre de la procédure normale est passé de 84 jours en 2016 à 241 jours en 2018. Il est probable qu'il s'allonge encore, étant donné que nous avons trouvé des exemples de migrants ayant déposé une demande d'asile en 2018 et qui ont obtenu un rendez-vous pour entretien en 2022, voire en 2023.

113

Dans le cadre de la procédure d'asile accélérée pour les Syriens, les Palestiniens ou les apatrides, le délai moyen entre l'enregistrement et la décision en première instance a plus que doublé de 2016 à 2018, passant de 142 à 303 jours. Nous avons relevé des cas de Syriens ayant introduit une demande en 2018 et qui n'ont pas obtenu d'entretien avant mars 2021, ce qui indique que ce délai risque encore de s'allonger.

114

Il en résulte une situation paradoxale pour les Syriens admissibles et les demandeurs vulnérables arrivés sur les îles³⁹. Bien que la restriction géographique à leur égard ait été levée et qu'ils soient autorisés à quitter les îles, ils doivent attendre beaucoup plus longtemps pour que leur dossier soit examiné sur le fond en Grèce continentale que s'ils étaient restés dans le cadre de la procédure rapide à la frontière sur les îles⁴⁰.

Les instances de recours sont surchargées

115

La Grèce a consenti des efforts pour renforcer les capacités de ses instances de recours. En décembre 2018, le nombre de commissions de recours est passé de 12 à 20. Ce renforcement était absolument nécessaire pour éviter la situation observée en 2017, lorsque les commissions chargées de l'arriéré œuvraient encore à apurer les recours en souffrance antérieurs à 2013 (voir le projet n° 1 au titre du programme national relevant du FAMI en Grèce à l'annexe IV).

116

Fin 2018, 13 755 dossiers⁴¹ étaient pendants devant les instances de recours. Une part considérable des décisions négatives prononcées en première instance (soit pratiquement la moitié d'entre elles depuis 2013) fait l'objet d'un recours, ce qui fait peser une pression supplémentaire sur les instances compétentes. Les délais moyens de traitement se sont allongés entre 2016 et 2018, tant en Grèce continentale que sur les îles.

117

Aucun projet financé par le FAMI n'est prévu pour appuyer les commissions de recours, et l'EASO ne peut apporter qu'un soutien limité compte tenu de son implication en première instance.

Signes de détérioration de la qualité des décisions rendues en première instance sur les îles

118

L'un des indicateurs possibles de la qualité des décisions rendues en première instance est le pourcentage de celles annulées dans le cadre des recours formés devant les instances compétentes. La figure 18 montre que le taux d'annulation est faible en Grèce continentale, mais que la situation sur les îles s'est considérablement dégradée ces deux dernières années. Cela donne à penser que la qualité des décisions prononcées en première instance se détériore (17,8 % ont été annulées par les instances de recours en 2018).

L'arriéré accumulé dans le traitement des demandes d'asile touche à présent des instances de recours surchargées en Italie

Résorption de l'arriéré de dossiers pendants en première instance

119

Les autorités italiennes n'ont pas pu produire les informations que nous avons demandées sur l'évolution annuelle du nombre de dossiers en souffrance/de l'arriéré depuis 2015 aux stades de l'enregistrement, de l'introduction de la demande, du recours et de la décision finale. C'est pourquoi la présente section ne porte que sur le nombre de dossiers en souffrance/l'arriéré au stade de la première instance.

120

Les arrivées en Italie connaissent une nette tendance à la baisse depuis 2016: en 2017, elles ont diminué de 34 % par rapport à l'année précédente, avant de chuter à nouveau de 80 % en 2018 (voir figure 19). Les demandes d'asile ont quant à elles baissé de 56 % de 2016 à 2018.

121

La commission nationale pour le droit d'asile, conjointement avec ses commissions territoriales, instruit les demandes de protection internationale en Italie et est chargée de prendre les décisions en première instance. Ses ressources en personnel ont augmenté de 2014 à 2018, grâce à des crédits budgétaires nationaux (voir figure 20). Ce renforcement des effectifs a ainsi permis d'augmenter la capacité de traitement des demandes en première instance.

122

Jusqu'à la fin de 2017, la commission nationale pour le droit d'asile peinait encore à gérer le nombre croissant de demandes d'asile. En décembre 2017, le nombre de dossiers pendants avait explosé, atteignant 149 006 et mettant à rude épreuve le régime d'asile italien. Mais la situation a changé en 2018, lorsque l'arriéré a connu une baisse considérable de 45 % grâce à une nouvelle augmentation de la capacité de traitement en première instance, ainsi qu'à la forte diminution du nombre d'arrivées, qui ont entraîné une réduction du nombre demandes de protection internationale (voir figure 21).

123

La commission nationale pour le droit d'asile prévoit de résorber l'intégralité de l'arriéré en première instance d'ici la fin de 2019. Cependant, ces efforts étant menés parallèlement à un durcissement de la politique migratoire (suppression de la protection humanitaire et baisse du taux de reconnaissance en matière de droit d'asile⁴²), de nombreuses décisions de refus risquent d'être contestées dans l'année qui vient devant des instances de recours déjà surchargées (voir point 127).

Les délais de traitement s'allongent

124

Il est impossible d'extraire des systèmes informatiques italiens le délai médian ou moyen de traitement entre le débarquement, la formulation de la demande d'asile et l'enregistrement de celle-ci auprès d'une préfecture.

125

Dans le cadre de la procédure normale, la législation italienne fixe un délai maximal de 33 jours⁴³ de la date d'introduction de la demande à celle de la décision en première instance. Comme le montre la figure 22, le délai moyen de traitement a considérablement augmenté de 2015 à 2018.

126

L'un des problèmes fondamentaux est l'absence de système de gestion informatique intégré qui permettrait d'assurer le suivi de la performance du début à la fin de la procédure, y compris le volet judiciaire (recours). Les commissions territoriales pour le droit d'asile saisissent manuellement les décisions rendues en deuxième instance et accusent du retard en la matière, ce qui est préjudiciable à l'exhaustivité et à la fiabilité des données. Les décisions ne sont pas toutes systématiquement soumises aux commissions territoriales. Celles-ci doivent recueillir des informations auprès des migrants ou des préfectures. De plus, les commissions territoriales présentent également un retard pour la saisie en ligne des décisions qu'elles rendent en première instance. Le manque de données fiables et actualisées sur les décisions négatives à tous les stades empêche également les préfectures de prononcer des décisions de retour.

Les instances de recours sont surchargées

127

Comme le montre la figure 23, une décision définitive après épuisement de toutes les voies de recours possibles peut prendre 4,3 années. Le soutien aux autorités judiciaires pourrait donc devenir le besoin le plus pressant pour le régime d'asile italien.

128

Au moment de l'audit, il n'existait aucun projet relevant du FAMI visant à renforcer la capacité judiciaire. L'EASO a détecté ce besoin, mais n'a fourni jusqu'ici qu'un soutien indirect, en aidant la commission nationale pour le droit d'asile à traiter les dossiers portés en deuxième instance, mais sans assister directement les juridictions compétentes pour les recours.

Taux d'annulation par les instances de recours relativement élevé pour les décisions rendues en première instance

129

La figure 24 montre que les instances de recours ont annulé 33 % des décisions rendues en première instance qui ont fait l'objet d'un recours en 2018. Bien que relativement élevé, ce chiffre représente une légère amélioration par rapport aux années précédentes.

Le retour effectif des migrants en situation irrégulière reste problématique dans l'ensemble de l'UE

Faible taux de retour dans l'ensemble de l'UE

130

Compte tenu du grand nombre de personnes ayant demandé une protection internationale en Europe depuis 2015, le faible taux de retour des migrants en situation irrégulière est devenu un problème pour la Grèce, pour l'Italie et pour l'ensemble de l'UE, comme le montre la figure 25. Les taux de retour sont encore plus bas si l'on ne tient compte que de ceux effectués vers des pays non européens. Cette situation s'explique par de nombreuses raisons, que nous analysons ci-après.

131

En ce qui concerne la mise en œuvre de la déclaration UE-Turquie, seuls 1 806 migrants en situation irrégulière avaient été renvoyés depuis les îles grecques à la fin de 2018. Le nombre de retours effectués en vertu de la déclaration UE-Turquie a même baissé en 2018 (322) par rapport à 2017 (687).

Plusieurs facteurs affaiblissent la performance des opérations de retour

132

L'un des facteurs ayant une incidence sur la réalisation des opérations de retour est la durée de la procédure d'asile (voir également points 109 à 114 et 124 à 126). En outre, en ce qui concerne le nombre limité de ressortissants de pays tiers pouvant être placés en rétention, la période de rétention maximale autorisée par la législation sur l'asile est de six mois. Au terme de cette période, les migrants sont libérés et peuvent prendre la fuite. Enfin, il arrive souvent, tant en Grèce qu'en Italie, que les migrants introduisent une demande d'asile en dernière minute pour retarder la procédure de retour.

133

Une bonne coordination entre les autorités compétentes en matière d'asile et de retour est essentielle pour optimiser le partage d'informations et faire en sorte que chaque décision négative en matière d'asile soit automatiquement suivie d'une décision de retour (voir encadré 11).

134

La Grèce dispose d'un système informatique centralisé (système de cartographie grec) pour gérer les migrations, mais celui-ci n'est pas encore suffisamment abouti du point de vue des informations et de la fonctionnalité. Il ne s'agit pas d'un système intégré retraçant l'intégralité du processus de retour. Il ne comporte par exemple aucune donnée en temps réel sur la rétention. Au lieu de cela, chaque centre de rétention préalable à l'éloignement utilise son propre fichier Excel, et l'unité de coordination au quartier général de la police doit régulièrement demander à chacun d'entre eux de fournir des informations actualisées pour avoir une vue d'ensemble de la situation. Frontex aide la Grèce en vue de la numérisation de son processus d'éloignement.

135

En outre, il n'existe, entre les États membres de l'UE, aucune reconnaissance mutuelle des décisions de retour. Jusqu'en 2018, aucun échange d'informations sur les décisions de retour n'était assuré au sein de l'UE. Depuis décembre 2018, les décisions de retour doivent systématiquement être saisies dans le système d'information Schengen, ce qui les rend visibles pour tous les États membres.

136

Le risque de fuite existe aussi en cas de départ volontaire. Cela tient essentiellement à l'absence de système normalisé permettant de vérifier si un ressortissant d'un pays tiers a traversé la frontière extérieure d'un pays Schengen. Il est donc impossible d'établir avec certitude si un ressortissant d'un pays tiers a effectivement quitté le territoire de l'UE, s'il s'est caché dans l'État membre même ou s'il s'est déplacé vers un autre État membre.

137

Selon la directive «retour»⁴⁴, le recours à la rétention aux fins d'éloignement devrait être limité et subordonné au respect du principe de proportionnalité en ce qui concerne les moyens utilisés et les objectifs poursuivis. La rétention n'est justifiée que pour préparer le retour ou procéder à l'éloignement, ou lorsque l'application de mesures moins coercitives ne suffirait pas. La période initiale de rétention ne doit pas dépasser six mois. Elle peut être prolongée de 18 mois maximum, sous certaines conditions. La Grèce compte actuellement six centres de rétention préalable à l'éloignement sur sa partie continentale et deux sur les îles de Lesbos et de Kos. L'installation d'un autre centre est prévue à Samos. Les conditions dans certains centres de rétention préalable à l'éloignement ont fait l'objet de critiques (voir projet n° 3 en Grèce à l'annexe IV).

138

Malgré les efforts déployés par l'Italie, les centres de rétention préalable à l'éloignement dans ce pays ne disposent toujours pas d'une capacité suffisante pour accueillir les nombreuses personnes à renvoyer (815 places pour 27 070 décisions de retour prononcées en 2018). Aucun projet relevant du FAMI n'est en préparation pour traiter cette question.

139

Une autre raison pour laquelle peu de migrants ayant reçu l'ordre de quitter l'UE font effectivement l'objet d'une mesure de retour est le manque de coopération dont font preuve certains pays tiers lorsqu'il s'agit d'identifier et de réadmettre leurs ressortissants [voir également point 100, sous iv)]. L'accord de Cotonou signé entre l'UE et les pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique prévoit par exemple que ces pays doivent réadmettre tous leurs ressortissants illégalement présents sur le territoire d'un État membre de l'UE⁴⁵, sans autres formalités. Dans la pratique, cette disposition juridique n'est pas respectée.

L'aide au retour volontaire et à la réintégration se heurte à des problèmes opérationnels

140

En l'absence d'approche harmonisée dans l'ensemble de l'UE, l'ARVR prend des formes variables d'un État membre à l'autre. Selon le service de recherche du Parlement européen, les États membres de l'UE ont mis en place pas moins de 90 programmes spécifiques d'ARVR, avec un cofinancement de l'Union européenne.

141

Les opérations d'ARVR n'ont jusqu'ici représenté qu'une petite partie du total des retours effectués depuis l'Italie (15 % en 2018), plusieurs problèmes ayant empêché les projets d'ARVR de contribuer efficacement à la résolution du problème des retours (voir encadré 12).

142

En Grèce, les objectifs du programme d'ARVR mis en œuvre par l'OIM seront bientôt atteints⁴⁸. Toutefois, l'aide à la réintégration, qui sert à soutenir les bénéficiaires à leur retour dans leur pays d'origine, n'est disponible que pour 26 % des demandeurs. Cette lacune en matière d'octroi d'une aide à la réintégration aurait pu être partiellement comblée par le programme d'action spécifique du réseau européen pour l'instrument de réintégration (réseau ERIN)⁴⁹, mais la Grèce n'y a pas encore eu recours.

143

De plus, si la période d'éligibilité est illimitée pour les programmes mis en œuvre en Grèce continentale, les migrants sur les îles disposent d'un délai très court pour demander l'ARVR (15 jours après la prise d'une décision négative en première instance par le service d'asile grec).

144

Malgré les problèmes susmentionnés, nous avons relevé un exemple de bonne pratique dans le centre ouvert d'Attiko Alsos pour migrants ayant demandé une aide au retour volontaire et à la réintégration, qui offre un environnement sûr et un soutien aux ressortissants de pays tiers désireux de retourner volontairement dans leur pays d'origine (voir encadré 13).

Aucune donnée sur la rapidité des opérations de retour

145

Les systèmes informatiques grecs et italiens ne permettent pas de générer des statistiques sur la rapidité des procédures de retour⁵⁰. Nous n'avons dès lors pas été en mesure d'évaluer cet aspect.

Conclusions et recommandations

146

Notre audit a consisté à déterminer si le soutien de l'UE à la gestion des migrations (y compris l'approche des points d'accès) avait contribué à la mise en place, en Grèce et en Italie, de procédures rapides et efficaces en matière d'asile et de retour. Nous concluons qu'il existe des disparités entre les objectifs du soutien de l'UE et les résultats obtenus. Bien que les capacités des autorités grecques et italiennes aient augmenté, la mise en œuvre des procédures d'asile en Grèce et en Italie continue à pâtir de longs délais de traitement et à présenter des goulets d'étranglement. Comme dans le reste de l'UE, les retours de ressortissants de pays tiers en situation irrégulière effectués depuis la Grèce et l'Italie sont peu nombreux.

147

Sur les 11 recommandations que nous avons formulées en 2017 concernant l'approche des points d'accès en Grèce et en Italie, six ont été intégralement mises en œuvre, deux l'ont été pour ce qui concerne la Commission et les agences et une ne l'a pas été par les États membres (voir annexe III). L'application des deux recommandations principales (concernant la capacité des points d'accès et la situation des mineurs non accompagnés aux points d'accès en Grèce) est toujours en cours, les conditions aux points d'accès en Grèce étant encore très critiques (voir points 23 à 27).

148

Notre recommandation invitant à déployer les experts des États membres pour des périodes suffisamment longues n'a pas encore été mise en œuvre. Bien que la Commission et les agences aient, à plusieurs reprises, prié les États membres de déployer davantage d'experts, la pénurie d'experts nationaux dans le cadre des opérations de l'EASO persiste. En revanche, Frontex a en réalité déployé plus d'agent qu'il n'en faut aux points d'accès en Italie, car elle n'a pas ajusté ses plans en fonction du faible nombre d'arrivées par mer. Alors que les opérations de retour sont peu nombreuses, nous avons constaté qu'une grande partie des experts de Frontex chargés des opérations de réadmission en Turquie n'avaient qu'un profil d'agent d'escorte et ne pouvaient donc être affectés à aucun autre type d'opérations (voir points 28 à 30).

149

Nous avons constaté que les taux d'enregistrement et de prise d'empreintes digitales se sont nettement améliorés aux points d'accès, grâce à la mise en place de procédures opérationnelles standard et à une répartition claire des responsabilités entre les autorités nationales et les agences de l'UE chargées de les soutenir. Néanmoins, un nombre élevé de migrants continuent à se déplacer et à déposer une demande d'asile dans d'autres États membres de l'UE, sans que leurs empreintes digitales ne soient enregistrées dans la base de données Eurodac (voir points 31 à 34).

150

Mis en place à titre temporaire, les programmes de relocalisation d'urgence ont constitué la première initiative de solidarité de l'histoire de la politique migratoire européenne visant à assurer une redistribution à grande échelle des demandeurs d'asile entre les États membres. Étant donné qu'ils n'ont pas atteint leurs objectifs chiffrés, ces programmes n'ont toutefois pas permis de réduire efficacement la pression exercée sur les régimes d'asile grec et italien (voir points 35 à 41).

151

En effet, une très faible proportion des migrants potentiellement éligibles ont été identifiés et orientés efficacement vers une demande de relocalisation (voir points 42 à 47).

152

Une grande partie des candidats qui ont introduit une demande ont effectivement été relocalisés (80 % en Grèce et 89 % en Italie). Nous avons cependant relevé un certain nombre de faiblesses opérationnelles dans le processus de relocalisation. La Commission n'a pas assuré de suivi de ce processus dans les pays d'accueil des migrants concernés depuis février 2018. Les programmes temporaires de relocalisation ont pris fin en septembre 2017 et aucun consensus ne s'est encore dégagé sur la proposition de la Commission concernant un système de relocalisation permanent. Faute de mécanisme de relocalisation convenu au niveau de l'UE, les relocalisations volontaires s'effectuent au cas par cas, principalement pour les migrants débarqués en Italie et à Malte (voir points 48 à 53).

Recommandation n° 1 – Appliquer les enseignements tirés de l'expérience acquise pour un éventuel mécanisme de relocalisation volontaire à l'avenir

La Commission devrait mettre à profit les enseignements tirés des programmes de relocalisation d'urgence (y compris en ce qui concerne la situation dans les États membres d'accueil après la relocalisation) et s'appuyer sur cette expérience pour un éventuel futur mécanisme de relocalisation volontaire.

Quand? Pour le 31 décembre 2020.

153

L'aide d'urgence relevant du FAMI a au départ été conçue en tant qu'instrument à petite échelle pour répondre à des besoins urgents et spécifiques. L'augmentation des fonds consacrés à l'aide d'urgence a permis de faire en sorte que le soutien apporté par la Commission en situation de crise soit plus souple et plus adaptable. Elle est ainsi devenue le principal instrument stratégique de la Commission pour rééquilibrer le soutien apporté aux pays les plus touchés par la crise migratoire, notamment à la Grèce, en complément de la dotation de leur programme national. Cette évolution ne s'est pas accompagnée de la mise en place d'un cadre de suivi de la performance. La Commission a proposé que l'aide d'urgence fasse l'objet d'une gestion partagée avec les États membres lors du prochain cadre financier (2021‑2027) (voir points 54 à 64).

154

Parmi les six projets d'aide d'urgence examinés, seuls deux ont pleinement atteint leurs valeurs cibles, trois l'ont fait partiellement et la mise en œuvre du dernier en est encore à un stade précoce (voir points 65 et 66).

155

Les dix projets examinés dans le cadre des programmes nationaux relevant du FAMI sont tous pertinents. Ces programmes constituent un instrument de financement pluriannuel, mais aucun mécanisme solide de planification stratégique pluriannuelle n'a été mis en place en Grèce et en Italie pour veiller à ce que les moyens soient affectés là où ils sont le plus nécessaires (voir points 67 à 72).

156

Les objectifs chiffrés n'ont été pleinement atteints pour aucun des cinq projets terminés dans le cadre des programmes nationaux relevant du FAMI que nous avons examinés: les valeurs cibles de trois projets ont été partiellement atteintes, celles d'un autre ne l'ont pas été, tandis que pour le dernier, les données étaient insuffisantes pour évaluer l'état d'avancement. Les cinq autres projets étaient en cours au moment de l'audit (voir points 73 à 75).

157

Le cadre de suivi de la performance du FAMI a été mis en place tardivement et dépourvu de valeurs cibles. Dans le cadre de notre audit, il est apparu que davantage de données sur la performance étaient nécessaires pour faciliter une évaluation rigoureuse de la politique au niveau de l'UE (voir points 76 à 82).

Recommandation n° 2 – Renforcer la gestion de l'aide d'urgence et des programmes nationaux relevant du FAMI

La Commission devrait:

1. élaborer des critères pour affecter les fonds au titre de l'aide d'urgence dans le cadre de la gestion partagée avec les États membres lors du prochain cadre financier;
2. renforcer le cadre de suivi de la performance:
1. en veillant à ce que les projets d'aide d'urgence relevant du FAMI comportent des indicateurs de réalisation et d'effet assortis, lorsque cela est nécessaire, de valeurs cibles et de départ clairement définies, et en justifiant les cas d'absence de ces indicateurs;
2. en assurant le suivi des effets produits par les projets financés au titre de l'aide d'urgence et en en rendant compte;
3. en veillant, pour le CFP 2021‑2027, à ce que les indicateurs figurant dans le CCSE du FAMI et leurs valeurs cibles et de départ soient définis avant le début des projets de cette période;
3. mettre en œuvre des mesures pour assurer une complémentarité et une meilleure coordination entre les actions relevant du FAMI et celles de l'EASO/de Frontex (par exemple dans le domaine des retours forcés ou du soutien aux autorités compétentes en matière d'asile).

Quand? Pour le 30 juin 2021.

158

Les autorités nationales grecques et italiennes considèrent que le soutien opérationnel fourni par l'EASO est pertinent et utile. Néanmoins, les plans de soutien opérationnel de l'EASO étaient largement axés sur les intrants jusqu'en 2018 et ne comportaient aucune valeur cible concernant les réalisations et les effets qui aurait permis d'évaluer la performance de l'EASO. La situation s'améliore progressivement en 2019 (voir points 83 à 89).

159

Si la pénurie d'experts des États membres est compensée par le recours à des prestataires de services intérimaires, la durée insuffisante du déploiement des experts continue de poser problème. Les opérations de l'EASO aux points d'accès en Grèce pâtissent de problèmes de sécurité, d'un manque d'espace de travail, de désaccords sur les évaluations de la vulnérabilité avec le service d'asile grec et de l'invalidation systématique, par ce même service, des décisions concluant à l'irrecevabilité des demandes des ressortissants autres que syriens (voir points 90 à 93).

Recommandation n° 3 – Renforcer le soutien opérationnel fourni par l'EASO pour les procédures d'asile

L'EASO devrait:

1. adapter son modèle de déploiement d'experts afin de le rendre plus prévisible compte tenu de la pénurie permanente d'experts des États membres;
2. compléter ses cadres de suivi de la performance pour la Grèce et l'Italie en ajoutant des indicateurs d'effet, des valeurs de départ et des valeurs cibles et en collectant des données pertinentes sur la performance pour tous les indicateurs;
3. coopérer avec le service d'asile grec pour surmonter les désaccords concernant les évaluations de la vulnérabilité des ressortissants autres que syriens et la recevabilité de leurs demandes lors de la procédure rapide à la frontière.

Quand? Pour le 31 décembre 2020.

160

La Grèce et l'Italie font partie des États membres qui n'exploitent pas pleinement le potentiel de Frontex (mandat étendu et budget plus élevé) en matière de retours. La situation s'explique par le faible nombre de personnes effectivement renvoyées, ainsi que par l'existence en parallèle de deux instruments de financement de l'UE qui soutiennent le même type d'activités (retours forcés financés au titre des programmes nationaux relevant du FAMI et opérations de Frontex) (voir points 94 à 101).

Recommandation n° 4 – Ajuster le déploiement d'experts et le soutien au retour assurés par Frontex aux points d'accès

Frontex devrait:

1. collaborer avec la Commission pour assurer une complémentarité et une meilleure coordination entre le soutien aux retours qu'elle fournit et celui financé au titre du FAMI;
2. dans le contexte du faible nombre d'opérations de retour depuis la Grèce, cesser de déployer des accompagnateurs au profil monovalent qui ne peuvent être affectés à d'autres opérations aux points d'accès;
3. ajuster son plan opérationnel pour faire en sorte que le déploiement du personnel aux points d'accès (y compris les experts en prise d'empreintes digitales) en Italie puisse être plus adaptable à l'évolution de nombre d'arrivées par la mer.

Quand? Pour le 31 décembre 2020.

161

Durant la crise, la plupart des migrants en situation irrégulière venus en Europe sont arrivés soit par la Grèce soit par l'Italie. Autrefois pays de transit, ces deux États membres sont devenus des pays où les migrants demandent l'asile (voir point 103).

162

En Grèce, la capacité de traitement du service d'asile grec a augmenté depuis 2015, mais elle reste insuffisante pour résorber l'arriéré croissant des demandes d'asile en souffrance. La déclaration UE-Turquie a eu une incidence majeure sur les arrivées, mais sa pierre angulaire, la procédure rapide à la frontière, ne va pas assez vite. Pour les procédures normale et accélérée, la situation est encore plus problématique, avec des dates de rendez-vous pour l'entretien en 2023 et en 2021 respectivement. De nombreuses décisions négatives prononcées en première instance arrivent à présent aux instances de recours, qui manquent de soutien et sont déjà débordées (voir points 104 à 118).

163

Compte tenu de la diminution spectaculaire du nombre d'arrivées et de demandes d'asile, l'Italie dispose actuellement d'une capacité de traitement suffisante en première instance. L'énorme arriéré existant devrait être résorbé avant fin 2019. Cela devrait cependant se traduire par une forte pression sur les instances de recours. Il a fallu plus de quatre ans pour que les demandes d'asile introduites en 2015 atteignent le stade du dernier recours. Sans soutien adéquat, ce délai long risque encore de s'allonger à l'avenir (voir points 119 à 129).

Recommandation n° 5 – Renforcer la gestion des systèmes d'asile nationaux

En coopération avec les autorités nationales, la Commission et l'EASO devraient:

1. accroître encore le soutien apporté au service d'asile grec pour liquider l'arriéré croissant en première instance;
2. soutenir les instances de recours surchargées en Grèce et en Italie, tout en évitant d'éventuels conflits d'intérêts pour l'EASO en Grèce;
3. proposer des mesures permettant d'assurer la collecte systématique de données sur la performance relatives aux délais de traitement (ventilées par type de procédure et par étape clé) et à l'arriéré (ventilées par étape clé, y compris les différents niveaux de recours), afin de faciliter l'élaboration des politiques et l'évaluation de la performance, et de contrôler la conformité à la législation de l'UE.

Quand? Pour le 31 décembre 2020.

164

Le nombre de retours effectifs est nettement inférieur à celui des décisions de retour prononcées, dans les deux pays couverts par l'audit comme dans l'ensemble de l'UE. Nous avons recensé plusieurs raisons expliquant cette situation (voir points 130 à 139).

165

L'absence d'approche harmonisée au sein de l'UE est préjudiciable à l'aide au retour volontaire et à la réintégration. Nous avons constaté des faiblesses structurelles en ce qui concerne l'ARVR en Italie. Les objectifs du programme d'ARVR en Grèce seront bientôt atteints, mais l'aide à la réintégration n'est proposée qu'à 26 % des demandeurs. La mise en place d'une infrastructure d'accueil pour les candidats à l'ARVR est un exemple de bonne pratique qui renforce l'attrait du programme (voir points 140 à 144).

166

Aucune donnée n'est collectée sur la rapidité des procédures de retour. Il n'existe en outre aucun indicateur mesurant le caractère durable des retours, tel que le nombre de migrants renvoyés qui tentent de revenir dans l'UE ou le taux de succès des programmes de réintégration relevant de l'ARVR (voir point 145).

Recommandation n° 6 – Soutenir davantage les procédures de retour nationales

En coopération avec les autorités nationales, la Commission devrait:

1. apporter, avec l'aide de Frontex, un plus grand soutien pour s'attaquer aux causes du faible nombre de retours depuis la Grèce et l'Italie mis en évidence dans le présent rapport, en se focalisant sur le nombre peu élevé de retours à partir des îles grecques et sur l'ARVR en Italie;
2. prendre des mesures pour veiller à ce que les États membres recourent pleinement aux dispositions des accords conclus avec des pays tiers, tels que l'accord de Cotonou et les accords de réadmission passés par l'UE, relatives au retour des ressortissants de ces pays, ainsi que pour s'assurer que ces derniers les respectent;
3. encourager, au sein de l'UE, une approche coordonnée de l'aide à la réintégration dans les pays tiers de retour;
4. proposer des mesures permettant d'assurer la collecte systématique de données sur la performance concernant la rapidité et la viabilité des procédures de retour, afin de faciliter l'élaboration des politiques, l'évaluation de la performance et la recherche.

Quand? Pour le 31 décembre 2020.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre III, présidée par M^me Bettina Jakobsen, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 22 octobre 2019.

Annexes

Annexe I – Exécution financière (millions d'euros)

Aide d'urgence relevant du FAMI Programme national relevant du FAMI en Grèce Programme national relevant du FAMI en Italie Soutien opérationnel fourni par l'EASO Soutien au retour, fourni par Frontex

Annexe II – Évaluation succincte d'un échantillon de 20 mesures de soutien de l'UE en Grèce et en Italie

Annexe III – Suivi des recommandations relatives à l'approche des points d'accès

Recommandation	État de mise en œuvre	Observations
1.1. La Commission et les agences compétentes devraient aider davantage la Grèce à remédier au problème de la capacité insuffisante des points d'accès moyennant: - une mise à niveau des infrastructures de logement dans les îles où les points d'accès sont situés; - une nouvelle réduction du délai de traitement des demandes d'asile (avec l'aide de l'EASO), ainsi que la communication aux migrants d'informations indiquant clairement comment et quand leur demande sera examinée; - l'application des procédures de retour en vigueur, le cas échéant (avec l'aide de Frontex).	En cours de mise en œuvre	La Commission, l'EASO et Frontex ont apporté un soutien supplémentaire pour accroître la capacité des points d'accès en Grèce, en finançant de nouveaux projets d'infrastructure, en soutenant tout le personnel contractuel du service d'asile grec et en réalisant toutes les opérations de réadmission en Turquie. Cependant, ce soutien doit encore être renforcé car la situation sur le terrain reste critique.
1.2. La Commission et les agences compétentes devraient soutenir davantage les efforts déployés par l'Italie pour augmenter le nombre de points d'accès comme prévu initialement, ainsi que pour prendre d'autres mesures destinées à étendre l'approche des points d'accès de manière à couvrir également les débarquements en dehors de ces derniers.	Mise en œuvre
2.1. La Commission ainsi que les agences et organisations internationales compétentes devraient aider les autorités grecques et italiennes à prendre toutes les mesures possibles pour s'assurer que les mineurs non accompagnés arrivés en tant que migrants soient traités conformément aux normes internationales, c'est-à-dire qu'ils bénéficient entre autres d'un abri satisfaisant, d'une protection, d'un accès prioritaire aux procédures d'asile et éventuellement d'une relocalisation.	En cours de mise en œuvre	La Commission a apporté un soutien supplémentaire en finançant de nouveaux projets d'infrastructure pour améliorer la situation des mineurs non accompagnés. L'EASO a lancé un projet en décembre 2018 pour faire face à la situation d'urgence à Samos. Cependant, ce soutien doit encore être renforcé en Grèce, car la situation sur le terrain reste critique.
2.2. La Commission devrait insister pour qu'un agent de protection de l'enfance soit désigné pour chaque point d'accès/site.	Mise en œuvre par la Commission	La Commission a insisté pour que cela soit fait, mais les autorités italiennes n'ont désigné aucun agent de protection de l'enfance aux points d'accès.
2.3. La Commission et les agences compétentes devraient aider davantage les autorités responsables en organisant des formations et en fournissant des conseils juridiques. Elles devraient également continuer à surveiller la situation et à faire rapport sur les mesures prises et sur les progrès accomplis.	Mise en œuvre
3.1. La Commission et les agences devraient continuer de demander à tous les États membres de déployer davantage d'experts afin de mieux couvrir les besoins actuels.	Mise en œuvre par la Commission et par les agences	Pénurie constante d'experts déployés par les États membres aux fins des opérations de l'EASO en Grèce et en Italie.
3.2. Les experts fournis par les États membres devraient être déployés pour des périodes suffisamment longues et avoir un profil qui corresponde à celui requis, pour que le soutien apporté par Frontex, par l'EASO et par Europol à la Grèce et à l'Italie soit suffisamment efficient et efficace.	Non mise en œuvre	La durée moyenne de déploiement des experts de l'EASO et de Frontex est restée inférieure à deux mois en 2018. Nous avons relevé une proportion élevée d'experts au profil monovalent d'agent d'escorte en Grèce, dans un contexte où les retours sont peu nombreux.
4.1. La Commission, les agences et les autorités nationales devraient préciser la fonction, la structure et les responsabilités de la task force régionale de l'UE dans le cadre de l'approche des points d'accès.	Mise en œuvre
4.2. La Commission et les agences devraient continuer d'insister pour que l'Italie et la Grèce désignent une seule et unique personne chargée de la gestion et du fonctionnement généraux de chaque point d'accès sur une plus longue période, et pour que la Grèce élabore des procédures opérationnelles standard destinées aux points d'accès.	Mise en œuvre
5.1. La Commission et les agences devraient évaluer, avant fin 2017, l'établissement et la mise en œuvre de l'approche des points d'accès à ce jour et formuler des suggestions de nouvelles évolutions. Il s'agirait de proposer entre autres un modèle type de soutien à appliquer à l'avenir en cas de mouvements migratoires de grande ampleur, une définition des différentes fonctions et responsabilités, des exigences minimales en matière d'infrastructures et de ressources humaines ainsi que des types d'aide à apporter, et des procédures opérationnelles standard.	Mise en œuvre
5.2. Cette analyse devrait également consister à déterminer s'il est nécessaire de clarifier davantage le cadre juridique de l'approche des points d'accès en tant que partie intégrante de la gestion des frontières extérieures de l'UE.	Mise en œuvre	La Commission a recommandé que les procédures opérationnelles standard relatives aux points d'accès fassent l'objet d'un texte législatif, ou encore d'une décision ou d'une circulaire gouvernementales ou ministérielles, conformément aux règles constitutionnelles de l'État membre d'accueil. En Italie, les procédures opérationnelles standard relatives aux points d'accès ont été communiquées en décembre 2016 aux autorités nationales concernées, au moyen d'une circulaire. En Grèce, les procédures opérationnelles standard ont été publiées en 2017 et diffusées par une circulaire administrative.

Annexe IV – Mise en œuvre des projets relevant des programmes nationaux au titre du FAMI

Grèce

Le seul projet terminé figurant dans l'échantillon pour la Grèce, à savoir le projet n° 1 en Grèce, n'a pas atteint pleinement son objectif principal de liquider l'arriéré de dossiers de demande d'asile en deuxième instance (14 % des dossiers en deuxième instance sont restés pendants). Le projet aurait pu faire l'objet d'une prolongation, mais la demande a été formulée trop tardivement et la prolongation a été rendue impossible par des litiges concernant la rémunération des membres du comité chargé de l'arriéré. Au terme du projet, 20 % du budget n'avait pas été utilisé. Alors que l'arriéré ne cesse de croître (voir également points 106 et 107) et qu'il continue de gêner la procédure d'asile, nous avons également constaté qu'aucun nouveau projet n'était prévu pour résorber l'arriéré constitué après 2013.

Pour ce qui est des projets examinés qui sont toujours en cours, le projet n° 2 en Grèce relatif au renforcement de la procédure d'asile aura bientôt atteint ses objectifs chiffrés en matière de recrutement de personnel en vue de renforcer le service d'asile grec. Cependant, les valeurs cibles fixées pourraient s'avérer insuffisantes face à la pression continue exercée par l'afflux régulier de migrants en Grèce.

Dans le cadre de l'audit du projet n° 3 en Grèce, qui vise à apporter un soutien aux centres de rétention préalable à l'éloignement, nous avons effectué une visite au centre d'Amygdaleza et avons constaté que les conditions étaient acceptables. Cependant, selon un rapport du Comité de prévention de la torture du Conseil de l'Europe⁵¹, les conditions sont très variables dans les différents centres de rétention préalable à l'éloignement. Dans certains cas, les conditions de rétention sont extrêmement mauvaises voire inacceptables, avec des cellules surpeuplées et insalubres.

Le projet n° 4 en Grèce vise à soutenir l'exécution des retours forcés de ressortissants de pays tiers. Compte tenu du très faible taux de retours forcés, il est peu probable que les objectifs chiffrés du projet soient atteints (voir également points 130 à 139).

Les objectifs du projet n° 5 en Grèce concernant l'aide au retour volontaire ont été atteints jusqu'à présent. Cependant, l'aide à la réintégration n'est actuellement proposée qu'à 26 % des candidats à l'aide au retour volontaire et à la réintégration (ARVR). Il est difficile d'atteindre les objectifs chiffrés annuels stricts avec un écart d'environ 10 %, car de multiples facteurs influent sur la décision des migrants de solliciter une ARVR (situation dans le pays d'origine, situation familiale, problèmes de santé, etc.).

Italie

Les valeurs cibles du projet n° 1 en Italie ont été atteintes, mais les quelques indicateurs établis étaient insuffisants pour démontrer la réalisation des objectifs prévus. Aucune valeur cible n'avait par exemple été définie pour contrôler la réalisation de l'objectif lié à l'identification et au signalement des personnes vulnérables. Le budget alloué au projet a été dépensé à 84 %.

Les deux projets concernant l'ARVR (les projets n^os 2 et 3 en Italie) affichent une performance insuffisante. De plus amples informations sur les problèmes liés à l'ARVR en Italie sont fournies dans l'encadré 12.

Malgré une prolongation de trois mois, le projet n° 2 en Italie, mis en œuvre par le Consiglio Italiano per i Rifugiati, n'a permis de renvoyer que 49 % du nombre de migrants initialement prévu. Son budget a également été sous-utilisé, à hauteur de 35 %.

Dans le cadre du projet n° 3 en Italie, mis en œuvre par l'OIM, 12 % à 28 % seulement des valeurs cibles ont été atteintes et seuls 15 % du budget ont été dépensés. Les autorités italiennes ont suspendu ce projet relevant du FAMI et décidé de financer à la place les activités d'ARVR de l'OIM en utilisant uniquement des ressources budgétaires nationales (sans aide de l'UE).

Le projet n° 4 en Italie a été élaboré par le ministère de l'intérieur et concerne les retours forcés. La convention de subvention pour la période 2014‑2018 a été signée en septembre 2017. Les activités mises en œuvre au cours des deux premières années (2014 et 2015) représentaient environ 70 % des objectifs chiffrés globaux et 67 % du budget. Au moment de l'audit, les autorités italiennes n'avaient pas encore recueilli de données sur les indicateurs et les dépenses pour 2016, 2017 et 2018.

Le projet n° 5 en Italie, qui est toujours en cours, comprend des activités relatives à la formation, à l'identification des migrants ayant des besoins particuliers et à la fourniture d'informations et d'une assistance. Si les objectifs concernant la formation ont déjà été dépassés, les deux autres n'ont pas encore été atteints pour les raisons suivantes: a) des difficultés à identifier ou à impliquer les bénéficiaires finals; b) un manque de communication concernant les arrivées de migrants de la part des partenaires locaux; c) la forte baisse du nombre d'arrivées en 2018. Le projet devrait se poursuivre jusqu'à la fin de 2019. Au moment de l'audit, les autorités envisageaient d'adapter les valeurs cibles.

Sigles, acronymes et abréviations

ARVR – Aide au retour volontaire et à la réintégration

CCSE – Cadre commun de suivi et d'évaluation

EASO – Bureau européen d'appui en matière d'asile (European Asylum Support Office)

Eurodac - Base de données européenne sur les empreintes digitales

FAMI – Fonds «Asile, migration et intégration»

Frontex – Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes

HCR – Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés

OIM – Organisation internationale pour les migrations

RACER – Pertinents, acceptés, crédibles, simples et solides (Relevant, Accepted, Credible, Easy and Robust)

SMART – Spécifiques, mesurables, réalisables, pertinents et datés (Specific, Measurable, Achievable, Relevant, Timely)

Glossaire

Asile – Forme de protection internationale accordée par l'UE sur son territoire aux personnes considérées comme des réfugiés au sens de la convention de Genève, à savoir celles qui fuient leur pays d'origine en raison d'une crainte fondée d'être persécutées, ou celles pouvant bénéficier de la protection subsidiaire.

Centre de rétention – Installation où des ressortissants de pays tiers qui font l'objet de procédures de retour sont retenus afin de faciliter le processus en cas de risque de fuite ou de résistance de leur part.

Décision de retour – Acte de nature administrative ou judiciaire déclarant illégal le séjour d'un ressortissant d'un pays tiers et imposant une obligation de retour.

Déclaration UE-Turquie – Série de points d'action, convenus entre le Conseil européen et la Turquie lors de leur réunion du 18 mars 2016 pour faire face à la migration irrégulière vers l'UE transitant par la Turquie. Cette déclaration prévoit que tous les nouveaux migrants en situation irrégulière arrivant sur les îles grecques après le 20 mars 2016 sont renvoyés en Turquie. Elle a également instauré un programme de réinstallation pour les Syriens.

Demande d'asile – Demande officielle de protection internationale. Dès qu'un migrant exprime son intention de demander l'asile, sa demande est considérée comme ayant été formulée et il bénéficie des droits reconnus aux demandeurs d'asile. La demande est alors enregistrée par l'État membre et est considérée comme introduite une fois qu'elle parvient aux autorités compétentes.

Départ volontaire – Départ de son plein gré d'un migrant en séjour irrégulier, dans le délai imparti à cette fin dans la décision de retour.

Évaluation de l'éligibilité – Procédure permettant de déterminer si un demandeur peut bénéficier du droit d'asile en raison d'une crainte fondée de persécution dans son pays d'origine.

Migrant en situation irrégulière – Personne qui se trouve dans un pays sans disposer de l'autorisation requise selon la législation sur l'immigration.

Migration – Déplacement d'une personne ou d'un groupe de personnes, soit par-delà une frontière internationale, soit à l'intérieur d'un même pays, pour une période supérieure à un an, indépendamment des causes et des moyens.

Point d'accès (hotspot) – Installation située à un point de la frontière extérieure de l'UE confronté à une forte pression migratoire, pour servir de premier centre d'accueil où les personnes qui arrivent sont identifiées et enregistrées et où leurs empreintes digitales sont relevées.

Préfecture (questura, ou questure au pluriel)– Organisme chargé de la sécurité publique au niveau provincial en Italie, qui assume des responsabilités administratives en matière d'immigration.

Procédure d'examen de la recevabilité – Évaluation réalisée par les autorités nationales pour déterminer si une demande d'asile est recevable, à savoir si elle peut être examinée sur le fond. Une demande est jugée irrecevable si le demandeur s'est vu octroyer une protection internationale dans un autre État membre de l'UE, s'il provient d'un pays d'origine sûr, d'un pays tiers sûr ou d'un premier pays d'asile ou s'il a introduit une nouvelle demande sans le moindre élément nouveau.

Protection humanitaire – Forme de protection accordée aux personnes qui ne peuvent bénéficier ni de l'asile ni de la protection subsidiaire, mais qui ne peuvent néanmoins pas être renvoyées compte tenu, par exemple, de circonstances personnelles telles que des problèmes de santé, l'âge (y compris les mineurs non accompagnés), une catastrophe naturelle ou un conflit armé.

Protection subsidiaire – Forme de protection accordée à un ressortissant de pays tiers qui ne peut être considéré comme un réfugié, mais pour lequel il est raisonnable de supposer qu'il serait incapable de se protéger contre un type d'atteintes graves non couvert par la convention de Genève s'il était renvoyé dans son pays d'origine.

Réfugié – Personne qui a été contrainte de fuir son pays en raison de persécutions, d'une guerre ou de violences.

Relocalisation – Transfert, d'un État membre de l'UE vers un autre, de personnes ayant de bonnes chances de se voir accorder l'asile.

Taux de reconnaissance en matière de droit d'asile – Part que représentent les décisions positives par rapport au nombre total de décisions en matière d'asile à chaque étape de la procédure d'asile.

Taux de retour – Rapport entre le nombre de ressortissants de pays tiers effectivement renvoyés et le nombre de ceux ayant reçu l'ordre de quitter l'UE dans une année donnée. Il s'agit d'une mesure imparfaite de l'efficacité des retours, compte tenu du décalage dans le temps entre l'émission d'une décision de retour et le retour effectif.

Unité «Dublin» – Service de l'autorité nationale compétente en matière d'asile chargé de l'application du règlement Dublin III.

Équipe d'audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits relatifs aux politiques et programmes de l'UE ou à des questions de gestion concernant des domaines budgétaires spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d'audit de manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques pour la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l'importance politique et de l'intérêt du public.

L'audit de la performance objet du présent rapport a été réalisé par la Chambre III (Action extérieure/Sécurité et justice), présidée par M^me Bettina Jakobsen, Membre de la Cour. L'audit a été effectué sous la responsabilité de M. Leo Brincat, Membre de la Cour, assisté de: M. Romuald Kayibanda, chef de cabinet; Mme Annette Farrugia, attachée de cabinet; Mme Sabine Hiernaux-Fritsch, manager principal; M. Andrej Minarovic, chef de mission; MM. Emmanuel-Douglas Hellinakis et Florin-Alexandru Farcas, auditeurs. L'assistance linguistique a été assurée par M^me Hannah Critoph.

De gauche à droite: Andrej MINAROVIC, Hannah CRITOPH, Annette FARRUGIA, Leo BRINCAT, Mirko IACONISI, Romuald KAYIBANDA, Emmanuel-Douglas HELLINAKIS et Florin-Alexandru FARCAS.

Notes

¹ Décision (UE) 2015/1523 du Conseil du 14 septembre 2015 instituant des mesures provisoires en matière de protection internationale au profit de l'Italie et de la Grèce et décision (UE) 2015/1601 du Conseil du 22 septembre 2015 instituant des mesures provisoires en matière de protection internationale au profit de l'Italie et de la Grèce (modifiée par la décision (UE) 2016/1754 du 29 septembre 2016). La légalité de ces décisions a été confirmée par l'arrêt 2017/C 374/05 de la Cour de justice de l'Union européenne relatif aux affaires jointes portées par la Slovaquie et la Hongrie contre le Conseil.

² Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier (refonte), COM(2018) 634 final du 12 septembre 2018.

³ Rapport spécial n° 6/2017 intitulé «Réponse de l'UE à la crise des réfugiés: l'approche dite «des points d'accès»»

⁴ Document de travail PE604.614v01-00 du Parlement européen (commission du contrôle budgétaire).

⁵ Voir également l'avis n° 3/2019 de l'Agence des droits fondamentaux de l'Union européenne (FRA) intitulé «Update of the 2016 Opinion of the European Union Agency for Fundamental Rights on fundamental rights in the ‘hotspots' set up in Greece and Italy».

⁶ L'évaluation des installations d'accueil, de l'accès à la protection internationale et du respect des droits de l'homme en Libye, où la plupart des migrants secourus en mer sur la route de la Méditerranée centrale sont renvoyés, sort du cadre de l'audit objet du présent rapport.

⁷ En 2016: 81,8 %, en 2017: 65,7 %, en 2018: 54,0 %.

⁸ Îles grecques de l'Égée: de 8 % en septembre 2015 à 100 % en 2018; Italie: de 60 % au premier semestre de 2015 à 100 % en 2018.

⁹ Les données Eurodac de catégorie 1 sont les séries d'empreintes digitales de chaque demandeur d'une protection internationale, âgé de 14 ans au moins, qui a introduit une demande d'asile dans un État membre. Les données de catégorie 2 sont les séries d'empreintes digitales de chaque ressortissant de pays tiers ou apatride, âgé de 14 ans au moins, qui a été interpellé par les autorités pour avoir franchi de façon irrégulière la frontière extérieure terrestre, maritime ou aérienne d'un État membre, en provenance d'un pays tiers, et qui n'a pas été refoulé.

¹⁰ Un résultat positif étranger est généré à la suite d'une requête dans Eurodac lorsqu'il apparaît qu'une empreinte digitale identique a déjà été enregistrée dans un autre État membre. Le nombre de résultats positifs à des requêtes ne correspond pas au nombre de personnes mais à des nombres de séries de données, étant donné qu'une même personne peut demander l'asile plusieurs fois.

¹¹ Nombre de résultats positifs étrangers apparus à la suite de requêtes en dehors de l'Italie et de la Grèce: 236 422 en 2015, 317 455 en 2016, 164 639 en 2017 et 112 817 en 2018.

¹² En 2018, 148 021 demandes de transfert sortant au titre du règlement de Dublin ont été introduites dans l'UE, mais seules 25 960 ont donné lieu à un transfert effectif.

¹³ Les États membres concernés par la relocalisation se sont engagés à répartir ces places restantes avant la fin de l'année 2015, mais cela n'a pas été fait.

¹⁴ En 2018, le taux de reconnaissance en matière de droit d'asile allait de 6 % à 98 % dans les différents États membres de l'UE pour les Afghans, et de 8 % à 98 % pour les Iraquiens. Source: EASO.

¹⁵ En juin 2017, la Commission a lancé une procédure d'infraction contre la Tchéquie, la Hongrie et la Pologne pour non-respect des décisions relatives aux relocalisations. La Hongrie n'a promis aucune place au titre de la relocalisation et aucun migrant n'y a été relocalisé. La Pologne s'est engagée à en accueillir quelques-uns en décembre 2015, mais elle n'a offert aucune place supplémentaire par la suite et aucun des migrants concernés n'y a été relocalisé. La Tchéquie a promis quelques places et accueilli 12 migrants relocalisés, mais elle a cessé de prendre des engagements par la suite.

¹⁶ Tableau 6 du rapport trimestriel d'Eurostat sur l'asile (Eurostat asylum quarterly report) du 15 juin 2016.

¹⁷ Article 21 du règlement (UE) n° 516/2014 du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014.

¹⁸ Document de travail des services de la Commission intitulé Interim Evaluation of the Asylum, Migration and Integration Fund 2014‑2017, SWD(2018) 339 final.

¹⁹ Les programmes nationaux relevant du FAMI (comme ceux au titre du FSI) ont une clé de répartition basique et rigide, fondée sur les données du début des années 2010 et qui ne tient donc pas compte de la situation postérieure à 2015. Selon cette clé de répartition, les ressources supplémentaires pouvaient uniquement être réparties de façon proportionnelle entre tous les pays ou être affectées à des mesures spécifiques limitées à un petit nombre de priorités d'investissement.

²⁰ Section 1.2.1.1 de l'analyse d'impact accompagnant la proposition de nouveau règlement sur le Fonds «Asile et migration» (SWD(2018) 347 final).

²¹ Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant le Fonds «Asile et migration», COM(2018) 471 final du 12 juin 2018.

²² À titre d'exemple, dans le domaine de l'asile, une telle évaluation devrait consister à comparer la performance réelle à celle attendue (entre autres en matière de capacité de traitement des demandes, de résorption du retard et de réduction des délais de traitement), sur la base des tendances observées par le passé et des prévisions de flux entrants et sortants. Cette comparaison pourrait ensuite donner lieu à une analyse pluriannuelle des lacunes concernant les ressources nécessaires pour répondre aux besoins (en effectifs, en espace de travail et en capacités administratives/de formation). Les besoins prévus seraient couverts par le programme national relevant du FAMI et par le budget national, tandis que l'aide d'urgence servirait à répondre à tous les besoins résultant d'événements imprévus et imprévisibles.

²³ À titre d'exemple, en Grèce, le projet n° 3 a fait l'objet de 12 modifications, concernant sa portée, sa durée et son budget, le projet n° 2 en a connu huit concernant sa durée et son budget et le projet n° 4 en a subi six concernant sa portée, sa durée et son budget.

²⁴ Avec l'adoption du règlement délégué (UE) 2017/207 de la Commission du 3 octobre 2016.

²⁵ COM(2018) 307 final.

²⁶ Formulation, enregistrement et introduction de la demande d'asile, décision en première instance, décision en deuxième instance et décision en dernier ressort.

²⁷ Uniquement sur les décisions en dernier ressort (base de données migr_asydcfina).

²⁸ Toute une série de documents analytiques (une évaluation complète des besoins, un rapport d'évaluation hiérarchisée des besoins et une matrice de résultats à haut niveau) ont été utilisés pour élaborer une feuille de route triennale pour la Grèce et une pour l'Italie. Ces feuilles de route reprennent les besoins recensés, par ordre de priorité, ainsi que les solutions proposées et une estimation de leurs coûts.

²⁹ En Grèce, aucune valeur cible ou valeur de départ n'a été fixée pour les données sur les réalisations et aucun indicateur d'effet/impact n'a été défini. En Italie, malgré une tentative de définition d'indicateurs d'impact, aucune valeur cible ou valeur de départ n'a été fixée.

³⁰ Autorités administratives italiennes compétentes pour l'instruction des demandes d'asile et chargées de prendre les décisions en première instance.

³¹ Contrairement à ce qui se passe dans le cadre de la procédure d'asile normale, l'évaluation de la vulnérabilité est essentielle dans le cadre de la procédure rapide à la frontière en Grèce. En effet, lorsqu'ils sont considérés comme vulnérables, les candidats voient leur restriction géographique levée et sont transférés en Grèce continentale en vue d'une procédure d'asile normale ou accélérée.

³² Notamment en ce qui concerne les opérations nationales de retour (Grèce), l'organisation d'opérations de retour conjointes au moyen du nouveau contrat-cadre national grec (Grèce), la participation à des opérations conjointes (Italie) ou les vols réguliers (Grèce et Italie).

³³ À titre d'exemple: l'Algérie et le Maroc n'acceptent pas les vols charters et préfèrent les accords bilatéraux aux accords de réadmission conclus avec l'UE. L'Algérie exige parfois que le retour d'une personne soit effectué dans les 24 heures qui suivent la délivrance des documents de voyage, ce qui est impossible. La constitution iranienne interdit le retour de ses citoyens contre leur gré, ce qui rend impossible tout retour forcé. Les autorités tunisiennes n'acceptent que les retours par vols charter depuis l'Allemagne et l'Italie effectués en vertu des accords bilatéraux de réadmission conclus avec chacun de ces deux pays. Dans la pratique, la Turquie n'applique pas la clause relative aux ressortissants de pays tiers figurant dans l'accord de réadmission qu'elle a signé avec l'UE. Seul l'Afghanistan accepte les documents de voyage provisoires de l'UE. Le Nigeria (à l'instar de beaucoup d'autres pays africains) ne dispose pas d'un registre complet de ses citoyens, ce qui complique leur identification.

³⁴ Destinée aux demandeurs visés par la déclaration UE-Turquie, à savoir ceux qui sont arrivés sur les îles grecques après le 20 mars 2016, à l'exception des demandeurs considérés comme vulnérables ou qui relèvent du regroupement familial en vertu du règlement de Dublin. Pour la première fois, la notion de «pays tiers sûr» s'applique aux demandeurs détenteur d'une nationalité pour laquelle le taux de reconnaissance en matière de droit d'asile est supérieur à 25 %, y compris les Syriens, pour faciliter les retours rapides.

³⁵ Au stade de l'enregistrement préalable: 2 389 dossiers; au stade de l'entretien programmé: 14 132 dossiers; en fin de procédure: 8 012 dossiers.

³⁶ À partir d'août 2018, le point d'accès de Chios ne comptait plus aucun médecin du ministère de la santé, tandis que les deux affectés à Lesbos ont démissionné à la fin du mois d'octobre 2018. Sur les îles de Leros, Samos et Kos, on comptait tout au plus un médecin du ministère de la santé par point d'accès dès décembre 2017.

³⁷ La législation grecque définit sept catégories de vulnérabilité: 1. les personnes souffrant d'un handicap ou d'une maladie grave; 2. les victimes de violences graves; 3. les femmes enceintes ou avec nouveau-né; 4. les mineurs non accompagnés; 5. les parents isolés; 6. les personnes âgées; 7. les victimes de la traite des êtres humains.

³⁸ Fin 2018, l'ensemble des 3 737 dossiers concernant des ressortissants autres que syriens avaient été admis en vue d'un examen sur le fond en Grèce, à l'exception de deux dossiers concernant des Palestiniens jugés irrecevables.

³⁹ À savoir 889 Syriens admissibles et 42 288 migrants vulnérables fin 2018.

⁴⁰ Selon le Conseil grec des réfugiés, certains demandeurs vulnérables palestiniens (dont le taux de reconnaissance en matière de droit d'asile est élevé et qui ont de véritables chances d'obtenir une protection internationale) préfèrent ne pas être considérés comme vulnérables afin de rester dans le cadre de la procédure rapide à la frontière et que leur dossier soit plus vite traité.

⁴¹ Sans compter, toutefois, les dossiers en cours au niveau des instances supérieures et du Conseil d'État, sur lesquels nous n'avons reçu aucune donnée.

⁴² Le taux de reconnaissance était de 32 % en 2018, dont 21 % pour la protection humanitaire. La protection humanitaire ayant été supprimée, le taux de reconnaissance a chuté en 2019 (19 % au cours du premier semestre de 2019).

⁴³ L'entretien personnel doit être mené dans les 30 jours suivant l'enregistrement de la demande, et une décision doit être prise dans les trois jours ouvrables suivant l'entretien.

⁴⁴ Directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008.

⁴⁵ Article 13, paragraphe 5, point c), de l'accord de partenariat entre les membres du groupe des États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, d'une part, et la Communauté européenne et ses États membres, d'autre part, signé à Cotonou en juin 2000.

⁴⁶ Il ressort des statistiques obtenues auprès de l'OIM que sur les 1 606 demandes d'ARVR reçues par celle-ci de janvier à septembre 2018, 67 (4 %) ont été rejetées, 169 (10 %) n'ont jamais fait l'objet d'une réponse des autorités, 118 (7 %) ont été retirées avant d'être approuvées et 319 (20 %) l'ont été après l'approbation.

⁴⁷ Les règles du dernier appel à propositions disposent que les coûts ne deviennent éligibles que si le migrant fait effectivement l'objet d'un retour. Comme les migrants peuvent changer d'avis jusqu'à la dernière minute, tous les coûts devraient en attendant être pris en charge par l'OIM.

⁴⁸ Selon l'OIM, entre le 1^er juin 2016 et le 14 mars 2019, 17 740 ressortissants de pays tiers ont introduit une demande d'ARVR, et 15 031 (85 %) d'entre eux sont rentrés dans leur pays d'origine.

⁴⁹ Programme conjoint de retour et de réintégration visant à assurer un retour et une réintégration durables des ressortissants de pays tiers dans leur pays d'origine, grâce au renforcement de la coopération entre les institutions partenaires du réseau ERIN.

⁵⁰ Délais de traitement moyens entre la date d'une décision de retour et le retour effectif (aussi bien pour les retours forcés que pour les retours volontaires).

⁵¹ Rapport au gouvernement grec sur la visite menée en Grèce par le Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants (CPT) du 10 au 19 avril 2018, Strasbourg, le 19 février 2019.

⁵² Règlement (UE) nº 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride (refonte).

⁵³ Décision (UE) 2015/1523 du Conseil du 14 septembre 2015 et décision (UE) 2015/1601 du Conseil du 22 septembre 2015 instituant des mesures provisoires en matière de protection internationale au profit de l’Italie et de la Grèce.

Calendrier

Étape	Date
Adoption du plan d'enquête / Début de l'audit	20.11.2018
Envoi officiel du projet de rapport à la Commission (ou à toute autre entité auditée)	11.7.2019
Adoption du rapport définitif après la procédure contradictoire	22.10.2019
Réception des réponses officielles de la Commission dans toutes les langues	12.11.2019
Réception des réponses officielles de l'EASO dans toutes les langues	11.10.2019
Réception des réponses officielles de Frontex dans toutes les langues	14.10.2019

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