Het mariene milieu: de EU biedt brede, maar geen diepgaande bescherming

Samenvatting

De zeeën van de Europese Unie (EU) zijn uitgestrekt en er is een rijkdom aan habitats en soorten te vinden. Het beleid van de EU is gebaseerd op de bescherming van het mariene milieu en een duurzaam gebruik van mariene rijkdommen. Wetenschappers en beleidsmakers hebben erkend dat visserij een belangrijke belastende factor is voor de Europese zeeën, vanwege de rijkdommen die hiermee worden onttrokken en de schade die hiermee wordt toegebracht aan de zeebodem.

Visserij in de Europese zeeën valt onder het gemeenschappelijk visserijbeleid van de EU, waarmee wordt beoogd te waarborgen dat visserijactiviteiten vanuit ecologisch oogpunt duurzaam zijn. De Commissie speelt een grotere rol op het gebied van de instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee dan op het gebied van milieubeleid, waar de Commissie en de lidstaten de verantwoordelijkheid delen. Het meest relevante beleid ten aanzien van het maritieme milieu is uiteengezet in de kaderrichtlijn mariene strategie en de vogel- en habitatrichtlijnen. De EU-middelen worden verspreid over verschillende financieringsinstrumenten.

2020 is een belangrijk jaar voor de EU wat de verwezenlijking van de doelstellingen op het gebied van het mariene milieu betreft, en in 2021 zal een conferentie plaatsvinden over het Verdrag inzake biodiversiteit van de Verenigde Naties. Ons verslag kan als input dienen voor toekomstige beleidsdiscussies.

In het kader van deze controle werd onderzocht of het EU-kader voor de aanpak van de belangrijkste factoren die druk leggen op de mariene biodiversiteit en habitats goed is ontworpen en in de praktijk goed wordt toegepast in geselecteerde delen van de Atlantische Oceaan en de Middellandse Zee, en of de inzet van EU-middelen resultaten heeft opgeleverd.

Over het algemeen stelden we vast dat er weliswaar een kader is opgezet om het mariene milieu te beschermen, maar dat de maatregelen van de EU niet tot een herstel van de goede milieutoestand van zeeën of duurzame bevissingsniveaus in alle zeeën hebben geleid: deze conclusie wordt gestaafd door een verslag van het Europees Milieuagentschap dat werd gepubliceerd op het moment dat wij onze controlewerkzaamheden afrondden en waarin werd vastgesteld dat de mariene biodiversiteit in de Europese zeeën nog steeds wordt bedreigd en dat uit een groot deel van de beoordelingen van mariene soorten en habitats nog steeds blijkt dat zij een ongunstige of onbekende staat van instandhouding hebben. We constateerden dat de maatregelen van de EU weliswaar tot meetbare vooruitgang hebben geleid in de Atlantische Oceaan, maar dat er in de Middellandse Zee nog steeds sprake is van aanzienlijke overbevissing; een klein deel van het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij werd gebruikt om de instandhouding van het mariene milieu te ondersteunen.

Wij hebben met name het volgende geconstateerd:

1. De beschermende maatregelen van de EU hebben niet geleid tot het herstel van belangrijke ecosystemen en habitats. Het netwerk van beschermde mariene gebieden vormde geen afspiegeling van de diversiteit van de Europese zeeën en bood soms weinig bescherming. De bepalingen om het visserijbeleid af te stemmen op het milieubeleid functioneerden in de praktijk niet zoals bedoeld en de soorten en habitats die worden beschermd in het kader van de vogel- en habitatrichtlijnen waren gebaseerd op achterhaalde dreigingsevaluaties.
2. In de Atlantische Oceaan, waar visserijbeheer voornamelijk aan beperkingen van de toegestane vangsten is gekoppeld, werd meetbare vooruitgang geboekt. De meeste visbestanden werden op duurzame wijze bevist. Voor veel bestanden is echter nog steeds sprake van overbevissing.
3. In de Middellandse Zee, waar visserijbeheer voornamelijk aan beperkingen van de visserijinspanning (en niet van de vangsten) is gekoppeld, waren de bevissingscoëfficiënten twee keer zo hoog als het duurzame niveau.
4. De door ons bezochte lidstaten gebruikten 6 % van hun middelen uit het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij voor maatregelen die rechtstreeks verband hielden met instandhoudingsmaatregelen, en nog eens 8 % voor maatregelen die onrechtstreeks verband hielden met instandhoudingsmaatregelen, en we hebben goede voorbeelden aangetroffen van projecten die werden gefinancierd in het kader van LIFE en Interreg.

Op basis van deze bevindingen doen we aanbevelingen die erop gericht zijn:

1. de regelgevings- en administratieve wijzigingen in kaart te brengen die nodig zijn om gevoelige soorten en habitats te beschermen;
2. de beschermende maatregelen in de Middellandse Zee te verbeteren;
3. het potentieel van EU-financiering te vergroten.

Inleiding

De Europese zeeën en oceanen

De Europese Unie (EU) spant zich in om een duurzaam gebruik van de oceanen te bevorderen en de mariene ecosystemen te beschermen. De EU als orgaan en haar individuele lidstaten zijn partij bij verschillende internationale overeenkomsten die relevant zijn voor de bescherming van mariene habitats en soorten. Hierbij gaat het onder meer om verdragen inzake het recht van de zee, biologische diversiteit, trekkende wilde diersoorten (Verdrag van Bonn) en het behoud van wilde dieren en planten en hun natuurlijk leefmilieu in Europa (Verdrag van Bern). Regionale zeeverdragen en regionale organisaties voor visserijbeheer (ROVB’s) spelen ook een belangrijke rol.

In 2015 heeft de VN de duurzameontwikkelingsdoelstellingengoedgekeurd, waarbij onder meer streefdoelen werden vastgesteld met betrekking tot “leven in het water” (zie tekstvak 1). De EU zet zich in om deze doelstellingen te verwezenlijken in haar zeeën.

De Europese zeeën zijn uitgestrekt (de term “zeeën” heeft in dit verslag betrekking op zowel de Atlantische Oceaan als andere zeeën). In deze zeeën is een rijkdom aan habitats en soorten te vinden die vanuit economisch, sociaal en ecologisch oogpunt belangrijk zijn voor de EU, zoals te zien is in figuur 1.

Bronnen: ERK, op basis van de website van DG ENV en “State of Europe’s Seas”, EEA, 2015.

Op grond van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) moet de EU milieubescherming en duurzame ontwikkeling in haar beleid integreren¹.

Het VWEU kent de EU exclusieve bevoegdheid toe op het gebied van de instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee via haar gemeenschappelijk visserijbeleid (GVB)². De Commissie en de lidstaten³ delen de verantwoordelijkheid voor milieubeleid. Het milieubeleid dat het meest relevant is voor de zeeën, is uiteengezet in richtlijnen: de kaderrichtlijn mariene strategie (KRMS)⁴ en de vogel- en habitatrichtlijnen⁵.

Het Europees Milieuagentschap (European Environment Agency — EEA) bracht in 2015 verslag uit over de slechte toestand van veel mariene soorten en habitats en concludeerde dat de Europese zeeën niet als “gezond” of “schoon” konden worden beschouwd⁶. In 2020 deelde het EEA mee dat het verlies aan mariene biodiversiteit in de Europese zeeën geen halt is toegeroepen: uit een groot deel van de beoordelingen van mariene soorten en habitats blijkt dat zij een ongunstige of onbekende status van instandhouding hebben⁷. In figuur 2 is de classificatie van de toestand van de biodiversiteit in de Europese zeeën te zien.

Bron: © Europees Milieuagentschap, EEA-verslag, Marine messages II, 2020, figuur 3.1, blz. 27.

Vanwege de rijkdommen die worden onttrokken en de schade die wordt toegebracht aan de zeebodem, vormt visserij een van de meest belastende factoren voor het mariene milieu. Het Europees Milieuagentschap rapporteerde in 2020⁸ dat visserijactiviteiten verantwoordelijk waren voor enkele van de belangrijkste factoren die druk leggen op ecosystemen in de Europese zeeën, en het intergouvernementeel platform voor wetenschap en beleid inzake biodiversiteit en ecosysteemdiensten verklaarde in 2019⁹ dat visserij de grootste impact op mariene ecosystemen had. De Voedsel- en Landbouworganisatie van de Verenigde Naties (FAO) wijst erop dat trawlers dramatische gevolgen hebben voor het ecosysteem, waaronder fysieke schade aan de zeebodem, overbevissing van demersale bestanden en enorme hoeveelheden bijvangsten en verwante teruggooi¹⁰. Figuur 3 illustreert het verband tussen visserij en instandhouding, en in bijlage I wordt een aantal vangsttechnieken kort beschreven.

Bron: ERK.

Bij visserij kan sprake zijn van bijvangst van kwetsbare soorten (zoals haaien) of van mariene zoogdieren, zeevogels en schildpadden. Klimaatverandering, vervuiling, kustontwikkeling, verstoring van de zeebodem en de verspreiding van niet-inheemse soorten hebben ook een impact op de mariene biodiversiteit. In 2015 deelde de Internationale Unie voor behoud van de natuur en de natuurlijke hulpbronnen (International Union for Conservation of Nature —IUCN) mee dat 7,5 % van de Europese mariene vissoorten met uitsterven werd bedreigd, en dat er onvoldoende wetenschappelijke informatie beschikbaar was om de kans op uitsterven van nog eens 20,6 % van de vissoorten te evalueren¹¹.

EU-optreden

De EU beschikt over een kader voor de bescherming van het mariene milieu. Hier maken verschillende milieurichtlijnen en verordeningen inzake visserij deel van uit. Figuur 4 biedt een overzicht van het EU-beleid dat het meest relevant is voor deze controle.

Bron: ERK.

Gemeenschappelijk visserijbeleid

In het gemeenschappelijk visserijbeleid (GVB)¹² worden de regels voor visserij in de EU vastgesteld. Er wordt ook mee beoogd te waarborgen dat visserijactiviteiten vanuit ecologisch oogpunt duurzaam zijn en hun negatieve effecten op het mariene ecosysteem tot een minimum te beperken¹³. In het kader van het GVB wordt beoogd er uiterlijk in 2020 voor te zorgen dat de bevissingscoëfficiënt de “maximale duurzame opbrengst” niet overschrijdt¹⁴ (zie tekstvak 2).

Kader 2

Maximale duurzame opbrengst (MDO)

De toepassing van de MDO moet tegelijkertijd resulteren in een hoog vangstniveau en de handhaving van productieve visbestanden binnen gezonde mariene ecosystemen: als er meer vis wordt gevangen dan deze hoeveelheid, zullen de visbestanden dalen. Bij de toepassing van de MDO worden de visbestanden op een hoger niveau gehouden dan bij de “voorzorgsbenadering” die is vereist op grond van de Conferentie van de Verenigde Naties over milieu en ontwikkeling, en de bijbehorende visbestandenovereenkomst. Met de voorzorgsbenadering wordt beoogd de visbestanden boven veilige biologische grenzen te houden. Dit is een noodzakelijke, maar geen toereikende voorwaarde voor de MDO. Zowel de voorzorgsbenadering als de MDO maken deel uit van de ecosysteembenadering van visserijbeheer en beide benaderingen houden een daling van de vangstniveaus in.

Bron: ERK, op basis van het ICES-advies van juni 2012 (ICES, 2012. Report of the ICES Advisory Committee 2012. ICES Advice, 2012. Book 1.).

Met het GVB werd beoogd de MDO “indien mogelijk tegen 2015, en geleidelijk toenemend voor alle bestanden uiterlijk 2020” te bereiken. In 2019 achtte het EEA de kans klein dat de EU haar GVB-beleidsdoelstelling voor 2020 in de Middellandse Zee zou verwezenlijken¹⁵.

Vissersvaartuigen uit de EU mogen in alle Europese zeeën vissen, waarbij ze de regels van het GVB moeten naleven. In kustwateren staan de lidstaten op grond van een tijdelijke uitzondering die sinds 1983 telkens is verlengd in voor het beheer van de toegang¹⁶.

Het visserijbeheer van de EU is op een andere manier geregeld in de Atlantische Oceaan en de Middellandse Zee: in de Atlantische Oceaan is voornamelijk een quotumsysteem van toepassing, terwijl in de Middellandse Zee voornamelijk een visserijinspanningsregeling geldt. Voor de Atlantische Oceaan stelt de EU elk jaar vangstbeperkingen vast die “totaal toegestane vangsten” (Total Allowable Catches — TAC’s) worden genoemd en wijst zij deze aan lidstaten en per visserijzone toe¹⁷. In de Middellandse Zee zijn in aanvulling hierop twee EU-verordeningen van toepassing: de verordening betreffende de Middellandse Zee (“MedReg”)¹⁸ en de verordening voor de visserij in het GFCM-overeenkomstgebied (General Fisheries Commission for the Mediterranean — Algemene Visserijcommissie voor de Middellandse Zee)¹⁹, die beheers- en technische maatregelen omvatten. Tekstvak 3 bevat een voorbeeld van TAC’s en visserijinspanning.

Tot 2019, toen het meerjarig beheersplan (multiannual management plan — MAP) van de EU voor het westelijke deel van de Middellandse Zee in werking trad en het MAP van de GFCM voor demersale bestanden in de Adriatische Zee werd vastgesteld, voorzagen nationale beheersplannen in beperkingen van de inspanning per lidstaat en was er geen kader voor de monitoring van de inspanningsvermindering op EU-niveau.

De EU en haar lidstaten en andere landen in het Middellandse Zeegebied zijn partij bij de Algemene Visserijcommissie voor de Middellandse Zee (General Fisheries Commission for the Mediterranean — GFCM). De doelstellingen van de GFCM omvatten onder meer het garanderen van de instandhouding en het duurzame gebruik van de levende mariene rijkdommen van de Middellandse Zee²⁰. In 2017 ondertekenden partijen bij de GFCM, waaronder de EU, de ministeriële verklaring MedFish4Ever²¹.

Milieubeleid

Beschermde mariene gebieden in de EU (Natura 2000)

De vogelrichtlijn (1979) en de habitatrichtlijn (1992) hebben tot doel bedreigde soorten en habitats in de EU te beschermen en brengen samen het “Natura 2000”-netwerk van beschermde gebieden tot stand. De lidstaten wijzen de Natura 2000-gebieden aan en beheren deze. Beschermde gebieden op zee worden “beschermde mariene gebieden” (BMG’s) genoemd. Eind 2019 waren er meer dan 3 000 van zulke BMG’s.

Kaderrichtlijn mariene strategie (KRMS)

In 2007 heeft de Commissie een geïntegreerd maritiem beleid²² aangenomen, waarmee wordt beoogd de onderlinge afstemming tussen verschillende beleidsterreinen te verbeteren. De KRMS van 2008 is de milieupijler van dit beleid.

Bij de KRMS zijn er mariene regio’s en subregio’s vastgesteld (zie figuur 5) en moeten de lidstaten uiterlijk in 2020 een “goede milieutoestand” bereiken in hun zeeën²³. De lidstaten moeten strategieën voor hun zeeën uitvoeren, in samenwerking met andere lidstaten waarmee zij een mariene regio of subregio delen.

Bron: ERK, op basis van het technische document Delineation of the MSFD Article 4 marine regions and subregions.

De lidstaten moesten hun mariene wateren evalueren aan de hand van 11 kwalitatief beschrijvende elementen (zie tekstvak 4) en monitoringprogramma’s en -maatregelen voorstellen om uiterlijk in 2020 een goede milieutoestand te bereiken.

In 2018 concludeerde de Commissie²⁴ dat alle programma’s van maatregelen moesten worden verbeterd en dat het onwaarschijnlijk was dat tegen 2020 een goede milieutoestand zou worden bereikt in alle mariene regio’s en voor alle kwalitatief beschrijvende elementen²⁵. In 2020 erkende de Commissie²⁶ dat er niet snel genoeg vooruitgang werd geboekt bij het bereiken van een goede milieutoestand en wees zij kritieke verbeterpunten aan.

Biodiversiteitsstrategieën

In 2011 nam de Commissie een mededeling aan over de biodiversiteitsstrategie voor 2020²⁷, waarin als doel werd gesteld het biodiversiteitsverlies en de achteruitgang van het land- en mariene ecosysteem in de EU uiterlijk in 2020 tot staan te brengen. In 2015 werd in de tussentijdse evaluatie van de strategie erkend dat de mariene soorten en ecosystemen in de Europese zeeën nog steeds achteruitgingen en dat het mariene netwerk Natura 2000 nog steeds onvolledig was²⁸. In mei 2020 presenteerde de Commissie een nieuwe biodiversiteitsstrategie. Hiermee wordt beoogd uiterlijk in 2030 ten minste 30 % van het zeegebied in de EU te beschermen, en ten minste 10 % strikt te beschermen.

Verantwoordelijkheden van de Commissie en de lidstaten

Aangezien de instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee een exclusieve bevoegdheid van de EU is, speelt de Commissie een grotere rol op dit gebied dan op het gebied van het mariene milieu, waar zij de verantwoordelijkheid deelt met de lidstaten. De Commissie stelt verordeningen voor het beheer van de visserij voor (in het bijzonder met betrekking tot toegestane vangsten, vismethoden en -controles en financiering). De Commissie houdt voor beide beleidsterreinen toezicht op de uitvoering door de lidstaten: het directoraat-generaal Maritieme Zaken en Visserij (DG MARE) voor de visserij en het directoraat-generaal Milieu (DG ENV) voor het mariene milieu. Het Wetenschappelijk, Technisch en Economisch Comité voor de visserij (WTECV) is een pool van deskundigen die de Commissie adviseert over visserijbeheer; de Internationale Raad voor het onderzoek van de zee (International Council for the Exploration of the Sea — ICES) is een intergouvernementeel orgaan voor marien onderzoek in de Noord-Atlantische Oceaan dat de Commissie wetenschappelijk advies verstrekt.

In tabel 1 is te zien hoe de verantwoordelijkheden voor milieu- en visserijbeleid zijn verdeeld tussen de Commissie en de lidstaten in verschillende mariene gebieden. De lidstaten zijn verantwoordelijk voor maatregelen ter uitvoering van de milieurichtlijnen en voor de toepassing van de GVB-voorschriften. Het gaat hierbij onder meer om het recht om proactieve maatregelen te nemen in hun mariene wateren (bijvoorbeeld door artikelen 11 en 20 van het GVB toe te passen).

Bron: ERK.

EU-financiering

De EU kan de bescherming van het mariene milieu bevorderen door middel van verschillende financieringsinstrumenten (zoals het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij (EFMZV) en de LIFE- en Interreg-programma’s), maar er is geen specifiek instrument voor mariene bescherming. Op grond van artikel 6 van Verordening (EU) nr. 508/2014 valt steun voor het GVB voor de instandhouding van biologische rijkdommen van de zee onder de reikwijdte van het EFMZV. De Commissie brengt niet expliciet verslag uit over hoeveel EU-middelen in totaal worden besteed aan het mariene milieu.

Reikwijdte en aanpak van de controle

We hebben het beleid en uitgavenkader van de EU onderzocht, evenals de manier waarop zij de belangrijkste factoren aanpakt die druk leggen op de mariene biodiversiteit en habitats, met bijzondere aandacht voor de druk die commerciële visserij met zich meebrengt. We zijn nagegaan of:

• het EU-kader goed is ontworpen en wordt toegepast door de Commissie en de lidstaten;
• er vooruitgang is geboekt in de Atlantische Oceaan en de Middellandse Zee;
• de Commissie en de lidstaten resultaten hebben geboekt door EU-middelen te gebruiken.

De controle bestreek de periode van de vaststelling van de KRMS in 2008 tot 1 maart 2020. We hebben ons met name gericht op de Golf van Biskaje en de Iberische kust, Macaronesië en het westelijke deel van de Middellandse Zee, en hebben lidstaten bezocht die kustlijnen hebben in deze zeegebieden: Spanje, Frankrijk, Italië en Portugal. In figuur 6 wordt de geografische reikwijdte van onze controle weergegeven.

Bron: ERK, op basis van het technische document Delineation of the MSFD Article 4 marine regions and subregions.

Bij de controle werd niet ingegaan op de richtlijn maritieme ruimtelijke planning²⁹ en de strategie voor blauwe groei, aangezien de lidstaten pas in 2021 verslag zullen uitbrengen aan de Commissie over mariene ruimtelijke planning.

Bij onze controlewerkzaamheden hebben we:

• de voorstellen, richtsnoeren en relevante verslagen van de Commissie onderzocht;
• nationale en regionale autoriteiten en vertegenwoordigers van de visserijsector en milieuorganisaties in Spanje, Frankrijk, Italië en Portugal bezocht;
• een evaluatie gemaakt van de EU-financiering voor projecten ter bescherming van het mariene milieu en dergelijke projecten en 21 sinds lange tijd beschermde mariene gebieden in de geselecteerde zeegebieden, met diverse instandhoudingsdoelstellingen, onderzocht;
• een deskundigenpanel geraadpleegd teneinde hun expertise te benutten om de verbanden tussen het milieu- en het visserijbeleid te analyseren;
• relevante studies en verslagen geanalyseerd, waaronder die van het Wetenschappelijk, Technisch en Economisch Comité voor de visserij (WTECV) en het Europees Milieuagentschap.

2020 is een belangrijk jaar voor de EU wat betreft de verwezenlijking van instandhoudingsdoelstellingen in het kader van de biodiversiteitsstrategie van 2011, het GVB en de KRMS. In 2021 zal de conferentie van de partijen bij het Verdrag inzake biologische diversiteit plaatsvinden. In dit verslag wordt een analyse verschaft van de resultaten die tot nu toe zijn behaald op het gebied van de bescherming van mariene biodiversiteit en kan bijgevolg als input dienen voor besprekingen over opties voor de toekomst.

Opmerkingen

De lidstaten worden geconfronteerd met uitdagingen bij de toepassing van het EU-kader voor de bescherming van het mariene milieu

Op grond van het EU-rechtskader moeten de lidstaten hun mariene milieu beschermen. We onderzochten of de opzet en toepassing van het EU-kader bevorderlijk was in dit opzicht. Hiertoe gingen we na of het kader doeltreffende instrumenten biedt om zeegebieden te beschermen, een duidelijke basis verschaft om actie te ondernemen en geïntegreerd is met andere beleidsterreinen die van invloed zijn op het mariene milieu, en gebaseerd is op actuele wetenschappelijke adviezen waarin de soorten en habitats die het meeste gevaar lopen, werden geïdentificeerd.

De beschermde mariene gebieden in de EU bieden weinig bescherming in de praktijk

De Commissie definieert BMG’s als mariene gebieden die zijn ingesteld met natuurbehoud als primaire doelstelling. Met het oog op doeltreffendheid moeten er voor BMG’s duidelijke doelstellingen bestaan en goed beheerde maatregelen op basis van de beste beschikbare wetenschappelijke kennis³⁰. Op grond van de KRMS moeten de lidstaten ruimtelijke beschermingsmaatregelen opnemen in hun strategieën die bijdragen aan samenhangende en representatieve netwerken van beschermde mariene gebieden³¹.

In BMG’s worden tal van instandhoudingsdoelstellingen nagestreefd via een brede waaier van beschermende maatregelen, waaronder mogelijkerwijze beperkingen van de visserij. De lidstaten passen verschillende niveaus van visserijbeperkingen toe binnen BMG’s (zie tekstvak 5 voor een voorbeeld). In 2018 concludeerde het EEA dat het BMG-netwerk vanuit ecologisch oogpunt niet representatief was³².

Tekstvak 5

Verschillende niveaus van bescherming in het BMG Cinque Terre (Italië)

Bron: ERK, bewerking van een originele afbeelding © Ente Parco Nazionale delle Cinque Terre.

Het BMG is 4 554 hectare groot en heeft drie lagen van bescherming. Zone A (geen visserij) beslaat slechts 104 hectare (2,3 % van het BMG). In zones B en C mogen lokale vissers met toestemming vooraf van de beheersautoriteit vissen. Zone C is een bufferzone tussen de gebieden die het belangrijkst zijn voor de biodiversiteit en de gebieden buiten het BMG met minder strenge beperkingen.

BMG’s komen alleen in aanmerking voor opname in het Natura 2000-netwerk van de EU als zij habitats of soorten herbergen die worden vermeld in de vogel- en habitatrichtlijnen. Aangewezen BMG’s overlappen vaak met elkaar en met andere nationale beschermende gebieden. In figuur 7 is te zien hoe deze gebieden onderling kunnen samenhangen.

Bronnen: INPN, Cartographie des espaces naturels ou protégés: https://inpn.mnhn.fr/viewer-carto/espaces/I056FR9100008 en viewer Natura 2000-netwerk: https://natura2000.eea.europa.eu/.

Indien met BMG’s visserijdruk wordt aangepakt, bieden zij verschillende niveaus van bescherming. We onderzochten hoe de wettelijke bepalingen van lidstaten bescherming boden aan 21 sinds lange tijd beschermde mariene gebieden die deel uitmaken van het Natura 2000-netwerk (zie bijlage II), en constateerden dat:

1. voor drie gebieden (14 %) een visverbod gold in het grootste deel van het beschermde gebied (BMG);
2. voor negen gebieden (43 %) bepaalde beperkingen voor visserijactiviteiten golden — een verbod op bepaalde vismethoden, een vergunningsplicht, of een toelating om in het grootste deel van het BMG te vissen;
3. de lidstaten in negen BMG’s (43 %) weinig of geen beperkingen voor visserijactiviteiten hadden opgelegd.

Op grond van de EU-wetgeving hoeven er geen beheersplannen te worden opgesteld voor BMG’s, maar de OESO³³ heef dit wel aangemerkt als een goede praktijk. In beheersplannen worden de acties vastgesteld die nodig zijn om BMG’s te beschermen en worden de autoriteiten aangewezen die hiervoor verantwoordelijk zijn. Voor slechts iets meer dan de helft van de door ons onderzochte BMG’s werd een dergelijk plan opgesteld. In 2019 rapporteerde het Wereldnatuurfonds (World Wide Fund for Nature — WWF)³⁴ dat BMG’s weliswaar 12,4 % van de mariene gebieden in de EU bestreken, maar dat voor slechts 1,8 % van deze gebieden een beheersplan was opgesteld. In 2020 deelde het EEA mee dat minder dan 1 % van de Europese BMG’s kon worden aangemerkt als mariene reservaatgebieden met volledige bescherming (d.w.z. door middel van een visverbod) en dat het beheer van BMG’s moest worden verbeterd³⁵.

De lidstaten kunnen BMG’s gebruiken om mariene gebieden te beschermen tegen diverse andere belastende factoren dan visserij (zoals baggeren, mijnbouw, exploratie van olie en gas, industriële lozingen, verankering, scheepvaart of onderwaterkabels).

In een wetenschappelijke studie uit 2019³⁶ werd geconcludeerd dat in 59 % van de geanalyseerde BMG’s meer commercieel werd gevist met trawlnetten dan in niet-beschermde gebieden, en dat veel BMG’s geen bescherming boden voor kwetsbare soorten. In de studie werd opgemerkt dat een groot deel van het qua omvang indrukwekkende BMG-netwerk van de EU een vals gevoel van veiligheid geeft wat positieve instandhoudingsmaatregelen betreft. In BMG’s waar de visserij werd beperkt, troffen we ook voorbeelden aan van aanvullende beschermende praktijken (zie tekstvak 6).

Tekstvak 6

Beschermde mariene gebieden (BMG’s) en bescherming tegen visserij

In het BMG Cinque Terre (Italië) geldt wel een visverbod, maar de beheerders wisten dat er binnen het beschermde gebied regelmatig illegaal wordt gevist met trawlnetten. In 2009 plaatsten zij antitrawlbolders (zie afbeelding) om de illegale visserij in te perken. Deze bolders blokkeren de trawl en de netten blijven erin vastzitten.

Bron: © Parco Nazionale delle Cinque Terre.

In 2018 rapporteerde het EEA³⁷ dat de EU de doelstelling van ruimtelijke dekking om ten minste 10 % van haar wateren uiterlijk in 2020 aan te merken als BMG had verwezenlijkt, maar dat de beschermde gebieden grotendeels kustwateren waren en dat de diepzee onvoldoende werd beschermd. Het EEA concludeerde dat het BMG-netwerk nog steeds niet representatief was voor de volledige biodiversiteit in de gedekte gebieden en dat de mariene biodiversiteit beter moest worden beschermd³⁸. In 2020 schatte de Commissie dat minder dan 1 % van de mariene gebieden in de EU strikt werd beschermd³⁹.

In tabel 1 is weergegeven hoe de verantwoordelijkheden voor het milieu- en het visserijbeleid zijn verdeeld voor elke soort marien gebied. De lidstaten moeten de verbintenissen inzake mariene instandhouding in het kader van de KRMS en de vogel- en habitatrichtlijnen nakomen en hiertoe stellen ze BMG’s in en leggen ze beperkingen op aan hun eigen vissersvaartuigen. In hun territoriale wateren kunnen ze ook de toegang beperken van schepen die vanouds in die wateren vissen vanuit havens aan de aangrenzende kust, maar zij kunnen dit niet unilateraal doen voor BMG’s buiten dit kustgebied (zie figuur 8). In die gevallen moeten ze multilaterale besprekingen aangaan in het kader van het GVB.

Bron: ERK.

De regelgevingsinstrumenten waarmee het EU-beleid voor mariene biodiversiteit wordt gekoppeld aan haar GVB werkten niet goed in de praktijk

De EU-wetgeving op het gebied van zowel mariene biodiversiteit als het GVB omvat bepalingen om de bescherming van het mariene milieu (waarvoor de lidstaten grotendeels verantwoordelijk zijn) te koppelen aan visserijgerelateerde instandhoudingsmaatregelen (een exclusieve bevoegdheid van de EU). We onderzochten hoe deze bepalingen in de praktijk uitpakten in de in paragraaf 26 genoemde zeegebieden die we hebben onderzocht.

Artikel 11 GVB

De lidstaten zijn verantwoordelijk voor de instelling van beschermde mariene gebieden en moeten de verbintenissen met betrekking tot instandhouding in het kader van de vogel- en habitatrichtlijnen en de KRMS nakomen. Maar aangezien visserij een bevoegdheid op EU-niveau is, kunnen de lidstaten op grond van artikel 11 van het GVB gezamenlijke aanbevelingen indienen om de Commissie in staat te stellen maatregelen te treffen wanneer zij de impact van vissersvaartuigen uit andere lidstaten willen beperken.

De door ons bezochte lidstaten hebben niet getracht gebruik te maken van artikel 11 GVB. Ze legden ons uit dat een belangrijke reden was dat de procedure — die is gebaseerd op gezamenlijke aanbevelingen, gevolgd door gedelegeerde rechtshandelingen van de Commissie — moeilijk toe te passen was en:

• uiteindelijk kan leiden tot minder strikte beperkingen dan de beperkingen die in eerste instantie werden voorgesteld door de lidstaat die het voorstel indiende;
• aanleiding kan geven tot langdurige besprekingen, terwijl het gebied in de tussentijd toegankelijk blijft voor schepen uit andere lidstaten en er verdere schade kan worden toegebracht aan gevoelige habitats (zie voorbeeld in tekstvak 7).

Tekstvak 7

Voorbeeld van de moeilijkheden bij de toepassing van artikel 11 GVB

Als Frankrijk bijvoorbeeld beperkingen van de visserij wil opleggen in een klein gebied binnen zijn wateren in ICES-gebied 8.a (zie hieronder) om te voldoen aan de KRMS, kan het land deze beperkingen opleggen aan Franse schepen. Om de beperkingen uit te breiden naar alle EU-schepen, zou Frankrijk overeenstemming moeten bereiken over een gezamenlijke aanbeveling met al de andere lidstaten met een rechtstreeks belang bij het beheer in dat gebied (de Commissie heeft ons laten weten dat acht lidstaten vangsten in gebied 8.a aangeven).

Bron: ERK, aangepast overgenomen van de Voedsel- en Landbouworganisatie van de Verenigde Naties, Original Scientific Illustrations Archive. Met toestemming overgenomen.

De geraadpleegde lidstaten hoeven echter niet binnen een bepaalde termijn te reageren op het voorstel van Frankrijk. Als en wanneer zij reageren, kunnen zij een gezamenlijke aanbeveling aanvaarden met maatregelen die zwakker zijn dan de voorgestelde maatregelen. Als Frankrijk het hier niet mee eens is, moet het land zijn verzoek staven met wetenschappelijk bewijs, en het is moeilijk om harde bewijzen over te leggen van de baten van beschermende maatregelen in het mariene milieu. Het volledige proces kan meerdere jaren duren.

De Commissie erkende dat gezamenlijke aanbevelingen uit hoofde van artikel 11 van het GVB “pas na enige tijd tot stand [zijn] gekomen en […] slechts betrekking [hebben] op bepaalde gebieden in de Noordzee en de Oostzee”⁴⁰. In zeven jaar heeft de Commissie zes gezamenlijke aanbevelingen aangenomen die betrekking hadden op de Noordzee en de Oostzee⁴¹, waarvan geen enkele binnen de geografische reikwijdte van deze controle viel. Er werden geen aanbevelingen aangenomen die betrekking hadden op de Middellandse Zee. We zijn van mening dat er met deze procedure geen tijdige bescherming tegen visserij kan worden gewaarborgd voor een groot aantal BMG’s in het Natura 2000-netwerk. Wij merken op dat het EEA in 2020 rapporteerde dat de procedure uit hoofde van artikel 11 vaak tot gevolg had dat voorrang werd gegeven aan de belangen van de commerciële visserij boven de vereisten op het gebied van natuurbehoud⁴².

In 2018 heeft de Commissie voorgesteld de definitie van voor de visserij beperkte gebieden uit te breiden naar alle door de lidstaten ingestelde beschermde gebieden. Als de lidstaten in staat worden gesteld de visserijactiviteiten in die gebieden te beheersen⁴³, zou de procedure die momenteel vereist is op grond van artikel 11 worden vereenvoudigd.

Artikel 15 KRMS

Indien de lidstaten, met het oog op de verwezenlijking van de KRMS-doelstelling om een goede milieutoestand te bereiken in hun mariene gebieden, maatregelen overwegen die hun bevoegdheden overstijgen (bijvoorbeeld op het gebied van visserijbeleid), dan kunnen zij de kwestie op EU-niveau voorleggen op grond van artikel 15 van de KRMS (aanbevelingen voor communautaire maatregelen). Van de vier lidstaten die we bezochten, had alleen Portugal dit gedaan.

In 2014 verbood Portugal zijn vaartuigen om met bodemtrawls te vissen in een groot deel van zijn EEZ en continentale plaat, teneinde zijn verbintenissen in het kader van de vogel- en habitatrichtlijnen en de KRMS na te komen (zie figuur 9). In juli 2015 verzocht Portugal de Commissie de NEAFC te benaderen om het verbod uit te breiden naar schepen uit andere EU- en derde landen op grond van artikel 15 van de KRMS. In 2016 vroeg de Commissie Portugal om nadere wetenschappelijke studies over te leggen, maar de Portugese autoriteiten hebben ons laten weten dat ze dat onnodig vonden. Daarom mogen Portugese vaartuigen in dat gebied niet met bodemtrawls vissen, terwijl vaartuigen van andere lidstaten dat ten tijde van onze controle nog steeds deden.

Bron: ERK, aangepast overgenomen van het Portugese ministeriële besluit nr. 114/2014 (© Ministério do Mar).

De beschermende maatregelen van de EU hebben niet geleid tot het herstel van belangrijke mariene ecosystemen en habitats

De EU-wetgeving beschermt specifieke bedreigde soorten en habitats die worden vermeld in de bijlagen bij de vogel- en habitatrichtlijnen, en op sommige bedreigde soorten (zoals haaien) zijn vangstbeperkingen van toepassing op grond van het GVB. De KRMS stelt de lidstaten in staat om bedreigde soorten of habitats te beschermen, waarbij zij zelf kunnen kiezen welke zij beschermen.

De EU bereikte meer dan 25 jaar geleden overeenstemming over de bijlagen bij de vogel- en habitatrichtlijnen. Deze bijlagen zijn dan ook niet gebaseerd op recente wetenschappelijke kennis en bevatten onvoldoende mariene habitats. Zo vallen de Maltese rog (Leucoraja melitensis) — een soort die als ernstig bedreigd wordt beschouwd door de IUCN⁴⁴ — en zijn kraamgebieden (zanderige en modderige vlakten op meer dan 60 meter diepte) niet onder de vogel- en habitatrichtlijnen. Deze richtlijnen voorzien in procedures voor het actualiseren van de lijst met beschermde soorten en habitats, maar de Commissie heeft hier nog geen gebruik van gemaakt⁴⁵.

In 2015 deelde het EEA⁴⁶ mee dat de natuurrichtlijnen significante aspecten van het mariene ecosysteem uitsluiten van formele beschermingsregelingen, waarbij het agentschap in het bijzonder verwees naar zeevissen (bijv. commercieel geëxploiteerde soorten), ongewervelde soorten (bijv. mosselen en zeesterren) en mariene habitats voor de kust (bijv. zandbanken op meer dan 20 meter diepte of habitats met een zachte bodem) en hun verwante gemeenschappen van fauna en flora.

Als soorten worden toegevoegd aan de bijlagen bij de vogel- en habitatrichtlijnen, zou het gemakkelijker zijn om de GVB-regels hierop toe te passen. Zo verbiedt de verordening betreffende de Middellandse Zee (MedReg) de vangst van soorten die worden vermeld in de habitatrichtlijn⁴⁷. Op grond van de MedReg is het nog steeds legaal om bedreigde soorten (bijv. sponzen en koralen) te vangen die niet in de bijlage bij deze richtlijn zijn opgenomen. In de verordening inzake technische maatregelen⁴⁸ wordt eveneens regelmatig verwezen naar de soorten die worden vermeld in de richtlijn.

De EU heeft initiatieven genomen om haaien te beschermen (zie tekstvak 8), maar heeft geen beschermde gebieden aangewezen. De Verenigde Staten van Amerika hebben daarentegen sinds 2006 essentiële vishabitats voor Atlantische, over grote afstanden trekkende soorten, waaronder haaien, afgebakend.

Vooruitgang in de Atlantische Oceaan, maar slechte resultaten in de Middellandse Zee

Het GVB vereist de instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee en een duurzaam beheer van visserijen door onder de MDO-niveaus te vissen. We onderzochten of de uitvoering van het GVB bijdraagt aan de instandhouding van de rijkdommen van de zee en van habitats. Hiertoe merken we op dat er in het kader van het GVB maatregelen moeten worden vastgesteld op basis van het beste beschikbare wetenschappelijke advies, teneinde overbevissing aan te pakken en de overexploitatie van de rijkdommen van de zee te voorkomen door de capaciteit van de visserijvloten af te stemmen op duurzame vangstniveaus⁵². We zijn van mening dat een doeltreffend systeem voor controle op de visserij een cruciaal element is.

Het EEA meldde in 2020 dat de GVB-doelstelling om uiterlijk in 2020 voor alle visbestanden onder de MDO-niveaus te vissen, waarschijnlijk niet zal worden verwezenlijkt⁵³. In hetzelfde verslag werd opgemerkt dat er dan wel sprake was van een bepaalde mate van onzekerheid, maar dat het duidelijk was dat de EU er niet in was geslaagd het verlies aan mariene biodiversiteit voor 2020 een halt toe te roepen⁵⁴. Dit wordt geïllustreerd in figuur 10 , waarin tevens duidelijk wordt dat er voor veel gebieden onvoldoende gegevens beschikbaar zijn om de situatie met betrekking tot de biodiversiteit te kunnen beoordelen.

NB: UNEP-MAP: Actieplan voor de Middellandse Zee van het Milieuprogramma van de Verenigde Naties; BSC: Zwarte-Zeecommissie; BEAT+: een instrument om de ruimtelijke variabiliteit van biodiversiteit te beoordelen door bestaande indicatoren te combineren; BQR: biodiversiteitskwaliteitsverhouding (Biodiversity Quality Ratio). Andere afkortingen worden elders in dit controleverslag toegelicht.

Bron: © Europees Milieuagentschap, EEA-verslag: “Marine messages II”, 2020, tabel 3.1, blz. 26.

In de Atlantische Oceaan is de overbevissing dankzij het GVB de afgelopen jaren verminderd. In de Middellandse Zee blijft de overbevissing op een onhoudbaar hoog niveau. We hebben factoren geanalyseerd die ons inziens bijdragen tot deze gemengde resultaten op het gebied van instandhouding.

Meetbare verbetering in de Atlantische Oceaan

Voor visbestanden waarvoor een wetenschappelijk MDO-advies beschikbaar is, is het aantal beperkingen van de totale toegestane vangsten (TAC’s) dat in overeenstemming met dit advies is vastgesteld, de afgelopen jaren toegenomen⁵⁵. De Commissie concludeerde dat duurzame visserij in 2020 qua volume 99 % van de gevangen vis en 73 % van de biologische bestanden zal vertegenwoordigen.

Het WTECV merkte in 2019 op dat de biomassa van bestanden in het noordoostelijke deel van de Atlantische Oceaan gemiddeld aan de beterende hand was⁵⁶. Voor bestanden in de Iberische kustwateren en de Golf van Biskaje was een aanzienlijke stijging van de biomassa waarneembaar. Maar het WTECV deelde wel mee dat er over het algemeen voor veel van de bestanden waarvoor informatie voor beoordeling beschikbaar was, in 2017 nog steeds sprake was van overbevissing (40 %) of visserij buiten de veilige biologische grenzen (35 %), en dat er te langzaam vooruitgang werd geboekt met de doelstelling om uiterlijk in 2020 de MDO te bereiken.

ICES verstrekt adviezen over tal van biologische visbestanden. In 2017 merkte het WTECV op dat ICES wegens gegevensbeperkingen geen schatting van de MDO kon geven voor meer dan de helft van de bestanden⁵⁷. Van de 156 visbestanden waarvoor quota gelden, kon ICES MDO-advies geven voor 86 van de gevallen, ofwel 55 %⁵⁸. Voor de andere gevallen heeft ICES de voorzorgsbenadering toegepast, die kan resulteren in een hogere bevissingscoëfficiënt dan onder de MDO (zie tekstvak 2).

Uit verslagen is gebleken dat de Commissie in het verleden vangstbeperkingen heeft voorgesteld die het wetenschappelijk advies van ICES soms overschreden. De Raad heeft de door de Commissie voorgestelde beperkingen soms op zijn beurt weer verhoogd (zie tekstvak 9).

De talrijke maatregelen van de EU hebben de overbevissing in de Middellandse Zee niet verminderd

Het WTECV concludeerde in zijn verslag uit 2019 over de monitoring van de resultaten van het GVB dat de toestand van de visbestanden in de Middellandse Zee nog steeds slecht was⁵⁹. De Commissie schatte dat in de Middellandse en Zwarte Zee 2,2 keer meer vis wordt gevangen dan verenigbaar is met de MDO-niveaus en dat er tussen 2003 en 2016 geen aanzienlijke stijging is waargenomen in de biomassa van de visbestanden⁶⁰. Het EEA deelde in 2020 mee dat slechts 6 % van de beoordeelde bestanden in de Middellandse Zee voldeden aan de MDO-criteria⁶¹.

Het WTECV heeft opgemerkt welke beperkingen de visserijinspanningsregeling die wordt toegepast in de Middellandse Zee heeft en heeft voorgesteld om op vangsten gebaseerde alternatieven (TAC’s) te overwegen. De Commissie nam dergelijke maatregelen op in haar voorstellen voor EU-MAP’s voor het westelijke deel van de Middellandse Zee en de Adriatische Zee, maar de medewetgevers wezen deze af. Het WTECV heeft aangegeven dat verminderingen van de visserijinspanning niet automatisch leiden tot minder vangsten⁶².

Volgens schattingen van het WTECV bestond de in de Middellandse Zee actieve, kleinschalige EU-kustvloot in 2016 uit ongeveer 17 500 vaartuigen⁶³. Met grote vaartuigen wordt aanzienlijk meer gevangen dan met kleine. In figuur 11 is het geraamde percentage van de totale vloot en van het gewicht van de totale vangsten te zien dat voor rekening van kleine en grote vaartuigen komt.

Bron: ERK (op basis van de informatie die is opgenomen in WTECV 18-07).

De lidstaten moeten aanlandingen in hun havens monitoren en de EU-wetgeving vereist dat alle visserijproducten voor het eerst op de markt worden gebracht of geregistreerd in een visafslag of aan geregistreerde kopers of producentenorganisaties worden verkocht⁶⁴. Hierdoor moeten de autoriteiten van de lidstaten en beheerders van aanlandingsplaatsen in staat zijn om uitgebreide databanken met vangstgegevens samen te stellen. In 2017 nam het WTECV vooruitgang waar bij de beoordeling van bestanden in de Middellandse Zee, maar de beschikbare gegevens waren niet betrouwbaar genoeg, omdat de informatie van visserijen vaak onvolledig en onnauwkeurig was en de tijdreeksen relatief kort⁶⁵. Het comité merkte verder op dat de monitoring door de lidstaten van de inspanningsniveaus van een groot deel van de EU-vloot in de Middellandse Zee slecht was⁶⁶.

In 2019 voerde het WTECV een beoordeling achteraf uit van 22 op grond van de MedReg vastgestelde nationale beheersplannen. Het WTECV concludeerde dat de oudere nationale beheersplannen in het kader van de verordening betreffende de Middellandse Zee in de meeste gevallen niet hadden bijgedragen tot een verbetering van de slechte toestand van de bestanden in de Middellandse Zee. Voorts merkte het WTECV op dat de lancering van sommige van deze plannen samenhing met verzoeken om ontheffingen van bepalingen van de MedReg⁶⁷.

Met de MedReg wordt beoogd kraamgebieden en gevoelige habitats te beschermen⁶⁸. Op grond van deze verordening moesten de lidstaten de Commissie uiterlijk op 31 december 2007 informatie verschaffen die relevant was voor de instelling van dergelijke gebieden en moest de Raad uiterlijk eind 2008 “beschermde visserijgebieden […] die voornamelijk buiten de territoriale wateren van de lidstaten liggen, met betrekking tot de visserijactiviteiten die in die gebieden zijn verboden of toegestaan” aanwijzen. De lidstaten hebben deze informatie niet aan de Commissie verstrekt.

In 2019 nam de EU een meerjarenplan aan voor zes soorten die nabij de zeebodem leven in het westelijke deel van de Middellandse Zee⁶⁹. Het plan bevat bepalingen⁷⁰ die waarborgen dat er corrigerende maatregelen (zoals gebiedsafsluitingen) worden genomen wanneer uit wetenschappelijk advies blijkt dat bestanden gevaar lopen, maar het is moeilijk om de vangsten te monitoren en goede gegevens te verzamelen (zie paragraaf 62). De Commissie zal het plan in 2024 evalueren, vlak voor de datum van 1 januari 2025 waarop de MDO-vangstniveaus moeten zijn bereikt.

Technische maatregelen zijn regels die bepalen hoe, waar en wanneer commerciële vissers mogen vissen. De EU heeft in 2019 de verordening inzake technische maatregelen⁷¹ aangenomen, die geldt in alle EU-wateren. Een van de doelstellingen van deze verordening is dat het visserijbeheer bijdraagt tot de uitvoering van de KRMS en de vogel- en habitatrichtlijnen⁷².

Voordat deze verordening werd vastgesteld, bestond er geen mechanisme om de vooruitgang te monitoren. De verordening machtigt de Commissie om indien nodig gedelegeerde handelingen vast te stellen⁷³ en voert driejarige verslaglegging in. Het eerste driejaarlijks verslag moet in 2020 worden ingediend.

De verordening betreffende de Middellandse Zee⁷⁴ en de GFCM-verordening⁷⁵ bevatten aanvullende technische maatregelen die alleen voor de desbetreffende gebieden gelden. De EU is partij bij de GFCM, maar mag striktere regels vaststellen als zij van mening is dat de GFCM-maatregelen niet ver genoeg gaan om de gevolgen van destructieve visserij af te wenden⁷⁶. Technische maatregelen zouden doeltreffender kunnen bijdragen tot de minimalisering van de negatieve milieueffecten van visserij op het mariene milieu in de Middellandse Zee.

Visserijgegevens worden verkregen in het kader van de controleverordening⁷⁷ en de verordening betreffende het kader voor gegevensverzameling. In de evaluatie door de Commissie van de controleverordening uit 2017 werd geconcludeerd dat deze niet volledig geschikt was voor het beoogde doel⁷⁸, wat de Commissie ertoe heeft aangezet een nieuwe verordening voor te stellen⁷⁹. De vrijstelling van rapportage voor vaartuigen van minder dan 12 meter en voor vangsten van minder dan 50 kg is een punt dat aandacht vereist. Het voorstel, dat het wetgevingsproces nog doorloopt, bevat bepalingen om de monitoring van kleinschalige visserij aan te scherpen en voorziet in de vereiste dat alle schepen over volgsystemen voor vaartuigen moeten beschikken.

Tot nu toe heeft de GFCM acht voor de visserij beperkte gebieden ingesteld (zoals het Jabuka/Pomo Pit-gebied) om gevoelige diepzeehabitats en essentiële vishabitats te beschermen. Deze bestrijken ongeveer 1 % van de Middellandse Zee (zie figuur 12). Voorts verbiedt de GFCM sinds 2005 het gebruik van sleepdreggen en trawlnetten in alle wateren die dieper zijn dan 1 000 meter (wat neerkomt op 59 % van de Middellandse en de Zwarte Zee) om minder bekende habitats op de zeebodem te beschermen.

Bron: ERK, aangepast overgenomen van de Voedsel- en Landbouworganisatie van de Verenigde Naties, Original Scientific Illustrations Archive. Met toestemming overgenomen.

Het gedeelde beheer van visserij met derde landen is een aanvullende complicerende factor in de Middellandse Zee. In 2017 vertegenwoordigden de EU-vangsten qua gewicht ongeveer 52 % van de vangsten in de Middellandse Zee. In figuur 13 is te zien dat vier EU-lidstaten verantwoordelijk zijn voor bijna alle EU-vangsten, en vier andere landen voor meer dan 80 % van de vangsten van derde landen⁸⁰.

Bron: ERK, op basis van een door de GFCM opgezette databank.

De EU-instrumenten voor de aanpak van overcapaciteit in de visserij zijn niet nauw afgestemd op de regionale behoeften en milieueffecten

Met het GVB wordt beoogd overexploitatie van de rijkdommen van de zee te voorkomen door de vangstcapaciteit van de vloten aan te passen aan vangstniveaus die in overeenstemming zijn met de MDO⁸¹. In hun jaarlijks activiteitenverslag 2017merken de diensten van de Commissie op dat overcapaciteit een belangrijke oorzaak is van overbevissing in de Middellandse Zee, aangezien vangsten in het algemeen niet worden gecontroleerd en de visserijsterfte wordt gereguleerd op basis van de visserijinspanning.

Het GVB eist van de lidstaten dat zij de capaciteit van hun vloten aanpassen aan hun vangstmogelijkheden. Er worden vangstcapaciteitsmaxima per lidstaat in vastgesteld, uitgedrukt in tonnage en motorvermogen, en van de lidstaten wordt geëist dat zij een “regeling voor toevoeging/onttrekking aan de vloot”⁸² toepassen, zodat er alleen nieuwe capaciteit aan vloten kan worden toegevoegd wanneer gelijkwaardige capaciteit wordt onttrokken. De capaciteitsmaxima worden verlaagd wanneer vaartuigen met overheidssteun worden gesloopt.

Eind 2019 bevond de vlootcapaciteit zich onder de aangepaste capaciteitsmaxima — gemeten in tonnage was deze in totaal 21 % lager en gemeten in motorvermogen 15 %. Daarom vormen deze maxima een beperkte stimulans voor de lidstaten om maatregelen te nemen op het gebied van de vangstcapaciteit (zie figuur 14).

Bron: ERK, op basis van het EU-vlootregister.

De regeling voor toevoeging/onttrekking aan de vloot bevat geen specifieke voorwaarden voor de Middellandse Zee, waar de visserij een grotere druk uitoefent dan in de Atlantische Oceaan. Binnen deze regeling mogen inactieve vaartuigen worden vervangen door nieuwe en mogen nieuwe vaartuigen technieken gebruiken die schadelijker zijn. Als bijvoorbeeld een nieuwe bodemtrawler wordt toegevoegd aan de vloot ter vervanging van een ringzegenvaartuig, zal meer schade worden aangericht aan zeebodemhabitats. Het GVB stelt de Commissie in staat uitvoeringshandelingen vast te stellen met regels voor de toepassing van de regeling, maar zij heeft dit nog niet gedaan⁸³.

Een klein deel van de EU-financiering wordt gebruikt om de instandhouding van het mariene milieu te ondersteunen

Met financiële steun moet tegemoet worden gekomen aan echte behoeften en een bijdrage worden geleverd aan maatregelen waarmee de instandhouding van het mariene milieu wordt verbeterd. In het kader van onze controle onderzochten we of het gebruik van EFMZV-, LIFE- en Interreg-programma’s in de vier bezochte lidstaten heeft bijgedragen tot de instandhouding van het mariene milieu.

Het EFMZV ondersteunt de verwezenlijking van de GVB-doelstellingen, waaronder het beperken van de negatieve effecten van visserijactiviteiten op het mariene ecosysteem en het waarborgen dat de visserij het mariene milieu niet aantast⁸⁴. Het EFMZV zou niet moeten worden gebruikt om acties te financieren waarmee de vangstcapaciteit van een vaartuig wordt verhoogd⁸⁵.

De totale EFMZV-financiering voor de periode 2014‑2020 bedraagt meer dan 6 miljard EUR. Vijf van de zeven grootste ontvangers van EFMZV-financiering zijn landen met een kustlijn langs de Middellandse Zee (zie figuur 15). Hiervan hebben de twee grootste ontvangers zowel een kustlijn langs de Atlantische Oceaan als langs de Middellandse Zee.

Bron: ERK, op basis van “Facts and figures on the common fisheries policy (EU, 2018)”.

In het kader van het EFMZV worden visserij- en aquacultuuractiviteiten ondersteund. Het is de bedoeling dat het EFMZV de KRMS ondersteunt en bijdraagt tot de bescherming van het mariene milieu⁸⁶. Het fonds kan instandhoudingsmaatregelen rechtstreeks ondersteunen, en ook onrechtstreeks via andere nuttige maatregelen (met inbegrip van wetenschappelijke kennis, gegevensverzameling en monitoring en handhaving)⁸⁷. We schatten dat de vier lidstaten die we bezochten eind 2019 ongeveer 6 % van hun totale EFMZV-financiering hadden gebruikt voor de instandhoudingsmaatregelen die het meest rechtstreeks verband houden met de KRMS en de vogel- en habitatrichtlijnen⁸⁸, en nog eens 8 % voor maatregelen met een minder rechtstreekse impact op de instandhouding. Hiervan hadden ze minder dan 2 miljoen EUR (0,2 %) gebruikt om de impact van de visserij op het mariene milieu te beperken (zie figuur 16). Uit een door de Commissie gefinancierde studie van 2020⁸⁹ kwam naar voren dat de EU-lidstaten in 2019 14 miljoen EUR van het EFMZV hadden gebruikt voor de bescherming van gevoelige soorten. In 2020 stelde het EEA vast dat financiering uit het EFMZV beter moest worden afgestemd op de KRMS⁹⁰.

Bron: ERK, op basis van informatie van de lidstaten.

We rapporteerden in 2011 dat de overcapaciteit van de visserijvloten in de EU de duurzaamheid van visbestanden had ondermijnd⁹¹. Met het EFMZV werd beoogd duurzame visserij en de uitvoering van het gemeenschappelijk visserijbeleid tussen 2014 en 2020 te financieren⁹². Aangezien sommige commerciële visbestanden overbevist werden, was een voorwaarde van het fonds dat het niet mocht worden gebruikt om de vangstcapaciteit van de vissersvloten te verhogen. Daarom heeft het fonds de bouw van nieuwe vaartuigen of de verhoging van de vangstcapaciteit van bestaande vaartuigen niet ondersteund⁹³.

In het voorstel van de Commissie voor een nieuw fonds voor de periode 2021‑2027 werd financiële steun voor een verhoging van de vangstcapaciteit van bestaande vaartuigen wederom uitgesloten en werd in financiële steun voor de eerste aanschaf van kleinschalige vaartuigen voor kustvisserij voorzien onder specifieke voorwaarden⁹⁴ In de conclusies van de Raad⁹⁵ van juni 2019 over het voorstel van de Commissie werd in financiële steun voor de eerste aankoop van vissersvaartuigen onder specifieke voorwaarden voorzien en werd een uitzondering op de uitsluiting van steun voor de verhoging van de vangstcapaciteit ingevoegd. Ten tijde van onze controle hadden de wetgevende autoriteiten de wetgeving nog niet vastgesteld. Wij merken op dat het verlenen van steun voor de aankoop van vissersvaartuigen en verhogingen van de vangstcapaciteit kunnen leiden tot extra druk op de visbestanden en kwetsbare mariene habitats.

Het LIFE-programma⁹⁶ is het EU-instrument dat meer specifiek is gericht op de ondersteuning van milieuprojecten. Sinds 2014 zijn er in het kader van het LIFE-programma geïntegreerde projecten opgezet die specifiek zijn bedoeld voor het ondersteunen, met hogere financieringsbedragen, van EU-lidstaten die milieu- en klimaatwetgeving uitvoeren. Drie van de vier bezochte lidstaten bevorderden dergelijke projecten met maatregelen ter bescherming van het mariene milieu: LIFE-IP Intemares in Spanje; LIFE IP Marine Habitats in Frankrijk en LIFE-IP Azores Natura in Portugal. In de vier door ons bezochte lidstaten troffen we goede voorbeelden aan van door EU LIFE gefinancierde projecten voor de bescherming van het mariene milieu en constateerden we dat er goed gebruik werd gemaakt van Interreg-financiering. In tekstvak 10 zijn voorbeelden te zien van gevallen waarin EU-financiering een verschil heeft gemaakt.

Tekstvak 10

EU-financiering kan een verschil maken

In de Berlengas-archipel (Natura 2000-gebied in Portugal) heeft de EU het LIFE Berlengas-project medegefinancierd (met ongeveer 0,7 miljoen EUR). Met het project werd beoogd zeevogelpopulaties te herstellen en de bijvangst van zeevogels te verminderen. Zo werden onder meer invasieve soorten (zwarte ratten) geëlimineerd en werd de populatie roofdieren beheerst. Aan het einde van het project had een koppel madeirastormvogels weer genesteld op het hoofdeiland. Het project verminderde de bijvangst van zeevogels bij ringzegenvisserij door gebruik te maken van een vlieger die op een roofvogel lijkt. Dankzij de nauwe samenwerking tussen biologen en vissers werd bijgedragen tot de bewustmaking over bijvangsten.

© Ana Isabel Fagundes.

© Elisabete Silva

De EU heeft via medefinanciering ongeveer 3,5 miljoen EUR bijgedragen aan het Interreg-project FISHMPABLU2, dat betrekking had op elf BMG’s in zes mediterrane landen (Griekenland, Spanje, Frankrijk, Kroatië, Italië en Slovenië). Met het project werd beoogd duurzame kleinschalige visserij in en rond BMG’s te bevorderen door middel van het testen van verschillende soorten maatregelen (bijv. betrokkenheid van vissers bij bewaking en monitoring en bij besluitvorming, vervanging van visgerei, vermindering van de visserijinspanning enz.). Het project leverde voor elke maatregel een “governance-toolkit” voor BMG-beheerders en kleinschalige vissers op.

Conclusies en aanbevelingen

In het kader van deze controle werd onderzocht of het EU-kader voor de aanpak van de belangrijkste factoren die druk leggen op de mariene biodiversiteit en habitats goed is ontworpen en in de praktijk goed wordt toegepast in geselecteerde delen van de Atlantische Oceaan en Middellandse Zee, en of de inzet van EU-middelen resultaten heeft opgeleverd. Gezaghebbende wetenschappelijke organen hebben vastgesteld dat visserij een belangrijke belastende factor voor het mariene milieu vormt Daarom hebben wij bij het onderzoeken van het beleidskader, de EU-financiering en de wijze waarop deze zijn toegepast, in het bijzonder gelet op visserijkwesties.

Algemeen beschouwd is er een kader om het mariene milieu te beschermen, maar de maatregelen van de EU hebben niet tot een herstel van de goede milieutoestand van zeeën of duurzame bevissingsniveaus in alle zeeën geleid. We constateerden dat het EU-optreden heeft bijgedragen tot vorderingen in de Atlantische Oceaan, waar veel visbestanden gestabiliseerd en/of verbeterd zijn, maar dat er in de Middellandse Zee geen noemenswaardige tekenen van vooruitgang zijn.

Beschermde mariene gebieden (BMG’s) zijn de meest symbolische instandhoudingsmaatregelen voor het mariene milieu. Op grond van de kaderrichtlijn mariene strategie moeten de lidstaten samenhangende netwerken van dergelijke gebieden opzetten en de EU had als doelstelling uiterlijk in 2020 10 % van haar zeegebieden te beschermen. Onze beoordeling van de rol van BMG's is in overeenstemming met de conclusies van het Europees Milieuagentschap, dat constateerde dat er geen doeltreffend, goed beheerd en goed verbonden netwerk van BMG’s is (zie de paragrafen 31 -38). Daarom boden zij een beperkte bescherming van de mariene biodiversiteit.

De lidstaten kunnen buiten hun territoriale wateren geen beperkingen voor visserijactiviteiten opleggen zonder multilaterale besprekingen aan te gaan. Dit maakt de bescherming van het mariene milieu ingewikkelder (zie paragraaf 39).

De EU-wetgeving inzake zowel het gemeenschappelijk visserijbeleid als mariene biodiversiteit bevat specifieke bepalingen waarmee wordt beoogd de visserijmaatregelen af te stemmen op de maatregelen ter bescherming van het mariene milieu. We constateerden dat de bepalingen van artikel 11 van het GVB en artikel 15 van de KRMS in de praktijk niet als beoogd werkten in de gebieden die we onderzochten. Hierdoor werd de onderlinge afstemming tussen deze beleidsterreinen verzwakt (zie de paragrafen 40 -46).

Het Natura 2000-netwerk dat is ingesteld bij de vogel- en habitatrichtlijnen is de hoeksteen van de inspanningen van de EU om de biodiversiteit te beschermen. Andere EU-wetgeving bevat beschermende bepalingen waarin wordt verwezen naar de soorten en habitats die in deze richtlijnen worden vermeld. Wij merkten op dat er bij de lijsten met bedreigde soorten en habitats, die meer dan 25 jaar geleden zijn samengesteld, geen rekening wordt gehouden met recente wetenschappelijke kennis. Dat wil zeggen dat bepaalde bedreigde soorten niet worden beschermd door deze wetgeving (zie de paragrafen 47 -51).

Om de banden tussen het milieu- en het visserijbeleid te versterken, moet de Commissie samen met de lidstaten de regelgevings- en administratieve wijzigingen in kaart brengen die nodig zijn om gevoelige soorten en habitats te beschermen, en die:

• een snellere toepassing van instandhoudingsmaatregelen uit hoofde van het GVB en de KRMS mogelijk maken;
• de bescherming uitbreiden naar meer soorten (met name de soorten die zijn aangemerkt als ernstig bedreigd) en habitats, op basis van de huidige wetenschappelijke kennis.

Streefdatum voor uitvoering: 2022

In de Atlantische Oceaan, waar visserijbeheer aan beperkingen van de toegestane vangsten is gekoppeld, zijn de visbestanden meetbaar verbeterd, en de Commissie verwacht dat er sprake zal zijn van duurzame visserij bij 99 % van de aanlandingen voor vangsten uitsluitend in de EU en 73 % van de biologische bestanden. Voor visbestanden waarvoor wetenschappelijk MDO-advies beschikbaar is, steeg de biomassa van de bestanden. We merkten echter op dat voor meer dan de helft van de biologische bestanden geen MDO-advies beschikbaar is, dat veel bestanden nog steeds worden overbevist en dat de overkoepelende doelstelling om tegen 2020 op alle bestanden te vissen in overeenstemming met het MDO-advies, niet zou worden verwezenlijkt (zie de paragrafen 52 -58).

Het relevante wetenschappelijke orgaan van de EU (het WTECV) deelde in 2019 mee dat er in de Middellandse Zee twee keer zo veel werd gevist als het duurzame niveau (zie de paragrafen 59 en 60).

We constateerden dat de EU-maatregelen niet hebben geleid tot de instelling van de beschermde visserijgebieden in de EU die vereist zijn op grond van de verordening betreffende de Middellandse Zee van 2006. Voor zeebekkens kunnen voor de visserij beperkte gebieden met andere instrumenten worden ingesteld. De GFCM staat ook toe dat voor de visserij beperkte gebieden worden ingesteld op basis van wetenschappelijk advies. Sinds 2019 voorziet het meerjarenplan voor het westelijke deel van de Middellandse Zee in een ander instrument voor de instelling van voor de visserij beperkte gebieden. In het plan wordt de termijn voor het verwezenlijken van de algemene doelstelling van het bereiken van de MDO uitgesteld van 2020 naar 1 januari 2025. De Commissie zal dit plan in 2024, vlak voor deze nieuwe termijn, evalueren (zie de paragrafen 61 en 65).

Technische maatregelen zouden doeltreffender kunnen bijdragen tot de minimalisering van de negatieve milieueffecten van visserij op het mariene milieu in de Middellandse Zee. De technische EU-maatregelen die van toepassing zijn op de Middellandse Zee zijn moeilijk te handhaven en zijn tot nu toe ontoereikend gebleken om de rijkdommen van de zee te beschermen. In 2018 heeft de Commissie een nieuwe controleverordening voorgesteld waarin een aantal van de bekende tekortkomingen met betrekking tot de visserij in de Middellandse Zee worden aangepakt, met name de monitoring van visvangsten en van de positie van vaartuigen (zie de paragrafen 66 -69).

De EU en haar lidstaten en andere landen in het Middellandse Zeegebied zijn partij bij de Algemene Visserijcommissie voor de Middellandse Zee (General Fisheries Commission for the Mediterranean, GFCM). De door de GFCM ingestelde voor de visserij beperkte gebieden bestrijken ongeveer 1 % van de Middellandse Zee en de GFCM heeft bepaalde schadelijke vangsttechnieken verboden (zie paragraaf 70) in alle wateren die dieper zijn dan 1 000 meter (wat neerkomt op 59 % van de oppervlakte van de Middellandse en de Zwarte Zee).

De vangstcapaciteitsmaxima van de EU en de regeling voor toevoeging/onttrekking aan de vloot waren niet zo opgezet dat zij beantwoorden aan de specifieke omstandigheden in de regionale zeeën van de EU en houden geen rekening met de milieueffecten van verschillende soorten vangsttechnieken (zie de paragrafen 72 -75).

Aangezien de mariene ecosystemen in de Middellandse Zee reeds lange tijd worden aangetast, moet de Commissie samen met de betrokken lidstaten:

• analyseren of het raadzaam is om aanvullende beschermde visserijgebieden in te stellen in het Middellandse Zeebekken;
• in het kader van het meerjarenplan voor het westelijke deel van de Middellandse Zee regelmatig verslag uitbrengen over de vorderingen die zijn gemaakt en over de behoefte aan corrigerende maatregelen, zodat deze maatregelen kunnen worden vastgesteld en getroffen.

Streefdatum voor uitvoering: 2023

In het EU-beleid wordt bepaald dat EU-financiering moet bijdragen tot de bescherming van het mariene milieu. De EU beschikt hiervoor over diverse instrumenten. Het EFMZV is bedoeld om de doelstellingen van het GVB te ondersteunen. Het fonds kan instandhoudingsmaatregelen zowel rechtstreeks als onrechtstreeks ondersteunen. Voor de vier lidstaten die we bezochten, schatten we dat 6 % van de totale aan het eind van 2019 gebruikte EFMZV-financiering rechtstreeks verband hield met instandhoudingsmaatregelen en nog eens 8 % onrechtstreeks verband hield met instandhoudingsdoelstellingen (zie de paragrafen 76 -79).

Overcapaciteit van de vissersvloot in de Middellandse Zee speelt een rol bij overbevissing. We merkten op dat de bestaande beperkingen met betrekking tot de financiering van een verhoging van de vangstcapaciteit grotendeels worden behouden in het voorstel van de Commissie voor een nieuw fonds voor de programmeringsperiode 2021‑2027 (zie de paragrafen 80 en 81).

Het LIFE-programma van de EU is bedoeld om milieuprojecten te ondersteunen, in het bijzonder door middel van geïntegreerde projecten. Interreg kan ook projecten financieren die het mariene milieu ten goede komen. In de door ons bezochte lidstaten troffen we voorbeelden van een goede benutting van deze fondsen aan (zie paragraaf 82).

De Commissie moet, in het kader van de volgende programmering van het EFMZV, samen met de lidstaten onderzoeken hoe de bijdrage van EFMZV-financiering aan doelstellingen op het gebied van de instandhouding van het mariene milieu kan worden vergroot.

Streefdatum voor uitvoering: 2023

Dit verslag werd door kamer I onder leiding van de heer Samo Jereb, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op 28 oktober 2020.

>Voor de Rekenkamer

Klaus-Heiner LEHNE
President

Bijlagen

Bijlage I — Vangsttechnieken

In deze bijlage worden de belangrijkste kenmerken van een aantal vangsttechnieken kort beschreven⁹⁷.

Een bodemtrawl is een kegelvormig net dat horizontaal (door één of twee boten) over de zeebodem wordt gesleept. Een bodemtrawl heeft meestal twee vleugels aan de zijkant die vanaf de opening naar voren lopen, en loopt aan de achterkant taps toe naar een smal, gesloten uiteinde (“kuil”) waar de vangst in terechtkomt. Het net is bedoeld om soorten te vangen die op of nabij de zeebodem leven.

Een ringzegen is een lang, rond net met een frame aan de boven- en onderkant. Aan de onderkant zitten ringen waar metaaldraad of touw doorheen loopt en die worden gebruikt om de onderkant van het net dicht te trekken en zo de vis te vangen. Het is over het algemeen het meest efficiënte visgerei als wordt gevist op open zee, op afstand van de bodem.

Drijvende kieuwnetten bestaan uit een reeks netten die min of meer verticaal worden gehouden door vlotters aan de bovenlijn (“bovenpees”) en gewichten aan de grondlijn (“grondpees”). De netten drijven met de stroom mee, meestal nabij de waterspiegel of halverwege de watermassa, en vis wordt gevangen als deze in de kieuwen zwemt. Drijfnetten kunnen aan een boot worden bevestigd of los drijven. In dat laatste geval worden ze na een tijdje weer opgehaald.

Een grondbeug bestaat uit een lange hoofdlijn met diverse, op gelijke afstand bevestigde bijlijnen (“sneuen”) die aan het eind voorzien zijn van haken. Een grondbeug kan nabij de bodem of – minder gangbaar – halverwege de watermassa of nabij de waterspiegel worden gebruikt. De lengte kan variëren van een paar honderd meter bij kustvisserij tot meer dan 50 km bij grootschalige, mechanische visserijen. In het geval van een drijvende beug wordt de hoofdlijn nabij de waterspiegel of op een bepaalde diepte gehouden door op een regelmatige afstand van elkaar geplaatste vlotters.

Bijlage II — Geselecteerde BMG’s

Mariene subregio’s: Golf van Biskaje en Iberische kustwateren (BIC); Macaronesië (MAC); Westelijk deel van de Middellandse Zee (WM)
Jaar: Jaar waarin werd voorgesteld om gebied aan te merken als zijnde van communautair belang

SPANJE

FRANKRIJK

ITALIË

PORTUGAL

Acroniemen en afkortingen

BMG: beschermd marien gebied

EEA: Europees Milieuagentschap (European Environment Agency)

EEZ: exclusieve economische zone

EFMZV: Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij

EU: Europese Unie

FAO: Voedsel- en landbouworganisatie van de VN (Food and Agriculture Organization)

GES: goede milieutoestand (good environmental status)

GFCM: Algemene Visserijcommissie voor de Middellandse Zee (General Fisheries Commission for the Mediterranean)

GVB: gemeenschappelijk visserijbeleid

ICES: Internationale Raad voor het Onderzoek van de Zee (International Council for the Exploration of the Sea)

IUCN: Internationale Unie voor behoud van de natuur en de natuurlijke hulpbronnen (International Union for Conservation of Nature)

KRMS: kaderrichtlijn mariene strategie

MDO: maximale duurzame opbrengst

NEAFC: Visserijcommissie voor het noordoostelijk deel van de Atlantische Oceaan (North East Atlantic Fisheries Commission)

ROVB’s: regionale organisaties voor visserijbeheer

RZV’s: regionale zeeverdragen

VHR’s: vogel- en habitatrichtlijnen

VN: Verenigde Naties

VWEU: Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie

WTECV: Wetenschappelijk, Technisch en Economisch Comité voor de visserij

Verklarende woordenlijst

Beschermd marien gebied (BMG): zeegebied dat op grond van wetgeving of anderszins is aangewezen voor de bescherming en instandhouding van biodiversiteit, natuurlijke rijkdommen en cultureel erfgoed.

Biologisch bestand: een groep individuen die tot één soort behoren binnen een bepaald gebied.

Biomassa van een bestand: het gecombineerde gewicht van alle individuele vissen in een bestand die zich kunnen voortplanten.

Demersale vissen: soorten of groepen vissen die het grootste deel van hun leven op of nabij de zeebodem doorbrengen.

Ecosysteembenadering van visserijbeheer: een geïntegreerde benadering waarbij rekening wordt gehouden met het volledige ecosysteem. Hiermee wordt beoogd ecosystemen gezond, schoon, niet-giftig, productief en weerbaar te houden en te garanderen dat de baten van de levende rijkdommen van de zee groot zijn en de effecten van visserijactiviteiten op mariene ecosystemen tegelijkertijd beperkt blijven en niet schadelijk zijn voor ecosystemen in de toekomst.

EFMZV: sinds 2014 het financieringsinstrument van de EU voor het maritieme en visserijbeleid.

Exclusieve economische zone (EEZ): zeegebied vlak buiten de territoriale wateren van een kuststaat, waarin dat land bepaalde rechten en plichten heeft op grond van het VN-verdrag inzake het recht van de zee.

Interreg: reeks programma’s die door het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling wordt gefinancierd en grensoverschrijdende samenwerking bevordert door middel van projectfinanciering. Er wordt mee beoogd gezamenlijk gemeenschappelijke uitdagingen aan te pakken en oplossingen te vinden op diverse terreinen, waaronder het milieu.

LIFE: sinds 1992 het financieringsinstrument van de EU voor milieu- en klimaatactie.

Maximale duurzame opbrengst (MDO): de maximale hoeveelheid vis die constant kan worden gevangen onder de huidige omstandigheden zonder het bestand uit te putten.

Pelagische soorten: mariene wezens die het grootste deel van hun tijd weg van de kust en de zeebodem doorbrengen.

Regeling voor toevoeging/onttrekking aan de vloot: juridisch kader om de grootte van de vissersvloot van de EU in overeenstemming te houden met de opgelegde maxima, onder meer door ervoor te zorgen dat lidstaten alleen nieuwe vaartuigen kunnen toevoegen als zij eerst capaciteit onttrekken.

Regionale organisaties voor visserijbeheer (ROVB's): internationale organisaties die worden opgericht door landen met visserijbelangen in een gebied. ROVB’s beheren zowel bestanden van over grote afstanden trekkende soorten (zoals de Internationale Commissie voor de instandhouding van Atlantische tonijnen) als visbestanden in een bepaald geografisch gebied (zoals de NEAFC).

Regionale zeeverdragen (RZV's): samenwerkingsstructuren ter bescherming van het mariene milieu, waarbij lidstaten en buurlanden die mariene wateren delen betrokken zijn. De vier Europese RZV’s zijn Ospar (Verdrag inzake de bescherming van het mariene milieu in het noordoostelijk deel van de Atlantische Oceaan), Helcom (Verdrag ter bescherming van het mariene milieu in het Oostzeegebied), het Verdrag van Barcelona (Verdrag inzake de bescherming van het mariene milieu en de kustgebieden van de Middellandse Zee) en het Verdrag van Boekarest (Verdrag inzake de bescherming van de Zwarte Zee tegen verontreiniging).

Totaal toegestane vangsten (TAC): het maximale volume dat elk jaar mag worden gevangen van een visbestand op grond van het gemeenschappelijk visserijbeleid.

Veilige biologische grenzen: reeks parameters die, als zij in acht wordt genomen bij het beheer van een visbestand, zal waarborgen dat het onwaarschijnlijk is dat het bestand zal instorten, maar die minder restrictief is dan de MDO.

Verdrag inzake biologische diversiteit: multilateraal verdrag dat in 1992, onder auspiciën van de VN, is ondertekend, inzake het behoud van de biodiversiteit, het duurzame gebruik van de bestanddelen daarvan en de eerlijke en billijke verdeling van de voordelen die voortvloeien uit het gebruik van genetische rijkdommen.

Verdrag inzake de bescherming van trekkende wilde diersoorten (Verdrag van Bonn): multilateraal verdrag inzake de instandhouding van trekkende soorten in de diverse gebieden die zij aandoen, dat in 1979 onder auspiciën van de VN is ondertekend.

Verdrag inzake het behoud van wilde dieren en planten en hun natuurlijk leefmilieu in Europa (Verdrag van Bern): multilateraal verdrag dat in 1979, onder auspiciën van de Raad van Europa, is ondertekend, inzake de instandhouding van wilde soorten flora en fauna en hun habitats, in het bijzonder bedreigde en kwetsbare soorten en habitats

Verdrag inzake het recht van de zee: multilateraal verdrag dat in 1982 onder auspiciën van de VN is ondertekend en waarin de rechten en verantwoordelijkheden van naties worden beschreven met betrekking tot hun gebruik van de wereldzeeën en -oceanen en waarin richtsnoeren zijn opgenomen inzake het milieu en het beheer van de natuurlijke rijkdommen van de zee.

Visserijinspanning: een maatstaf van visserijactiviteit waarbij rekening wordt gehouden met de capaciteit van een vaartuig of vloot en het aantal dagen dat wordt gevist.

Visserijinspanningsregeling: een benadering voor het beheer van visbestanden waarbij beperkingen van de visserijinspanning worden opgelegd.

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar controles van EU-beleid en -programma’s of beheerthema’s met betrekking tot specifieke begrotingsterreinen uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de prestaties of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.

Deze doelmatigheidscontrole werd verricht door controlekamer I “Duurzaam gebruik van natuurlijke hulpbronnen”, die onder leiding staat van ERK-lid Samo Jereb. De controle werd geleid door ERK-lid João Figueiredo, ondersteund door Colm Friel, hoofdmanager; Michela Lanzutti en Antonella Stasia, controleurs. Michael Pyper verleende taalkundige ondersteuning. Marika Meisenzahl verleende grafische ondersteuning.

Voetnoten

¹ Artikelen 7 en 11 VWEU.

² Artikel 3 VWEU: “1. De Unie is exclusief bevoegd op de volgende gebieden: […] de instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee in het kader van het gemeenschappelijk visserijbeleid”.

³ Artikel 4 VWEU: “2. De gedeelde bevoegdheden van de Unie en de lidstaten betreffen in het bijzonder de volgende gebieden: (…) e) milieu”.

⁴ Richtlijn 2008/56/EG van het Europees Parlement en de Raad van 17 juni 2008 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het beleid ten aanzien van het mariene milieu (Kaderrichtlijn mariene strategie). PB L 164 van 25.6.2008.

⁵ Respectievelijk Richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand en Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna.

⁶ EEA, State of Europe’s Seas, 2015.

⁷ EEA-verslag nr. 17/2019: Marine messages II, Navigating the course towards clean, healthy and productive seas through implementation of an ecosystem‑based approach, 2020.

⁸ EEA-verslag 17/2019:“Marine messages II”, figuur 4.1.

⁹ IPBES 2019: Global assessment report on biodiversity and ecosystem services.

¹⁰ Zie de FAO-studie “Ecosystem Effects of Fishing in the Mediterranean: An Analysis of the Major Threats of Fishing Gear and Practices to Biodiversity and Marine Habits”, 2004.

¹¹ IUCN, “European Red List of Marine Fishes”, 2015.

¹² Verordening (EU) nr. 1380/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2013 inzake het gemeenschappelijk visserijbeleid. PB L 354 van 28.12.2013. Deze verordening vormt de basishandeling van het beleid en wordt aangevuld met tal van andere rechtshandelingen. Ter vereenvoudiging zullen we naar deze verordening verwijzen als “GVB”.

¹³ Artikel 2 GVB.

¹⁴ Artikel 2, leden 1 en 2, GVB.

¹⁵ EEA, “Status of marine fish and shellfish stocks in European seas”, 2019.

¹⁶ Artikel 5 GVB.

¹⁷ Zie voor de vangstmogelijkheden voor 2020 Verordening (EU) 2020/123 van de Raad van 27 januari 2020 tot vaststelling, voor 2020, van de vangstmogelijkheden voor sommige visbestanden en groepen visbestanden welke in de wateren van de Unie en, voor vissersvaartuigen van de Unie, in bepaalde wateren buiten de Unie van toepassing zijn, PB L 25 van 30.1.2020.

¹⁸ Verordening (EG) nr. 1967/2006 van de Raad van 21 december 2006 inzake beheersmaatregelen voor de duurzame exploitatie van visbestanden in de Middellandse Zee. PB L 409 van 30.12.2006.

¹⁹ Verordening (EU) nr. 1343/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 tot vaststelling van een aantal bepalingen voor de visserij in het GFCM-overeenkomstgebied (General Fisheries Commission for the Mediterranean — Algemene Visserijcommissie voor de Middellandse Zee). PB L 347 van 30.12.2011.

²⁰ Artikel 2 GFCM: “Het doel van de overeenkomst is het waarborgen van de instandhouding en het duurzaam gebruik, op biologisch, sociaal, economisch en ecologisch niveau, van de levende rijkdommen van de zee, […] in het Toepassingsgebied”.

²¹ Ministeriële conferentie inzake de duurzaamheid van de visserij in de Middellandse Zee 2017, Malta Medfish4ever ministerial declaration. Egypte ondertekende deze verklaring niet.

²² COM(2007) 575 definitief van 10 oktober 2007, Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s, “Een geïntegreerd maritiem beleid voor de Europese Unie”.

²³ Artikel 1 KRMS.

²⁴ COM(2018) 562 final van 31 juli 2018, Verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad ter beoordeling van de programma’s van maatregelen van de lidstaten in het kader van de kaderrichtlijn mariene strategie.

²⁵ COM(2018) 562 final van 31 juli 2018, Verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad ter beoordeling van de programma’s van maatregelen van de lidstaten in het kader van de kaderrichtlijn mariene strategie.

²⁶ COM(2020) 259 final van 25 juni 2020, Verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad over de uitvoering van de kaderrichtlijn mariene strategie (Richtlijn 2008/56/EC).

²⁷ COM(2011) 244 van 3 mei 2011, Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s, “Onze levensverzekering, ons natuurlijk kapitaal: een EU-biodiversiteitsstrategie voor 2020”.

²⁸ COM(2015) 478 final van 2 oktober 2015, Verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad, “De tussentijdse evaluatie van de biodiversiteitsstrategie van de EU voor 2020”.

²⁹ Richtlijn 2014/89/EU van het Europees Parlement en de Raad van 23 juli 2014 tot vaststelling van een kader voor maritieme ruimtelijke planning.

³⁰ COM(2015) 481 final van 1 oktober 2015, Verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad inzake de voortgang bij het vaststellen van beschermde mariene gebieden (zoals vereist krachtens artikel 21 van de Kaderrichtlijn mariene strategie 2008/56/EG).

³¹ Artikel 13, lid 4.

³² EEA, “Marine Protected Areas: Designed to conserve Europe’s marine life, marine protected areas are a globally recognised tool for managing and enhancing our marine ecosystems”, 2018.

³³ “Marine Protected Areas Economics, Management and Effective Policy Mixes”, https://www.oecd.org/environment/resources/Marine-Protected-Areas-Policy-Highlights.pdf.

³⁴ WWF, “ Protecting Our Ocean - Europe’s Challenges to Meet the 2020 Deadlines”, 2019.

³⁵ EEA, “Marine messages II”, tekstvak 3.2, 2020.

³⁶ Dureuil et al., “Elevated trawling inside protected areas undermines conservation outcomes in a global fishing hot spot”, Science, vol. 362, uitgave 6421, blz. 1403‑1407, 2018.

³⁷ EEA, “EU reaches the Aichi target of protecting ten percent of Europe’s seas”,2018.

³⁸ EEA, “Marine Protected Areas”, 2018.

³⁹ COM(2020) 380 final van 20 mei 2020, Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s. EU-biodiversiteitsstrategie voor 2030. De natuur terug in ons leven brengen.

⁴⁰ Zie COM(2019) 274 final van 7 juni 2019, Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad over de stand van zaken van het gemeenschappelijk visserijbeleid en de raadpleging over de vangstmogelijkheden voor 2020.

⁴¹ Zie https://ec.europa.eu/fisheries/cfp/fishing_rules_nl.

⁴² EEA, “Marine messages II”, tekstvak 3.2, 2020.

⁴³ COM(2018) 368 final van 30 mei 2018, Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1224/2009, van de Raad, en tot wijziging van Verordeningen (EG) nr. 768/2005, (EG) nr. 1967/2006 en (EG) nr. 1005/2008 van de Raad, en Verordening (EU) nr. 2016/1139 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft visserijcontroles.

⁴⁴ IUCN, “European Red List of Marine Fishes”, 2015.

⁴⁵ Habitatrichtlijn, artikel 19; vogelrichtlijn, artikelen 15 en 16.

⁴⁶ EEA-verslag 3/2015, “Marine protected areas in Europe’s seas”.

⁴⁷ Artikel 3 MedReg.

⁴⁸ Verordening (EU) 2019/1241 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019 betreffende de instandhouding van visbestanden en de bescherming van mariene ecosystemen door middel van technische maatregelen. PB L 198 van 25.7.2019.

⁴⁹ COM(2009) 40 final van 5 februari 2009, “Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad – Een actieplan van de Europese Gemeenschap voor de instandhouding en het beheer van het haaienbestand”.

⁵⁰ WTECV 19-17.

⁵¹ Verordening (EG) nr. 1185/2003 van de Raad van 23 juni 2003 betreffende het afsnijden van haaienvinnen aan boord van vaartuigen (zoals gewijzigd). PB L 167 van 4.7.2003.

⁵² Artikelen 2 en 3 GVB.

⁵³ EEA, “Marine messages II”, 2020, blz. 11.

⁵⁴ EEA, “Marine messages II”, 2020, blz. 25.

⁵⁵ Werkdocument van de diensten van de Commissie, zie blz. 9.

⁵⁶ WTECV, Monitoring van de prestatie van het gemeenschappelijk visserijbeleid (WTECV-Adhoc-19-01). Dit is een verslag van een deskundigengroep van het WTECV uit maart 2019. Gegevens voor de jaren tot 2017. Zie blz. 7 en 11.

⁵⁷ WTECV 19-01, blz. 11.

⁵⁸ Werkdocument van de diensten van de Commissie bij COM(2019) 274 final, zie blz. 7.

⁵⁹ WTECV-Adhoc-19-01.

⁶⁰ COM(2019) 274 final van 7 juni 2016.

⁶¹ EEA, “Marine messages II”, 2020, blz. 17.

⁶² Zie de volgende WTECV-verslagen: PLEN 17-02, PLEN 18-01, WTECV 18-09 en WTECV 18-13.

⁶³ WTECV, “The 2018 Annual economic report on the EU fishing fleets” (WTECV 18-07), blz. 163..

⁶⁴ Zie overweging 21 en artikel 59 van Verordening (EG) nr. 1224/2009 van de Raad.

⁶⁵ Zie WTECV 17-02.

⁶⁶ Zie WTECV PLEN 17-02.

⁶⁷ Zie WTECV PLEN 19-01.

⁶⁸ Zie overweging 18 en de artikelen 5 en 6 van Verordening (EG) nr. 1967/2006 van de Raad.

⁶⁹ Verordening (EU) nr. 2019/1022, vastgesteld op 20 juni 2019.

⁷⁰ Artikelen 17 en 6.

⁷¹ Verordening (EU) 2019/1241.

⁷² Zie artikel 3, onder d).

⁷³ Zie bijvoorbeeld artikel 10, lid 4, artikel 12, lid 2, artikel 15, lid 2, artikel 23, leden 1 en 5, artikel 27, lid 7, en artikel 31, lid 4.

⁷⁴ Verordening (EG) nr. 1967/2006.

⁷⁵ Verordening (EU) nr. 1343/2011.

⁷⁶ COM(2007) 604 final van 17 oktober 2007, Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s, “Destructieve visserijpraktijken op volle zee en bescherming van kwetsbare diepzee-ecosystemen”.

⁷⁷ WTECV PLEN 17-02.

⁷⁸ COM(2017) 192 final van 24 april 2017, Verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad, “Toepassing en evaluatie van Verordening (EG) nr. 1224/2009 van de Raad tot vaststelling van een controleregeling van de Unie die de naleving van de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid moet garanderen, als vereist krachtens artikel 118 Refit Evaluatie van de gevolgen van de visserijverordening”.

⁷⁹ COM(2018) 368 final van 30 mei 2018.

⁸⁰ Bron: Databank van de GFCM.

⁸¹ Zie artikel 2, punt 5, onder d), van het GVB.

⁸² Artikel 23 GVB.

⁸³ Zie artikel 23, lid 2, GVB.

⁸⁴ Artikel 2, lid 3, van de GVB-verordening.

⁸⁵ Zie artikel 1 van de EFMZV-verordening (Verordening (EU) nr. 508/2014).

⁸⁶ Overweging 10 EFMZV.

⁸⁷ Artikel 6 EFMZV-verordening.

⁸⁸ EFMZV-verordening, artikelen 37-40, respectievelijk “steun voor het ontwerpen en uitvoeren van instandhoudingsmaatregelen en regionale samenwerking”; “beperking van de impact van de visserij op het mariene milieu en aanpassing van de visserij aan de bescherming van soorten”; “innovatie in verband met de instandhouding van biologische rijkdommen van de zee”; “bescherming en herstel van de mariene biodiversiteit en de mariene ecosystemen en compensatieregelingen in het kader van duurzame visserijactiviteiten”.

⁸⁹ Definitief verslag “EMFF use for the protection of sensitive species”, maart 2020.

⁹⁰ EEA, “Marine messages II”, 2020, blz. 53.

⁹¹ Europese Rekenkamer, Speciaal Verslag nr. 12/2011, “Hebben de EU-maatregelen bijgedragen tot de aanpassing van de capaciteit van de vissersvloten aan de beschikbare vangstmogelijkheden?”.

⁹² EFMZV-verordening, artikel 5.

⁹³ EFMZV-verordening, artikel 11.

⁹⁴ Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij en tot intrekking van Verordening (EU) nr. 508/2014, COM(2018) 390 final van 12.6.2018, artikelen 13 en 16.

⁹⁵ Conclusies van de Raad over het voorstel van de Commissie voor een nieuw Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij, juni 2019.

⁹⁶ Verordening (EU) nr. 1293/2013.

⁹⁷ Op basis van informatie van de FAO-website .

Tijdlijn

Contact

EUROPESE REKENKAMER
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1
Inlichtingen: eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2020

AUTEURSRECHT

© Europese Unie, 2020.

Het beleid van de Europese Rekenkamer (ERK) inzake hergebruik is geregeld bij Besluit nr. 6-2019 van de Europese Rekenkamer over het opendatabeleid en het hergebruik van documenten.

Tenzij anders aangegeven (bijv. in afzonderlijke auteursrechtelijke mededelingen), wordt voor inhoud van de ERK die eigendom is van de EU een licentie verleend in het kader van de Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0)-licentie. Dit betekent dat hergebruik is toegestaan mits de bron correct wordt vermeld en wijzigingen worden aangegeven. De hergebruiker mag de oorspronkelijke betekenis of boodschap van de documenten niet wijzigen. De ERK is niet aansprakelijk voor mogelijke gevolgen van hergebruik.

U dient aanvullende rechten te verwerven indien specifieke inhoud personen herkenbaar in beeld brengt, bijvoorbeeld op foto’s van personeelsleden van de ERK, of werken van derden bevat. Indien toestemming wordt verkregen, wordt hiermee de bovengenoemde algemene toestemming opgeheven en zullen beperkingen van het gebruik daarin duidelijk worden aangegeven.

Wilt u inhoud gebruiken of reproduceren die geen eigendom van de EU is, dan dient u de houders van het auteursrecht mogelijk rechtstreeks om toestemming te vragen.

Software of documenten waarop industriële-eigendomsrechten rusten, zoals octrooien, handelsmerken, geregistreerde ontwerpen, logo’s en namen, zijn uitgesloten van het beleid van de ERK inzake hergebruik; hiervoor wordt u ook geen licentie verleend.

De groep institutionele websites van de Europese Unie met de domeinnaam “europa.eu” bevat links naar sites van derden. Aangezien de ERK geen controle heeft over deze sites, wordt u aangeraden kennis te nemen van hun privacy- en auteursrechtbeleid.

Gebruik van het logo van de Europese Rekenkamer

Het logo van de Europese Rekenkamer mag niet worden gebruikt zonder voorafgaande toestemming van de Europese Rekenkamer.

Hoe neemt u contact op met de EU?

Kom langs
Er zijn honderden Europe Direct-informatiecentra overal in de Europese Unie. U vindt het adres van het dichtstbijzijnde informatiecentrum op: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Bel of mail
Europe Direct is een dienst die uw vragen over de Europese Unie beantwoordt. U kunt met deze dienst contact opnemen door:

• te bellen naar het gratis nummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bepaalde telecomaanbieders kunnen wel kosten in rekening brengen),
• te bellen naar het gewone nummer: +32 22999696, of
• een e-mail te sturen via: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Waar vindt u informatie over de EU?

Online
Informatie over de Europese Unie in alle officiële talen van de EU is beschikbaar op de Europa-website op: https://europa.eu/european-union/index_nl

EU-publicaties
U kunt publicaties van de EU downloaden of bestellen op: https://op.europa.eu/nl/publications (sommige zijn gratis, andere niet). Als u meerdere exemplaren van gratis publicaties wenst, neem dan contact op met Europe Direct of uw plaatselijke informatiecentrum (zie https://europa.eu/european-union/contact_nl).

EU-wetgeving en aanverwante documenten
Toegang tot juridische informatie van de EU, waaronder alle EU-wetgeving sinds 1952 in alle officiële talen, krijgt u op EUR-Lex op: http://eur-lex.europa.eu

Open data van de EU
Het opendataportaal van de EU (http://data.europa.eu/euodp/nl) biedt toegang tot datasets uit de EU. Deze gegevens kunnen gratis worden gedownload en hergebruikt, zowel voor commerciële als voor niet-commerciële doeleinden.