Muuttajien turvapaikka-, siirto- ja palauttamismenettelyt: Aika puuttua tehokkaammin tavoitteiden ja tulosten välisiin eroihin

Tiivistelmä

I

Viime vuosina Euroopan unionia (EU) on kohdannut ennennäkemätön muuttoliike, minkä seurauksena turvapaikkahakemusten määrä kasvoi ja myöhemmin palasi kriisiä edeltävälle tasolle.

II

Vuonna 2017 tilintarkastustuomioistuin julkaisi kertomuksen Kreikkaan ja Italiaan perustetuista hotspot-alueista, joiden oli tarkoitus toimia ensimmäisinä vastaanottokeskuksina, joissa maahan saapuvien muuttajien henkilöllisyys todennetaan, heidän sormenjälkensä otetaan ja heidät rekisteröidään. Euroopan parlamentti antoi tukensa kertomuksen johtopäätöksille ja pyysi, että tilintarkastustuomioistuin harkitsee seurantakertomuksen antamista viipymättä ja sisällyttää siihen myös analyysin turvapaikka-, siirto- ja palautusmenettelyistä.

III

Tässä tarkastuksessa tilintarkastustuomioistuin arvioi, oliko EU:n rahoittamien Kreikalle ja Italialle kohdennettujen tukitoimien tavoitteet saavutettu ja olivatko turvapaikka- ja palauttamismenettelyt vaikuttavia ja nopeita. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin arvioi, oliko väliaikaisten hätätilanteissa sovellettavien siirtojärjestelmien tavoitearvot ja tavoite saavutettu. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että EU:n tuen tavoitteiden ja saavutettujen tulosten välillä on eroja. Kreikan ja Italian viranomaisten valmiudet ovat parantuneet, mutta pitkät käsittelyajat ja pullonkaulat vaikuttavat silti edelleen turvapaikkamenettelyjen täytäntöönpanoon Kreikassa ja Italiassa. Muun EU:n tapaan Kreikasta ja Italiasta toteutettujen palautusten määrä on pieni.

IV

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että vuoden 2017 erityiskertomuksen suositukset oli pääosin pantu täytäntöön tai niitä pantiin parhaillaan täytäntöön. Se myös selvitti syyn siihen, miksi suosituksia ei ollut kaikissa tapauksissa pantu täytäntöön. Muuttajien rekisteröinti ja heidän sormenjälkiensä ottaminen hotspot-alueilla on parantunut merkittävästi. Väliaikaisten hätätilanteissa sovellettavien siirtojärjestelmien tavoitearvoja ei kuitenkaan saavutettu, eivätkä ne siksi vähentäneet vaikuttavalla tavalla Kreikan ja Italian turvapaikkajärjestelmiin kohdistuvaa painetta.

V

Tilintarkastustuomioistuin tarkasti 20 EU:n tukitoimea Kreikassa ja Italiassa. Kyseisillä tukitoimilla pystyttiin vastaamaan havaittuihin tarpeisiin, mutta tilintarkastustuomioistuin löysi puutteita niiden perusrakenteessa. Tilintarkastustuomioistuin totesi myös, että suurin osa sen tarkastamista hankkeista ei ollut saavuttanut kokonaan tavoitearvojaan. Tilintarkastustuomioistuin kävi läpi tuloksellisuuden seurantakehyksen ja havaitsi, että se oli laadittu myöhään ja siitä puuttuivat tavoitearvot. Saatavilla ei myöskään ollut riittävästi tuloksellisuustietoja.

VI

Tilintarkastustuomioistuin arvioi EU:n tukitoimien vaikutusta kansallisella tasolla tutkimalla, olivatko turvapaikka- ja palauttamismenettelyjen nopeus ja vaikuttavuus parantuneet. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että turvapaikkatapausten käsittelykapasiteetti oli kasvanut sekä Kreikassa että Italiassa, mutta se ei vieläkään riittänyt edelleen pitenevien jonojen käsittelyyn Kreikassa. Italiassa tehdään vähemmän uusia hakemuksia, joten jonot lyhenevät, mutta Italian kapasiteetti ei riitä lukuisten ensimmäisiä päätöksiä koskevien muutoksenhakupyyntöjen käsittelyyn.

VII

Muuttajia palautetaan paljon vähemmän, kuin palauttamispäätöksiä tehdään Kreikassa ja Italiassa sekä koko EU:ssa. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että tähän oli syynä esimerkiksi turvapaikkatapausten käsittelyn kesto, säilöönottokeskusten riittämätön kapasiteetti, muuttajien alkuperämaan kanssa tehtävän yhteistyön vaikeudet tai se, että muuttajat pakenevat, kun heitä koskeva palauttamispäätös on tehty.

VIII

Pääasialliset tarkastuksen kohteet olivat Euroopan komissio, Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirasto (EASO) ja Euroopan raja- ja merivartiovirasto (Frontex). Lisäksi tilintarkastustuomioistuin teki tarkastuskäyntejä sellaisten kansallisten viranomaisten luo sekä sellaisiin kansainvälisiin ja valtiosta riippumattomiin järjestöihin, jotka panevat täytäntöön EU:n rahoittamia hankkeita.

IX

Tarkastuksen perusteella tilintarkastustuomioistuin suosittelee, että Euroopan komissio ja virastot

• hyödyntävät saatuja kokemuksia mahdollisten tulevien vapaaehtoisten siirtomekanismien luomisessa
• vahvistavat turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahaston hätäavun ja kansallisten ohjelmien hallinnointia
• lisäävät EASOn operatiivista tukea turvapaikkamenettelyille
• mukauttavat Frontexin palauttamistukea ja asiantuntijoiden lähettämistä hotspot-alueille
• vahvistavat kansallisten turvapaikkajärjestelmien hallinnointia
• lisäävät kansallisten palauttamismenettelyjen tukemista.

Johdanto

01

Viime vuosina Euroopan unionia (EU) on kohdannut ennennäkemätön muuttoliike, minkä seurauksena turvapaikkahakemusten määrä on kasvanut. Muuttoliikekriisin huippu koettiin vuonna 2015, kun yli miljoona ihmistä pyrki Eurooppaan vaarallista merireittiä. Tämän jälkeen tulijamäärät ovat palanneet kriisiä edeltävälle tasolle.

02

Muuttajien tulva on tuonut mukanaan haasteita EU:n turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikalle ja ulkorajojen valvonnalle. Vakiintuneet järjestelyt ovat joutuneet kovalle koetukselle, mikä joissakin tapauksissa on johtanut jopa siihen, että niistä on väliaikaisesti luovuttu. Etulinjassa sijaitseviin Kreikkaan ja Italiaan kohdistuu suhteeton rasite.

03

Kriisin ratkaisemiseksi EU on suunnitellut useita toimenpiteitä, joilla täydennetään jäsenvaltioille myönnettävää rahoitusta muuttoliikkeen hallintapolitiikan puitteissa. Toimenpiteisiin sisältyvät hotspot-alueiden perustaminen ja tilapäisten siirtojärjestelmien käyttöönotto. Lisäksi EU on antanut lainsäädäntöehdotuksia, joilla uudistetaan Euroopan yhteinen turvapaikkajärjestelmä. Uudistuksen ytimessä on Dublin III ‑mekanismin tarkistaminen. Mekanismilla velvoitetaan turvapaikanhakijat jättämään hakemus siihen EU‑maahan, johon he ovat ensin saapuneet. Kyseiseen mekanismiin ehdotettu tarkistus – Dublin IV ‑asetus – sisältää pysyvän siirtomekanismin, joka korvaa väliaikaiset kiintiöihin perustuvat sijoittamisjärjestelyt, joiden voimassaolo päättyi syyskuussa 2017. Neuvosto ei ole vielä päässyt yksimielisyyteen ehdotuksesta.

04

Hotspot-lähestymistavassa EU:n virastot (lähinnä EASO, Frontex ja Euroopan unionin lainvalvontayhteistyövirasto) avustavat etulinjassa olevia jäsenvaltioita paikan päällä maahantulijoiden henkilöllisyyden todentamisessa sekä tulijoiden rekisteröinnissä, kuulemisessa ja sormenjälkien ottamisessa. Tarkoituksena on selvittää, ketkä tarvitsevat kansainvälistä suojelua. Vuosina 2015–2018 Kreikassa ja Italiassa oli kummassakin viisi hotspot-aluetta (kaavio 1). Pienten tulijamäärien vuoksi Trapanissa sijaitseva hotspot-alue muutettiin säilöönottokeskukseksi lokakuussa 2018.

05

Kreikka ja Italia soveltavat hotspot-lähestymistapaa eri tavoin. Kun ne todentavat luvattomien muuttajien henkilöllisyyden ja rekisteröivät heidät, molemmat kirjaavat ylös, aikooko uusi maahantulija pyytää kansainvälistä suojelua. Italiassa tällaiset henkilöt siirretään linja-autolla tai laivalla vastaanottotiloihin eri puolille Italiaa. EU:n ja Turkin 18. maaliskuuta 2016 antaman julkilausuman seurauksena Kreikan saarille saapuvien muuttajien (haavoittuviin ryhmiin kuuluvia henkilöitä, perheiden yhdistämistapauksia ja tutkittavaksi ottamisen edellytykset täyttäviä syyrialaisia lukuun ottamatta) on kuitenkin jäätävä hotspot-alueena toimivalle saarelle (niin sanotun maantieteellisen rajoituksen perusteella) koko turvapaikkamenettelyn, myös mahdollisen muutoksenhaun, ajaksi (kaavio 2).

06

Väliaikaiset siirtojärjestelmät otettiin käyttöön syyskuussa 2015 kahdella neuvoston päätöksellä¹. Järjestelmät olivat toiminnassa 24. maaliskuuta 2015 ja 26. syyskuuta 2017 välisenä aikana. Niiden tavoitteena oli siirtää kiintiöiden perusteella 160 000 muuttajaa, jotta voitiin jakaa taakka jäsenvaltioiden kesken ja vähentää siten niihin maihin kohdistuvaa painetta, joihin muuttajat olivat ensin saapuneet.

07

Tehokas palauttamispolitiikka on välttämätön osa kattavaa ja lainmukaista muuttoliikepolitiikkaa. Vuoden 2010 lopussa voimaan tuli EU:n palauttamisdirektiivi, jossa määritetään yhteiset säännöt luvattomasti maassa oleskelevien muuttajien palauttamista varten. Komissio teki syyskuussa 2018 ehdotuksen direktiivin tarkistamisesta².

08

Suurin osa EU:n muuttoliikkeen hallintaa koskevasta rahoituksesta myönnetään turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahastosta (AMIF-rahasto). AMIF-rahasto perustettiin vuosiksi 2014–2020 edistämään muuttovirtojen tehokasta hallintaa ja EU:n yhteisen turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikan täytäntöönpanoa ja lujittamista.

09

AMIF-rahoitusta hallinnoidaan pääosin yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa, ja tarkoituksena on tukea jäsenvaltioiden monivuotisia kansallisia ohjelmia. Jäsenvaltiot osarahoittavat näitä ohjelmia ja vastaavat myös niiden valmistelusta, täytäntöönpanosta, seurannasta ja arvioinnista. Lisäksi AMIF-rahaston varoilla rahoitetaan hätäapua. Komissio voi hallinnoida rahaston toimia suoraan, tai kansainväliset järjestöt voivat hallinnoida niitä välillisesti. Rahaston toiminta rahoitetaan lähes kokonaan EU:n talousarviosta.

10

EASO avustaa Kreikan ja Italian viranomaisia vuotuisten toimintasuunnitelmien perusteella. Vuonna 2018 Kreikassa EASO auttoi rekisteröimään ja käsittelemään turvapaikkahakemuksia rajalla sekä tuki tavanomaista turvapaikkamenettelyä, muutoksenhakuelimiä ja Dublin-yksikköä. Italiassa EASO antoi hotspot-alueilla oleville muuttajille tietoa turvapaikasta, auttoi rekisteröimään turvapaikkahakemuksia sekä tuki kansallisia ja alueellisia turvapaikkakomiteoita ja Dublin-yksikköä.

11

Lisäksi EASO on osallistunut kansallisten turvapaikkaviranomaisten valmiuksien lisäämiseen, vastaanottojärjestelmän parantamiseen ja haavoittuvassa asemassa olevien ryhmien, esimerkiksi ilman huoltajaa olevien alaikäisten, suojeluun.

12

Jäsenvaltioiden pyynnöstä Frontex koordinoi sellaisten luvattomien muuttajien palauttamista, jotka eivät ole oikeutettuja kansainväliseen suojeluun niiden alueella. Frontexiin kuuluva palauttamisasioita käsittelevä keskus (European Centre for Returns) tarjoaa jäsenvaltioille ja Schengenin säännöstöön osallistuville valtioille operatiivista ja teknistä tukea palauttamista edeltävien operaatioiden ja palautusoperaatioiden aikana.

13

Vuosina 2006–2016 Frontex koordinoi tilauslentoja käyttäen toteutettuja yhteisiä operaatioita. Vuonna 2016 sen toimeksiantoa laajennettiin kansallisten palautusoperaatioiden järjestämiseen ja koordinointiin. Joulukuussa 2017 Frontex alkoi tukea myös palautuksia, jotka toteutettiin kaupallisia reittilentoja käyttäen.

14

Tarkempaa tietoa AMIF-rahaston, EASOn ja Frontexin rahoituksen täytäntöönpanosta on liitteessä I.

15

Vuonna 2017 tilintarkastustuomioistuin julkaisi kertomuksen³ Kreikan ja Italian hotspot-alueista. Euroopan parlamentti antoi tukensa kertomuksen johtopäätöksille⁴ ja pyysi, että ”tilintarkastustuomioistuin harkitsee sellaisen hotspot-alueiden toimintaa koskevan seurantakertomuksen antamista nopeasti, jonka aihepiiriä on laajennettu sisällyttämällä siihen myös analyysi jatkomenettelyistä eli turvapaikka-, siirto- ja palautusmenettelyistä”. Tämä kertomus on vastaus kyseiseen pyyntöön.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

16

Tämän tuloksellisuuden tarkastuksen tavoitteena oli selvittää, auttoiko muuttoliikkeen hallintaan (mukaan luettuna hotspot-lähestymistapa) myönnetty EU:n tuki luomaan vaikuttavat ja nopeat turvapaikka- ja palauttamismenettelyt Kreikassa ja Italiassa. Tähän pääasialliseen tarkastuskysymykseen haettiin vastausta kahdella alakysymyksellä:

1. Onko EU:n rahoittamien Kreikalle ja Italialle suunnattujen tukitoimien tavoitteet saavutettu?
   
   Tähän alakysymykseen vastaamiseksi tilintarkastustuomioistuin arvioi, oliko tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessa nro 6/2017 esitetyt suositukset pantu täytäntöön ja oliko väliaikaisten hätätilanteissa sovellettavien siirtojärjestelmien tavoitteet saavutettu. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin arvioi otokseen poimimiensa EU:n rahoittamien tukitoimien relevanssia ja koostumusta ja tutki, oliko tavoitteet saavutettu ja odotetut tuotokset saatu aikaan.
2. Ovatko turvapaikka- ja palauttamismenettelyt olleet vaikuttavia ja nopeita Italiassa ja Kreikassa?
   
   Tähän alakysymykseen vastaamiseksi tilintarkastustuomioistuin tutki, oliko näiden kahden jäsenvaltion turvapaikka- ja palauttamismenettelyjen toiminta parantunut vuodesta 2015. Tilintarkastustuomioistuin analysoi toimintaa komission, EASOn, Frontexin ja kansallisten viranomaisten keräämien tietojen perusteella ja kartoitti syitä mahdolliseen toimimattomuuteen.

17

Tarkastus kattoi ajanjakson, joka alkaa vuodesta 2015 (jolloin muuttoliikekriisi alkoi ja ensimmäiset hotspot-alueet perustettiin Kreikassa ja Italiassa) ja päättyy vuoden 2018 loppuun.

18

EU:n rahoittamista tukitoimista koostuva tilintarkastustuomioistuimen otos sisälsi kuusi AMIF-rahaston hätäapuhanketta ja kymmenen AMIF-rahaston kansallisten ohjelmien hanketta. Tilintarkastustuomioistuin valitsi hankkeet ammatillisen harkinnan perusteella. Tarkoituksena oli varmistaa, että tarkastetut menettelyt (turvapaikka (pois lukien vastaanotto), sisäinen siirto ja palauttaminen) ja täytäntöönpanokumppanit (YK:n järjestöt tai kansalliset viranomaiset) olivat edustettuna tasapuolisesti, ja huomioon otettiin myös taloudellinen olennaisuus ja täytäntöönpanokausi. Lisäksi tarkastettuihin EU:n tukitoimiin kuuluivat EASOn vuoden 2018 operatiivinen tuki Kreikan ja Italian turvapaikkamenettelyille sekä Frontexin vuoden 2018 palauttamistuki Kreikalle ja Italialle. Kattava luettelo tarkastetuista hankkeista esitetään liitteessä II.

19

Tärkeimmät tarkastuksen kohteet olivat Euroopan komissio, EASO ja Frontex, sillä ne toimittavat EU:n tukea turvapaikka-, siirto- ja palauttamismenettelyihin (ks. myös kaavio 3). Lisäksi tilintarkastustuomioistuin teki tarkastuskäynnin Kreikan ja Italian viranomaisten luokse ja hotspot-alueille sekä kansainvälisiin ja valtiosta riippumattomiin järjestöihin, jotka toteuttavat AMIF-rahaston hankkeita Kreikassa ja Italiassa. Tarkastustyöhön kuului asiakirjatarkastuksia, joissa käytiin läpi direktiivejä ja asetuksia, strategioita, toimintapoliittisia asiakirjoja, ohjeita, arviointeja, seurantaraportteja ja sisäisiä asiakirjoja sekä kansallisten viranomaisten, tutkimuslaitosten, tutkijoiden ja valtiosta riippumattomien järjestöjen julkaisemia asiakirjoja.

20

Tilintarkastustuomioistuin ei arvioinut yksittäisten turvapaikka- ja palauttamispäätösten pätevyyttä, koska tällöin olisi pitänyt tutustua yksittäisten tapausten perusteluihin, mikä kuuluu kansallisten hallinto- tai oikeusviranomaisten ja viime kädessä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen toimivaltaan.

21

Tarkastuksen tarkoituksena ei ollut arvioida komission, EASOn, Frontexin, kansallisten viranomaisten tai hankkeiden täytäntöönpanokumppanien toimittamien tilastotietojen luotettavuutta.

Huomautukset

EU:n muuttoliikkeen hallintatoimet Kreikassa ja Italiassa olivat tarkoituksenmukaisia, mutta niiden koko potentiaalia ei ole saavutettu

22

Tilintarkastustuomioistuin tutki seuraavia kysymyksiä:

1. Pantiinko tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessa nro 6/2017 esitetyt suositukset täytäntöön?
2. Rekisteröitiinkö kaikki uudet luvattomat muuttajat ja otettiinko heiltä sormenjäljet sekä hotspot-alueilla että niiden ulkopuolella?
3. Saavutettiinko väliaikaisten hätätilanteissa sovellettavien siirtojärjestelmien tavoitearvot ja tavoitteet?
4. Oliko 20 tarkastettua EU:n tukitoimea Kreikassa ja Italiassa suunniteltu hyvin? Tässä tutkittiin erityisesti seuraavia tekijöitä: i) relevanssi havaittuihin tarpeisiin vastaamisen kannalta, ii) SMART-tavoitteet ja RACER-indikaattorit, iii) mahdollinen päällekkäisyys muiden EU:n rahoittamien toimien kanssa, iv) hätätilanne (AMIF-rahaston hätäapuhankkeissa) ja v) käytössä oleva siirtymästrategia hätätilanteesta pitkäaikaisempiin kansallisiin ohjelmiin.
5. Saavutettiinko 20 tarkastetulla EU:n tukitoimella suunnitellut tulokset?
6. Oliko käytössä vakaa tuloksellisuuden seuranta- ja raportointikehys?

Keskeisiä suosituksia pannaan parhaillaan täytäntöön Kreikan hotspot-alueilla, täysimääräinen rekisteröinti ja sormenjälkien ottaminen saavutettu

23

Tilintarkastustuomioistuin arvioi erityiskertomuksessa nro 6/2017 hotspot-lähestymistavan täytäntöönpanoa Kreikassa ja Italiassa ja antoi 11 suositusta, jotka kaikki komissio ja asiaankuuluvat virastot hyväksyivät. Ne ovat panneet kokonaisuudessaan täytäntöön kuusi näistä suosituksista.

24

Kahden keskeisen suosituksen täytäntöönpano on kesken: 1.1 (tuki Kreikalle hotspot-alueiden valmiusongelman ratkaisemisessa) ja 2.1 (apu, jolla varmistetaan, että ilman huoltajaa olevia alaikäisiä maahantulijoita kohdellaan noudattaen kansainvälisiä standardeja). Kaksi suositusta on pantu täytäntöön komission ja virastojen osalta: 2.2 (vaadittava lastensuojeluviranomaisen nimittämistä jokaiselle hotspot-alueelle) ja 3.1 (pyydettävä jäsenvaltioita lähettämään enemmän asiantuntijoita, jotta hotspot-alueiden tarpeet saataisiin täytettyä paremmin). Yhtä suositusta – 3.2 (jäsenvaltioiden pitäisi lähettää asiantuntijat riittävän pitkäksi aikaa) – ei ole pantu täytäntöön. Tilintarkastustuomioistuimen yksityiskohtainen arvio esitetään liitteessä III ja jäljempänä olevissa kohdissa 25–30.

Kreikan hotspot-alueiden valmiuksissa on puutteita

25

Italian hotspot-alueet ovat joko tyhjiä tai lähes tyhjiä, puhtaita ja hyvin varustettuja. Sitä vastoin erityisesti Lesboksella ja Samoksella sijaitsevien Kreikan hotspot-alueiden elinolot ovat huonot ylikuormituksen, lääkäreiden puutteen ja heikon turvallisuuden vuoksi. Lesboksen hotspot-alueen kapasiteetti on 3 100 muuttajaa ja Samoksen 640 muuttajaa. Helmikuussa 2019 tehdyn tarkastuskäynnin aikana Lesboksen hotspot-alueella oli kuitenkin 5 096 muuttajaa ja Samoksen hotspot-alueella 3 745 muuttajaa. Monet heistä asuivat teltoissa hotspot-alueen ulkopuolella (kuva 1). Tilanteen nopean parantamisen esteitä ovat hitaat hankintamenettelyt, kunnossapito- ja parannushankkeiden viivästynyt täytäntöönpano, uusien muuttajien jatkuva saapuminen sekä pitkät turvapaikkamenettelyt⁵.

Ilman huoltajaa olevien alaikäisten olot ovat vaikeat

26

Ilman huoltajaa olevien alaikäisten olot ovat vaikeat Kreikan saarilla (laatikko 1).

27

Italiassa huomio on siirtynyt merialueiden tilanteeseen, sillä joidenkin pelastusalusten laituriin kiinnittyminen on estetty, koska niillä ei ollut sallittua maihinnousupaikkaa. Myös useiden lasten, joiden joukossa on myös ilman huoltajaa olevia alaikäisiä, maihinnousu on viivästynyt, ja he ovat joutuneet viettämään merellä päiviä ja joskus viikkoja⁶.

EASOn ja Frontexin asiantuntijoiden lähettäminen ei vastaa täysin hotspot-alueiden tarpeita

28

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että EASOn operaatioissa oli jatkuvasti pulaa kansallisista asiantuntijoista. Sitä vastoin Frontexilla oli vuotuisten lähettämissuunnitelmiensa ansiosta riittävästi henkilöstöä jäsenvaltioista. Tilintarkastustuomioistuimen Italiaan tekemän tarkastuskäynnin aikaan Frontex oli itse asiassa lähettänyt hotspot-alueille enemmän henkilöstöä, kuin oli tarpeen. Tämä johtui siitä, että Frontex ei ollut mukauttanut suunnitelmaansa meritse saapuvien maahantulijoiden vähäisen määrän perusteella vaan se jatkoi hotspot-henkilöstön (suojelutarpeen arvioijat, kuulemisten toteuttajat, sormenjälkiasiantuntijat) pysyvää läsnäoloa, vaikka hotspot-alueet olivat tyhjiä (laatikko 2).

29

Sekä EASO että Frontex lähettävät edelleen kansalliset asiantuntijat keskimäärin lyhyeksi ajaksi.

30

EASOn asiantuntijoiden profiilit vastaavat yleisesti ottaen vaatimuksia, vaikka kokeneista johtavista asiantuntijoista on pulaa. Myös Frontexin asiantuntijoiden profiilit vastasivat vaatimuksia, vaikka suuri osa⁷ Turkkiin suuntautuviin takaisinotto-operaatioihin osallistuneista Frontexin asiantuntijoista oli profiililtaan vain saattajia. Tämä ei vastaa täysin hotspot-alueiden tarpeita. Palautusoperaatioita toteutetaan keskimäärin vain yksi viikossa, ja operaatio kestää yhden työpäivän. Näin ollen tällaisia saattajia, jotka vastaavat vain yhtä profiilia, ei voi käyttää missään muussa Frontexin operaatiossa muina kuutena päivänä viikossa.

Täysimääräinen muuttajien rekisteröinti ja kuuleminen sekä heidän sormenjälkiensä ottaminen hotspot-alueilla ja niiden ulkopuolella

31

Rekisteröintiä ja sormenjälkien ottamista koskevat prosenttiosuudet⁸ ovat parantuneet merkittävästi, koska Kreikassa ja Italiassa käytössä olevalla hotspot-lähestymistavalla on vahvistettu vakiomuotoiset toimintaohjeet ja jaettu selkeästi vastuu kansallisten viranomaisten ja EU:n tukivirastojen välillä.

32

Italian ja Kreikan hotspot-alueiden ulkopuolella kuitenkin suhteellisen suuri määrä muuttajia hakee turvapaikkaa toisesta EU:n jäsenvaltiosta ilman, että heidän sormenjälkensä on tallennettu Eurodac-tietokantaan tunnuksella 2⁹ (kaavio 4). Lailliset muuttajat, jotka hakevat turvapaikkaa, on vapautettu sormenjälkien antamisesta Eurodac-järjestelmään tunnuksella 2. Tätä poikkeusta lukuun ottamatta sormenjälkitietojen puuttuminen Eurodac-järjestelmästä voi johtua jostakin seuraavasta syystä:

1. turvapaikanhakija on saapunut EU:hun vaihtoehtoista reittiä, joka ei kulkenut Kreikan itäisen Egeanmeren saarten tai Italian kautta, jolloin hotspot-lähestymistavan puuttuessa tietojen rekisteröinti Eurodac-järjestelmään ei ole tietyissä jäsenvaltioissa välttämättä yhtä tehokasta (kaavio 4)
2. turvapaikanhakija rekisteröi hakemuksensa yli 18 kuukautta sen jälkeen, kun vastaava Eurodac-merkintä tehtiin, joten sormenjälkitietoja ei enää säilytetä tietokannassa
3. turvapaikanhakijan saapumista EU:hun ei havaittu, joten häntä ei rekisteröity.

33

Sormenjäljet tuottivat vuosina 2015–2018 runsaasti Eurodac-osumia ulkomailta¹⁰. Tämä osoittaa, että Kreikasta ja Italiasta liikkui paljon turvapaikanhakijoita muihin jäsenvaltioihin¹¹. EU:ssa edelleen liikkuvien muuttajien suuri määrä vaikeuttaa entisestään Dublin-järjestelmän mekanismin täytäntöönpanoa.

34

Nykyisessä järjestelmässä ulkomailta saatu Eurodac-osuma käynnistää Dublin-palautukset takaisin siihen maahan, johon muuttajat ovat ensin saapuneet. Eurodac-tietojen analyysista käy ilmi, että pyydettyjen ja vastaanotettujen Dublin-palautusten toteutumisaste on pieni Kreikassa, Italiassa ja koko EU:ssa¹². Tähän on useita syitä, joista esimerkkejä ovat pakeneminen, humanitaariset syyt, lykkäävät tuomioistuinten päätökset ja perheiden yhdistäminen.

Väliaikaisten hätätilanteissa sovellettavien siirtojärjestelmien tavoitearvoja ja päätavoitetta ei saavutettu

Sisäisten siirtojen päätavoite saavutettiin vain osittain

35

Hotspot-lähestymistapa oli osa neuvoston laatimaa välittömien toimenpiteiden pakettia, jolla vastattiin kriisin puhkeamiseen vuonna 2015. Pakettiin sisältyi myös tilapäinen ja poikkeuksellinen siirtomekanismi selvästi kansainvälistä suojelua tarvitsevien hakijoiden siirtämiseksi Kreikasta tai Italiasta muihin EU‑maihin. Tarkoituksen oli näihin kahteen etulinjan jäsenvaltioon kohdistuvan paineen helpottaminen.

36

Neuvosto asetti aluksi kaksi sisäisiä siirtoja koskevaa tavoitearvoa: 40 000 ja 120 000 (yhteensä 160 000). Tavoitearvot asetettiin, kun muuttoliikekriisi oli pahimmillaan. Siksi tavoitearvot perustuivat pikemminkin poliittisten neuvottelujen tulokseen kuin muuttovirtoja koskevien ennusteiden luotettavaan analysointiin. Koska 7 744 paikkaa (40 000 paikasta) jäi kokonaan jakamatta¹³ ja 54 000 paikkaa (120 000 paikasta) osoitettiin syyrialaisten uudelleensijoittamiseen Turkista EU:n ja Turkin julkilausuman jälkeen, jäsenvaltiot sitoutuivat oikeudellisesti siirtämään 98 256 muuttajaa 160 000 muuttajasta.

37

Sisäisiä siirtoja koskevien päätösten nojalla sisäisten siirtojen piiriin voitiin hyväksyä vain sellaiset hakijat, joiden edustamien kansallisuuksien keskimääräinen turvapaikkahakemusten hyväksymisaste EU:ssa on vähintään 75 prosenttia, eli joille näin ollen hyvin todennäköisesti myönnetään kansainvälinen suojelu siirron kohteena olevissa jäsenvaltioissa. Tällaisen EU:n laajuisen keskiarvon käyttö sisälsi oletuksen, että turvapaikkoja koskevat lähestymistavat ovat jäsenvaltioissa yhdenmukaisia Euroopan yhteisessä turvapaikkajärjestelmässä. Hyväksymisasteessa on kuitenkin suuria eroja jäsenvaltioiden välillä erityisesti tiettyjen kansallisuuksien osalta¹⁴. EU:n laajuinen keskiarvo ei näin ollen ollut ihanteellinen indikaattori sille, millaiset mahdollisuudet hakijalla oli saada kansainvälistä suojelua tietyssä jäsenvaltiossa. Tilintarkastustuomioistuin myöntää kuitenkin, että se oli selkeä peruste, jonka ansiosta sisäisen siirron edellytysten täyttymisen arviointi voitiin toteuttaa nopeasti.

38

Kaaviosta 5 käy ilmi, että 34 705 sisäisen siirron edellytykset täyttävää muuttajaa (12 706 Italiasta ja 21 999 Kreikasta) siirrettiin 22 jäsenvaltioon ja kolmeen säännöstöön osallistuvaan maahan (Liechtenstein, Norja ja Sveitsi). Yhdistynyt kuningaskunta ja Tanska käyttivät perussopimusten mukaista oikeuttaan jättäytyä järjestelyn ulkopuolelle. Unkari ja Puola eivät ottaneet vastaan yhtään sisäisesti siirrettyä muuttajaa¹⁵.

39

Komissio maksoi AMIF-rahastosta kustakin siirretystä muuttajasta 500 euroa Kreikalle tai Italialle matkakustannusten kattamiseksi ja 6 000 euroa vastaanottavalle jäsenvaltiolle vastaanottokustannuksiin. Kaikkien sisäisesti siirrettyjen muuttajien osalta kokonaismääräksi tulee 225,6 miljoonaa euroa.

40

Pakolliset siirtojärjestelmät olivat EU:n muuttoliikepolitiikan historiassa ensimmäinen solidaarisuusaloite, jonka tavoitteena oli turvapaikanhakijoiden laajamittainen uudelleenjakaminen jäsenvaltioiden kesken. Sisäisiä siirtoja koskevissa päätöksissä ulotettiin suojelu myös moniin sellaisiin hakijoihin, jotka olisivat muutoin jääneet Italiaan tai Kreikkaan tai jotka olisivat saattaneet muuttaa muihin maihin luvattomasti.

41

Siirrettyjen turvapaikanhakijoiden määrä ei ollut kuitenkaan riittävä, jotta Kreikan ja Italian turvapaikkajärjestelmiin kohdistuvaa painetta olisi voitu lieventää tehokkaasti. Järjestelyn voimassaoloaikana siirrettyjen muuttajien osuus kaikista turvapaikanhakijoista Italiassa oli noin 4 prosenttia ja Kreikassa noin 22 prosenttia.

Hyvin pieni osuus edellytykset mahdollisesti täyttävistä muuttajista siirrettiin

42

Sisäisiä siirtoja koskevia päätöksiä sovellettiin muuttajiin, jotka olivat saapuneet Kreikkaan tai Italiaan 24. maaliskuuta 2015 ja 26. syyskuuta 2017 välisenä aikana. Syyrialaiset ja eritrealaiset olivat kaksi tärkeintä kansallisuutta, jotka kuuluivat sisäisten siirtojen piiriin koko tämän ajan. Irakilaiset kuuluivat sisäisten siirtojen piiriin 15. kesäkuuta 2016 asti¹⁶.

43

Vastaanottavat jäsenvaltiot kuitenkin hyväksyivät vain sellaisia Kreikasta siirrettäväksi ehdotettuja henkilöitä, jotka olivat saapuneet maahan aiemmin kuin 20. maaliskuuta 2016 (jolloin EU:n ja Turkin julkilausuma tuli voimaan).

44

Päätökset tulivat voimaan, kun muuttoliikekriisi oli pahimmillaan ja suurin osa sisäiseen siirtoon mahdollisesti oikeutetuista muuttajista kulki Kreikan tai Italian kautta pyrkiessään liikkumaan edelleen muihin jäsenvaltioihin. Vuoden 2015 lopusta vuoden 2016 alkuun Kreikan ja Italian viranomaisten valmiudet eivät riittäneet siihen, että ne olisivat voineet tunnistaa ja tavoittaa kaikki niiden alueella olevat sisäiseen siirtoon mahdollisesti oikeutetut henkilöt. Järjestelmien tulokset olivat odotettua huonompia pääasiassa siksi, että rekisteröityjä sisäiseen siirtoon mahdollisesti oikeutettuja henkilöitä oli hyvin vähän (ks. kaavio 5).

45

Balkanin reitti suljettiin maaliskuussa 2016, mikä vähensi merkittävästi hallitsematonta siirtymistä Kreikan läpi ja minkä vuoksi monet sisäiseen siirtoon mahdollisesti oikeutetut henkilöt jäivät Kreikkaan. Maaliskuussa 2016 komissio arvioi, että 50 000–56 000 henkilöä joutui jäämään Kreikkaan ja että heistä noin 35 000–40 000 saattoi kuulua sisäisten siirtojen piiriin. UNHCR:n ja EASOn tuella toteutettiin hätäavusta rahoitettu laaja ennakkorekisteröintimenettely, jotta voitiin todentaa sellaisten muuttajien henkilöllisyys, jotka olivat yhä Kreikassa kesällä 2016, ja rekisteröidä heidät. Ilman tätä menettelyä sisäisten siirtojen määrä olisi ollut vieläkin pienempi.

46

Tunnistetuille muuttajille annettiin tietoa siirron kohteena olevista valtioista ja järjestelmän puitteissa toteutetun sisäisen siirron hyödyistä (verrattuna luvattomaan itse toteutettuun siirtymiseen). Tämä ei kuitenkaan riittänyt muuttajien luottamuksen saavuttamiseen ja heidän vakuuttamiseensa siitä, että järjestelmät olivat houkuttelevia.

47

Sisäisiin siirtoihin liittyvien vastaanottolupausten alhainen määrä ja hidas tahti, jolla jäsenvaltiot käsittelivät vastaanottolupaukset ja siirrot, saivat myös osan muuttajista luopumaan sisäisen siirron hakemisesta, vaikka tilanne parani ajan mittaan.

Suuri osuus rekisteröidyistä siirrettäväksi ehdotetuista henkilöistä siirrettiin, vaikka siirtomenettelyssä oli puutteita

48

Suuri osuus kaikista järjestelmiin rekisteröidyistä siirrettäväksi ehdotetuista henkilöistä Kreikassa ja Italiassa onnistuttiin siirtämään (Kreikassa 80 prosenttia ja Italiassa 89 prosenttia). Kaksi pääsyytä rekisteröityjä koskevien sisäisten siirtojen toteutumatta jäämiseen olivat hylkääminen turvatarkastuksen perusteella ja pakeneminen.

49

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi siirtomenettelyissä kuitenkin joitakin operatiivisia heikkouksia (laatikko 3 ja kaavio 6).

Sisäisten siirtojen jälkeinen seuranta on riittämätöntä ja vapaaehtoisia siirtoja koskeva rakenne puuttuu

50

Komissio seurasi yhdessä EASOn ja Kansainvälisen siirtolaisuusjärjestön (IOM) kanssa siirtojärjestelmien täytäntöönpanoa ja erityisesti toteutuneiden siirtojen määrää. Lisäksi tietoa kerättiin rekisteröinneistä, paenneista henkilöistä ja hylkäyksistä, mutta Kreikka ja Italia eivät ole yhdenmukaistaneet näitä tietoja koskevaa raportointia.

51

Komission helmikuussa 2018 keräämistä alustavista tuloksista kävi ilmi, että siirrettyjen muuttajien turvapaikkahakemusten hyväksymisaste oli suuri vastaanottavissa jäsenvaltioissa. Lisäksi tuloksista selvisi, että siirtojen jälkeisen edelleen liikkumisen osuus oli melko suuri eräissä jäsenvaltioissa. Suurin osa jäsenvaltioista ei tosin kerännyt tietoja tästä asiasta.

52

Komissio ei ole seurannut tilannetta sisäisten siirtojen kohteena olevissa valtioissa helmikuun 2018 jälkeen. Tilintarkastustuomioistuimen vastaanottavista jäsenvaltioista huhti- ja toukokuussa 2019 keräämät tiedot vahvistavat edellisessä kohdassa tehdyt huomiot (kaavio 7).

53

Väliaikaisten siirtojärjestelmien voimassaolo päättyi syyskuussa 2017. Tähän mennessä ei ole saavutettu yksimielisyyttä pysyvää siirtojärjestelmää koskevasta komission ehdotuksesta. Koska siirtomekanismista ei ole sovittu EU:n tasolla, vapaaehtoisia siirtoja toteutetaan tapauskohtaisesti. Pääasiassa tämä koskee muuttajia, jotka ovat nousseet maihin Italiassa ja Maltalla.

AMIF-rahaston hätäavun ja kansallisten ohjelmien piiriin kuuluvat tarkastetut hankkeet vastasivat havaittuihin tarpeisiin, mutta hankkeiden kaikkia tavoitearvoja ei saavutettu

AMIF-rahaston hätäapuhankkeet ovat relevantteja, mutta suunnitellusta poiketen niillä ei vastata yksinomaan kiireellisiin erityistarpeisiin

54

AMIF-rahaston hätäavusta myönnetään rahoitustukea kiireellisiin erityistarpeisiin hätätilanteen sattuessa¹⁷.

55

AMIF-rahaston alkuperäinen talousarvio vuosien 2014–2020 monivuotisessa rahoituskehyksessä oli 160 miljoonaa euroa. Rahaston hätäapuun liittyviä kokonaismäärärahoja kuitenkin lisättiin, ja ne ovat tällä hetkellä 1,1 miljardia euroa vuoden 2019 vuotuiseen työohjelmaan saakka. Kuten kaaviosta 8 käy ilmi, Kreikka ja Italia olivat kaksi suurinta AMIF-rahaston hätäapurahoituksen vastaanottajaa.

56

Hätäapu oli alun perin suunniteltu pienimuotoiseksi välineeksi, jolla vastataan kiireellisiin erityistarpeisiin hätätilanteissa. Hätäapurahoituksen lisääminen paransi komission kriisituen joustavuutta ja reaktiokykyä. AMIF-rahaston väliarvioinnissa¹⁸ korostettiin myös hätäavun roolia jäsenvaltioiden keskinäisen solidaarisuuden ja vastuunjaon vahvistamisessa. Hätäavulla oli siten merkittävä tehtävä siirtojärjestelmien täytäntöönpanon tukemisessa Kreikassa ja Italiassa. Sillä rahoitettiin siirrettäväksi ehdotettujen henkilöiden ennakkorekisteröintiä (Kreikassa), vastaanottotiloja sekä siirrettäväksi ehdotettujen henkilöiden kuljetusta.

57

Samalla hätäavusta on tullut keskeinen strateginen väline, jolla komissio tasapainottaa tukea niille maille, joihin muuttoliikekriisi vaikuttaa eniten (erityisesti Kreikka), täydentämällä niiden kansallisten ohjelmien määrärahoja¹⁹.

58

Osa hätäapuhankkeista ei näin ollen vastaa vain kiireellisiin erityistarpeisiin, vaan niillä täydennetään AMIF-rahaston kansallisia ohjelmia rahoittamalla pitkän aikavälin rakenteellisia toimia, joihin sisältyy valmiuksien kehittämistä koskevia osa-alueita. Komissio toi tämän esiin myös vaikutustenarvioinnissaan²⁰.

59

Tilintarkastustuomioistuin tarkasti kuusi hätäapuhanketta: kolme Kreikassa ja kolme Italiassa. Kummassakin maassa yksi hanke liittyi turvapaikkoihin, yksi palautuksiin ja yksi sisäisiin siirtoihin. Yksityiskohtainen arviointi esitetään liitteessä II.

60

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että kaikki kuusi tarkastettua hanketta olivat relevantteja yksilöityjen tarpeiden kannalta. Kullekin otokseen kuuluneelle hankkeelle asetetuissa tavoitteissa ilmoitettiin selkeästi, mitä toimilla olisi saavutettava. Kaikissa otokseen kuuluneissa hankkeissa kiinnitettiin suoritteiden osalta huomiota välittömiin tuotoksiin muttei tuloksiin ja vaikutukseen. Poikkeuksena oli EMAS-IT-1, jossa ei edes ollut tuotosindikaattoreita (laatikko 4).

61

Tilintarkastustuomioistuin ei havainnut päällekkäisyyttä hätäavusta rahoitettujen hankkeiden ja AMIF-rahaston kansallisten ohjelmien tai EASOn ja Frontexin operaatioiden välillä.

62

Kaksi kuudesta tarkastetusta hätäapuhankkeesta (EMAS-GR-2 and EMAS-IT-1) ei kuitenkaan vastannut kiireellisiin erityistarpeisiin, vaan niillä korvattiin AMIF-rahaston kansallisia ohjelmia rahoittamalla pitkän aikavälin rakenteellisia toimia, joihin sisältyy valmiuksien kehittämistä koskevia osa-alueita (laatikko 5).

63

Heinäkuussa 2017 komissio varasi Italialle AMIF-rahaston hätäavusta myönnettävää lisärahoitusta jopa 100 miljoonaa euroa, jota käytettiin myös EMAS-IT1- ja EMAS-IT-2-hankkeiden rahoittamiseen. Sellainen jäsennelty mekanismi kuitenkin puuttuu, jolla hätäavusta myönnettävät määrärahat jaettaisiin oikeudenmukaisesti jäsenvaltioille, jos hankkeiden rahoitusta koskevat pyynnöt ylittävät käytettävissä olevat määrärahat. Jos kaikki rahoitukseen oikeutetut jäsenvaltiot hakisivat AMIF-rahastosta myönnettävää hätäapua samanlaisten toimien rahoittamiseen (kansalliset pakkotoimin tapahtuvat palautukset, vapaaehtoinen paluu ja uudelleenkotoutuminen, poliisiasemien kapasiteetin lisääminen), hätäapuun varattu talousarvio olisi pian käytetty.

64

Komissio on ehdottanut, että yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa hallinnoitava hätäapu sisällytettäisiin uuteen vuosien 2021–2027 rahoituskehykseen²¹. Hätäavun varojen jakamista koskevat perusteet ovat vielä määrittelemättä.

Vain kaksi kuudesta tarkastetusta AMIF-rahaston hätäapuhankkeesta saavutti tavoitearvonsa kokonaan

65

EMAS-GR-3- ja EMAS-IT-2-hankkeiden suunnitellut tavoitteet saavutettiin kokonaan, kun taas EMAS-GR-1-, EMAS-GR-2- ja EMAS-IT-3-hankkeiden tavoitteet saavutettiin osittain (laatikko 6). EMAS-IT-1 on yhä varhaisessa täytäntöönpanovaiheessa (laatikko 5 ja liite II).

66

Vaikka EMAS-IT-2-hankkeen tavoitemäärät ylitettiin kolme kuukautta ennen täytäntöönpanoajan päättymistä, on todettava, että tavoitemäärät olivat melko vaatimattomia, kun otetaan huomioon annettujen palauttamispäätösten määrä ja Italiassa oleskelevien luvattomien muuttajien määrä. Vapaaehtoisen paluun ja uudelleenkotoutumisen (AVRR) tukiohjelman tuloksellisuuteen liittyy Italiassa useita ongelmia, joita analysoidaan laatikossa 12.

AMIF-rahaston kansallisille ohjelmille ei ole käytössä luotettavia ja kattavia tarvearviointeja

67

AMIF-rahaston vuosien 2014–2020 kansallisista ohjelmista osoitettiin 328,3 miljoonaa euroa Kreikalle ja 394,2 miljoonaa euroa Italialle. AMIF-rahaston kansalliset ohjelmat hyväksyttiin kuitenkin vasta heinä- ja elokuussa 2015, koska AMIF-asetus hyväksyttiin myöhässä.

68

AMIF-rahaston kaltainen monivuotinen rahasto, joka on sisällytetty yleiseen strategiseen suunnitelmaan, edellyttää luotettavaa ja kattavaa tarvearviointia, jossa kaikkien tarpeiden kustannukset arvioidaan sekä tarpeet priorisoidaan ja päivitetään säännöllisesti²². Jatkuvasti muuttuvan tilanteen vuoksi tällaisten tarvearviointien laatimiseen jäi vain vähän aikaa Kreikassa ja Italiassa.

69

Tilintarkastustuomioistuin tarkasti kymmenen AMIF-rahaston kansallista hanketta: viisi Kreikassa ja viisi Italiassa (yksityiskohtainen arvio hankkeista GR-1–GR-5 ja IT-1–IT-5 on liitteessä II). Tilintarkastustuomioistuin totesi, että kaikki tarkastetut hankkeet olivat relevantteja sen kannalta, että niillä oli todennettavissa oleva temaattinen yhteys kansallisen ohjelman tavoitteisiin. Koska kaikkien tarpeiden kustannuksia ei arvioitu ja kaikkia tarpeita ei priorisoitu, ei kuitenkaan ole mahdollista arvioida, kohdennettiinko AMIF-rahaston määrärahat sinne, missä niitä tarvittiin eniten.

70

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi puutteita tarkastettujen hankkeiden tulosindikaattoreissa. Joissakin hankkeissa ei ollut erillisiä tuotos- tai tulosindikaattoreita (IT-1, GR-2). Joissakin indikaattoreissa asetetut tavoitearvot olivat liian alhaisia (IT-2, 3, 4), tai ne oli jo saavutettu (GR-1). Joitakin indikaattoreita ei päivitetty sen jälkeen, kun hankkeen soveltamisalaa muutettiin (GR-3), tai niissä asetettiin rajoittava aikataulu avustetulle vapaaehtoiselle paluulle ja uudelleenkotoutumiselle (GR-5).

71

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi päällekkäisyyksiä tarkastetuissa Italian AVRR-hankkeissa IT-2 ja IT-3. Nämä hankkeet toteutettiin samasta ehdotuspyynnöstä, ne kattoivat samat alkuperämaat, ja ne toteutettiin samoilla alueilla Italiassa. Koska mitään kartoitusta ei toteutettu sen varmistamiseksi, että hankkeet toimivat toisiaan täydentävillä maantieteellisillä alueilla, hankkeet kilpailivat samojen muuttajien palauttamisesta.

72

Sen jälkeen kun Frontexin toimeksiantoa laajennettiin vuonna 2016, kahdesta EU:n välineestä (AMIF-rahaston kansalliset ohjelmat ja Frontexin paluutuki) on tuettu samantyyppisiä pakkoon perustuvia palautustoimia samanaikaisesti. Tämä koskee myös AMIF-rahastosta rahoitettuja GR-4- ja IT-4-hankkeita, jotka liittyvät pakkotoimin tapahtuvaan palauttamiseen.

Useimpien tarkastettujen AMIF-rahaston kansallisista ohjelmista rahoitettujen, Kreikassa ja Italiassa toteutettujen hankkeiden kaikkia tavoitearvoja ei ollut saavutettu tarkastusajankohtaan mennessä

73

Vuoden 2016 loppuun mennessä Kreikan kansallisesta ohjelmasta ei ollut otettu käyttöön juuri lainkaan AMIF-rahoitusvaroja Kreikan muuttoliikekriisistä johtuviin tarpeisiin vastaamiseksi. Kreikka kuroi umpeen viivästymistään sitoumusten täytäntöönpanossa, mutta AMIF-rahaston kansallisesta ohjelmasta tehtyjen maksujen määrä pysyi alhaisena. Italia sai kurottua umpeen viiveet erityistavoitteiden 1 ja 2 sitoumusten täytäntöönpanossa, mutta erityistavoitteen 3 sitoumusten täytäntöönpano oli jäljessä tarkastuskäynnin aikaan (ks. liite I).

74

Kreikassa yksi viidestä tarkastetusta hankkeesta (GR-1) oli päättynyt tarkastusajankohtaan mennessä ja neljä oli yhä käynnissä. Neljä viidestä hankkeesta joko ei ollut saavuttanut tai ei todennäköisesti ollut saavuttamassa (käynnissä olevien hankkeiden osalta) odotettuja tuloksia (liite IV). Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kaikissa tarkastetuissa hankkeissa evidenssiä säännöllisestä raportoinnista ja seurannasta. Kolmessa viidestä hankkeesta muutosten suuri määrä vaikeutti hankkeen tuloksellisuuden seurantaa ja viime kädessä myös sen onnistumisen arviointia²³.

75

Italiassa neljä viidestä tarkastetusta hankkeesta oli päättynyt tarkastusajankohtaan mennessä. Näistä kahden hankkeen tavoitteet saavutettiin osittain. Yksi hanke keskeytettiin, ja toisesta ei ole saatavilla lopullisia tietoja (liite IV). Kahdessa viidestä hankkeesta raportointi ja seuranta ei ollut riittävää.

Tuloksellisuuden seurantakehys laadittiin myöhään, eikä siinä asetettu tavoitearvoja

76

Yhteinen seuranta- ja arviointikehys on tärkein väline, jolla komissio seuraa ja arvioi AMIF-rahaston kansallisten ohjelmien tuloksellisuutta. Kehys valmistui vasta helmikuussa 2017, sillä jäsenvaltioiden kanssa käydyt keskustelut yhdenmukaisten tulos- ja vaikutusindikaattoreiden hyväksymiseksi kestivät pitkään²⁴. Siihen mennessä monet AMIF-rahaston hankkeet olivat jo käynnistyneet.

77

Sen lisäksi, että kehys julkaistiin myöhässä, sen tulos- ja vaikutusindikaattorit eivät sisällä tavoitearvoja ja lähtötasoja. Siksi tuloksellisuutta on vaikea arvioida. Lisäksi Italia ja Kreikka eivät keränneet kattavia tietokokonaisuuksia yhdenkään kehyksen indikaattorin osalta vuoden 2017 väliarviointikertomuksissa.

78

Komissio ei ole kehittänyt tuloksellisuuden seurantakehystä, jolla seurataan ja raportoidaan hätäavusta rahoitettujen hankkeiden tuloksista.

Tuloksellisuustiedot eivät riitä edistämään luotettavaa toimintapolitiikan arviointia EU:n tasolla

79

Toukokuussa 2018 komissio ehdotti²⁵ Eurostatin muuttoliikettä ja turvapaikkoja koskevien tilastojen tarkistamista. Tarkoituksena oli muun muassa i) lisätä palautuksia koskevien tilastojen toimitustiheyttä ja sisältöä, ii) toimittaa tarkemmin eriteltyjä turvapaikkaa koskevia tietoja ilman huoltajaa olevista alaikäisistä ja iii) ottaa käyttöön uudet tilastot Dublin-järjestelmän mukaisista uudelleentarkastelupyynnöistä.

80

Tämän tarkastuksen aikana kävi selväksi, että tuloksellisuustietoja tarvitaan lisää, jotta voidaan edistää luotettavaa toimintapolitiikan arviointia EU:n tasolla. Tätä ei ole käsitelty komission ehdotuksessa.

81

Eurostat ja EASO eivät esimerkiksi kerää tuloksellisuustietoja turvapaikkamenettelyn tärkeimpien välietappien²⁶ välisistä turvapaikkahakemusten käsittelyajoista, vaikka EU:n turvapaikkalainsäädännössä ja kansallisissa turvapaikkalainsäädännöissä on asetettu lukuisia määräaikoja. EASO kerää syntyneistä jonoista perustietoja, jotka koskevat vain vireillä olevien turvapaikkahakemusten ikää ensimmäiseen päätökseen liittyvässä vaiheessa. Eurostat kerää vain rajallisesti tietoa²⁷ oikeudellisen menettelyn/muutoksenhaun vaiheesta. Se ei kerää lainkaan tietoa vireillä olevista muutoksenhakutapauksista eri käsittelyasteissa.

82

Palauttamismenettelyjen nopeudesta ei kerätä lainkaan tietoja. Lisäksi millään indikaattorilla ei mitattu palautusten kestävyyttä, kuten sellaisten palautettujen muuttajien määrää, jotka yrittävät palata EU:hun, tai AVRR-uudelleenkotoutumispakettien onnistuneisuutta.

EU:n virastojen operatiivista tukea ei hyödynnetty täysimääräisesti

EASOn toimet strategisemman toimintatavan kehittämiseksi turvapaikkamenettelyjä koskevaa tukea varten

83

Tilintarkastustuomioistuin arvioi, että EASOn operaatiot olivat relevantteja niiden lukuisten uusien tarpeiden kannalta, jotka aiheutuivat Kreikkaan ja Italiaan kohdistuneista suurista muuttajavirroista.

84

Kun EASO tuki näitä jäsenvaltioita muuttoliikekriisin aikana ja erityisesti pahimman muuttajavirran saapuessa vuosina 2015 ja 2016 (ottaen huomioon tilanteen jatkuva muuttuminen), sillä ei ollut aikaa toteuttaa kattavia tarvearviointeja, joissa olisi priorisoitu tarpeet ja arvioitu niiden kustannukset, tai laatia monivuotisia suunnitelmia tai poistumisstrategioita. Tällaista jäsenneltyä arviointia ei kuitenkaan laadittu myöskään vuosien 2017 ja 2018 toimintasuunnitelmia varten. Suunnitelmien hyväksymisen hoitivat EASO ja vastaanottavat jäsenvaltiot. Koska tarpeita ei kuitenkaan ollut priorisoitu eikä niiden kustannuksia arvioitu selkeästi, ei voitu osoittaa, että EASO oli kohdentanut tukensa sinne, missä sitä tarvittiin eniten.

85

Laatiessaan vuoden 2019 toimintasuunnitelmia EASO pyrki voimakkaasti ottamaan käyttöön strategisen suunnittelun keskeiset osatekijät²⁸. Teoriassa tilintarkastustuomioistuin pitää tätä toimintatapaa hyvänä käytäntönä, joskin sen täytäntöönpanon vaikuttavuutta voidaan arvioida vasta tutkittaessa vuoden 2019 toimintasuunnitelmia, jotka eivät kuulu tämän tarkastuksen piiriin.

86

Vuoteen 2018 saakka toimintasuunnitelmissa keskityttiin panoksiin. Tuloksellisuuden seurantaväline otettiin käyttöön Italiassa helmikuussa 2018 ja Kreikassa toukokuussa 2018. Tämän ansiosta molemmissa maissa asetettiin tuotos- ja tulosindikaattoreita, mutta tilintarkastustuomioistuin havaitsi tässä useita puutteita²⁹.

87

Tilintarkastustuomioistuin ei havainnut konkreettisia esimerkkejä päällekkäisyydestä, mutta komissiossa ja EASOssa ei ole käytössä menettelyä, jolla EASO otetaan järjestelmällisesti mukaan AMIF-rahaston hankkeiden suunnitteluun. Tämä koskee erityisesti sellaisia (AMIF-rahaston kansallisten ohjelmien tai hätäavun piiriin kuuluvia hankkeita) hankkeita, joista rahoitetaan samankaltaisia toimia (esim. rahoitetaan Kreikan turvapaikkaviraston henkilöstöä tai tuetaan poliisin maahanmuuttoyksikköä Italiassa).

88

Italiassa EASO mukautti antamaansa tukea, kun muuttovirrat pienenivät merkittävästi. Se lopetti tiedotuksen tukemisen vuoden 2018 lopussa. Rekisteröintiin liittyvää tukea annettiin suunniteltua vähemmän, ja se on tarkoitus lopettaa asteittain vuoden 2019 loppuun mennessä. EASO aikoo myös lopettaa tukensa alueellisille turvapaikkakomiteoille³⁰ vuoden 2019 loppuun mennessä.

89

Vaikka kansalliset viranomaiset voisivat toteuttaa jotkin EASOn tuen osatekijöistä ja ne voitaisiin rahoittaa AMIF-rahastosta (esim. väliaikainen henkilöstö – rekisteröinnistä vastaavat asiantuntijat ja turvapaikkahakemusten tapauskäsittelijät, jotka on jo lähetetty Kreikan turvapaikkavirastoon, tai tulkkauspalvelut), EASOlla ei ole tällaista Kreikkaa koskevaa poistumisstrategiaa.

EASOn tukea haittasivat jäsenvaltioiden asiantuntijoiden jatkuva pula, asiantuntijoiden lähettäminen lyhytkestoiselle työkomennukselle ja muut operatiiviset ongelmat

90

Panosten (muun muassa asiantuntijoiden ja väliaikaisten konsulttien määrä) osalta EASOn lähettämä henkilöstö Kreikassa ja Italiassa vastaa pääosin toimintasuunnitelmia. Liitteestä I käy ilmi, että menot olivat joka vuosi alkuperäistä talousarviota suuremmat.

91

Koska indikaattorit eivät sisällä tavoitteita tai lähtötasoja, EASOn tuen tuloksellisuutta ja tehokkuutta on vaikea arvioida tuotosten ja tulosten kannalta. Tilintarkastustuomioistuimen haastattelemat Kreikan ja Italian turvapaikkaviranomaiset pitivät kuitenkin EASOn tukea hyödyllisenä sekä turvapaikkamenettelyjen tukemisessa että kansallisten valmiuksien vahvistamisessa.

92

EASOn operaatioissa on yhä jatkuva pula jäsenvaltioiden asiantuntijoista. Lisäksi asiantuntijoiden keskimääräinen paikalle lähettämisen kesto on osoittautunut liian lyhyeksi (keskimäärin 50 päivää Kreikassa ja 46 päivää Italiassa vuonna 2018). Toisin kuin Frontex, EASO ei laadi vuotuista suunnitelmaa asiantuntijoiden lähettämiseksi. Sen sijaan se pyytää jäsenvaltioita nimittämään asiantuntijoita, mutta se ei usein saa riittävää vastausta. Siksi EASO joutuu korvaamaan tämän vajeen käyttämällä enemmän väliaikaista henkilöstöä.

93

Lisäksi Kreikan saarille myönnettyä EASOn tukea ovat häirinneet operatiiviset ongelmat (laatikko 7).

Frontexin pakkotoimin tapahtuvaa palauttamista koskevissa tukioperaatioissa tiedonsaanti jäsenvaltiolta oli puutteellista ja koordinointi AMIF-rahaston kanssa vajavaista

94

Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että kaikki Frontexin palautusoperaatiot olivat relevantteja palautusten alalla havaittuihin tarpeisiin nähden.

95

Vuodesta 2016 alkaen Frontex on voinut koordinoida ja järjestää pakkoon perustuvia palautusoperaatioita omasta aloitteestaan. Jotta se voi parantaa tällaisten operaatioiden suunnittelua, jäsenvaltioiden olisi kuitenkin toimitettava järjestelmällisesti luotettavaa ja ajantasaista tietoa säännöllisin väliajoin (esim. ajan tasalla olevat tiedot palautettavien kolmansien maiden kansalaisista ja heidän alkuperämaastaan, heidän määränsä maasta poistamista edeltävissä säilöönottokeskuksissa ja säilöönoton päättymispäivä).

96

Sen jälkeen kun Frontexin toimeksiantoa laajennettiin vuonna 2016, kahdesta EU:n välineestä (AMIF-rahaston kansalliset ohjelmat ja Frontexin paluutuki) on tuettu pakkoon perustuvia palautustoimia. Nämä kaksi EU:n rahoitusrakennetta ovat toimineet samanaikaisesti, ja niillä on rahoitettu samantyyppisiä pakkoon perustuvia palautustoimia (yhteiset operaatiot, kansalliset operaatiot ja kaupalliset reittilennot). Koska palautusmäärät ovat pieniä, Frontexin potentiaali tarjota paluutukea jää hyödyntämättä (laatikko 8).

97

AMIF-rahaston ja Frontexin toiminnan koordinointia varten ei ole rakennetta. Frontex ei osallistu AMIF-rahaston palauttamistoimien ohjelmasuunnitteluun, eikä se saa käyttöönsä AMIF-rahaston kansallisten ohjelmien tietoja tai AMIF-rahastosta rahoitettavien asiaan liittyvien hankkeiden tietoja.

Frontexin palauttamistuen potentiaali jäi hyödyntämättä

98

Jäsenvaltiot eivät ole hyödyntäneet täysimääräisesti Frontexin potentiaalia palautusoperaatioiden tukemiseksi (kaavio 9). Siksi virasto ei ole pystynyt käyttämään kokonaan palauttamistuen lisättyjä määrärahoja toimeksiantonsa laajentamisen jälkeen.

99

Kuten kaaviosta 10 käy ilmi, Kreikka ja Italia kuuluvat niiden jäsenvaltioiden joukkoon, jotka eivät hyödynnä täysimääräisesti Frontexin potentiaalia³². Tärkein syy tähän on palautettavien henkilöiden vähäinen määrä molemmissa maissa. Toinen syy tilanteeseen on se, että kyseiset maat valitsivat pakkotoimin tapahtuvaa palauttamista varten AMIF-rahaston kansallisen ohjelman Frontexin tuen sijaan.

100

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että operatiiviset haasteet vaikuttavat tilauslento-operaatioiden kustannustehokkuuteen (kaavio 10).

1. Pakenemisen riskin vuoksi on toimittava nopeasti, kun muuttaja on valmis palautukseen. Ei ole aikaa odottaa, että tilauslentokone on täysi. Siksi tilauslennoilla käytetyissä lentokoneissa oli käyttämätöntä kapasiteettia (43 prosenttia), erityisesti koska Afrikkaan tai Aasiaan suuntautuvissa pitkän matkan palautusoperaatioissa on käytettävä suuria lentokoneita, joiden lentosäde on riittävä.
2. Toteutuneet matkustajamäärät ovat usein suunniteltua pienemmät (67 prosenttia vuonna 2018). Tämä johtui muun muassa tarvittavien matkustusasiakirjojen puutteesta, turvapaikkahakemusten uusimisesta viime hetkellä sekä pakenemisesta.
3. Palautettavien henkilöiden mukana matkustaa suuri määrä henkilöstöä (esim. saattajat, valvojat, tarkkailijat, lääkintähenkilöstö)
4. Palautusoperaatioita haittaa myös se, että yhteistyö kolmansien maiden kanssa on vaikeaa³³.

101

Yleisesti ottaen reittilennot ovat kustannustehokkaampia kuin tilauslennot. Toisaalta noin kolmannes reittilennoilla toteutetuista palautusoperaatioista peruuntui. Tämä johtui pääasiassa palautettavien henkilöiden kieltäytymisestä, matkustusasiakirjojen puutteesta, pakenemisesta, tuomioistuinten päätöksistä tai lentokapteenin kieltäytymisestä.

Turvapaikkahakemusten käsittelyajat ovat edelleen pitkiä, vaikka valmiuksia on lisätty, ja luvattomien muuttajien palautusten määrä on pieni

102

Tilintarkastustuomioistuin arvioi EU:n tukitoimien vaikutusta kansallisella tasolla tutkimalla, olivatko turvapaikka- ja palauttamismenettelyjen nopeus ja tehokkuus parantuneet. Tätä varten selvitettiin seuraavia tekijöitä:

1. keskimääräiset käsittelyajat turvapaikkamenettelyn tärkeimpien vaiheiden välillä (ks. kaavio 11)
2. vireillä olevien turvapaikkahakemusten jonojen purkaminen
3. ensimmäiset turvapaikkapäätökset kumoavien muutoksenhakupäätösten osuus
4. toteutuneiden palautusten määrä verrattuna annettujen palauttamispäätösten määrään
5. keskimääräiset käsittelyajat palauttamismenettelyn tärkeimpien vaiheiden välillä (ks. kaavio 12).

103

Kriisin aikana suurin osa sääntelemättömän muuttoliikkeen mukana Eurooppaan tulleista muuttajista on saapunut joko Italiaan tai Kreikkaan. Nämä kaksi jäsenvaltiota ovat kehittyneet kauttakulkumaista maiksi, joissa muuttajat hakevat turvapaikkaa. Koska nykytilanne näissä kahdessa valtiossa on erilainen, tilintarkastustuomioistuimen havainnot niiden turvapaikkamenettelyistä esitetään erikseen. Kerättyjen ja analysoitujen turvapaikkatietojen avulla ei myöskään ole mahdollista vertailla suoraan Kreikan ja Italian turvapaikkajärjestelmiä.

Koko Kreikan turvapaikkajärjestelmä on ylikuormitettu, vaikka käsittelykapasiteettia on lisätty merkittävästi

Jonot pitenevät käsittelykapasiteetin lisäämisestä huolimatta

104

Kreikan turvapaikkaviraston toiminta käynnistyi kesäkuussa 2013. Kreikan turvapaikkaviraston työvoima on kasvanut viime vuosina AMIF-rahaston hätäavun, AMIF-rahaston kansallisen ohjelman, EASOn ja UNHCR:n tuella, mikä on lisännyt sen kapasiteettia ensimmäisten päätösten antamisessa (ks. kaavio 13).

105

Henkilöstöresurssien kasvusta huolimatta Kreikan turvapaikkaviraston työntekijöiden nykyinen tapaustenkäsittelykapasiteetti ei vieläkään vastaa turvapaikkahakemusten määrän kasvua. Vuonna 2018 Kreikan turvapaikkavirastossa oli keskimäärin 240 tapauskäsittelijää. Tilintarkastustuomioistuin on arvioinut, että Kreikan turvapaikkavirasto tarvitsisi vielä noin uutta 110 tapauskäsittelijää, jotta se voi hallita ensimmäiseen päätökseen liittyvien menettelyjen jonoja (kun vuonna 2018 vastaanotetut 66 970 turvapaikkahakemusta jaetaan tapauskäsittelijän yleisellä käsittelytahdilla, joka on 16 tapausta kuukaudessa). Pätevän henkilöstön rekrytointiin liittyvien vaikeuksien lisäksi Kreikan turvapaikkaviraston kasvun jatkumista rajoittaa akuutti työtilojen puute (laatikko 9).

106

Ensimmäisen käsittelyasteen vireillä olevien tapausten kokonaismäärä lähes kaksinkertaistui vuoden 2017 puolivälin ja vuoden 2018 lopun välillä, ja yli kuuden kuukauden ikäisten tapausten määrä kasvoi jyrkästi (kaavio 14).

107

Maaliskuun 18. päivänä 2016 annettu EU:n ja Turkin julkilausuma on vaikuttanut merkittävästi turvapaikkatilanteeseen Kreikassa. Luvattomat rajanylitykset Turkista Kreikkaan ovat vähentyneet huomattavasti (ks. kaavio 15). Samaan aikaan Kreikan turvapaikkavirastoon on kuitenkin kohdistunut merkittävä paine, koska valtaosa kolmansien maiden kansalaisista hakee kansainvälistä suojelua Kreikassa Balkanin reitin sulkemisen jälkeen.

108

Vastauksena EU:n ja Turkin julkilausumaan Kreikan saarilla otettiin käyttöön nopeutettu rajamenettely³⁴. Sen tarkoituksena oli täydentää olemassa olevia tavanomaisia ja nopeutettuja turvapaikkamenettelyjä (ks. kaaviossa 16 oleva vuokaavio). Maaliskuun 2019 lopussa ensimmäisessä käsittelyasteessa vireillä olevia tapauksia oli saarilla 24 533³⁵.

Käsittelyajat ovat pidentymässä

109

Turvapaikkahakemusten käsittelyaika rekisteröinnistä muutoksenhakupäätökseen piteni vuonna 2018 kaikissa turvapaikkamenettelyissä Kreikassa (kaavio 17).

110

Kreikan turvapaikkavirasto tai EASOn henkilöstö toteuttaa nopeutettuun rajamenettelyyn liittyvät puhuttelut viidellä Kreikan saarella, joilla on hotspot-alue. Vaikka kansallisessa lainsäädännössä asetetaan erittäin tiukat määräajat (turvapaikkapuhuttelu olisi järjestettävä vuorokauden kuluessa hakemuksen jättämisestä ja ensimmäinen päätös olisi annettava vuorokauden kuluessa puhuttelusta), keskimääräiset käsittelyajat ovat pidentyneet vuodesta toiseen (laatikko 10).

111

Tilanne on vieläkin hankalampi tavanomaisten ja nopeutettujen menettelyjen osalta.

112

Hakemuksen rekisteröinnistä ensimmäiseen päätökseen tavanomaisessa menettelyssä keskimäärin kuluva aika piteni 84 päivästä vuonna 2016 jo 241 päivään vuonna 2018. Tämä aika pitenee todennäköisesti entisestään, sillä tilintarkastustuomioistuin havaitsi esimerkkejä turvapaikanhakijoista, jotka tekivät hakemuksen vuonna 2018 ja jotka saivat puhutteluajan vuodelle 2022 tai jopa vuodelle 2023.

113

Syyriasta tai Palestiinasta tulevien hakijoiden tai kansalaisuudettomien hakijoiden nopeutetussa menettelyssä hakemuksen rekisteröinnistä ensimmäiseen päätökseen keskimäärin kuluva aika yli kaksinkertaistui 142 päivästä (vuonna 2016) 303 päivään (vuonna 2018). Tilintarkastustuomioistuin havaitsi tapauksia, joissa vuonna 2018 hakemuksen tehneille syyrialaisille tarjottiin puhuttelua vasta maaliskuulle 2021, mikä viittaa siihen, että tämä aika saattaa pidetä entisestään.

114

Tämä aiheuttaa nurinkurisen tilanteen, joka koskee tutkittavaksi ottamisen edellytykset täyttäviä syyrialaisia ja haavoittuvassa asemassa olevia hakijoita saarilla³⁹. Vaikka heitä koskevat maantieteelliset rajoitukset on poistettu ja he voivat lähteä saarilta, heidän on odotettava paljon pidempään, että heidän tapaustaan koskeva päätös tehdään mantereella, kuin jos he olisivat jääneet nopeutettuun rajamenettelyyn saarille⁴⁰.

Muutoksenhakuelimet ovat ylikuormitettuja

115

Kreikka on pyrkinyt lisäämään muutoksenhakuelintensä valmiuksia. Joulukuussa 2018 muutoksenhakukomiteoiden määrä kasvoi 12:sta 20:een. Parempia valmiuksia tarvitaan kipeästi, jotta vältetään vuonna 2017 syntynyt tilanne, jossa jonojen purkamista käsittelevät komiteat purkivat yhä vuotta 2013 edeltäneitä vireillä olleita muutoksenhakupyyntöjä (ks. AMIF-rahaston kansallisen ohjelman hanke GR-1 liitteessä IV).

116

Vuoden 2018 lopussa muutoksenhakuelimissä oli vireillä 13 755⁴¹ tapausta. Merkittävä osuus kielteisistä ensimmäisistä päätöksistä (joiden määrä tällaisista päätöksistä on ollut noin puolet vuodesta 2013 lähtien) siirtyy muutoksenhakuvaiheeseen. Tämä lisää muutoksenhakuelimiin kohdistuvaa painetta. Keskimääräiset käsittelyajat sekä mantereella että saarilla pitenivät vuosien 2016 ja 2018 välillä.

117

Suunnitteilla ei ole sellaista AMIF-rahastosta rahoitettavaa hanketta, jolla tuettaisiin muutoksenhakukomiteoita. EASOn tuki on vähäistä, koska se osallistuu ensimmäistä päätöstä koskevaan vaiheeseen.

Merkkejä ensimmäisten päätösten laadun heikkenemisestä saarilla

118

Yksi ensimmäisten päätösten laadun mahdollinen mittari on kumottujen päätösten osuus muutoksenhakuelimille tehtyjen muutoksenhakupyyntöjen joukossa. Kaaviosta 18 käy ilmi mantereen alhainen kumoamisaste, mutta saarten tilanne on heikentynyt merkittävästi kahden viime vuoden aikana. Tämä viittaa siihen, että ensimmäisten päätösten laatu on heikentynyt (muutoksenhakuelimet kumosivat 17,8 prosenttia ensimmäisistä päätöksistä vuonna 2018).

Turvapaikkahakemusten jonot siirtyvät ylikuormitettuihin muutoksenhakuelimiin Italiassa

Ensimmäisessä käsittelyasteessa vireillä olevien tapausten jonot lyhenevät

119

Italian viranomaiset eivät kyenneet tuottamaan tilintarkastustuomioistuimen pyytämiä tietoja vireillä olevien tapausten määrästä tai jonojen vuotuisesta kehityksestä vuodesta 2015 lähtien rekisteröintiä, hakemuksen jättämistä, muutoksenhakua ja lopullista päätöstä koskevissa vaiheissa. Siksi tämä osio kattaa vain ensimmäistä päätöstä koskevassa vaiheessa vireillä olevien tapausten määrän tai jonot.

120

Italiaan saapuvien maahantulijoiden määrä on pudonnut jyrkästi vuodesta 2016 alkaen: vuonna 2017 heidän määränsä pieneni 34 prosenttia edelliseen vuoteen verrattuna ja vuonna 2018 määrä pieneni vielä 80 prosenttia (kaavio 19). Turvapaikkahakemusten määrä väheni 56 prosenttia vuosina 2016–2018.

121

Kansallinen turvapaikkakomissio ja sen alueelliset toimistot arvioivat kansainvälistä suojelua koskevat hakemukset Italiassa. Kansallinen turvapaikkakomissio vastaa myös ensimmäisten päätösten antamisesta. Kansallisen talousarvion tuella sen henkilöstökapasiteetti kasvoi vuosien 2014 ja 2018 välisenä aikana (ks. kaavio 20). Henkilöstön vahvistaminen lisäsi valmiuksia käsitellä ensimmäiseen päätökseen liittyvän vaiheen hakemuksia.

122

Vuoden 2017 loppuun asti kansallisella turvapaikkakomissiolla oli vaikeuksia käsitellä turvapaikkahakemusten kasvavaa määrää. Joulukuuhun 2017 mennessä vireillä olevien tapausten määrä oli kasvanut 149 006:een, mikä tarkoitti, että Italian turvapaikkajärjestelmään kohdistui merkittävä paine. Tämä kuitenkin muuttui vuonna 2018, jolloin käsiteltävien tapausten jonot rajusti lyhenivät 45 prosenttia. Jonoja saatiin lyhennettyä lisäämällä ensimmäisen käsittelyasteen käsittelykapasiteettia, samalla kun maahantulijoiden määrä väheni merkittävästi. Tämä tarkoitti, että kansainvälistä suojelua koskevia hakemuksia tehtiin vähemmän (kaavio 21).

123

Kansallinen turvapaikkakomissio odottaa, että se saa purettua kaikki ensimmäisen käsittelyasteen jonot vuoden 2019 loppuun mennessä. Näiden toimien ohella on kuitenkin kiristetty muuttoliikepolitiikkaa (humanitaarisen suojelu on lopetettu ja turvapaikkahakemusten hyväksymisaste pienenee⁴²). Näin ollen on odotettavissa, että suuri määrä hylättyjä tapauksia siirtyy vuoden kuluessa muutoksenhakuvaiheeseen, joka on jo ylikuormitettu (ks. jäljempänä oleva kohta 127).

Käsittelyajat ovat pidentymässä

124

Italian tietojärjestelmistä ei ole mahdollista poimia tietoja mediaanikäsittelyajasta tai keskimääräisestä käsittelyajasta maihinnousun, turvapaikkahakemuksen tekemisen ja sen rekisteröinnin (poliisin maahanmuuttoyksikössä questurassa) välillä.

125

Italian lainsäädännön mukaan tavanomaisessa menettelyssä hakemuksen jättämispäivästä ensimmäisen päätöksen antamiseen saa kulua enintään 33 päivää⁴³. Kaaviosta 22 käy ilmi, että keskimääräinen käsittelyaika piteni merkittävästi vuosien 2015 ja 2018 välillä.

126

Kriittinen ongelma on sellaisen yhdennetyn tietoteknisen hallintojärjestelmän puute, joka mahdollistaisi tuloksellisuuden seurannan menettelyn alusta loppuun, myös oikeudellisen vaiheen (muutoksenhaun) aikana. Alueelliset turvapaikkakomiteat kirjaavat muutoksenhakupäätökset manuaalisesti ja kirjaamisessa on viivästyksiä, mikä heikentää tietojen kattavuutta ja luotettavuutta. Kaikkia päätöksiä ei toimiteta järjestelmällisesti alueelliseen komiteaan, vaan niiden on kerättävä tiedot muuttajilta tai poliisin maahanmuuttoyksiköistä (questure). Lisäksi alueelliset komiteat lataavat myöhässä omat ensimmäiset päätöksensä. Luotettavat ja ajantasaiset tiedot kaikissa vaiheissa annetuista kielteisistä päätöksistä puuttuvat, minkä vuoksi questura ei pysty antamaan palauttamispäätöksiä.

Muutoksenhakuelimet ovat ylikuormitettuja

127

Kuten kaaviosta 23 käy ilmi, lopullisen päätöksen antaminen kaikkien mahdollisten muutoksenhakukierrosten jälkeen voi viedä 4,3 vuotta. Italian turvapaikkajärjestelmässä kiireellisintä tukea tarvitsevatkin todennäköisesti seuraavaksi oikeusviranomaiset.

128

Tarkastuksen aikaan AMIF-rahastosta ei rahoitettu yhtään hanketta, jolla olisi vahvistettu oikeusviranomaisten valmiuksia. EASO pani tämän tarpeen merkille, mutta se on tähän mennessä antanut vain välillistä tukea: se auttaa kansallista turvapaikkakomissiota asioissa, jotka siirretään toiseen käsittelyasteeseen, mutta se ei avusta suoraan oikeudellisia muutoksenhakutuomioistuimia.

Muutoksenhakuelimet kumosivat melko suuren osan ensimmäisistä päätöksistä

129

Kaaviosta 24 käy ilmi, että vuonna 2018 muutoksenhakuelimet kumosivat 33 prosenttia ensimmäisistä päätöksistä, joihin oli haettu muutosta. Vaikka osuus on melko korkea, se on parantunut hieman aiemmista vuosista.

Luvattomien muuttajien palautusten toteuttamisessa on yhä ongelmia koko EU:ssa

Palautusaste on alhainen koko EU:ssa

130

Kansainvälistä suojelua hakevien ihmisten määrä on ollut korkea Euroopassa vuodesta 2015 lähtien. Tämän myötä luvattomien muuttajien alhaisesta palautusasteesta on tullut ongelma Kreikalle, Italialle ja koko EU:lle, kuten kaaviosta 25 käy ilmi. Palautusasteet ovat vieläkin alhaisempia, jos otetaan huomioon vain Euroopan ulkopuolelle suuntautuvat palautukset. Tähän on useita syitä, joita analysoidaan jäljempänä.

131

EU:n ja Turkin julkilausuman täytäntöönpanosta voidaan todeta, Kreikan saaret olivat palauttaneet yhteensä vain 1 806 luvatonta muuttajaa vuoden 2018 loppuun mennessä. EU:n ja Turkin julkilausumaan perustuvien palautusten määrä laski vuonna 2018 (322 palautusta) vieläkin alemmas kuin vuonna 2017 (687 palautusta).

Useat tekijät heikentävät palautusoperaatioiden toimivuutta

132

Yksi palautusoperaatioiden toimivuuteen vaikuttavista tekijöistä on turvapaikkamenettelyn kesto (ks. myös kohdat 109–114 ja 124–126). Lisäksi turvapaikkalainsäädännössä sallittu säilöönoton enimmäiskesto on kuusi kuukautta niiden vähälukuisten kolmannen maan kansalaisten kohdalla, jotka voidaan ottaa säilöön. Kun säilöönottoaika päättyy, muuttajat vapautetaan ja he saattavat paeta. Lisäksi sekä Italiassa että Kreikassa muuttajat tekevät usein viime hetkellä turvapaikkahakemuksen, jolla pyritään viivyttämään palauttamismenettelyä.

133

Toimiva turvapaikka- ja palauttamismenettelyistä vastaavien viranomaisten välinen koordinointi on tärkeää, jotta voidaan optimoida tietojenvaihto ja antaa palauttamispäätökset automaattisesti kielteisten turvapaikkapäätösten antamisen jälkeen (laatikko 11).

134

Kreikalla on muuttoliikkeen hallintaan tarkoitettu keskitetty tietotekninen järjestelmä (Greek Mapping System), mutta se ei ole vielä kovin pitkälle kehittynyt tietojen ja toimintojen osalta. Se ei ole yhdennetty järjestelmä, jossa kartoitetaan koko palauttamismenettely. Se ei esimerkiksi sisällä reaaliaikaisia tietoja säilöönotosta. Sen sijaan kukin maasta poistumista edeltävää säilöönottoa varten perustettu keskus käyttää omaa Excel-tiedostoaan, ja pääpoliisiaseman koordinointiyksikön on pyydettävä kutakin keskusta toimittamaan säännöllisiä päivityksiä, jotta se saa yleiskuvan tilanteesta. Frontex tukee Kreikkaa sen palauttamismenettelyn siirtämisessä digitaaliseen muotoon.

135

EU:n jäsenvaltiot eivät lisäksi tunnusta vastavuoroisesti palauttamispäätöksiä. Vuoteen 2018 saakka palauttamispäätöksistä ei vaihdettu tietoja EU:n sisällä. Joulukuusta 2018 alkaen palauttamispäätökset on pitänyt kirjata järjestelmällisesti Schengenin tietojärjestelmään, jolloin ne ovat näkyvissä kaikille jäsenvaltioille.

136

Vapaaehtoiseen paluuseen liittyy myös pakenemisen vaara. Suurin syy tähän on se, ettei käytössä ole vakiojärjestelmää, jolla voidaan tarkistaa, onko kolmannen maan kansalainen ylittänyt Schengen-maan ulkorajan. Siksi ei ole mahdollista selvittää varmuudella, onko kolmannen maan kansalainen tosiasiassa lähtenyt EU:sta, piileskeleekö hän jäsenvaltiossa vai onko hän siirtynyt toiseen jäsenvaltioon.

137

Palauttamisdirektiivin⁴⁴ mukaan ”säilöönottoa maastapoistamista varten olisi rajoitettava, ja siinä olisi noudatettava oikeasuhteisuuden periaatetta käytettyihin keinoihin ja tavoiteltuihin päämääriin nähden. Säilöönotto on perusteltu ainoastaan palauttamisen valmistelemiseksi tai henkilön poistamiseksi maasta, ja jos lievempien keinojen käyttäminen ei olisi riittävää”. Alustava säilöönottoaika on enintään kuusi kuukautta. Tätä aikaa saa jatkaa enintään 18 kuukauteen tietyin ehdoin. Kreikassa on tällä hetkellä kuusi maastapoistamista edeltävää säilöönottokeskusta mantereella ja kaksi Lesboksen ja Kosin saarilla. Lisäksi yksi on suunnitteilla Samokselle. Joidenkin maastapoistamista edeltävien säilöönottokeskusten olosuhteita on arvosteltu (ks. hanke GR-3 liitteessä IV).

138

Italian pyrkimyksistä huolimatta sen maastapoistamista edeltävien säilöönottokeskusten valmiudet eivät vieläkään riitä palautettavien henkilöiden majoittamiseen (815 paikkaa verrattuna 27 070 palauttamispäätökseen vuonna 2018). Suunnitteilla ei ole yhtään AMIF-rahaston hanketta, jolla pyrittäisiin ratkaisemaan tämä ongelma.

139

Toinen syy siihen, miksi vain pieni osuus EU:sta poistumaan määrätyistä muuttajista tosiasiassa palautetaan, on eräiden kolmansien maiden yhteistyön puute niiden kansalaisten henkilöllisyyden todentamisessa ja kansalaisten takaisinottamisessa (ks. myös kohta 100 iv)). Esimerkiksi EU:n ja Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren valtioiden välisessä Cotonoun sopimuksessa määrätään⁴⁵, että näiden valtioiden on otettava ilman lisämuodollisuuksia takaisin kaikki sellaiset kansalaisensa, jotka oleskelevat laittomasti jonkin EU:n jäsenvaltion alueella. Käytännössä tätä määräystä ei noudateta.

Operatiivisia haasteita avustetussa vapaaehtoisessa paluussa ja uudelleenkotoutumisessa

140

Koska EU:sta puuttuu yhdenmukaistettu toimintatapa, AVRR-paketit ovat erilaisia eri jäsenvaltioissa. Euroopan parlamentin tutkimuspalvelun mukaan EU:n jäsenvaltiot ovat perustaneet jopa 90 erillistä AVRR-ohjelmaa, joita Euroopan unioni osarahoittaa.

141

AVRR-operaatiot ovat tähän mennessä muodostaneet vain murto-osan kaikista palautuksista Italiassa (15 prosenttia vuonna 2018), koska useat ongelmat ovat estäneet AVRR-hankkeita edistämästä tehokkaasti palauttamiseen liittyvien ongelmien ratkaisua (laatikko 12).

142

Kreikassa IOM:n täytäntöönpanema AVRR-ohjelma on saavuttamassa tavoitteensa⁴⁸. Uudelleenkotoutumista koskeva apu, jolla tuetaan edunsaajia heidän palatessaan alkuperämaahansa, oli kuitenkin saatavilla vain 26 prosentille hakijoista. Uudelleenkotoutumista koskevan avun tarjoamisen vaje olisi voitu osittain täyttää eurooppalaisten uudelleenkotouttamisvälineiden verkoston (ERIN) erityisestä toimintaohjelmasta⁴⁹, mutta Kreikka ei ole vielä hyödyntänyt sitä.

143

Lisäksi siinä missä ohjelman hakuaika on mantereella rajoittamaton, saarilla olevien muuttajien on haettava AVRR-ohjelmaan erittäin lyhyessä ajassa (15 päivän kuluessa siitä, kun he saavat kielteisen ensimmäisen päätöksen Kreikan turvapaikkavirastosta).

144

Edellä mainitusta huolimatta esimerkki hyvästä käytännöstä on saatu Attiko Alsosissa sijaitsevasta avoimesta keskuksesta, joka on tarkoitettu muuttajille, jotka ovat rekisteröityneet avustettuun vapaaehtoiseen paluuseen ja uudelleenkotoutumiseen. Keskus tarjoaa turvallisen ympäristön ja tukea kolmannen maan kansalaisille, jotka palaavat vapaaehtoisesti alkuperämaahansa (ks. laatikko 13).

Palautusoperaatioiden nopeudesta ei ole tietoja

145

Kreikan ja Italian tietotekniset järjestelmät eivät kykene tuottamaan tilastotietoja palauttamismenettelyjen nopeudesta⁵⁰. Tilintarkastustuomioistuin ei siksi kyennyt arvioimaan tätä näkökohtaa.

Päätelmät ja suositukset

146

Tarkastuksessa tutkittiin, auttoiko muuttoliikkeen hallintaan myönnetty EU:n tuki (hotspot-lähestymistapa mukaan lukien) luomaan vaikuttavat ja nopeat turvapaikka- ja palauttamismenettelyt Kreikassa ja Italiassa. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että EU:n tuen tavoitteiden ja saavutettujen tulosten välillä on eroja. Kreikan ja Italian viranomaisten valmiudet ovat parantuneet, mutta pitkät käsittelyajat ja pullonkaulat vaikuttavat silti edelleen turvapaikkamenettelyjen täytäntöönpanoon Kreikassa ja Italiassa. Kuten muussakin EU:ssa, luvattomasti maassa oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palautusten määrä Kreikasta ja Italiasta on pieni.

147

Tilintarkastustuomioistuin antoi vuonna 2017 yksitoista suositusta hotspot-lähestymistavasta Kreikassa ja Italiassa. Näistä kuusi on pantu kokonaan täytäntöön, kaksi on pantu täytäntöön komission ja virastojen osalta ja yhtä ei ole pantu täytäntöön jäsenvaltioissa (liite III). Kahden keskeisen suosituksen (hotspot-alueiden valmiudet ja ilman huoltajaa olevien alaikäisten tilanne Kreikan hotspot-alueilla) täytäntöönpano on vielä kesken, sillä Kreikan hotspot-alueiden tilanne on yhä erittäin kriittinen (kohdat 23–27).

148

Tilintarkastustuomioistuimen suositusta, jossa kehotetaan varmistamaan, että jäsenvaltiot lähettävät asiantuntijat riittävän pitkäksi aikaa, ei ole vielä pantu täytäntöön. Vaikka komissio ja virastot ovat toistuvasti kehottaneet jäsenvaltioita lähettämään enemmän kansallisia asiantuntijoita, pula kansallisista asiantuntijoista vaivaa edelleen EASOn operaatioita. Sitä vastoin Frontex on itse asiassa lähettänyt tarvittua enemmän henkilöstöä Italian hotspot-alueille, koska se ei ole mukauttanut suunnitelmiaan meritse saapuvien tulijoiden vähäiseen määrään. Palautusoperaatioiden vähäisestä määrästä huolimatta tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että suuressa osassa Turkkiin suuntautuneista takaisinotto-operaatioista Frontexin saattajana toimivilla asiantuntijoilla oli vain saattajaprofiili, eikä heitä siksi voitu käyttää muun tyyppisissä operaatioissa (kohdat 28–30).

149

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että rekisteröintiä ja sormenjälkien ottamista koskevat prosenttiosuudet hotspot-alueilla olivat parantuneet merkittävästi sen jälkeen, kun vakioidut toimintaohjeet oli vahvistettu ja vastuu oli jaettu selkeästi kansallisten viranomaisten ja EU:n tukivirastojen välillä. Tästä huolimatta suuri osuus muuttajista liikkuu edelleen eteenpäin ja hakee turvapaikkaa toisesta EU:n jäsenvaltiosta ilman, että heidän sormenjälkensä tallennetaan Eurodac-tietokantaan (kohdat 31–34).

150

Hätätilanteissa sovellettavat siirtojärjestelmät, jotka oli tarkoitettu väliaikaisiksi, olivat EU:n muuttoliikepolitiikan historiassa ensimmäinen solidaarisuusaloite, jonka tavoitteena oli turvapaikanhakijoiden laajamittainen uudelleenjakaminen jäsenvaltioiden kesken. Niiden tavoitearvoja ei kuitenkaan saavutettu, eivätkä ne siksi vähentäneet vaikuttavasti Kreikan ja Italian turvapaikkajärjestelmiin kohdistuvaa painetta (kohdat 35–41).

151

Vain hyvin pieni osuus sisäiseen siirtoon mahdollisesti oikeutetuista muuttajista yksilöitiin ja ohjattiin onnistuneesti siirron hakemiseen (kohdat 42–47).

152

Suuri osuus siirtoa hakeneista ehdokkaista todella siirrettiin (80 prosenttia Kreikassa ja 89 prosenttia Italiassa). Tilintarkastustuomioistuin havaitsi siirtomenettelyissä kuitenkin joitakin operatiivisia heikkouksia. Komissio ei ole seurannut siirtomenettelyä muuttajia vastaanottavissa valtioissa helmikuun 2018 jälkeen. Väliaikaisten siirtojärjestelmien voimassaolo päättyi syyskuussa 2017, eikä tähän mennessä ole saavutettu yksimielisyyttä pysyvää siirtojärjestelmää koskevasta komission ehdotuksesta. Koska EU:n tasolla hyväksytty siirtomekanismi puuttuu, vapaaehtoisia siirtoja toteutetaan tapauskohtaisesti. Pääasiassa tämä koskee muuttajia, jotka ovat nousseet maihin Italiassa ja Maltalla (kohdat 48–53).

Suositus 1 – Hyödynnetään saatuja kokemuksia mahdollisten tulevien vapaaehtoisten siirtomekanismien luomisessa

Komission olisi hyödynnettävä hätätilanteissa sovellettavista siirtojärjestelmistä saatuja kokemuksia (myös kokemuksia, jotka liittyvät tilanteeseen vastaanottavassa jäsenvaltiossa siirron jälkeen). Sen olisi käytettävä tätä kokemusta perustana mahdollisten tulevien vapaaehtoisten siirtomekanismien rakentamisessa.

Tavoiteajankohta: 31. joulukuuta 2020.

153

AMIF-rahaston hätäapu oli alun perin suunniteltu pienimuotoiseksi välineeksi, jolla vastataan kiireellisiin erityistarpeisiin hätätilanteissa. Hätäapurahoituksen lisääminen paransi komission kriisituen joustavuutta ja reaktiokykyä. Siitä on tullut keskeinen strateginen väline, jolla komissio tasapainottaa uudelleen tukea maille, joihin muuttoliikekriisi vaikuttaa eniten (erityisesti Kreikka), täydentämällä niiden kansallisten ohjelmien määrärahoja. Tämän siirtymän yhteydessä ei vahvistettu välineen toimivuuden seurantakehystä. Komissio on ehdottanut, että yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa hallinnoitava hätäapu sisällytettäisiin uuteen rahoituskehykseen vuosiksi 2021–2027 (kohdat 54–64).

154

Kuudesta tarkastetusta hätäapuhankkeesta vain kahden tavoitteet saavutettiin kokonaan, kolmen tavoitteet saavutettiin osittain ja yhden täytäntöönpano on vielä varhaisessa vaiheessa (kohdat 65 ja 66).

155

AMIF-rahaston kansallisista ohjelmista rahoitetuista hankkeista tarkastettiin kymmenen, ja ne kaikki ovat relevantteja. AMIF-rahaston kansalliset ohjelmat ovat monivuotisia rahoitusvälineitä, mutta Kreikassa ja Italiassa ei ole vielä käytössä luotettavia monivuotisen strategisen suunnittelun mekanismeja, joilla varmistettaisiin, että varat kohdennetaan sinne, missä niitä tarvitaan eniten (kohdat 67–72).

156

Tarkastuksen kohteena oli viisi päätökseen saatettua AMIF-rahaston kansallisista ohjelmista rahoitettua hanketta. Niistä yhdenkään tavoitearvoja ei saavutettu kokonaan. Kolmen hankkeen tavoitearvot saavutettiin osittain, yhden hankkeen mitään tavoitearvoja ei saavutettu ja viidennestä hankkeesta ei saatu riittävästi tietoa, jotta sen etenemistä olisi voitu arvioida. Loput viisi hanketta olivat yhä kesken tarkastusajankohtana (kohdat 73–75).

157

AMIF-rahaston tuloksellisuuden seurantakehys laadittiin myöhään, ja siitä puuttuivat tavoitearvot. Tarkastuksen aikana kävi selväksi, että tuloksellisuustietoja tarvitaan lisää, jotta voidaan edistää luotettavaa toimintapolitiikan arviointia EU:n tasolla (kohdat 76–82).

Suositus 2 – Vahvistetaan AMIF-rahaston hätäavun ja kansallisten ohjelmien hallinnointia

Komission olisi

1. määriteltävä perusteet, joiden mukaan yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa hallinnoidut, hätäapuun tarkoitetut määrärahat jaetaan seuraavassa rahoituskehyksessä
2. vahvistettava tuloksellisuuden seurantakehystä
1. varmistamalla, että kaikki AMIF-rahaston hätäapuhankkeet sisältävät tuotos- ja tulosindikaattorit, joissa asetetaan selkeät tavoitearvot ja lähtötasot, aina kun se on mahdollista, ja perustelemalla tapaukset, joissa näin ei tehdä
2. kohdistamalla seurantaa hätäavusta rahoitetuilla hankkeilla saavutettuihin tuloksiin ja raportoimalla niistä
3. laatimalla uutta vuosien 2021–2027 monivuotista rahoituskehystä varten AMIF-rahaston seuranta- ja arviointikehyksen indikaattorit, myös niiden lähtötasot ja tavoitearvot, ennen kuin vuosien 2021–2027 hankkeet alkavat
3. toteutettava toimenpiteitä, joilla varmistetaan AMIFin ja EASOn/Frontexin täydentävyys ja parempi keskinäinen koordinaatio (esimerkiksi pakkotoimin tapahtuvien palauttamisten tai turvapaikkaviranomaisille annettavan tuen alalla).

Tavoiteajankohta: 30. kesäkuuta 2021.

158

Kreikan ja Italian kansalliset viranomaiset pitävät molemmat EASOn antamaa operatiivista tukea relevanttina ja hyödyllisenä. EASOn operatiivista tukea koskevat suunnitelmat perustuivat kuitenkin vuoteen 2018 saakka pääosin panoksiin, eikä niissä ollut tuotos- ja tulostavoitteita, joilla voidaan arvioida EASOn tuloksellisuutta. Tilanne on parantunut asteittain vuonna 2019 (kohdat 83–89).

159

Vaikka jäsenvaltioiden asiantuntijoiden puute korvataan väliaikaisilla palveluntarjoajilla, asiantuntijoiden lyhytkestoinen lähettäminen paikalle on yhä ongelma. EASOn operaatioita Kreikan hotspot-alueilla haittaavat seuraavat tekijät: turvallisuusongelmat, työtilojen puute, erimielisyydet haavoittuvuusarvioinneista Kreikan turvapaikkaviraston kanssa sekä se, että Kreikan turvapaikkavirasto kumoaa järjestelmällisesti muita kuin syyrialaisia koskevat päätökset tutkittavaksi ottamisen edellytysten puuttumisesta (kohdat 90–93).

Suositus 3 – Lisätään EASOn operatiivista tukea turvapaikkamenettelyille

EASOn olisi

1. muutettava asiantuntijoiden lähettämistä koskevaa malliaan ennakoitavammaksi, koska jäsenvaltioiden asiantuntijoista on jatkuva pula
2. täydennettävä Kreikkaa ja Italiaa koskevia tuloksellisuuden seurantakehyksiään lisäämällä tuotosindikaattorit, lähtötasot ja tavoitearvot ja keräämällä asiaankuuluvaa tuloksellisuustietoa kaikista indikaattoreista
3. tehtävä yhteistyötä Kreikan turvapaikkaviraston kanssa, jotta voidaan ratkaista erimielisyydet, jotka koskevat haavoittuvuusarviointeja ja muiden kuin syyrialaisten tutkittavaksi ottamisen edellytysten täyttymistä nopeutetussa rajamenettelyssä.

Tavoiteajankohta: 31. joulukuuta 2020.

160

Kreikka ja Italia kuuluvat niiden jäsenvaltioiden joukkoon, jotka eivät hyödynnä täysimääräisesti Frontexin potentiaalia (laajennettu toimeksianto ja lisätty talousarvio) palauttamisten yhteydessä. Palautettavien henkilöiden vähäisen määrän lisäksi tilannetta selittää se, että käytössä on kaksi rinnakkaista EU:n rahoitusvälinettä, joilla tuetaan saman tyyppistä toimintaa (AMIF-rahaston kansallisista ohjelmista rahoitetut pakkopalautukset ja Frontexin operaatiot) (kohdat 94–101).

Suositus 4 – Mukautetaan Frontexin palauttamistukea ja asiantuntijoiden lähettämistä hotspot-alueille

Frontexin olisi

1. toimittava yhdessä komission kanssa siten, että voidaan varmistaa Frontexin ja AMIF-rahastosta rahoitetun palauttamistuen täydentävyys ja parempi keskinäinen koordinointi
2. lopetettava sellaisten saattajien lähettäminen hotspot-operaatioihin, jotka vastaavat vain yhtä profiilia, koska Kreikassa toteutettujen palautusoperaatioiden määrä on pieni
3. mukautettava toimintasuunnitelmaa siten, että hotspot-henkilöstöä (myös sormenjälkiasiantuntijoiden) lähetetään Italiaan sopivampi määrä meritse saapuvien tulijoiden määriin nähden.

Tavoiteajankohta: 31. joulukuuta 2020.

161

Kriisin aikana suurin osa sääntelemättömän muuttoliikkeen mukana Eurooppaan tulleista muuttajista saapui joko Italiaan tai Kreikkaan. Nämä kaksi jäsenvaltiota ovat kehittyneet kauttakulkumaista maiksi, joissa muuttajat hakevat turvapaikkaa (kohta 103).

162

Kreikan turvapaikkaviraston käsittelykapasiteetti on kasvanut vuodesta 2015, mutta se ei vieläkään riitä vireillä olevien turvapaikkahakemusten yhä pitenevien jonojen käsittelyyn. EU:n ja Turkin välinen julkilausuma on vaikuttanut merkittävästi maahantulijoihin, mutta sen kulmakivi eli nopeutettu rajamenettely ei ole riittävän nopea. Tavanomaisten ja nopeutettujen menettelyjen tilanne on vieläkin hankalampi, sillä puhutteluaikoja sovitaan jopa vuosille 2023 (tavanomaiset menettelyt) ja 2021 (nopeutetut menettelyt). Paljon kielteisiä ensimmäisiä päätöksiä on siirtymässä muutoksenhakuvaiheeseen, joka ei saa riittävästi tukea ja on jo ylikuormitettu (kohdat 104–118).

163

Kun otetaan huomioon maahantulijoiden ja turvapaikkahakemusten jyrkkä väheneminen, Italian nykyinen ensimmäisen käsittelyasteen käsittelykapasiteetti on riittävä. Nykyiset huomattavat jonot saadaan todennäköisesti purettua vuoden 2019 loppuun mennessä. Samalla kuitenkin on odotettavissa, että tämä johtaa muutoksenhakuelimiin kohdistuvaan paineeseen. Kesti yli neljä vuotta, että vuonna 2015 jätetty turvapaikkahakemus eteni viimeiseen muutoksenhakuvaiheeseen. Ilman riittävää tukea tämä pitkä aika voi jatkossa pidentyä entisestään (kohdat 119–129).

Suositus 5 – Vahvistetaan kansallisten turvapaikkajärjestelmien hallinnointia

Komission ja EASOn olisi yhteistyössä kansallisten viranomaisten kanssa

1. lisättävä vielä tukeaan Kreikan turvapaikkavirastolle ensimmäisen käsittelyasteen kasvavien jonojen purkamiseksi
2. tuettava ylikuormitettuja muutoksenhakuelimiä Kreikassa ja Italiassa mutta vältettävä EASOa koskevat mahdolliset eturistiriidat Kreikassa
3. ehdotettava toimenpiteitä, jotka mahdollistavat tuloksellisuustietojen järjestelmällisen keräämisen käsittelyajoista (menettelytyypin ja tärkeimpien välietappien mukaan jaoteltuna) ja jonoista (tärkeimpien välietappien, myös eri muutoksenhakuvaiheiden, mukaan jaoteltuna) ja joiden tarkoituksena on helpottaa poliittista päätöksentekoa ja tuloksellisuuden arviointia sekä seurata EU:n lainsäädännön noudattamista.

Tavoiteajankohta: 31. joulukuuta 2020.

164

Toteutuneita palautuksia oli paljon vähemmän kuin palauttamispäätöksiä molemmissa maissa sekä koko EU:ssa. Tilintarkastustuomioistuin totesi tähän useita syitä (kohdat 130–139).

165

Avustettu vapaaehtoinen paluu ja uudelleenkotoutuminen kärsii EU:n sisäisen yhdenmukaisen toimintatavan puutteesta. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi rakenteellisia heikkouksia AVRR-ohjelmassa Italiassa. Kreikassa AVRR-ohjelman tavoitteet ollaan saavuttamassa, mutta uudelleenkotoutumispakettia tarjotaan vain 26 prosentille hakijoista. Erillinen AVRR-ohjelman majoituskeskus on esimerkki hyvästä käytännöstä, jonka avulla voidaan lisätä järjestelyn houkuttelevuutta (kohdat 140–144).

166

Palauttamismenettelyjen nopeudesta ei kerätä lainkaan tietoja. Lisäksi millään indikaattorilla ei mitattu palautusten kestävyyttä, kuten sellaisten palautettujen muuttajien määrää, jotka yrittävät palata EU:hun, tai AVRR-uudelleenkotoutumispakettien menestystä (kohta 145).

Suositus 6 – Tuetaan enemmän kansallisia palauttamismenettelyjä

Komission olisi yhteistyössä kansallisten viranomaisten kanssa

1. tarjottava yhdessä Frontexin kanssa lisätukea, jolla puututaan tässä kertomuksessa todettuihin vähäisten palautusten syihin Kreikassa ja Italiassa ja jossa kiinnitetään erityistä huomiota Kreikan saarilta toteutettujen palautusten vähäiseen määrään ja AVRR-ohjelmaan Italiassa
2. ryhdyttävä toimenpiteisiin varmistaakseen, että nykyiset kolmansien maiden kanssa tehdyt sopimukset kolmansien maiden kansalaisten palauttamisesta (kuten Cotonoun sopimus ja EU:n takaisinottosopimukset) pannaan täytäntöön kolmansissa maissa ja että niitä sovelletaan täysimääräisesti jäsenvaltioissa
3. edistettävä koordinoitua EU:n toimintatapaa uudelleenkotoutumista koskevan avun yhteydessä palauttamisen kohteena olevissa kolmansissa maissa
4. ehdotettava toimenpiteitä, joiden avulla on mahdollista kerätä järjestelmällisesti tuloksellisuustietoja palauttamismenettelyjen nopeudesta ja kestävyydestä, jotta voidaan helpottaa poliittista päätöksentekoa, tuloksellisuuden arviointia ja tutkimuksia.

Tavoiteajankohta: 31. joulukuuta 2020.

Tilintarkastustuomioistuimen III jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Bettina Jakobsenin johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 22. lokakuuta 2019 pitämässään kokouksessa.

Liitteet

Liite I – Rahoituksen täytäntöönpano (milj. euroa)

AMIF-rahaston hätäapu: AMIF-rahaston Kreikkaa koskeva kansallinen ohjelma: AMIF-rahaston Italiaa koskeva kansallinen ohjelma: EASOn operatiivinen tuki: Frontexin palauttamistuki:

Liite II – Tiivistetty yhteenveto otoksesta, joka sisälsi 20 EU:n tukitoimea Kreikassa ja Italiassa

Liite III – Hotspot-lähestymistapaa koskevien suositusten seuranta

Suositus	Tila	Kommentit
1.1. Komission olisi yhdessä asiaankuuluvien EU‑virastojen kanssa annettava Kreikalle lisätukea hotspot-alueiden valmiusongelman ratkaisemisessa seuraavin tavoin: – parantamalla majoitustiloja saarilla, joilla hotspot-alueet sijaitsevat – nopeuttamalla turvapaikkahakemusten käsittelyä edelleen (EASOn tukemana) ja antamalla maahantulijoille selvää tietoa siitä, miten ja milloin näiden hakemukset käsitellään – valvomalla olemassa olevien palauttamismenettelyjen täytäntöönpanoa palauttamistapauksissa (Frontexin tukemana).	Täytäntöön­pano kesken	Komissio, EASO ja Frontex tarjosivat lisätukea Kreikan hotspot-alueiden valmiuksien lisäämiseksi rahoittamalla uusia infrastruktuurihankkeita, tukemalla Kreikan turvapaikkaviraston koko sopimussuhteista henkilöstöä ja toteuttamalla kaikki Turkkiin suuntautuvat takaisinotto-operaatiot. Tukea tarvitaan kuitenkin edelleen lisää, koska tilanne paikan päällä on yhä kriittinen.
1.2. Komission olisi yhdessä asiaankuuluvien EU‑virastojen kanssa tuettava vielä lisää Italian ponnisteluja, joiden tarkoituksena on lisätä hotspot-alueita alun perin suunnitellun määrän saavuttamiseksi ja toteuttaa lisätoimenpiteitä, jotta hotspot-lähestymistapa otettaisiin käyttöön myös hotspot-alueiden ulkopuolella sijaitsevissa maihinnousupaikoissa.	Pantu täytäntöön
2.1. Komission olisi yhdessä asiaankuuluvien EU:n virastojen ja kansainvälisten järjestöjen kanssa autettava sekä Kreikan että Italian viranomaisia toteuttamaan kaikki mahdolliset toimenpiteet sen varmistamiseksi, että ilman huoltajaa olevia alaikäisiä maahantulijoita kohdellaan noudattaen kansainvälisiä standardeja, joihin kuuluvat muun muassa riittävä suoja, suojelu, ensisijainen pääsy turvapaikkamenettelyihin sekä mahdollinen sisäinen siirto.	Täytäntöön­pano kesken	Komissio tarjosi lisätukea rahoittamalla uusia infrastruktuurihankkeita, joiden tarkoituksena on parantaa ilman huoltajaa olevien alaikäisten tilannetta. EASO käynnisti joulukuussa 2018 hankkeen Samoksen kiireellisen tilanteen ratkaisemiseksi. Kreikassa tarvitaan kuitenkin edelleen lisää tukea, koska tilanne paikan päällä on yhä kriittinen.
2.2. Komission olisi vaadittava lastensuojeluviranomaisen nimittämistä jokaiselle hotspot-alueelle.	Komissio pannut täytäntöön	Komissio vaati nimittämistä, mutta Italian viranomaiset eivät ole nimittäneet lastensuojeluviranomaisia hotspot-alueille.
2.3. Komission ja asianomaisten EU:n virastojen pitäisi auttaa vastuuviranomaisia vielä entisestään järjestämällä koulutusta ja oikeudellista neuvontaa; lisäksi sen olisi jatkettava tilanteen seuraamista ja raportoitava toteutetuista toimista ja saavutetusta edistyksestä.	Pantu täytäntöön
3.1. Komission ja EU:n virastojen olisi edelleen pyydettävä kaikkia jäsenvaltioita lähettämään enemmän asiantuntijoita, jotta nykyiset tarpeet saataisiin täytettyä paremmin.	Komissio ja virastot panneet täytäntöön	Jäsenvaltioiden lähettämistä asiantuntijoista on jatkuva pula EASOn operaatioissa Kreikassa ja Italiassa.
3.2. Jäsenvaltioiden pitäisi lähettää asiantuntijat riittävän pitkäksi aikaa ja otettava huomioon tarvittava asiantuntijaprofiili, jotta Frontexin, EASOn ja Europolin Kreikalle ja Italialle antama apu olisi riittävän tehokasta ja vaikuttavaa.	Ei ole pantu täytäntöön	EASO ja Frontex lähettivät asiantuntijat edelleen keskimäärin alle kahdeksi kuukaudeksi vuonna 2018. Kreikassa saattajana toimi runsaasti asiantuntijoita, jotka vastasivat vain yhtä profiilia, vaikka palautuksia oli vähän.
4.1. Komission olisi yhdessä asianomaisten EU:n virastojen ja kansallisten viranomaisten kanssa vahvistettava selvemmin EU:n alueellisen toimintayksikön rooli, rakenne ja vastuualueet hotspot-lähestymistavassa.	Pantu täytäntöön
4.2. Komission ja EU:n virastojen olisi edelleen vaadittava, että Italia ja Kreikka nimittävät yhden henkilön, joka vastaa pysyvämmin kunkin yksittäisen hotspot-alueen yleisestä hallinnoinnista ja toiminnasta; lisäksi niiden olisi vaadittava, että Kreikassa otetaan käyttöön vakioidut hotspot-toimintaohjeet.	Pantu täytäntöön
5.1. Komission ja virastojen olisi arvioitava vuoden 2017 loppuun mennessä, miten hotspot-lähestymistapa on kehitetty ja pantu täytäntöön tähän mennessä, sekä esitettävä ehdotuksia lähestymistavan kehittämiseksi edelleen. Ehdotuksissa olisi muun muassa käsiteltävä seuraavia asioita: vakiomuotoinen tukimalli, jota sovellettaisiin tulevien laajamittaisten muuttoliikkeiden yhteydessä, eri roolien ja vastuualueiden määritelmät, vähimmäisinfrastruktuuri ja tarvittavat vähimmäishenkilöresurssit, tuen antamisen muodot ja vakioidut toimintaohjeet.	Pantu täytäntöön
5.2. Analyysissä olisi myös arvioitava, tarvitaanko lisäselvennyksiä siitä, mikä on hotspot-lähestymistavan oikeudellinen kehys osana EU:n ulkorajojen valvontaa.	Pantu täytäntöön	Komissio suositteli, että vakioidut hotspot-toimintaohjeet olisi annettava säädöksen, hallituksen tai ministeriön päätöksen taikka yleiskirjeen muodossa vastaanottavan jäsenvaltion valtiosäännön asettamista vaatimuksista riippuen. Italiassa vakioidut hotspot-toimintaohjeet välitettiin asianomaisille kansallisille viranomaisille yleiskirjeessä joulukuussa 2016. Kreikassa vakioidut hotspot-toimintaohjeet julkaistiin ja jaettiin hallinnollisen yleiskirjeen välityksellä vuonna 2017.

Liite IV – AMIF-rahaston kansallisten ohjelmien hankkeiden täytäntöönpano

Kreikka

Kreikkaa koskevan otoksen ainoan päätökseen saatetun hankkeen eli GR-1-hankkeen päätavoitetta ei saavutettu kokonaan. Päätavoitteena oli purkaa toisen käsittelyasteen turvapaikkatapausten jonot (14 prosenttia toisen käsittelyasteen tapauksista jäi kuitenkin käsittelemättä). Hankkeen keston pidentämisestä olisi ollut hyötyä, mutta sitä pyydettiin liian myöhään ja se kaatui oikeudellisiin riitoihin, jotka koskivat käsittelevän komitean jäsenten palkkioita. Hankkeen päättyessä 20 prosenttia sen talousarviosta oli yhä käyttämättä. Tapausjonot pitenevät edelleen (ks. myös kohdat 106 ja 107), mikä haittaa yhä turvapaikkamenettelyä. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että tästä huolimatta suunnitteilla ei ollut yhtään uutta hanketta vuoden 2013 jälkeisten jonojen käsittelemiseksi.

Keskeneräisistä tarkastetuista hankkeista turvapaikkamenettelyn vahvistamista koskevassa GR-2-hankkeessa ollaan saavuttamassa tavoitemäärät, jotka koskevat henkilöstön rekrytointia Kreikan turvapaikkaviraston vahvistamiseksi. Asetetut tavoitemäärät saattavat kuitenkin osoittautua riittämättömiksi Kreikkaan suuntautuvista tasaisista muuttajavirroista aiheutuvan jatkuvan paineen vuoksi.

Maastapoistamista edeltäviä säilöönottokeskuksia tukevan GR-3-hankkeen yhteydessä tilintarkastustuomioistuin teki tarkastuskäynnin Amygdalezassa sijaitsevaan keskukseen ja totesi, että sen olosuhteet olivat hyväksyttävät. Euroopan neuvoston kidutuksen vastaisen komitean raportin⁵¹ mukaan maastapoistamista edeltävien säilöönottokeskusten olosuhteissa on suuria eroja. Joissakin keskuksissa pidätysolosuhteet olivat erittäin huonot tai niitä ei voida hyväksyä, ja tilat olivat ahtaat ja epähygieeniset.

GR-4-hankkeella tuetaan kolmannen maan kansalaisten pakkotoimin tapahtuvien palautusten täytäntöönpanoa. Koska pakkopalautusten määrä on hyvin pieni, tämän hankkeen tavoitemääriä tuskin saavutetaan (ks. myös kohdat 130–139).

Avustettua vapaaehtoista paluuta koskevan GR-5-hankkeen tavoitearvot on toistaiseksi saavutettu. Uudelleenkotoutumispakettia tarjotaan tällä hetkellä kuitenkin vain 26 prosentille AVRR-ehdokkaista. On vaikeaa saavuttaa jäykät vuosittaiset tavoitteet, joiden poikkeama on +/–10 prosenttia, koska muuttajien päätökseen AVRR-ohjelman hyödyntämisestä vaikuttavat useat tekijät (alkuperämaan tilanne, perheasema, terveysongelmat jne.).

Italia

IT-1-hankkeen tavoitearvot saavutettiin, mutta vähäiset asetetut indikaattorit eivät riittäneet osoittamaan suunniteltujen tavoitteiden saavuttamista. Esimerkiksi tavoitearvo, jonka avulla olisi seurattu haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden tunnistamista ja siirtämistä koskevan tavoitteen saavuttamista, puuttui kokonaan. Hankkeen talousarviosta käytettiin noin 84 prosenttia.

Molemmat AVRR-hankkeet, IT-2 ja IT-3, toimivat odotettua heikommin. Laatikossa 12 on lisätietoa AVVR-hankkeisiin liittyvistä ongelmista Italiassa.

Consiglio Italiano per i Rifugiatin täytäntöönpanemassa IT-2-hankkeessa onnistuttiin palauttamaan vain 49 prosenttia alun perin suunnitelluista muuttajista, vaikka hankkeen toimintaa jatkettiin kolmella kuukaudella. Myös sen talousarviosta jäi käyttämättä 35 prosenttia.

IOM:n täytäntöönpaneman IT-3-hankkeen tavoitearvoista saavutettiin vain 12–28 prosenttia, ja sen talousarviosta käytettiin vain 15 prosenttia. Italian viranomaiset keskeyttivät tämän AMIF-rahaston hankkeen ja päättivät sen sijaan rahoittaa IOM:n AVRR-toimia käyttämällä vain kansallisia määrärahoja (ilman EU:n tukea).

Sisäministeriön kehittämä IT-4-hanke koski pakkotoimin tapahtuvaa palauttamista. Avustussopimus allekirjoitettiin syyskuussa 2017 kattamaan vuodet 2014–2018. Ensimmäisten kahden vuoden (2014 ja 2015) aikana toteutettujen toimien osuus kaikista tavoitearvoista oli noin 70 prosenttia ja talousarviosta noin 67 prosenttia. Tarkastuksen aikaan Italian viranomaiset eivät olleet vielä keränneet tietoa indikaattoreista ja menoista vuosina 2016, 2017 ja 2018.

Parhaillaan käynnissä oleva IT-5-hanke sisältää toimia, jotka liittyvät koulutukseen, sellaisten muuttajien tunnistamiseen, joilla on erityistarpeita, sekä tiedon ja avun tarjoamiseen. Vaikka koulutusta koskeva tavoite on jo ylitetty, kahta muuta tavoitetta ei ole vielä saavutettu seuraavista syistä: a) lopullisten edunsaajien tunnistamiseen tai osallistamiseen liittyvät vaikeudet, b) tiedotuksen puute, joka koskee muuttajien saapumista paikallisista vastapuolista, ja c) maahantulijoiden merkittävä väheneminen vuonna 2018. Hankkeen on määrä jatkua vuoden 2019 loppuun saakka. Tarkastuksen aikaan viranomaiset harkitsivat tavoitearvojen mukauttamista.

Lyhenteet

AMIF: Turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahasto

AVRR: Avustettu vapaaehtoinen paluu ja uudelleenkotoutuminen

CMEF: Yhteinen seuranta- ja arviointikehys

EASO: Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirasto

EMAS: Hätäapu

Eurodac: Eurodac-järjestelmä sormenjälkien vertailua varten

Frontex: Euroopan raja- ja merivartiovirasto

IOM: Kansainvälinen siirtolaisuusjärjestö

RACER: Relevantti, hyväksytty, uskottava, selkeä, kestävä (Relevant, Accepted, Credible, Easy, Robust)

SMART: Täsmällinen, mitattava, saavutettava, relevantti, aikasidonnainen (Specific, Measurable, Achievable, Relevant, Timely)

UNHCR: YK:n pakolaisvaltuutettu

Sanasto

Dublin-yksikkö: Kansallisen turvapaikkaviranomaisen osasto, joka vastaa Dublin III ‑asetuksen soveltamisesta.

Edellytysten täyttymisen arviointi: Menettely, jossa selvitetään, onko hakija oikeutettu turvapaikkaan, sen perusteella, onko hänellä perusteltua aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi alkuperämaassaan.

EU:n ja Turkin julkilausuma: Joukko toimia, joista Eurooppa-neuvosto ja Turkki sopivat 18. maaliskuuta 2016 pidetyssä kokouksessa ja jotka käsittelevät Turkista EU:hun suuntautuvaa sääntelemätöntä muuttoliikettä. Julkilausuman mukaan kaikki uudet luvattomat muuttajat, jotka saapuvat Kreikan saarille myöhemmin kuin 20. maaliskuuta 2016, palautetaan Turkkiin. Siinä vahvistettiin myös syyrialaisia koskeva uudelleensijoittamisjärjestelmä.

Hotspot: Laitos tai alue, joka sijaitsee sellaisessa EU:n ulkorajojen kohdassa, johon kohdistuu voimakas muuttovirtojen aiheuttama paine. Se toimii ensimmäisenä vastaanottokeskuksena, jossa maahantulijoiden henkilöllisyys todennetaan, heidän sormenjälkensä otetaan ja heidät rekisteröidään.

Humanitaarinen suojelu: Sellaisille henkilöille myönnetty suojelun muoto, jotka eivät voi saada turvapaikkaa tai toissijaista suojelua mutta joita ei kuitenkaan voi palauttaa esimerkiksi henkilökohtaisten olosuhteiden, kuten terveysongelmien tai iän (mukaan lukien ilman huoltajaa olevat alaikäiset), tai luonnonkatastrofien tai aseellisten selkkausten vuoksi.

Hyväksymisaste: Myönteisten päätösten osuus kaikista turvapaikkapäätöksistä turvapaikkamenettelyn kussakin vaiheessa.

Luvaton muuttaja: Henkilö, joka oleskelee maassa ilman, että hänellä on siihen maahanmuuttolainsäädännön mukaan tarvittava lupa.

Muuttoliike: Henkilön tai ryhmän liikkuminen joko kansainvälisen rajan yli tai valtion sisällä yli vuoden pituiseksi ajaksi riippumatta syistä ja keinoista.

Pakolainen: Henkilö, joka on joutunut pakenemaan omasta maastaan vainon, sodan tai väkivallan vuoksi.

Palauttamispäätös: Hallinnollinen tai oikeudellinen toimenpide, jolla kolmannen maan kansalaisen oleskelu todetaan laittomaksi ja jolla asetetaan velvoite poistua maasta.

Palautusaste: Tosiasiassa palautettujen kolmansien maiden kansalaisten määrän ja EU:sta poistumaan määrättyjen henkilöiden määrän välinen suhde tiettynä vuonna. Tämä ei ole ihanteellinen väline palautusten vaikuttavuuden mittaamiseen, koska päätöksen antamisen ja palautuksen toteuttamisen välillä on viive.

Questura (monikko: questure): Italian maakuntatason turvallisuuselin, jolla on hallinnollista vastuuta maahanmuuttoon liittyvissä asioissa.

Sisäinen siirto: Sellaisten henkilöiden, joille hyvin todennäköisesti myönnetään turvapaikka, siirtäminen yhdestä EU:n jäsenvaltiosta toiseen.

Säilöönottokeskus: Keskus, jossa pidetään palauttamismenettelyssä olevia kolmannen maan kansalaisia. Tavoitteena on helpottaa prosessia, jossa on vaarana palautettavien henkilöiden pakeneminen tai vastarinta.

Toissijainen suojelu: Sellaiselle kolmannen maan kansalaiselle myönnetty suojelu, jolle ei voida myöntää pakolaisasemaa mutta jonka suhteen voidaan kohtuudella olettaa, että jos hänet palautetaan alkuperämaahansa, hän ei pysty suojelemaan itseään sellaiselta vakavalta haitalta, jota Geneven yleissopimus ei kata.

Turvapaikka: Kansainvälisen suojelun muoto, jonka EU myöntää alueellaan henkilöille, joiden katsotaan olevan pakolaisia Geneven yleissopimuksen nojalla eli jotka pakenevat alkuperämaastaan, koska heillä on perusteltua aihetta pelätä joutuvansa vainotuiksi, tai jotka täyttävät toissijaisen suojelun edellytykset.

Turvapaikkahakemus: Virallinen pyyntö kansainvälisen suojelun saamiseksi. Siitä hetkestä alkaen, kun hakija esittää aikomuksensa hakea turvapaikkaa, hakemus katsotaan tehdyksi ja hakija voi hyötyä turvapaikanhakijoiden oikeuksista. Tämän jälkeen jäsenvaltiot rekisteröivät hakemuksen. Hakemus katsotaan jätetyksi, kun toimivaltaiset viranomaiset ovat saaneet sen.

Tutkittavaksiottamismenettely: Kansallisten viranomaisten suorittama arviointi, jossa selvitetään, pitäisikö turvapaikkahakemus ottaa tutkittavaksi eli tutkia hakemuksen perusteet. Hakemusta ei oteta tutkittavaksi, jos hakijalle on myönnetty kansainvälinen suojelu toisessa EU:n jäsenvaltiossa, hakija on tullut turvallisesta alkuperämaasta, turvallisesta kolmannesta maasta tai ensimmäisestä turvapaikkamaasta tai jättänyt myöhemmän hakemuksen, jossa ei ole uusia seikkoja.

Vapaaehtoinen paluu: Laittomasti oleskelevan muuttajan vapaaehtoinen poistuminen palauttamispäätöksessä siihen asetettuna määräaikana.

Tarkastusryhmä

Tilintarkastustuomioistuin esittää erityiskertomuksissaan tulokset tarkastuksista, joita se kohdistaa EU:n toimintapolitiikkoihin ja ohjelmiin tai yksittäisten talousarvioalojen hallinnointiin liittyviin aihealueisiin. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät siten, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tästä tuloksellisuuden tarkastuksesta vastasi III tarkastusjaosto, jonka erikoisalana ovat ulkoiset toimet, turvallisuus ja oikeus. Tarkastusjaoston puheenjohtaja on Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsen Bettina Jakobsen. Tarkastus toimitettiin Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Leo Brincatin johdolla, ja siihen osallistuivat kabinettipäällikkö Romuald Kayibanda, kabinettiavustaja Annette Farrugia, toimialapäällikkö Sabine Hiernaux-Fritsch, tehtävävastaava Andrej Minarovic sekä tarkastajat Emmanuel-Douglas Hellinakis ja Florin-Alexandru Farcas. Kielellisissä kysymyksissä avusti Hannah Critoph.

Vasemmalta oikealle: Andrej Minarovic, Hannah Criptoph, Annette Farrugia, Leo Brincat, Mirko Iaconisi, Romuald Kayibanda, Emmanuel-Douglas Hellinakis, Florin-Alexandru Farcas.

Loppuviitteet

¹ Neuvoston päätös (EU) 2015/1523, annettu 14 päivänä syyskuuta 2015, Italian ja Kreikan hyväksi toteutettavien kansainvälistä suojelua koskevien väliaikaisten toimenpiteiden käyttöön ottamisesta, ja neuvoston päätös (EU) 2015/1601, annettu 22 päivänä syyskuuta 2015, Italian ja Kreikan hyväksi toteutettavien kansainvälistä suojelua koskevien väliaikaisten toimenpiteiden käyttöön ottamisesta (sellaisena kuin se on muutettuna 29 päivänä syyskuuta 2016 annetulla neuvoston päätöksellä (EU) 2016/1754). Näiden päätösten laillisuus vahvistettiin unionin tuomioistuimen tuomiossa 2017/C 374/05, joka koski Slovakian ja Unkarin neuvostoa vastaan vireille panemia yhdistettyjä asioita.

² Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi (uudelleenlaadittu teksti), COM(2018) 634 final, 12.9.2018.

³ Erityiskertomus nro 6/2017: ”EU‑tason ratkaisu pakolaiskriisiin: hotspot-lähestymistapa”.

⁴ Euroopan parlamentin (talousarvion valvontavaliokunta) työasiakirja PE604.614v01-00.

⁵ Ks. myös Euroopan perusoikeusviraston lausunto 3/2019: ”Update of the 2016 Opinion of the European Union Agency for Fundamental Rights on fundamental rights in the ’hotspots’ set up in Greece and Italy”.

⁶ Tämän tarkastuksen soveltamisalaan ei kuulu vastaanottotilojen ja kansainvälisen suojelun saannin arviointi eikä ihmisoikeuksien noudattamisen arviointi Libyassa, jonne suurin osa keskisen Välimeren reitillä merellä pelastetuista muuttajista palautetaan.

⁷ 2016: 81,8 prosenttia, 2017: 65,7 prosenttia, 2018: 54,0 prosenttia.

⁸ Egeanmeren saarilla Kreikassa: 8 prosentista vuoden 2015 syyskuussa 100 prosenttiin vuonna 2018; Italiassa: 60 prosentista vuoden 2015 ensimmäisellä puoliskolla 100 prosenttiin vuonna 2018.

⁹ Eurodac-järjestelmän tunnuksella 1 merkityt tiedot sisältävät sormenjälkitiedot kaikilta vähintään 14-vuotiailta kansainvälistä suojelua hakevilta henkilöiltä, jotka jättävät turvapaikkahakemuksen jossakin jäsenvaltiossa; tunnuksella 2 merkityt tiedot sisältävät sormenjälkitiedot kaikilta vähintään 14-vuotiailta kolmansista maista tulleilta kolmansien maiden kansalaisilta tai kansalaisuudettomilta henkilöiltä, jotka viranomaiset ovat ottaneet kiinni jonkin jäsenvaltion ulkorajojen maa-, meri- tai ilmateitse tapahtuvan luvattoman ylittämisen yhteydessä ja joita ei ole käännytetty.

¹⁰ Ulkomainen Eurodac-osuma saadaan, kun samat sormenjälkitiedot löydetään toisesta jäsenvaltiosta. Osumat eivät vastaa henkilöiden määrää vaan datajoukkojen määrää, koska yksi ihminen voi hakea turvapaikkaa useammin kuin kerran.

¹¹ Ulkomaiset osumat Italian ja Kreikan ulkopuolelta – 2015: 236 422; 2016: 317 455; 2017: 164 639; 2018: 112 817.

¹² Vuonna 2018 EU:ssa tehtiin 148 021 Dublin-palautuksia koskevaa pyyntöä, mutta vain 25 960 palautusta toteutettiin.

¹³ Siirtojen kohteena olevat jäsenvaltiot sitoutuivat jakamaan jäljelle jäävät paikat vuoden 2015 loppuun mennessä. Näin ei kuitenkaan tapahtunut.

¹⁴ Vuonna 2018 afganistanilaisten turvapaikkahakemusten hyväksymisaste oli EU:n jäsenvaltioissa 6–98 prosenttia, kun irakilaisten hyväksymisaste oli 8–98 prosenttia. Lähde: EASO.

¹⁵ Kesäkuussa 2017 komissio käynnisti rikkomusmenettelyt sisäisiä siirtoja koskevien päätösten noudattamatta jättämisestä Unkaria, Puolaa ja Tšekkiä vastaan. Unkari ei antanut lupausta yhdestäkään siirtopaikasta, eikä se ottanut vastaan yhtään sisäisesti siirrettyä muuttajaa. Puola antoi vastaanottolupauksen joistakin paikoista joulukuussa 2015 muttei yhtään sen jälkeen. Se ei ottanut vastaan yhtään sisäisesti siirrettyä henkilöä. Tšekki antoi joitakin vastaanottolupauksia ja otti vastaan 12 sisäisesti siirrettyä muuttajaa. Se lopetti vastaanottolupausten antamisen myöhemmin prosessin aikana.

¹⁶ Eurostat, ”Asylum quarterly report”, 15.6.2016, taulukko 6.

¹⁷ Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 516/2014, annettu 16 päivänä huhtikuuta 2014, 21 artikla.

¹⁸ SWD(2018) 339 final, ”Interim Evaluation of the Asylum, Migration and Integration Fund 2014–2017”.

¹⁹ AMIF-rahaston kansallisissa ohjelmissa (kuten sisäisen turvallisuuden rahastossakin) on kiinteä perusjakoperuste, joka perustuu 2010-luvun alussa kerättyihin tietoihin ja joka ei siten vastaa vuoden 2015 jälkeistä tilannetta. Lisämäärärahat voitaisiin ainoastaan jakaa tämän perusjakoperusteen mukaisesti suhteellisesti kaikille maille, tai voitaisiin toteuttaa erityistoimia, jotka rajoittuisivat muutamiin investointiprioriteetteihin.

²⁰ SWD(2018) 347 final, vuoden 2018 vaikutustenarviointi, joka liittyy ehdotukseen uudeksi AMIF-asetukseksi, kohta 1.2.1.1.

²¹ Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi turvapaikka- ja maahanmuuttorahaston perustamisesta, COM(2018) 471 final, 12.6.2018.

²² Esimerkiksi turvapaikkojen alalla tällaisessa arvioinnissa verrattaisiin haluttua tulosta tosiasiassa saavutettuun tulokseen (esim. käsittelykapasiteetin, jonojen vähenemisen ja käsittelyaikojen osalta). Samalla otettaisiin huomioon aiempi kehitys ja odotetut sisään- ja ulosvirtaukset. Tämä muunnettaisiin sitten monivuotiseksi puuteanalyysiksi resursseista, jotka tarvitaan tarpeiden täyttämiseksi (henkilöstö, työtilat, hallinnollinen kapasiteetti tai koulutuskapasiteetti). Ennakoidut tarpeet katettaisiin AMIF-rahaston kansallisesta ohjelmasta ja kansallisesta talousarviosta, kun taas ennakoimattomista ja odottamattomista tapahtumista aiheutuvat tarpeet voitaisiin kattaa hätäavusta.

²³ Esimerkiksi GR-3-hankkeeseen tehtiin 12 muutosta, jotka vaikuttivat sen soveltamisalaan, kestoon ja talousarvioon, GR-2-hankkeeseen tehtiin kahdeksan muutosta, jotka vaikuttivat sen kestoon ja talousarvioon, ja GR-4-hankkeeseen kuusi muutosta, joilla muutettiin sen soveltamisalaa, kestoa ja talousarviota.

²⁴ Lokakuussa 2016 annetun komission delegoidun asetuksen (EU) 2017/207 perusteella.

²⁵ COM(2018) 307 final.

²⁶ Turvapaikkahakemuksen tekeminen, rekisteröinti ja jättäminen, ensimmäinen päätös, toisen käsittelyasteen päätös, viimeisen käsittelyasteen päätös.

²⁷ Vain viimeisen käsittelyasteen päätökset, tietokanta: migr_asydcfina.

²⁸ Kolmivuotisen etenemissuunnitelman laatimiseen Italialle ja Kreikalle käytettiin useita analyyttisia asiakirjoja (kattava tarvearviointi, priorisoitua tarvearviointia koskeva raportti ja korkeatasoinen tulosmatriisi). Etenemissuunnitelmat sisälsivät tunnistetut tarpeet, niiden hierarkian ja ratkaisut sekä arvioidut kustannukset.

²⁹ Kreikassa tuotostietojen osalta ei asetettu tavoitearvoja ja lähtötasoja eikä tulos- ja vaikutusindikaattoreita määritetty. Italiassa pyrittiin asettamaan vaikutusindikaattorit, mutta tavoitearvoja tai lähtötasoja ei asetettu.

³⁰ Italian hallintoviranomaiset, jotka ovat toimivaltaisia tutkimaan turvapaikkahakemukset ja antamaan ensimmäiset päätökset.

³¹ Tavanomaisesta turvapaikkamenettelystä poiketen haavoittuvuusarviointi on erittäin tärkeä Kreikan nopeutetussa rajamenettelyssä, koska haavoittuvassa asemassa olevina pidettyjen hakijoiden maantieteelliset rajoitukset poistetaan ja heidät siirretään tavanomaiseen tai nopeutettuun menettelyyn mantereelle.

³² Erityisesti kansallisissa palautusoperaatioissa (Kreikka), yhteisten palautusoperaatioiden järjestämisessä käyttämällä uutta Kreikan kansallista puitesopimusta (Kreikka), yhteisiin operaatioihin osallistumisessa (Italia) tai reittilennoilla (Kreikka ja Italia).

³³ Esimerkiksi: Algeria ja Marokko eivät hyväksy tilauslentoja, ja ne suosivat kahdenvälisiä sopimuksia EU:n takaisinottosopimusten sijaan. Algeria edellyttää välillä, että henkilön palauttaminen toteutetaan 24 tunnin sisällä matkustusasiakirjojen myöntämisestä, mikä ei ole mahdollista. Iranin perustuslaki kieltää sen kansalaisten palauttamisen vastoin heidän tahtoaan, minkä vuoksi heitä ei ole mahdollista palauttaa pakkotoimin. Tunisian viranomaiset hyväksyvät Italiasta ja Saksasta tilauslennoilla palautettavat henkilöt vain kahdenvälisten takaisinottosopimusten nojalla. Turkki ei sovella EU:n ja Turkin väliseen takaisinottosopimukseen sisältyvää kolmansien maiden kansalaisia koskevaa lauseketta käytännössä. Vain Afganistan hyväksyy väliaikaiset EU:n matkustusasiakirjat. Nigerialla (ja monilla muilla Afrikan valtioilla) ei ole kattavaa rekisteriä kansalaisistaan, joten heidän henkilöllisyytensä todentaminen on vaikeaa.

³⁴ Hakijoille, jotka kuuluvat EU:n ja Turkin julkilausuman piiriin eli jotka saapuivat Kreikan saarille 20.3.2016 jälkeen. Tämä ei koskenut hakijoita, jotka luokitellaan haavoittuvassa asemassa oleviksi ja Dublin-asetuksen mukaisiksi perheiden yhdistämistapauksiksi. Menettelyssä ”turvallisen kolmannen maan” käsitettä sovelletaan ensimmäistä kertaa sellaista kansallisuutta edustaviin hakijoihin, joiden hyväksymisaste on yli 25 prosenttia (muun muassa syyrialaiset), jotta voidaan edistää nopeita palautuksia.

³⁵ Ennakkorekisteröintivaiheessa: 2 389 tapausta; vaiheessa, jossa puhuttelu oli sovittu: 14 132 tapausta; menettelyn lopussa: 8 012 tapausta.

³⁶ Lokakuusta 2018 alkaen Chioksella ei ole ollut lainkaan terveysministeriön lääkäreitä, ja Lesbokselle lähetetyt kaksi lääkäriä irtisanoutuivat lokakuun 2018 lopussa. Leroksen, Samoksen ja Kosin saarilla on ollut joulukuusta 2017 alkaen pääosin yksi terveysministeriön lääkäri kunkin saaren hospot-aluetta kohden.

³⁷ Kreikan lainsäädännössä määritellään seitsemän haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden luokkaa: 1. Vammaiset tai vakavasti sairaat henkilöt; 2. Törkeän väkivallan uhrit; 3. Raskaana olevat naiset tai naiset, joilla on vastasyntynyt lapsi; 4. Ilman huoltajaa olevat alaikäiset; 5. Yksinhuoltajat; 6. Ikääntyneet henkilöt; 7. Ihmiskaupan uhrit.

³⁸ Vuoden 2018 loppuun mennessä kaikki 3 737 tapausta, jotka eivät koskeneet syyrialaisia, oli hyväksytty tutkittaviksi hakemuksen perusteiden osalta Kreikassa. Poikkeuksena tästä olivat kaksi palestiinalaisia koskevaa tapausta, joissa katsottiin, että tutkittavaksi ottamisen edellytykset puuttuivat.

³⁹ Vuoden 2018 loppuun mennessä 889 tutkittavaksi ottamisen edellytykset täyttävää syyrialaista ja 42 288 haavoittuvassa asemassa olevaa muuttajaa.

⁴⁰ Kreikan pakolaisneuvoston mukaan osa Palestiinasta tulevista haavoittuvassa asemassa olevista hakijoista (joiden hyväksymisaste on suuri ja joilla on todellinen mahdollisuus saada kansainvälistä suojelua) eivät halua, että heidät tunnistetaan haavoittuvassa asemassa oleviksi, jotta he voivat jäädä nopeutettuun rajamenettelyyn ja heidän tapauksensa käsitellään nopeammin.

⁴¹ Luku ei sisällä tapauksia, jotka käsitellään ylemmän oikeusasteen tuomioistuimissa tai korkeimman hallinto-oikeuden tasolla, sillä niitä koskevia tietoja ei toimitettu.

⁴² Vuonna 2018 hyväksymisaste oli 32 prosenttia. Tästä 21 prosenttia koski humanitaarista suojelua. Kun humanitaarinen suojelu lopetettiin, hyväksymisaste putosi vuonna 2019 (19 prosenttia vuoden 2019 ensimmäisellä puoliskolla).

⁴³ Henkilökohtainen puhuttelu on pidettävä 30 päivän kuluessa hakemuksen rekisteröinnistä ja päätös on tehtävä kolmen työpäivän kuluessa puhuttelusta.

⁴⁴ Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/115/EY, annettu 16 päivänä joulukuuta 2008.

⁴⁵ Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren valtioiden ryhmän jäsenten sekä Euroopan yhteisön ja sen jäsenvaltioiden välinen kumppanuussopimus, tehty Cotonoussa kesäkuussa 2000, 13 artiklan 5 kohdan c alakohta.

⁴⁶ IOM:n toimittamista tilastotiedoista käy ilmi seuraavaa: virasto vastaanotti tammi- ja syyskuun 2018 välillä 1 606 AVRR-hakemusta, joista 67:ää (4 prosenttia) ei hyväksytty, 169:ään (10 prosenttia) ei koskaan saatu vastausta viranomaisilta, 118 (7 prosenttia) peruutettiin ennen hakemuksen hyväksymistä ja 319 (20 prosenttia) peruutettiin hyväksymisen jälkeen.

⁴⁷ Viime ehdotuspyynnön sääntöjen mukaan kustannukset olisivat tukikelpoisia vain, jos muuttaja todella palautettiin. Koska muuttajat voivat muuttaa mieltään viime hetkeen saakka, viraston olisi katettava kaikki kustannukset siihen saakka.

⁴⁸ IOM:n mukaan 1.6.2016 ja 14.3.2019 välisenä aikana 17 740 kolmannen maan kansalaista haki AVRR-ohjelmaan ja 15 031 (85 prosenttia) palasi kotimaahansa.

⁴⁹ Tämän yhdistetyn paluu- ja uudelleenkotoutumisohjelman tavoitteena on toteuttaa kolmannen maan kansalaisten kestävä paluu ja uudelleenkotoutuminen alkuperämaahansa lisäämällä yhteistyötä ERIN-verkoston kumppanielinten kanssa.

⁵⁰ Keskimääräiset käsittelyajat palauttamispäätöksen antamisesta palautuksen toteutumiseen (sekä pakkotoimin tapahtuvissa että vapaaehtoisissa palautuksissa).

⁵¹ Report to the Greek Government on the visit to Greece carried out by the European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) from 10 to 19 April 2018, Strasbourg, 19.2.2019.

⁵² Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 604/2013, annettu 26 päivänä kesäkuuta 2013, kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön johonkin jäsenvaltioon jättämän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisperusteiden ja -menettelyjen vahvistamisesta (uudelleenlaadittu).

⁵³ Neuvoston päätös (EU) 2015/1523, annettu 14 päivänä syyskuuta 2015, ja neuvoston päätös (EU) 2015/1601, annettu 22 päivänä syyskuuta 2015, Italian ja Kreikan hyväksi toteutettavien kansainvälistä suojelua koskevien väliaikaisten toimenpiteiden käyttöön ottamisesta.

Tarkastuksen eteneminen

Tapahtuma	Päivämäärä
Tarkastuksen suunnittelumuistio hyväksytty / Tarkastus alkoi	20.11.2018
Kertomusluonnos lähetetty komissioon (tai muulle tarkastuskohteelle)	11.7.2019
Lopullinen kertomus hyväksytty kuulemismenettelyn jälkeen	22.10.2019
Komission viralliset vastaukset saatu kaikilla kielillä	12.11.2019
EASOn viralliset vastaukset saatu kaikilla kielillä	11.10.2019
Frontexin viralliset vastaukset saatu kaikilla kielillä	14.10.2019

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2019

PDF	ISBN 978-92-847-3982-0	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/769729	QJ-AB-19-021-FI-N
HTML	ISBN 978-92-847-3953-0	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/825380	QJ-AB-19-021-FI-Q

© Euroopan unioni, 2019.

Jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan.
Sellaisten valokuvien tai sellaisen muun materiaalin käyttöön tai jäljentämiseen, joihin Euroopan unioni ei ole tekijänoikeutta, on pyydettävä lupa suoraan tekijänoikeuden haltijalta.

Yhteydenotot EU:hun

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Yhteydenotot puhelimitse tai sähköpostitse
Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696 tai
• sähköpostitse: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Tietoa EU:sta

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla, https://europa.eu/european-union/index_fi

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata osoitteesta https://op.europa.eu/fi/publications. Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. https://europa.eu/european-union/contact_fi).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1952 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa osoitteessa http://eur-lex.europa.eu

EU:n avoin data
EU:n avoimen datan portaalin (http://data.europa.eu/euodp/fi) kautta on saatavilla EU:n data-aineistoja. Data on ilmaiseksi ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten.