Milieu marin: l'UE offre une protection étendue, mais superficielle

Synthèse

Les mers de l'Union européenne (UE) sont vastes et abritent une multitude d'habitats et d'espèces. L'UE applique une politique de protection du milieu marin et d'exploitation durable des ressources de la mer. Les scientifiques comme les décideurs politiques ont conscience que la pêche, qui puise dans les ressources et endommage les fonds marins, constitue l'une des principales pressions exercées sur les mers européennes.

La politique commune de la pêche régit les activités de pêche dans les mers de l'UE et vise à garantir que ces activités soient durables sur le plan environnemental. La Commission joue un rôle plus important dans la conservation des ressources biologiques de la mer que dans les politiques environnementales, dont elle partage la responsabilité avec les États membres. Les principales politiques environnementales applicables au milieu marin sont énoncées dans la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin», ainsi que dans les directives «Habitats» et «Oiseaux». Les fonds de l'UE sont répartis entre différents instruments de financement.

L'année 2020 a été décisive pour l'UE en ce qui concerne la réalisation des objectifs fixés pour le milieu marin, et l'année 2021 verra se tenir une conférence des Parties à la convention des Nations unies sur la diversité biologique. Notre rapport peut contribuer à éclairer les futures discussions sur les politiques.

L'audit qui en fait l'objet a consisté à examiner si le cadre mis en place par l'UE pour alléger les principales pressions qui s'exercent sur la biodiversité et les habitats marins était bien conçu, s'il était réellement appliqué dans certaines zones de l'Atlantique et de la Méditerranée, et si des résultats avaient été obtenus grâce aux fonds de l'UE.

Dans l'ensemble, nous avons constaté qu'en dépit du cadre mis en place pour protéger le milieu marin, les actions de l'UE n'avaient pas permis de rétablir le bon état écologique des mers, ni d'y ramener partout la pêche à des niveaux durables: ce constat recoupe celui dressé par l'Agence européenne pour l'environnement dans un rapport publié alors que nous achevions nos travaux d'audit, selon lequel la biodiversité marine reste menacée dans les mers européennes. De nombreuses évaluations des espèces et des habitats marins continuent de révéler un état de conservation «défavorable», voire «inconnu». Si nous avons pu établir que l'action de l'UE avait abouti à des progrès sensibles dans l'Atlantique, la Méditerranée est quant à elle restée largement surexploitée; par ailleurs, seule une petite partie du Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche a été utilisée pour financer la conservation du milieu marin.

Nous dressons le constat suivant:

1. les règles de l'UE en matière de protection des écosystèmes et des habitats essentiels ne leur ont pas permis de se régénérer. Le réseau de zones marines protégées n'est pas représentatif de la diversité des mers de l'UE et n'offre parfois qu'une maigre protection. Dans la pratique, les dispositions visant à coordonner la politique de la pêche avec la politique environnementale n'ont pas fonctionné comme prévu, et les espèces et habitats protégés par les directives «Oiseaux» et «Habitats» l'ont été sur la base d'évaluations obsolètes des menaces;
2. dans l'Atlantique, où la gestion des activités de pêche consiste principalement à imposer des limites de captures admissibles, une amélioration sensible a été observée. La majorité des stocks halieutiques faisaient l'objet d'une pêche durable, mais un grand nombre restaient surexploités;
3. en Méditerranée, où la gestion des activités de pêche consiste principalement à limiter l'effort de pêche (et non les captures), les taux d'exploitation étaient deux fois supérieurs aux niveaux durables;
4. les États membres où nous nous sommes rendus ont utilisé 6 % du financement provenant du Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche pour soutenir des mesures directement liées à la conservation. À ces 6 % s'ajoutaient 8 % consacrés à des mesures indirectement liées à la conservation. Par ailleurs, nous avons pu observer de bons exemples de projets financés par les programmes LIFE et Interreg.

Sur la base de nos constatations, nous formulons des recommandations qui visent à:

1. inventorier les modifications réglementaires et administratives nécessaires pour protéger les espèces et les habitats sensibles;
2. renforcer les mesures de protection en Méditerranée;
3. développer le potentiel du financement de l'UE.

Introduction

Mers et océans de l'UE

L'Union européenne (UE) s'est engagée à promouvoir une exploitation durable des océans et à protéger les écosystèmes marins. L'UE, en tant qu'organe, ainsi que ses États membres à titre individuel, sont parties à plusieurs accords internationaux portant sur la protection des espèces et des habitats marins, notamment les conventions sur le droit de la mer, sur la diversité biologique, sur la conservation des espèces migratrices appartenant à la faune sauvage (convention de Bonn), et sur la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l'Europe (convention de Berne). Les conventions sur les mers régionales et les organisations régionales de gestion des pêches (ORGP) jouent également un rôle majeur.

En 2015, les Nations unies ont adopté des objectifs de développement durable, dont un lié à la «vie aquatique» (voir encadré 1). L'UE s'est engagée à atteindre cet objectif dans ses mers.

Les mers de l'UE couvrent une vaste superficie (le terme «mers» est utilisé dans le présent rapport pour désigner à la fois les mers et l'océan Atlantique). Elles abritent une multitude d'habitats et d'espèces et constituent un poumon essentiel pour l'UE, tant sur le plan économique que social et environnemental, comme le montre la figure 1.

Sources: Cour des comptes européenne, sur la base du site internet de la DG ENV et du rapport State of Europe's Seas, AEE, 2015.

En vertu du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), l'UE est tenue d'intégrer la protection de l'environnement et le développement durable dans ses politiques¹.

Le TFUE dote l'Union d'une compétence exclusive en matière de conservation des ressources biologiques de la mer, qu'elle exerce par l'intermédiaire de sa politique commune de la pêche² (PCP). La Commission et les États membres³ sont conjointement responsables des politiques environnementales, dont les plus importantes pour les mers sont énoncées dans plusieurs directives: la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin» (DCSMM)⁴, la directive «Oiseaux» et la directive «Habitats»⁵.

L'Agence européenne pour l'environnement (AEE) s'est alarmée, en 2015, du mauvais état de conservation de bon nombre d'espèces et d'habitats marins et a conclu qu'il lui était impossible de considérer les mers européennes comme «saines» ou «propres»⁶. En 2020, l'AEE a signalé que la perte de biodiversité marine dans les mers d'Europe se poursuivait et que de nombreuses évaluations des espèces et des habitats marins concluaient à un état de conservation défavorable ou inconnu⁷. La figure 2 présente la classification, établie par l'AEE, de l'état de la biodiversité dans les mers européennes.

Source: © Agence européenne pour l'environnement, Rapport Marine messages II, 2020, Figure 3.1, p. 27.

La pêche, qui puise dans les ressources et endommage les fonds marins, constitue l'une des principales pressions exercées sur le milieu marin. L'Agence européenne pour l'environnement (AEE) a rappelé en 2020⁸ que les activités de pêche étaient responsables de certaines des pressions les plus fortes auxquelles sont soumis les écosystèmes des mers d'Europe. La plateforme intergouvernementale scientifique et politique sur la biodiversité et les services écosystémiques (IPBES) a quant à elle observé en 2019⁹ que la pêche était le facteur dont l'incidence a été la plus importante sur les écosystèmes marins. L'Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO) indique que les chalutiers ont des effets dévastateurs sur l'écosystème, notamment au travers des dommages physiques qu'ils provoquent sur les fonds marins (…), de la surexploitation des ressources démersales (…), des énormes quantités de prises accessoires et de rejets associés¹⁰. La figure 3 illustre la relation entre pêche et conservation, et l'annexe I décrit sommairement quelques techniques de pêche.

Source: Cour des comptes européenne.

La pêche peut donner lieu à des prises accessoires d'espèces vulnérables (telles que les requins) ou de mammifères marins, d'oiseaux marins et de tortues. Le changement climatique, la pollution, l'aménagement du littoral, la perturbation des fonds marins et la propagation d'espèces non indigènes ont également un impact sur la biodiversité marine. En 2015, l'Union internationale pour la conservation de la nature (UICN) signalait que 7,5 % des espèces européennes de poissons marins étaient menacées d'extinction et que les informations scientifiques disponibles étaient insuffisantes pour évaluer le risque d'extinction de 20,6 % supplémentaires d'espèces de poissons¹¹.

Action de l'UE

L'UE a mis en place un cadre pour protéger le milieu marin. Il se compose de différentes directives environnementales, ainsi que de règlements régissant la pêche. La figure 4 donne une vue d'ensemble des politiques de l'UE les plus pertinentes pour notre audit.

Source: Cour des comptes européenne.

La politique commune de la pêche

La politique commune de la pêche (PCP)¹² fixe les règles applicables à la pêche au sein de l'UE. Elle a également pour objectif de garantir que les activités de pêche soient durables sur le plan environnemental et de réduire au maximum leurs incidences négatives sur l'écosystème marin¹³. La PCP vise à faire en sorte qu'en 2020 au plus tard, le taux d'exploitation ne soit pas supérieur à des niveaux permettant d'obtenir le «rendement maximal durable»¹⁴ (voir encadré 2).

Encadré 2

Rendement maximal durable (RMD)

La mise en œuvre du RMD doit permettre d'atteindre des niveaux de captures élevés tout en conservant des stocks halieutiques productifs dans des écosystèmes marins sains: si les captures excèdent ces niveaux, les stocks halieutiques déclinent. Cette démarche suppose de maintenir les stocks halieutiques à des niveaux supérieurs à ceux prévus par «l'approche de précaution» exigée par la conférence des Nations unies sur l'environnement et le développement et son accord sur les stocks de poissons. L'approche de précaution vise à maintenir les stocks halieutiques au-dessus des limites de sécurité biologique, ce qui constitue une condition nécessaire, mais insuffisante, pour atteindre le RMD. Tant l'approche de précaution que le RMD s'intègrent dans l'approche écosystémique de la gestion des pêches et impliquent une diminution des niveaux de captures:

Source: Cour des comptes européenne, sur la base de l'avis rendu par le CIEM en juin 2012 (ICES, 2012. Report of the ICES Advisory Committee 2012. ICES Advice, 2012. Book 1).

La PCP fixait pour objectif que le RMD soit, «si cela est possible, atteint en 2015 et pour tous les stocks, progressivement et par paliers, en 2020 au plus tard». En 2019, l'AEE a estimé qu'il était peu probable qu'en Méditerranée, l'UE atteigne l'objectif de 2020 énoncé dans le règlement PCP¹⁵.

Les navires de pêche de l'UE sont soumis aux règles de la PCP et peuvent pêcher dans toutes les mers de l'Union. Les États membres gèrent l'accès à leurs bandes côtières en vertu d'une dérogation temporaire prorogée à plusieurs reprises depuis 1983¹⁶.

La gestion des pêches est organisée différemment dans l'Atlantique et dans la Méditerranée: dans l'Atlantique, elle fonctionne essentiellement selon un système de quotas, alors que dans la Méditerranée, un régime de gestion de l'effort de pêche s'applique en règle générale. Pour l'Atlantique, l'UE fixe chaque année des limites de capture, connues sous le nom de «totaux admissibles des captures» (TAC), et les alloue¹⁷ aux différents États membres, par zone de pêche. En Méditerranée, deux règlements de l'UE s'appliquent en plus de la PCP: le règlement sur la Méditerranée (le «règlement Méditerranée»)¹⁸ et le règlement relatif à la pêche dans la zone couverte par l'accord de la Commission générale des pêches pour la Méditerranée (le «règlement CGPM»)¹⁹, qui comportent des mesures de gestion et des mesures techniques. L'encadré 3 fournit un exemple de TAC et d'effort de pêche.

Jusqu'en 2019, année où le plan de gestion pluriannuel de l'UE pour la Méditerranée occidentale est entré en vigueur et où celui de la CGPM pour les stocks démersaux de l'Adriatique a été adopté, les plans de gestion nationaux prévoyaient des limitations de l'effort de pêche par État membre, et il n'existait aucun cadre de suivi de la réduction de l'effort au niveau de l'UE.

L'UE, ses États membres méditerranéens et d'autres pays méditerranéens sont parties à la CGPM. Celle-ci a notamment pour objectif d'assurer la conservation et l'exploitation durable des ressources marines vivantes en mer Méditerranée²⁰. En 2017, des parties à la CGPM, dont l'UE, ont signé la déclaration ministérielle MedFish4Ever²¹.

Les politiques environnementales

Les zones marines protégées de l'UE (Natura 2000)

Les directives «Oiseaux» (1979) et «Habitats» (1992) visent à protéger les espèces et les habitats menacés partout dans l'UE et créent, ensemble, le réseau de zones protégées «Natura 2000». Les États membres désignent et gèrent les sites Natura 2000. Les zones protégées situées en mer sont appelées «zones marines protégées» (ZMP). Fin 2019, il en existait plus de 3 000.

La directive-cadre «stratégie pour le milieu marin» (DCSMM)

En 2007, la Commission a adopté une politique maritime intégrée²², qui vise à renforcer la coordination entre les différents domaines d'action. La directive-cadre «stratégie pour le milieu marin» de 2008 constitue le pilier environnemental de cette politique.

La directive-cadre «stratégie pour le milieu marin» définit les régions et sous-régions marines (voir figure 5) et exige des États membres qu'ils fassent en sorte que leurs eaux marines se trouvent dans un «bon état écologique» au plus tard en 2020²³. Ils sont tenus de mettre en œuvre des stratégies pour leurs eaux marines, en coopération avec les États membres partageant la même région ou sous-région marine.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base du document technique Delineation of the MSFD Article 4 marine regions and subregions.

Les États membres ont dû évaluer leurs eaux marines à l'aune de 11 descripteurs qualitatifs (voir encadré 4) et proposer des programmes de surveillance et des mesures pour parvenir à un bon état écologique au plus tard en 2020.

En 2018, la Commission a conclu²⁴ que des améliorations étaient nécessaires pour tous les programmes de mesures et que la réalisation d'un bon état écologique à l'horizon 2020 au sein de chacune des régions marines et pour chacun des descripteurs était peu probable²⁵. En 2020, elle a constaté²⁶ que les progrès accomplis pour parvenir à un bon état écologique n'avaient pas été assez rapides et a recensé les domaines dans lesquels des améliorations devaient être apportées de toute urgence.

Les stratégies en faveur de la biodiversité

En 2011, la Commission a adopté une communication dans laquelle elle présente la stratégie de l'UE en faveur de la biodiversité à l'horizon 2020²⁷, dont l'objectif est d'avoir enrayé à cette date la perte de biodiversité et la dégradation des écosystèmes terrestres et marins de l'Union. En 2015, l'examen à mi-parcours de la stratégie a fait apparaître que les espèces et les écosystèmes marins étaient toujours en déclin dans les mers de l'UE et que le réseau marin Natura 2000 n'était pas encore achevé²⁸. En mai 2020, la Commission a publié une nouvelle stratégie en faveur de la biodiversité, qui vise, à l'horizon 2030, à protéger au moins 30 % de la superficie marine de l'Union et à en protéger strictement au moins 10 %.

Les responsabilités de la Commission et des États membres

Puisque la conservation des ressources biologiques de la mer relève de la compétence exclusive de l'UE, la Commission joue un rôle plus important dans ce domaine que dans celui de la protection du milieu marin, où les responsabilités sont partagées avec les États membres. La Commission propose des règlements pour la gestion des pêches (notamment en ce qui concerne les captures admissibles, les techniques de pêche et les contrôles, ainsi que le financement). Elle surveille la mise en œuvre opérée par les États membres dans les deux domaines d'action: pour la pêche, par l'intermédiaire de la direction générale des affaires maritimes et de la pêche (DG MARE) et, pour la protection du milieu marin, par celui de la direction générale de l'environnement (DG ENV). Le comité scientifique, technique et économique de la pêche (CSTEP) est un groupe d'experts qui conseille la Commission sur la gestion des pêches; le Conseil international pour l'exploration de la mer (CIEM) est quant à lui un organisme intergouvernemental de recherche sur le milieu marin de l'Atlantique Nord, qui remet des avis scientifiques à la Commission.

Le tableau 1 illustre le partage des responsabilités entre la Commission et les États membres en ce qui concerne les politiques de l'environnement et de la pêche dans différentes zones marines. Les États membres sont responsables des mesures de mise en œuvre des directives environnementales et de l'application des règles énoncées dans le règlement PCP. Il s'agit notamment du droit de prendre des mesures de protection dans ses eaux marines (par exemple, en vertu des articles 11 et 20 du règlement PCP).

Source: Cour des comptes européenne.

Le financement de l'UE

L'UE peut financer la protection du milieu marin au moyen de plusieurs instruments (tels que le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP) ou les programmes LIFE et Interreg), mais aucun n'y est spécifiquement consacré. En vertu de l'article 6 du règlement n° 508/2014, le soutien à la PCP pour la conservation des ressources biologiques de la mer entre dans le champ d'application du FEAMP. La Commission ne rend pas explicitement compte du financement total affecté par l'UE au milieu marin.

Étendue et approche de l'audit

Nous nous sommes penchés sur le cadre d'action et de financement de l'UE et sur la manière dont elle a cherché à alléger les principales pressions auxquelles sont soumis la biodiversité et les habitats marins, en particulier celle exercée par la pêche commerciale. Nous avons examiné:

• si le cadre de l'UE était bien conçu et si la Commission et les États membres l'appliquaient correctement;
• si des progrès avaient été accomplis dans l'Atlantique et la Méditerranée;
• si la Commission et les États membres avaient obtenu des résultats grâce aux fonds de l'UE.

Notre audit a porté sur la période écoulée entre l'adoption, en 2008, de la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin» et le 1^er mars 2020. Nous avons centré notre attention sur le golfe de Gascogne et les côtes ibériques, la Macaronésie et la Méditerranée occidentale, et nous nous sommes rendus dans les États membres riverains de ces zones maritimes, à savoir l'Espagne, la France, l'Italie et le Portugal. La figure 6 présente la zone géographique sur laquelle notre audit a porté.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base du document technique Delineation of the MSFD Article 4 marine regions and subregions.

Notre audit n'a porté ni sur la directive relative à la planification de l'espace maritime²⁹ ni sur la stratégie «Croissance bleue», étant donné que les États membres ne rendront pas compte à la Commission de la planification de l'espace maritime avant 2021.

Dans le cadre de nos travaux d'audit, nous avons:

• examiné les propositions, lignes directrices et rapports pertinents de la Commission;
• effectué des visites auprès des autorités nationales et régionales, ainsi que de représentants du secteur de la pêche et d'organisations de protection de l'environnement en Espagne, en France, en Italie et au Portugal;
• analysé le financement octroyé par l'UE à des projets visant à protéger le milieu marin et examiné ces projets, ainsi que 21 zones marines protégées établies de longue date et pour lesquelles des objectifs de protection divers ont été fixés, dans les zones maritimes sélectionnées;
• consulté un groupe d'experts afin de tirer parti de leurs connaissances pour analyser les liens entre les politiques de l'environnement et de la pêche;
• examiné des études et des rapports pertinents, notamment ceux du comité scientifique, technique et économique de la pêche (CSTEP) et de l'Agence européenne pour l'environnement.

L'année 2020 est décisive pour l'UE en ce qui concerne la réalisation des objectifs de conservation fixés dans le cadre de la stratégie de 2011 en faveur de la biodiversité, du règlement PCP et de la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin». En 2021 devrait se tenir une conférence des Parties à la convention des Nations unies sur la diversité biologique. Le présent rapport fournit une analyse des résultats obtenus à ce jour en ce qui concerne la protection de la biodiversité marine et peut donc alimenter le débat sur les choix à venir.

Observations

Les États membres peinent à appliquer le cadre de l'UE pour la protection du milieu marin

Le cadre juridique de l'UE impose aux États membres de protéger le milieu marin. Nous avons vérifié si le cadre de l'UE avait été instauré et appliqué de façon à faciliter le respect de cette obligation. À cette fin, nous avons examiné si le cadre fournissait des outils efficaces pour protéger les zones maritimes, s'il établissait un socle clair pour l'intervention, s'il était coordonné avec d'autres domaines d'action ayant une incidence sur le milieu marin, et s'il reposait sur des avis scientifiques actualisés recensant les espèces et les habitats les plus menacés.

Les zones marines protégées de l'UE offrent en pratique peu de protection

La Commission définit les ZMP comme des zones marines créées dans le but premier de veiller à la conservation de la nature. Pour être efficaces, les ZMP doivent être dotées d'objectifs clairs, poursuivis au moyen d'actions bien gérées reposant sur les meilleures connaissances scientifiques disponibles³⁰. La directive-cadre «stratégie pour le milieu marin» impose aux États membres d'inclure dans leurs stratégies des mesures de protection spatiale, contribuant à créer un réseau de zones marines protégées cohérent et représentatif³¹.

Les zones marines protégées ciblent de nombreux objectifs de conservation au moyen d'un large éventail de mesures de protection, qui peuvent prendre la forme de restrictions de pêche. Les États membres appliquent plusieurs niveaux de restrictions relatives à la pêche dans les ZMP (voir l'exemple présenté dans l'encadré 5). En 2018, l'AEE a conclu que le réseau de zones marines protégées n'était pas représentatif du point de vue écologique³².

Encadré 5

Différents niveaux de protection dans la ZMP des Cinque Terre (Italie)

Source: Cour des comptes européenne, sur la base d'une illustration originale © Ente Parco Nazionale delle Cinque Terre.

La ZMP couvre 4 554 ha, avec trois niveaux de protection. La zone A (pêche interdite) se limite à 104 ha (soit 2,3 % de la ZMP). Dans les zones B et C, les pêcheurs locaux sont autorisés à pêcher à condition d'en avoir reçu l'autorisation de l'autorité de gestion. La zone C est une zone tampon entre les zones présentant le plus d'intérêt pour la biodiversité et les zones extérieures à la ZMP et soumises à des restrictions moins sévères.

Les ZMP ne remplissent pas les conditions requises pour être désignées au niveau de l'UE comme des sites du réseau Natura 2000, à moins qu'elles n'abritent des habitats ou des espèces répertoriés dans les directives «Oiseaux» et «Habitats». Souvent, les ZMP désignées se chevauchent les unes les autres et se recoupent avec les zones protégées au niveau national. La figure 7 montre de quelle manière ces zones peuvent s'imbriquer.

Sources: INPN, Cartographie des espaces naturels ou protégés: https://inpn.mnhn.fr/viewer-carto/espaces/I056FR9 100 008 et outil de visualisation des sites Natura 2000: https://natura2000.eea.europa.eu/.

Lorsque les ZMP visent à alléger les pressions exercées par la pêche, elles offrent des niveaux variables de protection. Nous avons examiné la manière dont les dispositions juridiques des États membres protégeaient 21 ZMP Natura 2000 établies de longue date (voir annexe II) et nous avons constaté que:

1. pour trois (14 %), la pêche était interdite dans la majeure partie de la zone;
2. pour neuf (43 %), les activités de pêche faisaient l'objet de certaines restrictions – interdiction de certaines techniques de pêche, autorisation requise, ou pêche autorisée dans la majeure partie de la zone;
3. pour les neuf autres (43 %), les États membres imposaient aux activités de pêche peu de restrictions spécifiques, voire aucune.

La législation de l'UE n'exige pas que les ZMP disposent de plans de gestion, mais l'OCDE³³ estime que ces derniers constituent une bonne pratique. Les plans de gestion définissent les actions nécessaires pour protéger les ZMP et désignent les autorités responsables de leur mise en œuvre. À peine plus de la moitié des ZMP que nous avons examinées disposaient de ce type de plan. En 2019, le Fonds mondial pour la nature (WWF)³⁴ a établi que 1,8 % seulement de l'espace maritime de l'UE faisait l'objet d'un plan de gestion dans le cadre d'une ZMP, alors que les zones protégées représentaient 12,4 % de cet espace. En 2020, l'AEE a indiqué que moins de 1 % des ZMP européennes pouvaient être considérées comme des réserves marines offrant une protection totale (par exemple avec l'interdiction de la pêche) et que la gestion des ZMP devait être renforcée³⁵.

Les États membres peuvent utiliser les ZMP pour protéger des zones marines contre toute une série de pressions autres que la pêche (comme le dragage, les activités minières, l'exploration pétrolière et gazière, les rejets industriels, le mouillage, le transport maritime ou les câbles sous-marins).

En 2019, une étude scientifique³⁶ a conclu que dans 59 % des ZMP analysées, la pêche commerciale au chalut était pratiquée à des niveaux plus élevés que dans les zones non protégées et que de nombreuses ZMP ne préservaient pas les espèces vulnérables. Les auteurs de cette étude relèvent qu'une grande partie du réseau de ZMP de l'UE, impressionnant par sa taille, fournit un faux sentiment de sécurité au regard des mesures de conservation concrètes qui y sont prises. Dans les ZMP où s'appliquaient des restrictions de pêche, nous avons trouvé des exemples où des méthodes de protection supplémentaires ont été utilisées (voir encadré 6).

Encadré 6

Zones marines protégées (ZMP) et protection contre la pêche

Dans la ZMP des Cinque Terre (Italie), bien que des interdictions de pêche existent, les gestionnaires avaient connaissance d'épisodes fréquents de chalutage illégal à l'intérieur de la zone protégée. En 2009, ils ont installé des dispositifs anti-chalutage (voir photo) pour réduire la pêche illicite. Ces dispositifs bloquent le chalut et emmêlent les filets.

Source: © Parco Nazionale delle Cinque Terre.

En 2018, l'AEE a constaté³⁷ que l'UE avait atteint l'objectif de couverture spatiale consistant à désigner au moins 10 % de ses eaux comme ZMP au plus tard en 2020, mais que les bandes côtières étaient surreprésentées parmi les zones protégées, au détriment de la haute mer. Elle en a conclu que le réseau de ZMP n'était toujours pas représentatif de l'ensemble de la biodiversité dans les zones couvertes et que la biodiversité marine devait être mieux protégée³⁸. En 2020, la Commission a estimé que moins de 1 % des zones marines étaient strictement protégées dans l'UE³⁹.

Le tableau 1 montre que les responsabilités en ce qui concerne les politiques de l'environnement et de la pêche sont réparties différemment selon le type de zone marine. Les États membres sont tenus de respecter les engagements en matière de conservation du milieu marin énoncés dans la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin» et dans les directives «Oiseaux» et «Habitats». À cette fin, ils mettent en place des ZMP et imposent des restrictions à leurs propres navires de pêche. Dans les eaux territoriales, ils peuvent également limiter la pêche aux navires opérant traditionnellement dans ces eaux à partir des ports de la côte adjacente, mais ne peuvent pas le faire unilatéralement pour les ZMP situées en dehors de cette bande côtière (voir figure 8) et doivent engager des discussions multilatérales prévues dans le cadre de la PCP.

Source: Cour des comptes européenne.

Les instruments réglementaires qui devaient faire le lien entre la politique de l'UE en faveur de la biodiversité marine et la PCP n'ont pas fonctionné correctement

La législation de l'UE relative à la biodiversité marine et à la PCP contient des dispositions visant à lier la protection du milieu marin (relevant principalement de la compétence des États membres) à des mesures de conservation des ressources de pêche (relevant de la compétence exclusive de l'UE). Nous avons analysé le fonctionnement concret de ces dispositions dans les zones maritimes que nous avons examinées, lesquelles sont précisées au point 26.

L'article 11 du règlement PCP

Les États membres sont chargés de la création de zones marines protégées et sont tenus de respecter les engagements en matière de conservation figurant dans les directives «Oiseaux» et «Habitats» et dans la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin». Toutefois, la pêche relevant de la compétence de l'UE, l'article 11 du règlement PCP autorise les États membres, lorsqu'ils cherchent à limiter les incidences des navires de pêche d'autres États membres, à soumettre des recommandations communes pour permettre à la Commission de prendre des mesures.

Les États membres où nous nous sommes rendus n'ont pas cherché à faire usage de l'article 11 du règlement PCP. Ils nous ont expliqué que cette situation découlait principalement du fait que le processus, qui consiste à formuler des recommandations communes qui seront suivies par des actes délégués de la Commission, était compliqué à appliquer et pouvait:

• aboutir à des restrictions définitives moins sévères que celles initialement demandées par l'État membre auteur de la proposition,
• nécessiter de longues discussions pendant lesquelles la zone reste ouverte aux navires d'autres États membres et les habitats sensibles continuent d'être endommagés (voir l'exemple présenté dans l'encadré 7).

Encadré 7

Exemple de difficultés rencontrées lors de l'application de l'article 11 du règlement PCP

Si, par exemple, la France avait besoin d'imposer des restrictions de pêche pour se conformer à la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin» dans une petite zone située dans ses eaux de la zone CIEM 8.a (voir ci-après), elle pourrait les appliquer aux navires français. Pour étendre les restrictions à tous les navires de l'UE, la France devrait s'entendre sur une recommandation commune avec tous les autres États membres ayant un intérêt direct dans la gestion de la zone en question (la Commission nous a informés que huit États membres déclarent des captures dans la zone CIEM 8.a).

Source: Cour des comptes européenne, sur la base d'une illustration de l'Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture, Original Scientific Illustrations Archive. Reproduction autorisée.

Toutefois, aucune date butoir n'est fixée aux États membres consultés pour réagir à la proposition de la France. S'ils réagissaient, ils pourraient accepter une recommandation commune contenant des mesures moins strictes que celles proposées. Si la France était en désaccord, elle devrait étayer sa demande de preuves scientifiques. Or il est difficile de démontrer les avantages concrets des mesures de protection pour le milieu marin. L'ensemble du processus pourrait prendre plusieurs années.

La Commission a reconnu que les actes délégués transposant les recommandations communes, au titre de l'article 11 du règlement PCP, «ont mis plus de temps à voir le jour et ne couvrent que certaines zones de la mer du Nord et de la mer Baltique»⁴⁰. En sept ans, la Commission a adopté six recommandations communes portant sur la mer du Nord et la mer Baltique⁴¹, mais aucune sur la Méditerranée, ni aucune concernant la zone géographique couverte par notre audit. Nous estimons que cette procédure ne permet pas de protéger à temps des activités de pêche un grand nombre de ZMP Natura 2000. L'AEE a fait observer, en 2020, que la procédure au titre de l'article 11 avait souvent pour conséquence de favoriser les intérêts de la pêche commerciale au détriment des obligations en matière de conservation de la nature⁴².

En 2018, la Commission a proposé d'étendre la définition des zones de pêche à accès réglementé à toute zone protégée établie par les États membres. Leur donner les moyens de contrôler les activités de pêche dans ces zones⁴³ simplifierait le processus actuellement applicable en vertu de l'article 11.

L'article 15 de la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin»

Si, dans leur démarche pour atteindre l'objectif de la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin» consistant à parvenir à un bon état écologique dans leurs zones marines, les États membres jugent nécessaire de prendre des mesures qui dépassent leurs compétences (par exemple, liées à la politique de la pêche), ils peuvent soulever la question au niveau de l'UE en vertu de l'article 15 de ladite directive-cadre («Recommandations en vue d'une action de la Communauté»). Sur les quatre États membres où nous nous sommes rendus, seul le Portugal avait fait usage de cette possibilité.

En 2014, afin de respecter ses engagements pris dans le cadre des directives «Oiseaux» et «Habitats» et de la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin», le Portugal a interdit à ses navires la pêche au chalut de fond dans une grande partie de sa ZEE et de son plateau continental (voir figure 9). En juillet 2015, le Portugal a demandé à la Commission de solliciter la CPANE afin d'étendre l'interdiction aux navires des autres États membres de l'UE et des pays tiers, en application de l'article 15 de la directive-cadre. En 2016, la Commission a demandé au Portugal de fournir de nouvelles études scientifiques, mais les autorités portugaises nous ont expliqué qu'elles ne l'ont pas jugé nécessaire. Par conséquent, dans cette zone, la pêche au chalut de fond est interdite aux navires portugais alors que ceux des autres États membres la pratiquaient toujours au moment de notre audit.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base de l'arrêté ministériel portugais n° 114/2014 (© Ministério do Mar).

Les règles de l'UE visant à protéger les écosystèmes et habitats marins essentiels ne leur ont pas permis de se régénérer

La législation de l'UE protège les espèces et habitats menacés figurant sur les listes annexées aux directives «Oiseaux» et «Habitats», et certaines de ces espèces (comme les requins) font l'objet de restrictions de captures dans le cadre de la PCP. La directive-cadre «stratégie pour le milieu marin» laisse les États membres libres de décider quels espèces et habitats menacés ils veulent protéger.

L'UE a approuvé les annexes des directives «Oiseaux» et «Habitats» il y a plus de 25 ans. Or celles-ci ne tiennent pas compte des dernières connaissances scientifiques et ne couvrent pas suffisamment les habitats marins. Par exemple, la raie maltaise (Leucoraja melitensis), une espèce que l'UICN considère comme étant en danger critique d'extinction⁴⁴, et ses habitats de reproduction (des fonds vaso-sableux à plus de 60 mètres de profondeur) ne sont pas couverts par les directives «Oiseaux» et «Habitats». Ces directives établissent les procédures permettant d'actualiser les listes des espèces et habitats protégés, mais la Commission n'y a pas encore eu recours⁴⁵.

En 2015, l'AEE⁴⁶ constatait que les directives «Nature» (les directives «Oiseaux» et «Habitats») excluaient des dispositifs de protection officiels certaines composantes essentielles de l'écosystème marin, et citait notamment les poissons de mer (par exemple les espèces exploitées à des fins commerciales), les invertébrés (par exemple les moules et les étoiles de mer), ainsi que les habitats marins hauturiers (par exemple les bancs de sable à plus de 20 m de profondeur ou les habitats de fonds meubles) ainsi que la faune et la flore qui leur sont associées.

L'ajout d'espèces aux annexes des directives «Oiseaux» et «Habitats» permettrait de les placer plus facilement sous la protection des règles de la PCP. Par exemple, le règlement «Méditerranée» interdit la capture des espèces figurant sur la liste de la directive «Habitats»⁴⁷. En vertu de ce même règlement, il demeure légal de capturer des espèces menacées (par exemple des éponges et des coraux) qui ne sont pas mentionnées à l'annexe de cette directive. De même, le règlement «Mesures techniques»⁴⁸ fait fréquemment référence aux espèces visées dans la directive.

L'UE a pris des initiatives pour protéger les requins (voir encadré 8), mais elle n'a pas désigné de zones protégées. À la différence de l'UE, les États-Unis d'Amérique ont défini, en 2006, des habitats essentiels pour les poissons grands migrateurs de l'Atlantique (Essential Fish Habitats for Atlantic Highly Migratory Species), dont les requins.

Des progrès dans l'Atlantique, mais des résultats médiocres en Méditerranée

Le règlement PCP impose la conservation des ressources biologiques de la mer et la gestion durable des pêches en limitant les activités de pêche à des niveaux qui permettent d'obtenir le RMD. Nous avons examiné si la mise en œuvre du règlement PCP contribuait à la conservation des ressources et des habitats marins. Nous observons que, pour que cet objectif puisse être atteint, la PCP devrait instaurer des mesures conformes aux meilleurs avis scientifiques disponibles pour lutter contre la surpêche, et empêcher la surexploitation des ressources marines en adaptant la capacité de pêche des flottes à des niveaux de captures compatibles avec une pêche durable⁵². Selon nous, l'existence d'un régime de contrôle de la pêche efficace constitue un élément essentiel.

L'AEE a fait savoir, en 2020, que l'objectif du règlement PCP consistant à exploiter tous les stocks à des niveaux permettant d'obtenir le RMD au plus tard en 2020 ne serait probablement pas atteint⁵³. Dans le même rapport, elle indique que malgré un certain degré d'incertitude, le message est clair: l'UE n'est pas parvenue à enrayer la perte de biodiversité marine à l'échéance de 2020⁵⁴. La figure 10 illustre ce constat, ainsi que l'insuffisance des données disponibles pour évaluer l'état de la biodiversité dans de nombreuses zones.

Remarques: PNUE/PAM: Programme des Nations unies pour l'environnement – plan d'action pour la Méditerranée; CMN: Commission de la mer Noire; BEAT+: outil combinant des indicateurs existants pour évaluer la variabilité spatiale de la biodiversité; BQR: ratio de qualité de la biodiversité (Biodiversity Quality Ratio). Les autres abréviations sont explicitées en différents endroits du présent rapport d'audit.

Source: © Agence européenne pour l'environnement, EEA Report: Marine messages II, 2020, tableau 3.1, p. 26.

Dans l'Atlantique, la surpêche a commencé à diminuer ces dernières années grâce à la PCP. En Méditerranée, elle reste à des niveaux trop élevés pour être durables. Nous avons examiné les facteurs qui, selon nous, ont contribué à l'obtention de ces résultats mitigés sur le plan de la conservation.

Des progrès sensibles dans l'Atlantique

En ce qui concerne les stocks pour lesquels des avis scientifiques sur le RMD sont disponibles, le nombre de totaux admissibles des captures (TAC) fixés sur la base de ces avis a augmenté ces dernières années⁵⁵. La Commission estime que la pêche durable concernera 99 % des poissons pêchés en 2020, en volume, et 73 % des stocks biologiques.

En 2019, le CSTEP a observé une amélioration de la biomasse moyenne des stocks dans l'Atlantique du Nord-Est⁵⁶. La biomasse des stocks des côtes ibériques et du golfe de Gascogne est en forte augmentation. Le CSTEP constate toutefois que, dans l'ensemble, de nombreux stocks – parmi ceux pour lesquels les informations disponibles permettaient une évaluation – sont restés surexploités en 2017 (40 %) ou se situaient en deçà des limites de sécurité biologique (35 %), et que les progrès semblent trop lents pour atteindre le RMD en 2020.

Le CIEM fournit des avis sur de nombreux stocks biologiques de poissons. En 2017, le CSTEP a relevé que, faute de données suffisantes, le CIEM n'avait pas été en mesure de fournir une estimation du RMD pour plus de la moitié des stocks biologiques⁵⁷. Sur les 156 stocks halieutiques soumis à quota, le CIEM a pu émettre un avis sur le RMD pour 86, soit 55 % d'entre eux⁵⁸. Le CIEM a appliqué l'approche de précaution dans les autres cas, ce qui peut conduire à des taux d'exploitation plus élevés que ceux correspondant au RMD (voir encadré 2).

Des rapports ont montré qu'il était arrivé, dans le passé, que la Commission propose des limites de capture parfois supérieures à celles figurant dans les avis scientifiques remis par le CIEM. À son tour, le Conseil revoyait encore à la hausse les limites proposées par la Commission (voir encadré 9).

Les nombreuses actions de l'UE n'ont pas contribué à réduire la surpêche en Méditerranée

Le CSTEP a conclu, dans son rapport de 2019 sur le suivi de la performance de la PCP, que l'état des stocks halieutiques en Méditerranée restait médiocre⁵⁹. La Commission a estimé que les taux d'exploitation de la Méditerranée et de la mer Noire étaient 2,2 fois supérieurs à ceux compatibles avec l'obtention du RMD; elle relève également qu'entre 2003 et 2016, la biomasse des stocks halieutiques n'a pas connu d'augmentation notable⁶⁰. En 2020, l'AEE a indiqué que 6 % seulement des stocks évalués en Méditerranée satisfaisaient aux critères du RMD⁶¹.

Le CSTEP a signalé les limites du régime de gestion de l'effort de pêche utilisé en Méditerranée et a suggéré d'examiner d'autres options fondées sur les captures (TAC). La Commission a intégré ce type de mesure dans ses propositions relatives aux plans de gestion pluriannuels de l'UE pour la Méditerranée occidentale et l'Adriatique, mais elles ont été rejetées par les colégislateurs. Le CSTEP a indiqué que les réductions de l'effort de pêche ne se traduisaient pas automatiquement par une diminution des captures⁶².

Le CSTEP a estimé qu'en 2016, la flotte de petite pêche côtière de l'UE opérant en Méditerranée comprenait environ 17 500 navires⁶³. Les grands navires pêchent nettement plus de poissons que les navires de petite taille. La figure 11 montre la répartition approximative de la flotte et du poids total des captures entre navires de petite et de grande taille.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des informations figurant dans le rapport STECF-18-07.

Les États membres devraient assurer un suivi des débarquements effectués dans leurs ports, et la législation de l'UE exige que tous les produits de la pêche soient d'abord commercialisés ou enregistrés dans une criée ou auprès d'acheteurs enregistrés ou d'organisations de producteurs⁶⁴. Par conséquent, les autorités des États membres et les responsables des sites de débarquement devraient être en mesure de produire des bases de données complètes sur les captures. En 2017, le CSTEP a constaté que des progrès avaient été accomplis dans l'évaluation des stocks de la Méditerranée, mais que les données disponibles n'étaient pas suffisamment fiables, les informations des pêcheries étant souvent partielles et imprécises et les séries chronologiques, relativement courtes⁶⁵. Il a également fait remarquer que le suivi, par les États membres, de l'intensité de l'effort de pêche d'une grande partie de la flotte méditerranéenne de l'UE laissait à désirer⁶⁶.

En 2019, le CSTEP a réalisé l'examen ex post de 22 plans de gestion nationaux adoptés en application du règlement «Méditerranée». Il a conclu que les anciens plans de gestion nationaux relevant du règlement «Méditerranée» n'avaient, dans la plupart des cas, pas contribué à améliorer l'état des stocks de Méditerranée, toujours médiocre. Il a en outre constaté que le lancement de certains de ces plans s'était accompagné de demandes de dérogation à certaines dispositions du règlement «Méditerranée»⁶⁷.

Le règlement «Méditerranée» vise à protéger les zones de reproduction et les habitats sensibles⁶⁸. Il imposait aux États membres de fournir à la Commission, avant le 31 décembre 2007, les informations pertinentes pour l'établissement de ces zones, et donnait au Conseil jusqu'à fin 2008 pour désigner «les zones de pêche protégées qui se situent essentiellement au-delà des mers territoriales des États membres, pour ce qui concerne les types d'activités de pêche qui y sont interdits ou autorisés». Les États membres n'ont pas communiqué ces informations à la Commission.

En 2019, l'UE a adopté un plan pluriannuel portant sur six espèces démersales en Méditerranée occidentale⁶⁹. Le plan contient des mesures de sauvegarde⁷⁰ qui consistent à prendre des mesures correctives (comme des interdictions) lorsque les avis scientifiques indiquent que les stocks sont menacés, mais il est difficile d'effectuer le suivi des captures et d'obtenir des données de bonne qualité (voir point 62). La Commission évaluera le plan en 2024, soit peu de temps avant l'échéance du 1^er janvier 2025, date à laquelle des niveaux d'exploitation conformes au RMD devront être atteints.

Les mesures techniques sont les règles qui définissent comment, où et quand les pêcheurs commerciaux peuvent exercer leurs activités. En 2019, l'UE a adopté le règlement «Mesures techniques»⁷¹, applicable dans toutes les eaux de l'UE. L'un des objectifs de ce règlement est de faire en sorte que la gestion des pêches contribue à la mise en œuvre de la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin» et des directives «Oiseaux» et «Habitats»⁷².

Avant l'adoption du règlement «Mesures techniques», il n'existait aucun mécanisme permettant de suivre les progrès accomplis. Le règlement habilite la Commission à adopter, le cas échéant⁷³, des actes délégués et dispose qu'elle est tenue de présenter un rapport tous les trois ans. Le premier de ces rapports triennaux doit être remis en 2020.

Les règlements «Méditerranée»⁷⁴ et «CGPM»⁷⁵ contiennent chacun des mesures techniques supplémentaires qui ne s'appliquent qu'aux zones sur lesquelles ils portent. L'UE est partie à la CGPM, mais elle est en droit d'adopter des règles plus strictes si elle estime que les mesures prévues par celle-ci ne vont pas assez loin pour prévenir les effets destructeurs des activités de pêche⁷⁶. Les mesures techniques pourraient contribuer plus efficacement à limiter autant que possible les conséquences environnementales néfastes de la pêche sur le milieu marin en Méditerranée.

Les données relatives aux pêcheries sont collectées en application du règlement instituant un régime de contrôle⁷⁷ et du règlement relatif au cadre pour la collecte des données. À l'issue de son évaluation du règlement instituant un régime de contrôle réalisée en 2017, la Commission a conclu qu'il ne répondait pas tout à fait aux besoins⁷⁸, ce qui l'a conduite à en proposer un nouveau⁷⁹. L'exemption de déclaration pour les navires de moins de 12 mètres et pour les captures de moins de 50 kg constitue un point particulièrement épineux. La proposition, pour laquelle le processus législatif est encore en cours, contient des dispositions renforçant la surveillance de la petite pêche artisanale et prévoit l'obligation pour tous les navires de s'équiper d'un système de repérage.

Jusqu'à présent, la CGPM a établi huit zones de pêche à accès réglementé (comme la zone de la fosse de Jabuka/Pomo) destinées à protéger les habitats sensibles situés en eau profonde et les habitats essentiels pour les poissons; ces zones couvrent environ 1 % de la Méditerranée (voir figure 12). En outre, depuis 2005, la CGPM interdit l'utilisation de dragues remorquées et de chaluts dans toutes les eaux par plus de 1 000 mètres de fond (ce qui représente 59 % de la Méditerranée et de la mer Noire) afin de protéger les habitats des fonds marins méconnus.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base d'une illustration de l'Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture, Original Scientific Illustrations Archive. Reproduction autorisée.

La gestion partagée de la pêche avec des pays tiers constitue une difficulté supplémentaire en Méditerranée. En 2017, les captures de l'UE représentaient, en poids, environ 52 % des captures en Méditerranée. La figure 13 montre que quatre États membres de l'UE sont responsables de la quasi-totalité des captures de l'Union et que quatre autres pays concentrent plus de 80 % des captures des pays tiers⁸⁰.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base de la base de données fournie par la CGPM.

Les instruments de l'UE pour lutter contre la surcapacité de pêche sont en décalage avec les besoins régionaux et les incidences sur l'environnement

La PCP vise à empêcher la surexploitation des ressources marines en adaptant la capacité de pêche des flottes à des niveaux de captures compatibles avec le RMD⁸¹. Dans leur rapport annuel d'activités 2017, les services de la Commission relèvent que la surcapacité est considérée comme l'une des premières causes de la surpêche en Méditerranée, compte tenu du manque global de contrôles et du fait que la régulation de la mortalité par pêche repose sur l'effort de pêche.

En vertu du règlement PCP, les États membres sont tenus d'adapter la capacité de leur flotte aux possibilités de pêche dont ils disposent. Le règlement plafonne la capacité de pêche de chaque État membre en termes de tonnage et de puissance motrice, et exige des États membres qu'ils appliquent un «mécanisme d'entrée et de sortie»⁸², de sorte que les entrées de nouvelles capacités ne soient possibles qu'après le retrait de capacités équivalentes. Les plafonds de capacité sont réduits lorsque les navires sont retirés grâce à l'aide publique.

Fin 2019, les capacités des flottes se situaient sous les plafonds ajustés: dans l'ensemble, elles étaient inférieures de 21 % en ce qui concerne le tonnage, et de 15 % pour ce qui est de la puissance motrice. Par conséquent, ces plafonds incitent peu les États membres à prendre des mesures concernant leur capacité de pêche (voir figure 14).

Source: Cour des comptes européenne, sur la base du fichier de la flotte de pêche de l'Union.

Le «mécanisme d'entrée et de sortie» ne prévoit pas de conditions particulières pour la Méditerranée, où les pressions exercées par la pêche sont plus fortes que dans l'Atlantique. Ce mécanisme permet à de nouveaux navires de remplacer ceux qui ne sont plus en activité, même s'ils utilisent des techniques plus destructrices. Par exemple, autoriser l'entrée dans la flotte d'un nouveau chalutier de fond en remplacement d'un senneur à senne coulissante causera des dommages plus importants aux habitats des fonds marins. En application du règlement PCP, la Commission est habilitée à adopter des actes d'exécution fixant les modalités d'application du mécanisme, mais elle n'a pas encore fait usage de cette possibilité⁸³.

Une petite part du financement de l'UE est utilisée pour encourager la conservation du milieu marin

Le soutien financier devrait répondre à des besoins réels et contribuer à des actions qui améliorent la conservation du milieu marin. Dans le cadre de notre audit, nous avons examiné si l'utilisation du Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche et des programmes LIFE et Interreg dans les quatre États membres visités avait contribué à la conservation du milieu marin.

Le FEAMP contribue à la réalisation des objectifs de la PCP, notamment celui de réduire au maximum les incidences négatives des activités de pêche sur l'écosystème marin et celui de faire en sorte que les activités de pêche ne dégradent pas le milieu marin⁸⁴. Il ne doit pas être utilisé pour financer des actions qui entraînent une augmentation de la capacité de pêche d'un navire⁸⁵.

Le budget total du FEAMP pour la période 2014‑2020 dépasse les 6 milliards d'euros. Cinq des sept principaux bénéficiaires du FEAMP sont des pays riverains de la Méditerranée (voir figure 15). Parmi ces cinq États, les deux plus grands bénéficiaires sont des pays riverains à la fois de l'Atlantique et de la Méditerranée.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base du document La politique commune de la pêche en chiffres, UE, 2018.

Le FEAMP soutient les activités de pêche et d'aquaculture. Il a été établi pour favoriser l'application de la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin» et contribuer à la protection du milieu marin⁸⁶. Le Fonds peut financer directement des mesures de conservation, mais aussi le faire de manière indirecte en soutenant d'autres mesures utiles (permettant notamment d'améliorer les connaissances scientifiques, la collecte de données, le suivi et l'application de la réglementation)⁸⁷. Selon nos estimations, fin 2019, les quatre États membres où nous nous sommes rendus avaient utilisé environ 6 % de l'enveloppe totale octroyée au titre du FEAMP pour des mesures de conservation directement liées à la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin» et aux directives «Oiseaux» et «Habitats»⁸⁸. À ces 6 % s'ajoutaient 8 % consacrés à des mesures dont l'incidence sur la conservation était moins directe. Sur ces fonds, ils avaient utilisé moins de 2 millions d'euros (soit 0,2 %) pour limiter l'incidence de la pêche sur le milieu marin (voir figure 16). Une étude financée par la Commission⁸⁹ datant de 2020 révèle qu'en 2019, les États membres de l'UE avaient consacré 14 millions d'euros provenant du FEAMP à la protection des espèces sensibles. En 2020, l'AEE a mis en évidence la nécessité de mieux mettre en adéquation l'octroi de fonds du FEAMP avec la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin»⁹⁰.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base d'informations communiquées par les États membres.

Nous signalions en 2011 que la surcapacité des flottes de pêche de l'UE avait compromis la durabilité des stocks halieutiques⁹¹. LE FEAMP avait pour objectif de financer la pêche durable et la mise en œuvre de la politique commune de la pêche entre 2014 et 2020⁹². Étant donné que certains stocks halieutiques commerciaux faisaient l'objet d'une surpêche, l'une des conditions du Fonds était qu'il ne pouvait pas être utilisé pour augmenter la capacité des flottes de pêche à capturer des poissons. Par conséquent, le Fonds n'a soutenu ni la construction de nouveaux navires, ni l'augmentation de la capacité de pêche des navires existants⁹³.

La proposition de la Commission portant sur l'établissement d'un nouveau Fonds pour la période 2021‑2027 a une fois de plus exclu tout soutien financier entraînant l'augmentation de la capacité de pêche des navires existants et a avancé la possibilité d'octroyer une aide financière pour la première acquisition d'un navire de petite pêche côtière à certaines conditions⁹⁴. En juin 2019, les conclusions du Conseil⁹⁵ sur la proposition de la Commission ont repris la possibilité d'une aide financière pour la première acquisition d'un navire de pêche à certaines conditions et ont introduit une dérogation à la disposition prévoyant que les opérations entraînant l'augmentation de la capacité de pêche seraient exclues du soutien. Au moment de notre audit, les autorités législatives n'avaient pas encore adopté le texte. Nous faisons observer que le soutien à l'acquisition de navires de pêche et l'augmentation de la capacité de pêche peuvent avoir pour effet d'accroître la pression exercée sur les stocks halieutiques et les habitats marins vulnérables.

Le programme LIFE⁹⁶ est l'instrument de l'UE qui vise plus spécifiquement à soutenir des projets environnementaux. Depuis 2014, ce programme permet de créer des projets intégrés spécifiquement destinés à soutenir, par des financements plus élevés, les États membres de l'UE dans la mise en œuvre de la législation relative à l'environnement et au climat. Trois des quatre États membres où nous nous sommes rendus ont encouragé des projets de ce type comportant des actions de protection du milieu marin: LIFE-IP Intemares en Espagne, LIFE-IP Marine Habitats en France et LIFE‑IP Azores Natura au Portugal. Dans les quatre États membres que nous avons visités, nous avons trouvé de bons exemples de projets en lien avec la protection du milieu marin financés par le programme LIFE de l'UE; nous avons également observé le bon usage qui y était fait des financements du programme Interreg. L'encadré 10 présente quelques exemples de situations où les financements de l'UE ont changé la donne.

Encadré 10

Les financements de l'UE peuvent changer la donne

Dans l'archipel des Berlengas (site Natura 2000 au Portugal), l'UE a cofinancé le projet LIFE Berlengas (à hauteur de 0,7 million d'euros environ). Le projet visait à rétablir les populations d'oiseaux marins et à en réduire les prises accessoires. Les actions comprenaient l'éradication des espèces envahissantes (rats noirs) et la régulation des populations de prédateurs. À l'issue du projet, un couple d'océanites de Castro avait recommencé à nidifier sur l'île principale. Le projet a permis de réduire les prises accessoires d'oiseaux marins lors d'opérations de pêche à la senne coulissante, grâce à l'utilisation d'un cerf-volant à l'allure d'un oiseau de proie. La coopération étroite entre biologistes et pêcheurs a contribué à sensibiliser ces derniers à la question des prises accessoires.

© Ana Isabel Fagundes.

© Elisabete Silva.

L'UE a cofinancé à hauteur de 3,5 millions d'euros environ le projet Interreg FISHMPABLU2, qui portait sur 11 ZMP dans six pays méditerranéens (la Grèce, l'Espagne, la France, la Croatie, l'Italie et la Slovénie). Le projet visait à promouvoir la pêche artisanale durable au sein et autour des ZMP, par l'expérimentation de différents types de mesures (par exemple la participation des pêcheurs à la surveillance, au suivi et à la prise de décision, ainsi que le remplacement des engins de pêche, la réduction de l'effort de pêche, etc.). Pour chaque mesure, le projet a produit une «boîte à outils pour la gouvernance» destinée aux gestionnaires de ZMP et aux petits pêcheurs.

Conclusions et recommandations

Notre audit a consisté à examiner si le cadre mis en place par l'UE pour alléger les principales pressions qui s'exercent sur la biodiversité et les habitats marins était bien conçu, s'il était réellement appliqué dans certaines zones de l'Atlantique et de la Méditerranée, et si des résultats avaient été obtenus grâce aux fonds de l'UE. Des organismes scientifiques faisant autorité ont déterminé que la pêche constituait une source de pression majeure pour le milieu marin. Par conséquent, lors de l'examen du cadre politique, du financement de l'UE et de la manière dont ils ont été mis en œuvre, nous avons accordé une attention particulière aux questions liées à la pêche.

Dans l'ensemble, en dépit du cadre mis en place pour protéger le milieu marin, les actions de l'UE n'ont pas permis de rendre aux eaux marines leur bon état écologique, ni de ramener la pêche à des niveaux durables dans toutes les mers. Nous avons constaté que l'action de l'UE avait permis des progrès dans l'Atlantique où de nombreux stocks halieutiques se sont stabilisés et/ou ont vu leur état s'améliorer, mais qu'en Méditerranée, aucun progrès tangible n'avait été enregistré.

Les zones marines protégées (ZMP) constituent les mesures de conservation du milieu marin les plus emblématiques. En vertu de la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin», les États membres sont tenus de créer des réseaux cohérents de zones protégées, et l'UE s'est donné pour objectif de protéger 10 % de ses zones maritimes à l'horizon 2020. Notre constat quant au rôle des ZMP rejoint celui dressé par l'Agence européenne pour l'environnement, qui a mis en évidence l'absence d'un réseau de ZMP efficace, bien structuré et bien connecté (voir points 31 à 38). Elles n'ont donc été qu'un faible rempart pour la biodiversité marine.

Les États membres ne peuvent pas limiter les activités de pêche au-delà de leurs eaux territoriales sans engager au préalable des discussions multilatérales. Cette situation complique la protection du milieu marin (voir point 39).

La législation de l'UE relative à la politique commune de la pêche et à la biodiversité marine contient des dispositions spécifiques visant à coordonner les mesures en matière de pêche avec celles destinées à protéger le milieu marin. Nous avons constaté qu'en pratique, les dispositions de l'article 11 de la PCP et de l'article 15 de la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin» n'avaient pas fonctionné comme prévu dans les zones que nous avons examinées. Cette situation a nui à la coordination entre ces deux domaines d'action (voir points 40 à 46).

Le réseau Natura 2000 institué par les directives «Oiseaux» et «Habitats» est la pierre angulaire de l'action de l'UE pour protéger la biodiversité. D'autres actes législatifs de l'UE contiennent des dispositions protectrices s'appliquant aux espèces et aux habitats visés dans ces directives. Nous avons observé que les listes des espèces et des habitats menacés créées il y a plus de 25 ans ne tenaient pas compte des dernières connaissances scientifiques. Cette législation ne protège donc pas certaines espèces menacées (voir points 47 à 51).

Afin de renforcer les liens entre les politiques de l'environnement et de la pêche, la Commission, en coopération avec les États membres, devrait inventorier les modifications réglementaires et administratives nécessaires pour protéger les espèces et les habitats sensibles, qui:

• facilitent l'application plus rapide des mesures de conservation de la PCP et de la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin»;
• étendent la protection à un plus grand nombre d'habitats et d'espèces (en particulier celles classées parmi les espèces en danger critique d'extinction) à la lumière des connaissances scientifiques actuelles.

Quand? En 2022 au plus tard

Dans l'Atlantique, où la gestion des activités de pêche consiste à imposer des limites aux captures admissibles, une amélioration sensible des stocks halieutiques a été constatée, et la Commission s'attend à ce que la pêche durable représente 99 % des débarquements pour les captures qui sont exclusivement le fait de l'UE et 73 % des stocks biologiques. En ce qui concerne les stocks halieutiques pour lesquels des avis scientifiques sur le RMD sont disponibles, la biomasse est en augmentation. Toutefois, nous avons observé qu'aucun avis sur le RMD n'était disponible pour plus de la moitié des stocks biologiques, que de nombreux stocks restaient surexploités et que l'objectif global de parvenir à des niveaux d'exploitation de tous les stocks en adéquation avec les avis sur le RMD au plus tard en 2020 ne serait pas atteint (voir points 52 à 58).

En Méditerranée, l'organisme scientifique compétent au niveau de l'UE (le CSTEP) a fait savoir, en 2019, que l'activité de pêche était deux fois supérieure aux niveaux durables (voir points 59 et 60).

Nous avons constaté que l'action de l'UE n'avait pas abouti à la création des zones de pêche protégées exigées par le règlement «Méditerranée» de 2006. Des zones de pêche restreinte peuvent être créées pour des bassins marins au moyen d'autres outils. La CGPM permet également la création de zones de pêche restreinte sur la base d'avis scientifiques. Depuis 2019, le plan pluriannuel pour la Méditerranée occidentale propose un autre instrument pour la création de zones de pêche restreinte, mais reporte de 2020 au 1^er janvier 2025 l'objectif général consistant à atteindre le RMD. La Commission évaluera le plan en 2024, à l'approche de cette nouvelle échéance (points 61 et 65).

Les mesures techniques pourraient contribuer plus efficacement à limiter autant que possible les conséquences environnementales néfastes de la pêche sur le milieu marin en Méditerranée. Les mesures techniques de l'UE portant sur la Méditerranée sont difficiles à faire appliquer et se sont à ce jour révélées insuffisantes pour protéger les ressources marines. En 2018, la Commission a proposé un nouveau règlement instituant un régime de contrôle, qui remédie à certaines des failles connues concernant les activités de pêche en Méditerranée, notamment la surveillance des captures et de la position des navires (points 66 à 69).

L'UE, ses États membres riverains de la Méditerranée et d'autres pays méditerranéens sont parties à la Commission générale des pêches pour la Méditerranée (CGPM). Les zones de pêche à accès réglementé établies par la CGPM couvrent environ 1 % de la Méditerranée. La CGPM a par ailleurs interdit certaines techniques de pêche destructrices (point 70) dans toutes les eaux par plus de 1 000 mètres de fond (ce qui représente 59 % de la Méditerranée et de la mer Noire).

Les plafonds de capacité de pêche de l'UE et le mécanisme d'entrée et de sortie n'ont pas été conçus pour répondre à la situation spécifique des mers régionales de l'UE et ils n'ont pas tenu compte de l'incidence des différentes techniques de pêche sur l'environnement (points 72 à 75).

Vu la dégradation persistante des écosystèmes marins méditerranéens, la Commission devrait, en coopération avec les États membres concernés:

• examiner la possibilité d'établir de nouvelles zones de pêche restreinte dans le bassin méditerranéen;
• rendre compte régulièrement des progrès accomplis et, le cas échéant, faire part de la nécessité de prendre des mesures correctrices, dans le cadre du plan pluriannuel pour la Méditerranée occidentale, afin que de telles mesures puissent être arrêtées et appliquées.

Quand? En 2023 au plus tard

Les politiques de l'UE disposent que les fonds que cette dernière alloue doivent servir à protéger le milieu marin. L'UE a plusieurs instruments à sa disposition pour y parvenir. Le FEAMP est conçu pour soutenir les objectifs de la PCP. Le Fonds peut financer des mesures de conservation de manière directe et indirecte. En ce qui concerne les quatre États membres où nous nous sommes rendus, nous estimons que 6 % de l'enveloppe totale octroyée au titre du FEAMP avaient été utilisés à la fin de 2019 pour des opérations directement liées à des mesures de conservation. À ces 6 % s'ajoutaient 8 % consacrés à des mesures dont le lien avec les objectifs de conservation était moins direct (points 76 à 79).

La surcapacité de la flotte de pêche en Méditerranée est l'une des causes de la surpêche. Nous avons observé que la proposition de la Commission portant sur l'établissement d'un nouveau Fonds pour la période de programmation 2021‑2027 avait largement conservé les restrictions existantes concernant le financement de l'augmentation de la capacité de pêche (points 80 et 81).

Le programme LIFE de l'UE vise à soutenir des projets environnementaux, notamment au moyen de projets intégrés. Le programme Interreg peut également financer des projets de protection du milieu marin. Nous avons relevé des exemples de bonne utilisation de ces fonds dans les États membres où nous nous sommes rendus (point 82).

Dans le cadre du prochain exercice de programmation du FEAMP, la Commission devrait, en concertation avec les États membres, déterminer comment accroître la contribution du Fonds aux objectifs de conservation du milieu marin.

Quand? En 2023 au plus tard

Le présent rapport a été adopté par la Chambre I, présidée par M. Samo Jereb, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 28 octobre 2020.

Par la Cour des comptes

Klaus-Heiner Lehne
Président

Annexes

Annexe I – Techniques de pêche

Cette annexe explique dans les grandes lignes les principales caractéristiques de quelques techniques de pêche⁹⁷.

Un chalut de fond est un filet conique remorqué horizontalement (par un ou deux navires) le long des fonds marins. Il comporte généralement deux panneaux divergents situés à l'avant de l'ouverture et se termine en un cul-de-sac étroit (appelé «cul de chalut») qui emprisonne les captures. Le filet est conçu pour capturer des espèces qui vivent sur le fond ou à proximité du fond.

La senne coulissante est un long filet circulaire monté sur deux ralingues, l'une en haut et l'autre en bas. La ralingue inférieure est garnie d'anneaux dans lesquels coulisse un câble en acier ou une corde, afin de procéder au «boursage», une opération qui consiste à fermer le fond du filet pour emprisonner les poissons. Il s'agit généralement de l'engin le plus efficace pour pêcher en pleine mer loin du fond.

Les filets maillants dérivants sont constitués d'une série de filets mis bout à bout et maintenus plus ou moins verticalement dans l'eau grâce à des flotteurs fixés à leur sommet («ralingue supérieure») et de lests sur l'extrémité inférieure («ralingue inférieure»). Les filets dérivent avec le courant, généralement à proximité de la surface ou entre deux eaux, et retiennent les poissons qui y nagent par leurs ouïes. Les filets dérivants peuvent être fixés au bateau ou laissés libres sans attaches et récupérés plus tard.

Une palangre est constituée d'une longue ligne-mère et de plusieurs bas de lignes montés à intervalles réguliers («avançons») se terminant par des hameçons. Elle peut être placée près du fond ou, moins fréquemment, dériver entre deux eaux ou près de la surface. Sa longueur peut aller de quelques centaines de mètres pour la pêche côtière à plus de 50 km pour la pêche industrielle mécanisée. Dans le cas d'une palangre dérivante, la ligne-mère est maintenue à proximité de la surface ou à une certaine profondeur à l'aide de flotteurs disposés à intervalles réguliers.

Annexe II – ZMP sélectionnées

Sous-régions marines: le golfe de Gascogne et les côtes ibériques (GCI), la Macaronésie (MAC) et la Méditerranée occidentale (MO)
Année: année où la sélection du site comme site d'importance communautaire a été proposée

ESPAGNE

FRANCE

ITALIE

PORTUGAL

Sigles et acronymes

AEE: Agence européenne pour l'environnement

CGPM: Commission générale des pêches pour la Méditerranée

CIEM: Conseil international pour l'exploration de la mer

CMR: conventions sur les mers régionales

CPANE: Commission des pêches de l'Atlantique du Nord-Est

CSTEP: comité scientifique, technique et économique de la pêche

DCSMM: directive-cadre «stratégie pour le milieu marin»

FAO: Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture

FEAMP: Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche

ONU: Organisation des Nations unies

ORGP: organisations régionales de gestion des pêches

PCP: politique commune de la pêche

RMD: rendement maximal durable

TFUE: traité sur le fonctionnement de l'Union européenne

UE: Union européenne

UICN: Union internationale pour la conservation de la nature

ZEE: zone économique exclusive

ZMP: zone marine protégée

Glossaire

Approche écosystémique de la gestion des pêches: approche intégrée qui tient compte de l'ensemble de l'écosystème. L'objectif est de maintenir les écosystèmes dans un état sain, propre, exempt de substances toxiques, productif et résilient, afin de veiller à ce que les avantages tirés des ressources marines vivantes soient importants, tout en faisant en sorte que les incidences des opérations de pêche sur les écosystèmes marins soient faibles et qu'elles ne nuisent pas à l'avenir de ceux-ci.

Biomasse du stock: poids combiné de tous les poissons d'un stock en mesure de se reproduire.

Convention relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l'Europe (convention de Berne): traité multilatéral conclu en 1979, sous l'égide du Conseil de l'Europe, sur la conservation de la flore et de la faune sauvages ainsi que de leurs habitats naturels, en particulier des espèces en danger ou vulnérables.

Convention sur la conservation des espèces migratrices appartenant à la faune sauvage (convention de Bonn): traité multilatéral conclu en 1979, sous l'égide des Nations unies, sur la conservation des espèces migratrices dans l'ensemble de leur aire de répartition.

Convention sur la diversité biologique: traité multilatéral conclu en 1992, sous l'égide des Nations unies, sur la conservation de la biodiversité, l'utilisation durable de ses composantes et le partage juste et équitable des avantages découlant de l'utilisation des ressources génétiques.

Convention sur le droit de la mer: traité multilatéral conclu en 1982, sous l'égide des Nations unies, qui définit les droits et les responsabilités des nations en ce qui concerne leur utilisation des mers et des océans du monde et qui établit des lignes directrices sur l'environnement et la gestion des ressources naturelles marines.

Conventions sur les mers régionales (CMR): structures de coopération visant à protéger le milieu marin auxquelles sont parties les États membres et les pays voisins qui partagent les mêmes eaux marines. Les CMR européennes sont au nombre de quatre: la convention OSPAR (convention pour la protection du milieu marin de l'Atlantique du Nord-Est), la convention HELCOM(convention sur la protection de l'environnement marin de la zone de la mer Baltique), la convention de Barcelone (convention sur la protection du milieu marin et du littoral de la Méditerranée) et la convention de Bucarest (convention sur la protection de la mer Noire contre la pollution).

Effort de pêche: mesure de l'activité de pêche qui tient compte de la capacité d'un navire ou de la flotte et du nombre de jours passés en mer.

Espèces pélagiques: espèces marines qui passent l'essentiel de leur temps au large et à distance du fond marin.

FEAMP: instrument de financement de l'UE créé en 2014 pour les politiques maritimes et de la pêche.

Interreg: ensemble de programmes financés par le Fonds européen de développement régional et soutenant la coopération transfrontalière par le financement de projets. Il a pour objectif de contribuer à relever ensemble des défis communs et à trouver des solutions conjointes dans différents domaines, dont l'environnement.

LIFE: instrument de financement de l'UE en faveur de l'environnement et de l'action pour le climat créé en 1992.

Limites de sécurité biologique: ensemble de paramètres moins restrictifs que le RMD, qui, s'ils sont respectés pour la gestion d'un stock halieutique, garantissent que la probabilité d'effondrement du stock reste faible.

Mécanisme d'entrée et de sortie: cadre juridique instauré pour gérer la taille de la flotte de pêche de l'UE dans le respect des plafonds fixés, notamment en veillant à ce que les États membres ne puissent pas ajouter de nouveaux navires sans tenir compte des capacités retirées.

Organisations régionales de gestion des pêches (ORGP): organisations internationales mises en place par des pays ayant des intérêts en matière de pêche dans une zone. Les ORGP gèrent tant les grands migrateurs (comme la Commission internationale pour la conservation des thonidés de l'Atlantique) que les stocks de poissons d'une zone géographique donnée (comme la CPANE).

Poissons démersaux: espèce ou groupe de poissons qui vit la plus grande partie de sa vie sur le fond marin ou à proximité.

Régime de gestion de l'effort de pêche: approche de la gestion des stocks halieutiques consistant à limiter l'effort de pêche.

Rendement maximal durable (RMD): quantité maximale de poissons qui peut être capturée en continu dans les conditions existantes sans épuiser le stock.

Stock biologique: groupe d'individus appartenant à une même espèce dans une zone déterminée.

Total admissible des captures (TAC): volume maximal de poissons de chaque stock qui peut être capturé chaque année en vertu de la politique commune de la pêche.

Zone économique exclusive (ZEE): espace maritime dans le prolongement direct des eaux territoriales d'un État côtier, sur lequel ce dernier a différents droits et devoirs en application de la convention des Nations unies sur le droit de la mer.

Zone marine protégée (ZMP): espace maritime désigné, notamment par voie législative, comme une zone de protection et de conservation de la biodiversité, des ressources naturelles et de sites du patrimoine culturel.

Équipe d'audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits relatifs aux politiques et programmes de l'UE ou à des questions de gestion concernant des domaines budgétaires spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d'audit de manière à maximiser leur impact en tenant compte des risques pour la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l'importance politique et de l'intérêt du public.

L'audit de la performance objet du présent rapport a été réalisé par la Chambre I (Utilisation durable des ressources naturelles), présidée par M. Samo Jereb, Membre de la Cour. L'audit a été effectué sous la responsabilité de M. João Figueiredo, Membre de la Cour, assisté de: M. Colm Friel, manager principal; M^mes Michela Lanzutti et Antonella Stasia, auditrices. L'assistance linguistique a été fournie par M. Michael Pyper. L'assistance graphique a été apportée par M^me Marika Meisenzahl.

Notes

¹ Articles 7 et 11 du TFUE.

² TFUE, article 3. «1. L'Union dispose d'une compétence exclusive dans les domaines suivants: (…) la conservation des ressources biologiques de la mer dans le cadre de la politique commune de la pêche».

³ TFUE, article 4. «2. Les compétences partagées entre l'Union et les États membres s'appliquent aux principaux domaines suivants: (…) e) l'environnement».

⁴ Directive 2008/56/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 juin 2008 établissant un cadre d'action communautaire dans le domaine de la politique pour le milieu marin (directive-cadre «stratégie pour le milieu marin»), (JO L 164 du 25.6.2008).

⁵ Respectivement, directive 2009/147/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 novembre 2009 concernant la conservation des oiseaux sauvages et directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages.

⁶ AEE, State of Europe's Seas, 2015.

⁷ Rapport n° 17/2019 de l'AEE, Marine messages II, Navigating the course towards clean, healthy and productive seas through implementation of an ecosystem‑based approach, 2020.

⁸ Rapport n° 17/2019 de l'AEE, Marine messages II, figure 4.1.

⁹ IPBES, Le rapport de l'évaluation mondiale de la biodiversité et des services écosystémiques, 2019.

¹⁰ Voir l'étude de la FAO intitulée Ecosystem Effects of Fishing in the Mediterranean: An Analysis of the Major Threats of Fishing Gear and Practices to Biodiversity and Marine Habits, 2004.

¹¹ UICN, European Red List of Marine Fishes, 2015.

¹² Règlement (UE) n° 1380/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2013 relatif à la politique commune de la pêche (JO L 354 du 28.12.2013). Ce règlement constitue l'acte de base de cette politique et a été complété par de nombreux autres actes juridiques. À des fins de simplification, nous utiliserons la formule abrégée «règlement PCP» pour désigner ce règlement.

¹³ Règlement PCP, article 2.

¹⁴ Règlement PCP, article 2, paragraphes 1 et 2.

¹⁵ AEE, Status of marine fish and shellfish stocks in European seas, 2019.

¹⁶ Règlement PCP, article 5.

¹⁷ En ce qui concerne les possibilités de pêche pour 2020, voir le règlement (UE) 2020/123 du Conseil du 27 janvier 2020 établissant, pour 2020, les possibilités de pêche pour certains stocks halieutiques et groupes de stocks halieutiques, applicables dans les eaux de l'Union et, pour les navires de pêche de l'Union, dans certaines eaux n'appartenant pas à l'Union (JO L 25 du 30.1.2020).

¹⁸ Règlement (CE) n° 1967/2006 du Conseil du 21 décembre 2006 concernant des mesures de gestion pour l'exploitation durable des ressources halieutiques en Méditerranée, (JO L 409 du 30.12.2006).

¹⁹ Règlement (UE) n° 1343/2011 du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant certaines dispositions relatives à la pêche dans la zone couverte par l'accord de la CGPM (Commission générale des pêches pour la Méditerranée), (JO L 347 du 30.12.2011).

²⁰ Accord portant création de la CGPM, article 2: «Le présent Accord a pour objectif de garantir la conservation et l'utilisation durable du point de vue biologique, social, économique et environnemental, des ressources biologiques marines, (…) dans la zone d'application».

²¹ Conférence ministérielle sur la durabilité de la pêche en Méditerranée 2017, déclaration ministérielle de Malte «MedFish4Ever». L'Égypte n'est pas signataire de la déclaration.

²² COM(2007) 575 final du 10 octobre 2007, Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, «Une politique maritime intégrée pour l'Union européenne».

²³ Directive-cadre «stratégie pour le milieu marin», article premier.

²⁴ COM(2018) 562 final du 31 juillet 2018, Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil, Évaluation des programmes de mesures des États membres au titre de la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin».

²⁵ COM(2018) 562 final du 31 juillet 2018, Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil, Évaluation des programmes de mesures des États membres au titre de la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin».

²⁶ COM(2020) 259 final du 25 juin 2020, Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur la mise en œuvre de la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin».

²⁷ COM(2011) 244 du 3 mai 2011, Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, «La biodiversité, notre assurance-vie et notre capital naturel – stratégie de l'UE à l'horizon 2020».

²⁸ COM(2015) 478 final du 2 octobre 2015, Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil, «Examen à mi-parcours de la stratégie de l'Union européenne en faveur de la biodiversité à l'horizon 2020».

²⁹ Directive 2014/89/UE du Parlement européen et du Conseil du 23 juillet 2014 établissant un cadre pour la planification de l'espace maritime.

³⁰ COM(2015) 481 final du 1^er octobre 2015, Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur l'avancement de la mise en place des zones marines protégées [conformément à l'article 21 de la directive 2008/56/CE (directive-cadre «stratégie pour le milieu marin»)].

³¹ Article 13, paragraphe 4.

³² AEE, Marine Protected Areas: Designed to conserve Europe's marine life, marine protected areas are a globally recognised tool for managing and enhancing our marine ecosystems, 2018.

³³ OCDE, Marine Protected Areas Economics, Management and Effective Policy Mixes, https://www.oecd.org/environment/resources/Marine-Protected-Areas-Policy-Highlights.pdf.

³⁴ WWF, Protecting Our Ocean – Europe's Challenges to Meet the 2020 Deadlines, 2019.

³⁵ AEE, Marine messages II, encadré 3.2, 2020.

³⁶ Dureuil et al., «Elevated trawling inside protected areas undermines conservation outcomes in a global fishing hot spot», Science, vol. 362, n° 6421, p. 1403‑1407, 2018.

³⁷ AEE, EU reaches the Aichi target of protecting ten percent of Europe's seas, 2018.

³⁸ AEE, Marine Protected Areas, 2018.

³⁹ COM(2020) 380 final du 20 mai 2020, Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, Stratégie de l'UE en faveur de la biodiversité à l'horizon 2030, Ramener la nature dans nos vies.

⁴⁰ COM(2019) 274 final du 7 juin 2019, Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil concernant l'état de mise en œuvre de la politique commune de la pêche et la consultation sur les possibilités de pêche pour 2020.

⁴¹ Voir https://ec.europa.eu/fisheries/cfp/fishing_rules_fr.

⁴² AEE, Marine messages II, encadré 3.2, 2020.

⁴³ COM(2018) 368 final du 30 mai 2018, Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 1224/2009 du Conseil et modifiant les règlements (CE) n° 768/2005, (CE) n° 1967/2006, (CE) n° 1005/2008 du Conseil et le règlement (UE) 2016/1139 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne le contrôle des pêches.

⁴⁴ UICN, European Red List of Marine Fishes, 2015.

⁴⁵ Directive «Habitats», article 19; directive «Oiseaux», articles 15 et 16.

⁴⁶ Rapport n° 3/2015 de l'AEE, Marine protected areas in Europe's seas.

⁴⁷ Règlement «Méditerranée», article 3.

⁴⁸ Règlement (UE) 2019/1241 du Parlement européen et du Conseil du 20 juin 2019 relatif à la conservation des ressources halieutiques et à la protection des écosystèmes marins par des mesures techniques (JO L 198 du 25.7.2019).

⁴⁹ COM(2009) 40 final du 5 février 2009, Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil relative à un plan d'action communautaire pour la conservation et la gestion des requins.

⁵⁰ CSTEP, rapport STECF-19-17.

⁵¹ Règlement (CE) n° 1185/2003 du Conseil du 26 juin 2003 relatif à l'enlèvement des nageoires de requin à bord des navires (modifié) (JO L 167 du 4.7.2003).

⁵² Règlement PCP, articles 2 et 3.

⁵³ AEE, Marine messages II, 2020, p. 11.

⁵⁴ AEE, Marine messages II, 2020, p. 25.

⁵⁵ Document de travail des services de la Commission, p. 9.

⁵⁶ CSTEP, Monitoring the performance of the Common Fisheries Policy (STECF-Adhoc-19-01). Il s'agit d'un rapport remis par un groupe d'experts au CSTEP en mars 2019. Les données analysées vont jusqu'en 2017. Voir p. 7 et 11.

⁵⁷ CSTEP, rapport STECF-19-01, p. 11.

⁵⁸ Document de travail des services de la Commission accompagnant le document COM(2019) 274 final, p. 7.

⁵⁹ CSTEP, rapport STECF-Adhoc-19-01.

⁶⁰ COM(2019) 274 final du 7 juin 2016.

⁶¹ AEE, Marine messages II, 2020, p. 17.

⁶² Voir les rapports du CSTEP: PLEN 17-02, PLEN 18-01, STECF-18-09 et STECF-18-13.

⁶³ CSTEP, The 2018 Annual economic report on the EU fishing fleets (STECF-18-07), p. 163.

⁶⁴ Voir considérant 21 et article 59 du règlement (CE) n° 1224/2009 du Conseil.

⁶⁵ Voir le rapport du CSTEP STECF-17-02.

⁶⁶ Voir le rapport du CSTEP PLEN 17-02.

⁶⁷ Voir le rapport du CSTEP PLEN 19-01.

⁶⁸ Voir considérant 18 et articles 5 et 6 du règlement (CE) n° 1967/2006 du Conseil.

⁶⁹ Règlement (UE) 2019/1022 du 20 juin 2019.

⁷⁰ Articles 6 et 17.

⁷¹ Règlement (UE) 2019/1241.

⁷² Voir article 3, paragraphe 2, point d).

⁷³ Voir, par exemple, article 10, paragraphe 4, article 12, paragraphe 2, article 15, paragraphe 2, article 23, paragraphes 1 et 5, article 27, paragraphe 7, et article 31, paragraphe 4.

⁷⁴ Règlement n° 1967/2006.

⁷⁵ Règlement n° 1343/2011.

⁷⁶ COM(2007) 604 final du 17 octobre 2007, Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, Comité économique et social européen et au Comité des régions relative aux pratiques de pêche destructrices en haute mer et à la protection des écosystèmes vulnérables d'eaux profondes.

⁷⁷ Rapport du CSTEP PLEN 17-02.

⁷⁸ COM(2017) 192 final du 24 avril 2017, Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil – Mise en œuvre et évaluation du règlement (CE) n° 1224/2009 instituant un régime de l'Union de contrôle afin d'assurer le respect des règles de la politique commune de la pêche en conformité avec l'article 118.

⁷⁹ COM(2018) 368 final du 30 mai 2018.

⁸⁰ Source: Base de données de la CGPM.

⁸¹ Voir article 2, paragraphe 5, point d), du règlement PCP.

⁸² Règlement PCP, article 23.

⁸³ Voir règlement PCP, article 23, paragraphe 2.

⁸⁴ Article 2, paragraphe 3, du règlement PCP.

⁸⁵ Voir article premier du règlement (UE) n° 508/2014 relatif au FEAMP.

⁸⁶ Considérant 10 du règlement relatif au FEAMP.

⁸⁷ Article 6 du règlement relatif au FEAMP.

⁸⁸ Articles 37 à 40 du règlement relatif au FEAMP, respectivement «Aide à la conception et à la mise en œuvre des mesures de conservation et de la coopération régionale», «Limitation de l'incidence de la pêche sur le milieu marin et adaptation de la pêche à la protection des espèces», «Innovation liée à la conservation des ressources biologiques de la mer» et «Protection et restauration de la biodiversité et des écosystèmes marins et régimes de compensation dans le cadre d'activités de pêche durables».

⁸⁹ Rapport final intitulé EMFF use for the protection of sensitive species, mars 2020.

⁹⁰ AEE, Marine messages II, 2020, p. 53.

⁹¹ Cour des comptes européenne, rapport spécial n° 12/2011 intitulé «Les mesures prises par l'UE ont-elles contribué à l'adaptation de la capacité des flottes de pêche aux possibilités de pêche existantes?».

⁹² Règlement relatif au FEAMP, article 5.

⁹³ Règlement relatif au FEAMP, article 11.

⁹⁴ COM(2018) 390 final du 12 juin 2018, Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche et abrogeant le règlement (UE) n° 508/2014 du Parlement européen et du Conseil, articles 13 et 16.

⁹⁵ Conclusions du Conseil sur la proposition de la Commission relative à l'établissement d'un nouveau Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, juin 2019.

⁹⁶ Règlement (UE) n° 1293/2013.

⁹⁷ Sur la base d'informations figurant sur le site internet de la FAO.

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