Meriympäristö: suojelu on EU:ssa laaja-alaista mutta jää pinnalliseksi

Tiivistelmä

Euroopan unionin (EU) merialueet ovat valtavia, ja niillä esiintyy runsaasti erilaisia luontotyyppejä ja lajeja. EU:lla on toimintapolitiikka, jolla pyritään suojelemaan meriympäristöä ja käyttämään meriluonnonvaroja kestävästi. Tutkijat ja päätöksentekijät ovat todenneet, että kalastus on keskeinen tekijä, josta kohdistuu paineita EU:n meriin luonnonvarojen käytön ja merenpohjan vahingoittumisen vuoksi.

EU:n yhteinen kalastuspolitiikka kattaa EU:n merialueilla tapahtuvan kalastuksen. Tavoitteena on varmistaa, että kalastustoiminta on ympäristön kannalta kestävää. Komissiolla on merkittävämpi asema merten elollisten luonnonvarojen säilyttämisessä kuin ympäristöpolitiikassa, josta komissio ja jäsenvaltiot vastaavat yhdessä. Keskeisimmät meriympäristöä koskevat toimintalinjat vahvistetaan meristrategiapuitedirektiivissä sekä lintu- ja luontodirektiiveissä. EU:n rahoitusta myönnetään useiden eri rahoitusvälineiden kautta.

Vuosi 2020 oli EU:lle merkittävä vuosi meriympäristöä koskevien tavoitteiden saavuttamisen kannalta. Vuonna 2021 järjestetään biologista monimuotoisuutta koskevan Yhdistyneiden kansakuntien yleissopimuksen sopimuspuolten konferenssi. Tilintarkastustuomioistuimen kertomuksesta voi olla apua tulevaa toimintapolitiikkaa koskevissa keskusteluissa.

Tässä tarkastuksessa tutkittiin, oliko merien biologiseen monimuotoisuuteen ja merellisiin luontotyyppeihin kohdistuvia keskeisiä paineita koskeva EU:n toimintakehys suunniteltu hyvin, sovellettiinko sitä tarkastukseen valituilla Atlantin ja Välimeren alueilla hyvin käytäntöön ja johtuivatko saavutetut tulokset EU:n varojen käytöstä.

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että voimassa olevasta meriympäristön suojelua koskevasta kehyksestä huolimatta EU:n toimilla ei ollut kaiken kaikkiaan saatu ennallistettua meriympäristöä hyvään tilaan eikä palautettua kalastusta kestävälle tasolle kaikilla merialueilla. Tätä arviota tukee Euroopan ympäristökeskuksen raportti, joka julkaistiin samaan aikaan kuin tilintarkastustuomioistuin päätti tarkastuksensa. Raportissa todetaan, että merten biologinen monimuotoisuus on edelleen uhattuna Euroopan merialueilla. Raportin mukaan suuressa osassa meriympäristön lajien ja merellisten luontotyyppien arvioinneista tuloksena on edelleen ”epäsuotuisa suojelun taso” tai suojelun taso on ”tuntematon”. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että EU:n toimilla oli saavutettu mitattavissa olevaa edistystä Atlantilla, mutta Välimerellä liikakalastus oli edelleen merkittävää. Lisäksi havaittiin, että Euroopan meri- ja kalatalousrahaston varoista vain pieni osuus kohdistettiin meren elollisten luonnonvarojen säilyttämisen tukemiseen.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi erityisesti seuraavaa:

1. EU:n suojelusäännöt eivät ole johtaneet merkittävien ekosysteemien ja elinympäristöjen elpymiseen. Suojeltujen merialueiden verkosto ei ollut edustava EU:n erilaisten meriealueiden kannalta ja suojasi toisinaan niitä vain rajallisesti. Säännökset, joilla pyritään koordinoimaan kalastuspolitiikkaa ympäristöpolitiikan kanssa, eivät käytännössä olleet toimineet tarkoitetulla tavalla. Lintu- ja luontodirektiiveillä suojeltavien lajien ja luontotyyppien määrittely perustui vanhentuneisiin uhanalaisuusarviointeihin.
2. Atlantilla, jossa kalastuksenhoito perustuu pääasiassa siihen, että sallittuja saaliita rajoitetaan, oli havaittavissa mitattavissa olevaa parannusta. Suurinta osaa kalakannoista kalastettiin kestävällä tavalla. Monia kalakantoja kalastettiin silti yhä liikaa.
3. Välimerellä, jossa kalastuksenhoito perustuu lähinnä pyyntiponnistuksen (eikä saaliiden) rajoittamiseen, kalastus oli määrältään kaksinkertaista kestävään tasoon nähden.
4. Jäsenvaltioissa, joihin tilintarkastustuomioistuin teki tarkastuskäynnin, käytettiin kuusi prosenttia Euroopan meri- ja kalatalousrahastosta saadusta rahoituksesta toimenpiteisiin, jotka liittyivät suoraan säilyttämistoimenpiteisiin; rahoituksesta kahdeksan prosenttia käytettiin toimenpiteisiin, jotka liittyivät säilyttämistoimenpiteisiin välillisesti. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi hyviä esimerkkejä hankkeista, jotka oli rahoitettu Life- ja Interreg-ohjelmista.

Tilintarkastustuomioistuin esittää näiden havaintojen perusteella suosituksia, joilla pyritään

1. yksilöimään sääntely- ja hallinnointimuutokset, jotka ovat tarpeen herkkien lajien ja luontotyyppien suojelemiseksi
2. parantamaan suojelutoimenpiteitä Välimerellä
3. lisäämään EU:n rahoituksen hyödyntämismahdollisuuksia.

Johdanto

EU:n meret ja valtameret

Euroopan unioni (EU) on sitoutunut edistämään valtamerien kestävää käyttöä ja suojelemaan meriekosysteemejä. EU elimenä ja sen jäsenvaltiot yksittäin ovat osapuolina useissa kansainvälisissä sopimuksissa, jotka ovat merkityksellisiä merellisten luontotyyppien ja meriympäristön lajien suojelun kannalta. Näitä sopimuksia ovat Yhdistyneiden kansakuntien merioikeusyleissopimus, biologista monimuotoisuutta koskeva yleissopimus, yleissopimus muuttavien luonnonvaraisten eläinten suojelemisesta (Bonnin yleissopimus) ja yleissopimus Euroopan luonnonvaraisen kasviston ja eläimistön sekä niiden elinympäristön suojelusta (Bernin sopimus). Meriä koskevilla alueellisilla yleissopimuksilla ja alueellisilla kalastuksenhoitojärjestöillä on myös keskeinen asema.

Vuonna 2015 YK hyväksyi kestävän kehityksen tavoitteet, joissa asetettiin ”vedenalaiseen elämään” liittyviä alatavoitteita (ks. laatikko 1). EU on sitoutunut saavuttamaan nämä tavoitteet merialueillaan.

EU:n merialueet ovat valtavia (termillä ”meri” tarkoitetaan tässä kertomuksessa sekä Atlantin valtamerta että muita merialueita). Niillä esiintyy runsaasti erilaisia luontotyyppejä ja lajeja. Merialueet ovat EU:lle taloudellisesti ja sosiaalisesti sekä ympäristön kannalta tärkeitä, kuten kaaviossa 1 esitetään.

Lähteet: Euroopan tilintarkastustuomioistuin ympäristöasioiden pääosaston verkkosivuston ja julkaisun ”State of Europe’s Seas” (EEA, 2015) perusteella.

Euroopan unionin toiminnasta tehdyssä sopimuksessa (SEUT) edellytetään, että EU sisällyttää ympäristönsuojelun ja kestävän kehityksen toimintapolitiikkoihinsa.¹

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen mukaan EU:lla on yksinomainen toimivalta merten elollisten luonnonvarojen säilyttämisessä yhteisen kalastuspolitiikan² (YKP) avulla. Komissio ja jäsenvaltiot vastaavat yhdessä ympäristöpolitiikasta.³ Merialueiden kannalta keskeisimmät ympäristöpolitiikan toimenpiteet vahvistetaan meristrategiapuitedirektiivissä⁴ sekä lintu- ja luontodirektiiveissä⁵ (jäljempänä ’luonnonsuojeludirektiivit’).

Euroopan ympäristökeskus (EEA) raportoi vuonna 2015 monien meriympäristön lajien ja merellisten luontotyyppien huonosta tilasta ja totesi, ettei Euroopan meriä voi katsoa ”terveiksi” tai ”puhtaiksi”.⁶ Vuonna 2020 Euroopan ympäristökeskus raportoi, ettei Euroopan merien biologisen monimuotoisuuden köyhtymistä ollut pysäytetty, vaan suuressa osassa meriympäristön lajien ja merellisten luontotyyppien arvioinneista tuloksena oli epäsuotuisa suojelun taso tai suojelun taso oli tuntematon.⁷ Kaaviossa 2 esitetään Euroopan ympäristökeskuksen laatima Euroopan merien biologisen monimuotoisuuden tilan luokittelu.

Lähde: © Euroopan ympäristökeskus, EEA Report, Marine messages II, 2020, Figure 3.1, s. 27.

Kalastus on yksi keskeisistä tekijöistä, joista kohdistuu paineita meriympäristöön luonnonvarojen käytön ja merenpohjan vahingoittumisen vuoksi. Euroopan ympäristökeskus raportoi vuonna 2015⁸, että kalastustoiminta aiheutti osan keskeisistä Euroopan merten ekosysteemeihin kohdistuvista paineista. Biologista monimuotoisuutta ja ekosysteemipalveluja käsittelevä hallitustenvälinen tiede- ja politiikkafoorumi puolestaan raportoi vuonna 2019⁹, että kalastuksella oli kaikkein suurin vaikutus merten ekosysteemeihin. Yhdistyneiden kansakuntien elintarvike- ja maatalousjärjestö (FAO) huomauttaa, että troolarit vaikuttavat dramaattisesti ekosysteemiin. Ne esimerkiksi aiheuttavat fyysistä vahinkoa merenpohjalle ja johtavat pohjakalalajien liikakalastukseen sekä valtaviin sivusaaliin ja poisheitetyn saaliin määriin.¹⁰ Kaaviossa 3 havainnollistetaan kalastuksen ja kalakantojen säilyttämisen välistä suhdetta ja liitteessä I kuvaillaan lyhyesti muutamia kalastusmenetelmiä.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Kalastukseen voi liittyä vaarantuneiden kalalajien (kuten haiden) tai merinisäkkäiden, merilintujen ja kilpikonnien sivusaaliita. Myös ilmastonmuutos, ympäristön pilaantuminen, rannikkoalueiden kehittäminen, merenpohjan häiriöt ja vieraslajien leviäminen vaikuttavat merien biologiseen monimuotoisuuteen. Kansainvälinen luonnonsuojeluliitto (IUCN) raportoi vuonna 2015, että 7,5 prosenttia Euroopan merikalalajeista on vaarassa kuolla sukupuuttoon ja että lisäksi 20,6 prosenttia kalalajeista on sellaisia, ettei niiden sukupuuttoon kuolemisen vaaraa voida arvioida, koska saatavilla ei ole riittävästi tieteellisiä tietoja.¹¹

EU:n toimet

EU:lla on toimintakehys, jolla pyritään suojelemaan meriympäristöä. Kehykseen sisältyy erilaisia ympäristöä koskevia direktiivejä ja kalastusta koskevia asetuksia. Kaaviossa 4 esitetään yleiskuva tämän tarkastuksen kannalta merkityksellisimmistä EU:n toimintapolitiikoista.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Yhteinen kalastuspolitiikka

Yhteisessä kalastuspolitiikassa (YKP)¹² vahvistetaan säännöt EU:ssa harjoitettavalle kalastukselle. Politiikalla pyritään myös varmistamaan, että kalastustoimet ovat ekologisesti kestäviä ja minimoimaan kalastustoimien vuoksi meriekosysteemiin kohdistuvat haittavaikutukset.¹³ Tavoitteena on varmistaa vuoteen 2020 mennessä, ettei kalastus ylitä ”kestävää enimmäistuottoa”¹⁴ (ks. laatikko 2).

Laatikko 2

Kestävä enimmäistuotto (MSY)

Kestävää enimmäistuottoa soveltamalla on tarkoitus saavuttaa suuret saalismäärät ja pitää kalakannat tuottavina terveissä meriekosysteemeissä. Jos kaloja pyydetään kestävän enimmäistuoton mukaista tasoa enemmän, kalakannat pienenevät. Kestävän enimmäistuoton soveltaminen tarkoittaa sitä, että kalakannat pidetään suurempina kuin YK:n ympäristö- ja kehityskonferenssin sekä YK:n kalakantasopimuksen mukaisessa ”ennalta varautuvassa lähestymistavassa” edellytetään. Ennalta varautuvalla lähestymistavalla pyritään pitämään kalakantojen tasot turvallisten biologisten rajojen yläpuolella. Lähestymistapa on kestävän enimmäistuoton välttämätön muttei riittävä edellytys. Sekä ennalta varautuva lähestymistapa että kestävä enimmäistuotto sisältyvät kalastuksenhoidon ekosysteemilähtöiseen lähestymistapaan ja käsittävät sen, että saalismääriä vähennetään seuraavan kuvan mukaisesti.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin Kansainvälisen merentutkimusneuvoston tietojen (ICES Advice basis, kesäkuu 2012) perusteella (ICES, 2012. ICES:n neuvoa-antavan komitean raportti, 2012. ICES Advice, 2012. Book 1.).

YKP:ssä tavoitteena oli saavuttaa kestävä enimmäistuotto ”mahdollisuuksien mukaan vuoteen 2015 mennessä ja asteittain viimeistään vuoteen 2020 mennessä kaikkien kantojen osalta”. Euroopan ympäristökeskus katsoi vuonna 2019 olevan epätodennäköistä, että EU saavuttaisi YKP:n mukaisen vuodelle 2020 asetetun tavoitteen Välimeren alueella.¹⁵

YKP:n sääntöjen mukaan EU:n kalastusalukset voivat kalastaa kaikilla EU:n merialueilla. Jäsenvaltioilla on väliaikaisen poikkeuksen mukainen oikeus rajoittaa rannikkoalueiden vesille pääsyä. Oikeutta on säännöllisesti jatkettu vuodesta 1983 alkaen¹⁶.

EU:n kalastuksenhoito on järjestetty eri tavoin Atlantilla ja Välimerellä: Atlantilla sovelletaan lähinnä kiintiöjärjestelmää, Välimerellä taas pääasiassa pyyntiponnistusjärjestelmää. Atlanttia varten EU asettaa joka vuosi saalisrajoitukset, joista käytetään nimitystä ”suurin sallittu saalis” (TAC), ja jakaa ne¹⁷ jäsenvaltioiden kesken ja kalastusalueittain. Välimerellä sovelletaan lisäksi kahta EU:n asetusta: Välimeri-asetusta¹⁸ ja Välimeren yleisen kalastuskomission sopimusalueella harjoitettavasta kalastuksesta annettua asetusta (jäljempänä ’GFCM-asetus’)¹⁹, jotka sisältävät hoitotoimenpiteitä ja teknisiä toimenpiteitä. Laatikossa 3 on esimerkki suurimmista sallituista saaliista ja pyyntiponnistuksesta.

Vuonna 2019 tuli voimaan läntistä Välimerta koskeva EU:n monivuotinen hoitosuunnitelma (MAP) ja samana vuonna hyväksyttiin Adrianmeren pohjakalakantoja koskeva Välimeren yleisen kalastuskomission (GFCM) monivuotinen hoitosuunnitelma. Siihen saakka jäsenvaltiot asettivat pyyntirajoituksia kansallisten hoitosuunnitelmien avulla, eikä käytössä ollut EU:n tason kehystä, jonka avulla olisi valvottu pyyntimäärien vähentämistä.

EU, sen jäseninä olevat Välimeren alueen valtiot ja muut Välimeren alueen valtiot ovat GFCM:n sopimuspuolia. GFCM:n tavoitteena on muun muassa varmistaa meren elollisten luonnonvarojen säilyttäminen ja kestävä käyttö Välimerellä.²⁰ Vuonna 2017 GFCM:n sopimuspuolet EU mukaan lukien allekirjoittivat ministerikokouksen julkilausuman MedFish4Ever²¹.

Ympäristöpolitiikka

EU:n suojellut merialueet (Natura 2000)

Lintudirektiivillä (1979) ja luontodirektiivillä (1992) pyritään suojelemaan uhanalaisia lajeja ja elinympäristöjä kaikkialla EU:ssa ja luomaan yhdessä suojelualueiden Natura 2000 ‑verkosto. Jäsenvaltiot nimeävät Natura 2000 ‑alueet ja hallinnoivat niitä. Merialueilla olevia suojelualueita kutsutaan suojelluiksi merialueiksi tai merellisiksi suojelualueiksi. Vuoden 2019 lopussa niitä oli yli 3 000.

Meristrategiapuitedirektiivi

Vuonna 2007 komissio hyväksyi yhdennetyn meripolitiikan²², jolla pyritään tehostamaan eri politiikanalojen välistä koordinointia. Vuonna 2008 annettu meristrategiapuitedirektiivi on tämän toimintapolitiikan ympäristöpoliittinen pilari.

Meristrategiapuitedirektiivissä määritellään merialueet ja osa-alueet (ks. kaavio 5) ja edellytetään, että jäsenvaltiot saavuttavat merialueillaan ”meriympäristön hyvän tilan” vuoteen 2020 mennessä²³. Jäsenvaltioiden on pantava täytäntöön strategioita merivesillään yhteistyössä merialueen tai osa-alueen jakavien muiden jäsenvaltioiden kanssa.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin seuraavan teknisen asiakirjan perusteella: Delineation of the MSFD Article 4 marine regions and subregions.

Jäsenvaltioiden oli arvioitava merivetensä 11 laadullisen kuvaajan (ks. laatikko 4) avulla ja esitettävä seurantaohjelmat ja toimenpiteet, jotka oli toteutettava ympäristön hyvän tilan saavuttamiseksi vuoteen 2020 mennessä.

Komissio totesi vuonna 2018²⁴, että parannuksia tarvittaisiin kaikissa toimenpideohjelmissa ja että ympäristön hyvän tilan saavuttaminen vuoteen 2020 mennessä kaikilla merialueilla ja kaikkien kuvaajien kohdalla olisi epätodennäköistä.²⁵ Komissio totesi vuonna 2020²⁶, että ympäristön hyvän tilan saavuttamisessa ei ollut edistytty riittävän nopeasti, ja nimesi kriittisiä aloja, joilla tarvittaisiin parannuksia.

Luonnon monimuotoisuutta koskevat strategiat

Komissio antoi vuonna 2011 tiedonannon vuoteen 2020 ulottuvasta luonnon monimuotoisuutta koskevasta strategiasta²⁷, jossa asetettiin tavoitteeksi pysäyttää luonnon monimuotoisuuden köyhtyminen sekä EU:n maa- ja meriekosysteemien heikentyminen vuoteen 2020 mennessä. Strategian väliarvioinnissa todettiin vuonna 2015, että EU:n merialueiden lajien ja ekosysteemien tilan heikkeneminen jatkui yhä ja ettei merialueiden Natura 2000 ‑verkostoa ollut vielä saatu valmiiksi.²⁸ Toukokuussa 2020 komissio julkaisi uuden luonnon monimuotoisuutta koskevan strategian. Tavoitteena on, että vähintään 30 prosenttia EU:n merialueista on suojeltu vuoteen 2030 mennessä. Suojelualueista vähintään kymmenen prosentin olisi kuuluttava tiukan suojelun piiriin.

Komission ja jäsenvaltioiden vastuualueet

Koska merten elollisten luonnonvarojen säilyttäminen kuuluu EU:n yksinomaiseen toimivaltaan, komissiolla on tällä alalla merkittävämpi asema kuin meriympäristön alalla, jolla vastuu on jaettu jäsenvaltioiden kanssa. Komissio esittää kalastuksen hoitoa koskevia asetuksia (jotka liittyvät erityisesti sallittuihin saalisiin, kalastusmenetelmiin ja ‑valvontaan sekä rahoitukseen). Komissio valvoo jäsenvaltioiden toteuttamaa täytäntöönpanoa molemmilla politiikanaloilla: meri- ja kalastusasioiden pääosasto kalastuksen osalta ja ympäristöasioiden pääosasto meriympäristön osalta. Tieteellis-teknis-taloudellinen kalastuskomitea (STECF) on asiantuntijapooli, joka neuvoo komissiota kalastuksenhoidossa. Kansainvälinen merentutkimusneuvosto (ICES) on Pohjois-Atlantin alueella toimiva hallitustenvälinen merentutkimusjärjestö, joka antaa komissiolle tieteellistä neuvontaa.

Taulukossa 1 havainnollistetaan, miten ympäristö- ja kalastuspolitiikkaan liittyvät vastuut jakautuvat komission ja jäsenvaltioiden kesken eri merialueilla. Jäsenvaltiot vastaavat toimenpiteistä, joilla panna täytäntöön ympäristöä koskevat direktiivit, ja YKP:n sääntöjen soveltamisesta. Näihin sisältyy jäsenvaltioiden oikeus toteuttaa merialueillaan suojelutoimenpiteitä (esimerkiksi hyödyntämällä YKP:n 11 ja 20 artiklaa).

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

EU:n rahoitus

EU:n rahoituksella voidaan tukea meriympäristön suojelua useiden välineiden (kuten Euroopan meri- ja kalatalousrahaston (EMKR) sekä Life- ja Interreg-ohjelmien) kautta, mutta mitään niistä ei ole tarkoitettu erityisesti meriympäristön suojelua varten. Asetuksen (EU) N:o 508/2014 6 artiklan mukaan EMKR:n piiriin kuuluu YKP:lle annettava tuki meren elollisten luonnonvarojen säilyttämiseen. Komissio ei raportoi meriympäristöön osoitetusta EU:n kokonaisrahoituksesta erikseen.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

Tilintarkastustuomioistuin perehtyi EU:n toiminta- ja rahoituskehykseen sekä siihen, miten sillä käsiteltiin merien biologiseen monimuotoisuuteen ja merellisiin luontotyyppeihin kohdistuvia keskeisiä paineita, keskittyen kaupallisesta kalastuksesta aiheutuvaan paineeseen. Tilintarkastustuomioistuin tutki,

• oliko EU:n toimintakehys hyvin suunniteltu ja sovelsivatko komissio ja jäsenvaltiot sitä hyvin
• oliko Atlantin ja Välimeren alueella edistytty
• olivatko komissio ja jäsenvaltiot saaneet aikaan tuloksia käyttämällä EU:n rahoitusta.

Tarkastus kattoi ajanjakson vuonna 2008 tapahtuneesta meristrategiapuitedirektiivin hyväksymisestä 1. päivään maaliskuuta 2020. Tilintarkastustuomioistuin keskittyi Biskajanlahteen ja Iberian niemimaan rannikkoon, Makaronesiaan ja läntiseen Välimereen ja teki tarkastuskäynnin jäsenvaltioihin, joilla on rantaviivaa näillä merialueilla, eli Espanjaan, Ranskaan, Italiaan ja Portugaliin. Kaavio 6 kuvaa tarkastuksen kattamaa maantieteellistä aluetta.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin seuraavan teknisen asiakirjan perusteella: Delineation of the MSFD Article 4 marine regions and subregions.

Tarkastuksessa ei käsitelty merten aluesuunnittelua koskevaa direktiiviä²⁹ eikä sinisen kasvun strategiaa, koska jäsenvaltiot raportoivat merten aluesuunnittelusta komissiolle vasta vuonna 2021.

Tilintarkastustuomioistuimen toimittamassa tarkastuksessa

• tutkittiin komission ehdotuksia, suuntaviivoja ja asiaa koskevia kertomuksia
• tehtiin tarkastuskäynnit kansallisten ja alueellisten viranomaisten sekä kalastusalan ja ympäristöjärjestöjen edustajien luo Espanjassa, Ranskassa, Italiassa ja Portugalissa
• perehdyttiin meriympäristön suojeluhankkeille osoitettuun EU:n rahoitukseen ja tutkittiin valituilta merialueilta tällaisia hankkeita ja 21:tä pitkään suojeltua merialuetta, joilla oli monenlaisia suojelutavoitteita
• kuultiin asiantuntijapaneelia, jotta voitiin hyödyntää asiantuntijoiden asiantuntemusta ympäristö- ja kalastuspolitiikan välisten yhteyksien analysoinnissa
• käytiin läpi relevantteja tutkimuksia ja raportteja, joita olivat laatineet esimerkiksi tieteellis-teknis-taloudellinen kalastuskomitea (STECF) sekä Euroopan ympäristökeskus.

Vuosi 2020 on EU:lle merkittävä vuosi vuonna 2011 laaditussa luonnon monimuotoisuutta koskevassa strategiassa, YKP:ssä ja meristrategiapuitedirektiivissä asetettujen säilyttämistä koskevien tavoitteiden saavuttamisen kannalta. Vuonna 2021 on määrä järjestää biologista monimuotoisuutta koskevan yleissopimuksen sopimuspuolten konferenssi. Tässä kertomuksessa analysoidaan merien biologisen monimuotoisuuden suojelussa tähän mennessä saavutettuja tuloksia, joten kertomus voi tukea tulevista vaihtoehdoista käytäviä keskusteluja.

Huomautukset

Jäsenvaltioilla on haasteita soveltaessaan meriympäristön suojelua koskevaa EU:n toimintakehystä

EU:n oikeudellisessa kehyksessä edellytetään, että jäsenvaltiot suojelevat meriympäristöä. Tilintarkastustuomioistuin tutki, onko EU:n toimintakehys luotu ja sovellettiinko sitä niin, että suojelu helpottui. Siksi tilintarkastustuomioistuin selvitti, sisältyykö kehykseen tehokkaita välineitä, joiden avulla merialueita voidaan suojella, luodaanko sillä selkeä perusta toimia varten, onko kehys liitetty meriympäristöön vaikuttaviin muihin politiikanaloihin ja perustuiko kehys ajan tasalla oleviin uhanalaisimpien lajien ja luontotyyppien määrittämistä koskeviin tieteellisiin tietoihin.

EU:n suojellut merialueet suojaavat meriä käytännössä vain rajallisesti

Komissio määrittelee suojellut merialueet merialueiksi, joiden ensisijainen tavoite on luonnonsuojelu. Jotta suojelluilla merialueilla olisi vaikutusta, niillä on oltava selkeät tavoitteet. Toteutettavia toimia on lisäksi hallinnoitava hyvin ja niiden on perustuttava parhaaseen käytettävissä olevaan tieteelliseen tietoon³⁰. Meristrategiapuitedirektiivissä edellytetään, että jäsenvaltiot sisällyttävät strategioihinsa alueellisia suojelutoimenpiteitä, jotka edistävät suojeltujen merialueiden yhtenäisiä ja edustavia verkostoja.³¹

Suojelluilla merialueilla vastataan moniin suojelutavoitteisiin erilaisilla suojelutoimenpiteillä, joihin saattaa liittyä kalastusrajoituksia. Jäsenvaltiot soveltavat suojelluilla merialueilla useantasoisia kalastusrajoituksia (ks. laatikossa 5 oleva esimerkki). Euroopan ympäristökeskus totesi vuonna 2018, ettei suojeltujen merialueiden verkosto ole ekologisesti edustava.³²

Laatikko 5

Suojelun eri tasot Cinque Terren suojellulla merialueella (Italia)

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin alkuperäistä kuvaa (© Ente Parco Nazionale delle Cinque Terre) mukauttaen.

Suojellun merialueen pinta-ala on 4 554 hehtaaria, ja suojelutasoja on kolme. Vyöhykkeen A (ei kalastusta) pinta-ala on vain 104 hehtaaria (2,3 prosenttia suojellusta merialueesta). Vyöhykkeillä B ja C paikalliset kalastajat saavat kalastaa alueen hoidosta vastaavan viranomaisen ennalta antamalla luvalla. Vyöhyke C on puskurivyöhyke luonnon monimuotoisuuden kannalta tärkeimpien alueiden ja suojellun merialueen ulkopuolisten alueiden välillä. Ulkopuolisilla alueilla ei sovelleta yhtä tiukkoja rajoituksia kuin suojellulla alueella.

Suojeltuja merialueita voi nimetä EU:ssa osaksi Natura 2000 ‑verkostoa vain, jos niiden yhteydessä voi viitata luonnonsuojeludirektiiveissä lueteltuihin lajeihin tai luontotyyppeihin. Verkostoon nimetyt suojellut merialueet ovat usein päällekkäisiä toistensa ja kansallisten suojelualueiden kanssa. Kaaviossa 7 kuvataan, miten eri alueet voivat kytkeytyä toisiinsa.

Lähteet: INPN, Cartographie des espaces naturels ou protégés: https://inpn.mnhn.fr/viewer-carto/espaces/I056FR9100008 ja Natura 2000 Network Viewer: https://natura2000.eea.europa.eu/.

Suojelluilla merialueilla pyyntipaineita vastaan kohdennettavan suojelun taso vaihtelee. Tilintarkastustuomioistuin tutki, miten jäsenvaltioiden säännöksillä suojeltiin 21:tä Natura 2000 ‑verkostoon kuuluvaa pitkään suojeltua merialuetta (ks. liite II), ja totesi seuraavaa:

1. Kolmella alueella (14 prosenttia) sovellettiin kalastuskieltoja suurimpaan osaan suojellusta merialueesta.
2. Yhdeksällä alueella (43 prosenttia) oli joitakin kalastustoiminnan rajoituksia, joilla kiellettiin tiettyjä kalastusmenetelmiä, edellytettiin lupia tai sallittiin kalastus suurimmassa osassa suojellusta merialueesta.
3. Yhdeksällä alueella (43 prosenttia) jäsenvaltiot olivat asettaneet kalastustoiminnalle erityisiä rajoituksia vain vähän tai ei ollenkaan.

EU:n lainsäädännössä ei edellytetä, että suojelluille merialueille laadittaisiin hoitosuunnitelmat, mutta OECD³³ pitää niiden laatimista hyvänä käytäntönä. Hoitosuunnitelmissa määritellään suojeltujen merialueiden suojelemiseksi tarvittavat toimet ja suojelusta vastaavat viranomaiset. Vain runsaalla puolella tilintarkastustuomioistuimen tutkimista suojelluista merialueista oli hoitosuunnitelma. Maailman luonnonsäätiö (WWF)³⁴ raportoi vuonna 2019, että vaikka suojeltujen merialueiden osuus EU:n merialueista oli 12,4 prosenttia, sellaisten suojeltujen merialueiden osuus, joille oli laadittu hoitosuunnitelma, oli vain 1,8 prosenttia EU:n merialueista. Euroopan ympäristökeskus totesi vuonna 2020, että alle prosenttia Euroopan suojelluista merialueista voidaan pitää (esimerkiksi kalastuskieltojen avulla) täysin suojeltuina merensuojelualueina ja että suojeltujen merialueiden hoitoa olisi parannettava³⁵.

Jäsenvaltiot voivat käyttää suojeltuja merialueita suojellakseen merialueita monenlaisilta muilta paineilta kuin kalastukselta (kuten ruoppaukselta, kaivostoiminnalta, öljyn ja kaasun etsinnältä, teollisuuden jätevesipäästöiltä, ankkuroinnilta, risteilyaluksilta tai vedenalaisilta kaapeleilta).

Eräässä tieteellisessä tutkimuksessa³⁶ todettiin vuonna 2019, että 59 prosentilla tutkituista suojelluista merialueista harjoitettiin kaupallista troolausta enemmän kuin suojelemattomilla alueilla ja että monilla suojelluilla merialueilla ei suojeltu vaarantuneita lajeja. Tutkimuksessa huomautettiin, että suuri osa EU:n vaikuttavan laajasta suojeltujen merialueiden verkostosta antaa väärän turvallisuudentunteen siitä, että suojelua edistäviä toimia toteutetaan. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi esimerkkejä lisäsuojaa antavista käytännöistä suojelluilla merialueilla, joilla sovellettiin kalastusrajoituksia (ks. laatikko 6).

Laatikko 6

Suojellut merialueet ja kalastukselta suojelu

Vaikka Cinque Terren suojellulla merialueella (Italia) on kalastuskieltoja, alueen hoitajat tiesivät, että suojellun alueen rajojen sisällä harjoitetaan usein laitonta troolikalastusta. Vuonna 2009 he asettivat alueelle troolausta estäviä pollareita (ks. kuva) laittoman kalastuksen vähentämiseksi. Ne estävät troolin kulun ja sotkevat verkot.

Lähde: © Parco Nazionale delle Cinque Terre.

Euroopan ympäristökeskus raportoi³⁷ vuonna 2018, että EU oli saavuttanut alueellista kattavuutta koskevan tavoitteensa, jonka mukaan vähintään kymmenen prosenttia EU:n merialueista nimetään suojelluiksi merialueiksi vuoteen 2020 mennessä, mutta että suojellut alueet painottuivat rannikkovesiin eivätkä kattaneet riittävästi avomerialueita. Euroopan ympäristökeskus totesi, että suojeltujen merialueiden verkosto ei edelleenkään ollut kattamillaan alueilla edustava koko biologisen monimuotoisuuden osalta ja että merien biologista monimuotoisuutta olisi suojeltava paremmin.³⁸ Komissio arvioi vuonna 2020, että alle prosentti merialueista kuuluu EU:ssa tiukan suojelun piiriin.³⁹

Taulukossa 1 esitetään, miten vastuut ympäristö- ja kalastuspolitiikoista vaihtelevat merialueen tyypin mukaan. Jäsenvaltioiden on noudatettava meristrategiapuitedirektiivin ja luonnonsuojeludirektiivien mukaisia meriympäristön suojelua koskevia sitoumuksia ja siksi perustettava suojeltuja merialueita ja asetettava rajoituksia omille kalastusaluksilleen. Aluevesillä jäsenvaltiot voivat myös rajoittaa kalastuksen niihin kalastusaluksiin, jotka perinteisesti kalastavat näillä vesillä läheisen rannikon satamista käsin. Jäsenvaltiot eivät kuitenkaan voi yksipuolisesti tehdä näin tämän rannikkoalueen ulkopuolella sijaitsevien suojeltujen merialueiden osalta (ks. kaavio 8), vaan niiden on osallistuttava YKP:n mukaisiin monenvälisiin keskusteluihin.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Sääntelyvälineet, joilla yhdistetään merien biologista monimuotoisuutta koskeva EU:n toimintapolitiikka ja YKP, eivät toimineet hyvin käytännössä

Sekä merten biologista monimuotoisuutta että YKP:tä koskevaan EU‑lainsäädäntöön sisältyy säännöksiä, joiden avulla meriympäristön suojelu (joka on lähinnä jäsenvaltioiden vastuulla) liitetään kalavarojen säilyttämistoimenpiteisiin (jotka kuuluvat EU:n yksinomaiseen toimivaltaan). Tilintarkastustuomioistuin tutki, kuinka nämä säännökset toimivat käytännössä kohdassa 26 mainituilla tarkastuskohteena olleilla merialueilla.

YKP:n 11 artikla

Jäsenvaltiot vastaavat suojeltavien merialueiden perustamisesta ja niiden on noudatettava meristrategiapuitedirektiivin ja luonnonsuojeludirektiivien mukaisia suojelua koskevia sitoumuksia. Koska kalastus kuuluu EU:n toimivaltaan, jäsenvaltiot, jotka haluavat rajoittaa muiden jäsenvaltioiden kalastusalusten vaikutuksia, voivat kuitenkin YKP:n 11 artiklan mukaan toimittaa yhteisen suosituksen, jotta komissio voi toteuttaa toimenpiteitä.

YKP:n 11 artiklaa ei hyödynnetty tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynnin kohteena olleissa jäsenvaltioissa. Jäsenvaltioissa selitettiin keskeisenä syynä olevan se, että yhteisiin suosituksiin ja niitä seuraaviin komission antamiin delegoituihin säädöksiin perustuvaa prosessia on monimutkaista soveltaa ja että se saattaisi

• johtaa lievempiin lopullisiin rajoituksiin kuin ehdotuksen tehnyt jäsenvaltio alun perin esitti
• edellyttää pitkäkestoisia keskusteluja, joiden aikana alue olisi muiden jäsenvaltioiden alusten käytettävissä ja herkille luontotyypeille voisi edelleen aiheutua lisävahinkoja (ks. laatikossa 7 oleva esimerkki).

Laatikko 7

Esimerkki YKP:n 11 artiklan soveltamisvaikeuksista

Jos Ranskan tarvitsisi meristrategiapuitedirektiiviä noudattaakseen esimerkiksi asettaa kalastusrajoituksia jollakin pienellä alueella vesillään, jotka kuuluvat ICES-alueeseen 8.a (ks. jäljempänä oleva kuva), Ranska voisi soveltaa rajoituksia ranskalaisiin aluksiin. Ulottaakseen rajoitukset koskemaan kaikkia EU:n aluksia, Ranskan olisi sovittava yhteisestä suosituksesta kaikkien muiden jäsenvaltion kanssa, joilla on hallintaan liittyviä intressejä kyseisellä alueella (komissio ilmoitti tilintarkastustuomioistuimelle, että kahdeksan jäsenvaltiota on ilmoittanut pyynneistä alueella 8a).

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin Yhdistyneiden kansakuntien elintarvike- ja maatalousjärjestön tieteellisten kuva-arkistojen (Original Scientific Illustrations Archive) perusteella. Toisintamiseen on saatu lupa.

Konsultoiduilla jäsenvaltioilla ei kuitenkaan ole aikarajaa reagoida Ranskan ehdotukseen. Jos ja kun ne reagoisivat, ne saattaisivat hyväksyä yhteisen suosituksen, jossa toimenpiteet olisivat Ranskan ehdottamia lievempiä. Jos Ranska ei hyväksyisi tätä, Ranskan olisi tuettava pyyntöään tieteellisellä näytöllä. Meriympäristön suojelutoimenpiteiden hyödyt osoittavaa vankkaa näyttöä on vaikea saada. Koko prosessi saattaisi kestää useita vuosia.

Komissio myöntää, että YKP:n 11 artiklan mukaiset yhteiset suositukset ovat vaatineet enemmän aikaa ja että ne kattavat ainoastaan tietyt alueet Pohjanmerellä ja Itämerellä.⁴⁰ Komissio hyväksyi seitsemän vuoden aikana kuusi yhteistä suositusta, jotka liittyivät Pohjanmereen ja Itämereen⁴¹. Yksikään suosituksista ei liittynyt tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen kattamaan merialueeseen eikä Välimeren alueeseen. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että tällä menettelyllä ei pystytä varmistamaan merialueiden oikea-aikaista suojelua kalastukselta monilla Natura 2000 ‑verkostoon kuuluvilla suojelluilla merialueilla. Tilintarkastustuomioistuin huomauttaa, että Euroopan ympäristökeskus raportoi vuonna 2020, että 11 artiklan mukainen menettely johti usein siihen, että kaupallisen kalastuksen edut menivät luonnonsuojeluvelvoitteiden edelle⁴².

Komissio ehdotti vuonna 2018, että kalastusrajoitusalueen määritelmää laajennettaisiin niin, että kalastusrajoitusalueella tarkoitettaisiin mitä tahansa jäsenvaltioiden perustamaa suojeltua aluetta. Näin jäsenvaltioille annettaisiin valtuudet valvoa kalastusrajoitusalueilla harjoitettavaa kalastustoimintaa⁴³, mikä yksinkertaistaisi 11 artiklassa nykyisin edellytettyä prosessia.

Meristrategiapuitedirektiivin 15 artikla

Kun jäsenvaltiot havaitsevat, että niiden merialueilla tarvitaan meristrategiapuitedirektiivin tavoitteen eli ympäristön hyvän tilan saavuttamiseksi toimenpiteitä, joihin jäsenvaltioilla ei ole valtuuksia (ja jotka liittyvät esimerkiksi kalastuspolitiikkaan), jäsenvaltiot voivat tuoda asian esiin EU:n tasolla meristrategiapuitedirektiivin 15 artiklan mukaisesti (yhteisön toimintaa koskevat suositukset). Niistä neljästä jäsenvaltiosta, joihin tilintarkastustuomioistuin teki tarkastuskäynnin, vain Portugali oli tehnyt näin.

Täyttääkseen luonnonsuojeludirektiivien ja meristrategiapuitedirektiivin mukaiset sitoumuksensa Portugali kielsi vuonna 2014 aluksiltaan pohjatroolauksen suuressa osassa talousvyöhykettään ja mannerjalustaansa (ks. kaavio 9). Heinäkuussa 2015 Portugali pyysi meristrategiapuitedirektiivin 15 artiklan mukaisesti komissiota kehottamaan Koillis-Atlantin kalastuskomissiota laajentamaan kiellon koskemaan muita EU:n aluksia ja muita kuin EU:n aluksia. Vuonna 2016 komissio pyysi Portugalia toimittamaan uusia tieteellisiä tutkimuksia. Portugalin viranomaiset totesivat tilintarkastustuomioistuimelle, etteivät ne pitäneet tätä välttämättömänä. Tilanteen seurauksena portugalilaiset alukset eivät saa harjoittaa pohjatroolausta asianomaisella alueella. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen aikaan muiden jäsenvaltioiden alukset jatkoivat siellä kyseistä toimintaa.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin, mukautettu Portugalin ministeriön päätöksestä 114/2014 (© Ministério do Mar).

EU:n suojelusäännöt eivät ole johtaneet merkittävien meriekosysteemien ja elinympäristöjen elpymiseen

EU:n lainsäädännöllä suojellaan tiettyjä uhanlaisia lajeja ja luontotyyppejä, jotka luetellaan luonnonsuojeludirektiivien liitteissä. Eräät uhanlaiset lajit (kuten hait) taas hyötyvät YKP:n mukaisista pyyntirajoituksista. Meristrategiapuitedirektiivin mukaan jäsenvaltiot voivat suojella uhanlaisia lajeja tai luontotyyppejä ja päättää itse, mitä niistä suojellaan.

Luonnonsuojeludirektiivien liitteistä sovittiin EU:ssa yli 25 vuotta sitten. Niissä ei oteta huomioon viimeaikaisia tieteellisiä tietoja, eivätkä liitteet kata riittävästi merellisiä luontotyyppejä. Esimerkiksi maltanrausku (Leucoraja melitensis) – jonka Kansainvälinen luonnonsuojeluliitto (IUCN) katsoo olevan äärimmäisen uhanalainen laji⁴⁴ – ja sen poikasten elinympäristöt (yli 60 metrin syvyydessä olevat hiekkaiset ja mutaiset tasanteet) eivät sisälly luonnonsuojeludirektiivien liitteisiin. Direktiiveihin sisältyy menettelyjä, joilla suojeltavien lajien ja luontotyyppien luettelot voitaisiin saattaa ajan tasalle⁴⁵, mutta komissio ei ole vielä käyttänyt menettelyjä.

Euroopan ympäristökeskus⁴⁶ raportoi vuonna 2015, että luonnonsuojeludirektiiveissä jätetään merkittäviä meriekosysteemin näkökohtia virallisten suojelujärjestelmien ulkopuolelle, ja mainitsi erityisesti merikalat (kuten kaupallisesti hyödynnettävät lajit), merien selkärangattomat (kuten simpukat ja meritähdet) sekä rannikkoalueiden ulkopuolella sijaitsevat merelliset luontotyypit (kuten yli 20 metrin syvyydessä olevat hiekkasärkät tai pehmeäpohjaiset luontotyypit) ja niiden eläin- ja kasviyhteisöt.

Lajien lisääminen luonnonsuojeludirektiivien liitteisiin helpottaisi lajien saamista YKP:n sääntöjen mukaisen suojelun piiriin. Esimerkiksi Välimeri-asetuksessa kielletään luontodirektiivissä lueteltujen lajien pyytäminen.⁴⁷ Välimeri-asetuksen mukaan on edelleen laillista pyytää uhanalaisia lajeja (esimerkiksi sienieläimiä ja koralleja), jotka eivät sisälly luontodirektiivin liitteeseen. Teknisistä toimenpiteistä annetussa asetuksessa⁴⁸ viitataan samaten usein lajeihin, jotka on lueteltu luontodirektiivissä.

EU on toteuttanut aloitteita haiden suojelemiseksi (ks. laatikko 8) mutta ei ole nimennyt suojelualueita. Sitä vastoin Yhdysvallat on vuodesta 2006 lähtien määritellyt tärkeitä kalojen elinympäristöjä Atlantin laajalti vaeltavien lajien, kuten haiden, osalta (Essential Fish Habitats for Atlantic Highly Migratory Species).

Edistystä Atlantilla mutta heikkoja tuloksia Välimerellä

YKP:ssä edellytetään meren elollisten luonnonvarojen säilyttämistä ja kestävää kalastuksenhoitoa, jotka toteutetaan saattamalla kalastus tasolle, joka ei ylitä kestävää enimmäistuottoa. Tilintarkastustuomioistuin tutki, tukiko YKP:n täytäntöönpano meriluonnonvarojen säilyttämistä ja merellisten luontotyyppien suojelua. Tilintarkastustuomioistuin huomauttaa, että jotta näin olisi, YKP:ssä olisi vahvistettava parhaiden käytettävissä olevien tieteellisten lausuntojen mukaisia toimenpiteitä, joilla torjuttaisiin liikakalastusta ja estettäisiin meriluonnonvarojen liiallinen hyödyntäminen mukauttamalla kalastuslaivastojen kapasiteetti kestävän kalastuksen mukaisiin saalistasoihin.⁵² Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että tehokas kalastuksenvalvontajärjestelmä on ratkaisevan tärkeä tekijä.

Euroopan ympäristökeskus raportoi vuonna 2020, ettei YKP:n tavoitetta saattaa kaikkien kantojen kalastus vuoteen 2020 mennessä tasolle, joka ei ylitä kestävää enimmäistuottoa, todennäköisesti saavutettaisi.⁵³ Samassa raportissa todettiin, että tietystä epävarmuudesta huolimatta viesti on selkeä: EU ei ole onnistunut pysäyttämään merien biologisen monimuotoisuuden köyhtymistä vuoteen 2020 mennessä.⁵⁴ Kaaviossa 10 havainnollistetaan tätä sekä sitä, että merien biologisen monimuotoisuuden tilan arviointia varten ei monilla alueilla ole käytettävissä riittävästi tietoja.

Huomautukset: UNEP-MAP: YK:n ympäristöohjelma – Välimeren alueen toimintasuunnitelma; BSC: Mustanmeren komissio; BEAT+: työkalu, jolla arvioidaan biologisen monimuotoisuuden alueellista vaihtelua yhdistämällä olemassa olevia indikaattoreita; BQR: biodiversiteettilaatusuhde. Muiden lyhenteiden selitykset on esitetty muualla tässä kertomuksessa.

Lähde: © Euroopan ympäristökeskus, EEA Report: Marine messages II, 2020, Table 3.1, s. 26.

Atlantilla liikakalastus on alkanut vähentyä viime vuosina YKP:n vaikutuksesta. Välimerellä harjoitetaan edelleen liikakalastusta kestämättömän korkealla tasolla. Tilintarkastustuomioistuin selvitti tekijöitä, joiden se katsoo vaikuttaneen näihin kalakantojen säilyttämisessä saavutettuihin vaihteleviin tuloksiin.

Mitattavissa olevaa parannusta Atlantilla

Niiden kalakantojen osalta, joista on käytettävissä kestävää enimmäistuottoa koskevia tieteellisiä lausuntoja, näiden lausuntojen mukaisesti vahvistettujen suurinta sallittua saalista (TAC) koskevien rajoitusten määrä on kasvanut viime vuosina.⁵⁵ Komissio on todennut, että vuonna 2020 pyydetystä kalamäärästä 99 prosenttia ja biologisista kannoista 73 prosenttia on kestävän kalastuksen piirissä.

STECF totesi vuonna 2019, että Koillis-Atlantin alueella kannan biomassa on keskimäärin paranemassa.⁵⁶ Iberian niemimaan rannikolla ja Biskajanlahdella kantojen biomassa oli kasvanut huomattavasti. STECF raportoi kuitenkin, että kaiken kaikkiaan monia kantoja – joista oli käytettävissä tietoja arviointia varten – kalastettiin vuonna 2017 edelleen liikaa (40 prosenttia) tai ne eivät olleet turvallisten biologisten rajojen sisällä (35 prosenttia) ja että edistyminen vaikutti liian hitaalta sen kannalta, että kestävä enimmäistuotto saavutettaisiin vuoteen 2020 mennessä.

ICES tarjoaa neuvontaa monien biologisten kalakantojen osalta. Vuonna 2017 STECF pani merkille, että tietojen rajoitteiden vuoksi ICES ei pystynyt antamaan kestävää enimmäistuottoa koskevaa arviota yli puolesta kalakannoista⁵⁷. Niistä 156 kalakannasta, joihin sovelletaan kiintiötä, ICES pystyi antamaan kestävää enimmäistuottoa koskevan lausunnon vain 86 kannasta eli 55 prosentissa tapauksista.⁵⁸ Muissa tapauksissa ICES sovelsi ennalta varautuvaa lähestymistapaa, mikä voi johtaa runsaampaan kalastukseen kuin kestävää enimmäistuottoa sovellettaessa (ks. laatikko 6).

Raportit ovat osoittaneet, että komissio on aiemmin ehdottanut saalisrajoituksia, jotka ovat joissakin tapauksissa ylittäneet ICESin sille antamiin tieteellisiin lausuntoihin sisältyneet suositukset. Neuvosto puolestaan nosti joissakin tapauksissa komission esittämiä rajoituksia (ks. laatikko 9).

Lukuisilla EU:n toimilla ei ole saatu vähennettyä liikakalastusta Välimerellä

STECF totesi vuonna 2019 julkaistussa YKP:n tuloksia käsittelevässä seurantaraportissaan, että Välimeren kalakantojen tilanne oli edelleen heikko.⁵⁹ Komissio arvioi, että Välimerellä ja Mustallamerellä kalastuksen määrä oli 2,2 kertaa suurempi kuin kestävän enimmäistuoton mukainen kalastus ja että kalakantojen biomassa ei kasvanut merkittävästi vuosina 2003–2016.⁶⁰ Euroopan ympäristökeskus raportoi vuonna 2020, että vain kuusi prosenttia Välimeren arvioiduista kannoista täytti kestävää enimmäistuottoa koskevat perusteet.⁶¹

STECF on pannut merkille Välimerellä käytettävän pyyntiponnistusjärjestelmän rajoitteet ja ehdottanut saaliiseen perustuvia vaihtoehtoja (TACeja). Komissio esitti tällaisia toimenpiteitä ehdotuksissaan, jotka koskivat läntisellä Välimerellä sekä Adrianmerellä sovellettavia EU:n monivuotisia hoitosuunnitelmia (MAP). Lainsäädäntövallan käyttäjät kuitenkin hylkäsivät nämä ehdotukset. STECF on todennut, ettei pyyntiponnistuksen vähentäminen johda automaattisesti saaliiden pienenemiseen.⁶²

STECF arvioi, että Välimerellä pienimuotoista kalastusta harjoittava EU:n laivasto käsitti vuonna 2016 noin 17 500 alusta⁶³. Suuret alukset pyytävät merkittävästi enemmän kalaa kuin pienet alukset. Kaaviossa 11 kuvataan pienten ja suurten alusten arvioitua osuutta laivaston alusten kokonaismäärästä ja saaliin kokonaispainosta.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin (raporttiin STECF 18-07 sisältyvien tietojen perusteella).

Jäsenvaltioiden olisi valvottava saaliiden purkamista satamissaan, ja EU:n lainsäädännössä edellytetään, että kaikki kalastustuotteet saatetaan markkinoille tai rekisteröidään ensi kerran huutokauppakeskuksessa tai rekisteröidyille ostajille tai tuottajajärjestöille.⁶⁴ Näin ollen jäsenvaltioiden viranomaisten ja purkupaikoista vastaavien pitäisi pystyä esittämään kattavat tietokannat saaliista. Vuonna 2017 STECF totesi, että Välimeren kantojen arvioinnissa on edistytty, mutta käytettävissä olevat tiedot eivät ole riittävän luotettavia, koska kalastusta koskevat tiedot ovat usein vaillinaisia ja epätarkkoja ja aikasarjat ovat suhteellisen lyhyitä.⁶⁵ Lisäksi STECF totesi, että jäsenvaltiot seurasivat suurta osaa Välimerellä kalastavasta EU:n laivastosta heikosti pyyntiponnistustasojen osalta.⁶⁶

STECF arvioi vuonna 2019 jälkikäteen 22 kansallista hoitosuunnitelmaa, jotka oli hyväksytty Välimeri-asetuksen mukaisesti. STECF totesi, että Välimeri-asetuksen piiriin kuuluvilla vanhemmilla kansallisilla hoitosuunnitelmilla ei useimmissa tapauksissa ollut ollut parantavaa vaikutusta Välimeren kantojen heikkoon tilaan. Lisäksi STECF huomautti, että osassa tapauksista suunnitelman laatiminen liittyi pyyntöihin, joilla haettiin poikkeusta Välimeri-asetuksen säännöksistä.⁶⁷

Välimeri-asetuksella pyritään suojelemaan poikastuotantoalueita ja herkkiä luontotyyppejä⁶⁸. Asetuksessa edellytettiin, että jäsenvaltiot toimittavat komissiolle viimeistään 31. joulukuuta 2007 tällaisten alueiden perustamista koskevat tiedot ja että neuvosto nimeää vuoden 2008 loppuun mennessä ”erityisesti sellaiset kalastuksensuojelualueet, jotka sijaitsevat olennaisilta osin jäsenvaltioiden aluevesien ulkopuolella sekä ilmoittaa, mitkä kalastustoimet ovat näillä alueilla kiellettyjä ja mitkä sallittuja”. Jäsenvaltiot eivät ole toimittaneet komissiolle näitä tietoja.

EU hyväksyi vuonna 2019 monivuotisen suunnitelman, joka koskee kuutta merenpohjan lähellä elävää lajia läntisellä Välimerellä.⁶⁹ Suunnitelmaan sisältyy suojatoimenpiteitä koskevia säännöksiä⁷⁰, joiden mukaan on toteutettava korjaavia toimenpiteitä (esim. sulkemisia), jos kannat ovat tieteellisten lausuntojen mukaan uhattuna. Saaliiden seurannassa ja hyvien tietojen saannissa on kuitenkin vaikeuksia (ks. kohta 62). Komissio arvioi suunnitelman vuonna 2024. Ajankohta on hyvin lähellä päivämäärää (1. tammikuuta 2025), johon mennessä kestävän enimmäistuoton mukaiset kalastustasot olisi saavutettava.

Teknisillä toimenpiteillä tarkoitetaan sääntöjä, joilla määrätään, miten, missä ja milloin kaupalliset kalastajat saavat kalastaa. Vuonna 2019 EU hyväksyi teknisistä toimenpiteistä annetun asetuksen⁷¹, jota sovelletaan kaikilla EU:n vesialueilla. Yhtenä asetuksen tavoitteena on, että kalastuksenhoidolla tuettaisiin meristrategiapuitedirektiivin ja luonnonsuojeludirektiivien täytäntöönpanoa.⁷²

Edistymisen seurantaa varten ei ollut mekanismia ennen asetuksen hyväksymistä. Asetuksessa annetaan komissiolle valta antaa delegoituja säädöksiä tarvittaessa⁷³. Lisäksi siinä otetaan käyttöön kolmivuosittain tapahtuva raportointi. Ensimmäinen kolmivuosittainen raportti on määrä julkaista vuonna 2020.

Lisäksi Välimeri-asetukseen⁷⁴ ja GFCM-asetukseen⁷⁵ sisältyy teknisiä toimenpiteitä, joita sovelletaan vain kyseisillä alueilla. EU on GFCM:n sopimuspuoli, mutta EU:lla on oikeus soveltaa tiukempia sääntöjä, jos EU katsoo, etteivät GFCM:n toimenpiteet mene riittävän pitkälle kalastuksesta aiheutuvien tuhoisien vaikutusten ehkäisemissä⁷⁶. Teknisillä toimenpiteillä voitaisiin pyrkiä vaikuttavammin edistämään kalastuksesta meriympäristöön aiheutuvan kielteisen ympäristövaikutuksen minimointia Välimerellä.

Kalastusta koskevia tietoja hankitaan valvonta-asetuksen⁷⁷ ja tietojenkeruupuiteasetuksen mukaisesti. Komission vuonna 2017 tekemässä valvonta-asetuksen arvioinnissa todettiin, ettei lainsäädäntökehys ole täysin tarkoituksenmukainen⁷⁸, minkä vuoksi komissio ehdotti uutta asetusta⁷⁹. Erityisenä ongelmana on, että alle 12 metrin pituiset alukset on vapautettu ilmoitusvelvollisuudesta ja ettei alle 50 kilogramman saaliista tarvitse ilmoittaa. Ehdotukseen, jota käsitellään yhä lainsäädäntöprosessissa, sisältyy säännöksiä, joilla vahvistetaan pienimuotoisen kalastuksen seurantaa, ja vaatimus, jonka mukaan kaikissa aluksissa on oltava seurantajärjestelmä.

GFCM on tähän mennessä perustanut kahdeksan kalastusrajoitusaluetta (esim. Jabuka / Pomo Pit) herkkien syvänmeren luontotyyppien ja kalojen tärkeiden elinympäristöjen suojelemiseksi. Ne kattavat noin prosentin Välimeren alueesta (ks. kaavio 12). Lisäksi GFCM:n antama pohjaharojen ja troolien käyttökielto on ollut voimassa vähän tunnettujen merenpohjan luontotyyppien suojelemiseksi kaikissa yli 1 000 metriä syvissä vesissä (joiden osuus Välimerestä ja Mustastamerestä on 59 prosenttia) vuodesta 2005 alkaen.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin Yhdistyneiden kansakuntien elintarvike- ja maatalousjärjestön tieteellisten kuva-arkistojen (Original Scientific Illustrations Archive) perusteella. Toisintamiseen on saatu lupa.

Lisävaikeutta Välimeren alueella aiheuttaa se, että kalastusta hoidetaan yhteistyössä EU:n ulkopuolisten maiden kanssa. Vuonna 2017 EU:n saaliiden osuus oli noin 52 prosenttia Välimeren alueen saaliiden kokonaispainosta. Kaaviosta 13 käy ilmi, että neljä jäsenvaltiota kalastaa lähes kaiken EU:n saaliista, ja neljän muun maan osuus on yli 80 prosenttia EU:n ulkopuolisten maiden saaliista⁸⁰.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin GFCM:n tietokannan perusteella.

EU:n välineitä, joilla hallitaan kalastuksen ylikapasiteettia, ei ole mukautettu tarkasti alueellisiin tarpeisiin eikä ympäristövaikutuksiin

YKP:llä pyritään estämään meriluonnonvarojen liiallinen hyödyntäminen mukauttamalla laivastojen kalastuskapasiteetti kestävän enimmäistuoton mukaisiin saalistasoihin.⁸¹ Komission yksiköt panivat merkille vuoden 2017 toimintakertomuksessa, että ylikapasiteettia pidetään pääsyynä Välimeren alueen liikakalastukseen, kun otetaan huomioon yleinen saaliiden valvonnan puuttuminen ja luottaminen siihen, että kalastuskuolevuuden sääntely tapahtuu pyyntiponnistuksen avulla.

YKP:n mukaan jäsenvaltioiden on mukautettava laivastojensa kapasiteetti omiin kalastusmahdollisuuksiinsa. Asetuksessa vahvistetaan kalastuskapasiteetin ylärajat aluksen vetoisuutena ja tehona ilmaistuna jäsenvaltioittain ja edellytetään, että jäsenvaltiot soveltavat ”lisäys-/poistojärjestelmää”⁸² siten, että laivastoon tehtävän uuden kapasiteetin lisäyksen vastapainona on aina samansuuruinen kapasiteetin poisto. Kapasiteetin ylärajoja alennetaan, jos aluksia poistetaan käytöstä julkisen tuen avulla.

Vuoden 2019 lopussa laivastojen kapasiteetit olivat mukautettujen kapasiteettiylärajojen puitteissa. Kaiken kaikkiaan vetoisuutena ilmaistu kapasiteetti oli 21 prosenttia ylärajojen mukaista kapasiteettia alhaisempi ja konetehona ilmaistu kapasiteetti 15 prosenttia pienempi. Nämä ylärajat muodostavat siten jäsenvaltioille vain vähäisiä kannustimia kalastuskapasiteettia koskeviin toimiin (ks. kaavio 14).

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin EU:n kalastuslaivastorekisterin perusteella.

Lisäys-/poistojärjestelmään ei sisälly erityisiä Välimerta koskevia ehtoja, vaikka pyyntipaineet ovat siellä ankarampia kuin Atlantilla. Järjestelmässä sallitaan passiivisten alusten korvaaminen uusilla aluksilla ja se, että uudet alukset käyttävät vahingollisempia kalastusmenetelmiä. Esimerkiksi uuden pohjatroolarin lisääminen laivastoon kurenuotta-aluksen tilalle johtaa siihen, että merenpohjan luontotyypit vahingoittuvat aikaisempaa enemmän. YKP:n mukaan komissio voi hyväksyä täytäntöönpanosäädöksiä, joilla vahvistetaan järjestelmän täytäntöönpanoa koskevat säännöt.⁸³ Komissio ei ole kuitenkaan vielä tehnyt niin.

Pieni osa EU:n rahoituksesta käytetään meriympäristön suojelun tukemiseen

Rahoitustuella pitäisi vastata todellisiin tarpeisiin ja edistää toimia, joilla tehostetaan meriympäristön suojelua. Tilintarkastustuomioistuin tutki tarkastuksessaan, edistikö EMKR-, Life- ja Interreg-ohjelmien käyttö meriympäristön suojelua niissä neljässä jäsenvaltiossa, joihin tilintarkastustuomioistuin teki tarkastuskäynnin.

EMKR:n varoilla tuetaan YKP:n tavoitteiden saavuttamista, myös kalastustoimien vuoksi meriekosysteemiin kohdistuvien haittavaikutusten minimointia ja sen varmistamista, ettei kalastus huononna meriympäristöä⁸⁴. EMRK:n rahoitusta ei pitäisi käyttää sellaisten toimien rahoittamiseen, joiden avulla lisätään yksittäisen aluksen kalastuskapasiteettia⁸⁵.

Kaudella 2014–2020 EMKR:n kokonaisrahoitus on yli kuusi miljardia euroa. EMKR:n rahoituksen seitsemästä suurimmasta saajasta viisi on maita, joilla on Välimeren rantaviivaa (ks. kaavio 15). Näistä kahdella suurimmalla saajalla on sekä Atlantin että Välimeren rantaviivaa.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin julkaisun ”Tietoja ja lukuja YKP:sta”, (EU, 2018) perusteella.

EMKR tukee kalastus- ja vesiviljelytoimintaa. EMKR:n rahoituksella on tarkoitus tukea meristrategiapuitedirektiiviä ja edistää meriympäristön suojelua.⁸⁶ Rahastosta voidaan tukea säilyttämistoimenpiteitä suoraan ja välillisesti myös muita hyödyllisiä toimenpiteitä (kuten tutkimustietoa, tietojen keräämistä, seurantaa ja täytäntöönpanoa).⁸⁷ Tilintarkastustuomioistuin arvioi, että sen tarkastuskäynnin kohteena olleissa neljässä jäsenvaltiossa oli käytetty vuoden 2019 loppuun mennessä noin kuusi prosenttia maille EMKR:stä myönnetystä kokonaisrahoituksesta säilyttämistoimenpiteisiin, jotka liittyivät välittömimmin meristrategiapuitedirektiiviin ja luonnonsuojeludirektiiveihin⁸⁸. Lisäksi kahdeksan prosenttia rahoituksesta oli suunnattu toimenpiteisiin, joilla ei ollut yhtä välitöntä vaikutusta meriympäristön säilyttämiseen. Tästä osuudesta jäsenvaltiot olivat käyttäneen alle kaksi miljoonaa euroa (0,2 prosenttia) kalastuksesta meriympäristöön kohdistuvien vaikutusten rajoittamiseen (ks. kaavio 16). Eräässä vuonna 2020 julkaistussa komission rahoittamassa tutkimuksessa⁸⁹ todettiin, että vuoteen 2019 mennessä EU:n jäsenvaltiot olivat käyttäneet 14 miljoonaa euroa EMKR:stä saatuja varoja herkkien lajien suojeluun. Euroopan ympäristökeskus totesi vuonna 2020, että EMKR:stä myönnettävä rahoitus on sovitettava nykyistä paremmin yhteen meristrategiapuitedirektiivin kanssa.⁹⁰

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin jäsenvaltioiden toimittamien tietojen perusteella.

Tilintarkastustuomioistuin raportoi vuonna 2011, että EU:n kalastuslaivastojen liikakapasiteetti oli asettanut kalavarojen kestävyyden vaakalaudalle.⁹¹ EMKR pyrki rahoittamaan kestävää kalastusta ja yhteisen kalastuspolitiikan täytäntöönpanoa vuosina 2014–2020.⁹² Koska joitakin kaupallisesti hyödynnettyjä kalakantoja kalastettiin liikaa, rahaston ehtona oli, ettei rahoitusta saa käyttää kalastuslaivastojen kalastuskapasiteetin lisäämiseen. Rahasto ei siksi tukenut uusien alusten rakentamista eikä olemassa olevien alusten kalastuskapasiteetin lisäämistä.⁹³

Kauden 2021–2027 uutta rahastoa koskevassa komission ehdotuksessa suljettiin jälleen pois olemassa olevien alusten kalastuskapasiteetin lisäämiseen myönnettävä rahoitustuki. Ehdotukseen sisältyi tuki, jota voidaan myöntää erityisehdoin ensimmäisen pienimuotoisessa rannikkokalastuksessa käytettävän kalastusaluksen hankintaan⁹⁴. Komission ehdotuksesta kesäkuussa 2019 annettuihin neuvoston päätelmiin⁹⁵ sisältyi ensimmäiseen kalastusalushankintaan erityisehdoin myönnettävä tuki. Päätelmissä komission ehdotukseen lisättiin poikkeus säännöksestä, joka koski kalastuskapasiteetin lisäämiseen suunnattavan tuen poissulkemista. Lainsäätäjät eivät olleet vielä tilintarkastustuomioistuimen tarkastukseen mennessä hyväksyneet kyseistä lainsäädäntöä. Tilintarkastustuomioistuin huomauttaa, että kalastusalushankintojen ja kalastuskapasiteetin lisäämisen tukeminen voi lisätä kalakantoihin ja meren haavoittuviin elinympäristöihin kohdistuvia paineita.

Life-ohjelma⁹⁶ on erityisesti ympäristöhankkeiden tukemiseen tarkoitettu EU:n väline. Vuodesta 2014 Life-ohjelma on käsittänyt integroituja hankkeita, joilla pyritään erityisesti tukemaan suuremmilla rahoitusmäärillä EU:n jäsenvaltioita ympäristö- ja ilmastolainsäädännön täytäntöönpanossa. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynnin kohteena olleista neljästä jäsenvaltiosta kolmessa edistettiin tällaisia hankkeita, joihin sisältyi meriympäristön suojelutoimia. Hankkeet olivat LIFE-IP Intemares Espanjassa, LIFE IP Marine Habitats Ranskassa ja LIFE-IP Azores Natura Portugalissa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi tarkastuskäynnin kohteena olleissa neljässä jäsenvaltiossa hyviä esimerkkejä EU:n Life-ohjelmasta rahoitetuista hankkeista, jotka liittyivät meriympäristön suojeluun. Myös Interreg-rahoitusta hyödynnettiin hyvin. Laatikossa 10 esitetään esimerkkejä hankkeista, joissa EU:n rahoituksella saatiin aikaan konkreettisia tuloksia.

Laatikko 10

EU:n rahoituksella voidaan saada aikaan konkreettisia tuloksia

EU osallistui Berlengas-saaristossa (Portugalin Natura 2000 ‑alue) LIFE Berlengas ‑hankkeen rahoitukseen noin 0,7 miljoonalla eurolla. Hankkeella pyrittiin palauttamaan merilintukantoja ja vähentämään merilintujen joutumista sivusaaliiksi. Toimilla muun muassa hävitettiin haitallisia vieraslajeja (mustarottia) ja rajoitettiin petokantoja. Hankkeen päättymiseen mennessä madeirankeiju oli jälleen alkanut pesiä pääsaarella. Hankkeessa vähennettiin merilintujen joutumista kurenuottauksen sivusaaliiksi käyttämällä petolintua jäljittelevää leijaa pelättimenä. Biologien ja kalastajien tiivis yhteistyö auttoi lisäämään tietoisuutta sivusaaliista.

© Ana Isabel Fagundes.

© Elisabete Silva.

EU osallistui noin 3,5 miljoonalla eurolla Interreg-ohjelman FishMPABlue 2 -hankkeen rahoitukseen. Hanke koski yhtätoista suojeltua merialuetta kuudessa Välimeren alueen maassa (Kreikassa, Espanjassa, Ranskassa, Kroatiassa, Italiassa ja Sloveniassa). Hankkeella pyrittiin edistämään kestävää pienimuotoista kalastusta suojelluilla merialueilla ja niiden ympärillä kokeilemalla erityyppisiä toimenpiteitä (kuten kalastajien osallistumista seurantaan ja valvontaan sekä päätöksentekoon, kalastusvälineiden vaihtamista toisenlaisiksi ja pyyntiponnistuksen vähentämistä). Hankkeessa luotiin ”hallintovälineistö” kutakin toimenpidettä varten suojeltujen merialueiden hoitajien ja pienimuotoista kalastusta harjoittavien kalastajien käyttöön.

Johtopäätökset ja suositukset

Tarkastuksessa tutkittiin, onko merien biologiseen monimuotoisuuteen ja merellisiin luontotyyppeihin kohdistuvia keskeisiä paineita koskeva EU:n toimintakehys suunniteltu hyvin, sovellettiinko sitä hyvin käytäntöön tarkastukseen valituilla Atlantin ja Välimeren alueilla ja johtuivatko saavutetut tulokset EU:n varojen käytöstä. Toimivaltaiset tieteelliset elimet ovat määrittäneet kalastuksen keskeiseksi tekijäksi, josta kohdistuu paineita meriympäristöön. Tilintarkastustuomioistuin kiinnittikin erityistä huomiota kalastusta koskeviin kysymyksiin tutkiessaan toimintapoliittista kehystä ja EU:n rahoitusta sekä niiden täytäntöönpanoa.

Vaikka EU:lla on meriympäristön suojelua koskeva toimintakehys, EU:n toimilla ei ollut kaiken kaikkiaan saatu ennallistettua meriä ympäristön hyvään tilaan eikä palautettua kalastusta kestävälle tasolle kaikilla merialueilla. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että EU:n toimilla oli saavutettu edistystä Atlantilla, jossa monet kalakannat ovat vakiintuneet ja/tai vahvistuneet, kun taas Välimeren alueella ei ollut havaittavissa olennaisia merkkejä edistymisestä.

Suojellut merialueet ovat kuvaavimpia esimerkkejä meriympäristön suojelutoimenpiteistä. Meristrategiapuitedirektiivissä edellytetään, että jäsenvaltiot luovat suojeltujen merialueiden yhtenäisiä verkostoja. EU:n tavoitteena oli, että kymmenen prosenttia EU:n merialueista olisi suojeltu vuoteen 2020 mennessä. Tilintarkastustuomioistuimen arvio suojeltujen merialueiden merkityksestä on yhdenmukainen Euroopan ympäristökeskuksen näkemysten kanssa. Ympäristökeskus on todennut, ettei EU:ssa ole vaikuttavalla tavalla toimivaa ja hyvin hoidettua suojeltujen merialueiden verkostoa, jonka osat liittyisivät hyvin toisiinsa (ks. kohdat 31–38). Suojellut merialueet suojasivat näin ollen merten biologista monimuotoisuutta vain vähäisessä määrin.

Jäsenvaltiot eivät voi asettaa kalastustoiminnalle rajoituksia aluevesiensä ulkopuolella ilman monenvälisiä neuvotteluja. Tämä vaikeuttaa meriympäristön suojelua (ks. kohta 39).

Sekä yhteistä kalastuspolitiikkaa koskevassa EU:n lainsäädännössä että merien biologista monimuotoisuutta koskevassa EU:n lainsäädännössä on erityisiä säännöksiä, joilla on tarkoitus sovittaa yhteen kalastustoimenpiteitä ja meriympäristön suojelutoimenpiteitä. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että YKP:n 11 artiklan ja meristrategiapuitedirektiivin 15 artiklan säännökset eivät käytännössä olleet toimineet tarkoitetulla tavalla niillä alueilla, joita tilintarkastustuomioistuin tutki. Tämä heikensi näiden politiikanalojen välistä koordinointia (ks. kohdat 40–46).

Lintu- ja luontodirektiiveillä perustettu Natura 2000 ‑verkosto on luonnon monimuotoisuuden suojeluun tähtäävien EU:n toimien kulmakivi. Muussa EU:n lainsäädännössä on suojelua koskevia säännöksiä, joissa viitataan näissä direktiiveissä lueteltuihin lajeihin ja luontotyyppeihin. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että yli 25 vuotta sitten laadituissa uhanalaisten lajien ja luontotyyppien luetteloissa ei oteta huomioon viimeaikaisia tieteellisiä tietoja. Kyseinen lainsäädäntö ei siten suojele eräitä uhanalaisia lajeja (ks. kohdat 47–51).

Komission olisi ympäristö- ja kalastuspolitiikan välisten yhteyksien lujittamiseksi määritettävä yhdessä jäsenvaltioiden kanssa hallinnolliset ja sääntelyä koskevat muutokset, jotka ovat tarpeen herkkien lajien ja luontotyyppien suojelemiseksi ja joilla

• helpotetaan YKP:n ja meristrategiapuitedirektiivin mukaisten säilyttämis- ja suojelutoimenpiteiden nopeampaa soveltamista
• laajennetaan suojelu koskemaan useampia lajeja (erityisesti lajeja, jotka on luokiteltu äärimmäisen uhanalaisiksi) ja luontotyyppejä nykyisen tieteellisen tiedon perusteella.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: 2022

Atlantilla, jossa kalastuksenhoito perustuu sallittujen saaliiden rajoittamiseen, oli havaittavissa mitattavissa olevaa kalakantojen vahvistumista. Komissio odottaa, että yksinomaan EU:n saalista 99 prosenttia ja biologisista kannoista 73 prosenttia on kestävän kalastuksen piirissä. Niiden kalakantojen osalta, joista on käytettävissä kestävää enimmäistuottoa koskevia tieteellisiä lausuntoja, kannan biomassa kasvoi. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin, että kestävää enimmäistuottoa koskevia lausuntoja ei ollut käytettävissä yli puolesta biologisista kannoista, että monia kantoja kalastettiin yhä liikaa ja ettei kokonaistavoitetta, jonka mukaan kaikkia kantoja kalastettaisiin kestävää enimmäistuottoa koskevien lausuntojen mukaisesti vuoteen 2020 mennessä, saavutettaisi (ks. kohdat 52–58).

Kalastusasioita käsittelevä EU:n tieteellinen elin (STECF) ilmoitti vuonna 2019, että kalastus Välimerellä oli kaksinkertaista kestävään tasoon nähden (ks. kohdat 59 ja 60).

Tilintarkastustuomioistuin totesi, ettei EU:n toimilla ollut luotu vuonna 2006 annetussa Välimeri-asetuksessa edellytettyjä EU:n kalastuksensuojelualueita. Merialuekohtaisia kalastusrajoitusalueita voidaan perustaa muiden välineiden avulla. GFCM sallii kalastusrajoitusalueiden perustamisen myös tieteellisten lausuntojen perusteella. Läntisen Välimeren monivuotinen suunnitelma on vuodesta 2019 alkaen tarjonnut vaihtoehtoisen välineen kalastusrajoitusalueiden perustamiseen. Suunnitelmassa lykätään kestävää enimmäistuottoa koskevan yleisen tavoitteen saavuttamisen määräaikaa vuodesta 2020 asettamalla määräajaksi 1. tammikuuta 2025. Komissio arvioi suunnitelmaa vuonna 2024, eli ajankohta on hyvin lähellä uutta määräaikaa (ks. kohdat 61 ja 65).

Teknisillä toimenpiteillä voitaisiin pyrkiä vaikuttavammin edistämään kalastuksesta meriympäristöön aiheutuvan kielteisen ympäristövaikutuksen minimointia Välimerellä. Välimeren alueella sovellettavia EU:n teknisiä toimenpiteitä on vaikea panna täytäntöön, eivätkä ne ole vielä olleet riittäviä meriluonnonvarojen suojelemisen kannalta. Vuonna 2018 komissio ehdotti valvontaa koskevaa uutta asetusta, jolla korjataan joitakin tunnetuista puutteista, jotka koskevat Välimerellä harjoitettavaa kalastusta, kuten saaliiden ja alusten seurantaa (kohdat 66–69).

EU, sen jäseninä olevat Välimeren alueen valtiot ja muut Välimeren alueen valtiot ovat Välimeren yleisen kalastuskomission (GFCM) sopimuspuolia. GFCM:n perustamat kalastusrajoitusalueet kattavat noin prosentin Välimeren alueesta, ja GFCM on kieltänyt eräiden vahingollisten kalastusmenetelmien käytön (ks. kohta 70) kaikissa yli 1 000 metriä syvissä vesissä (joiden osuus Välimerestä ja Mustastamerestä on 59 prosenttia).

EU:ssa sovellettavia kalastuskapasiteetin ylärajoja ja lisäys-/poistojärjestelmää ei ole suunniteltu niin, että ne vastaisivat EU:n alueellisten merien erityisolosuhteita, ja ettei niissä oteta huomioon erityyppisten kalastusmenetelmien ympäristövaikutuksia (kohdat 72–75).

Kun otetaan huomioon Välimeren meriekosysteemien tilan pitkäaikainen huononeminen, komission olisi yhdessä asianomaisten jäsenvaltioiden kanssa

• tutkittava mahdollisuuksia perustaa lisää kalastuksensuojelualueita Välimeren alueelle
• raportoitava saavutetusta edistyksestä ja korjaavien toimien tarpeesta säännöllisesti läntisen Välimeren monivuotisen suunnitelman puitteissa, jotta korjaavat toimet voidaan määritellä ja toteuttaa.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: 2023

EU:n toimintapolitiikkojen mukaan EU:n rahoituksella olisi tuettava meriympäristön suojelua. EU:lla on tämän toteuttamiseen useita välineitä. EMKR on suunniteltu varta vasten tukemaan YKP:n tavoitteita. Rahaston avulla voidaan tukea säilyttämistoimenpiteitä sekä suoraan että välillisesti. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, että tarkastuskäynnin kohteena olleissa neljässä jäsenvaltiossa kuusi prosenttia vuoden 2019 loppuun mennessä käytetystä EMKR:n kokonaisrahoituksesta liittyi suoraan säilyttämistoimenpiteisiin; rahoituksesta kahdeksan prosenttia käytettiin toimenpiteisiin, jotka liittyivät säilyttämistavoitteisiin välillisesti (kohdat 76–79).

Kalastuslaivaston ylikapasiteetti on keskeinen tekijä Välimerellä harjoitettavan liikakalastuksen kannalta. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että ohjelmakauden 2021–2027 uutta rahastoa koskevassa komission ehdotuksessa säilytettiin pitkälti nykyiset rajoitukset, jotka koskevat kalastuskapasiteetin lisäämisen rahoittamista (kohdat 80 ja 81).

EU:n Life-ohjelmalla pyritään tukemaan ympäristöhankkeita, erityisesti integroitujen hankkeiden avulla. Myös Interreg voi rahoittaa meriympäristöä tukevia hankkeita. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi tarkastuskäynnin kohteena olleissa jäsenvaltioissa esimerkkejä tapauksista, joissa näitä varoja hyödynnettiin hyvin (kohta 82).

Komission olisi EMKR:n seuraavan ohjelmasuunnittelun yhteydessä selvitettävä yhdessä jäsenvaltioiden kanssa, miten EMKR:n rahoituksella voitaisiin edistää meriympäristön suojelun tavoitteita nykyistä enemmän.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: 2023

Tilintarkastustuomioistuimen I jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Samo Jerebin johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 28. lokakuuta 2020 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Klaus-Heiner Lehne
presidentti

Liitteet

Liite I – Kalastusmenetelmät

Tässä liitteessä kuvaillaan lyhyesti muutamien kalastusmenetelmien keskeisimmät piirteet⁹⁷.

Pohjatrooli on kartion muotoinen verkko, jota vedetään vaakasuoraan merenpohjassa (yhdellä tai kahdella aluksella). Pohjatroolissa on tavallisesti sivuilla suuaukolla kaksi siipiverkkoa, ja trooli kaventuu kohti kapeaa, suljettua takaosaa (”verkonperä”), johon saalis jää. Verkko on suunniteltu merenpohjalla tai sen lähellä elävien lajien pyyntiin.

Kurenuotta on pitkä suppilomainen verkko, jonka ylä- ja alareunassa on paula. Alareunassa on renkaita, joiden läpi kulkee teräsvaijeri tai köysi, jonka avulla pohja voidaan kuroa umpeen, jolloin kalat jäävät pyydykseen. Kurenuotta on yleensä tehokkain kalastusväline avomerellä kalastettaessa muualla kuin pohjassa.

Ajoverkko koostuu jonosta toisiinsa kiinnitettyjä verkkopyydyksiä ja pysyy kutakuinkin pystysuorassa yläpaulassa (yläköydessä) olevien kohojen ja alapaulassa (alaköydessä) olevien painojen avulla. Verkot ajelehtivat virtausten mukana, tavallisesti lähellä veden pintaa tai välivesissä, ja kalat jäävät kiduksistaan kiinni verkkoihin niihin uidessaan. Ajoverkot voidaan kiinnittää alukseen tai jättää ajelehtimaan vapaasti ja nostaa myöhemmin.

Ankkuroitu pitkäsiima koostuu pitkästä selkäsiimasta ja useista siihen tasavälein kiinnitetyistä tapseista, joiden päissä on koukut. Pitkäsiima voidaan laskea joko pohjan lähelle taikka harvemmin välivesiin tai lähelle veden pintaa. Pitkäsiiman pituus voi vaihdella rannikkokalastuksessa käytettävien siimojen muutamasta sadasta metristä laajamittaisessa koneellisessa kalastuksessa käytettävien siimojen yli 50 kilometriin. Ajosiimassa selkäsiima pidetään lähellä veden pintaa tai tietyllä syvyydellä käyttämällä tasavälein olevia kohoja.

Liite II – Tarkastukseen valitut suojellut merialueet

Merien osa-alueet: Biskajanlahti ja Iberian niemimaan rannikko (BIC), Makaronesia (MAC) ja läntinen Välimeri (WM)
Vuosi: Vuosi, jona aluetta ehdotettiin yhteisön tärkeänä pitämäksi alueeksi

ESPANJA

RANSKA

ITALIA

PORTUGALI

Lyhenteet

EEA: Euroopan ympäristökeskus

EMKR: Euroopan meri- ja kalatalousrahasto

EU: Euroopan unioni

FAO: YK:n elintarvike- ja maatalousjärjestö

GFCM: Välimeren yleinen kalastuskomissio

ICES: Kansainvälinen merentutkimusneuvosto

IUCN: Kansainvälinen luonnonsuojeluliitto

Luonnonsuojeludirektiivit: Lintudirektiivi ja luontodirektiivi

MSY: Kestävä enimmäistuotto

NEAFC: Koillis-Atlantin kalastuskomissio

SEUT: Sopimus Euroopan unionin toiminnasta

STECF: Tieteellis-teknis-taloudellinen kalastuskomitea

YK: Yhdistyneet kansakunnat

YKP: Yhteinen kalastuspolitiikka

Sanasto

Alueelliset kalastuksenhoitojärjestöt: Sellaisten maiden muodostamia kansainvälisiä järjestöjä, joilla on asianomaisella alueella kalastusintressejä. Alueelliset kalastuksenhoitojärjestöt hoitavat sekä laajalti vaeltavia kalalajeja (kuten Kansainvälinen Atlantin tonnikalojen suojelukomissio tekee) että maantieteellisen alueensa kalakantoja (kuten NEAFC tekee).

Biologinen kanta: Tietyllä alueella elävien samaan lajiin kuuluvien yksilöiden ryhmä.

Biologista monimuotoisuutta koskeva yleissopimus: YK:n alaisuudessa vuonna 1992 tehty monenvälinen sopimus, joka koskee luonnon monimuotoisuuden suojelua, sen osien kestävää käyttöä sekä perintöaineksen hyödyntämisestä saatavan hyödyn yhtäläistä jakamista.

EMKR: EU:n rahoitusväline, jolla on tuettu meri- ja kalatalouspolitiikkaa vuodesta 2014.

Interreg: Ohjelmakokonaisuus, jota rahoitetaan Euroopan aluekehitysrahastosta ja jolla tuetaan rajatylittävää yhteistyötä rahoittamalla hankkeita. Tavoitteena on vastata haasteisiin yhdessä ja löytää yhteisiä ratkaisuja eri aloilla, myös ympäristöalalla.

Kalastuksenhoidon ekosysteemilähtöinen lähestymistapa: Yhtenäinen toimintamalli, jossa otetaan huomioon koko ekosysteemi. Tavoitteena on säilyttää ekosysteemit terveinä, puhtaina, myrkyttöminä, tuottavina ja kestävinä sen varmistamiseksi, että meren elollisista luonnonvaroista saadaan suuri hyöty samalla kun kalastustoimista meriekosysteemeihin kohdistuvat vaikutukset pysyvät vähäisinä eivätkä vahingoita ekosysteemejä tulevaisuudessa.

Kannan biomassa: Kalakannan kaikkien lisääntymiskykyisten yksilöiden yhteispaino.

Kestävä enimmäistuotto (MSY): Suurin kalamäärä, joka kannasta voidaan pyytää jatkuvasti nykyisissä olosuhteissa sitä heikentämättä.

LIFE: EU:n rahoitusväline, jolla on tuettu ympäristö- ja ilmastotoimia vuodesta 1992.

Lisäys-/poistojärjestelmä: Oikeudellinen kehys, jolla hallinnoidaan EU:n kalastuslaivaston kokoa vahvistettujen kapasiteetin ylärajojen mukaisesti. Järjestelmällä varmistetaan, etteivät jäsenvaltiot voi lisätä laivastoonsa uusia aluksia tekemättä samansuuruista kapasiteetin poistoa.

Meriä koskevat alueelliset yleissopimukset: Yhteistyörakenteita, joilla pyritään suojelemaan meriympäristöä ja joihin osallistuu merialueen jakavia jäsenvaltioita ja naapurimaita. Euroopan neljä meriä koskevaa alueellista yleissopimusta ovat OSPAR (yleissopimus Koillis-Atlantin merellisen ympäristön suojelusta), HELCOM (Itämeren alueen merellisen ympäristön suojelua koskeva yleissopimus), Barcelonan yleissopimus (Välimeren merellisen ympäristön ja rannikkoalueiden suojelemista koskeva yleissopimus) ja Bukarestin yleissopimus (yleissopimus Mustanmeren suojelemisesta pilaantumiselta).

Pelaginen laji: Meressä elävä laji, joka viettää suurimman osan ajastaan muualla kuin rannikolla tai meren pohjalla.

Pohjakala: Kalalaji tai ‑ryhmä, joka elää suurimman osan elämästään merenpohjalla tai sen tuntumassa.

Pyyntiponnistus: Kalastustoiminnan mitta, jossa otetaan huomioon aluksen tai laivaston kapasiteetti ja kalastuspäivien määrä.

Pyyntiponnistusjärjestelmä: Järjestelmä, jossa kalavaroja hoidetaan asettamalla pyyntiponnistusrajoituksia.

Suojeltu merialue: Merialue, joka on määritelty lainsäädännössä tai muulla tavoin luonnon monimuotoisuuden, luonnonvarojen ja kulttuuriperintökohteiden suojeluun ja säilyttämiseen.

Suurin sallittu saalis (TAC): Suurin määrä, joka kalakannasta voidaan yhteisen kalastuspolitiikan mukaan pyytää kunakin vuonna.

Talousvyöhyke: Rannikkovaltion aluevesiin välittömästi liittyvä merialue, jolla kyseisellä valtiolla on tiettyjä Yhdistyneiden kansakuntien merioikeusyleissopimuksen mukaisia oikeuksia ja velvollisuuksia.

Turvalliset biologiset rajat: Joukko parametrejä, joita noudattamalla voidaan tietyn kalakannan hoidossa varmistaa, että kannan romahtamisen todennäköisyys pysyy alhaisena. Turvalliset biologiset rajat eivät kuitenkaan ole yhtä rajoittavia kuin kestävään enimmäistuottoon sovellettavat rajat.

Yhdistyneiden kansakuntien merioikeusyleissopimus: YK:n alaisuudessa vuonna 1982 tehty monenvälinen sopimus, jossa vahvistetaan maailman merien ja valtamerien käyttöön liittyvät valtioiden oikeudet ja velvollisuudet sekä ympäristön ja meriluonnonvarojen hoitoa koskevat suuntaviivat.

Yleissopimus Euroopan luonnonvaraisen kasviston ja eläimistön sekä niiden elinympäristön suojelusta (Bernin sopimus): Euroopan neuvoston alaisuudessa vuonna 1979 tehty monenvälinen sopimus, joka koskee luonnonvaraisten kasvi- ja eläinlajien sekä niiden elinympäristön suojelua ja jossa kiinnitetään erityistä huomiota erittäin uhanalaisiin ja vaarantuneisiin lajeihin.

Yleissopimus muuttavien luonnonvaraisten eläinten suojelemisesta (Bonnin yleissopimus): YK:n alaisuudessa vuonna 1979 tehty monenvälinen sopimus, joka koskee muuttavien lajien suojelua niiden koko levinneisyysalueella.

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuin esittää erityiskertomuksissaan tulokset tarkastuksista, joita se kohdistaa EU:n toimintapolitiikkoihin ja ohjelmiin tai yksittäisten talousarvioalojen hallinnointiin liittyviin aihealueisiin. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät siten, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tästä tuloksellisuuden tarkastuksesta vastasi I tarkastusjaosto, jonka erikoisalana on luonnonvarojen kestävä käyttö. Tarkastusjaoston puheenjohtaja on Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsen Samo Jereb. Tarkastus toimitettiin Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsenen João Figueiredon johdolla ja siihen osallistuivat toimialapäällikkö Colm Friel sekä tarkastajat Michela Lanzutti ja Antonella Stasia. Kielellisissä kysymyksissä avusti Michael Pyper. Marika Meisenzahl antoi graafista tukea.

Loppuviitteet

¹ SEUT, 7 ja 11 artikla.

² SEUT, 3 artikla: ”1. Unionilla on yksinomainen toimivalta seuraavilla aloilla: […] meren elollisten luonnonvarojen säilyttäminen osana yhteistä kalastuspolitiikkaa”.

³ SEUT, 4 artikla: ”2. Unionin ja jäsenvaltioiden kesken jaettua toimivaltaa sovelletaan seuraavilla pääaloilla: […] e) ympäristö”.

⁴ Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/56/EY, annettu 17 päivänä kesäkuuta 2008, yhteisön meriympäristöpolitiikan puitteista (meristrategiapuitedirektiivi). EUVL L 164, 25.6.2008.

⁵ Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/147/EY, annettu 30 päivänä marraskuuta 2009, luonnonvaraisten lintujen suojelusta, ja neuvoston direktiivi 92/43/ETY, annettu 21 päivänä toukokuuta 1992, luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta.

⁶ EEA: State of Europe’s Seas, 2015.

⁷ EEA Report No 17/2019: Marine messages II, Navigating the course towards clean, healthy and productive seas through implementation of an ecosystem-based approach, 2020.

⁸ EEA Report 17/2019: Marine messages II, kaavio 4.1.

⁹ IPBES 2019: Global assessment report on biodiversity and ecosystem services.

¹⁰ Ks. FAOn tutkimus ”Ecosystem Effects of Fishing in the Mediterranean: An Analysis of the Major Threats of Fishing Gear and Practices to Biodiversity and Marine Habits”, 2004.

¹¹ IUCN: European Red List of Marine Fishes, 2015.

¹² Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1380/2013, annettu 11 päivänä joulukuuta 2013, yhteisestä kalastuspolitiikasta. EUVL L 354, 28.12.2013. Tämä asetus on kalastuspolitiikkaa koskeva perussäädös, jota täydentävät monet muut säädökset. Yksinkertaisuuden vuoksi asetukseen viitataan tässä kertomuksessa lyhenteellä ”YKP”.

¹³ YKP, 2 artikla.

¹⁴ YKP, 2 artiklan 1 ja 2 kohta.

¹⁵ EEA: Status of marine fish and shellfish stocks in European seas, 2019.

¹⁶ YKP, 5 artikla.

¹⁷ Vuoden 2020 kalastusmahdollisuudet, ks. neuvoston asetus (EU) 2020/123, annettu 27 päivänä tammikuuta 2020, unionin vesillä ja unionin kalastusaluksiin tietyillä unionin ulkopuolisilla vesillä sovellettavien tiettyjen kalakantojen ja kalakantaryhmien kalastusmahdollisuuksien vahvistamisesta vuodeksi 2020. EUVL L 25, 30.1.2020.

¹⁸ Neuvoston asetus (EY) N:o 1967/2006, annettu 21 päivänä joulukuuta 2006, kalavarojen kestävää hyödyntämistä koskevista hoitotoimenpiteistä Välimerellä. EUVL L 409, 30.12.2006.

¹⁹ Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1343/2011, annettu 13 päivänä joulukuuta 2011, eräistä kalastusta koskevista säännöksistä GFCM:n (Välimeren yleisen kalastuskomission) sopimusalueella. EUVL L 347, 30.12.2011.

²⁰ Välimeren yleisen kalastuskomission perustamisesta tehty muutettu sopimus, 2 artikla: ”Sopimuksen tavoitteena on varmistaa meren elollisten luonnonvarojen säilyttäminen ja kestävä käyttö biologisella, sosiaalisella, taloudellisella ja ympäristöllisellä tasolla, […] soveltamisalueella.”

²¹ Välimeren kalastuksen kestävyyttä käsitellyt ministerikokous, 2017, Malta, ministerikokouksen julkilausuma Medfish4ever. Egypti ei allekirjoittanut julkilausumaa.

²² KOM(2007) 575 lopullinen, 10.10.2007: Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle – Euroopan unionin yhdennetty meripolitiikka.

²³ Meristrategiapuitedirektiivi, 1 artikla.

²⁴ COM(2018) 562 final, 31.7.2018: Komission kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle meristrategian mukaisten jäsenvaltioiden toimenpideohjelmien arvioinnista.

²⁵ COM(2018) 562 final, 31.7.2018: Komission kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle meristrategian mukaisten jäsenvaltioiden toimenpideohjelmien arvioinnista.

²⁶ COM(2020) 259 final, 25.6.2020. Komission kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle meristrategiapuitedirektiivin (direktiivi 2008/56/EY) täytäntöönpanosta.

²⁷ KOM(2011) 244 lopullinen, 3.5.2011: Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle sekä alueiden komitealle – Luonnonpääoma elämämme turvaajana: luonnon monimuotoisuutta koskeva EU:n strategia vuoteen 2020.

²⁸ COM(2015) 478 final, 2.10.2015. Komission kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle – Väliarviointi luonnon monimuotoisuutta koskevasta EU:n strategiasta vuoteen 2020.

²⁹ Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/89/EU, annettu 23 päivänä heinäkuuta 2014, merten aluesuunnittelun puitteista.

³⁰ COM(2015) 481 final, 1.10.2015. Komission kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle suojeltujen merialueiden perustamisen edistymisestä (meristrategiapuitedirektiivin 2008/56/EY 21 artiklan mukainen arviointi).

³¹ Direktiivin 13 artiklan 4 kohta.

³² EEA: Marine protected areas: Designed to conserve Europe’s marine life, marine protected areas are a globally recognised tool for managing and enhancing our marine ecosystems, 2018.

³³ Marine Protected Areas – Economics, Management and Effective Policy Mixes https://www.oecd.org/environment/resources/Marine-Protected-Areas-Policy-Highlights.pdf.

³⁴ WWF: Protecting Our Ocean – Europe’s Challenges to Meet the 2020 Deadlines, 2019.

³⁵ EEA: Marine messages II, Box 3.2, 2020.

³⁶ Dureuil et al.: Elevated trawling inside protected areas undermines conservation outcomes in a global fishing hot spot, Science, Vol. 362, Issue 6421, s. 1403–1407, 2018.

³⁷ EEA: EU reaches the Aichi target of protecting ten percent of Europe’s seas, 2018.

³⁸ EEA: Marine protected areas, 2018.

³⁹ COM(2020) 380 final, 20.5.2020. Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle – Vuoteen 2030 ulottuva EU:n biodiversiteettistrategia – Luonto takaisin osaksi elämäämme.

⁴⁰ Ks. COM(2019) 274 final, 7.6.2019: Komission tiedonanto Euroopan parlamentille ja neuvostolle yhteisen kalastuspolitiikan tilanteesta ja vuoden 2020 kalastusmahdollisuuksia koskevasta kuulemisesta.

⁴¹ Ks. https://ec.europa.eu/fisheries/cfp/fishing_rules_fi.

⁴² EEA: Marine messages II, Box 3.2, 2020.

⁴³ COM(2018) 368 final, 30.5.2018: Ehdotus – Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus asetuksen (EY) N:o 1224/2009 muuttamisesta sekä neuvoston asetusten (EY) N:o 768/2005, (EY) N:o 1967/2006, (EY) N:o 1005/2008 ja Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 2016/1139 muuttamisesta kalastuksenvalvonnan osalta.

⁴⁴ IUCN: European Red List of Marine Fishes, 2015.

⁴⁵ Luontodirektiivi, 19 artikla; lintudirektiivi, 15 ja 16 artikla.

⁴⁶ EEA Report, no 3/2015: Marine protected areas in Europe’s seas.

⁴⁷ Välimeri-asetus, 3 artikla.

⁴⁸ Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2019/1241, annettu 20 päivänä kesäkuuta 2019, kalavarojen säilyttämisestä ja meriekosysteemien suojelemisesta teknisten toimenpiteiden avulla. EUVL L 198, 25.7.2019.

⁴⁹ COM(2009) 40 final, 5.2.2009. Komission tiedonanto Euroopan parlamentille ja neuvostolle haiden säilyttämistä ja hoitoa koskevasta Euroopan yhteisön toimintasuunnitelmasta.

⁵⁰ STECF 19-17.

⁵¹ Neuvoston asetus (EY) N:o 1185/2003 (sellaisena kuin se on muutettuna), annettu 26 päivänä kesäkuuta 2003, hainevien irrottamisesta aluksella. EUVL L 167, 4.7.2003.

⁵² YKP, 2 ja 3 artikla.

⁵³ EEA: Marine messages II, 2020, s. 11.

⁵⁴ EEA: Marine messages II, 2020, s. 25.

⁵⁵ Komission yksiköiden valmisteluasiakirja, ks. s. 9.

⁵⁶ STECF: Monitoring the performance of the Common Fisheries Policy (STECF-Adhoc-19–01). Tämä on YKP:n tuloksia käsittelevän asiantuntijaryhmän STECF:lle laatima raportti maaliskuulta 2019. Tiedot ovat vuoteen 2017 ulottuvalta jaksolta. Ks. s. 7 ja 11.

⁵⁷ STECF 19-01, s. 11.

⁵⁸ Komission tiedonantoon COM(2019) 274 final liittyvä komission yksiköiden valmisteluasiakirja, ks. s. 7.

⁵⁹ STECF-ADhoc-19-01.

⁶⁰ COM(2019) 274 final, 7.6.2016.

⁶¹ EEA: Marine messages II, 2020, s. 17.

⁶² Ks. STECF:n raportit PLEN 17-02, PLEN 18-01, STECF 18-09 ja STECF 18-13.

⁶³ STECF: The 2018 Annual economic report on the EU fishing fleets (STECF 18-07), s. 163.

⁶⁴ Ks. neuvoston asetus (EY) N:o 1224/2009, johdanto-osan 21 kappale ja 59 artikla.

⁶⁵ Ks. STECF PLEN 17-02.

⁶⁶ Ks. STECF PLEN 17-02.

⁶⁷ Ks. STECF PLEN 19-01.

⁶⁸ Ks. neuvoston asetus (EY) N:o 1967/2006, johdanto-osan 18 kappale sekä 5 ja 6 artikla.

⁶⁹ Asetus (EU) 2019/1022, annettu 20 päivänä kesäkuuta 2019.

⁷⁰ Asetuksen 17 ja 6 artikla.

⁷¹ Asetus (EU) 2019/1241.

⁷² Ks. 3 artiklan 2 kohdan d alakohta.

⁷³ Ks. esimerkiksi 10 artiklan 4 kohta, 12 artiklan 2 kohta, 15 artiklan 2 kohta, 23 artiklan 1 ja 5 kohta, 27 artiklan 7 kohta ja 31 artiklan 4 kohta.

⁷⁴ Asetus (EY) N:o 1967/2006.

⁷⁵ Asetus (EU) N:o 1343/2011.

⁷⁶ KOM(2007) 604 lopullinen, 17.10.2007: Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle – Aavan meren tuhoavat kalastuskäytänteet ja haavoittuvien syvänmeren ekosysteemien suojelu.

⁷⁷ STECF PLEN 17-02.

⁷⁸ COM(2017) 192 final, 24.4.2017. Komission kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle unionin valvontajärjestelmästä, jonka tarkoituksena on varmistaa yhteisön kalastuspolitiikan sääntöjen noudattaminen, annetun asetuksen (EY) N:o 1224/2009 täytäntöönpanosta ja arvioinnista 118 artiklan mukaisesti – REFIT Kalastuksen valvonta-asetuksen vaikutusten arviointi.

⁷⁹ COM(2018) 368 final, 30.5.2018.

⁸⁰ Lähde: GFCM-tietokanta.

⁸¹ Ks. YKP, 2 artiklan 5 kohdan d alakohta.

⁸² YKP, 23 artikla.

⁸³ Ks. YKP, 23 artiklan 2 kohta.

⁸⁴ YKP, 2 artiklan 3 kohta.

⁸⁵ Ks. EMKR-asetus (asetus (EU) N:o 508/2014), 1 artikla.

⁸⁶ EMKR-asetus, johdanto-osan 10 kappale.

⁸⁷ EMKR-asetus, 6 artikla.

⁸⁸ EMKR-asetus, 37–40 artikla: ”Säilyttämistoimenpiteiden suunnitteluun ja toteuttamiseen sekä alueelliseen yhteistyöhön annettava tuki”, ”Meriympäristöön kalastuksesta kohdistuvien vaikutusten rajoittaminen ja kalastuksen mukauttaminen lajien suojeluun”, ”Meren elollisten luonnonvarojen säilyttämiseen liittyvä innovointi” ja ”Merten biologisen monimuotoisuuden ja ekosysteemien suojelu ja ennallistaminen sekä korvausjärjestelmät kestävän kalastustoiminnan osana”.

⁸⁹ EMFF use for the protection of sensitive species, loppuraportti, maaliskuu 2020.

⁹⁰ EEA: Marine messages II, 2020, s. 53.

⁹¹ Euroopan tilintarkastustuomioistuin, erityiskertomus nro 12/2011: Ovatko EU:n toimet tukeneet kalastuslaivastojen kapasiteetin mukauttamista käytettävissä oleviin kalastusmahdollisuuksiin?

⁹² EMKR-asetus, 5 artikla.

⁹³ Ehdotettu EMKR-asetus, 11 artikla.

⁹⁴ Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi Euroopan meri- ja kalatalousrahastosta ja Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 508/2014 kumoamisesta. COM(2018) 390 final, 12.6.2018: 13 ja 16 artikla.

⁹⁵ Neuvoston päätelmät uutta Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevasta komission ehdotuksesta, kesäkuu 2019.

⁹⁶ Asetus (EU) N:o 1293/2013.

⁹⁷ FAO:n verkkosivuston tietojen perusteella.

Tarkastuksen eteneminen

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2020

TEKIJÄNOIKEUDET

© Euroopan unioni, 2020.

Datan ja asiakirjojen uudelleenkäyttöä koskevat Euroopan tilintarkastustuomioistuimen periaatteet pannaan täytäntöön avoimen datan politiikkaa ja asiakirjojen uudelleen käyttämistä koskevalla Euroopan tilintarkastustuomioistuimen päätöksellä 6-2019.

Ellei toisin ilmoiteta (esimerkiksi yksittäisissä tekijänoikeusilmoituksissa), Euroopan tilintarkastustuomioistuimen sisältöihin, jotka EU omistaa, myönnetään käyttöoikeudet Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0) licence ‑käyttöoikeuden nojalla. Tämä merkitsee, että uudelleenkäyttö on sallittua, jos sisällön tuottaja mainitaan asianmukaisesti ja sisältöön tehdyistä muutoksista ilmoitetaan. Uudelleenkäyttäjä ei saa vääristää asiakirjojen alkuperäistä merkitystä tai sanomaa. Euroopan tilintarkastustuomioistuin ei vastaa mistään seurauksista, jotka johtuvat uudelleenkäytöstä.

Uudelleenkäyttäjän on hankittava tarvittavat lisäoikeudet, jos tietyssä sisällössä (esimerkiksi Euroopan tilintarkastustuomioistuimen henkilöstöstä otetuissa valokuvissa) esitetään tunnistettavissa olevia henkilöitä tai jos sisällössä on mukana kolmansien tahojen töitä. Jos tällainen lisäoikeus saadaan, yllä mainittu yleinen käyttöoikeus peruuntuu. Lisäoikeutta koskevassa luvassa on selvästi ilmoitettava käyttöoikeuden rajoitukset.

Jos sisällöt eivät ole EU:n omaisuutta, voi olla, että lupa niiden käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä suoraan asianomaisilta tekijänoikeuksien haltijoilta.

Tietokoneohjelmistot tai asiakirjat, joihin kohdistuu teollisoikeuksia, kuten patentteja, tavaramerkkejä, rekisteröityjä malleja, logoja ja nimiä, eivät kuulu Euroopan tilintarkastustuomioistuimen uudelleenkäyttöperiaatteiden piiriin, eikä niiden käyttöön anneta lupaa.

EU:n toimielinten verkkosivuilla (joiden verkkotunnuksen loppuosa on europa.eu) on linkkejä ulkopuolisille verkkosivuille. Koska Euroopan tilintarkastustuomioistuin ei vastaa näistä sivustoista, on suositeltavaa, että tutustutte niiden tietosuoja- ja tekijänoikeusperiaatteisiin.

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen logon käyttäminen

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen logoa ei saa käyttää ilman tilintarkastustuomioistuimen ennakkosuostumusta.

Yhteydenotot EU:hun

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Yhteydenotot puhelimitse tai sähköpostitse
Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696 tai
• sähköpostitse: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Tietoa EU:sta

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla, https://europa.eu/european-union/index_fi

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata osoitteesta https://op.europa.eu/fi/publications. Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. https://europa.eu/european-union/contact_fi).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1952 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa osoitteessa http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=fi

EU:n avoin data
EU:n avoimen datan portaalin (http://data.europa.eu/euodp/fi/data) kautta on saatavilla EU:n data-aineistoja. Data on ilmaiseksi ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten.