Den marina miljön: EU:s skydd är brett men saknar djup
Särskild rapport:
Förlusten av marin biologisk mångfald och marina livsmiljöer är en ständig utmaning för EU:s hav. I denna rapport undersöker vi hur denna utmaning hanteras med hjälp av centrala politiska åtgärder på EU-nivå och utgiftsprogram i delar av Atlanten och Medelhavet.
Det finns en ram för att skydda den marina miljön men EU:s åtgärder har inte bidragit till återställandet av en god miljöstatus eller ett hållbart fiske i alla hav. EU:s skyddsregler har inte lett till återhämtning av betydande ekosystem och livsmiljöer, marina skyddsområden ger ett begränsat skydd, bestämmelser om samordning av fiskeripolitiken och politiken för skydd av den marina miljön används i liten utsträckning i praktiken och relativt få av de tillgängliga medlen används till bevarandeåtgärder.
Det har skett mätbara förändringar när det gäller fiskbestånden i Atlanten men inte i Medelhavet.
Vi rekommenderar kommissionen att, tillsammans med medlemsstaterna, ta itu med dessa problem.
Revisionsrättens särskilda rapport i enlighet med artikel 287.4 andra stycket i EUF-fördraget.
Sammanfattning
IEuropeiska unionens hav är omfattande och rika på livsmiljöer och arter. EU har en politik för att skydda den marina miljön och använda de marina resurserna på ett hållbart sätt. Forskare och beslutsfattare har konstaterat att fisket, genom resursutvinning och skador på havsbottnen, är en av de största belastningarna på EU:s hav.
IIEU:s gemensamma fiskeripolitik omfattar fiske i EU-vatten och syftar till att säkerställa att fiskeverksamheten är miljömässigt hållbar. Kommissionen har en större roll när det gäller bevarandet av havets biologiska resurser än när det gäller miljöpolitiken, där den delar ansvaret med medlemsstaterna. Den viktigaste havsmiljöpolitiken fastställs i ramdirektivet om en marin strategi och fågeldirektivet och habitatdirektivet. EU:s finansiering fördelas mellan olika finansieringsinstrument.
IIIÅr 2020 är ett viktigt år för EU när det gäller att uppnå målen för den marina miljön, och 2021 kommer det att hållas ett möte om Förenta nationernas konvention om biologisk mångfald. Vår rapport kan ge underlag till framtida politiska diskussioner.
IVVid denna revision undersökte vi om EU:s ram för att hantera de största belastningarna på den marina biologiska mångfalden och de marina livsmiljöerna var väl utformad och tillämpades i praktiken i utvalda delar av Atlanten och Medelhavet samt om användningen av EU-medel hade gett resultat.
VPå det stora hela konstaterade vi att det fanns en ram för att skydda den marina miljön, men att EU:s åtgärder inte hade lett till en god miljöstatus eller till ett hållbart fiske i alla hav. Denna bedömning stöds av en rapport från Europeiska miljöbyrån som offentliggjordes när vi slutförde vårt revisionsarbete och i vilken det anges att den marina biologiska mångfalden i Europas hav fortfarande är hotad och att flera bedömningar av de marina arterna och livsmiljöerna fortsätter att visa på en ogynnsam bevarandestatus eller en ”okänd” status. Vi konstaterade att EU:s åtgärder hade resulterat i mätbara framsteg i Atlanten men att överfisket i Medelhavet fortfarande var stort, och att en liten andel av Europeiska havs- och fiskerifonden användes till att stödja bevarande av havsmiljön.
VIVi fann i synnerhet följande:
- EU:s skyddsregler har inte lett till återställande av betydande ekosystem och livsmiljöer. Nätverket av marina skyddsområden var inte representativt för EU:s mångskiftande hav och gav ibland endast lite skydd. I praktiken hade bestämmelserna för att samordna fiskeripolitiken med miljöpolitiken inte fungerat som det var tänkt, och de arter och livsmiljöer som skyddas av fågel- och habitatdirektiven byggde på föråldrade hotbedömningar.
- I Atlanten, där fiskeriförvaltningen främst är kopplad till begränsningar av tillåtna fångstmängder, hade det skett en mätbar förbättring. Majoriteten av fiskbestånden fiskades på ett hållbart sätt. Många bestånd var dock fortfarande överfiskade.
- I Medelhavet, där fiskeriförvaltningen främst är kopplad till begränsningar av fiskeansträngningen (och inte fångstmängder), fiskades dubbelt så mycket som de hållbara nivåerna.
- De medlemsstater vi besökte använde 6 % av sina medel från Europeiska havs- och fiskerifonden till åtgärder som var direkt kopplade till bevarandeåtgärder, och ytterligare 8 % till åtgärder som var indirekt kopplade till bevarandeåtgärder. Och vi såg goda exempel på projekt som finansierats genom Life och Interreg.
Utifrån dessa iakttagelser lämnar vi rekommendationer som syftar till att
- identifiera de rättsliga och administrativa ändringar som krävs för att skydda känsliga arter och livsmiljöer,
- förbättra skyddsåtgärderna i Medelhavet,
- öka möjligheterna med EU-finansiering.
Inledning
EU:s hav och oceaner
01Europeiska unionen har åtagit sig att främja en hållbar användning av haven och skydda de marina ekosystemen. EU som helhet och medlemsstaterna var för sig är parter i flera internationella avtal som rör skyddet av marina livsmiljöer och arter. Till dessa avtal hör havsrättskonventionen, konventionen om biologisk mångfald, konventionen om skydd av flyttande vilda djur (Bonnkonventionen)och konventionen om skydd av europeiska vilda djur och växter samt deras naturliga miljö (Bernkonventionen). Även regionala havskonventioner och regionala fiskeriförvaltningsorganisationer spelar en viktig roll.
02Under 2015 antog FN målen för hållbar utveckling med delmål relaterade till ”hav och marina resurser” (se ruta 1). EU har åtagit sig att uppnå dessa mål i sina hav.
Ruta 1
FN:s mål för hållbar utveckling – mål 14: hav och marina resurser
Detta mål syftar till att bevara haven och de marina resurserna och använda dem på ett hållbart sätt. Det innefattar bland annat följande:
- Att uppnå Aichimålet om att 10 % av marina vatten till 2020 ska omfattas av skyddade områden eller andra ändamålsenliga bevarandeåtgärder.
- Att stoppa överfiske och olagligt, orapporterat och oreglerat fiske samt destruktiva fiskemetoder senast 2020.
- Att förbjuda vissa former av fiskesubventioner senast 2020.
- Att säkerställa tillträde för småskaliga icke-industriella fiskare till marina resurser och marknader.
EU:s hav är omfattande (”hav” avser i denna rapport såväl Atlanten som andra hav). De är rika på livsmiljöer och arter och är ekonomiskt, socialt och miljömässigt viktiga för EU, vilket illustreras i figur 1.
Enligt fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) ska EU integrera miljöskydd och hållbar utveckling i sin politik1.
05I enlighet med EUF-fördraget har EU exklusiv befogenhet när det gäller bevarandet av havets biologiska resurser genom sin gemensamma fiskeripolitik2 (GFP). Kommissionen och medlemsstaterna3 delar ansvaret för miljöpolitiken, där de viktigaste åtgärderna som rör haven fastställs i ramdirektivet om en marin strategi4 och fågeldirektivet och habitatdirektivet5.
06Europeiska miljöbyrån (EEA) rapporterade 2015 om det dåliga tillståndet för många marina arter och livsmiljöer och drog slutsatsen att Europas hav inte kunde betraktas som ”friska” eller ”rena”6. År 2020 rapporterade Europeiska miljöbyrån att förlusten av marin biologisk mångfald i Europas hav inte hade stoppats och att flera bedömningar av de marina arterna och livsmiljöerna visade en ogynnsam bevarandestatus eller en okänd status7. I figur 2 illustreras Europeiska miljöbyråns klassificering av tillståndet för den biologiska mångfalden i Europas hav.
Den resursutvinning och de skador på havsbottnen som fisket medför gör det till en av de allvarligaste belastningarna på den marina miljön. Europeiska miljöbyrån rapporterade 20208 att fiskeverksamhet utgjorde en av de största belastningarna på ekosystemen i Europas hav, och den mellanstatliga plattformen för biologisk mångfald och ekosystemtjänster rapporterade 20199 att fiske var det som hade störst inverkan på marina ekosystem. FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation (FAO) noterar i en studie att trålare har en dramatisk inverkan på ekosystemet med bland annat fysiska skador på havsbottnen, överfiske av bottenlevande resurser och en enorm mängd bifångster och tillhörande utkast10. I figur 3 illustreras sambandet mellan fiske och bevarandeåtgärder, och i Bilaga I beskrivs vissa fiskemetoder kortfattat.
Fiske kan medföra bifångst av sårbara arter (såsom hajar), marina däggdjur, sjöfåglar och sköldpaddor. Klimatförändringar, föroreningar, kustutveckling, störningar på havsbottnen och spridning av främmande arter påverkar också den marina biologiska mångfalden. År 2015 rapporterade Internationella naturvårdsunionen (IUCN) att 7,5 % av de marina fiskarterna i EU var utrotningshotade och att det saknades tillräckliga vetenskapliga uppgifter för att bedöma utrotningsrisken för ytterligare 20,6 % av fiskarterna11.
EU-åtgärder
09EU har inrättat en ram för att skydda den marina miljön. Ramen omfattar olika miljödirektiv och förordningar om fiske. I figur 4 ges en översikt över de EU-åtgärder som är mest relevanta för denna revision.
Den gemensamma fiskeripolitiken
10Den gemensamma fiskeripolitiken12 fastställer regler för EU:s fiske. Den syftar också till att säkerställa att fiskeverksamheten är miljömässigt hållbar och att minimera dess negativa påverkan på det marina ekosystemet13. Ett av målen för den gemensamma fiskeripolitiken är att senast 2020 säkerställa att fisket inte överstiger ”maximal hållbar avkastning”14 (se ruta 2).
Ruta 2
Maximal hållbar avkastning (MSY):
Syftet med att tillämpa MSY är att uppnå stora fångstmängder samtidigt som man upprätthåller produktiva fiskbestånd i sunda marina ekosystem. Om det fångas större mängder fisk än MSY minskar fiskbestånden. Genom att tillämpa MSY håller man bland annat fiskbestånden på en högre nivå än den ”försiktighetsansats” som krävs enligt FN:s konferens om miljö och utveckling och FN:s avtal om fiskbestånd. Försiktighetsansatsen syftar till att hålla fiskbestånden över säkra biologiska gränser och är ett nödvändigt men inte tillräckligt villkor för MSY. Både försiktighetsansatsen och MSY ingår i den ekosystembaserade strategin för fiskeriförvaltning och innebär bland annat en minskning av fiskfångsterna:
Enligt GFP-förordningen skulle maximal hållbar avkastning ”där så är möjligt, ha uppnåtts senast 2015 och, genom en successiv och stegvis anpassning, senast 2020 för alla arter”. Europeiska miljöbyrån menade 2019 att det var osannolikt att EU skulle nå målet för den gemensamma fiskeripolitiken till 2020 i Medelhavet15.
12Enligt GFP-förordningen får unionsfiskefartyg fiska i alla EU:s vatten. När det gäller kustvatten är det medlemsstaterna som styr tillträdet enligt ett tillfälligt undantag som har förlängts successivt sedan 198316.
13EU:s fiskeriförvaltning är organiserad på olika sätt i Atlanten och Medelhavet. I Atlanten tillämpas för det mesta ett kvotsystem, medan fisket i Medelhavet vanligtvis styrs av en fiskeansträngningsordning. För Atlanten fastställer EU varje år fångstbegränsningar i form av ”totala tillåtna fångstmängder” (TAC) och fördelar dem17 mellan medlemsstaterna och per fiskezon. För Medelhavet gäller ytterligare två förordningar: Medelhavsförordningen (MedReg)18 och förordningen om fiske i AKFM:s avtalsområde (Allmänna kommissionen för fiske i Medelhavet) (AKFM-förordningen)19, som innehåller förvaltningsåtgärder och tekniska åtgärder. I ruta 3 ges exempel på total tillåten fångstmängd respektive fiskeansträngning.
Ruta 3
”Total tillåten fångstmängd” jämfört med ”fiskeansträngning”
I januari 2020 fastställde rådet den totala tillåtna fångstmängden för vissa fiskbestånd i Atlanten för 2020. Häri ingick 922 064 ton makrill (Scomber scombrus), fördelat mellan 14 EU-medlemsstater, Norge och Färöarna, genom fastställda havsområden. Det fanns inga begränsningar när det gällde fiskefartygens dagar till sjöss för detta bestånd.
I december 2019 fastställde rådet taken för fiskeansträngning för vissa fiskbestånd i Medelhavet och Svarta havet för 2020. Häri ingick högst 108 349 dagar till sjöss för italienska fiskefartyg och 39 257 dagar för kroatiska fartyg för fiske av kummel, djuphavsräka, havskräfta och mulle i Adriatiska havet. Det fanns inga begränsningar när det gällde fångstmängden för dessa bestånd.
Fram till 2019, när EU:s fleråriga förvaltningsplan för västra Medelhavet trädde i kraft och AKFM:s fleråriga förvaltningsplan för bottenlevande bestånd i Adriatiska havet antogs, fastställdes varje medlemsstats begränsningar av fiskeansträngningen i nationella förvaltningsplaner, och det fanns ingen ram för att övervaka minskning av fiskeansträngningen på EU-nivå.
15Parterna i AKFM består av EU, dess medlemsstater i Medelhavsområdet och andra Medelhavsländer. Ett av målen med AKFM-avtalet är att se till att Medelhavets levande marina resurser bevaras och används på ett hållbart sätt20. Under 2017 undertecknade AKFM:s parter, däribland EU, ministerförklaringen om MedFish4Ever21.
Miljöpolitik
EU:s marina skyddsområden (Natura 2000)
16Fågeldirektivet (1979) och habitatdirektivet (1992) syftar till att skydda hotade arter och livsmiljöer i hela EU och tillsammans utgör de ”Natura 2000”-nätverket av skyddade områden. Natura 2000-områden utses och förvaltas av medlemsstaterna. Skyddade områden till havs kallas marina skyddsområden. I slutet av 2019 fanns det över 3 000 marina skyddsområden.
Ramdirektivet om en marin strategi
17År 2007 antog kommissionen en integrerad havspolitik22 som syftar till att stärka samordningen mellan olika politikområden. Ramdirektivet om en marin strategi från 2008 utgör miljöpelaren i denna politik.
18I ramdirektivet om en marin strategi fastställs marina regioner och delregioner (se figur 5), och medlemsstaterna åläggs att uppnå en ”god miljöstatus” i sina hav senast 202023. Medlemsstaterna måste genomföra strategier för sina hav i samarbete med andra medlemsstater som delar en marin region eller delregion.
Medlemsstaterna var tvungna att bedöma sina marina vatten utifrån elva kvalitativa deskriptorer (se ruta 4) och ta fram övervakningsprogram och åtgärder för att uppnå god miljöstatus senast 2020.
Ruta 4
Sammanställning av de av kvalitativa deskriptorerna för fastställande av god miljöstatus
- Biologisk mångfald bevaras.
- Främmande arter håller sig på nivåer som inte förändrar ekosystemen negativt.
- Populationerna av alla kommersiellt nyttjade fiskar och skaldjur håller sig inom säkra biologiska gränser.
- Alla delar av de marina näringsvävarna, i den mån de är kända, är tillräckliga för att arternas långsiktiga bestånd ska kunna säkerställas.
- Eutrofiering framkallad av människan reduceras till ett minimum.
- Havsbottnens integritet håller sig på en nivå som innebär att ekosystemen kan tryggas.
- En bestående förändring av de hydrografiska villkoren påverkar inte de marina ekosystemen på ett negativt sätt.
- Koncentrationer av främmande ämnen håller sig på icke-skadliga nivåer
- Främmande ämnen i fisk och skaldjur är låga.
- Marint avfall förorsakar inga skador.
- Tillförsel av energi, inbegripet undervattensbuller, påverkar inte den marina miljön på ett negativt sätt.
År 2018 bedömde kommissionen24 att samtliga åtgärdsprogram behövde förbättras och att det inte var sannolikt att man skulle uppnå god miljöstatus senast 2020 i alla marina regioner och för alla deskriptorer25. År 2020 konstaterade kommissionen26 att utvecklingen mot att uppnå god miljöstatus inte hade gått tillräckligt snabbt och fastställde viktiga förbättringsområden.
Strategier för biologisk mångfald
21År 2011 antog kommissionen ett meddelande om strategin för biologisk mångfald fram till 202027 med målet att sätta stopp för förlusten av biologisk mångfald och förstörelsen av EU:s landbaserade och marina ekosystem senast 2020. I halvtidsöversynen av strategin 2015 konstaterades att marina arter och ekosystem fortsatte att minska i EU:s hav och att det marina nätverket inom Natura 2000 ännu inte hade slutförts28. I maj 2020 offentliggjorde kommissionen en ny strategi för biologisk mångfald, där ett av målen är att skydda minst 30 % av EU:s havsområden och strikt skydda minst 10 % av dem till 2030.
Kommissionens och medlemsstaternas ansvarsområden
22Eftersom bevarandet av havets biologiska resurser är ett område där EU har exklusiv befogenhet har kommissionen en större roll på detta område än när det gäller den marina miljön, där ansvaret delas med medlemsstaterna. Kommissionen utarbetar förslag till förordningar för förvaltning av fisket (särskilt när det gäller tillåtna fångstmängder, fiskemetoder och fiskekontroller samt finansiering). Kommissionen övervakar medlemsstaternas genomförande på båda politikområdena via generaldirektoratet för havsfrågor och fiske (GD Havsfrågor och fiske) när det gäller fisket och generaldirektoratet för miljö (GD Miljö) när det gäller den marina miljön. Vetenskapliga, tekniska och ekonomiska kommittén för fiskerinäringen (STECF) är en expertgrupp som ger råd till kommissionen om fiskeriförvaltning, och Internationella havsforskningsrådet (Ices) är ett mellanstatligt organ för marin forskning i Nordatlanten som ger vetenskapliga råd till kommissionen.
23I tabell 1 illustreras hur ansvaret för miljö- respektive fiskeripolitiken är uppdelat mellan kommissionen och medlemsstaterna i olika havsområden. Medlemsstaterna ansvarar för att åtgärderna i miljödirektiven genomförs och bestämmelserna i GFP-förordningen tillämpas. Häri ingår rätten att vidta skyddsåtgärder i de egna marina vattnen (t.ex. genom att tillämpa artiklarna 11 och 20 i GFP-förordningen).
EU-finansiering
24EU-medel kan användas till stöd för skydd av den marina miljön genom flera instrument (t.ex. Europeiska havs- och fiskerifonden (EHFF) eller programmen Life och Interreg), men inget av instrumenten är specifikt avsett för marint skydd. Enligt artikel 6 i förordning 508/2014 inkluderar tillämpningsområdet för EHFF stöd för genomförandet av den gemensamma fiskeripolitiken för bevarande av marina biologiska resurser. Kommissionen rapporterar inte uttryckligen om den totala EU-finansiering som avsatts för den marina miljön.
Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod
25Vi tittade på EU:s politik- och utgiftsram och hur denna är inriktad på de största belastningarna på den marina biologiska mångfalden och de marina livsmiljöerna med särskilt fokus på trycket från kommersiellt fiske. Vi undersökte huruvida
- EU:s ram var väl utformad och tillämpades av kommissionen och medlemsstaterna,
- framsteg hade gjorts i Atlanten och Medelhavet,
- kommissionen och medlemsstaterna uppnådde resultat genom att använda EU-medel.
Vår granskning omfattade perioden från det att ramdirektivet om en marin strategi antogs 2008 till den 1 mars 2020. Vi fokuserade på Biscayabukten och kusterna kring Iberiska halvön, det makaronesiska området och västra Medelhavet samt besökte de medlemsstater som har kustlinjer i dessa havsområden – Spanien, Frankrike, Italien och Portugal. Figur 6 visar den geografiska omfattningen av vår revision.
Vår revision omfattade inte direktivet om fysisk planering i kust- och havsområden29 eller strategin för blå tillväxt, eftersom medlemsstaterna inte kommer att rapportera till kommissionen om fysisk planering i kust- och havsområden förrän 2021.
28I revisionsarbetet ingick
- undersökning av kommissionens förslag, riktlinjer och relevanta rapporter,
- besök hos nationella och regionala myndigheter och företrädare för fiskerisektorn och miljöorganisationer i Spanien, Frankrike, Italien och Portugal,
- granskning av EU:s finansiering av projekt för att skydda den marina miljön och undersökningar av sådana projekt och 21 sedan länge etablerade marina skyddsområden med olika skyddsmål från de utvalda havsområdena,
- samråd med en expertpanel för att med hjälp av deras sakkunskaper analysera kopplingarna mellan miljö- och fiskeripolitiken,
- granskning av relevanta studier och rapporter från bland annat vetenskapliga, tekniska och ekonomiska kommittén för fiskerinäringen (STECF) och Europeiska miljöbyrån.
2020 är ett viktigt år för EU när det gäller att uppnå bevarandemålen i strategin för biologisk mångfald från 2011, GFP-förordningen och ramdirektivet om en marin strategi. Under 2021 torde partskonferensen för konventionen om biologisk mångfald äga rum. Denna rapport innehåller en analys av de resultat som hittills uppnåtts när det gäller skyddet av den marina biologiska mångfalden och kan därför fungera som underlag till diskussioner om framtida alternativ.
Iakttagelser
Medlemsstaterna har svårt att tillämpa EU:s ram för skydd av den marina miljön
30Enligt EU:s rättsliga ram ska medlemsstaterna skydda den marina miljön. Vi undersökte om EU:s ram hade inrättats och tillämpats för att underlätta detta. I detta syfte undersökte vi om ramen innehöll ändamålsenliga verktyg för att skydda havsområden, utgjorde en tydlig grund för åtgärder, integrerades med andra politikområden som påverkar den marina miljön och byggde på aktuella vetenskapliga uppgifter om vilka arter och livsmiljöer som är mest hotade.
EU:s marina skyddsområden ger ett begränsat skydd i praktiken
31Kommissionen definierar marina skyddsområden som marina områden som huvudsakligen upprättats i syfte att bevara naturen. För att marina skyddsområden ska bli ändamålsenliga krävs tydliga mål med väl förvaltade åtgärder som bygger på bästa tillgängliga vetenskap30. Enligt ramdirektivet om en marin strategi ska medlemsstaternas strategier omfatta geografiska skyddsåtgärder som bidrar till sammanhängande och representativa nätverk med marina skyddsområden31.
32Marina skyddsområden täcker in många bevarandemål genom en rad olika skyddsåtgärder som kan innefatta fiskebegränsningar. Medlemsstaterna tillämpar flera olika nivåer för fiskebegränsningar inom marina skyddsområden (se ruta 5 för ett exempel). År 2018 drog Europeiska miljöbyrån slutsatsen att nätverket med marina skyddsområden inte var ekologiskt representativt32.
Ruta 5
Olika skyddsnivåer i det marina skyddsområdet Cinque Terre (Italien)
Det marina skyddsområdet omfattar 4 554 hektar med tre skyddsnivåer. Zon A (inget fiske) omfattar endast 104 ha (2,3 % av det marina skyddsområdet). I zonerna B och C är fiske tillåtet för lokala fiskare som fått förhandsgodkännande från den förvaltande myndigheten. Zon C är en buffertzon mellan de områden som är av störst intresse för den biologiska mångfalden och de områden som ligger utanför det marina skyddsområdet och där restriktionerna är mindre strikta.
Marina skyddsområden uppfyller inte EU:s krav för Natura 2000-nätverket såvida de inte omfattar livsmiljöer eller arter som finns förtecknade i fågel- och habitatdirektiven. Områden som utsetts till marina skyddsområden överlappar ofta såväl varandra som andra nationellt skyddade områden. I figur 7 illustreras hur dessa områden kan förhålla sig till varandra.
När marina skyddsområden används för att motverka fisketrycket ger de varierande nivåer av skydd. Vi undersökte hur medlemsstaternas rättsliga bestämmelser skyddade 21 marina skyddsområden som sedan länge ingår i Natura 2000 (se Bilaga II) och konstaterade följande:
- Tre (14 %) hade fiskeförbud i större delen av det marina skyddsområdet.
- Nio (43 %) hade vissa restriktioner gällande fiskeverksamhet – förbud mot vissa fiskemetoder, krav på tillstånd eller fiske tillåtet i större delen av det marina skyddsområdet.
- I nio marina skyddsområden (43 %) hade medlemsstaterna infört små begränsningar eller inga begränsningar alls gällande fiskeverksamhet.
Enligt EU-lagstiftningen krävs inga förvaltningsplaner för marina skyddsområden, men OECD33 har angett sådana som exempel på god praxis. I förvaltningsplaner fastställs vilka åtgärder som krävs för att skydda marina skyddsområden och vilka myndigheter som ansvarar för att vidta dem. Drygt hälften av de marina skyddsområden som vi granskade hade sådana planer. År 2019 rapporterade Världsnaturfonden (WWF)34 att marina skyddsområden omfattade 12,4 % av EU:s havsområden, men att endast 1,8 % omfattades av förvaltningsplaner för marina skyddsområden. År 2020 rapporterade Europeiska miljöbyrån att mindre än 1 % av de marina skyddsområdena i Europa kunde betraktas som marina reservat med fullständigt skydd (t.ex. genom fiskeförbud), och att förvaltningen av marina skyddsområden behövde förbättras35.
36Medlemsstaterna kan använda marina skyddsområden för att skydda havsområden mot ett flertal andra belastningar än fiske (såsom muddring, gruvdrift, olje- och gasborrning, industriutsläpp, ankring, sjöfart eller undervattenskablar).
37I en vetenskaplig undersökning36 från 2019 drogs slutsatsen att 59 % av de marina skyddsområden som analyserats utnyttjades för kommersiell trålning i högre utsträckning än icke skyddade områden och att många marina skyddsområden inte skyddade sårbara arter. I undersökningen konstaterades att en stor del av EU:s geografiskt imponerande nätverk av marina skyddsområden ger en falsk känsla av säkerhet om att det vidtas positiva bevarandeåtgärder. I de fall där marina skyddsområden omfattade fiskebegränsningar fann vi exempel på ytterligare skyddsåtgärder (se ruta 6).
Ruta 6
Marina skyddsområden och skydd mot fiske
I det marina skyddsområdet Cinque Terre i Italien råder förbud mot fiske. Trots detta kände förvaltarna till flera fall av olaglig trålning inom det skyddade området. Under 2009 placerade de ut pollare (se bilden) som motverkar trålning för att minska det olagliga fisket. Pollarna gör att trålarna blockeras och näten trasslas ihop.
År 2018 rapporterade Europeiska miljöbyrån37 att EU hade uppnått målet om en geografisk täckning på minst 10 % av sina vatten som marina skyddsområden fram till 2020 men att de skyddade områdena var skevt inriktade mot kustvattnen och inte i tillräckligt hög grad omfattade djuphavsområdena. Europeiska miljöbyrån drog slutsatsen att nätverket med marina skyddsområden fortfarande inte var representativt för hela den biologiska mångfalden i de områden som omfattas och att den marina biologiska mångfalden behövde skyddas bättre38. Kommissionen uppskattade 2020 att mindre än 1 % av havsarealen var strikt skyddad i EU39.
39Tabell 1 visar ansvarsfördelningen för miljö- respektive fiskeripolitiken efter olika typer av havsområden. Medlemsstaterna måste fullgöra de åtaganden för bevarande av den marina miljön som fastställs i ramdirektivet om en marin strategi samt fågel- och habitatdirektiven. Detta gör de genom att upprätta marina skyddsområden och införa begränsningar för sina egna fiskefartyg. De kan även begränsa tillträdet till fiske i de egna territorialvattnen för fartyg från hamnar på den angränsande kusten som traditionellt fiskar i dessa vatten. Detta kan de dock inte göra ensidigt för de marina skyddsområden som ligger utanför detta kustområde (se figur 8) utan måste då delta i multilaterala diskussioner inom ramen för GFP-förordningen.
Lagstiftningsverktygen som ska koppla samman EU:s politik för den marina biologiska mångfalden med den gemensamma fiskeripolitiken fungerade inte bra i praktiken
40EU:s lagstiftning om såväl den marina biologiska mångfalden som den gemensamma fiskeripolitiken innehåller bestämmelser om hur skyddet av den marina miljön (där medlemsstaterna har det huvudsakliga ansvaret) ska kopplas till bevarandeåtgärder för fisket (där EU har exklusiv behörighet). Vi granskade hur dessa bestämmelser fungerade i praktiken i de havsområden som vi undersökte och som nämns i punkt 26.
Artikel 11 i GFP-förordningen
41Medlemsstaterna ansvarar för att inrätta marina skyddsområden och måste uppfylla åtagandena om bevarandeåtgärder enligt fågel- och habitatdirektiven och ramdirektivet om en marin strategi. Men eftersom fiske faller inom EU:s befogenhet innebär artikel 11 i GFP-förordningen att medlemsstater som önskar begränsa påverkan från fiskefartyg från andra medlemsstater kan lämna gemensamma rekommendationer så att kommissionen kan vidta åtgärder.
42De medlemsstater som vi besökte utnyttjade inte möjligheterna med artikel 11 i GFP-förordningen. De förklarade för oss att en viktig anledning var att processen med gemensamma rekommendationer, som följs av delegerade akter från kommissionen, var komplicerad att tillämpa och skulle kunna
- resultera i begränsningar som blev mildare än dem som ursprungligen föreslagits av den medlemsstat som lagt fram förslaget,
- kräva långdragna diskussioner då området under tiden skulle förbli öppet för fartyg från andra medlemsstater och ytterligare skador på känsliga livsmiljöer skulle kunna fortsätta (se exempel i ruta 7).
Ruta 7
Exempel på svårigheterna med att tillämpa artikel 11 i GFP-förordningen
Om exempelvis Frankrike för att följa ramdirektivet om en marin strategi behöver införa fiskebegränsningar i en liten del av sitt vatten i Ices-område 8.a (se nedan) kan begränsningarna tillämpas på franska fartyg. För att utöka begränsningarna till att omfatta alla EU-fartyg skulle Frankrike behöva komma överens om en gemensam rekommendation med alla de övriga medlemsstater som har ett direkt förvaltningsintresse i området (kommissionen informerade oss om att åtta medlemsstater rapporterar fångster i område 8.a).
Men det finns ingen tidsgräns för när de tillfrågade medlemsstaterna måste reagera på Frankrikes förslag. Och om och när de gör det kan det hända att de godkänner en gemensam rekommendation med mildare åtgärder än vad som föreslagits. Om Frankrike motsätter sig detta måste det styrka sin begäran med vetenskapliga bevis, och det är svårt att ge konkreta bevis för fördelarna med proaktiva åtgärder för den marina miljön. Hela processen kan ta flera år.
Kommissionen medgav att det har tagit längre tid att få fram gemensamma rekommendationer i enlighet med artikel 11 i GFP-förordningen och att de som finns endast täcker vissa delar av Nordsjön och Östersjön40. Under sju år antog kommissionen sex gemensamma rekommendationer med koppling till Nordsjön och Östersjön41 men ingen som omfattade det geografiska område som vi granskade och ingen för Medelhavet. Vi anser att man med detta förfarande inte kan garantera ett snabbt skydd mot fiske för ett stort antal marina skyddsområden inom Natura 2000. Vi noterar att Europeiska miljöbyrån 2020 rapporterade att förfarandet enligt artikel 11 ofta ledde till att kommersiella fiskeintressen gynnades framför naturskyddsbestämmelser42.
44År 2018 föreslog kommissionen att definitionen av områden med fiskebegränsning skulle utvidgas och omfatta alla marina skyddsområden som medlemsstaterna upprättat. Om det blev möjligt för medlemsstaterna att kontrollera fiskeverksamheten i dessa områden43 skulle den process som för närvarande krävs enligt artikel 11 bli enklare.
Artikel 15 i ramdirektivet om en marin strategi
45Om medlemsstaterna för att uppfylla målet om en god miljöstatus i sina havsområden enligt ramdirektivet om en marin strategi identifierar åtgärder som ligger utanför deras befogenheter (t.ex. med anknytning till fiskeripolitiken) kan de lyfta frågan på EU-nivå i enlighet med artikel 15 i ramdirektivet (Rekommenderade gemenskapsåtgärder). Av de fyra medlemsstater vi besökte hade endast Portugal gjort detta.
46För att uppfylla sina åtaganden enligt fågel- och habitatdirektiven och ramdirektivet om en marin strategi förbjöd Portugal 2014 bottentrålning för landets fartyg i stora delar av sin exklusiva ekonomiska zon och sin kontinentalsockel (se figur 9). I juli 2015 bad Portugal kommissionen att vända sig till Nordostatlantiska fiskerikommissionen för att utvidga förbudet till att omfatta andra EU-fartyg och fartyg från länder utanför EU, i enlighet med artikel 15 i ramdirektivet om en marin strategi. År 2016 bad kommissionen Portugal att lägga fram ytterligare vetenskapliga studier, vilket de portugisiska myndigheterna meddelade oss att de inte ansåg vara nödvändigt. Således är det inte tillåtet för portugisiska fartyg att bottentråla i området, medan fartyg från andra medlemsstater fortfarande gjorde det vid tidpunkten för vår revision.
EU:s skyddsregler har inte lett till återställande av betydande marina ekosystem och livsmiljöer
47Unionsrätten skyddar specifika hotade arter och livsmiljöer som finns förtecknade i bilagorna till fågel- och habitatdirektiven, medan vissa hotade arter (t.ex. hajar) omfattas av fångstbegränsningar i enlighet med den gemensamma fiskeripolitiken. Genom ramdirektivet för en marin strategi har medlemsstaterna möjlighet att själva besluta om vilka hotade arter eller livsmiljöer de ska skydda.
48Det är över 25 år sedan EU godkände bilagorna till fågel- och habitatdirektiven och de är inte anpassade till nya vetenskapliga rön och omfattar inte marina livsmiljöer i tillräcklig utsträckning. Till exempel omfattas inte rockearten Leucoraja melitensis – en art som av Internationella naturvårdsunionen (IUCN) anses vara akut hotad44 – och dess uppväxtområden (sand- och lerbottnar på mer än 60 meters djup) av fågel- och habitatdirektiven. I direktiven anges förfaranden för uppdatering av förteckningarna över skyddade arter och livsmiljöer, men kommissionen har ännu inte tillämpat dem45.
49År 2015 rapporterade Europeiska miljöbyrån46 att viktiga aspekter av det marina ekosystemet inte omfattades av något formellt skyddssystem enligt naturvårdsdirektiven och hänvisade särskilt till havsfisk (t.ex. kommersiellt nyttjade arter), ryggradslösa arter (t.ex. musslor och sjöstjärnor) och marina livsmiljöer till havs (t.ex. sandbankar på mer än 20 meters djup eller livsmiljöer på mjukbotten) och de djur och växter som lever där.
50Om man lade till arter i bilagorna till fågel- och habitatdirektiven skulle det bli lättare att skydda dem enligt reglerna för den gemensamma fiskeripolitiken. Till exempel är det enligt Medelhavsförordningen (MedReg) förbjudet att fånga de arter som finns förtecknade i habitatdirektivet47. Men enligt Medelhavsförordningen är det fortfarande lagligt att fånga hotade arter (t.ex. svampdjur och koraller) som inte anges i bilagan till direktivet. Även förordningen om tekniska åtgärder48 innehåller flera hänvisningar till de arter som finns förtecknade i direktivet.
51EU har tagit initiativ för att skydda hajar (se ruta 8) men har inte utsett några skyddade områden. I USA har man däremot, sedan 2006, utsett viktiga livsmiljöer för långvandrande arter i Atlanten, däribland hajar.
Ruta 8
EU-initiativ om skydd av hajar
Den gemensamma fiskeripolitiken förbjuder riktat fiske av vissa hajarter, som ska kastas överbord döda eller levande om de fångas oavsiktligt.
År 2009 antog kommissionen en handlingsplan för bevarande och förvaltning av hajar49 som godkändes av EU:s ministerråd samma år. År 2019 rapporterade STECF att man sett tecken på framsteg i förvaltningen och bevarandet av hajar under de senaste tio åren men betonade också att statusen för många hajbestånd fortfarande var oroväckande50.
Sedan 2003 har EU förbjudit avlägsnande av hajfenor ombord på fartyg (”hajfensfiske”), som är ett av de största hoten mot bevarandet av hajar51.
Framsteg i Atlanten men dåliga resultat i Medelhavsområdet
52Enligt den gemensamma fiskeripolitiken krävs bevarande av de marina biologiska resurserna och en hållbar fiskeriförvaltning där fiskenivån ligger inom gränsen för maximal hållbar avkastning. Vi undersökte om genomförandet av den gemensamma fiskeripolitiken stödde bevarandet av marina resurser och livsmiljöer. För att uppnå detta noterar vi att den gemensamma fiskeripolitiken bör fastställa åtgärder i enlighet med bästa tillgängliga vetenskapliga råd för att motverka överfiske och förhindra överutnyttjande av marina resurser genom att anpassa fiskeflottornas kapacitet till fångstnivåer som är förenliga med hållbart fiske52. Vi anser att det är ytterst viktigt att det finns ett ändamålsenligt system för fiskerikontroll.
53Europeiska miljöbyrån rapporterade 2020 att den gemensamma fiskeripolitikens mål att fiskenivån för alla bestånd ska ligga inom gränsen för maximal hållbar avkastning senast 2020 sannolikt inte skulle uppnås53. I samma rapport konstaterades att budskapet är tydligt även om det råder viss osäkerhet – EU har inte lyckats stoppa förlusten av den marina biologiska mångfalden till 202054. Detta, tillsammans med de på många områden bristfälliga uppgifterna för att bedöma tillståndet för den biologiska mångfalden, illustreras i figur 10.
I Atlanten har den gemensamma fiskeripolitiken lett till minskat överfiske under de senaste åren. I Medelhavet ligger överfisket kvar på ohållbart höga nivåer. Vi granskade de faktorer som vi anser har bidragit till dessa blandade resultat när det gäller bevarandeåtgärder.
Mätbar förbättring i Atlanten
55För bestånd där det finns vetenskapliga rekommendationer gällande maximal hållbar avkastning har antalet TAC-gränser (total tillåten fångstmängd) som fastställts enligt dessa rekommendationer ökat de senaste åren55. Kommissionen har kommit fram till att 99 % av den fiskvolym som fångas under 2020, och 73 % av de biologiska bestånden, kommer att omfattas av hållbart fiske.
56År 2019 noterade STECF en genomsnittlig förbättring av beståndens biomassa i Nordostatlanten56. Längs kusterna runt Iberiska halvön och i Biscayabukten ökade beståndens biomassa avsevärt. STECF rapporterade dock att många bestånd – för vilka det fanns bedömningsuppgifter – totalt sett fortfarande överfiskades under 2017 (40 %) eller låg över säkra biologiska gränser (35 %), samt att utvecklingen verkade gå för långsamt för att gränsen för maximal hållbar avkastning skulle uppnås till 2020.
57Ices ger råd om många biologiska fiskbestånd. År 2017 noterade STECF att Ices på grund av bristande uppgiftsunderlag inte kunde ge någon uppskattning av maximal hållbar avkastning för över hälften av bestånden57. För de 156 fiskbestånd som omfattas av kvoter kunde Ices ge råd om maximal hållbar avkastning i 86, eller 55 %, av fallen58. I övriga fall tillämpade Ices försiktighetsprincipen, vilket kan leda till högre fiskeuttag än dem för maximal hållbar avkastning (se ruta 2).
58Rapporter har visat att kommissionen tidigare har föreslagit fångstbegränsningar som i vissa fall överskred de vetenskapliga råd som den fick från Ices. Rådet, i sin tur, höjde ibland de begränsningar som kommissionen föreslagit (se ruta 9).
Ruta 9
Vissa rapporter har kritiserat de fångstbegränsningar som fastställts i Atlanten
Den icke-statliga organisationen Client Earth offentliggjorde 2019 rapporten Taking stock – are TACs set to achieve MSY? som visade att andelen fångstbegränsningar där kommissionens förslag överskred de vetenskapliga rekommendationerna varierade mellan 41 % och 47 % under 2015–2019 och att andelen fångstbegränsningar som rådet fastställt och som överskred de vetenskapliga rekommendationerna var högre.
En rapport från den icke-statliga organisationen Pew Charitable Trusts – EU fisheries management improves but still lags behind scientific advice – från 2019 visade att andelen fångstbegränsningar där kommissionens förslag överskred de vetenskapliga rekommendationerna minskade med tiden. Rapporten visade att även andelen fångstbegränsningar som rådet fastställde och som överskred de vetenskapliga rekommendationerna minskade men att den fortfarande utgjorde 42 % av bestånden i Nordostatlanten under 2019.
Trots ett stort antal EU-åtgärder har överfisket inte minskat i Medelhavet
59I sin rapport från 2019 om övervakningen av hur den gemensamma fiskeripolitiken presterar drog STECF slutsatsen att tillståndet för fiskbestånden i Medelhavet var fortsatt dåligt59. Kommissionen bedömde att Medelhavet och Svarta havet nyttjas 2,2 gånger över gränsen för maximal hållbar avkastning, och mellan 2003 och 2016 sågs ingen betydande ökning av beståndens biomassa60. Europeiska miljöbyrån rapporterade 2020 att endast 6 % av de bedömda bestånden i Medelhavet uppfyllde kriterierna för maximal hållbar avkastning61.
60STECF har påpekat begränsningarna i den fiskeansträngningsordning som används i Medelhavet och föreslagit att fångstbaserade alternativ (TAC) ska övervägas. Kommissionen lade fram sådana åtgärder i sina förslag till EU:s fleråriga förvaltningsplaner för västra Medelhavet och Adriatiska havet, men åtgärderna godtogs inte av medlagstiftarna. STECF har rapporterat att minskad fiskeansträngning inte automatiskt innebär färre fångster62.
61STECF uppskattade att EU:s småskaliga kustfiskeflotta som var verksam i Medelhavet uppgick till cirka 17 500 fartyg 201663. Stora fartyg fångar betydligt mer fisk än små fartyg. Figur 11 visar vilken ungefärlig andel av den totala fiskeflottan och den totala fångstvikten som små respektive stora fartyg står för.
Medlemsstaterna ska övervaka landningar i sina hamnar, och enligt EU:s lagstiftning ska alla fiskeriprodukter först saluföras eller registreras hos en auktionsinrättning, en registrerad köpare eller en producentorganisation64. Därför måste medlemsstaternas myndigheter och förvaltare av landningsplatser kunna upprätta övergripande databaser över fångster. År 2017 noterade STECF att det gjorts framsteg när det gällde bedömningen av bestånden i Medelhavet men att de tillgängliga uppgifterna inte var tillräckligt tillförlitliga eftersom uppgifter om fiske ofta är ofullständiga och inexakta och inhämtade under relativt kort tid65. Vidare noterade STECF att medlemsstaternas övervakning av fiskeansträngningsnivåerna var bristfällig för stora delar av EU:s flotta i Medelhavet66.
63År 2019 efterhandsgranskade STECF 22 nationella förvaltningsplaner som antagits inom ramen för Medelhavsförordningen. STECF drog slutsatsen att de äldre nationella förvaltningsplanerna inom ramen för Medelhavsförordningen i de flesta fall inte hade bidragit till att förbättra det dåliga tillståndet för bestånden i Medelhavet. Dessutom noterade STECF att det i vissa fall hade begärts undantag från bestämmelserna i Medelhavsförordningen i samband med att planerna upprättades67.
64Syftet med Medelhavsförordningen är att skydda uppväxtområden och känsliga livsmiljöer 68. Enligt förordningen skulle medlemsstaterna senast den 31 december 2007 underrätta kommissionen om inrättandet av sådana områden, och rådet skulle senast i slutet av 2008 utse ”fiskeskyddade områden som huvudsakligen ligger utanför medlemsstaternas territorialvatten, och ange vilken typ av fiskeverksamhet som är förbjuden eller tillåten i de områdena”. Medlemsstaterna har inte försett kommissionen med denna information.
65År 2019 antog EU en flerårig plan för sex arter som lever nära havsbottnen i västra Medelhavet69. Planen innehåller bestämmelser om skyddsåtgärder70 för att vidta korrigerande åtgärder (t.ex. fredning) när vetenskapliga råd visar att bestånd är hotade, men det är svårt att övervaka fångster och få fram bra uppgifter (se punkt 62). Kommissionen ska utvärdera planen under 2024, alldeles före det datum då målet om fiskenivåerna för maximal hållbar avkastning ska vara uppnått, den 1 januari 2025.
66Tekniska åtgärder är de regler som styr hur, när och var yrkesfiskare får lov att fiska. År 2019 antog EU förordningen om tekniska åtgärder71, som är tillämplig i alla EU:s vatten. Ett av målen med förordningen om tekniska åtgärder är att fiskeriförvaltning ska bidra till genomförandet av ramdirektivet om en marin strategi och fågel- och habitatdirektiven72.
67Innan förordningen om tekniska åtgärder antogs saknades det en mekanism för att övervaka framsteg. Förordningen om tekniska åtgärder ger kommissionen befogenhet att anta delegerade akter där så krävs73, och anger att den ska utarbeta en rapport vart tredje år. Den första treårsrapporten ska lämnas 2020.
68Medelhavsförordningen74 och AKFM-förordningen75 innehåller också tekniska åtgärder som endast gäller i dessa områden. EU är part i AKFM men har rätt att anta strängare regler om den anser att AKFM:s åtgärder inte är tillräckligt omfattande för att förhindra destruktiva fiskemetoder76. Med tekniska åtgärder finns möjlighet att bidra mer ändamålsenligt till att minska fiskets negativa miljöpåverkan på den marina miljön i Medelhavet.
69Fiskeriuppgifter insamlas i enlighet med kontrollförordningen77 och förordningen om uppgiftsinsamling. I kommissionens utvärdering av kontrollförordningen från 2017 drogs slutsatsen att den inte var helt ändamålsenlig78, vilket ledde till att kommissionen fick lägga fram ett nytt förslag79. En särskild fråga är undantaget från rapportering som gäller för fartyg under 12 meter och fångster på mindre än 50 kg. Förslaget, som fortfarande håller på att behandlas i lagstiftningsprocessen, innehåller bestämmelser om striktare övervakning av det småskaliga fisket och krav på att alla fartyg ska ha ett fartygsspårningssystem.
70Hittills har AKFM inrättat åtta områden med fiskebegränsning (t.ex. området Jabuka/Pomo Pit) för att skydda känsliga djuphavshabitat och viktiga livsmiljöer för fisk – vilka omfattar cirka 1 % av Medelhavet (se figur 12). Dessutom har AKFM sedan 2005 förbjudit användning av bottenskrapor och bottentrålar i alla vatten som är djupare än 1 000 meter (vilket motsvarar 59 % av Medelhavet och Svarta havet) för att skydda djuphavsmiljöer om vilka kunskapen är begränsad.
Det faktum att förvaltningen av fisket delas med tredjeländer innebär ytterligare en svårighet i Medelhavsområdet. Under 2017 stod EU:s fångster för omkring 52 % av fångstvikten i Medelhavet. Figur 13 visar att fyra EU-medlemsstater står för nästan alla EU:s fångster och att fyra andra länder står för över 80 % av tredjeländers fångster80.
EU:s verktyg för att motverka överkapacitet inom fisket är inte nära anpassade till regionala behov och miljöeffekter
72Den gemensamma fiskeripolitiken syftar till att förhindra överutnyttjande av marina resurser genom att anpassa flottornas fiskekapacitet till fångstnivåer som är förenliga med maximal hållbar avkastning81. I sin årliga verksamhetsrapport för 2017 noterade kommissionens avdelningar att överkapacitet är en av de främsta orsakerna till överfisket i Medelhavet, på grund av att fångstkontrollen är allmänt bristfällig och att man använder en fiskeansträngningsordning för att reglera fiskedödligheten.
73Enligt den gemensamma fiskeripolitiken är medlemsstaterna skyldiga att anpassa sina fiskeflottors kapacitet till de fiskemöjligheter som är tillgängliga för dem. Den fastställer ett tak för fiskekapaciteten per medlemsstat utifrån dräktighet och maskinstyrka och anger att medlemsstaterna ska tillämpa ett ”system för inträde/utträde”82, vilket innebär att ny kapacitet kan komma in i flottan först när motsvarande kapacitet dragits tillbaka. Kapacitetstaken sänks när fartyg skrotas med hjälp av offentligt stöd.
74I slutet av 2019 låg flottornas kapacitet under de justerade kapacitetstaken – totalt sett 21 % lägre i fråga om dräktighet och 15 % lägre i fråga om maskinstyrka. Dessa tak ger därför medlemsstaterna begränsade incitament att vidta åtgärder beträffande fiskekapaciteten (se figur 14).
Systemet för inträde/utträde innehåller inga särskilda villkor för Medelhavsområdet, där fisketrycket är allvarligare än i Atlanten. Systemet gör det möjligt för nya fartyg att ersätta inaktiva fartyg och att använda mer skadlig teknik. Att till exempel tillåta inträde i flottan för en ny bottentrålare som ersätter ett snörpvadsfartyg kommer att leda till större skador på havsbottnens livsmiljöer. Den gemensamma fiskeripolitiken gör det möjligt för kommissionen att anta genomförandeakter med bestämmelser om hur systemet ska tillämpas, men den har ännu inte gjort detta83.
En liten del av EU:s finansiering används för att stödja bevarandet av havsmiljön
76Ekonomiskt stöd bör inriktas på verkliga behov och bidra till åtgärder som förbättrar bevarandet av havsmiljön. Vid vår granskning undersökte vi om användningen av EHFF och Life- och Interreg-programmen i de fyra besökta medlemsstaterna bidrog till bevarandet av havsmiljön.
77EHFF bidrar till att uppnå målen för den gemensamma fiskeripolitiken, däribland att minimera fiskeverksamhetens negativa inverkan på de marina ekosystemen och säkerställa att fiske inte försämrar den marina miljön84.EHFF ska inte användas till att finansiera åtgärder som ökar ett fartygs fiskekapacitet85.
78Det totala EHFF-stödet för perioden 2014–2020 uppgår till över 6 miljarder euro. Fem av de sju största mottagarna av EHFF-medel är länder med kust längs Medelhavet (se figur 15). De två största av dessa har kust längs både Atlanten och Medelhavet.
EHFF stöder fiske och vattenbruk och är avsedd att bidra till ramdirektivet om en marin strategi och till skyddet av havsmiljön86. Fonden kan stödja bevarandeåtgärder direkt men även indirekt med hjälp av andra användbara åtgärder (t.ex. vetenskapliga rön, datainsamling och övervakning och tillsyn)87. Vi uppskattar att de fyra medlemsstater som vi besökte fram till slutet av 2019 hade använt omkring 6 % av sina totala EHFF-medel till de bevarandeåtgärder som är mest direkt kopplade till ramdirektivet om en marin strategi och fågel- och habitatdirektiven88, och ytterligare 8 % hade använts till åtgärder med en mer indirekt inverkan på bevarande. Av detta hade de använt mindre än 2 miljoner euro (0,2 %) till att begränsa fiskets inverkan på den marina miljön (se figur 16). I en kommissionsfinansierad undersökning89 från 2020 konstaterades att EU:s medlemsstater fram till 2019 hade använt 14 miljoner euro från EHFF till skydd av känsliga arter. År 2020 konstaterade Europeiska miljöbyrån att finansieringen från EHFF behöver anpassas bättre till ramdirektivet om en marin strategi90.
Vi rapporterade 2011 att överkapaciteten hos EU:s fiskeflotta hade underminerat fiskbeståndens hållbarhet91. Syftet med EHFF var att finansiera hållbart fiske och genomförandet av den gemensamma fiskeripolitiken mellan 2014 och 202092. Eftersom vissa kommersiella fiskbestånd var överfiskade var ett villkor för fonden att den inte skulle kunna användas för att öka fiskeflottornas kapacitet att fånga fisk. Fonden stödde därför inte byggandet av nya fartyg eller insatser som ökade befintliga fartygs fiskekapacitet93.
81I kommissionens förslag till en ny fond för perioden 2021–2027 undantogs återigen ekonomiskt stöd för en ökning av befintliga fartygs fiskekapacitet och planerades ekonomiskt stöd för det första förvärvet av fiskefartyg för småskaligt kustfiske under särskilda omständigheter94. I rådets slutsatser95 från juni 2019 om kommissionens förslag föreslogs ett ekonomiskt stöd för det första förvärvet av fiskefartyg på särskilda villkor och infördes ett undantag från uteslutandet av stöd till ökad fiskekapacitet. När revisionen genomfördes hade de lagstiftande myndigheterna ännu inte antagit lagstiftningen. Vi noterar att stöd till förvärv av fiskefartyg och ökad fiskekapacitet kan leda till ytterligare belastningar på fiskbestånd och känsliga marina livsmiljöer.
82Life-programmet96 är det EU-verktyg som är mer specifikt inriktat på stöd till miljöprojekt. Sedan 2014 har Life-programmet skapat integrerade projekt som särskilt syftar till att, med högre finansieringsbelopp, stödja EU-medlemsstaternas genomförande av miljö- och klimatlagstiftningen. Tre av de fyra besökta medlemsstaterna främjade sådana projekt med marina skyddsåtgärder: LIFE-IP Intemares i Spanien; LIFE IP Marine Habitats i Frankrike; LIFE-IP Azores Natura i Portugal. I de fyra medlemsstater vi besökte fann vi goda exempel på EU-finansierade Life-projekt som gällde marint skydd. Vi såg även exempel där Interreg-stöd hade använts på ett bra sätt. I ruta 10 ges exempel på där EU-finansiering har gjort skillnad.
Ruta 10
EU-finansiering kan göra skillnad
På ögruppen Berlenga (Natura 2000-område i Portugal) samfinansierade EU projektet LIFE Berlengas (med cirka 0,7 miljoner euro). Syftet med projektet var att återställa fågelpopulationerna och minska bifångsten av havsfåglar. Några av åtgärderna bestod i att utrota invasiva arter (svartråttor) och kontrollera populationen av rovdjur. I slutet av projektet hade ett par oceanlöpare åter börjat häcka på huvudön. Projektet bidrog till att minska bifångsten av havsfåglar vid snörpvadsfiske genom att man använde en flygande drake i form av en rovfågel. Det nära samarbetet mellan biologer och fiskare bidrog till att öka medvetenheten om bifångster.
EU bidrog med cirka 3,5 miljoner euro i samfinansiering till Interreg-projektet FISHMPABLU2, som omfattade elva marina skyddsområden i sex Medelhavsländer (Grekland, Spanien, Frankrike, Kroatien, Italien och Slovenien). Syftet med projektet var att främja hållbart småskaligt fiske inom och kring marina skyddsområden genom att prova olika typer av åtgärder (t.ex. att involvera fiskare i kontroll- och övervakningsarbete, beslutsfattande, byte av fiskeredskap eller en minskning av fiskeansträngningen). Projektet har tagit fram en ”verktygslåda för styrning” för varje åtgärd som förvaltare av marina skyddsområden och småskaliga fiskare kan använda.
Slutsatser och rekommendationer
83Vid denna revision undersökte vi om EU:s ram för att hantera de största belastningarna på den marina biologiska mångfalden och de marina livsmiljöerna är väl utformad och tillämpades i praktiken i utvalda delar av Atlanten och Medelhavet samt om användningen av EU-medel hade gett resultat. Auktoritativa vetenskapliga organ har fastställt att fiske är en av de största belastningarna på den marina miljön. Därför ägnade vi särskild uppmärksamhet åt fiskerifrågor när vi undersökte den politiska ramen och EU-medlen samt hur dessa har använts.
84På det stora hela fanns det en ram för att skydda den marina miljön men EU:s åtgärder hade inte lett till en god miljöstatus eller till ett hållbart fiske i alla hav. Vi konstaterade att EU:s åtgärder hade bidragit till framsteg i Atlanten, där många fiskbestånd har stabiliserats och/eller förbättrats, men att det inte fanns några betydelsefulla tecken på framsteg i Medelhavet.
85Marina skyddsområden är de mest framstående marina bevarandeåtgärderna. Enligt ramdirektivet om en marin strategi ska medlemsstaterna skapa sammanhängande nätverk av sådana områden, och EU hade som mål att skydda 10 % av sina havsområden till 2020. Vår bedömning av de marina skyddsområdenas betydelse ligger i linje med Europeiska miljöbyråns, som konstaterat att det saknas ett ändamålsenligt, välskött och väl sammanlänkat nätverk av marina skyddsområden (se punkterna 31–38). Följaktligen gav de begränsat skydd för den marina biologiska mångfalden.
86Medlemsstaterna kan inte införa begränsningar av fiskeverksamhet utanför sina territorialvatten utan multilaterala diskussioner. Detta försvårar skyddet av den marina miljön (se punkt 39).
87EU-lagstiftningen för både den gemensamma fiskeripolitiken och den marina biologiska mångfalden innehåller särskilda bestämmelser som syftar till att samordna fiskeriåtgärder med åtgärder för att skydda den marina miljön. Vi konstaterade att bestämmelserna i artikel 11 i GFP-förordningen och artikel 15 i ramdirektivet om en marin strategi inte hade fungerat i praktiken så som det var tänkt på de områden som vi granskade. Detta gjorde att samordningen mellan de båda politikområdena försvagades (se punkterna 40–46).
88Natura 2000-nätverket inrättades genom fågel- och habitatdirektiven och är hörnstenen i EU:s insatser för att skydda den biologiska mångfalden. Annan EU-lagstiftning innehåller skyddsbestämmelser som gäller för de arter och livsmiljöer som anges i dessa direktiv. Vi noterade att de förteckningar över hotade arter och livsmiljöer som upprättades för mer än 25 år sedan inte är uppdaterade enligt de senaste vetenskapliga rönen. Därför omfattas inte vissa hotade arter av skyddet i denna lagstiftning (se punkterna 47–51).
Rekommendation 1 – Identifiera de rättsliga och administrativa ändringar som krävs för att skydda känsliga arter och livsmiljöerFör att stärka kopplingen mellan miljö- och fiskeripolitiken bör kommissionen, tillsammans med medlemsstaterna, identifiera vilka rättsliga och administrativa ändringar som krävs för att skydda känsliga arter och livsmiljöer och som skulle
- underlätta en snabbare tillämpning av bevarandeåtgärder inom ramen för GFP-förordningen och ramdirektivet om en marin strategi,
- utvidga skyddet till att omfatta fler arter (i synnerhet de som klassificeras som akut hotade) och livsmiljöer mot bakgrund av aktuella vetenskapliga rön.
Måldatum för genomförande: 2022
89I Atlanten, där fiskeriförvaltningen är kopplad till begränsningar av tillåtna fångstmängder, hade det skett en mätbar förbättring av fiskbestånden, och kommissionen räknar med att 99 % av landningarna av rena EU-fångster och 73 % av de biologiska bestånden kommer att omfattas av hållbart fiske. Biomassan ökade för fiskbestånd om vilka det finns vetenskapliga rekommendationer om maximal hållbar avkastning. Vi konstaterade dock att det saknades rekommendationer om maximal hållbar avkastning för över hälften av de biologiska bestånden, att många bestånd fortfarande var överfiskade och att det övergripande målet att alla bestånd ska fiskas i enlighet med rekommendationer om maximal hållbar avkastning senast 2020 inte skulle uppnås (se punkterna 52–58).
90I fråga om Medelhavet rapporterade EU:s berörda vetenskapliga organ (STECF) 2019 att det fiskades dubbelt så mycket som de hållbara nivåerna (se punkterna 59 och 60).
91Vi konstaterade att EU:s åtgärder inte hade resulterat i de skyddade fiskeområden i EU som krävs enligt Medelhavsförordningen från 2006. Havsområden med fiskebegränsning kan upprättas med hjälp av andra verktyg. Enligt AKFM är det även möjligt att upprätta områden med fiskebegränsning baserat på vetenskapliga råd. Sedan 2019 finns den fleråriga planen för västra Medelhavet som ett alternativt instrument för att upprätta områden med fiskebegränsning. I planen har man skjutit fram slutdatumet för det allmänna målet att uppnå maximal hållbar avkastning från 2020 till den 1 januari 2025. Kommissionen ska utvärdera planen under 2024, alldeles före det nya måldatumet (punkterna 61 och 65).
92Med tekniska åtgärder finns möjlighet att bidra mer ändamålsenligt till att minska fiskets negativa miljöpåverkan på den marina miljön i Medelhavet. Det är svårt att se till att EU:s tekniska åtgärder för Medelhavsområdet genomförs, och de har ännu inte varit tillräckliga för att skydda marina resurser. År 2018 lade kommissionen fram ett förslag om en ny kontrollförordning, som behandlar vissa av de kända bristerna när det gäller fiske i Medelhavet – särskilt övervakning av fiskfångster och fartygspositioner (punkterna 66–69).
93EU, EU:s medlemsstater i Medelhavsområdet och andra Medelhavsländer är parter i Allmänna kommissionen för fiske i Medelhavet (AKFM). Områden med fiskebegränsning som fastställts av AKFM omfattar cirka 1 % av Medelhavet, och AKFM har förbjudit vissa skadliga fiskemetoder (punkt 70) i alla vatten som är djupare än 1 000 meter (motsvarande 59 % av Medelhavet och Svarta havet).
94EU:s tak för fiskekapaciteten och system för inträde och utträde var inte utformade för att svara mot de särskilda omständigheterna i EU:s regionala hav och tog inte hänsyn till olika fiskemetoders inverkan på miljön (punkterna 72–75).
Rekommendation 2 – Förbättra skyddsåtgärderna i MedelhavetMed tanke på den långvariga försämringen av Medelhavets marina ekosystem bör kommissionen, tillsammans med de berörda medlemsstaterna,
- undersöka möjligheten att upprätta fler skyddade fiskeområden i Medelhavet,
- regelbundet rapportera om de framsteg som gjorts och om behovet av korrigerande åtgärder inom ramen för den fleråriga planen för västra Medelhavet, så att korrigerande åtgärder kan identifieras och vidtas.
Måldatum för genomförande: 2023
95Enligt EU:s politik ska EU-finansiering användas för att stödja skyddet av den marina miljön. EU har flera verktyg för att göra detta. EHFF är skräddarsydd för att stödja målen med den gemensamma fiskeripolitiken och kan stödja bevarandeåtgärder både direkt och indirekt. I de fyra medlemsstater vi besökte uppskattar vi att 6 % av de totala EHFF-medel som hade använts fram till slutet av 2019 var direkt kopplade till bevarandeåtgärder, och ytterligare 8 % var indirekt kopplade till bevarandemål (punkterna 76–79).
96Fiskeflottornas överkapacitet i Medelhavet är en bidragande orsak till överfisket. Vi noterade att de befintliga restriktionerna för stöd till ökningar av fiskekapaciteten i stort sett hade behållits i kommissionens förslag till en ny fond för programperioden 2021–2027 (punkterna 80 och 81).
97EU:s Life-program syftar till att stödja miljöprojekt, särskilt genom integrerade projekt. Interreg kan också finansiera projekt som stöder den marina miljön. Vi såg exempel på god användning av dessa medel i de medlemsstater vi besökte (punkt 82).
Rekommendation 3 – Öka möjligheterna med EU-finansieringKommissionen bör, tillsammans med medlemsstaterna, i samband med nästa programplanering för EHFF identifiera hur EHFF:s bidrag till de marina bevarandemålen kan ökas.
Måldatum för genomförande: 2023
Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning I, med ledamoten Samo Jereb som ordförande, i Luxemburg den 28 oktober 2020.
För revisionsrätten
Klaus-Heiner Lehne
ordförande
Bilagor
Bilaga I — Fiskemetoder
I denna bilaga beskrivs kortfattat de viktigaste aspekterna hos några fiskemetoder97.
En bottentrål är ett konformat nät som släpas horisontellt (av en eller två båtar) längs havsbottnen. Den har ofta två vingar på den sida som sträcker sig framåt från öppningen och smalnar av till en strutformad, sluten ände som håller kvar fångsten. Nätet är utformat för att fånga arter som lever på eller nära havsbottnen.
En snörpvad/ringnot är ett långt cirkelformat nät med en ram i över- och underkanten. Underkanten har ringar genom vilka det löper en ståltråd eller ett rep som används för att ”snörpa” ihop underkanten av nätet och fånga fisken. Det brukar vara det effektivaste redskapet för att fiska i öppet vatten en bit ovanför bottnen.
Drivgarn består av en rad nät som hålls mer eller mindre vertikala med flöten i överkant (”överteln”) och sänken i underkant (”underteln”). Näten driver med strömmen, vanligtvis nära ytan eller i medeldjupt vatten, och fångar fisk som fastnar i nätmaskorna när de simmar in i näten. Drivgarnen kan fästas på båten eller lämnas kvar för att driva fritt och hämtas in senare.
En långrev består av en lång huvudlina och flera jämnt fördelade tafsar försedda med krokar i ändarna. Den kan antingen sättas nära bottnen eller, vilket är mer ovanligt, driva i medeldjupt vatten eller nära ytan. Långreven kan vara från några hundra meter lång vid kustfiske till mer än 50 km lång vid storskaligt mekaniserat fiske. Med en flytande långrev sätts huvudlinan nära ytan eller på ett visst djup med hjälp av flöten som fästs med jämna mellanrum.
Bilaga II – Utvalda marina skyddsområden
Marina delregioner: Biscayabukten och kusterna kring Iberiska halvön (BIC); det makaronesiska området (MAC); västra Medelhavet (WM)
År: År då området föreslogs som område av gemenskapsintresse
SPANIEN
Marint skyddsområde inom Natura 2000 | Delregion | År | Havsareal (hektar) | |
ES1200055 | Cabo Busto-Luanco | BIC | 2004 | 7 712 |
ES1110006 | Complexo húmido de Corrubedo | BIC | 1997 | 7 410 |
ES6200048 | Valles submarinos del Escarpe de Mazarrón | WM | 2000 | 154 082 |
ES0000020 | Delta de l’Ebre | WM | 2006 | 35 972 |
ES7020017 | Franja marina Teno-Rasca | MAC (Kanarieöarna) | 1999 | 69 490 |
FRANKRIKE
Marint skyddsområde inom Natura 2000 | Delregion | År | Havsareal (hektar) | |
FR5400469 | Pertuis Charentais | BIC | 1999 | 456 027 |
FR7200811 | Panache de la Gironde et plateau rocheux de Cordouan (Système Pertuis-Gironde) | BIC | 2008 | 95 256 |
FR9402013 | Plateau du Cap Corse | WM | 2008 | 178 265 |
FR9301613 | Rade d’Hyères | WM | 2002 | 44 958 |
FR9301602 | Calanques et îles marseillaises, Cap Canaille et massif du Grand Caunet | WM | 2003 | 39 512 |
ITALIEN
Marint skyddsområde inom Natura 2000 | Delregion | År | Havsareal (hektar) | |
IT5160002 | Isola di Gorgona - area terrestre e marina | WM | 1995 | 14 611 |
ITB010082 | Isola dell’Asinara | WM | 2002 | 11 862 |
IT5160018 | Secche della Meloria | WM | 2011 | 8 727 |
ITA010026 | Fondali dell’isola dello Stagnone di Marsala | WM | 1995 | 3 442 |
IT1344270 | Fondali Punta Mesco - Rio Maggiore | WM | 1995 | 546 |
IT1332674 | Fondali Monte Portofino | WM | 1995 | 544 |
PORTUGAL
Marint skyddsområde inom Natura 2000 | Delregion | År | Havsareal (hektar) | |
PTCON0062 | Banco Gorringe | BIC | 2015 | 2 292 778 |
PTCON0012 | Costa Sudoeste | BIC | 1997 | 163 870 |
PTCON0056 | Peniche/Stª Cruz | BIC | 1998 | 5 474 |
PTDES0001 | Ilhas Desertas | MAC (Madeira) | 1995 | 10 060 |
PTMIG0021 | Reserva Natural Marinha do Banco D. João de Castro (Canal Terceira - S. Miguel) | MAC (Azorerna) | 1997 | 1 648 |
Akronymer, förkortningar och förklaringar
AKFM: Allmänna kommissionen för fiske i Medelhavet.
EEA: Europeiska miljöbyrån.
EEZ: exklusiv ekonomisk zon.
EHFF: Europeiska havs- och fiskerifonden.
EU: Europeiska unionen.
EUF-fördraget: fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.
FAO: FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation.
FN: Förenta nationerna.
GFP: gemensamma fiskeripolitiken.
Ices: Internationella havsforskningsrådet.
IUCN: Internationella naturvårdsunionen.
MSY: maximal hållbar avkastning.
NEAFC: Nordostatlantiska fiskerikommissionen.
STECF: vetenskapliga, tekniska och ekonomiska kommittén för fiskerinäringen.
Ordlista
beståndets biomassa: den sammanlagda vikten av alla enskilda fiskar i ett bestånd som har förmåga att reproducera.
biologiskt bestånd: en grupp individer som tillhör en art inom ett specificerat område.
bottenlevande fisk: arter eller grupper av fisk som lever större delen av sin livstid på eller nära havsbottnen.
EHFF: EU:s finansieringsinstrument för havs- och fiskeripolitik sedan 2014.
ekosystembaserad strategi för fiskeriförvaltning: en integrerad strategi som tar hänsyn till hela ekosystemet; målet är att ekosystemen ska vara friska, rena, giftfria, produktiva och motståndskraftiga för att säkerställa att vinsten med levande marina resurser är stor, samtidigt som fiskeverksamhetens inverkan på de marina ekosystemen är liten och inte skadlig för ekosystemen i framtiden.
exklusiv ekonomisk zon (EEZ): havsområde omedelbart utanför ett kustlands territorialvatten, där det landet har vissa rättigheter och skyldigheter enligt FN:s havsrättskonvention.
fiskeansträngning: ett mått på fiskeverksamhet som tar hänsyn till ett fartygs eller en flottas kapacitet och antalet dagar som fartyget eller flottan fiskar.
fiskeansträngningsordning: en strategi för att förvalta fiskbestånd genom att införa begränsningar av fiskeansträngningen.
Förenta nationernas havsrättskonvention: multilateralt avtal som ingicks 1982 under FN:s överinseende, om nationernas rättigheter och skyldigheter i fråga om deras användning av världshaven och om fastställande av riktlinjer för miljön och förvaltningen av marina naturresurser.
Interreg, europeiskt territoriellt samarbete: denna uppsättning program finansieras av Europeiska regionala utvecklingsfonden och stöder samarbete över gränserna genom projektfinansiering; den syftar till att gemensamt ta itu med gemensamma utmaningar och hitta gemensamma lösningar på olika områden, bland annat miljön.
konventionen om biologisk mångfald: multilateralt avtal som ingicks 1992 under FN:s överinseende, om bevarande av biologisk mångfald, ett hållbart nyttjande av dess beståndsdelar och rimlig och rättvis fördelning av vinster från utnyttjande av genetiska resurser.
konventionen om skydd av europeiska vilda djur och växter samt deras naturliga miljö (Bernkonventionen): multilateralt avtal som ingicks 1979 under överinseende av Europarådet, om bevarande av vilda växt- och djurarter samt deras naturliga miljö, särskilt hotade eller sårbara arter.
konventionen om skydd av flyttande vilda djur (Bonnkonventionen): multilateralt avtal som ingicks 1979 under FN:s överinseende, om bevarande av flyttande arter i alla områden där de lever.
Life: EU:s finansieringsinstrument för miljö- och klimatåtgärder sedan 1992.
marint skyddsområde: havsområde som enligt lag eller på annat sätt är avsett för skydd och bevarande av biologisk mångfald, naturresurser och kulturarvsplatser.
maximal hållbar avkastning (MSY): den största mängd fisk som kan fångas fortlöpande under rådande förhållanden utan att det leder till utfiskning.
pelagiska arter: marina organismer som tillbringar större delen av sin tid i öppet hav, fritt från kustvatten och bottenskikt.
regionala fiskeriförvaltningsorganisationer: internationella organisationer som bildats av länder med fiskeintressen i ett område; de förvaltar såväl långvandrande arter (t.ex. Internationella kommissionen för bevarande av tonfisk i Atlanten) som fisk i ett geografiskt område (t.ex. NEAFC).
regionala havskonventioner: samarbetsstrukturer som syftar till att skydda den marina miljön och som upprättas mellan medlemsstater och grannländer som delar marina vatten; de fyra europeiska regionala havskonventionerna är Ospar (konventionen för skydd av den marina miljön i Nordostatlanten), Helcom (konventionen om skydd av Östersjöområdets marina miljö), Barcelonakonventionen (konventionen om skydd av Medelhavets marina miljö och kustregion) och Bukarestkonventionen (konventionen om skydd av Svarta havet).
system för inträde/utträde: rättslig ram för att styra storleken på EU:s fiskeflotta i linje med angivna tak, bland annat genom att se till att medlemsstaterna inte kan lägga till nya fartyg utan att ta hänsyn till den kapacitet som dragits tillbaka.
säkra biologiska gränser: en uppsättning parametrar som, om de iakttas vid förvaltningen av ett fiskbestånd, garanterar en låg risk för att beståndet ska kollapsa men som är mindre restriktiva än maximal hållbar avkastning (MSY).
total tillåten fångstmängd (TAC): den största kvantitet fisk som får fångas ur ett fiskbestånd varje år enligt den gemensamma fiskeripolitiken.
Granskningsteam
I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra revisioner av EU:s politik och program eller av förvaltningsteman som är kopplade till specifika budgetområden. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsuppgifterna med hänsyn till riskerna när det gäller prestation eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella intäkterna eller utgifterna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.
Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsrättens avdelning I hållbar användning av naturresurser, där ledamoten Samo Jereb är ordförande. Revisionen leddes av ledamoten João Figueiredo med stöd av Colm Friel (förstechef) och Michela Lanzutti och Antonella Stasia (revisorer). Michael Pyper gav språkligt stöd. Marika Meisenzahl bidrog med grafiskt stöd.
Slutnoter
1 Artiklarna 7 och 11 i EUF-fördraget.
2 Artikel 3 i EUF-fördraget. ”1. Unionen ska ha exklusiv befogenhet på följande områden: Bevarandet av havets biologiska resurser inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken.”
3 Artikel 4 i EUF-fördraget. ”2. Unionen och medlemsstaterna ska ha delade befogenheter på följande huvudområden: […] e) Miljö.”
4 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/56/EG av den 17 juni 2008 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område (Ramdirektiv om en marin strategi). EUT L 164, 25.6.2008.
5 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar (EUT L 20, 26.1.2010, s. 7) respektive rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (EGT L 206, 22.7.1992, s. 7).
6 EEA, State of Europe’s Seas, 2015.
7 EEA rapport nr 17/2019, Marine messages II, Navigating the course towards clean, healthy and productive seas through implementation of an ecosystem‑based approach, 2020.
8 EEA, rapport 17/2019,Marine messages II figur 4.1.
9 IPBES 2019,The global assessment report on biodiversity and ecosystem services.
10 Se FAO:s studie: Ecosystem Effects of Fishing in the Mediterranean: An Analysis of the Major Threats of Fishing Gear and Practices to Biodiversity and Marine Habits, 2004.
11 IUCN, European Red List of Marine Fishes, 2015.
12 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1380/2013 av den 11 december 2013 om den gemensamma fiskeripolitiken. EUT L 354, 28.12.2013. Denna förordning är den grundläggande rättsakten för politiken och kompletteras av flera andra rättsakter. För enkelhets skull hänvisar vi till denna förordning som ”GFP-förordningen”.
13 Artikel 2 i GFP-förordningen.
14 Artikel 2.1 och 2.2 i GFP-förordningen.
15 EEA, Status of marine fish and shellfish stocks in European seas, 2019.
16 Artikel 5 GFP-förordningen.
17 För fiskemöjligheter 2020, se rådets förordning (EU) 2020/123 av den 27 januari 2020 om fastställande för 2020 av fiskemöjligheterna för vissa fiskbestånd och grupper av fiskbestånd i unionens vatten och, för unionsfiskefartyg, i vissa andra vatten, EUT L 25, 30.1.2020.
18 Rådets förordning (EG) nr 1967/2006 av den 21 december 2006 om förvaltningsåtgärder för hållbart utnyttjande av fiskeresurserna i Medelhavet, EUT L 409, 30.12.2006.
19 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1343/2011 av den 13 december 2011 om vissa bestämmelser om fiske i AKFM:s avtalsområde (Allmänna kommissionen för fiske i Medelhavet), EUT L 347, 30.12.2011.
20 Enligt artikel 2 i AKFM-avtalet är syftet med avtalet att säkerställa bevarande och hållbart nyttjande, på biologisk, social, ekonomisk och miljömässig nivå, av levande marina resurser i AKFM:s tillämpningsområde.
21 Ministerkonferens om hållbarheten i Medelhavsfisket 2017, Malta, ministerförklaringen om MedFish4ever. Egypten undertecknade inte förklaringen.
22 COM(2007) 575 final, 10.10.2007, Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén, En integrerad havspolitik för Europeiska unionen.
23 Artikel 1 i ramdirektivet om en marin strategi.
24 COM(2018) 562 final, 31.7.2018, Rapport från kommissionen till Europaparlamentet och rådet Bedömning av medlemsstaternas åtgärdsprogram enligt ramdirektivet om en marin strategi.
25 COM(2018) 562 final, 31.7.2018, Rapport från kommissionen till Europaparlamentet och rådet Bedömning av medlemsstaternas åtgärdsprogram enligt ramdirektivet om en marin strategi.
26 COM(2020) 259 final, 25.6.2020, Rapport från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om genomförandet av ramdirektivet om en marin strategi.
27 COM(2011) 244, 3.5.2011, Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén Vår livförsäkring, vårt naturkapital – en strategi för biologisk mångfald i EU fram till 2020.
28 COM(2015) 478 final, 2.10.2015, Rapport från kommissionen till Europaparlamentet och rådet, Halvtidsöversyn av strategin för biologisk mångfald i EU fram till 2020.
29 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/89/EU av den 23 juli 2014 om upprättandet av en ram för havsplanering.
30 COM(2015) 481 final, 1.10.2015, Rapport från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om hur arbetet med att upprätta marina skyddsområden har fortskridit (i enlighet med artikel 21 i ramdirektivet om en marin strategi 2008/56/EG).
31 Artikel 13.4.
32 EEA, Marine Protected Areas: Designed to conserve Europe’s marine life, marine protected areas are a globally recognised tool for managing and enhancing our marine ecosystems, 2018.
33 Marine Protected Areas Economics, Management and Effective Policy Mixes https://www.oecd.org/environment/resources/Marine-Protected-Areas-Policy-Highlights.pdf.
34 WWF, Protecting Our Ocean - Europe’s Challenges to Meet the 2020 Deadlines, 2019.
35 EEA, Marine messages II, ruta 3.2, 2020.
36 Dureuil m.fl., ”Elevated trawling inside protected areas undermines conservation outcomes in a global fishing hot spot”, Science, Vol. 362, utgåva 6421, s. 1403–1407, 2018.
37 EEA, EU reaches the Aichi target of protecting ten percent of Europe’s seas, 2018.
38 EEA, Marine Protected Areas, 2018.
39 COM(2020) 380 final, 20.5.2020, Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska sociala kommittén samt Regionkommittén, EU:s strategi för biologisk mångfald för 2030Ge naturen större plats i våra liv.
40 Se COM(2019) 274 final, 7.6.2019, Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om läget för den gemensamma fiskeripolitiken och samråd om fiskemöjligheterna för 2020.
41 Se https://ec.europa.eu/fisheries/cfp/fishing_rules_sv.
42 EEA, Marine messages II, ruta 3.2, 2020.
43 COM(2018) 368 final, 30.5.2018, Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av rådets förordning (EG) nr 1224/2009, och om ändring av rådets förordningar (EG) nr 768/2005, (EG) nr 1967/2006 och (EG) nr 1005/2008 och Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/1139 vad gäller fiskerikontroll.
44 IUCN, European Red List of Marine Fishes, 2015.
45 Artikel 19 i habitatdirektivet och artiklarna 15 och 16 i fågeldirektivet.
46 EEA, rapport 3/2015, Marine protected areas in Europe’s seas.
47 Artikel 3 i Medelhavsförordningen.
48 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1241 av den 20 juni 2019 om bevarande av fiskeresurserna och skydd av marina ekosystem genom tekniska åtgärder. EUT L 198, 25.7.2019.
49 COM(2009) 40 final, 5.2.2009: Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om Europeiska gemenskapens handlingsplan för bevarande och förvaltning av hajar.
50 STECF 19-17.
51 Rådets förordning (EG) nr 1185/2003 (i dess ändrade lydelse) av den 26 juni 2003 om avlägsnande av hajfenor ombord på fartyg. EUT L 167, 4.7.2003.
52 Artiklarna 2 och 3 i GFP-förordningen.
53 EEA, Marine messages II, 2020, s 11.
54 EEA, Marine messages II, 2020, tabell 3.1, s. 26.
55 Arbetsdokument från kommissionens avdelningar, s. 9.
56 STECF: Monitoring the performance of the Common Fisheries Policy (STECF-Adhoc-19-01). Detta är en rapport från en expertgrupp till STEFC från mars 2019. Uppgifter för åren fram till 2017. Se s. 7 och 11.
57 STECF 19-01, s. 11.
58 Arbetsdokument från kommissionens avdelningar som åtföljer COM(2019) 274 final, s. 7.
59 STECF-ADhoc-19-01.
60 COM(2019) 274 final, 7.6.2019.
61 EEA, Marine messages II, 2020, s. 17.
62 Se STECF:s rapporter: PLEN 17-02, PLEN 18-01, STECF 18-09 och STECF 18-13.
63 STECF:The 2018 Annual economic report on the EU fishing fleets (STECF 18-07), s. 163.
64 Se skäl 21 och artikel 59 i rådets förordning (EG) nr 1224/2009.
65 Se STECF 17-02.
66 Se STECF PLEN 17-02.
67 Se STECF PLEN 19-01.
68 Se skäl 18 och artiklarna 5 och 6 i rådets förordning (EG) nr 1967/2006.
69 Förordning (EU) 2019/1022 av den 20 juni 2019.
70 Artiklarna 17 och 6.
71 Förordning (EU) 2019/1241.
72 Se artikel 3.2d.
73 Se t.ex. artiklarna 10.4, 12.2, 15.2, 23.1 och 23.5, 27.7 och 31.4.
74 Förordning nr 1967/2006.
75 Förordning (EU) nr 1343/2011.
76 KOM(2007) 604 slutlig, 17.10.2007: Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén Destruktiva fiskemetoder på öppet hav och skydd av känsliga djuphavsekosystem.
77 STECF PLEN 17-02.
78 COM(2017) 192 final, 24.4.2017: Rapport från kommissionen till Europaparlamentet och rådet Genomförande och utvärdering av förordning (EG) nr 1224/2009 om införande av ett kontrollsystem i unionen för att säkerställa att bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken efterlevs i enlighet med artikel 118.
79 COM(2018) 368 final, 30.5.2018.
80 Källa: AKFM:s databas.
81 Se artikel 2.5 d i GFP-förordningen.
82 Artikel 23 i GFP-förordningen.
83 Artikel 23.2 i GFP-förordningen.
84 Artikel 2.3 i GFP-förordningen.
85 Se artikel 5 i EHFF-förordningen (förordning (EU) nr 508/2014).
86 Skäl 10 i EHFF-förordningen.
87 Artikel 6 i EHFF-förordningen.
88 Artiklarna 37–40 i EHFF-förordningen: ” Stöd till utformningen och genomförandet av bevarandeåtgärder och regionalt samarbete”, ”Begränsande av fiskets inverkan på havsmiljön och anpassning av fisket för att skydda arter”, ”Innovation kopplad till bevarandet av de marina biologiska resurserna” och ”Skydd och återställande av den marina biologiska mångfalden och av ekosystemen och kompensationssystem inom ramen för hållbart fiske”.
89 EMFF use for the protection of sensitive species, slutlig rapport, mars 2020.
90 EEA, Marine messages II, 2020, s. 53.
91 Europeiska revisionsrätten, särskild rapport 12/2011:Har EU:s åtgärder bidragit till att fiskeflottkapaciteten har anpassats till fiskemöjligheterna?
92 Artikel 5 i EHFF-förordningen.
93 Artikel 11 i EHFF-förordningen.
94 Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om Europeiska havs- och fiskerifonden och om upphävande av förordning (EU) nr 508/2014. COM(2018) 390 final, 12.6.2018, artiklarna 13 och 16.
95 Rådets slutsatser om kommissionens förslag till en ny europeisk havs- och fiskerifond, juni 2019.
96 Förordning (EU) nr 1293/2013.
97 Baserat på information från FAO:s webbplats.
Tidslinje
Händelse | Datum |
---|---|
Revisionsplanen antogs/Revisionen inleddes | 5.6.2019 |
Den preliminära rapporten skickades officiellt till kommissionen (eller andra revisionsobjekt) |
15.7.2020 |
Den slutliga rapporten antogs efter det kontradiktoriska förfarandet | 28.10.2020 |
Kommissionens (eller andra revisionsobjekts) officiella svar hade tagits emot på alla språk | 17.11.2020 |
Kontakt
EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG
Tfn +352 4398-1
Frågor: eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx
Webbplats: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors
En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu).
Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2020
ISBN 978-92-847-5282-3 | ISSN 1977-5830 | doi:10.2865/865082 | QJ-AB-20-024-SV-N | |
HTML | ISBN 978-92-847-5458-8 | ISSN 1977-5830 | doi:10.2865/066760 | QJ-AB-20-024-SV-Q |
UPPHOVSRÄTT
© Europeiska unionen, 2020.
Europeiska revisionsrättens policy för vidareutnyttjande av handlingar tillämpas genom Europeiska revisionsrättens beslut
Om inget annat anges (t.ex. i enskilda meddelanden om upphovsrätt) omfattas revisionsrättens innehåll som ägs av EU av den internationella licensen Creative Commons Erkännande 4.0 (CC BY 4.0). Det innebär att vidareutnyttjande är tillåtet under förutsättning att ursprunget anges korrekt och att det framgår om ändringar har gjorts. Vidareutnyttjas materialet får handlingarnas ursprungliga betydelse eller budskap inte förvanskas. Revisionsrätten bär inte ansvaret för eventuella konsekvenser av vidareutnyttjande.
När enskilda privatpersoner kan identifieras i ett specifikt sammanhang, exempelvis på bilder av revisionsrättens personal eller om arbete av tredje part används, måste tillstånd inhämtas med avseende på de ytterligare rättigheterna. Om tillstånd beviljas upphävs det allmänna godkännande som nämns ovan, och eventuella begränsningar av materialets användning måste tydligt anges.
För användning eller återgivning av innehåll som inte ägs av EU kan tillstånd behöva inhämtas direkt från upphovsrättsinnehavarna.
Programvara eller handlingar som omfattas av immateriella rättigheter, till exempel patent, varumärkesskydd, mönsterskydd samt upphovsrätt till logotyper eller namn, omfattas inte av revisionsrättens policy för vidareutnyttjande eller av licensen.
EU-institutionernas webbplatser inom domänen europa.eu innehåller länkar till webbplatser utanför den domänen. Eftersom revisionsrätten inte kontrollerar dem uppmanas du att ta reda på vilken integritets- och upphovsrättspolicy de tillämpar.
Användning av Europeiska revisionsrättens logotyp:
Europeiska revisionsrättens logotyp får inte användas utan Europeiska revisionsrättens förhandsgodkännande.
KONTAKTA EU
Besök
Det finns hundratals Europa direkt-kontor i hela EU. Hitta ditt närmaste kontor: https://europa.eu/european-union/contact_sv
Telefon eller mejl
Tjänsten Europa direkt svarar på dina frågor om EU. Kontakta tjänsten på något av följande sätt:
- Ring det avgiftsfria telefonnumret 00 800 6 7 8 9 10 11 (en del operatörer kan ta betalt för samtalet).
- Ring telefonnumret +32 22999696.
- Mejla via webbplatsen (https://europa.eu/european-union/contact_sv).
EU-INFORMATION
På nätet
På webbplatsen Europa finns det information om EU på alla officiella EU-språk (https://europa.eu/european-union/index_sv).
EU-publikationer
Ladda ned eller beställ både gratis och avgiftsbelagda EU-publikationer (https://op.europa.eu/sv/publications). Om du behöver flera kopior av en gratispublikation kan du kontakta Europa direkt eller ditt lokala informationskontor (https://europa.eu/european-union/contact_sv).
EU-lagstiftning och andra rättsliga handlingar
Rättsliga handlingar från EU, inklusive all EU-lagstiftning sedan 1952, finns på alla officiella EU-språk på EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu).
Öppna data från EU
På EU:s portal för öppna data (http://data.europa.eu/euodp/sv) finns dataserier från EU. Dataserierna får laddas ned och användas fritt för kommersiella och andra ändamål.