Asilo, reubicación y retorno de migrantes: momento de intensificar las actuaciones para abordar las disparidades entre los objetivos y los resultados

Resumen

I

En los últimos años, la UE ha sido testigo de unos niveles de migración sin precedentes y del consiguiente incremento de las solicitudes de asilo hasta volver a los niveles anteriores a la crisis.

II

En 2017, el Tribunal publicó un informe sobre los puntos críticos instalados en Grecia e Italia para que actuaran como primeros centros de acogida, y en los que se identificaba y registraba a los migrantes recién llegados y se les tomaban las impresiones dactilares. El Parlamento Europeo respaldó sus conclusiones y solicitó al Tribunal que se planteara elaborar un informe rápido de seguimiento que incluyera un análisis de los procedimientos de reubicación, asilo y retorno.

III

En la presente fiscalización, el Tribunal evaluó si las medidas de apoyo financiadas por la UE para Grecia e Italia habían logrado sus objetivos y si los procedimientos de asilo y retorno habían sido eficaces y rápidos. También evaluó si los programas temporales de reubicación de emergencia habían logrado sus metas y su objetivo. El Tribunal concluye que existen disparidades entre los objetivos del apoyo de la UE y los resultados conseguidos. A pesar del aumento de la capacidad de las autoridades griegas e italianas, la ejecución de los procedimientos de asilo en estos países sigue afectada por cuellos de botella y prolongados plazos de tramitación. Al igual que en el resto de la UE, hay pocos retornos desde Grecia e Italia.

IV

El Tribunal constató que las recomendaciones de su informe especial de 2017 se habían aplicado en su mayor parte, o estaban siendo aplicadas, y determinó los motivos cuando la situación no era así. El registro y la toma de impresiones dactilares de los migrantes en los puntos críticos había mejorado significativamente. Sin embargo, los programas temporales de reubicación de emergencia no lograron sus metas y, por tanto, no aliviaron eficazmente la presión sobre los sistemas de asilo griegos e italianos.

V

El Tribunal estudió veinte medidas de apoyo de la UE en Grecia e Italia y, aunque abordaban las necesidades detectadas, constató insuficiencias en su diseño. También observó que la mayoría de los proyectos examinados no habían logrado plenamente sus metas. El Tribunal examinó asimismo el marco de gestión del rendimiento y constató que se había creado tarde y sin metas. Además, no se disponía de suficientes datos de rendimiento.

VI

Además, estudió el impacto de las medidas de apoyo de la UE a nivel nacional, examinando si los procedimientos de asilo y retorno habían aumentado su agilidad y eficacia. Se constató que, tanto en Grecia como en Italia, la capacidad para tramitar los casos de asilo había aumentado, pero todavía no era suficiente para hacer frente al creciente retraso acumulado en Grecia. Puesto que en Italia hay menos solicitudes nuevas, el trabajo atrasado está disminuyendo, pero no hay capacidad suficiente para tramitar el elevado número de recursos interpuestos a la primera decisión.

VII

En realidad, tanto en Grecia como en Italia, al igual que en el conjunto de la UE, el número de migrantes retornados es muy inferior al de las decisiones de retorno adoptadas. El Tribunal definió los motivos de esta situación, por ejemplo, el tiempo empleado en tramitar los casos de asilo, la capacidad insuficiente en los centros de internamiento, la difícil cooperación con el país de origen de los migrantes o simplemente la fuga de los migrantes una vez que se toma la decisión de su retorno.

VIII

Las principales entidades fiscalizadas fueron la Comisión Europea, la Oficina Europea de Apoyo al Asilo (EASO) y la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas (conocida comúnmente como «Frontex»). Además, el Tribunal visitó a las autoridades nacionales, organizaciones internacionales y no gubernamentales que ejecutan los proyectos financiados por la UE.

IX

Como resultado de su fiscalización, el Tribunal recomendó que la Comisión Europea y las agencias:

• utilicen las enseñanzas extraídas para basarse en la experiencia adquirida en cualquier posible mecanismo voluntario de reubicación en el futuro;
• refuercen la gestión de la ayuda de emergencia y de los programas nacionales en virtud del Fondo de Asilo, Migración e Integración;
• refuercen el apoyo operativo de la EASO a los procedimientos de asilo;
• ajusten la ayuda al retorno de Frontex y el despliegue de expertos a los puntos críticos;
• refuercen la gestión de los sistemas nacionales de asilo;
• presten más apoyo a los procedimientos nacionales de retorno.

Introducción

01

En los últimos años, la UE ha sido testigo de niveles de migración sin precedentes y del consiguiente incremento de las solicitudes de asilo. La crisis migratoria tuvo su punto álgido en 2015, cuando más de un millón de personas se embarcaron en un peligroso viaje por mar hacia Europa, antes de volver a los niveles previos a la crisis.

02

Esta oleada migratoria ha supuesto un desafío para el marco de la UE de asilo, migración y gestión de las fronteras exteriores. Las disposiciones en vigor han sufrido una enorme presión, provocando incluso su suspensión temporal en algunos casos. Situados en primera línea, Grecia e Italia soportan una carga desproporcionada.

03

Con el fin de hacer frente a esta crisis, la UE ha diseñado varias medidas para complementar la financiación facilitada a los Estados miembros en virtud de su política de gestión de la migración. Entre ellas se incluye la creación de los llamados puntos críticos y la introducción de programas temporales de reubicación. Asimismo, ha presentado propuestas legislativas para revisar el Sistema Europeo Común de Asilo. En el centro de esta reforma se sitúa la revisión del mecanismo Dublín III, que obliga a los solicitantes de asilo a presentar una solicitud en el país de su primera entrada en la Unión. La revisión propuesta —el Reglamento Dublín IV— incluye un sistema de reubicación permanente para sustituir a los sistemas de reparto temporales basados en cuotas, que venció en septiembre de 2017. El Consejo no ha llegado aún a un consenso sobre esa propuesta.

04

El enfoque de puntos críticos establece que las agencias de la UE (sobre todo la EASO, Frontex y la Agencia de la Unión Europea para la Cooperación Policial) ayuden sobre el terreno a los Estados miembros de primera línea en la identificación, el registro, la toma de impresiones dactilares y la información a los recién llegados, con el fin de determinar quiénes requieren protección internacional. Entre 2015 y 2018 ha habido cinco puntos críticos en Grecia y cinco en Italia (ilustración 1). Debido al bajo número de llegadas, el punto crítico de Trapani fue reconvertido en centro de internamiento en octubre de 2018.

05

Grecia e Italia aplican el enfoque de puntos críticos de manera diferente. En el registro e identificación de migrantes en situación irregular, ambos consignan si un recién llegado tiene intención de solicitar protección internacional. En Italia, los que sí tienen esta intención son trasladados en autobús o barco a instalaciones de acogida de toda Italia. Por el contrario, tras la Declaración UE-Turquía de 18 de marzo de 2016, los migrantes que se encuentren en las islas griegas (excepto personas vulnerables, casos de reagrupación familiar y sirios admisibles) son obligados a permanecer en la isla del punto crítico (en virtud de la llamada «restricción geográfica») durante todo el procedimiento de asilo, incluidos los recursos, si los hubiera (ilustración 2).

06

Los programas de reubicación temporal fueron introducidos por dos decisiones del Consejo de septiembre de 2015¹. En vigor entre el 24 de marzo de 2015 y el 26 de septiembre de 2017, los programas tenían como objetivo reubicar a 160 000 migrantes, con arreglo a cuotas, para que los Estados miembros compartieran la carga y aliviaran así la presión sobre los países de primera entrada.

07

Una política eficaz de retorno constituye una parte necesaria de una política migratoria global y legítima. Al final de 2010 entró en vigor la Directiva sobre retorno, por la que se establecen normas comunes para el retorno de migrantes en situación irregular. La Comisión propuso una revisión de dicha Directiva en septiembre de 2018².

08

El Fondo de Asilo, Migración e Integración (FAMI) proporciona la mayor parte de los fondos de la UE para la gestión de la migración. El FAMI se creó para el período 2014‑2020 con el fin de promover la gestión eficiente de los flujos migratorios, y aplicar y reforzar la política común de la UE en materia de asilo e inmigración.

09

La mayor parte de la financiación del FAMI se canaliza con arreglo a la gestión compartida para apoyar los programas plurianuales nacionales de los Estados miembros. Estos programas están cofinanciados por los Estados miembros, que se encargan de su preparación, ejecución, seguimiento y evaluación. Además, los recursos del FAMI financian la ayuda de emergencia, la cual a su vez se financia casi en su totalidad con cargo al presupuesto de la UE y es gestionada directamente por la Comisión o indirectamente por organizaciones internacionales.

10

La EASO presta ayuda a las autoridades griegas e italianas con arreglo a planes operativos anuales. En 2018, en Grecia, la EASO ayudó a registrar y tramitar solicitudes de asilo en la frontera, y prestó apoyo al procedimiento de asilo ordinario, a las autoridades de recurso y a la Unidad Dublín. En Italia, la EASO informó a migrantes en materia de asilo en los puntos críticos, ayudó a registrar las solicitudes de asilo y prestó apoyo a las comisiones de asilo nacionales y territoriales y a la Unidad Dublín.

11

Además, la EASO ha participado en el refuerzo de la capacidad de las autoridades nacionales de asilo, mejorando el sistema de acogida y protegiendo a grupos vulnerables, incluidos menores no acompañados.

12

Cuando así lo piden los Estados miembros, Frontex coordina el retorno de aquellos migrantes en situación irregular que no pueden optar a la protección internacional en su territorio. Su Centro Europeo de Retornos ofrece apoyo técnico y operativo a los Estados miembros y a los países asociados a Schengen durante las operaciones de retorno y las previas al mismo.

13

De 2006 a 2016, Frontex coordinó operaciones conjuntas en vuelos chárter. En 2016 su mandato se extendió a la organización y coordinación de operaciones nacionales de retorno. En diciembre de 2017 también comenzó a prestar apoyo a retornos en vuelos comerciales regulares.

14

En el anexo I puede consultarse información detallada sobre la ejecución financiera de los fondos del FAMI, la EASO y Frontex.

15

En 2017 el Tribunal publicó un informe³ sobre los puntos críticos de Grecia e Italia. El Parlamento Europeo respaldó sus conclusiones⁴ y solicitó al Tribunal que considerara la elaboración de un informe rápido de seguimiento sobre el funcionamiento de los puntos críticos, en el que adopte una perspectiva más amplia que incluya también un análisis de los procedimientos de seguimiento, es decir, los procedimientos de asilo, reubicación y retorno. El presente informe responde a dicha petición.

Alcance y enfoque de la fiscalización

16

El objetivo de la presente auditoría de gestión era establecer si el apoyo de la UE a la gestión de la migración (incluido el enfoque de puntos críticos) había contribuido a propiciar procedimientos de asilo y retorno eficaces y rápidos en Grecia e Italia. Para responder a esta pregunta principal de auditoría, el Tribunal formuló dos subpreguntas:

1. ¿Han logrado sus objetivos las medidas de apoyo financiadas por la UE para Grecia e Italia?
   
   Para contestar a esta subpregunta, el Tribunal evaluó si se habían aplicado las recomendaciones que formuló en el Informe Especial n.º 6/2017, y si los programas temporales de reubicación de emergencia habían logrado sus objetivos. También examinó la pertinencia y el diseño de una muestra de medidas de apoyo financiadas por la UE, y estudió si se habían logrado las realizaciones previstas y si se habían cumplido los objetivos.
2. ¿Han sido rápidos y eficaces los procedimientos de asilo y retorno en Italia y en Grecia?
   
   Para contestar a esta subpregunta, el Tribunal examinó si el rendimiento de los procedimientos de asilo y retorno en los dos Estados miembros había mejorado desde 2015. El Tribunal analizó el rendimiento a partir de datos recopilados por la Comisión, la EASO, Frontex y las autoridades nacionales, y determinó los motivos de cualquier rendimiento insuficiente.

17

La fiscalización abarcó el período comprendido entre 2015 (cuando comenzó la crisis migratoria y se crearon los primeros puntos críticos en Grecia e Italia) y el final de 2018.

18

La muestra de medidas de apoyo financiadas por la UE elaborada por el Tribunal incluía seis proyectos de ayuda de emergencia del FAMI y diez proyectos del programa nacional del FAMI. El Tribunal aplicó su criterio profesional en la selección de los proyectos para garantizar una cobertura equilibrada de los procedimientos fiscalizados [asilo (excluida la acogida), reubicación y retorno] y de los tipos de socios ejecutivos (agencias de las Naciones Unidas o autoridades nacionales), teniendo en cuenta también la materialidad financiera y el período de ejecución. Otras medidas de apoyo de la UE que se examinaron fueron el apoyo operativo de la EASO en 2018 a los procedimientos de asilo en Grecia e Italia, y la ayuda al retorno de Frontex en 2018 a Grecia e Italia. La lista completa de proyectos fiscalizados puede consultarse en el anexo II.

19

Las principales entidades fiscalizadas por el Tribunal fueron la Comisión Europea, la EASO y Frontex: las entidades que proporcionan apoyo de la UE a los procedimientos de asilo, reubicación y retorno (véase también la ilustración 3). Además, el Tribunal visitó los puntos críticos y las autoridades de Grecia e Italia, así como las organizaciones internacionales y no gubernamentales que ejecutan los proyectos del FAMI en Grecia e Italia. El trabajo de auditoría incluyó exámenes documentales de directivas y reglamentos, estrategias, documentos políticos, directrices, evaluaciones, informes de seguimiento y documentos internos, así como de documentos publicados por autoridades nacionales, organismos de investigación, del mundo académico y ONG.

20

El Tribunal no evaluó la validez de las decisiones individuales de asilo y retorno, ya que ello entrañaría analizar el fondo de cada uno de los casos, lo que compete a las autoridades administrativas o judiciales nacionales y, en última instancia, al Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

21

La finalidad de la auditoría no fue evaluar la fiabilidad de los datos estadísticos facilitados por la Comisión, la EASO, Frontex, las autoridades nacionales o los socios ejecutivos de los proyectos.

Observaciones

Las medidas de gestión de la migración de la UE en Grecia e Italia han sido pertinentes, pero no han alcanzado todo su potencial

22

El Tribunal examinó si:

1. se aplicaron las recomendaciones que formuló en el Informe Especial n.º 6/2017;
2. se registró y se tomó las impresiones dactilares a todos los nuevos migrantes en situación irregular, tanto dentro como fuera de los puntos críticos;
3. los programas temporales de reubicación de emergencia lograron sus metas y su objetivo;
4. las veinte medidas de apoyo de la UE examinadas en Grecia e Italia estaban bien concebidas en lo que respecta a i) su pertinencia para dar respuesta a las necesidades detectadas; ii) los objetivos SMART y los indicadores RACER; iii) la ausencia de solapamientos con otras actividades financiadas por la UE; iv) la situación de emergencia (para los proyectos de ayuda de emergencia del FAMI), y v) la estrategia de transición implantada de la situación de emergencia a programas nacionales de mayor duración;
5. las veinte medidas apoyo de la UE examinadas cumplieron lo previsto;
6. se había puesto en marcha un marco sólido de seguimiento y notificación de los resultados.

En los puntos críticos griegos se están aplicando las principales recomendaciones, y se ha logrado plenamente el registro y la toma de impresiones dactilares

23

El Tribunal evaluó la aplicación del enfoque de puntos críticos en Grecia e Italia en su Informe Especial n.º 6/2017 y formuló once recomendaciones, que fueron aceptadas por la Comisión y las agencias pertinentes. De dichas recomendaciones, han aplicado seis en su totalidad.

24

Dos recomendaciones principales están en proceso de aplicación: la 1.1 (apoyo para subsanar la falta de capacidad de los puntos críticos en Grecia) y la 2.1 (ayudar a garantizar que los menores no acompañados sean tratados de conformidad con las normas internacionales). Dos recomendaciones se han aplicado en lo que se refiere a la Comisión y a las agencias: la 2.2 (que insiste en la designación de un agente de protección de menores para cada punto crítico) y la 3.1 (que solicita más expertos de los Estados miembros para responder mejor a las necesidades de los puntos críticos). Una recomendación no se ha aplicado: la 3.2 (el despliegue de expertos por parte de los Estados miembros debería tener una duración suficiente). Se puede consultar una evaluación pormenorizada en el anexo III y en los apartados 25 a 30.

Los puntos críticos griegos carecen de capacidad

25

Los puntos críticos italianos están vacíos o casi vacíos, limpios y bien equipados. En un marcado contraste, las condiciones de vida en los puntos críticos de Grecia, en particular en Lesbos y Samos, son deficientes, debido al abarrotamiento, la falta de médicos y la seguridad inadecuada. En febrero de 2019, en el momento de la visita de auditoría del Tribunal, los puntos críticos de Lesbos y Samos, con capacidad para 3 100 y 640 migrantes, albergaban 5 096 y 3 745 personas, respectivamente. Muchas de ellas vivían en tiendas fuera del perímetro del punto crítico (véase la imagen 1). Los lentos procedimientos de contratación, el retraso en la ejecución de los proyectos de mantenimiento y mejora, las continuas llegadas de nuevos migrantes y los lentos procedimientos de asilo se combinan para convertirse en un obstáculo a toda mejora rápida de la situación⁵.

Condiciones pésimas para los menores no acompañados

26

Las condiciones para los menores no acompañados en las islas griegas son nefastas (recuadro 1).

27

En Italia, el foco de atención ha pasado a la situación en el mar, al haberse impedido el atraque de algunos buques de rescate, por no tener un lugar autorizado de desembarco. Los retrasos en el desembarco también han afectado a muchos niños, incluidos menores no acompañados que han quedado varados en el mar durante días y, a veces, durante semanas⁶.

El despliegue de expertos de la EASO y Frontex no se ajusta plenamente a las necesidades de los puntos críticos

28

El Tribunal constató una escasez constante de expertos nacionales para trabajar en las operaciones de la EASO. Por el contrario, Frontex contaba con personal suficiente procedente de los Estados miembros gracias a sus planes anuales de despliegue. En el momento de la visita del Tribunal a Italia, Frontex, en realidad, había desplegado más personal del necesario en los puntos críticos, ya que no había ajustado su plan al bajo número de llegadas por mar y mantenía una presencia permanente de personal en los puntos críticos (agentes de información y control, expertos en toma de impresiones dactilares), aunque estos estuvieran vacíos (véase el recuadro 2).

29

La duración media del despliegue de un experto nacional sigue siendo corta, tanto en la EASO como en Frontex.

30

Por lo general, los perfiles de los expertos de la EASO se ajustan a los requisitos, aunque faltan expertos de mayor rango y con experiencia. Los perfiles de los expertos de Frontex también se ajustaron a los requisitos, aunque un alto porcentaje⁷ de expertos de Frontex para las operaciones de readmisión a Turquía solo tenían perfil de escolta, lo que no es plenamente conforme con las necesidades del punto crítico. Con un promedio de solo una operación de retorno a la semana, que dura un día laborable, estos efectivos con perfil único de escolta no pueden utilizarse para otro tipo de operación de Frontex en los seis días restantes de la semana.

Operación completa de registro, toma de impresiones dactilares e información a los migrantes en los puntos críticos y fuera de ellos

31

Los porcentajes de registro y toma de impresiones dactilares⁸ han mejorado significativamente, ya que el enfoque de puntos críticos en Grecia e Italia ha establecido procedimientos operativos normalizados y ha repartido claramente las responsabilidades entre las autoridades nacionales y las agencias de apoyo de la UE.

32

No obstante, fuera de los puntos críticos de Italia y Grecia, un porcentaje relativamente elevado de migrantes solicita asilo en otros Estados miembros de la UE y sus impresiones dactilares no son almacenadas en la base de datos Eurodac en la categoría 2⁹ (véase la ilustración 4). Si se excluyen los migrantes en situación regular que solicitan asilo y que están exentos de la toma de impresiones dactilares de categoría 2 en Eurodac, la ausencia de datos de impresiones dactilares en Eurodac podría explicarse por uno de los siguientes motivos:

1. el solicitante de asilo entró a la UE por una ruta alternativa distinta de la vía de las islas griegas del Egeo Oriental o de Italia, donde, en ausencia del enfoque de puntos críticos, el registro de Eurodac puede no ser tan eficaz en algunos Estados miembros (véase la ilustración 4);
2. el solicitante de asilo presentó su solicitud transcurridos más de dieciocho meses desde que se registrara la correspondiente entrada en Eurodac, por lo que los datos de impresiones dactilares ya no están almacenados en la base de datos;
3. el solicitante de asilo llegó a la UE sin ser detectado, por lo que no fue registrado.

33

El hecho de que hubiera numerosas coincidencias extranjeras de impresiones dactilares en Eurodac¹⁰ entre 2015 y 2018 muestra que un gran volumen de solicitantes de asilo se trasladaron desde Grecia e Italia a otros Estados miembros¹¹. El elevado volumen de movimientos secundarios en la UE agrava aún más la dificultad para aplicar el mecanismo de Dublín.

34

Con arreglo al sistema actual, las coincidencias extranjeras en Eurodac activan los traslados de Dublín de vuelta al país de primera entrada. Un análisis de datos de Eurostat muestra bajos porcentajes de traslados reales de Dublín de entrada y salida para Grecia, Italia y, de hecho, para el conjunto de la UE¹². Existen numerosos motivos para ello, incluidas las fugas, las razones humanitarias, las decisiones judiciales suspendidas y los casos de reagrupación familiar.

Los programas temporales de reubicación de emergencia no lograron sus metas ni su objetivo principal

El principal objetivo de la reubicación solo se logró parcialmente

35

El enfoque de puntos críticos formaba parte de un paquete de medidas inmediatas establecido por el Consejo para combatir la crisis que se desató en 2015. Otra parte de este paquete era un mecanismo de reubicación temporal y excepcional para solicitantes con una clara necesidad de protección internacional, desde Grecia o Italia a otros países de la UE, con objeto de reducir la carga sobre estos dos Estados miembros de primera línea.

36

El Consejo fijó dos metas iniciales de reubicación de 40 000 y 120 000 personas respectivamente (160 000 en total). Como esto se llevó a cabo en el punto álgido de la crisis migratoria, las metas fueron el resultado de una negociación política, más que de un análisis sólido de la previsión de flujos migratorios. Dado que 7 744 plazas (de las 40 000) nunca se asignaron¹³, y que 54 000 (de las 120 000) se ofrecieron para el reasentamiento de sirios desde Turquía tras la Declaración UE-Turquía, los Estados miembros se comprometieron legalmente a reubicar a 98 256 de 160 000 migrantes.

37

En virtud de las Decisiones de reubicación, solamente podían optar a la reubicación aquellas nacionalidades con una tasa media de reconocimiento de asilo en la UE equivalente o superior al 75 % y que, por tanto, tenían una elevada probabilidad de obtener protección internacional en los Estados miembros de reubicación. El uso de esta media para toda la UE presuponía la existencia de enfoques de asilo coherentes en todos los Estados miembros del Sistema Europeo Común de Asilo; no obstante, las tasas de reconocimiento varían significativamente en los distintos Estados miembros, en especial para determinadas nacionalidades¹⁴. Por tanto, el promedio en toda la UE no constituía un indicador óptimo de la probabilidad de obtener la protección internacional en un Estado miembro concreto. Sin embargo, el Tribunal reconoce que se trataba de un criterio claro que permitía evaluar rápidamente la elegibilidad para la reubicación.

38

La ilustración 5 muestra que 34 705 migrantes que podían optar a la reubicación (12 706 procedentes de Italia y 21 999 de Grecia) fueron reubicados en veintidós Estados miembros y en tres países asociados (Liechtenstein, Noruega y Suiza). El Reino Unido y Dinamarca ejercieron sus derechos de exclusión voluntaria en virtud de los Tratados. Hungría y Polonia no reubicaron a ningún migrante¹⁵.

39

Por cada migrante reubicado, la Comisión desembolsó 500 euros del FAMI a Grecia o Italia para cubrir los gastos de viaje, y 6 000 euros al Estado miembro de acogida para los gastos de acogida. Esto asciende a un total de 225,6 millones de euros para todos los migrantes reubicados.

40

Los programas de reubicación obligatorios constituyeron la primera iniciativa solidaria en la historia de la política migratoria europea destinada a la redistribución a gran escala de los solicitantes de asilo entre los Estados miembros. Las Decisiones de reubicación también proporcionaron protección a un importante número de solicitantes que de otro modo se habrían quedado en Italia o Grecia, o que se habrían trasladado a otros países de manera irregular.

41

Sin embargo, el número de solicitantes de asilo reubicados no fue suficiente para aliviar de manera efectiva la presión sobre los sistemas de asilo de Grecia e Italia. Los migrantes reubicados durante el período de elegibilidad representaron alrededor del 4 % de todos los solicitantes de asilo de Italia y alrededor del 22 % de los de Grecia.

Un porcentaje muy bajo de migrantes candidatos potenciales fueron reubicados

42

Las Decisiones de reubicación se aplicaron a los migrantes que llegaron a Grecia o a Italia entre el 24 de marzo de 2015 y el 26 de septiembre de 2017. Las dos principales nacionalidades que pudieron optar a la reubicación durante todo el período fueron la siria y la eritrea. Los iraquíes pudieron optar hasta el 15 de junio de 2016¹⁶.

43

Sin embargo, los Estados miembros de acogida solamente aceptaron candidatos a la reubicación que hubieran llegado a Grecia antes del 20 de marzo de 2016 (fecha de entrada en vigor de la Declaración UE-Turquía).

44

Las Decisiones entraron en vigor en el punto álgido de la crisis migratoria, cuando la mayoría de los migrantes que podrían haber sido candidatos potenciales a la reubicación se dirigían a través de Grecia o Italia, en un proceso de migración secundaria, a otros Estados miembros. Del final de 2015 al principio de 2016, las autoridades griegas e italianas carecían de capacidad suficiente para identificar y llegar a todos los candidatos que podían optar a la reubicación en su territorio. Los programas tuvieron un bajo rendimiento debido, principalmente, al bajísimo número de candidatos registrados que podían optar a la reubicación (véase la ilustración 5).

45

El cierre de la ruta de los Balcanes en marzo de 2016 frenó significativamente el tránsito incontrolado a través de Grecia, dejando en el país a muchos potenciales candidatos a la reubicación. En marzo de 2016, la Comisión calculaba que entre 50 000 y 56 000 personas se habían tenido que quedar en Grecia, incluidos entre 35 000 y 40 000 candidatos que podían optar a la reubicación. Un ejercicio masivo de registro previo, financiado a través de la ayuda de emergencia y con el apoyo del ACNUR y la EASO, ayudó a identificar y registrar a aquellos que todavía se encontraban en Grecia en el verano de 2016. Sin este ejercicio, el número de reubicaciones habría sido todavía menor.

46

La información que se facilitó a los migrantes identificados sobre los países de reubicación y sobre las ventajas de una reubicación ordenada (en oposición a una «autorreubicación» irregular) no bastó para ganar su confianza y convencerles del atractivo de los programas.

47

El bajo número de compromisos de reubicación y la lentitud con la que los Estados miembros tramitaron los compromisos y los traslados también habrían disuadido a algunos migrantes de solicitar la reubicación, aunque la situación mejoró con el tiempo.

Se reubicó a un alto porcentaje de candidatos registrados, a pesar de las deficiencias del proceso de reubicación

48

Se consiguió reubicar a un alto porcentaje de todos los candidatos registrados en los programas de Grecia e Italia (80 y 89 %, respectivamente). Los dos motivos principales de que no se lograra la reubicación de quienes estaban registrados fueron los controles de seguridad fallidos y las fugas.

49

No obstante, el Tribunal detectó varias insuficiencias operativas en los procesos de reubicación (véanse el recuadro 3 y la ilustración 6).

El seguimiento tras la reubicación es insuficiente y no hay estructuras para la reubicación voluntaria

50

La Comisión, junto con la EASO y la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), efectuó un seguimiento de la ejecución de los programas de reubicación, en especial del número real de traslados. También se recopilaron datos sobre registros, fugas y rechazos, pero la información comunicada sobre estos aspectos no se ha armonizado entre Grecia e Italia.

51

Los resultados preliminares recabados por la Comisión en febrero de 2018 mostraron elevadas tasas de reconocimiento de asilo entre los migrantes reubicados en los Estados miembros de acogida. También mostraron tasas relativamente elevadas de movimientos secundarios posteriores a la reubicación en determinados Estados miembros, aunque la mayoría no recopilan información sobre este aspecto.

52

La Comisión no ha efectuado un seguimiento de la situación en los países de reubicación desde febrero de 2018. Los datos recabados por el Tribunal y obtenidos de los Estados miembros de acogida en abril y mayo de 2019 confirman las observaciones recogidas en el apartado anterior (véase la ilustración 7).

53

Los programas temporales de reubicación finalizaron en septiembre de 2017 y todavía no se ha logrado un consenso sobre la propuesta de la Comisión para establecer un sistema permanente de reubicación A falta de un mecanismo de reubicación acordado en la UE, se está produciendo la reubicación voluntaria con carácter puntual, sobre todo para los migrantes que desembarcaron en Italia y Malta.

Los programas nacionales y los proyectos en virtud de la ayuda de emergencia del FAMI examinados abordaron las necesidades definidas, pero no lograron plenamente sus metas

Los proyectos de ayuda de emergencia del FAMI son pertinentes, pero no abordan solo las necesidades urgentes y específicas, tal y como estaba previsto

54

La ayuda de emergencia del FAMI tiene como finalidad proporcionar ayuda financiera para hacer frente a necesidades urgentes y específicas en caso de situación de emergencia¹⁷.

55

Aunque el presupuesto original era de 160 millones de euros para el MFP 2014‑2020, las asignaciones totales para la ayuda de emergencia del FAMI aumentaron y alcanzan los 1 100 millones de euros hasta el programa de trabajo anual de 2019. Tal y como muestra la ilustración 8, Grecia e Italia son los dos mayores destinatarios de los fondos de ayuda de emergencia del FAMI.

56

La ayuda de emergencia se concibió en un principio como un instrumento de pequeña escala para abordar necesidades urgentes y específicas. El incremento de fondos de la ayuda de emergencia contribuyó a aumentar la flexibilidad y la capacidad de respuesta del apoyo de la Comisión durante la crisis. La evaluación intermedia del FAMI¹⁸ también puso de relieve su papel en el refuerzo de la solidaridad y el reparto de responsabilidades entre los Estados miembros. Como tal, la ayuda de emergencia desempeñó un papel fundamental en el apoyo a la ejecución de los programas de reubicación en Grecia e Italia, financiando el registro previo de candidatos a la reubicación (en Grecia), las instalaciones de acogida y los traslados de candidatos que optaban a la reubicación.

57

Al mismo tiempo, la ayuda de emergencia se ha convertido en el principal instrumento estratégico de la Comisión para reequilibrar el apoyo hacia aquellos países más afectados por la crisis migratoria, especialmente Grecia, complementando las dotaciones de sus programas nacionales¹⁹.

58

Por consiguiente, algunos proyectos de ayuda de emergencia no abordan solo necesidades urgentes y específicas, sino que complementan a los programas nacionales del FAMI financiando actividades estructurales de mayor duración, que incluyen componentes de refuerzo de las capacidades. La Comisión también puso de relieve este aspecto en su evaluación de impacto²⁰.

59

El Tribunal examinó seis proyectos de ayuda de emergencia: tres en Grecia y tres en Italia. En cada país se examinó un proyecto relativo al asilo, otro sobre retornos y otro sobre reubicación. En el anexo II se recoge una evaluación pormenorizada.

60

El Tribunal constató que los seis proyectos examinados eran pertinentes para las necesidades definidas. Los objetivos fijados para cada proyecto de la muestra eran claros en cuanto a lo que debían lograr las medidas. En lo que respecta al producto, todos los proyectos de la muestra se centraron en las realizaciones inmediatas, pero no en los resultados y el impacto. La excepción fue el proyecto EMAS-IT-1, que ni siquiera tenía indicadores de realización (véase el recuadro 4).

61

El Tribunal no halló solapamientos entre los proyectos financiados en virtud de la ayuda de emergencia, por una parte, y los programas nacionales del FAMI o las operaciones de la EASO o de Frontex, por la otra.

62

Sin embargo, dos de los seis proyectos de ayuda de emergencia examinados no abordaban necesidades urgentes y específicas (EMAS-GR-2 y EMAS-IT-1), sino que sustituían a las medidas de los programas nacionales del FAMI, financiando actividades estructurales de mayor duración que incluyen componentes de refuerzo de las capacidades (véase el recuadro 5).

63

En julio de 2017, la Comisión destinó financiación adicional de ayuda de emergencia del FAMI para Italia, de hasta 100 millones de euros, que se utilizó también para financiar los proyectos EMAS-IT-1 y EMAS-IT-2. No obstante, faltó un mecanismo estructurado que repartiera equitativamente los fondos de la ayuda de emergencia entre los Estados miembros si las solicitudes de financiación de proyectos superaban el presupuesto disponible. Si todos los Estados miembros pidieran subvenciones de ayuda de emergencia del FAMI para financiar actividades parecidas (retornos forzosos nacionales, AVRR o mejora de la capacidad de las comisarías), el presupuesto de la ayuda de emergencia se agotaría rápidamente.

64

La Comisión ha propuesto incluir la ayuda de emergencia en régimen de gestión compartida con los Estados miembros en el nuevo marco financiero para el período 2021‑2027²¹. Queda pendiente redactar los criterios para asignar los fondos de la ayuda de emergencia.

Solo dos de los seis proyectos de ayuda de emergencia del FAMI examinados lograron plenamente sus metas

65

Los objetivos previstos para los proyectos EMAS-GR-3 y EMAS-IT-2 se lograron en su totalidad, mientras que los de los proyectos EMAS-GR-1, EMAS-GR-2 y EMAS-IT-3 se alcanzaron parcialmente (recuadro 6). El proyecto EMAS-IT-1 se encuentra todavía en una fase temprana de ejecución (recuadro 5 y anexo II).

66

Aunque el proyecto EMAS-IT-2 superó sus metas tres meses antes del final del período de ejecución, cabe señalar que las metas eran relativamente modestas, teniendo en cuenta el número de decisiones de retorno expedidas y el número de migrantes en situación irregular que se encontraban en Italia. El rendimiento del programa AVRR en Italia está afectado por varios problemas, que se analizan en el recuadro 12.

No hubo una evaluación de necesidades exhaustiva y sólida para los programas nacionales del FAMI

67

Los programas nacionales del FAMI para el período 2014‑2020 asignaron 328,3 millones de euros a Grecia y 394,2 millones de euros a Italia. Sin embargo, los programas nacionales del FAMI no se acordaron hasta julio y agosto de 2015 respectivamente, debido a la adopción tardía del Reglamento del FAMI.

68

Integrado en un plan estratégico general, un fondo plurianual como el FAMI requiere evaluaciones de necesidades exhaustivas y sólidas, en las que se valore el coste de todas las necesidades, se prioricen las mismas y se actualicen periódicamente²². La situación, en permanente cambio, dejó poco tiempo para establecer estas evaluaciones de necesidades en Grecia e Italia.

69

El Tribunal examinó diez proyectos nacionales del FAMI: cinco en Grecia y cinco en Italia (en el anexo II se recoge una evaluación pormenorizada de los proyectos GR-1 a 5 e IT-1 a 5). El Tribunal constató que todos los proyectos fiscalizados eran pertinentes, en la medida en que guardaban un vínculo temático demostrable con los objetivos del programa nacional. Sin embargo, sin valorar el coste de todas las necesidades y priorizarlas, no es posible evaluar si los fondos del FAMI se asignaron a donde más se necesitaban.

70

El Tribunal halló insuficiencias en los indicadores de rendimiento de los proyectos fiscalizados. Algunos proyectos carecían de indicadores específicos de efectos o de realización (IT-1, GR-2). Algunos indicadores fijaban metas demasiado bajas (IT-2, IT-3 e IT-4) o que ya se habían alcanzado (GR-1). Algunos indicadores no se actualizaron tras modificar el alcance del proyecto (GR-3) o, en última instancia, fijaban un plazo restrictivo para los retornos voluntarios asistidos y la reintegración (GR-5).

71

El Tribunal detectó un solapamiento entre los proyectos de AVRR fiscalizados IT-2 e IT-3 en Italia. Estos proyectos se adjudicaron en virtud de la misma convocatoria de propuestas, comprendían los mismos países de origen y se llevaron a cabo en las mismas regiones italianas. Sin una catalogación que asegurara que los proyectos operaban en zonas geográficas complementarias, los proyectos competían por el retorno de los mismos migrantes.

72

Desde la ampliación del mandato de Frontex en 2016, ha habido dos instrumentos de la UE (el programa nacional del FAMI y la ayuda al retorno de Frontex) que prestaban ayuda simultáneamente al mismo tipo de actividades de retorno forzoso. Esto también afecta a los proyectos de retorno forzoso del FAMI GR-4 e IT-4.

La mayoría de los proyectos de los programas nacionales del FAMI en Grecia e Italia fiscalizados no habían logrado totalmente sus metas en el momento de la fiscalización

73

Al final de 2016 apenas se habían movilizado recursos financieros del FAMI procedentes de los programas nacionales de Grecia para abordar las necesidades del país derivadas de la crisis migratoria. Grecia estaba compensando su retraso en la ejecución de los compromisos, pero los pagos realizados en virtud del programa nacional del FAMI siguieron siendo bajos. Italia subsanó los retrasos en la ejecución de los compromisos en virtud de los objetivos especiales 1 y 2, pero los compromisos con arreglo al objetivo específico 3 seguían presentando retrasos en el momento de la visita de auditoría (véase el anexo I).

74

En Grecia, uno de los cinco proyectos examinados (GR-1) había finalizado en el momento de la fiscalización, y cuatro todavía estaban en marcha. Cuatro de los cinco proyectos no habían logrado sus resultados previstos, o tenían pocas posibilidades de lograrlos (en el caso de los proyectos en marcha) (véase el anexo IV). En todos los proyectos examinados, el Tribunal halló evidencias de presentación de informes y seguimiento periódicos. En tres de los cinco proyectos, el elevado número de enmiendas hizo más difícil el seguimiento del rendimiento del proyecto y, en última instancia, la evaluación de su éxito²³.

75

En Italia, cuatro de los cinco proyectos examinados habían finalizado en el momento de la auditoría. De ellos, dos cumplieron parcialmente sus objetivos. Un proyecto fue suspendido y, de otro, no se facilitaron datos finales (véase el anexo IV). En dos de los cinco proyectos, la presentación de informes y el seguimiento no fueron adecuados.

El marco de seguimiento del rendimiento se creó tarde y sin metas

76

El marco común de seguimiento y evaluación es la principal herramienta de la Comisión para efectuar el seguimiento y la evaluación del rendimiento de los programas nacionales del FAMI. Debido a los prolongados debates con los Estados miembros para acordar un conjunto armonizado de indicadores de resultados e impacto, el marco no se completó hasta febrero de 2017²⁴, cuando ya habían comenzado muchos proyectos del FAMI.

77

No solo se creó tarde el marco, sino que sus indicadores de resultados e impacto no cuentan con metas ni con valores de referencia, lo que dificulta la evaluación del rendimiento. Además, Italia y Grecia no recopilaron conjuntos completos de datos sobre ninguno de los indicadores del marco en los informes de evaluación intermedia de 2017.

78

La Comisión no ha desarrollado un marco de seguimiento del rendimiento para supervisar y comunicar los resultados de los proyectos financiados por la ayuda de emergencia.

No hay datos de rendimiento suficientes que faciliten una evaluación sólida de las políticas en la UE

79

En mayo de 2018, la Comisión propuso²⁵ revisar las estadísticas de Eurostat en materia de migración y asilo, con el objeto, entre otros, de: i) aumentar la frecuencia y el contenido de las estadísticas sobre retorno, ii) ofrecer datos de asilo desglosados de menores no acompañados e iii) introducir nuevas estadísticas sobre las solicitudes de reexamen de Dublín.

80

Durante el curso de la presente auditoría, quedó claro que hacían falta más datos de rendimiento para facilitar una evaluación sólida de las políticas en la UE. Esto no se aborda en la propuesta de la Comisión.

81

Por ejemplo, en lo que respecta a los procedimientos de asilo, Eurostat y la EASO no recopilan datos de rendimiento sobre los plazos de tramitación de las solicitudes de asilo entre las principales fases²⁶ del procedimiento, a pesar de los numerosos plazos fijados en la legislación nacional y de la UE en materia de asilo. La EASO recopila datos básicos sobre las acumulaciones que solo se refieren al envejecimiento de las solicitudes de asilo pendientes en la fase de primera instancia. Eurostat solo recopila algunos datos²⁷ sobre la fase judicial o de recurso, pero ninguno sobre los recursos pendientes en las diferentes instancias.

82

No se recopilan datos sobre la rapidez de los procedimientos de retorno. Tampoco hay indicadores que midan la sostenibilidad de los retornos, como el número de migrantes retornados que intentan volver a la UE o el éxito de los paquetes de reintegración de AVRR.

El apoyo operativo de las agencias de la UE no se aprovechó al máximo

Esfuerzos realizados por la EASO para desarrollar un enfoque más estratégico respecto de su apoyo a los procedimientos de asilo

83

El Tribunal consideró que las operaciones de la EASO eran pertinentes para las numerosas necesidades derivadas del gran flujo de entrada de migrantes a Grecia e Italia.

84

En su ayuda a estos Estados miembros durante la crisis migratoria, especialmente en el punto álgido de llegadas de migrantes de 2015 y 2016, y teniendo en cuenta los continuos y frecuentes desarrollos, la EASO no tuvo tiempo de realizar evaluaciones de necesidades exhaustivas en las que se priorizaran las necesidades y se evaluara su coste, ni de establecer planes plurianuales o estrategias de salida. Sin embargo, tampoco se preparó una evaluación estructurada de este tipo para los planes operativos de 2017 y 2018. Los planes fueron acordados por la EASO y los Estados miembros de acogida. Sin embargo, a falta de una priorización clara y una evaluación del coste de las necesidades, no se pudo demostrar que la EASO había orientado su apoyo a donde más se necesitaba.

85

Al preparar sus planes operativos de 2019, la EASO acometió un importante esfuerzo por implantar los principales elementos de la planificación estratégica²⁸. Desde un punto de vista conceptual, el Tribunal considera que este enfoque constituye una buena práctica, aunque su aplicación efectiva solamente se puede evaluar al examinar los planes operativos de 2019, lo que queda al margen del alcance de su fiscalización.

86

Hasta 2018, los planes operativos estaban orientados a los recursos. La introducción de una herramienta de seguimiento del rendimiento en febrero de 2018 para Italia y en mayo de 2018 para Grecia dio lugar al establecimiento de indicadores de efectos y realizaciones, pero el Tribunal detectó varias deficiencias²⁹.

87

Aunque el Tribunal no halló ejemplos concretos de solapamiento, la Comisión y la EASO no habían implantado ningún procedimiento para que la EASO participara sistemáticamente en la planificación de proyectos del FAMI, en particular de proyectos —ya fueran en virtud de los programas nacionales del FAMI o de la ayuda de emergencia— que financiaran actividades parecidas (por ejemplo, financiación del personal del GAS o apoyo a las questure de Italia).

88

En Italia, la EASO ajustó su apoyo al significativo descenso de los flujos migratorios. Dejó de prestar ayuda al suministro de información al final de 2018. El registro recibió menos apoyo del previsto, y se ha programado su eliminación progresiva para el final de 2019. La EASO también tiene intención de cancelar su apoyo a las comisiones territoriales de asilo³⁰ para el final de 2019.

89

Aunque algunos elementos del apoyo de la EASO pueden ser ejecutados por las autoridades nacionales y financiados con cargo al FAMI (por ejemplo, el personal interino: expertos en registro y trabajadores sociales en materia de asilo ya enviados al Servicio de Asilo griego (GAS), o servicios de interpretación), la EASO no cuenta con una estrategia de salida de este tipo para Grecia.

El apoyo de la EASO está lastrado por una escasez permanente de expertos de los Estados miembros, la corta duración de su despliegue y otros problemas operativos

90

En lo que respecta a los recursos —número de expertos, consultores interinos, etc.—, el despliegue de la EASO en Grecia e Italia es conforme, en líneas generales, con los planes operativos. El anexo I muestra que el gasto fue más elevado que el presupuesto inicial de cada ejercicio.

91

Al no haber metas o valores de referencia para los indicadores, es difícil valorar el rendimiento o la eficacia del apoyo de la EASO en términos de realizaciones y efectos. No obstante, las autoridades griegas e italianas en materia de asilo entrevistadas por el Tribunal consideraban que el apoyo de la EASO era útil para respaldar los procedimientos de asilo y reforzar las capacidades nacionales.

92

Las operaciones de la EASO siguen adoleciendo de una escasez permanente de expertos de los Estados miembros, cuya duración media de despliegue ha demostrado ser demasiado breve (de media, 50 días en Grecia y 46 en Italia en 2018). La EASO no redacta un plan anual de despliegue, como sí hace Frontex. En su lugar, solicita designaciones de expertos a los Estados miembros, pero a menudo no recibe una respuesta suficiente. Por ello, la EASO se ve obligada a utilizar más personal interino para suplir estas carencias.

93

El apoyo de la EASO en las islas griegas se ha enfrentado a obstáculos por otros problemas operativos (véase el recuadro 7).

Las operaciones de ayuda al retorno forzoso de Frontex carecían de información de los Estados miembros y de coordinación con el FAMI

94

El Tribunal considera que todas las operaciones de retorno de Frontex son pertinentes para las necesidades definidas en materia de retornos.

95

Desde 2016, Frontex ha podido coordinar y organizar por iniciativa propia las operaciones de retorno forzoso. Sin embargo, para poder planificar mejor dichas operaciones, los Estados miembros tendrían que ofrecer, de manera sistemática y periódica, información operativa sólida y actual (por ejemplo, datos actualizados sobre los nacionales de terceros países que optan al retorno, sus países de origen, las cifras de personas en los centros de internamiento previos a la expulsión, su fecha de fin de internamiento, etc.).

96

Desde la ampliación del mandato de Frontex en 2016, ha habido dos instrumentos de la UE para las actividades de retorno forzoso: los programas nacionales del FAMI y la ayuda al retorno de Frontex. Las dos estructuras de financiación de la UE han coexistido para financiar el mismo tipo de actividades de retorno forzoso (operaciones conjuntas, operaciones nacionales y vuelos comerciales regulares). En el contexto del bajo número de retornos, esto provoca que no se aproveche el potencial de Frontex para ofrecer ayuda al retorno (véase el recuadro 8).

97

No hay ninguna estructura para coordinar las acciones del FAMI y de Frontex. Frontex no participa en la programación de las acciones de retorno del FAMI ni tiene acceso a la información sobre los programas nacionales del FAMI ni sobre proyectos importantes financiados en virtud de dicho Fondo.

No se ha aprovechado el potencial de la ayuda al retorno de Frontex

98

Como los Estados miembros no han aprovechado al máximo el potencial de Frontex para apoyar las operaciones de retorno (véase la ilustración 9), la Agencia no ha podido utilizar todo el incremento de su presupuesto de ayuda al retorno desde la ampliación de su mandato.

99

Tal y como muestra la ilustración 10, Grecia e Italia se encuentran entre los Estados miembros que no aprovechan al máximo el potencial de Frontex³². El motivo principal para ello es el bajo número de personas retornadas desde ambos países. Además, el hecho de que estos países optaran por los programas nacionales del FAMI en vez de por la ayuda de Frontex para los retornos forzosos también explica la situación.

100

El Tribunal constató que los desafíos operativos están afectando a la rentabilidad de las operaciones con vuelos chárter (véase la ilustración 10).

1. Debido al riesgo de fuga, hay que actuar rápidamente una vez que el migrante está listo para su retorno; no se puede esperar a que el vuelo chárter esté lleno. Esto provoca que quede capacidad sin utilizar (43 %) en los vuelos chárter, en especial porque para las operaciones de retorno de larga distancia a África o Asia deben utilizarse grandes aeronaves con capacidad suficiente.
2. Las cifras reales de pasajeros son con frecuencia menores de lo previsto (67 % en 2018), por la falta de documentos de viaje necesarios, por solicitudes de asilo renovadas en el último momento, por personas fugadas, etc.
3. Las personas retornadas deben ir acompañadas de numerosos efectivos (escoltas, monitores, observadores, personal médico, etc.).
4. Las operaciones de retorno también están lastradas por la difícil cooperación con los terceros países³³.

101

En general, los vuelos regulares son más rentables que los vuelos chárter. Por otra parte, aproximadamente un tercio de las operaciones de retorno en vuelos regulares fueron canceladas, sobre todo por negativas de las personas retornadas, ausencia de documentos de viaje, fugas, decisiones judiciales o negativas de los comandantes.

Persisten los prolongados plazos para la tramitación del asilo a pesar del aumento de la capacidad, y sigue habiendo pocos retornos de migrantes en situación irregular

102

El Tribunal estudió el impacto de las medidas de apoyo de la UE a nivel nacional, examinando si los procedimientos de asilo y retorno se habían vuelto más rápidos y eficaces, teniendo en cuenta:

1. los plazos medios de tramitación entre las principales fases del procedimiento de asilo (véase la ilustración 11);
2. la eliminación de la acumulación de solicitudes de asilo pendientes;
3. el porcentaje de recursos que revocan las decisiones de asilo en primera instancia;
4. el número real de retornos en comparación con el número de decisiones de retorno expedidas;
5. los plazos medios de tramitación entre las principales fases del procedimiento de retorno (véase la ilustración 12).

103

En el curso de la crisis, la mayoría de los migrantes en situación irregular que entraron en Europa habían llegado a Grecia o a Italia. Los dos Estados miembros evolucionaron de países de tránsito a países en los que los migrantes solicitan asilo. Dado que la situación actual en los dos países es diferente, el Tribunal presenta por separado para cada uno de ellos sus constataciones sobre los procedimientos de asilo. Asimismo, los datos sobre asilo recabados y analizados no permiten establecer una comparación directa entre los sistemas de asilo griego e italiano.

Persiste la saturación de la totalidad del sistema de asilo griego, pese al importante aumento de la capacidad de tramitación

Aumenta la acumulación, pese al crecimiento de la capacidad de tramitación

104

El GAS entró en funcionamiento en junio de 2013. Con el apoyo de la ayuda de emergencia del FAMI, el programa nacional del FAMI, la EASO y el ACNUR, sus efectivos han crecido en los últimos años, lo que ha aumentado su capacidad de tramitación de decisiones en primera instancia (véase la ilustración 13).

105

A pesar de este aumento de efectivos, la capacidad actual de los empleados del GAS para tramitar casos sigue quedándose corta, a la vista del incremento del número de solicitudes de asilo. En 2018 había, de media, 240 trabajadores sociales en el GAS. El Tribunal ha calculado que el GAS necesitaría aproximadamente 110 trabajadores sociales más solamente para contener la acumulación en primera instancia (dividiendo las 66 970 solicitudes de asilo recibidas en 2018 por la tasa de productividad estándar de dieciséis casos al mes por cada trabajador social). Aparte de la dificultad que entraña la contratación de personal cualificado, otro factor que restringe el crecimiento adicional del GAS es la acusada falta de espacio de trabajo (véase el recuadro 9).

106

El número total de casos pendientes en primera instancia casi se duplicó entre mediados de 2017 y el final de 2018, y se produjo un acusado incremento en el número de casos con antigüedad superior a seis meses (véase la ilustración 14).

107

La Declaración UE-Turquía, de 18 de marzo de 2016, tuvo un importante impacto en la situación de asilo en Grecia. Los cruces irregulares de frontera desde Turquía a Grecia han descendido drásticamente (véase la ilustración 15). Al mismo tiempo, no obstante, una enorme presión ha recaído sobre el GAS, ya que, desde el cierre de la ruta de los Balcanes, la amplia mayoría de los nacionales de terceros países solicitan protección internacional en Grecia.

108

En respuesta a la Declaración UE-Turquía, se introdujo en las islas griegas un procedimiento fronterizo de vía rápida³⁴. Dicho procedimiento se concibió para completar los actuales procedimientos de asilo ordinario y acelerado (véase el diagrama de flujos en la ilustración 16). La acumulación de casos pendientes en primera instancia en las islas ascendía a 24 533 al final de marzo de 2019³⁵.

Los plazos de tramitación se están alargando

109

Los plazos de tramitación del asilo —desde el registro hasta la decisión de recurso— se alargaron en 2018 en todos los procedimientos de asilo en Grecia (véase la ilustración 17).

110

El personal del GAS o de la EASO llevan a cabo las entrevistas para el procedimiento fronterizo de vía rápida en las cinco islas griegas que tienen puntos críticos. Aunque la legislación nacional establece plazos muy breves (la entrevista de asilo debería realizarse en el plazo de un día a partir de la presentación, y la decisión en primera instancia debería tomarse en un día a partir de la entrevista), los plazos medios de tramitación no obstante se han incrementado de año en año (véase el recuadro 10).

111

La situación es incluso más problemática en lo que respecta a los procedimientos ordinario y acelerado.

112

El lapso medio de tiempo transcurrido desde el registro hasta la decisión en primera instancia en el procedimiento ordinario ha aumentado desde los 84 días de 2016 hasta los 241 días de 2018. Es probable que este lapso siga aumentando, ya que el Tribunal halló ejemplos de solicitantes de asilo que presentaron solicitudes en 2018 y están recibiendo citas de entrevistas para 2022 o, incluso, 2023.

113

Con arreglo al procedimiento acelerado para solicitantes sirios, palestinos o apátridas, el lapso medio transcurrido entre el registro y la decisión en primera instancia creció más del doble, desde los 142 días de 2016 hasta los 303 días de 2018. El Tribunal halló casos de sirios a los que, tras realizar una solicitud en 2018, no se les ha ofrecido una entrevista hasta marzo de 2021, lo que indica que existe riesgo de que dicho lapso se incremente.

114

Esto constituye una paradoja para los sirios admisibles y para los solicitantes vulnerables que se encuentran en las islas³⁹. Aunque se les haya levantado la restricción geográfica y puedan abandonar las islas, deben esperar mucho más tiempo para el examen del fondo de su caso en la Grecia continental que si hubieran permanecido en el procedimiento fronterizo de vía rápida en las islas⁴⁰.

Las autoridades encargadas de los recursos están sobrecargadas

115

Grecia se ha esforzado por reforzar la capacidad de sus instancias de recurso. En diciembre de 2018, el número de comités de recurso pasó de doce a veinte. Este aumento de la capacidad es esencial para evitar la situación ocurrida en 2017, cuando los comités encargados de la acumulación todavía estaban resolviendo los recursos pendientes anteriores a 2013 (véase el proyecto GR-1 del programa nacional del FAMI en el anexo IV).

116

Al final de 2018, las autoridades encargadas de los recursos tenían 13 755⁴¹ casos pendientes. Un importante porcentaje de las decisiones negativas en primera instancia (que han supuesto casi la mitad de estas decisiones desde 2013) pasa a la fase de recurso y ejerce una presión adicional sobre las autoridades de recurso. Entre 2016 y 2018 se alargaron los plazos medios de tramitación, tanto en el continente como en las islas.

117

No se ha previsto ningún proyecto financiado por el FAMI para prestar ayuda a los comités de recurso, y el apoyo de la EASO es limitado, por su participación en la fase de primera instancia.

Hay indicios de descenso de la calidad de las decisiones en primera instancia en las islas

118

Un posible indicador de la calidad de las decisiones en primera instancia es el porcentaje de decisiones revocadas entre los recursos presentados en las instancias de recurso. La ilustración 18 muestra un bajo porcentaje de revocaciones en el continente, pero la situación en las islas ha empeorado significativamente en los dos últimos años. Esto apunta a un descenso en la calidad de las decisiones en primera instancia (en 2018, el 17,8 % fueron revocadas por las autoridades de recurso).

La acumulación de solicitudes de asilo se traslada a unas autoridades de recurso sobrecargadas en Italia

Se ha reducido la acumulación de casos pendientes en primera instancia

119

Las autoridades italianas no pudieron generar la información solicitada por el Tribunal sobre la evolución anual en el número de casos pendientes o en la acumulación desde 2015 en las fases de registro, presentación, recurso y decisión final. Por lo tanto, la presente sección aborda únicamente el número de casos pendientes o acumulación en la fase de decisiones en primera instancia.

120

Las llegadas a Italia han presentado una acusada tendencia a la baja desde 2016: en 2017 se redujeron un 34 % con respecto al año anterior, y en 2018 cayeron un 80 % adicional (véase la ilustración 19). Las solicitudes de asilo se redujeron en un 56 % de 2016 a 2018.

121

La Comisión Nacional de Asilo (NAC), junto con sus oficinas regionales, evalúa las solicitudes de protección internacional en Italia y se encarga de expedir las decisiones en primera instancia. Su capacidad de efectivos aumentó entre 2014 y 2018, con el apoyo del presupuesto nacional (véase la ilustración 20). El refuerzo de su personal aumentó su capacidad para tramitar solicitudes en primera instancia.

122

Hasta el final de 2017, la NAC todavía tenía problemas para gestionar el creciente número de solicitudes de asilo. En diciembre de 2017, los casos pendientes se habían disparado hasta los 149 006, ejerciendo una presión significativa sobre el sistema de asilo italiano. Sin embargo, esto cambió en 2018, cuando la acumulación de casos se redujo drásticamente en un 45 % gracias a un incremento adicional de la capacidad de tramitación en primera instancia, junto con una significativa caída en las llegadas. Esto se tradujo en menos solicitudes de protección internacional (véase la ilustración 21).

123

La NAC espera eliminar todo lo acumulado en primera instancia para el final de 2019. Sin embargo, cuando estos esfuerzos se combinan con una política migratoria más dura (la abolición de la protección humanitaria y un descenso de la tasa de reconocimiento⁴²), se prevé que, en el plazo de un año, una gran carga de rechazos se traslade a la fase de recurso, ya de por sí saturada (véase el apartado 127).

Los plazos de tramitación se alargan

124

De los sistemas informáticos italianos no se puede obtener la mediana o el promedio del tiempo de tramitación transcurrido entre el desembarco, la realización de la solicitud de asilo y su registro en una questura.

125

Con arreglo al procedimiento ordinario, la legislación italiana establece un plazo máximo de treinta y tres días⁴³ desde la fecha de presentación de una solicitud hasta la expedición de una decisión en primera instancia. La ilustración 22 muestra que el plazo medio de tramitación aumentó considerablemente entre 2015 y 2018.

126

Un problema fundamental es la ausencia de un sistema informático integrado para la gestión, que permita efectuar el seguimiento del rendimiento desde el inicio hasta el final del procedimiento, incluida la fase (de recurso) judicial. Las comisiones territoriales de asilo introducen manualmente las decisiones de recurso y se retrasan al hacerlo, poniendo en riesgo con ello la integridad y la fiabilidad de los datos. No todas las decisiones se envían sistemáticamente a la comisión territorial. Hay que recopilar información de los migrantes o de las questure. Además, las comisiones territoriales también se retrasan al cargar en el sistema sus propias decisiones en primera instancia. La falta de datos actuales y fiables sobre las decisiones negativas en todas las fases también impide que las questure puedan expedir decisiones de retorno.

Las autoridades encargadas de los recursos están sobrepasadas

127

Tal y como muestra la ilustración 23, una decisión final que haya pasado por todas las fases posibles de recurso puede tardar 4,3 años. Por tanto, es probable que el apoyo a las autoridades judiciales se convierta en la necesidad más acuciante del sistema de asilo italiano.

128

En el momento de la fiscalización no había ningún proyecto del FAMI destinado a reforzar la capacidad judicial. La EASO definió esta necesidad, pero hasta la fecha solo ha prestado apoyo indirecto: ayuda a la NAC con los casos que llegan a la segunda instancia, pero no ayuda directamente a los tribunales de recurso.

Porcentaje relativamente elevado de revocaciones de decisiones en primera instancia por parte de las autoridades encargadas de los recursos

129

La ilustración 24 muestra que las autoridades de recurso han revocado el 33 % de las decisiones en primera instancia recurridas en 2018. Aunque es relativamente elevado, este porcentaje había mejorado ligeramente en los años anteriores.

El retorno real de migrantes en situación irregular sigue presentando problemas en toda la UE

Bajo porcentaje de retornos en toda la UE

130

Con un elevado número de personas que buscan protección internacional en Europa desde 2015, el bajo porcentaje de retorno de migrantes en situación irregular se ha convertido en un problema para Grecia, Italia y el conjunto de la UE, tal y como muestra la ilustración 25. Los porcentajes de retorno son incluso menores si solo se tienen en cuenta los retornos fuera de Europa. Existen numerosas razones que explican este fenómeno, y que se analizan a continuación.

131

En cuanto a la ejecución de la Declaración UE-Turquía, las islas griegas solamente habían retornado un total de 1 806 migrantes en situación irregular al final de 2018. El número de retornos en virtud de la Declaración UE-Turquía en 2018 (322) fue incluso menor que en 2017 (687).

Varios factores debilitan el rendimiento de las operaciones de retorno

132

Uno de los factores que afectan al rendimiento de las operaciones de retorno es la duración del proceso de asilo (véanse también los apartados 109 a 114 y 124 a 126). Además, en relación con el número limitado de nacionales de terceros países que pueden ser detenidos, en virtud de lo permitido por la legislación sobre asilo, el período máximo de internamiento es de seis meses. Cuando finaliza el período de internamiento, los migrantes son liberados y pueden fugarse. Por último, tanto en Italia como en Grecia, los migrantes a menudo realizan solicitudes de asilo en el último momento para retrasar el procedimiento de retorno.

133

La buena coordinación entre las autoridades de asilo y de retorno es esencial para optimizar el intercambio de información y automatizar la expedición de una decisión de retorno tras una decisión de asilo negativa (véase el recuadro 11).

134

Grecia cuenta con un sistema informático centralizado (Greek Mapping System) para la gestión de la migración, pero todavía no está maduro en lo que se refiere a la información o a la funcionalidad. No se trata de un sistema integrado que recoja el proceso de retorno en su totalidad; por ejemplo, no hay datos en tiempo real sobre el internamiento. En cambio, cada centro de internamiento previo a la expulsión utiliza su propio archivo Excel, y la unidad de coordinación de la sede central de la Policía debe solicitar a cada centro actualizaciones periódicas, con el fin de obtener una perspectiva general de la situación. Frontex presta apoyo a Grecia para convertir su proceso de retorno a formato digital.

135

Además, no existe el reconocimiento mutuo de las decisiones de retorno entre los Estados miembros de la UE. Hasta 2018, no había ningún intercambio de información sobre decisiones de retorno dentro de la Unión. Desde diciembre de 2018, las decisiones de retorno deben introducirse sistemáticamente en el Sistema de Información de Schengen para que sean visibles para todos los Estados miembros.

136

También existe un riesgo de fuga en el caso de las salidas voluntarias. La principal causa es la ausencia de un sistema normalizado que sirva para comprobar si un nacional de un tercer país ha cruzado la frontera exterior de un país del espacio Schengen. Por consiguiente, no es posible establecer con certeza si un nacional de un tercer país ha abandonado realmente la UE, se ha ocultado en un Estado miembro o se ha trasladado a otro Estado miembro.

137

Según la Directiva sobre retorno⁴⁴, el recurso al internamiento a efectos de expulsión se debe limitar y supeditar al principio de proporcionalidad por lo que se refiere a los medios utilizados y a los objetivos perseguidos. Solo se justifica el internamiento al preparar el retorno o llevar a cabo el proceso de expulsión, o si la aplicación de medidas menos coercitivas no es suficiente. El período inicial de internamiento es de seis meses como máximo. Dicho período se puede prorrogar hasta dieciocho meses con arreglo a determinadas condiciones. En Grecia existen actualmente seis centros de internamiento previos a la expulsión en la zona continental, y dos en las islas de Lesbos y Kos. Se ha previsto el establecimiento de otro centro en Samos. Las condiciones en algunos centros de internamiento previos a la expulsión han recibido críticas (véase el proyecto GR-3 en el anexo IV).

138

Pese a los esfuerzos acometidos por Italia, sus centros de internamiento previos a la expulsión todavía no tienen capacidad suficiente para alojar al número de personas que deben retornar (815 plazas, en comparación con las 27 070 peticiones de retorno expedidas en 2018). No hay ningún proyecto próximo del FAMI que aborde este problema.

139

Otro motivo subyacente al bajo porcentaje de devoluciones reales de migrantes a los que se ha ordenado abandonar la UE es la falta de cooperación por parte de algunos terceros países para identificar y readmitir a sus nacionales (véase también el apartado 100 iv)). Por ejemplo, el Acuerdo de Cotonú, celebrado entre la UE y los países de África, el Caribe y el Pacífico, establece⁴⁵ que estos países readmitirán el retorno de cualquiera de sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la UE, sin mediar más trámites. En la práctica, esta disposición no se respeta.

El retorno voluntario asistido y la reintegración deben hacer frente a desafíos operativos

140

Sin un enfoque armonizado en toda la UE, los paquetes de AVRR difieren de un Estado miembro a otro. Según el Servicio de Estudios del Parlamento Europeo, los Estados miembros de la UE han establecido al menos noventa programas específicos de AVRR, cofinanciados por la Unión Europea.

141

Las operaciones de AVRR solamente han representado hasta la fecha una fracción del total de retornos en Italia (el 15 % en 2018), ya que numerosos problemas han impedido que los proyectos de AVRR contribuyan eficazmente a solucionar el problema de los retornos (véase el recuadro 12).

142

En Grecia, el programa de AVRR ejecutado por la OIM está logrando sus objetivos⁴⁸. Sin embargo, la ayuda a la reintegración, que apoya a los beneficiarios en el momento del retorno a su país de origen, solamente está disponible para el 26 % de los solicitantes. Esta brecha en la prestación de ayuda a la reintegración podría haberse subsanado parcialmente con el programa de acción específico de la Red Europea de Instrumentos de Reintegración (ERIN)⁴⁹, pero Grecia todavía no lo ha utilizado.

143

Además, aunque el período de elegibilidad para el programa en la zona continental no tenga límite, los migrantes en las islas deben solicitar el AVRR en un plazo muy breve de tiempo (quince días a partir de una decisión negativa en primera instancia del GAS).

144

Pese a lo anterior, se ha constatado un ejemplo de buenas prácticas en el Attiko Alsos Open Centre para migrantes, registrado para el retorno voluntario asistido y la reintegración, que ofrece un entorno seguro y apoyo a los nacionales de terceros países que desean volver voluntariamente a su país de origen (véase el recuadro 13).

No hay datos sobre la rapidez de las operaciones de retorno

145

Ni los sistemas informáticos griegos ni los italianos pueden producir estadísticas sobre la rapidez de los procedimientos de retorno⁵⁰. En consecuencia, el Tribunal no ha podido evaluar este aspecto.

Conclusiones y recomendaciones

146

La auditoría del Tribunal examinó si el apoyo de la UE a la gestión de la migración (incluido el enfoque de puntos críticos) había contribuido a lograr procedimientos de asilo y retorno efectivos y rápidos en Grecia e Italia. El Tribunal concluye que existen disparidades entre los objetivos del apoyo de la UE y los resultados conseguidos. A pesar del aumento de la capacidad de las autoridades griegas e italianas, la ejecución de los procedimientos de asilo en Grecia e Italia sigue estando afectada por cuellos de botella y prolongados plazos de tramitación. Al igual que en el resto de la UE, hay pocos retornos de nacionales de terceros países en situación irregular desde Grecia e Italia.

147

De las once recomendaciones formuladas en 2017 sobre el enfoque de puntos críticos en Grecia e Italia, seis se han aplicado en su totalidad, dos se han aplicado en lo que se refiere a la Comisión y a las agencias, y una no ha sido aplicada por los Estados miembros (véase el anexo III). Dos recomendaciones principales (sobre la capacidad de los puntos críticos y sobre la situación de los menores no acompañados en los puntos críticos griegos) todavía se están aplicando, ya que la situación en los puntos críticos griegos sigue siendo extremadamente crítica (apartados 23 a 27).

148

Todavía no se ha aplicado la recomendación del Tribunal por la que se pedía que el despliegue de expertos de los Estados miembros tuviera la duración suficiente. Aunque la Comisión y las agencias han instado reiteradamente a los Estados miembros a que desplieguen más expertos nacionales, persiste la escasez de expertos nacionales en las operaciones de la EASO. Por el contrario, Frontex ha desplegado de hecho más personal del necesario en los puntos críticos italianos, ya que no ajustó sus planes al bajo número de llegadas por mar. Pese al bajo número de operaciones de retorno, el Tribunal también constató que un alto porcentaje de escoltas expertos de Frontex para las operaciones de readmisión en Turquía solamente tenían perfil de escolta, por lo que no podían utilizarse en otro tipo de operaciones (apartados 28 a 30).

149

El Tribunal constató que las tasas de registro y toma de impresiones dactilares en los puntos críticos había mejorado significativamente, ya que se habían establecido procedimientos operativos normalizados y se habían repartido claramente las responsabilidades entre las autoridades nacionales y las agencias de ayuda de la UE. No obstante, un elevado porcentaje de migrantes continúa trasladándose a otros Estados miembros de la UE y solicitando asilo en los mismos, sin que sus impresiones dactilares se hayan almacenado en la base de datos Eurodac (apartados 31 a 34).

150

Los programas de reubicación de emergencia, por definición de carácter temporal, constituyeron la primera iniciativa solidaria en la historia de la política migratoria europea, destinada a la redistribución a gran escala de los solicitantes de asilo entre los Estados miembros. Sin embargo, no alcanzaron sus metas y, por tanto, no aliviaron eficazmente la presión sobre los sistemas griegos e italianos de asilo (apartados 35 a 41).

151

De hecho, un porcentaje muy bajo de migrantes candidatos potenciales fueron identificados y lograron ser dirigidos para que solicitaran la reubicación (apartados 42 a 47).

152

Un alto porcentaje de los candidatos que lo solicitaron fueron reubicados realmente (el 80 % en Grecia y el 89 % en Italia). No obstante, el Tribunal detectó varias insuficiencias operativas en el proceso de reubicación. La Comisión no ha efectuado un seguimiento del proceso de reubicación en los países que reciben migrantes desde febrero de 2018. Los programas temporales de reubicación finalizaron en septiembre de 2017 y todavía no se ha logrado un consenso sobre la propuesta de la Comisión para establecer un sistema permanente de reubicación. A falta de un mecanismo de reubicación acordado en la UE, se está produciendo la reubicación voluntaria con carácter puntual, sobre todo para los migrantes que desembarcaron en Italia y Malta (apartados 48 a 53).

Recomendación 1 – Emplear las enseñanzas extraídas para basarse en la experiencia adquirida para cualquier posible mecanismo voluntario de reubicación en el futuro

La Comisión debería emplear las enseñanzas extraídas de programas de reubicación de emergencia (también de la situación en el Estado miembro de acogida tras la reubicación) y basarse en esta experiencia adquirida para cualquier posible mecanismo voluntario de reubicación en el futuro.

Plazo: 31 de diciembre de 2020

153

La ayuda de emergencia del FAMI se concibió en un principio como un instrumento de pequeña escala para abordar necesidades urgentes y específicas. El incremento de fondos de la ayuda de emergencia contribuyó a aumentar la flexibilidad y la capacidad de respuesta del apoyo de la Comisión durante la crisis. Se ha convertido en el principal instrumento estratégico de la Comisión para reequilibrar el apoyo hacia aquellos países más afectados por la crisis migratoria, especialmente Grecia, complementando las dotaciones de sus programas nacionales. Este cambio se ha producido sin establecer un marco de seguimiento del rendimiento. La Comisión ha propuesto incluir la ayuda de emergencia en régimen de gestión compartida con los Estados miembros en el nuevo marco financiero para el período 2021‑2027 (apartados 54 a 64).

154

De los seis proyectos de ayuda de emergencia examinados, solamente dos lograron plenamente sus metas, tres lograron sus metas parcialmente y uno todavía se encuentra en una fase temprana de ejecución (apartados 65 a 66).

155

Los diez proyectos examinados en virtud de los programas nacionales del FAMI son pertinentes. El programa nacional del FAMI es un instrumento de financiación plurianual, pero todavía no hay mecanismos sólidos de planificación estratégica plurianual en Grecia e Italia que garanticen que los fondos se asignan donde más se necesitan (apartados 67 a 72).

156

De los cinco proyectos del programa nacional del FAMI examinados, ninguno ha logrado plenamente sus metas: tres han conseguido parcialmente sus metas, uno no ha logrado sus objetivos y, en lo que respecta al último, no hay datos suficientes para evaluar el progreso realizado. Los cinco proyectos restantes seguían su curso en el momento de la fiscalización (apartados 73 a 75).

157

El marco de seguimiento del rendimiento del FAMI se creó tarde y sin metas. Durante el curso de la auditoría, quedó claro que hacían falta más datos de rendimiento para facilitar una evaluación sólida de las políticas en la UE (apartados 76 a 82).

Recomendación 2 – Reforzar la gestión de la ayuda de emergencia y de los programas nacionales del FAMI

La Comisión debería:

1. definir criterios para la asignación de los fondos de la ayuda de emergencia en régimen de gestión compartida con los Estados miembros en el próximo marco financiero;
2. reforzar el marco de seguimiento del rendimiento:
1. garantizar que todos los proyectos de ayuda de emergencia del FAMI contienen indicadores de efectos y realizaciones, con metas y valores de referencia claros cuando proceda, y con una justificación cuando no proceda;
2. realizar un seguimiento de las realizaciones conseguidas por los proyectos financiados con la ayuda de emergencia y notificarlas;
3. en el nuevo MFP 2021‑2027, diseñando los indicadores del MCSE del FAMI, con sus valores de referencia y metas, antes de que comiencen los proyectos del período 2021‑2027;
3. aplicar medidas para garantizar la complementariedad y una coordinación mejorada entre el FAMI y la EASO o Frontex (por ejemplo, en el ámbito de los retornos forzosos o del apoyo a las autoridades de asilo).

Plazo: 30 de junio de 2021

158

Las autoridades nacionales de Grecia e Italia consideran que el apoyo operativo prestado por la EASO es pertinente y útil. No obstante, hasta 2018 los planes de apoyo operativo de la EASO se basaron, en gran medida, en los recursos, y carecían de metas relativas a efectos y realizaciones para evaluar el rendimiento de la EASO. La situación está mejorando progresivamente en 2019 (apartados 83 a 89).

159

Aunque la escasez de expertos de los Estados miembros se ha compensado con proveedores de servicios interinos, la corta duración del despliegue de los expertos sigue siendo un problema. Las operaciones de la EASO en los puntos críticos griegos presentan problemas de seguridad, falta de espacio de trabajo, discrepancias con el GAS en cuanto a las evaluaciones de vulnerabilidad y la revocación sistemática de las decisiones del GAS contrarias a la admisibilidad de los no sirios (apartados 90 a 93).

Recomendación 3 – Mejorar el apoyo operativo de la EASO a los procedimientos de asilo

La EASO debería:

1. ajustar su modelo de despliegue de expertos para aumentar su previsibilidad, teniendo en cuenta la escasez permanente de expertos de los Estados miembros;
2. completar sus marcos de seguimiento del rendimiento para Grecia e Italia, añadiendo indicadores de efectos, valores de referencia y metas, y recopilando los datos de rendimiento pertinentes sobre todos los indicadores;
3. colaborar con el GAS para superar las discrepancias relativas a las evaluaciones de vulnerabilidad y a la admisibilidad de los no sirios en el procedimiento fronterizo de vía rápida.

Plazo: 31 de diciembre de 2020

160

Grecia e Italia se encuentran entre los Estados miembros que no han aprovechado al máximo el potencial del retorno de Frontex (mandato ampliado y mayor presupuesto). Aparte del bajo número de personas retornadas, la situación se explica por la existencia de dos instrumentos de financiación de la UE simultáneos que prestan apoyo al mismo tipo de actividades (retornos forzosos financiados en virtud de los programas nacionales del FAMI y las operaciones de Frontex) (apartados 94 a 101).

Recomendación 4 – Ajustar la ayuda al retorno de Frontex y el despliegue de expertos en los puntos críticos

Frontex debería:

1. colaborar con la Comisión para garantizar la complementariedad y una coordinación mejorada entre la ayuda al retorno financiada por el FAMI y por Frontex;
2. en el contexto del bajo número de operaciones de retorno en Grecia, dejar de enviar personal con perfil único de escolta, que no puede utilizarse para las operaciones de los puntos críticos;
3. ajustar el plan operativo para que el despliegue de personal (incluidos los expertos en toma de impresiones dactilares) en los puntos críticos de Italia responda mejor a los patrones de llegadas por mar.

Plazo: 31 de diciembre de 2020

161

En el curso de la crisis, la mayoría de los migrantes en situación irregular que entraron en Europa habían llegado a Grecia o a Italia. Los dos Estados miembros evolucionaron desde países de tránsito a países en los que los migrantes solicitan asilo (apartado 103).

162

En Grecia, la capacidad de tramitación del GAS ha aumentado desde 2015, pero todavía no es suficiente para atajar la creciente acumulación de solicitudes de asilo pendientes. La Declaración UE-Turquía ha tenido un gran impacto en las llegadas, pero su elemento esencial —el procedimiento fronterizo de vía rápida— no es lo suficientemente rápido. La situación es incluso más problemática en los procedimientos ordinario y acelerado, al haberse fijado fechas para las entrevistas hasta en 2023 y 2021, respectivamente. Una gran cantidad de decisiones negativas en primera instancia se está trasladando a la fase de recurso, que carece de apoyo y ya está de por sí saturada (apartados 104 a 118).

163

En el marco del acusado descenso en las llegadas y las solicitudes de asilo, la actual capacidad de tramitación en primera instancia de Italia es suficiente. Se espera que la importante acumulación existente se resuelva para el final de 2019. Sin embargo, se prevé que ello dé lugar a una gran presión sobre las autoridades de recurso. Una solicitud de asilo presentada en 2015 tardó más de cuatro años en llegar a la fase final de recurso. Sin el apoyo adecuado, la duración de este prolongado plazo podría seguir aumentando en el futuro (apartados 119 a 129).

Recomendación 5 – Reforzar la gestión de los sistemas nacionales de asilo

La Comisión y la EASO, en cooperación con las autoridades nacionales, deberían:

1. seguir aumentando su apoyo al GAS para que resuelva la creciente acumulación en primera instancia;
2. prestar apoyo a las saturadas autoridades de recurso de Grecia e Italia, evitando al mismo tiempo los posibles conflictos de intereses de la EASO en Grecia;
3. proponer medidas que permitan la recopilación sistemática de datos de rendimiento sobre los plazos de tramitación (desglosados por tipo de procedimiento y principales hitos) y sobre las acumulaciones (desglosados por principales hitos, incluidas las distintas fases de recurso) con el fin de facilitar la elaboración de políticas y la evaluación del rendimiento, así como de efectuar un seguimiento de la conformidad con la legislación de la UE.

Plazo: 31 de diciembre de 2020

164

Se han producido muchos menos retornos reales que decisiones de retorno, tanto en ambos países como en el conjunto de la UE. El Tribunal detectó varios motivos para esto (apartados 130 a 139).

165

El retorno voluntario asistido y la reintegración sufren la falta de un enfoque armonizado dentro de la UE. El Tribunal halló insuficiencias estructurales en el AVRR en Italia. El programa de AVRR en Grecia está logrando sus objetivos, pero el paquete de reintegración solamente se ofrece al 26 % de los solicitantes. Un centro de alojamiento específico de AVRR constituye un ejemplo de buenas prácticas que aumenta el atractivo del programa (apartados 140 a 144).

166

No se recopilan datos sobre la rapidez de los procedimientos de retorno. Tampoco hay indicadores que midan la sostenibilidad de los retornos, como el número de migrantes retornados que intentan volver a la UE o el éxito de los paquetes de reintegración de AVRR (apartado 145).

Recomendación 6 – Prestar más apoyo a los procedimientos nacionales de retorno

La Comisión, en cooperación con las autoridades nacionales, debería:

1. prestar, junto con Frontex, más ayudas para abordar las causas del bajo número de retornos en Grecia e Italia detectado en el presente informe, centrándose en el bajo número de retornos desde las islas griegas y en el AVRR en Italia;
2. adoptar medidas para garantizar que los acuerdos vigentes con terceros países, como el Acuerdo de Cotonú y los acuerdos de readmisión de la UE, para el retorno de nacionales de terceros países son ejecutados por terceros países y son plenamente utilizados por los Estados miembros;
3. promover un enfoque coordinado en la UE para la ayuda a la reintegración en los terceros países de retorno;
4. proponer medidas que permitan la recopilación sistemática de datos de rendimiento sobre la rapidez y la sostenibilidad de los procedimientos de retorno, con el fin de facilitar la elaboración de políticas, la evaluación del rendimiento y la investigación.

Plazo: 31 de diciembre de 2020

El presente informe ha sido aprobado por la Sala III, presidida por Bettina Jakobsen, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión de 22 de octubre de 2019.

Anexos

Anexo I – Ejecución financiera (millones de euros)

Ayuda de emergencia del FAMI: Programa nacional del FAMI en Grecia: Programa nacional del FAMI en Italia: Apoyo operativo de la EASO: Ayuda al retorno de Frontex:

Anexo II – Evaluación sintética de una muestra de veinte medidas de apoyo de la UE en Grecia e Italia

Anexo III – Seguimiento de las recomendaciones sobre el enfoque de puntos críticos

Recomendación	Situación	Observaciones
1.1. La Comisión, junto con las agencias competentes, debería prestar más apoyo a Grecia para subsanar la falta de capacidad de los puntos críticos mediante: - la mejora de las instalaciones de alojamiento en las islas donde están situados los puntos críticos; - la aceleración de la tramitación de las solicitudes de asilo (con el apoyo de la EASO), facilitando información clara a los migrantes sobre cómo y cuándo se tramitarán sus solicitudes; - la aplicación de los procedimientos de retorno vigentes cuando corresponda (con el apoyo de Frontex).	En aplicación	La Comisión, la EASO y Frontex prestaron ayuda adicional para aumentar la capacidad de los puntos críticos griegos, financiando nuevos proyectos de infraestructuras, apoyando a todo el personal contratado por el GAS y llevando a cabo todas las operaciones de readmisión a Turquía. Sin embargo, se necesita más apoyo, ya que la situación sobre el terreno sigue siendo crítica.
1.2. La Comisión, junto con las agencias competentes, debería apoyar más los esfuerzos de Italia para aumentar el número de puntos críticos, según lo previsto inicialmente, y adoptar más medidas para ampliar el enfoque de puntos críticos a fin de abarcar también los desembarcos fuera de las ubicaciones determinadas para los puntos críticos.	Aplicada
2.1. La Comisión, junto con las agencias y organizaciones internacionales competentes, debería asistir a las autoridades, tanto en Grecia como en Italia, a tomar todas las medidas posibles para garantizar que los menores no acompañados que lleguen como migrantes sean tratados de conformidad con las normas internacionales, con el refugio adecuado, la protección, el acceso prioritario a los procedimientos de asilo y la posible consideración de reubicación.	En aplicación	La Comisión prestó apoyo adicional con la financiación de nuevos proyectos de infraestructuras para mejorar la situación de los menores no acompañados. La EASO puso en marcha un proyecto en diciembre de 2018 para abordar la situación urgente en Samos. Sin embargo, en Grecia se necesita más apoyo, ya que la situación sobre el terreno sigue siendo crítica.
2.2. La Comisión debería insistir en la designación de un agente de protección de menores para cada punto crítico o centro de acogida.	Aplicada por la Comisión	La Comisión insistió en el nombramiento, pero las autoridades italianas no han designado agentes de protección de menores en los puntos críticos.
2.3. La Comisión y las agencias competentes deberían ayudar más a las autoridades competentes con la provisión de formación y asesoría jurídica y continuar supervisando la situación e informar de las acciones emprendidas y los progresos realizados.	Aplicada
3.1. La Comisión y las agencias deberían continuar solicitando a todos los Estados miembros que les proporcionen más expertos para responder mejor a las necesidades.	Aplicada por la Comisión y las agencias	Escasez constante de expertos proporcionados por los Estados miembros para las operaciones de la EASO en Grecia e Italia.
3.2. El despliegue de expertos por los Estados miembros debería tener una duración suficiente y ajustarse a los perfiles solicitados para que la ayuda facilitada por Frontex, la EASO y Europol a Grecia e Italia sea lo suficientemente eficiente y eficaz.	No aplicada	La duración media del despliegue de expertos de la EASO y Frontex siguió siendo inferior a los dos meses en 2018. Alto porcentaje de expertos con perfil único de escolta en Grecia en el marco del bajo número de retornos.
4.1. La Comisión, junto con las agencias y las autoridades nacionales, debería exponer con mayor claridad el papel, la estructura y las responsabilidades del Grupo operativo regional de la Unión Europea en el enfoque de puntos críticos.	Aplicada
4.2. La Comisión y las agencias deberían continuar insistiendo en el nombramiento por Italia y Grecia de una única persona a cargo de la gestión y el funcionamiento general de cada zona concreta en la que se sitúe un punto crítico de manera más permanente y en el establecimiento de procedimientos operativos normalizados en Grecia.	Aplicada
5.1. La Comisión y las agencias deberían evaluar, antes del final de 2017, la creación y aplicación del enfoque de puntos críticos hasta la fecha y proponer sugerencias de desarrollo, que incluyan un modelo de ayuda normalizado aplicable a futuros movimientos migratorios a gran escala, la definición de distintas funciones y responsabilidades, los requisitos mínimos en cuanto a infraestructuras y recursos humanos, los tipos de ayuda que se pueden prestar y los procedimientos operativos normalizados.	Aplicada
5.2. Este análisis debería evaluar también la necesidad de introducir aclaraciones adicionales del marco jurídico para el enfoque de puntos críticos como parte de la gestión de las fronteras exteriores de la UE.	Aplicada	La Comisión recomendó que los procedimientos operativos normalizados de los puntos críticos adoptaran la forma de un acto jurídico, una decisión o circular gubernamental o ministerial, en función de los requisitos constitucionales del Estado miembro de acogida. En Italia, los procedimientos operativos normalizados de los puntos críticos se transmitieron a las correspondientes autoridades nacionales a través de una circular en diciembre de 2016. En Grecia, los procedimientos operativos normalizados se publicaron y divulgaron mediante una circular administrativa en 2017.

Anexo IV – Ejecución de los proyectos del programa nacional del FAMI

Grecia

GR-1, el único proyecto de la muestra completado para Grecia, no logró plenamente su principal objetivo, el de subsanar la acumulación de casos de asilo en segunda instancia (el 14 % de los casos en segunda instancia había quedado sin resolver). Al proyecto le habría beneficiado una prórroga, pero esta se solicitó demasiado tarde y se frustró por litigios jurídicos relativos a la remuneración de los miembros del comité encargado de la acumulación. Cuando el proyecto finalizó, el 20 % de su presupuesto quedó sin utilizar. Pese al constante aumento de la acumulación (véanse también los apartados 106 y 107), que sigue lastrando el procedimiento de asilo, el Tribunal también constató que no había ningún proyecto previsto para abordar la acumulación posterior a 2013.

Entre los proyectos en curso fiscalizados, GR-2, relativo al refuerzo del proceso de asilo, está logrando sus metas en lo que respecta a la contratación de personal para reforzar el GAS. Sin embargo, las metas fijadas podrían no ser suficientes a la vista de la continua presión derivada del constante flujo de entrada de migrantes a Grecia.

En el contexto del apoyo que presta el proyecto GR-3 a los centros de internamiento previos a la expulsión, el Tribunal visitó el centro de Amygdaleza y constató que sus condiciones eran aceptables. Sin embargo, según un informe del Comité para la Prevención de la Tortura del Consejo de Europa⁵¹, las condiciones en los centros previos a la expulsión son muy diferentes entre sí. En algunos de ellos, las condiciones de internamiento eran muy malas o inaceptables, con celdas abarrotadas y antihigiénicas.

El proyecto GR-4 apoya la ejecución de los retornos forzosos de nacionales de terceros países. Dado el porcentaje extremadamente bajo de retornos forzosos, no es probable que este proyecto logre sus metas (véanse también los apartados 130 a 139).

El proyecto GR-5, sobre los retornos voluntarios asistidos, ha cumplido sus metas hasta la fecha. No obstante, el paquete de reintegración solamente se ofrece en la actualidad al 26 % de los candidatos al AVRR. El cumplimiento de las estrictas metas anuales, con una desviación de +/-10 %, constituye un desafío, ya que la decisión de los migrantes de aprovechar el AVRR está influida por múltiples factores (situación en el país de origen, situación familiar, problemas de salud, etc.).

Italia:

El proyecto IT-1 cumplió sus metas, pero los pocos indicadores que se fijaron no fueron suficientes para demostrar la consecución de los objetivos previstos. Por ejemplo, no había ninguna meta establecida para supervisar la consecución del objetivo de detección y remisión de casos vulnerables. El proyecto gastó el 84 % de su presupuesto.

Los dos proyectos de AVRR, IT-2 y IT-3, no cumplieron sus objetivos. En el recuadro 12 se recoge más información sobre los problemas del AVRR en Italia.

El proyecto IT-2, ejecutado por el Consiglio Italiano per i Rifugiati, solo logró el retorno del 49 % de los migrantes previstos en un principio, pese a que el proyecto se prorrogó tres meses. El 35 % de su presupuesto tampoco se gastó.

El proyecto IT-3, ejecutado por la OIM, solo cumplió entre el 12 y el 28 % de sus metas, y únicamente gastó el 15 % de su presupuesto. Las autoridades italianas suspendieron este proyecto del FAMI y decidieron en su lugar financiar las actividades de AVRR de la OIM utilizando solo recursos del presupuesto nacional (sin ayudas de la UE).

El proyecto IT-4 fue un proyecto sobre los retornos forzosos desarrollado por el Ministerio del Interior. El acuerdo de subvención se firmó en septiembre de 2017 para que comprendiera el período 2014‑2018. Las actividades ejecutadas en los dos primeros años (2014 y 2015) representaron alrededor del 70 % de las metas globales y del 67 % del presupuesto. En el momento de la fiscalización, las autoridades italianas todavía no habían recopilado datos sobre indicadores y gastos para los años 2016, 2017 y 2018.

El proyecto en curso IT-5 contiene actividades relacionadas con la formación, la identificación de migrantes con necesidades especiales, el suministro de información y la prestación de asistencia. Si bien ya se ha superado el objetivo de formación, los otros dos objetivos todavía no se han cumplido, por los siguientes motivos: a) dificultades en la identificación o implicación de los beneficiarios finales, b) falta de comunicación sobre las llegadas de migrantes por parte de las contrapartes locales, y c) el importante descenso de llegadas en 2018. Está previsto que el proyecto continúe hasta el final de 2019. En el momento de la fiscalización, las autoridades se estaban planteando ajustar las metas.

Acrónimos y abreviaturas

ACNUR: Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados

AVRR: Retorno voluntario asistido y reintegración

EASO: Oficina Europea de Apoyo al Asilo

EMAS: Ayuda de emergencia

Eurodac: Base de datos europea de impresiones dactilares

FAMI: Fondo de Asilo, Migración e Integración

Frontex: Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas

GAS: Servicio de Asilo griego

MCSE: Marco común de seguimiento y evaluación

NCA: Comisión Nacional de Asilo de Italia

OIM: Organización Internacional para las Migraciones

PN: Programa nacional

RACER: Pertinente, reconocido, creíble, fácil y riguroso

SMART: Específico, medible, alcanzable, realista y acotado en el tiempo

Glosario

Asilo: Forma de protección internacional que la UE concede en su territorio a aquellos considerados refugiados en virtud de la Convención de Ginebra, esto es, a todos aquellos que huyen de su país de origen por temor fundado de ser perseguidos, o que cumplen los requisitos de la protección subsidiaria.

Centro de internamiento: Instalación que acoge a nacionales de terceros países sujetos a procedimientos de retorno para facilitar el proceso en el que existe un riesgo de fuga o de resistencia por parte de las personas retornadas.

Decisión de retorno: Acto de naturaleza administrativa o judicial por el que se declara irregular la estancia de un nacional de un tercer país y se impone una obligación de retorno.

Declaración UE-Turquía: Serie de medidas acordadas entre el Consejo Europeo y Turquía en su reunión del 18 de marzo de 2016, que abordaban la migración irregular a través de Turquía hacia la UE. En virtud de dicha declaración, todos los nuevos migrantes irregulares que llegaran a las islas griegas con posterioridad al 20 de marzo de 2016 serían devueltos a Turquía. También introdujo un programa de reasentamiento para sirios.

Evaluación de elegibilidad: Procedimiento destinado a determinar si un solicitante cumple los requisitos del asilo por temor fundado de ser perseguido en su país de origen.

Migración: Movimiento de una persona o grupo de personas, ya sea a través de una frontera internacional o dentro de un Estado, durante un período superior a un año, independientemente de las causas o los medios.

Migrante en situación irregular: Persona que se encuentra en un país sin la autorización necesaria en virtud del Derecho sobre inmigración.

Procedimiento de admisibilidad: Evaluación realizada por las autoridades nacionales para determinar si se debe admitir una solicitud de asilo, esto es, si se debería estudiar su fondo. Una solicitud no se considera admisible si a un solicitante se le ha concedido protección internacional en otro Estado miembro de la UE, si proviene de un país de origen seguro, un tercer país seguro o un primer país de asilo, o si ha presentado una solicitud posterior sin ninguna aportación nueva.

Protección humanitaria: Forma de protección concedida a aquellos que no optan al asilo o a la protección subsidiaria, pero que, no obstante, no pueden ser devueltos, por ejemplo, por circunstancias personales, como enfermedad o edad (incluidos los menores no acompañados), catástrofes naturales o conflictos armados.

Protección subsidiaria: Forma de protección que se concede a un nacional de un tercer país que no cumple las características para ser refugiado, pero del que se presume razonablemente que, si volviera a su país de origen, no podría protegerse de un tipo de perjuicio grave no amparado por la Convención de Ginebra.

Punto crítico: Instalación, situada en un punto de la frontera exterior de la UE con una gran presión migratoria, que actúa como primer centro de acogida, en la que se identifica y registra a los recién llegados y se les toman las impresiones dactilares.

Questura (plural: questure): Organismo de seguridad pública a escala provincial en Italia, con competencias administrativas relativas a la inmigración.

Refugiado: Persona que se ha visto obligada a huir de su país debido a la persecución, la guerra o la violencia.

Reubicación: Traslado desde un Estado miembro de la UE a otro de personas que tienen una alta probabilidad de que se les conceda asilo.

Salida voluntaria: Salida por voluntad propia de un migrante en situación irregular, de conformidad con el plazo impuesto a tal fin en la decisión de retorno.

Solicitud de asilo: Petición formal de protección internacional. Desde el momento en que el solicitante expresa su intención de solicitar asilo, se considera que su solicitud se ha realizado y puede beneficiarse de los derechos de los solicitantes de asilo. A continuación, la solicitud es registrada por los Estados miembros y se considera que se ha presentado una vez que llega a las autoridades competentes.

Tasa de reconocimiento: Porcentaje de decisiones positivas en el número total de decisiones de asilo en cada fase del procedimiento de asilo.

Tasa de retorno: Ratio entre el número de nacionales de terceros países que retornan realmente y el número de migrantes a los que se les ordena abandonar la UE en un año determinado. Constituye una medición imperfecta de la eficacia de los retornos, debido al lapso de tiempo transcurrido entre la expedición de una decisión y el retorno real.

Unidad Dublín: Departamento de una autoridad nacional de asilo encargado de aplicar el Reglamento Dublín III.

Equipo auditor

En los informes especiales del Tribunal se exponen los resultados de sus auditorías de las políticas y programas de la UE o de cuestiones de gestión relativas a ámbitos presupuestarios específicos. El Tribunal selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones, y el interés político y público.

Esta auditoría de gestión fue llevada a cabo por la Sala III, presidida por Bettina Jakobsen, Miembro del Tribunal, que se encarga de la auditoría de los ámbitos de gastos de acciones exteriores, seguridad y justicia. La auditoría fue dirigida por Leo Brincat, Miembro del Tribunal, con la asistencia de Romuald Kayibanda, jefe de Gabinete, y Annette Farrugia, agregada de Gabinete; Sabine Hiernaux-Fritsch, gerente principal; Andrej Minarovic, jefe de tarea; y Emmanuel-Douglas Hellinakis y Florin-Alexandru Farcas, auditores. Hannah Critoph prestó apoyo lingüístico.

De izquierda a derecha: Andrej Minarovic, Hannah Critoph, Annette Farrugia, Leo Brincat, Mirko Iaconisi, Romuald Kayibanda, Emmanuel-Douglas Hellinakis y Florin-Alexandru Farcas.

Notas finales

¹ Decisión (UE) 2015/1523 del Consejo, de 14 de septiembre de 2015, relativa al establecimiento de medidas provisionales en el ámbito de la protección internacional en favor de Italia y Grecia, y Decisión (UE) 2015/1601 del Consejo, de 22 de septiembre de 2015, por la que se establecen medidas provisionales en el ámbito de la protección internacional en beneficio de Italia y Grecia (modificada por la Decisión (UE) 2016/1754 del Consejo, de 29 de septiembre de 2016). La legalidad de estas decisiones fue confirmada por la sentencia 2017/C 374/05 del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en los asuntos acumulados presentados por Eslovaquia y Hungría contra el Consejo.

² Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular (refundición), COM(2018) 634 final, de 12 de septiembre de 2018.

³ Informe Especial n.º 6/2017: «Respuesta de la UE a la crisis de los refugiados: el enfoque de «puntos críticos».

⁴ Documento de trabajo de la Comisión de Control Presupuestario, PE604.614v01‑00.

⁵ Véase también el dictamen 3/19 de la FRA: Actualización del Dictamen de 2016 de la Agencia de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea sobre los derechos fundamentales en los puntos críticos establecidos en Grecia e Italia.

⁶ La evaluación de las instalaciones de acogida, el acceso a la protección internacional y el respeto de los derechos humanos en Libia —a donde se devuelve a la mayoría de los migrantes rescatados en el mar en la ruta del Mediterráneo Central —queda fuera del alcance de la presente fiscalización.

⁷ 2016: 81,8 %, 2017: 65,7 %, 2018: 54,0 %.

⁸ Islas griegas del Egeo: del 8 % en septiembre de 2015 al 100 % en 2018; Italia: del 60 % en la primera mitad de 2015 al 100 % en 2018.

⁹ Los datos de categoría 1 en Eurodac son el conjunto de impresiones dactilares de los solicitantes de protección internacional, mayores de catorce años, que presentan una solicitud de asilo en un Estado miembro; los datos de categoría 2 son el conjunto de impresiones dactilares de todos los nacionales de terceros países o personas apátridas, mayores de catorce años, detenidos por las autoridades por cruzar irregularmente la frontera exterior de un Estado miembro, ya sea por tierra, mar o aire, procedentes de un tercer país, y que no han sido devueltos.

¹⁰ Una coincidencia extranjera en Eurodac aparece cuando se encuentra una impresión dactilar idéntica en otro Estado miembro. Las coincidencias no se corresponden con el número de personas, sino con el número de conjuntos de datos, ya que una persona puede solicitar asilo más de una vez.

¹¹ Coincidencias extranjeras fuera de Italia y Grecia - 2015: 236 422; 2016: 317 455; 2017: 164 639; 2018: 112 817.

¹² En 2018 se realizaron 148 021 solicitudes de traslados de Dublín de salida en la UE, pero solo tuvieron lugar 25 960 traslados reales.

¹³ Los Estados miembros de reubicación se comprometieron a asignar las plazas pendientes para el final de 2015, algo que todavía no se ha producido.

¹⁴ En 2018, la tasa de reconocimiento de asilo para los afganos oscilaba entre el 6 y el 98 % en los Estados miembros de la UE, mientras que para los iraquíes podía variar entre el 8 y el 98 %. Fuente: EASO.

¹⁵ En junio de 2017, la Comisión incoó procedimientos de infracción contra Hungría, Polonia y Chequia por incumplimiento de las Decisiones de reubicación. Hungría no prometió plazas de reubicación ni reubicó a ningún migrante. Polonia prometió algunas plazas en diciembre de 2015, pero ninguna con posterioridad a dicha fecha, y no reubicó a nadie. Chequia realizó algunas promesas y reubicó a doce migrantes, pero dejó de asumir compromisos según avanzaba el proceso.

¹⁶ Cuadro 6 del informe trimestral de Eurostat sobre el asilo, de 15 de junio de 2016.

¹⁷ Artículo 21 del Reglamento (UE) n.º 516/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014.

¹⁸ SWD(2018) 339 final, «Interim Evaluation of the Asylum, Migration and Integration Fund 2014‑2017».

¹⁹ Los programas nacionales del FAMI, al igual que el FSI, tienen una rígida clave de reparto básica basada en datos de comienzos de la década de 2010, por lo que no reflejan la situación posterior a 2015. Los recursos adicionales solamente se podrían repartir proporcionalmente a todos los países con arreglo a esta clave de reparto básica o mediante medidas específicas, que se limitan a un pequeño número de prioridades de inversión.

²⁰ SWD(2018) 347 final, «2018 Impact assessment accompanying the proposal for the new AMF regulation», sección 1.2.1.1.

²¹ Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se crea el Fondo de Asilo y Migración, COM(2018) 471 final, de 12 de junio de 2018.

²² Por ejemplo, en el ámbito del asilo, este tipo de evaluación compararía el rendimiento deseado con el real (por ejemplo, en términos de capacidad de tramitación y reducción de las acumulaciones y de los plazos de tramitación), a la vista de tendencias pasadas y de una proyección de flujos de entrada y salida. A continuación, esto se convertiría en un análisis plurianual de deficiencias de los recursos que se requieren para satisfacer las necesidades (en términos de personal, espacio de trabajo, capacidad administrativa o de formación). Las necesidades previstas se cubrirían con cargo al programa nacional del FAMI y al presupuesto nacional, mientras que aquellas necesidades que surjan a partir de acontecimientos imprevistos e inesperados se podrían subsanar con ayuda de emergencia.

²³ Por ejemplo, el proyecto GR-3 ha sido sometido a doce enmiendas que han cambiado su alcance, duración y presupuesto; el proyecto GR-2, a ocho enmiendas que han alterado su duración y presupuesto; y el proyecto GR-4, a seis enmiendas que han modificado su alcance, duración y presupuesto.

²⁴ Según el Reglamento Delegado (UE) 2017/207 de la Comisión, de octubre de 2016.

²⁵ COM(2018) 307 final.

²⁶ Realización, registro y presentación de una solicitud de asilo, decisión en primera instancia, decisión en segunda instancia, decisión en última instancia.

²⁷ Solo las decisiones en última instancia, base de datos: migr_asydcfina.

²⁸ Se utilizaron varios documentos analíticos (una exhaustiva evaluación de las necesidades, un informe de evaluación con la priorización de necesidades y una matriz de resultados general) para elaborar hojas de ruta de tres años para Italia y Grecia. Las hojas de ruta incluyen las necesidades definidas, su jerarquía y las soluciones, acompañadas de una estimación de su coste.

²⁹ En Grecia no se fijaron metas ni valores de referencia para los datos de realizaciones ni se definieron indicadores de impacto o efectos. En Italia se intentaron fijar indicadores de impacto, pero no se definieron metas ni valores de referencia.

³⁰ Autoridades administrativas italianas encargadas de examinar las solicitudes de asilo y tomar las decisiones en primera instancia.

³¹ Al contrario de lo que ocurre en el proceso de asilo ordinario, la evaluación de vulnerabilidad es crucial en el procedimiento fronterizo de vía rápida en Grecia, ya que a aquellos solicitantes considerados vulnerables se les levanta la restricción geográfica y se les dirige al procedimiento ordinario o acelerado en la Grecia continental.

³² En particular, en las operaciones nacionales de retorno (Grecia), al organizar operaciones de retorno conjuntas bajo el nuevo contrato marco nacional griego (Grecia), participando en operaciones conjuntas (Italia) o con vuelos regulares (Grecia e Italia).

³³ Por ejemplo: Argelia y Marruecos no aceptan vuelos chárter y prefieren acuerdos bilaterales frente a los acuerdos de readmisión de la UE. Argelia exige a veces que el retorno de una persona se lleve a cabo en un plazo de 24 horas a partir de la expedición de los documentos de viaje, lo que no es viable. La Constitución de Irán prohíbe el retorno de sus ciudadanos contra su voluntad, lo que hace imposible su retorno forzoso. Las autoridades tunecinas solamente aceptan a las personas retornadas desde Italia y Alemania a través de vuelos chárter en virtud de los respectivos acuerdos bilaterales de readmisión. En la práctica Turquía no aplica la cláusula sobre nacionales de terceros países del acuerdo de readmisión UE-Turquía. Solamente Afganistán acepta documentos de viaje temporales de la UE. Nigeria y otros muchos países africanos no cuentan con un registro completo de sus ciudadanos, lo que dificulta su identificación.

³⁴ Para los solicitantes que se rigen por la Declaración UE-Turquía, esto es, los que llegaron a las islas griegas después del 20 de marzo de 2016, excepto aquellos con la calificación de vulnerables y los casos de reagrupación familiar de Dublín. Por primera vez, se aplica el concepto de «tercer país seguro» para los solicitantes de una nacionalidad con una tasa de reconocimiento superior al 25 %, incluidos los sirios, para facilitar los retornos rápidos.

³⁵ En la fase previa al registro: 2 389 casos; en la fase de entrevistas programadas: 14 132 casos; al final del proceso: 8 012 casos.

³⁶ Desde agosto de 2018 no ha habido médicos del Ministerio de Sanidad en Quíos, y los dos médicos designados en Lesbos renunciaron al final de octubre de 2018. Desde diciembre de 2017 solo ha habido un médico del Ministerio de Sanidad en cada uno de los puntos críticos de las islas de Leros, Samos y Kos.

³⁷ La legislación griega define siete categorías de vulnerabilidad: 1. Personas con una discapacidad o enfermedad grave; 2. Víctimas de violencia grave; 3. Mujeres embarazadas o con bebés recién nacidos; 4. Menores no acompañados; 5. Familias monoparentales; 6. Personas de la tercera edad; 7. Víctimas de trata de seres humanos.

³⁸ Al final de 2018, los 3 737 casos no correspondientes a sirios habían sido admitidos para el examen de su fondo en Grecia, excepto dos casos palestinos que no se admitieron a trámite.

³⁹ 889 sirios admisibles y 42 288 migrantes vulnerables al final de 2018.

⁴⁰ Según el Consejo para los Refugiados de Grecia, algunos solicitantes vulnerables procedentes de Palestina (con una alta tasa de reconocimiento y posibilidad real de obtener protección internacional) prefieren que no se los catalogue como vulnerables con el fin de permanecer en el procedimiento fronterizo de vía rápida y que su caso sea tramitado con mayor rapidez.

⁴¹ En estos casos no se incluyen aquellos que se tramitan en los tribunales superiores ni en el Consejo de Estado, de los que no se han facilitado datos.

⁴² La tasa de reconocimiento en 2018 era del 32 %. Esta cifra incluía el 21 % para protección humanitaria. Al abolirse la protección humanitaria, se produjo una caída de la tasa de reconocimiento en 2019 (el 19 % en la primera mitad de 2019).

⁴³ La entrevista personal debe realizarse en un plazo de treinta días a partir del registro de la solicitud, y debe tomarse una decisión en un plazo de tres días laborables a partir de la entrevista.

⁴⁴ Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008.

⁴⁵ Artículo 13, apartado 5, letra c), del Acuerdo de Asociación entre el Grupo de Estados de África, el Caribe y el Pacífico, por una parte, y la Comunidad Europea y sus Estados miembros, por otra, firmado en Cotonú en junio de 2000.

⁴⁶ Las estadísticas recibidas de la OIM revelan lo siguiente: de las 1 606 solicitudes de AVRR recibidas por la OIM entre enero y septiembre de 2018, 67 (el 4 %) no fueron aprobadas, 169 (el 10 %) nunca recibieron una respuesta de las autoridades, 118 (el 7 %) cancelaron su solicitud antes de la aprobación y 319 (el 20 %) cancelaron la solicitud después de la aprobación.

⁴⁷ Según las normas de la última convocatoria de propuestas, los costes solamente serían subvencionables si se retornaba realmente a un migrante. Dado que los migrantes pueden cambiar de opinión hasta el último momento, todos los costes hasta ese momento deberían ser soportados por la Agencia.

⁴⁸ Según la OIM, del 1 de junio de 2016 al 14 de marzo de 2019, 17 740 nacionales de terceros países solicitaron el AVRR y 15 031 (el 85 %) volvieron a sus países de origen.

⁴⁹ Este programa conjunto de retorno y reintegración tiene como finalidad lograr el retorno sostenible a sus países de origen de los nacionales de terceros países, y su reintegración en los mismos, con una cooperación adicional entre las instituciones socias de la ERIN.

⁵⁰ Plazos medios de tramitación desde la expedición de una decisión de retorno hasta el retorno efectivo (tanto en los casos de retorno forzoso como voluntario).

⁵¹ Informe dirigido al Gobierno griego sobre la visita a Grecia llevada a cabo por el Comité Europeo para la Prevención de la Tortura y de las Penas o Tratos Inhumanos o Degradantes (CPT), del 10 al 19 de abril de 2018, Estrasburgo, 19 de febrero de 2019.

⁵² Reglamento (UE) n.º 604/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país o un apátrida (versión refundida)

⁵³ Decisión (UE) 2015/1523 del Consejo, de 14 de septiembre de 2015, relativa al establecimiento de medidas provisionales en el ámbito de la protección internacional en favor de Italia y Grecia.

Cronología

Evento	Fecha
Aprobación del plan de fiscalización / Inicio de la auditoría	20.11.2018
Envío oficial del proyecto del informe a la Comisión (u otras entidades auditadas)	11.7.2019
Aprobación del informe definitivo tras el procedimiento contradictorio	22.10.2019
Respuestas oficiales de la Comisión recibidas en todas las lenguas	12.11.2019
Respuestas oficiales de la EASO recibidas en todas las lenguas	11.10.2019
Respuestas oficiales de Frontex recibidas en todas las lenguas	14.10.2019

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