Merekeskkond: ELi kaitse on laialdane, kuid mitte põhjalik

Kokkuvõte

Euroopa Liidu mered on ulatuslikud ning neis on palju elupaiku ja liike. ELis kehtivad merekeskkonna kaitsmise ja mereressursside säästva kasutamise põhimõtted. Teadlased ja poliitikakujundajad on tunnistanud, et kalapüük kalavarude vähenemise ja merepõhja kahjustamise tõttu üks peamistest merekeskkonda koormavatest teguritest.

ELi ühine kalanduspoliitika hõlmab kalapüüki ELi meredes ja selle eesmärk on tagada, et püügitegevus oleks keskkonnasäästlik. Komisjonil on selles valdkonnas suurem roll kui keskkonnapoliitikas, kus ta jagab vastutust liikmesriikidega. Kõige olulisem merendusalane keskkonnapoliitika on sätestatud merestrateegia raamdirektiivis ning linnu- ja elupaikade direktiivides. Liidu rahastus jaguneb eri rahastamisvahendite vahel.

2020. aasta on olnud ELi jaoks merekeskkonna eesmärkide saavutamisel väga tähtis aasta ja 2021. aastal toimub ÜRO bioloogilise mitmekesisuse konventsiooni osaliste konverents. Meie aruanne võib anda teavet tulevaste poliitiliste arutelude jaoks.

Auditi käigus uuriti, kas mere bioloogilise mitmekesisuse ehk elurikkuse ja elupaikade peamisi survetegureid käsitlev ELi raamistik on olnud Atlandi ookeani ja Vahemere valitud osades hästi välja töötatud ja rakendatud ning kas ELi rahaliste vahendite kasutamine on olnud tulemuslik.

Leidsime üldiselt, et kuigi merekeskkonna kaitsmiseks oli loodud raamistik, ei olnud ELi tegevus aidanud taastada merede head keskkonnaseisundit ega säästvat kalapüüki kõigil meredel. Seda hinnangut toetab meie audititöö lõpetamise ajal avaldatud Euroopa Keskkonnaameti aruanne, milles tehti kindlaks, et „mere elurikkus on Euroopa meredes endiselt ohus. Suur osa mereliikidest ja -elupaikadest on hinnangute järgi jätkuvalt ebasoodsa kaitsestaatusega või teadmata staatusega.“ Ehkki leidsime, et ELi tegevuse tulemusena on Atlandi ookeanis saavutatud mõõdetavaid edusamme, jätkus Vahemeres olulisel määral ülepüük ning vaid väike osa Euroopa Merendus- ja Kalandusfondi vahendeist kasutati merekaitse toetamiseks.

Eelkõige leidsime, et

1. ELi kaitse-eeskirjad ei ole toonud kaasa oluliste ökosüsteemide ja elupaikade taastumist. Merekaitsealade võrgustik ei hõlmanud ELi erinevaid meresid ja pakkus mõnikord vähe kaitset. Tegelikkuses ei toiminud kalandus- ja keskkonnapoliitika kooskõlastamise sätted ettenähtud viisil ning linnu- ja elupaikade direktiivide kohane liikide ja elupaikade kaitse põhines aegunud ohuhinnangutel;
2. Atlandi ookeanis, kus kalavarude majandamine on peamiselt seotud lubatud kogupüügi piirnormidega, paranes olukord mõõdetavalt. Enamikku kalavarudest püüti säästvalt. Paljud kalavarud olid siiski ikka veel ülepüütud;
3. Vahemere puhul, kus kalavarude majandamine on enamasti seotud püügikoormuse (ja mitte saagi) piirnormidega, olid püügimäärad kaks korda kõrgemad kui kestlik tase;
4. külastatud liikmesriigid kasutasid 6% Euroopa Merendus- ja Kalandusfondi vahenditest kaitsemeetmetega otseselt seotud meetmeteks ja 8% kaitsemeetmetega kaudselt seotud meetmeteks; häid näiteid oli projektidest, mida rahastati programmide LIFE ja Interreg vahenditest.

Nende järelduste põhjal esitame komisjonile soovitused, mille eesmärk on

1. teha kindlaks tundlike liikide ja elupaikade kaitsmiseks vajalikud haldus- ja regulatiivsed muudatused,
2. parandada Vahemere kaitsemeetmeid ja
3. suurendada ELi rahastuse potentsiaali.

Sissejuhatus

ELi mered ja ookeanid

Euroopa Liit on võtnud endale kohustuse edendada ookeanide säästvat kasutamist ja kaitsta mereökosüsteeme. EL kui üksus ja selle liikmesriigid eraldi on mitmete mereelupaikade ja -liikide kaitset käsitlevate rahvusvaheliste lepingute osalised. Nende hulka kuuluvad konventsioonid, mis käsitlevad mereõigust, elurikkust, metsloomade rändliike (Bonni konventsioon) ja Euroopa floora ja fauna ning nende kasvu- ja elupaikade kaitset (Berni konventsioon). Samuti on põhiroll piirkondlikel merekonventsioonidel ja piirkondlikel kalavarude majandamise organisatsioonidel.

ÜRO võttis 2015. aastal vastu kestliku arengu eesmärgid, sätestades ookeanide ja mereressurssidega seotud eesmärgid (vt 1. selgitus). EL on võtnud endale kohustuse saavutada need eesmärgid liidu meredes.

ELi mered on suured (käesolevas aruandes kasutatakse terminit „mered“ nii Atlandi ookeani kui ka muude merede tähenduses). Neis on palju elupaiku ja liike ning nad on ELi jaoks majanduslikult, sotsiaalselt ja keskkonnaalaselt tähtsad, nagu on näidatud joonisel 1.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda keskkonna peadirektoraadi veebisaidi ja Euroopa Keskkonnaameti 2015. aasta aruande „State of Europe's Seas“ põhjal.

Euroopa Liidu toimimise lepingu kohaselt tuleb ELi poliitikavaldkondadesse integreerida keskkonnakaitse ja säästva arengu edendamise nõuded¹.

ELi toimimise lepingu kohaselt kuulub mere bioloogiliste ressursside kaitse ühise kalanduspoliitika raames ELi ainupädevusse². Euroopa Komisjonil ja liikmesriikidel³ on jagatud vastutus keskkonnapoliitikas, kus merede jaoks kõige olulisem on sätestatud merestrateegia raamdirektiivis⁴ ning linnu- ja elupaikade direktiivides⁵.

Euroopa Keskkonnaamet (EEA) teatas 2015. aastal paljude mereliikide ja -elupaikade halvast seisundist ning jõudis järeldusele, et Euroopa meresid ei saa pidada ei „heas seisukorras olevateks“ ega „puhasteks“⁶. 2020. aastal teatas Euroopa Keskkonnaamet, et Euroopa merede elurikkuse vähenemist ei ole peatatud, kuna suure osa mereliikide ja -elupaikade hinnangute kohaselt oli neil ebasoodne kaitsestaatus või teadmata staatus⁷. Joonisel 2 on kujutatud Euroopa Keskkonnaameti liigitust Euroopa merede elurikkuse seisundi kohta.

Allikas: © Euroopa Keskkonnaamet, EEA aruanne „Marine messages II“, 2020, joonis 3.1, lk 27.

Kalapüük on kalavarude vähenemise ja merepõhja kahjustamise tõttu üks peamistest merekeskkonda koormavatest teguritest. Euroopa Keskkonnaamet teatas 2020. aastal⁸, et Euroopa merede ökosüsteemidele avalduvad peamised survetegurid olid seotud püügitegevusega, ning valitsustevaheline bioloogilist mitmekesisust ja ökosüsteemi teenuseid käsitlev teaduslik-poliitiline foorum teatas 2019. aastal⁹, et kalapüügil on mereökosüsteemidele suurim mõju. ÜRO Toidu- ja Põllumajandusorganisatsioon (FAO) märgib, et „traalerid mõjutavad tähelepanuväärselt ökosüsteemi, sealhulgas merepõhja füüsilise kahjustamise [---], põhjalähedaste kalavarude ülepüügi, [---] suure hulga kaaspüügi ja sellega seotud tagasiheite kaudu“¹⁰. Joonisel 3 on kujutatud kalapüügi ja kaitse vahelist seost ning I lisas kirjeldatakse lühidalt mõningaid püügimeetodeid.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

Kalapüük võib hõlmata ohualdiste liikide (näiteks haide) või mereimetajate, merelindude ja kilpkonnade kaaspüüki. Kliimamuutused, reostus, ranniku muutused, merepõhja häirimine ja võõrliikide levik mõjutavad samuti mere elurikkust. Rahvusvaheline Looduse ja Loodusvarade Kaitse Liit (IUCN) teatas 2015. aastal, et 7,5% Euroopa merekalade liikidest on väljasuremisohus ja et veel 20,6% kalaliikide väljasuremisohu hindamiseks ei ole piisavalt teaduslikku teavet¹¹.

ELi meetmed

ELis on merekeskkonna kaitsmiseks loodud raamistik. See hõlmab mitmesuguseid keskkonnadirektiive ja kalapüüki reguleerivaid norme. Joonisel 4 on antud ülevaade selle auditi jaoks kõige olulisematest ELi poliitikameetmetest.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

Ühine kalanduspoliitika

Ühise kalanduspoliitikaga (ÜKP)¹² sätestatakse ELi kalanduse eeskirjad. Ühise kalanduspoliitika eesmärk on tagada, et püügitegevus oleks keskkonnasäästlik ning et selle negatiivne mõju mere ökosüsteemile oleks minimaalne¹³. ÜKP eesmärk on tagada ka see, et püügi määr ei ületaks 2020. aastaks maksimaalset jätkusuutlikku saagikust¹⁴ (vt 2. selgitus).

2. selgitus

Maksimaalne jätkusuutlik saagikus

Maksimaalse jätkusuutliku saagikuse kohaldamine peaks võimaldama saavutada suuremahulise püügi, kuid säilitada samal ajal heas seisundis mereökosüsteemides produktiivsed kalavarud: kui kalu püütakse üle selle taseme, siis kalavarud vähenevad. Maksimaalse jätkusuutliku saagikuse kohaldamine hõlmab kalavarude säilitamist suuremal määral kui nõutakse ÜRO keskkonna- ja arengukonverentsi ning selle kalavarude kokkuleppe ettevaatusprintsiibi kohaselt. Ettevaatusprintsiibi eesmärk on hoida kalavarud ohututest bioloogilistest piirnormidest suuremad ning see on maksimaalse jätkusuutliku saagikuse tagamiseks vajalik, kuid mitte piisav tingimus. Nii ettevaatusprintsiibi kui ka maksimaalse jätkusuutliku saagikuse põhimõtted on lõimitud kalavarude majandamise ökosüsteemipõhisesse lähenemisviisi ja hõlmavad kalasaagi vähenemisega tegelemist.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda, tuginedes dokumendile ICES Advice basis, juuni 2012 (ICES, 2012. Rahvusvahelise Mereuurimise Nõukogu nõuandekomitee 2012. aasta aruanne. ICES Advice, 2012. Book 1.).

ÜKP määruse eesmärk oli saavutada „maksimaalsele jätkusuutlikule saagikusele vastav kasutamise määr võimaluse korral 2015. aastaks ning seejärel järk-järgult, laienedes kõikidele varudele hiljemalt 2020. aastaks“. Euroopa Keskkonnaamet pidas 2019. aastal ebatõenäoliseks, et EL võiks saavutada seoses Vahemerega oma 2020. aastaks seatud ÜKP poliitikaeesmärgi¹⁵. 12

ÜKP eeskirjade kohaselt võivad liidu kalalaevad kala püüda kõikides liidu meredes. Rannikuvetes haldavad liikmesriigid juurdepääsu ajutise erandi alusel, mida on alates 1983. aastast järjest uuendatud¹⁶.

ELi kalavarude majandamine on Atlandi ookeani ja Vahemere puhul korraldatud erinevalt: Atlandi ookeani suhtes kehtib enamasti kvoodisüsteem, kuid Vahemere suhtes kohaldatakse enamasti püügikoormuse reguleerimise korda. Atlandi ookeani jaoks kehtestab EL igal aastal püügi piirnormid, mis määratakse kindlaks lubatud kogupüügina (TAC), ning jaotab need¹⁷ liikmesriikide vahel ja kalapüügi piirkondade järgi. Vahemere suhtes kehtivad veel kaks ELi määrust: Vahemere määrus¹⁸ ja Vahemere üldise kalanduskomisjoni lepinguga hõlmatud piirkonnas kalapüüki käsitlev määrus (edaspidi „GFCMi määrus“)¹⁹, mis sisaldavad majandamis- ja tehnilisi meetmeid. 3. selgituses on toodud näide lubatud kogupüügi ja püügikoormuse kohta.

Kuni 2019. aastani, mil jõustus ELi mitmeaastane majandamiskava Vahemere lääneosa kohta ja võeti vastu Vahemere üldise kalanduskomisjoni (GFCM) mitmeaastane kava Aadria mere põhjalähedaste kalavarude kohta, kehtestati riiklike majandamiskavadega liikmesriikidele püügikoormuse piirangud ning puudus raamistik püügikoormuse vähendamise jälgimiseks ELi tasandil.

EL, selle Vahemere piirkonna liikmesriigid ja teised Vahemere piirkonna riigid on Vahemere üldise kalanduskomisjoni (GFCM) lepingu osalised. GFCMi lepingu eesmärkide hulka kuulub Vahemere elusressursside kaitsmine ja säästev kasutamine²⁰. 2017. aastal allkirjastasid 15 GFCMi lepingu osalist, sealhulgas EL ministritite deklaratsiooni MedFish4Ever²¹.

Keskkonnapoliitika

ELi merekaitsealad (Natura 2000)

Linnudirektiivi (1979) ja elupaikade direktiivi (1992) eesmärk on kaitsta ohustatud liike ja elupaiku kogu ELis ning luua koos kaitsealade võrgustik Natura 2000. Liikmesriigid määravad kindlaks Natura 2000 alad ja haldavad neid. Meres asuvaid kaitsealasid nimetatakse merekaitsealadeks. 2019. aasta lõpus oli selliseid alasid üle 3000.

Merestrateegia raamdirektiiv

Euroopa Komisjon võttis 2007. aastal vastu integreeritud merenduspoliitika²², mille eesmärk on tugevdada erinevate poliitikavaldkondade kooskõlastamist. 2008. aasta merestrateegia raamdirektiiv on selle poliitika keskkonnaalane alustala.

Merestrateegia raamdirektiiviga määratakse kindlaks merepiirkonnad ja allpiirkonnad (vt joonis 5) ja selle kohaselt peavad liikmesriigid saavutama 2020. aastaks oma merede hea keskkonnaseisundi²³. Liikmesriigid peavad rakendama oma merestrateegiaid koostöös teiste liikmesriikidega, kellega neil on ühine merepiirkond või allpiirkond.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda tehnilise dokumendi „Delineation of the MSFD Article 4 marine regions and subregions“ alusel.

Liikmesriigid pidid oma merevee seisundit hindama 11 kvalitatiivse tunnuse põhjal (vt 4. selgitus) ning esitama seireprogrammid ja meetmed hea keskkonnaseisundi saavutamiseks 2020. aastaks.

Komisjon järeldas 2018. aastal²⁴, et kõigis meetmeprogrammides tuleb teha jõupingutusi ning et hea keskkonnaseisundi saavutamine 2020. aastaks kõigis Euroopa merepiirkondades ja kõigi direktiivis nimetatud tunnuste raames on jätkuvalt ebatõenäoline²⁵. Komisjon tunnistas 2020. aastal²⁶, et hea keskkonnaseisundi saavutamisel tehtud edusammud ei ole olnud piisavalt suured ja selgitas välja hädasti täiustamist vajavad valdkonnad.

Elurikkuse strateegiad

Komisjon võttis 2011. aastal vastu teatise, mis käsitleb elurikkust aastani 2020²⁷. Selles seati eesmärk peatada 2020. aastaks ELis elurikkuse vähenemine ning maismaa- ja mereökosüsteemide kahjustumine. Komisjon tunnistas 2015. aastal strateegia vahehinnangus, et mereliikide ja -ökosüsteemide olukord ELi meredes halveneb jätkuvalt ning Natura 2000 merealade võrgustiku väljaarendamine on pooleli²⁸. 2020. aasta mais võttis komisjon vastu uue bioloogilise mitmekesisuse strateegia. Selle eesmärk on võtta 2030. aastaks kaitse alla vähemalt 30% merealadest ja vähemalt 10% rangelt kaitsta.

Komisjoni ja liikmesriikide kohustused

Kuna mere bioloogiliste ressursside kaitse kuulub ELi ainupädevusse, on komisjonil selles valdkonnas suurem roll kui merekeskkonna puhul, kus vastutust jagatakse liikmesriikidega. Komisjon esitab ettepanekud kalavarude majandamist käsitlevate normide kohta (eelkõige seoses lubatud püügi, kalapüügimeetodite ja järelevalve ning rahastamisega). Komisjon teeb järelevalvet liikmesriikide üle seoses mõlema poliitikavaldkonna elluviimisega: merendus- ja kalandusasjade peadirektoraat (DG MARE) seoses kalandusega ning keskkonna peadirektoraat (DG ENV) seoses merekeskkonnaga. Kalanduse teadus-, tehnika- ja majanduskomitee (STECF) on eksperdirühm, mis annab komisjonile nõu kalavarude majandamise asjus, ning Rahvusvaheline Mereuurimise Nõukogu (ICES) on Põhja-Atlandi piirkonna valitsustevaheline mereuurimisorgan, mis annab komisjonile teaduspõhiseid nõuandeid.

Tabelis 1 on näidatud, kuidas jaguneb vastutus keskkonna- ja kalanduspoliitika valdkonnas komisjoni ja liikmesriikide vahel erinevates merepiirkondades. Liikmesriigid vastutavad keskkonnadirektiivide rakendusmeetmete ja ÜKP määruses sätestatud eeskirjade kohaldamise eest. Nende hulka kuulub õigus võtta oma merevetes kaitsemeetmeid (näiteks ÜKP määruse artiklite 11 ja 20 alusel).

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

ELi rahastus

ELi vahenditega saab merekeskkonna kaitset toetada mitme rahastamisvahendi abil (näiteks Euroopa Merendus- ja Kalandusfond (EMKF) ning programmid LIFE ja Interreg), kuid ükski neist ei ole ette nähtud konkreetselt merekaitse jaoks. Määruse 508/2014 artikli 6 kohaselt hõlmab EMKFi kohaldamisala toetust ühisele kalanduspoliitikale mere bioloogiliste ressursside kaitseks. Komisjon ei anna üksikasjalikult aru merekeskkonna jaoks eraldatud ELi rahaliste vahendite kogusumma kohta.

Auditi ulatus ja käsitlusviis

Vaatlesime ELi poliitikat ja kulutuste raamistikku ning seda, kuidas see käsitles mere elurikkuse ja elupaikade peamisi survetegureid, keskendudes töönduspüügi põhjustatud survele. Uurisime, kas

• komisjon ja liikmesriigid olid ELi raamistiku hästi kavandanud ja seda rakendanud,
• Atlandi ookeani ja Vahemere suhtes oli tehtud edusamme ning
• komisjon ja liikmesriigid saavutasid tulemusi ELi rahastuse abil.

Audit hõlmas ajavahemikku alates merestrateegia raamdirektiivi vastuvõtmisest 2008. aastal kuni 2020. aasta 1. märtsini. Keskendusime Biskaia lahele ja Pürenee rannikule, Makaroneesiale ja Vahemere lääneosale ning külastasime nende merealade rannikualadega liikmesriike – Hispaaniat, Prantsusmaad, Itaaliat ja Portugali. Joonisel 6 on kujutatud auditi geograafilist ulatust.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda tehnilise dokumendi „Delineation of the MSFD Article 4 marine regions and subregions“ alusel.

Meie audit ei hõlmanud mereruumi planeerimise raamistikku käsitlevat direktiivi²⁹ ega meremajanduse kasvu strateegiat, kuna liikmesriigid esitavad mereruumi planeerimise kohta komisjonile aruande alles 2021. aastal.

Meie audititöö hõlmas järgmist:

• uurisime komisjoni ettepanekuid, suuniseid ja asjakohaseid aruandeid;
• külastasime Hispaania, Prantsusmaa, Itaalia ja Portugali riiklikke ja piirkondlikke ametiasutusi ning kalandussektori ja keskkonnaorganisatsioonide esindajaid;
• vaatasime läbi merekeskkonna kaitse projektide jaoks eraldatud ELi rahastuse ja kõnealused projektid ning 21 pikaaegset merekaitseala ja väljavalitud merepiirkondade erinevad kaitse-eesmärgid;
• pidasime nõu eksperdirühmaga, et kasutada nende teadmisi keskkonna- ja kalanduspoliitika vaheliste seoste analüüsimiseks;
• vaatasime läbi asjakohased uuringud ja aruanded, sh kalanduse teadus-, tehnika- ja majanduskomitee (STECF) ning Euroopa Keskkonnaameti uuringud ja aruanded.

2020. aasta on ELi jaoks oluline aasta seoses 2011. aasta bioloogilise mitmekesisuse strateegia, ÜKP ja merestrateegia raamdirektiivi kohaste kaitse-eesmärkide saavutamisega. 2021. aastal peaks toimuma bioloogilise mitmekesisuse konventsiooni osaliste konverents. Käesolevas aruandes esitatakse analüüs mere bioloogilise mitmekesisuse kaitse senistest tulemustest ja see võib seega anda teavet aruteludeks tulevikuvõimaluste teemal.

Tähelepanekud

Liikmesriikidel on ELi merekeskkonna kaitse raamistiku kohaldamisel probleeme

ELi õigusraamistiku kohaselt peavad liikmesriigid merekeskkonda kaitsma. Uurisime, kas selle ülesande hõlbustamiseks on loodud ELi raamistik ja seda rakendatud. Sel eesmärgil uurisime, kas raamistikuga tagati tõhusad vahendid merealade kaitsmiseks ja seati tegevusele selge alus, kas raamistik integreeriti muude merekeskkonda mõjutavate poliitikavaldkondadega ja kas see põhines ajakohastel teaduslikel nõuannetel, mille abil tehti kindlaks kõige enam ohustatud liigid ja elupaigad.

ELi merekaitsealad pakuvad tegelikkuses vähe kaitset

Komisjoni määratluse järgi on merekaitsealad merealad, mille peamine eesmärk on looduse kaitsmine. Et merekaitsealad oleksid tõhusad, peavad neil olema selged eesmärgid ja hästi juhitud meetmed, mis põhinevad parimatel kättesaadavatel teaduslikel andmetel³⁰. Merestrateegia raamdirektiivi kohaselt peavad liikmesriikide meetmeprogrammid hõlmama ruumilisi kaitsemeetmeid, mis aitavad kaasa merekaitsealade sidusa ja representatiivse võrgustiku loomisele³¹.

Merekaitsealad hõlmavad paljusid kaitse-eesmärke mitmesuguste kaitsemeetmete kaudu, mille hulka võivad kuuluda püügipiirangud. Liikmesriigid kohaldavad merekaitsealadel eri tasemel püügikeelde (vt nt 5. selgitus ). 2018. aastal jõudis Euroopa Keskkonnaamet järeldusele, et merekaitsealade võrgustik ei olnud ökoloogiliselt representatiivne³².

5. selgitus

Erinevad kaitsetasemed Cinque Terre merekaitsealal (Itaalia)

Allikas: Euroopa Kontrollikoda © Ente Parco Nazionale delle Cinque Terre kohandatud originaalkujutise põhjal.

Merekaitseala suurus on 4554 ha ja seal kehtib kolm erikaitsetaset. Tsooni A (kalapüük keelatud) suurus on ainult 104 ha (2,3% merekaitsealast). Tsoonides B ja C võivad kohalikud kalurid kalastada korraldusasutuselt saadud püügiloa alusel. Tsoon C on puhvertsoon elurikkuse seisukohast suurimat huvi pakkuvate alade ja merekaitsealast väljapoole jäävate alade vahel, kus on kehtestatud leebemad piirangud.

Merekaitsealad ei kuulu ELi määratluse järgi Natura 2000 võrgustikku, kui pole viidatud linnu- ja elupaikade direktiivides loetletud elupaikadele või liikidele. Kindlaks määratud merekaitsealad kattuvad tihti üksteisega ja liikmesriikide kaitsealadega. Joonisel 7 on näidatud, kuidas need alad võivad olla omavahel seotud.

Allikas: INPN, Cartographie des espaces naturels ou protégés: https://inpn.mnhn.fr/viewer-carto/espaces/I056FR9100008 ja Natura 2000 Network Viewer: https://natura2000.eea.europa.eu/.

Kui merekaitsealad on suunatud püügisurve leevendamisele, pakuvad nad erinevat kaitsetaset. Uurisime, kuidas aitasid liikmesriikide õigusnormid kaitsta 21 pikaajalist Natura 2000 merekaitseala (vt II lisa), ja leidsime, et

1. kolmel merekaitsealal (14%) oli kalapüük suuremas osas keelatud;
2. üheksal (43%) oli püügitegevusele kehtestatud teatavad piirangud – mõningad püügimeetodid olid keelatud, taotlema pidi püügiluba või oli püük lubatud suuremal osal merekaitsealast, ning
3. üheksal merekaitsealal (43%) olid liikmesriigid kehtestanud püügitegevusele vähe konkreetseid piiranguid või ei olnud neid üldse.

ELi õigusaktides ei nõuta, et merekaitsealadel peaksid olema majandamiskavad, kuid Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsioon (OECD)³³ on nimetanud neid heaks tavaks. Majandamiskavades määratakse kindlaks merekaitsealade kaitsmiseks vajalik tegevus ja selle eest vastutavad asutused. Kõnealused kavad olid vaid veidi üle pooltel uuritud merekaitsealadest. Maailma Looduse Fond (WWF)³⁴ teatas 2019. aastal, et merekaitsealad hõlmasid 12,4% ELi merealast, kuid merekaitsealade majandamiskavad hõlmasid sellest vaid 1,8%. Euroopa Keskkonnaamet teatas 2020. aastal, et vähem kui 1% Euroopa merekaitsealadest võib pidada täielikult kaitstud (näiteks püügikeeldude kaudu) merealadeks ning et merekaitsealade majandamist tuleb parandada³⁵.

Liikmesriigid võivad kasutada merekaitsealasid merealade kaitsmiseks peale kalapüügi ka mitmesuguste muude survetegurite eest, nt süvendamine, kaevandamine, nafta ja gaasi ammutamine, tööstuslikud heited, ankurdamine, laevandus või veealused kaablid).

2019. aastal järeldati ühes teadusuuringus³⁶, et 59%-l analüüsitud merekaitsealadest toimus töönduslik traalpüük kaitsmata aladest suuremal määral ja paljudel merekaitsealadel ei olnud haavatavad liigid kaitse all. Uuringus märgiti, et „suur osa ELi ruumiliselt muljetavaldavast merekaitsealade võrgustikust jätab eksliku mulje positiivsete kaitsemeetmete rakendamisest“. Peale merekaitsealadel kehtestatud püügikeeldude leidsime näiteid täiendavatest kaitsetavadest (vt 6. selgitus).

6. selgitus

Merekaitsealad ja kaitse püügitegevuse eest

Cinque Terre (Itaalia) merekaitsealal kehtis küll püügikeeld, kuid kaitseala haldajad teadsid, et kaitsealal tuleb sageli ette ebaseaduslikku traalpüüki. 2009. aastal paigaldati ebaseadusliku kalapüügi vähendamiseks traalimist takistavad pollarid (näidatud pildil). Need pollarid blokeerivad traali ja takistavad võrke.

Allikas: © Parco Nazionale delle Cinque Terre.

Euroopa Keskkonnaamet teatas 2018. aastal³⁷, et EL on täitnud ruumilise katvuse eesmärgi määrata 2020. aastaks vähemalt 10% oma vetest merekaitsealadeks, kuid kaitsealad on peamiselt rannikuvetes ega hõlma piisavalt süvamerealasid. Amet jõudis järeldusele, et merekaitsealade võrgustikuga hõlmatud piirkonnad ei ole kogu elurikkuse suhtes endiselt representatiivsed ja et mere elurikkust on vaja paremini kaitsta³⁸. Komisjoni 2020. aasta hinnangu põhjal oli ELis range kaitse all vaid alla 1% merealadest³⁹.

Tabelis 1 on näidatud keskkonna- ja kalanduspoliitika eri kohustused merealade tüübi järgi. Liikmesriigid peavad järgima merestrateegia raamdirektiivi ning linnu- ja elupaikade direktiividega sätestatud merekeskkonna kaitsmise kohustusi ning sel eesmärgil kehtestavad nad merekaitsealad ja piirangud oma kalalaevadele. Territoriaalmeres võivad nad piirata ka kalapüügi laevadele, mis tavaliselt tulevad nendesse vetesse kalastama lähedase ranniku sadamatest, kuid ei saa seda teha ühepoolselt väljaspool seda rannikuala paiknevatel merekaitsealadel (vt joonis 8), vaid peavad ÜKP raames osalema mitmepoolsetes aruteludes.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

ELi mere elurikkuse poliitikat ja ühist kalanduspoliitikat ühendavad õiguslikud vahendid tegelikkuses ei toiminud

Nii mere bioloogilist mitmekesisust kui ka ÜKPd käsitlevad ELi õigusaktid sisaldavad sätteid, mis seovad merekeskkonna kaitse (mille eest vastutavad peamiselt liikmesriigid) kalanduse kaitsemeetmetega (mis kuuluvad ELi ainupädevusse). Uurisime, kuidas need sätted on tegelikkuses toiminud meie uuritud merepiirkondades, mis on esitatud punktis 26.

ÜKP määruse artikkel 11

Liikmesriigid vastutavad merekaitsealade loomise eest ning peavad täitma merestrateegia raamdirektiivi ning linnu- ja elupaikade direktiivide kohaseid kaitsekohustusi. Kuna kalandus kuulub ELi ainupädevusse, lubatakse ÜKP määruse artikliga 11 teiste liikmesriikide kalalaevade mõju piiramiseks esitada ühiseid soovitusi, mis võimaldab komisjonil võtta meetmeid.

Külastatud liikmesriigid ei püüdnud kasutada ühise kalanduspoliitika määruse artiklit 11. Nad selgitasid, et peamine põhjus oli asjaolu, et protsessi, mille aluseks on ühised soovitused ja nende põhjal võetud komisjoni delegeeritud õigusaktid, on keeruline rakendada ning

• sellest tulenevad lõplikud piirangud võivad olla ettepaneku teinud liikmesriigi algselt taotletud piirangutest leebemad ja
• see võib eeldada pikki arutelusid, mille kestel jääb mereala teiste liikmesriikide laevadele avatuks ja tundlikke elupaiku võidakse veelgi kahjustada (vt näide 7. selgituses).

7. selgitus

Näide ÜKP määruse artikli 11 rakendamise keerukuse kohta

Kui näiteks Prantsusmaal on vaja kehtestada merestrateegia raamdirektiivi järgimiseks püügipiirangud mis tahes väikeses vööndis oma Rahvusvahelise Mereuurimise Nõukogu piirkonna 8.a vetes (vt allpool), võib ta need kehtestada Prantsusmaa laevadele. Piirangute laiendamiseks kõigile ELi laevadele peaks Prantsusmaa leppima kokku ühises soovituses kõigi teiste liikmesriikidega, kellel on kõnealuses piirkonnas otsene majandamishuvi (komisjon teatas meile, et piirkonnas 8a deklareerivad püüki kaheksa liikmesriiki).

Allikas: Euroopa Kontrollikoda ÜRO Toidu- ja Põllumajandusorganisatsiooni teaduslike illustratsioonide arhiivi andmete alusel. Loaga reprodutseeritud.

Liikmesriikidel, kellega selles küsimuses konsulteeritakse, ei oleks siiski ajapiirangut Prantsusmaa ettepanekule reageerimiseks. Kui nad aga seda teevad, võivad nad nõustuda ühise soovitusega, milles esitatud meetmed on kavandatust nõrgemad. Kui Prantsusmaa ei nõustu, peab ta oma taotlust toetama teaduslike tõenditega, kuid merekeskkonna kaitsemeetmete kasulikkust on raske tõendada. Kogu protsess võib kesta mitu aastat.

Komisjon tunnistas, et delegeeritud õigusaktid, millega võetakse üle ÜKP määruse artikli 11 kohased ühised soovitused, „on võtnud rohkem aega ning need hõlmavad vaid Põhja- ja Läänemere teatavaid piirkondi“⁴⁰. Seitsme aasta jooksul võttis komisjon vastu kuus Põhja- ja Läänemerega seotud soovitust⁴¹, ükski neist ei puuduta meie auditi geograafilist piirkonda ega Vahemerd. Oleme seisukohal, et see menetlus ei võimaldada tagada paljude Natura 2000 võrgustiku merekaitsealade õigeaegset kaitset kalapüügi eest. Juhime tähelepanu sellele, et Euroopa Keskkonnaamet teatas 2020. aastal, et artikli 11 kohase menetluse tagajärjel eelistati sageli tööndusliku kalapüügi huve looduskaitsenõuete asemel⁴².

2018. aastal tegi komisjon ettepaneku laiendada kalapüügipiirangutega alade määratlust kõigile liikmesriikide kehtestatud kaitsealadele. Kui liikmesriike volitatakse tõhusalt kontrollima kalapüüki nendel aladel⁴³, hõlbustaks see praegu artikli 11 alusel nõutavat protsessi.

Merestrateegia raamdirektiivi artikkel 15

Kui liikmesriigid määravad merestrateegia raamdirektiivis seatud merealade hea keskkonnaseisundi saavutamise eesmärgi täitmiseks kindlaks meetmed, mis ületavad nende volitusi (näiteks seoses kalanduspoliitikaga), võivad nad merestrateegia raamdirektiivi artikli 15 alusel tõstatada selle küsimuse ELi tasandil (soovitused ühenduse tegevuseks). Neljast külastatud liikmesriigist on seda teinud vaid Portugal.

Linnu- ja elupaikade direktiividest ning merestrateegia raamdirektiivist tulenevate kohustuste täitmiseks keelas Portugal 2014. aastal oma laevadel kalapüügi põhjatraaliga oma majandusvööndi ja mandrilava suures osas (vt joonis 9). 2015. aasta juulis palus Portugal komisjonil pöörduda Kirde-Atlandi Kalanduskomisjoni (NEAFC) poole, et laiendada keeldu teistele ELi ja kolmandate riikide laevadele vastavalt merestrateegia raamdirektiivi artiklile 15. 2016. aastal palus komisjon Portugalil esitada täiendavad teadusuuringud, mida Portugali ametiasutused ei pidanud vajalikuks. Selle tulemusel ei ole Portugali laevadel lubatud kõnealuses piirkonnas põhjatraali kasutada, kuid meie auditi ajal jätkasid teiste liikmesriikide laevad selle kasutamist.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda, kohandatud Portugali ministri määruse nr 114/2014 (© Ministério do Mar) põhjal.

ELi kaitse-eeskirjad ei ole toonud kaasa oluliste mere ökosüsteemide ja elupaikade taastumist

ELi õigusaktid kaitsevad linnu- ja elupaikade direktiivide lisades loetletud ohustatud liike ja elupaiku, samas kui mõne ohustatud liigi (näiteks haid) jaoks on kasulikud ÜKP raames kehtestatud püügikeelud. Merestrateegia raamdirektiiv võimaldab liikmesriikidel kaitsta ohustatud liike või elupaiku, jättes nende otsustada, milliseid neist kaitsta.

EL leppis linnu- ja elupaikade direktiivide lisade suhtes kokku enam kui 25 aastat tagasi ja need ei hõlma uusimaid teaduslikult põhjendatud teadmisi ega piisavalt mereelupaiku. Näiteks ei hõlma linnu- ja elupaikade direktiivid malta heleraid (Leucoraja melitensis) – liiki, mida Rahvusvaheline Looduse ja Loodusvarade Kaitse Liit (IUCN) peab äärmiselt ohustatud liigiks⁴⁴ – ega selle noorkalade kasvuala (liivane ja mudane tasane merepõhi üle 60 meetri sügavusel). Direktiivid sisaldavad kaitsealuste liikide ja elupaikade loendite ajakohastamise menetlusi, kuid komisjon pole neid veel kasutanud⁴⁵.

Euroopa Keskkonnaamet teatas 2015. aastal⁴⁶, et looduskaitsedirektiividega „jäetakse ametlikest kaitsekavadest välja mereökosüsteemi olulised aspektid“, viidates eelkõige merekaladele (nt töönduslikul eesmärgil kasutatavad liigid), selgrootute liikidele (nt rannakarplased ja meritähed) ja avamere elupaikadele (nt üle 20 m sügavusel asuvad liivamadalad või pehmepõhjalised elupaigad) ning nendega seotud loomastiku ja taimestiku kooslustele.

Liikide lisamine linnu- ja elupaikade direktiivide lisadesse hõlbustaks nende ÜKP eeskirjade kohase kaitse alla võtmist. Näiteks keelatakse Vahemere määrusega elupaikade direktiivis loetletud liikide püük⁴⁷. Vahemere määruse kohaselt on endiselt õiguspärane püüda ohustatud liike (nt käsnad ja korallid), mida pole loetletud elupaikade direktiivi lisas. Samuti viidatakse tehniliste meetmete määruses⁴⁸ tihti kõnealuses direktiivis loetletud liikidele.

ELis on tehtud algatusi haide kaitsmiseks (vt 8. selgitus), kuid kaitstavaid alasid pole määratud. Seevastu Ameerika Ühendriigid on alates 2006. aastast määratlenud kalade tähtsad elupaigad Atlandi ookeani pika rändega liikide, sh haide jaoks (Essential Fish Habitats for Atlantic Highly Migratory Species).

Edusammud Atlandi ookeani suhtes, kuid kasinad tulemused Vahemere osas

ÜKP kohaselt tuleb kaitsta mere elusressursse ja majandada kalavarusid säästvalt maksimaalse jätkusuutliku saagikuse piires kalastamise teel. Uurisime, kas ÜKP rakendamine toetas mereressursside ja -elupaikade kaitset. Juhime tähelepanu asjaolule, et selle saavutamiseks peaks ÜKPs kehtestama parimate kättesaadavate teaduslike nõuannete kohased meetmed ülepüügi vähendamiseks ja mereressursside ülemäärase kasutamise vältimiseks, kohandades laevastike püügivõimsust püügimahule, mis on kooskõlas säästva kalapüügiga⁵². Oleme seisukohal, et tõhus kalanduse kontrollisüsteem on äärmiselt tähtis element.

Euroopa Keskkonnaamet teatas 2020. aastal, et tõenäoliselt ei saavutata ühise kalanduspoliitika eesmärki püüda 2020. aastaks kõiki kalavarusid maksimaalse jätkusuutliku saagikuse piires⁵³. Samas aruandes märgiti, et vaatamata teatavale ebakindlusele „on sõnum selge – ELil pole õnnestunud 2020. aastaks peatada mere elurikkuse vähenemist⁵⁴“. Joonisel 10 kujutatakse seda ja ka asjaolu, et paljude piirkondade kohta kättesaadavad andmed on elurikkuse tingimuste hindamiseks ebapiisavad.

Märkused: UNEP-MAP: ÜRO Keskkonnaprogramm – Vahemere tegevuskava; BSC: Musta mere komisjon; BEAT+: vahend bioloogilise mitmekesisuse ruumilise varieeruvuse hindamiseks kättesaadavate näitajate ühendamise kaudu; BQR: bioloogilise kvaliteedi määr. Muudele lühenditele viidatakse selles auditiaruandes mujal.

Allikas: © Euroopa Keskkonnaamet, aruanne „Marine messages II“, 2020, tabel 3.1, lk 26.

Atlandi ookeanil on tänu ÜKP-le hakanud ülepüük viimastel aastatel vähenema. Vahemerel on ülepüük endiselt jätkusuutmatult kõrgel tasemel. Uurisime tegureid, mis on meie arvates põhjustanud selliseid erinevaid tulemusi kaitsmisel.

Atlandi ookeani olukorra mõõdetav paranemine

Kalavarude puhul, mille kohta on olemas teaduslik maksimaalse jätkusuutliku saagikuse nõuanne, on selle nõuande kohaselt kehtestatud lubatud kogupüügi piirnormide arv viimastel aastatel suurenenud⁵⁵. Komisjon jõudis järeldusele, et säästev kalapüük hõlmab 99% 2020. aasta kalapüügimahust ja 73% bioloogilistest varudest.

2019. aastal märkis kalanduse teadus-, tehnika- ja majanduskomitee, et Atlandi ookeani kirdeosas on keskmine varude biomass suurenemas⁵⁶. Pürenee ranniku ja Biskaia lahe varude biomass oli märkimisväärselt suurenenud. Komitee teatas aga ka seda, et üldiselt olid siiski paljud varud – mille kohta olid hinnangulised andmed kättesaadavad – 2017. aastal endiselt ülepüütud (40%) või ei olnud ohututes bioloogilistes piirides (35%) ning edusammud näisid liiga aeglased, et saavutada 2020. aastaks maksimaalse jätkusuutliku saagikuse eesmärk.

Rahvusvaheline Mereuurimise Nõukogu (ICES) annab nõu paljude bioloogiliste kalavarude kohta. 2017. aastal märkis STECF, et andmete piiratuse tõttu ei suutnud ICES esitada hinnangut maksimaalse jätkusuutliku saagikuse kohta rohkem kui poolte kalavarude puhul⁵⁷. 156 kalavaru puhul, mille suhtes kehtivad püügikvoodid, sai ICES anda maksimaalse jätkusuutliku saagikuse nõuande 86 kohta ehk 55%-l juhtudest⁵⁸. ICES kohaldas muudel juhtudel ettevaatusprintsiipi, mistõttu võivad püügimäärad olla suuremad kui maksimaalse jätkusuutliku saagikuse korral (vt 2. selgitus).

Aruanded on näidanud, et komisjon on varem teinud ettepanekuid püügi piirnormide kohta, mis mõnikord ületavad ICESilt saadud teaduslikke nõuandeid. Nõukogu omakorda suurendas mõnikord komisjoni pakutud piirmäärasid (vt 9. selgitus).

Arvukad ELi meetmed ei ole vähendanud ülepüüki Vahemerel

Kalanduse teadus-, tehnika- ja majanduskomitee järeldas oma 2019. aasta aruandes ÜKP tulemuslikkuse jälgimise kohta, et Vahemere kalavarud on endiselt halvas olukorras⁵⁹. Komisjoni hinnangul oli Vahemerel ja Mustal merel püük umbes 2,2 korda suurem kui nende varude vastav maksimaalse jätkusuutliku saagikuse tase ja kalavarude biomass ei olnud 2016. aastaks võrreldes 2003. aastaga märkimisväärselt suurenenud⁶⁰. Euroopa Keskkonnaamet teatas 2020. aastal, et ainult 6% Vahemere hinnatud kalavarudest vastas maksimaalse jätkusuutliku saagikuse kriteeriumidele⁶¹.

STECF on võtnud Vahemere suhtes kasutatavat püügikoormuse reguleerimise korda arvesse ja soovitanud kaaluda lubatud kogupüügi põhiseid alternatiive. Komisjon tegi oma ettepanekutes Vahemere lääneosas ja Aadria meres rakendatavate ELi mitmeaastaste kavade kohta ettepaneku selliste meetmete kohta, kuid kaasseadusandjad lükkasid need tagasi. Kalanduse teadus-, tehnika- ja majanduskomitee on teatanud, et püügikoormuse vähendamine ei tähenda automaatselt väiksemat saaki⁶².

STECFi hinnangul koosnes Vahemerel tegutsev ELi väikestest alustest koosnev rannapüügilaevastik 2016. aastal umbes 17 500 laevast⁶³. Suured laevad püüavad oluliselt rohkem kalu kui väikesed. Joonisel 11 on kujutatud ligikaudne laevastiku koguarvu ja kogusaagi osakaal väikeste ja suurte laevade kaupa.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda (dokumendis STECF 18–07 esitatud teabe alusel).

Liikmesriigid peaksid jälgima lossimist oma sadamates ja ELi õigusaktide kohaselt peab kõik kalandustooted esmalt turustama või registreerima enampakkumiskeskuses registreeritud ostjatele või tootjaorganisatsioonidele⁶⁴. Sellest tulenevalt peaksid liikmesriikide ametiasutused ja lossimiskohtade haldajad suutma koostada saagi kohta ulatuslikke andmebaase. 2017. aastal märkis kalanduse teadus-, tehnika- ja majanduskomitee, et Vahemere kalavarude hindamisel on tehtud edusamme, kuid et „kättesaadavad andmed ei ole piisavalt usaldusväärsed, kuna kalandusteave on sageli osaline ja ebatäpne ning aegrida suhteliselt lühike“⁶⁵. Veel märkis komitee, et suure osa ELi Vahemere kalalaevastiku püügikoormuse järelevalve liikmesriikides oli kehv⁶⁶.

2019. aastal vaatas komitee tagantjärgi läbi Vahemere määruse alusel vastu võetud 22 riiklikku majandamiskava. STECF jõudis järeldusele, et „Vahemere määruse kohased vanemad riiklikud majandamiskavad ei ole enamikul juhtudel aidanud kaasa Vahemere kalavarude halva seisundi parandamisele“. Peale selle märkis komitee, et mõne nimetatud kava käivitamine oli seotud taotlusega teha erandeid Vahemere määruse sätetest⁶⁷.

Vahemere määruse eesmärk on kaitsta noorkalade kasvualasid ja tundlikke elupaikasid⁶⁸. Selles nõutakse, et liikmesriigid esitaksid komisjonile enne 31. detsembrit 2007 selliste alade määramist käsitleva asjakohase teabe ja et nõukogu määraks 2008. aasta lõpuks „kalapüügi kaitsealad, mis asuvad väljaspool liikmesriikide territoriaalmeresid, sealhulgas sellistel aladel keelatud või lubatud püügitegevuse liigid“. Liikmesriigid ei ole seda teavet komisjonile esitanud.

EL võttis 2019. aastal vastu mitmeaastase kava kuue Vahemere lääneosas elava põhjalähedase liigi jaoks⁶⁹. Kava sisaldab kaitsesätteid⁷⁰ mille järgi võetakse parandusmeetmeid (nt püügikeelud), kui teaduslikust nõuandest nähtub, et asjaomased varud on ohus, kuid püüki jälgida ja korralikke andmeid saada on keerukas (vt punkt62). Komisjon hindab kava aastal 2024, mis on vahetult enne maksimaalse jätkusuutliku saagikuse püügitasemete saavutamise tähtaega 1. jaanuaril 2025.

Tehnilised meetmed kujutavad endast õigusnorme, millega reguleeritakse, kuidas, millal ja kus võivad kutselised kalurid püügiga tegeleda. 2019. aastal võeti ELis vastu tehnilisi meetmeid käsitlev määrus⁷¹, mida kohaldatakse kõigis ELi vetes. Üks selle määruse eesmärke on see, et kalavarude majandamine peaks aitama kaasa merestrateegia raamdirektiivi ning linnu- ja elupaikade direktiivide rakendamisele⁷².

Enne tehnilisi meetmeid käsitleva määruse vastuvõtmist puudus mehhanism edusammude jälgimiseks. Tehnilisi meetmeid käsitleva määrusega antakse komisjonile õigus võtta vajaduse korral vastu delegeeritud õigusakte⁷³ ja kehtestatakse iga kolme aasta tagant esitatav aruandlus. Esimene kolme aasta aruanne esitatakse 2020. aastal.

Vahemere⁷⁴ ja GFCMi⁷⁵ määrused sisaldavad samuti tehnilisi meetmeid, mis kehtivad üksnes kõnealustes piirkondades. EL on Vahemere üldise kalanduskomisjoni liige, kuid tal on õigus võtta vastu rangemad eeskirjad, kui ta leiab, et Vahemere üldise kalanduskomisjoni meetmed ei ole kahjulike tagajärgedega kalapüügi mõju vältimiseks piisavad⁷⁶. On võimalik, et tehnilised meetmed aitavad tõhusamalt vähendada kalanduse negatiivset keskkonnamõju Vahemere merekeskkonnale.

Kalandusandmeid kogutakse kontrollimääruse⁷⁷ ja andmekogumise raammääruse alusel. Komisjoni 2017. aasta hinnangus kontrollimääruse mõju kohta jõuti järeldusele, et see ei vasta siiski täielikult eesmärgile⁷⁸, mis ajendas komisjoni tegema uut ettepanekut⁷⁹. Eelkõige on sõlmküsimuseks aruandlusest vabastamine alla 12-meetriste laevade ja alla 50 kg kaaluva saagi puhul. Ettepanek, mis on veel õigusloomeprotsessis, sisaldab sätteid, mis tugevdavad väikesemahulise kalapüügi järelevalvet, ja nõuet, et kõigil laevadel peab olema laeva jälgimise süsteem.

Seni on Vahemere üldine kalanduskomisjon kehtestanud tundlike süvamereelupaikade ja kalade tähtsate elupaikade kaitsmiseks kaheksa püügipiirangutega ala (nagu Jabuka / Pomo süvik), mis hõlmavad umbes 1% Vahemerest (vt joonis 12). Peale selle on Vahemere üldine kalanduskomisjon alates 2005. aastast keelanud tragide ja traalide kasutamise kõigis üle 1000 meetri sügavustes vetes (mis moodustavad 59% Vahemerest ja Mustast merest), kaitsmaks vähetuntud merepõhja elupaiku.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda ÜRO Toidu- ja Põllumajandusorganisatsiooni teaduslike illustratsioonide arhiivi andmete alusel. Loaga reprodutseeritud.

Seoses Vahemerega tekitab raskusi ka kalanduse ühine haldamine kolmandate riikidega. 2017. aastal moodustasid ELi püütud kogused Vahemerest püütud kogustest kaalu järgi umbes 52%. Joonisel 13 on näidatud, et nelja ELi liikmesriigi püütud kogus moodustab peaaegu kogu ELi püütud koguse ja nelja muu riigi püütud kogus moodustab üle 80% kolmandate riikide püütud kogusest⁸⁰.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda GFCMi andmebaasi alusel.

ELi ülemäärase püügivõimsuse vastased vahendid ei ole tihedalt kooskõlas piirkondlike vajaduste ja keskkonnamõjudega

ÜKP eesmärk on vältida mereressursside ülemäärast kasutamist, kohandades laevastike püügivõimsust püügimahule, mis on kooskõlas maksimaalse jätkusuutliku saagikusega⁸¹. Euroopa Komisjoni 2017. aasta tegevusaruandes märkisid komisjoni talitused, et liigne püügivõimsus on Vahemeres ülepüügi peamine põhjus, arvestades, et püügikontroll üldiselt puudub ning et kalastussuremuse reguleerimine sõltub püügikoormusest.

ÜKP määruse kohaselt peavad liikmesriigid kohandama oma laevastike püügivõimsuse oma püügivõimalustega. Sellega kehtestatakse püügivõimsuse ülemmäärad liikmesriigi kohta seoses mahutavuse ja mootorivõimsusega ning nõutakse liikmesriigilt laevastiku koosseisu arvamise / koosseisust väljaarvamise korra rakendamist⁸², nii et uut püügvõimsust saab laevastiku koosseisu arvata alles pärast olemasoleva samaväärse võimsuse väljaarvamist. Maksimaalse püügivõimsuse ülemmäära vähendatakse, kui laevad lammutatakse riigiabi toel.

2019. aasta lõpus olid laevastike püügivõimsused kohandatud ülemmäärade piires – tonnaaži järgi kokku 21% ja mootori võimsuse järgi 16% väiksemad. Seetõttu pakuvad need ülemmäärad liikmesriikidele vähe stiimuleid meetmete võtmiseks püügivõimsuse suhtes (vt joonis 14).

Allikas: Euroopa Kontrollikoda, tuginedes ELi laevastiku registrile.

Laevastiku koosseisu arvamise / koosseisust väljaarvamise kord ei hõlma eritingimusi Vahemere jaoks, kus püügisurve on Atlandi ookeaniga võrreldes palju suurem. Kõnealune kava võimaldab asendada passiivsed laevad uute laevadega ja kasutada uute laevade puhul rohkem merekeskkonda kahjustavaid püügimeetodeid. Kui näiteks laevastiku koosseisu võib arvata seinnoodalaeva asemel uue põhjatraaleri, põhjustab see merepõhja elupaikadele suuremat kahju. ÜKP määrus võimaldab komisjonil võtta vastu rakendusakte, milles sätestatakse kava rakendamise eeskirjad, kuid komisjon pole seda veel teinud⁸³.

Merekeskkonna kaitsmise toetamiseks kasutatakse vaid väikest osa ELi rahastusest

Rahaline toetus peaks olema suunatud tegelikele vajadustele ja toetama merekeskkonna kaitset parandavaid meetmeid. Oma auditis uurisime, kas Euroopa Merendus- ja Kalandusfondi (EMKF) ning programmide LIFE ja Interreg kasutamine aitas neljas külastatud liikmesriigis kaasa merekeskkonna kaitsele.

EMKF toetab ÜKP määruse eesmärkide saavutamist, sealhulgas seoses eesmärgiga viia püügitegevuse negatiivne mõju mere ökosüsteemile miinimumini ja tagada, et püügitegevus ei halvenda merekeskkonna seisundit⁸⁴. EMKFi ei tohiks kasutada laeva püügivõimsust suurendavate meetmete rahastamiseks⁸⁵.

EMKFi rahastus on ajavahemikul 2014–2020 kokku üle 6 miljardi euro. Seitsmest suurimast EMKFi vahendite saajast viis on Vahemere rannajoonega riigid (vt joonis 15). Nende hulgast omakorda kahel suurimal vahendite saajal on nii Atlandi ookeani kui ka Vahemere rannajoon.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda väljaande „Andmeid ja arve ühise kalanduspoliitika kohta (EL, 2018)“ alusel.

EMKF toetab kalapüüki ja vesiviljelust. EMKF peaks toetama merestrateegia raamdirektiivi ja andma panuse merekeskkonna kaitsesse⁸⁶. Fondist saab otse toetada kaitsemeetmeid ja kaudselt ka muid kasulikke meetmeid (sh teaduslikud andmed, andmete kogumine, seire ning õigus- ja haldusnormide täitmise tagamine)⁸⁷. Meie hinnangul olid külastatud neli liikmesriiki kasutanud 2019. aasta lõpuks ligikaudu 6% kogu oma toetusest EMKFi raames merestrateegia raamdirektiivi ning linnu- ja elupaikade direktiividega kõige otsesemalt seotud kaitsemeetmete rahastamiseks⁸⁸ ja veel 8% meetmetele, millel on kaitsele väiksem otsene mõju. Sellest olid nad kasutanud vähem kui 2 miljonit eurot (0,2%) selleks, et vähendada kalapüügi mõju merekeskkonnale (vt joonis 16). 2020. aastal tehtud komisjoni rahastatud uuringus⁸⁹ leiti, et 2019. aastaks olid ELi liikmesriigid kasutanud EMKFist 14 miljonit eurot tundlike liikide kaitseks. Euroopa Keskkonnaamet tegi 2020. aastal kindlaks, et EMKFi rahastus on vaja viia paremini kooskõlla merestrateegia raamdirektiiviga⁹⁰.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda liikmesriikidelt saadud teabe põhjal.

Kirjutasime 2011. aastal, et ELi kalalaevastike liigne püügivõimsus on ohustanud kalavarude jätkusuutlikkust⁹¹. EMKFi eesmärk oli rahastada säästlikku kalandust ja ühise kalanduspoliitika elluviimist aastatel 2014–2020⁹². Kuna mõned kaubanduslikud kalavarud olid ülepüütud, oli fondi tingimuseks, et seda ei saa kasutada kalalaevastike püügivõimsuste suurendamiseks. Seega ei toetanud fond uute kalalaevade ehitust ega laevade püügivõimsust suurendavaid toiminguid⁹³.

Komisjoni ettepanekus⁹⁴ uue fondi kohta aastateks 2021–2027 välistati taas rahalise toetuse eraldamine olemasolevate kalalaevade püügivõimsuse mis tahes viisil suurendamiseks ja eritingimustel nähti ette rahaline toetus esimese väikesemahuliseks rannapüügiks kasutatava kalalaeva soetamiseks. Nõukogu 2019. aasta juuni järeldustes⁹⁵ komisjoni ettepaneku kohta nähti ette rahaline toetus esimese kalalaeva soetamiseks eritingimustel ja lisati erand püügivõimsuse suurendamise toetuse välistamisest. Auditi ajaks ei olnud seadusandjad õigusakte veel vastu võtnud. Märgime, et kalalaevade soetamise ja püügivõimsuse suurendamise toetamine võib põhjustada lisasurvet kalavarudele ja haavatavatele mereelupaikadele.

Programm LIFE⁹⁶ on ELi vahend, mis on konkreetsemalt suunatud keskkonnaprojektide toetamisele. Alates 2014. aastast on programmi LIFE raames loodud integreeritud projekte, mille eesmärk on suurema rahastuse abil toetada konkreetselt ELi liikmesriikide keskkonna- ja kliimaalaste õigusaktide rakendamist. Neljast külastatud liikmesriigist kolm edendasid selliseid projekte merekaitsemeetmetega: LIFE-IP Intemares Hispaanias, LIFE IP Marine Habitats Prantsusmaal ja LIFE-IP Azores Natura Portugalis. Neljas külastatud liikmesriigis oli häid näiteid merekaitsega seotud ELi programmi LIFE raames rahastatud projektidest ja häid näiteid Interregi rahaliste vahendite kasutamisest. 10. selgituses on toodud näited selle kohta, kuidas on ELi rahastuse abil saavutatud muutusi.

10. selgitus

ELi rahastuse abil saab olukorda muuta

Berlenga saarestiku kaitsealal (Natura 2000 võrgustiku kaitseala Portugalis) kaasrahastas EL programmi LIFE projekti Berlengas (ligikaudu 0,7 miljoni euroga). Projekti eesmärk oli taastada merelindude populatsioone ja vähendada merelindude kaaspüüki. Meetmed hõlmasid invasiivsete liikide (kodurotid) hävitamist ja kiskjate populatsioonide kontrolli all hoidmist. Projekti lõpuks oli mõned tõmmu-tormipääsud põhisaarel uuesti pesitsema hakanud. Projekti käigus vähendati merelindude kaaspüüki seinnoodaga püügi ajal, kasutades röövlindu jäljendavat tuulelohet. Bioloogide ja kalurite tihe koostöö aitas suurendada teadlikkust kaaspüügist.

© Ana Isabel Fagundes.

© Elisabete Silva.

EL kaasrahastas umbes 3,5 miljoni euroga Interregi projekti FISHMPABLU2 , mis hõlmas 11 merekaitseala kuues Vahemere riigis (Kreekas, Hispaanias, Prantsusmaal, Horvaatias, Itaalias ja Sloveenias). Projekti eesmärk oli edendada säästvat väikesemahulist kalapüüki merekaitsealadel ja nende ümbruses, katsetades eri tüüpi meetmeid (nt kalurite kaasamine seiresse, järelevalvesse ja otsuste tegemisse, püügivahendite väljavahetamine, püügikoormuse vähendamine jms). Projekti raames koostati merekaitsealade haldajatele ja väikesemahulise kalapüügiga tegelevatele kaluritele iga meetme jaoks nn haldustööriistade komplekt.

Järeldused ja soovitused

Selle auditi käigus uuriti, kas mere bioloogilise mitmekesisuse ja elupaikade peamisi survetegureid käsitlev ELi raamistik oli Atlandi ookeani ja Vahemere piirkonna valitud osades hästi välja töötatud ja rakendatud ning kas ELi rahaliste vahendite kasutamine oli tulemuslik. Usaldusväärsed teadusasutused on kindlaks teinud, et kalapüük on üks peamistest merekeskkonda koormavatest teguritest. Selle tulemusena pöörasime poliitikaraamistiku, ELi rahastamise ja nende kohaldamise viiside uurimisel erilist tähelepanu kalandusküsimustele.

Üldiselt oli merekeskkonna kaitsmiseks loodud küll raamistik, kuid ELi tegevus ei olnud aidanud taastada merede head keskkonnaseisundit ega kestlikku kalapüüki kõigil meredel. Leidsime, et ELi tegevus on aidanud kaasa edusammudele seoses Atlandi ookeaniga, kus paljude kalavarude olukord on stabiliseerunud ja/või paranenud, kuid seoses Vahemerega sisulised märgid edusammudest puudusid.

Merekaitsealad on kõige sümboolsemad merekaitsemeetmed. Merestrateegia raamdirektiivi kohaselt on liikmesriigid kohustatud looma selliste piirkondade sidusad võrgustikud ning ELi eesmärk oli võtta 2020. aastaks kaitse alla 10% oma merealadest. Meie hinnang ühendatud merekaitsealade kohta on kooskõlas Euroopa Keskkonnaameti omaga, kes tegi kindlaks, et tõhusat, hästi hallatud ja ühendatud merekaitsealade võrgustikku ei ole loodud (vt punktid 31 –38). Seetõttu kaitsesid nad mere bioloogilist mitmekesisust vaid piiratult.

Liikmesriigid ei saa kehtestada piiranguid püügitegevusele väljaspool oma territoriaalmerd, kui nad ei osale mitmepoolsetes aruteludes. Nimetatud asjaolu muudab merekeskkonna kaitsmise keerukaks (vt punkt 39).

Nii ühise kalanduspoliitika kui ka mere elurikkuse alased ELi õigusaktid sisaldavad erisätteid, mille eesmärk on viia omavahel kooskõlla kalandusmeetmed ja merekeskkonna kaitsemeetmed. Leidsime, et ÜKP määruse artikkel 11 ja merestrateegia raamdirektiivi artikkel 15 ei toiminud tegelikkuses uuritud valdkondades ettenähtud viisil. See nõrgendas nende poliitikavaldkondade kooskõlastamist (vt punktid 40–46).

Linnu- ja elupaikade direktiividega loodud Natura 2000 võrgustik on elurikkuse kaitsmisel ELi jõupingutuste nurgakivi. Muud ELi õigusaktid sisaldavad kaitsesätteid, mis viitavad nendes direktiivides loetletud liikidele ja elupaikadele. Täheldasime, et enam kui 25 aastat tagasi loodud ohustatud liikide ja elupaikade nimistutes ei võeta arvesse hiljutisi teaduslikke andmeid. Seepärast ei kaitse kõnealused õigusaktid mõningaid ohustatud liike (vt punktid 47–51).

Keskkonna- ja kalanduspoliitika vaheliste seoste tugevdamiseks peaks komisjon koos liikmesriikidega tegema kindlaks tundlike liikide ja elupaikade kaitseks vajalikud regulatiivsed ja halduslikud muudatused, millega

• hõlbustada ühise kalanduspoliitika määruse ja merestrateegia raamdirektiivi kohaste kaitsemeetmete kiiremat rakendamist;
• laiendada kaitset rohkematele liikidele (eriti neile, mis on liigitatud äärmiselt ohustatud liikideks) ja elupaikadele, võttes arvesse praeguseid teaduslikke andmeid.

Rakendamise tähtaeg: 2022. aasta

Atlandi ookeani puhul, kus kalavarude majandamine on enamasti seotud lubatud kogupüügi piirnormidega, on kalavarude olukord mõõdetavalt paranenud, ning komisjon eeldab, et säästev kalapüük hõlmab 99% 2020. aastal püütud kalade mahust ja 73% bioloogilistest varudest. Kalavarude puhul, mille kohta on olemas teaduslikult põhjendatud maksimaalse jätkusuutliku saagikuse nõuanne, varude biomass suurenes. Siiski täheldasime, et maksimaalse jätkusuutliku saagikuse nõuanne puudus enam kui poolte bioloogiliste varude kohta, paljud neist olid endiselt ülepüütud ning üldist eesmärki püüda 2020. aastaks kõiki kalavarusid kooskõlas maksimaalse jätkusuutliku saagikuse nõuandega ei saavutata (vt punktid 52–58).

Asjakohase ELi teadusliku organi (STECF) 2019. aasta soovituse kohaselt võiks kalapüük Vahemeres olla kahekordselt jätkusuutlikul tasemel (vt punktid 59–60).

Leidsime, et ELi tegevuse tulemusel ei olnud loodud 2006. aasta Vahemere määrusega nõutavaid ELi kaitsealasid. Merede püügikeelualasid saab luua muude vahenditega. Samuti võimaldab GFCM teaduslikel nõuannetel põhinevate püügipiirangutega piirkondade loomist. Alates 2019. aastast sisaldab Vahemere lääneosa mitmeaastane kava alternatiivset vahendit püügikeelualade loomiseks. Kavas lükatakse üldeesmärk saavutada maksimaalne jätkusuutlik saagikus 2020. aastaks edasi 1. jaanuarini 2025. Komisjon hindab kava 2024. aastal, vahetult enne kõnealust uut tähtaega (punktid 61–65).

On võimalik, et tehnilised meetmed aitavad tõhusamalt vähendada kalanduse negatiivset keskkonnamõju Vahemere merekeskkonnale. Vahemere suhtes kohaldatavate ELi tehniliste meetmete rakendamist on keerukas tagada ja need pole veel olnud mere elusressursside kaitsmiseks piisavad. 2018. aastal tegi komisjon ettepaneku võtta vastu uus kontrollimäärus, mis käsitleb mõningaid teadaolevaid puudusi seoses kalastamisega Vahemeres, eelkõige seoses kalasaagi ja kalalaevade asukoha seirega (punktid 66–69).

EL, selle Vahemere piirkonna liikmesriigid ja teised Vahemere piirkonna riigid on Vahemere üldise kalanduskomisjoni (GFCM) osalised. GFCMi kehtestatud püügipiirangutega alad hõlmavad umbes 1% Vahemerest; peale selle on GFCM keelustanud mõningate kahjulike püügimeetodite kasutamise (punkt 70) kõigis vetes üle 1000 meetri sügavusel (st 59% Vahemere ja Musta mere piirkonnast).

ELi püügivõimsuse ülemmäärad ja laevastiku koosseisu arvamise / koosseisust väljaarvamise kord ei olnud kavandatud vastavalt ELi piirkondlike merede konkreetsetele oludele ja selles ei arvestatud eri tüüpi püügimeetodite keskkonnamõjuga (punktid 72–75).

Arvestades Vahemere ökosüsteemide olukorra pikaajalist halvenemist, peaks komisjon koos asjaomaste liikmesriikidega

• uurima võimalust luua täiendavaid merekaitsealasid Vahemeres;
• andma korrapäraselt aru Vahemere lääneosa mitmeaastase kava raames saavutatud edusammude ja parandusmeetmete vajaduse kohta, et võimaldada parandusmeetmeid tuvastada ja kasutusele võtta.

Rakendamise tähtaeg: 2023. aasta

ELi õigusaktides on sätestatud, et ELi rahastus peaks toetama merekeskkonna kaitset. ELis on selleks otstarbeks mitu vahendit. EMKF on kohandatud toetama ühise kalanduspoliitika eesmärke. Fond võib nii otseselt kui ka kaudselt toetada kaitsemeetmeid. Nelja külastatud liikmesriigi puhul oli meie hinnangu kohaselt 2019. aasta lõpuks kasutatud kogu EMKF vahenditest 6% otseselt seotud kaitsemeetmetega ja veel 8% oli kaudselt seotud kaitse-eesmärkidega (punktid 76–79).

Vahemere kalalaevastiku liigne püügivõimsus on üks ülepüügi põhjus. Täheldasime, et komisjoni ettepanekus uue fondi kohta programmiperioodiks 2021–2027 säilitati suures osas praegused piirangud, mille kohaselt ei või rahastust kasutada püügivõimsuse suurendamiseks (punktid 80 ja 81).

ELi programmi LIFE eesmärk on toetada keskkonnaprojekte, eelkõige integreeritud projektide abil. Programmist Interreg saab rahastada ka merekeskkonda toetavaid projekte. Külastatud liikmesriikides oli häid näiteid nende vahendite kasutamise kohta (punkt 82).

Komisjon peaks koos liikmesriikidega järgmise EMKFi programmitöö raames kindlaks tegema, kuidas suurendada EMKFist eraldatavate vahendite panust merekaitse-eesmärkide saavutamisse.

Rakendamise tähtaeg: 2023. aasta

I auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Samo Jereb, võttis käesoleva aruande vastu 28. oktoobri 2020. aasta koosolekul Luxembourgis.

Kontrollikoja nimel

Klaus-Heiner Lehne
president

Lisad

I lisa. Püügimeetodid

Selles lisas selgitatakse lühidalt mõne püügimeetodi peamisi omadusi⁹⁷.

Põhjatraal on koonusekujuline võrk, mida veetakse horisontaalselt (ühe või kahe kalalaeva abil) mööda mere põhja. Tavaliselt on selle külgedel kaks tiiba, mis ulatuvad avausest ettepoole, ja traal kitseneb kitsa, suletud otsa (noodapära) poole, kuhu saak koguneb. Võrk on kujundatud merepõhjas või selle lähedal elavate liikide püüdmiseks.

Seinnoot on pikk ümar võrk, mille üla- ja alaosas on raam. Selle alumises servas on rõngad, mida läbib terastraat või köis, mida kasutatakse võrgu põhja kokkutõmbamiseks ja kalade kinnipüüdmiseks. Üldiselt on see kõige tõhusam püügivahend kalastamiseks avamerel merepõhjast kõrgemal.

Triiv-nakkevõrgud koosnevad võrgunöörist, mida ujukid hoiavad enam-vähem vertikaalselt ülemisel joonel (ülemine selis) ja raskused alumisel joonel (alumine selis). Võrgud triivivad vooluga kaasa, tavaliselt pinna lähedal või vees keskmisel sügavusel ja kalad jäävad neisse ujudes lõpuseid pidi kinni. Triivvõrgud võib kinnitada paadi külge või jätta vabalt triivima ja hiljem üles korjata.

Põhjaõngejada koosneb pikast põhiliinist ja mitmest ühtlaselt paigutatud haruliinist (jadaõnge lips), mille otsas on konksud. See seatakse kas põhja lähedale või harvemini keskmisele sügavusele või pinna lähedale. Selle pikkus võib ulatuda mõnesajast meetrist rannakalanduses kuni üle 50 km suuremahulise mehhaniseeritud kalapüügi korral. Triivõngejada korral hoitakse põhiliini pinna lähedal või teataval sügavusel, kasutades korrapäraselt asetsevaid ujukeid.

II lisa. Valikusse kuulunud merekaitsealad

Mere allpiirkonnad: Biskaia laht ja Pürenee rannik (BIC); Makaroneesia (MAC); Vahemere lääneosa (WM)
Aasta: ühenduse tähtsusega alaks muutmise ettepaneku aasta

HISPAANIA

PRANTSUSMAA

ITAALIA

PORTUGAL

Akronüümid ja lühendid

EEA: Euroopa Keskkonnaamet

EL: Euroopa Liit

ELTL: Euroopa Liidu toimimise leping

EMKF: Euroopa Merendus- ja Kalandusfond

FAO: ÜRO Toidu- ja Põllumajandusorganisatsioon.

GFCM: Vahemere üldine kalanduskomisjon

ICES: Rahvusvaheline Mereuurimise Nõukogu

IUCN: Rahvusvaheline Looduse ja Loodusvarade Kaitse Liit

NEAFC: Kirde-Atlandi Kalanduskomisjon

STECF: kalanduse teadus-, tehnika- ja majanduskomitee

ÜKP: Ühine kalanduspoliitika

ÜRO: Ühinenud Rahvaste Organisatsioon

Mõisted

Berni konventsioon Euroopa floora ja fauna ning nende kasvu- ja elupaikade kaitse kohta: 1979. aastal Euroopa Nõukogu egiidi all sõlmitud mitmepoolne leping looduslike, eelkõige ohustatud või haavatavate taime- ja loomaliikide ning nende kasvukohtade ja elupaikade kaitsmise kohta.

Bioloogilise mitmekesisuse konventsioon: ÜRO egiidi all 1992. aastal sõlmitud mitmepoolne leping bioloogilise mitmekesisuse kaitse, selle komponentide säästva kasutamise ning geneetiliste ressursside kasutamisest saadava tulu õiglase ja erapooletu jaotamise kohta.

Bioloogilised kalavarud: ühte liiki kuuluvate isendite rühm kindlas piirkonnas.

EMKF: 2014. aastal loodud ELi merendus- ja kalanduspoliitika rahastamisvahend.

Interreg: seda programmide kogumit rahastab Euroopa Regionaalarengu Fond ja see toetab piiriülest koostööd projektide rahastamise kaudu. Algatuse eesmärk on lahendada koos ühiseid probleeme ja leida ühiseid lahendusi erinevates valdkondades, sealhulgas keskkonna valdkonnas.

Kalavarude biomass: kõigi paljunemisvõimeliste kalavarude üksikkalade kogumass.

Kalavarude majandamise ökosüsteemipõhine lähenemisviis: integreeritud lähenemisviis, mis võtab arvesse kogu ökosüsteemi. Eesmärk on säilitada ökosüsteemide hea, puhas ja mittetoksiline seisund, tootlikkus ja vastupanuvõime, tagamaks, et mereressurssidest saadav kasu oleks suur, samas kui kalapüügi mõju mereökosüsteemidele on väike ega kahjusta ökosüsteeme tulevikus.

Laevastiku koosseisu arvamise / koosseisust väljaarvamise kord: õigusraamistik ELi kalalaevastiku suuruse haldamiseks kooskõlas kindlaksmääratud ülemmääradega, sealhulgas tagades, et liikmesriigid ei saaks lisada uusi laevu, ilma et võetaks arvesse kõrvaldatud püügivõimsust.

LIFE: 1992. aastal loodud ELi keskkonna- ja kliimameetmete rahastamisvahend.

Lubatud kogupüük (TAC): maksimaalne kalavarude maht, mida võib ühise kalanduspoliitika kohaselt igal aastal püüda.

Majandusvöönd: mereala, mis asub vahetult väljaspool rannikuriigi territoriaalvett ja kus sellel riigil on teatavad ÜRO mereõiguse konventsioonist tulenevad õigused ja kohustused.

Maksimaalne jätkusuutlik saagikus: maksimaalne kalakogus, mida saab olemasolevates tingimustes pidevalt püüda, ilma et kalavarud ammenduks.

Merekaitseala: seadusega või muul viisil määratud mereala elurikkuse, loodusvarade ja kultuuripärandi kaitsmiseks ja säilitamiseks.

Mereõiguse konventsioon: 1982. aastal ÜRO egiidi all sõlmitud mitmepoolne leping, milles sätestatakse riikide õigused ja kohustused seoses nende kasutatavate maailmamerede ja ookeanidega ning kehtestatakse suunised keskkonna ja mereressursside majandamise kohta.

Metsloomade rändliikide kaitse konventsioon (Bonni konventsioon): ÜRO egiidi all 1979. aastal sõlmitud mitmepoolne leping rändliikide kaitsmise kohta nende asustatud piirkondades.

Ohutud bioloogilised piirid: parameetrite kogum, mis kalavarude majandamisel tagab, et varude hävimise tõenäosus on väike. See näitaja on vähem piirav kui maksimaalne jätkusuutlik saagikus.

Pelaagilised liigid: mere elusorganismid, mis veedavad suurema osa ajast kaldast ja merepõhjast eemal.

Piirkondlikud kalavarude majandamise organisatsioonid: kindlas piirkonnas kalandushuvi omavate riikide moodustatud rahvusvahelised organisatsioonid. Need organisatsioonid haldavad nii pika rändega liike (nt Rahvusvaheline Atlandi Tuunikala Kaitse Komisjon) kui ka kalavarusid geograafiliste piirkondade kaupa (näiteks NEAFC).

Piirkondlikud merekonventsioonid: merekeskkonna kaitseks mõeldud koostööstruktuurid, mis hõlmavad merealasid jagavaid liikmesriike ja naaberriike. Euroopa neli piirkondlikku merekonventsiooni on OSPAR (Kirde-Atlandi merekeskkonna kaitse konventsioon), HELCOM (Läänemere merekeskkonna kaitse konventsioon), Barcelona konventsioon (Vahemere merekeskkonna ja rannikuala kaitse konventsioon) ja Bukaresti konventsioon (Musta mere reostuse eest kaitsmise konventsioon).

Põhjalähedased liigid: kalaliik või -rühm, kes elab suurema osa oma elust merepõhjas või selle lähedal.

Püügikoormus: kalandustegevuse mõõtühik, milles võetakse arvesse laeva või laevastiku püügivõimsust ja kalapüügipäevade arvu.

Püügikoormuse reguleerimise kord: kalavarude majandamise käsitlusviis, kehtestades püügikoormusele piirangud.

Auditirühm

Euroopa Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse auditite tulemused, mis hõlmavad ELi poliitikat ja programme ning konkreetsete eelarvevaldkondade juhtimisega seotud teemasid. Auditite valiku ja ülesehituse juures on kontrollikoja eesmärk maksimeerida nende mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengusuundi ning poliitilist ja avalikku huvi.

Kõnealuse tulemusauditi viis läbi loodusvarade säästva kasutamise valdkonnaga tegelev I auditikoda, mille eesistuja on kontrollikoja liige Samo Jereb. Auditit juhtis kontrollikoja liige João Figueiredo, keda abistasid valdkonnajuht Colm Friel ning audiitorid Michela Lanzutti ja Antonella Stasia. Keelealast abi osutas Michael Pyper. Graafilisi materjale aitas koostada Marika Meisenzahl.

Järelmärkused

¹ ELi toimimise lepingu artiklid 7 ja 11.

² ELi toimimise lepingu artikkel 3: „1. Liidul on ainupädevus järgmistes valdkondades: [---] mere bioloogiliste ressursside kaitse ühise kalanduspoliitika raames“.

³ ELi toimimise lepingu artikkel 4: „2. Liit ja liikmesriigid jagavad pädevust järgmistes põhivaldkondades: e) keskkond“.

⁴ Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. juuni 2008. aasta direktiiv 2008/56/EÜ, millega kehtestatakse ühenduse merekeskkonnapoliitika-alane tegevusraamistik (merestrateegia raamdirektiiv) (ELT L 164, 25.6.2008).

⁵ Vastavalt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 30. novembri 2009. aasta direktiiv 2009/147/EÜ loodusliku linnustiku kaitse kohta ning nõukogu 21. mai 1992. aasta direktiiv 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta.

⁶ Euroopa Keskkonnaamet: „State of Europe’s Seas“, 2015.

⁷ Euroopa Keskkonnaameti aruanne nr 17/2019: „Marine messages II, Navigating the course towards clean, healthy and productive seas through implementation of an ecosystem‑based approach“, 2020.

⁸ Euroopa Keskkonnaameti aruanne nr 17/2019: „Marine messages II“, joonis 4.1.

⁹ Valitsustevaheline bioloogilist mitmekesisust ja ökosüsteemi teenuseid käsitlev teaduslik-poliitiline foorum 2019: „Global assessment report on biodiversity and ecosystem services“.

¹⁰ Vt FAO uuring: „Ecosystem Effects of Fishing in the Mediterranean: An Analysis of the Major Threats of Fishing Gear and Practices to Biodiversity and Marine Habits“, 2004.

¹¹ IUCN: „European Red List of Marine Fishes“, 2015.

¹² Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. detsembri 2013. aasta määrus (EL) nr 1380/2013 ühise kalanduspoliitika kohta (ELT L 354, 28.12.2013). See määrus on poliitikavaldkonna alusakt, mida täiendavad paljud muud õigusaktid. Lihtsustamise eesmärgil kasutame sellele määrusele viitamiseks edaspidi lühendit ÜKP määrus.

¹³ ÜKP määruse artikkel 2.

¹⁴ ÜKP määruse artikli 2 lõiked 1 ja 2.

¹⁵ Euroopa Keskkonnaamet: „Status of marine fish and shellfish stocks in European seas“, 2019.

¹⁶ ÜKP määruse artikkel 5.

¹⁷ 2020. aasta püügivõimaluste kohta annab teavet nõukogu 27. jaanuari 2020. aasta määrus (EL) 2020/123, millega määratakse 2020. aastaks kindlaks teatavate kalavarude ja kalavarurühmade püügi võimalused, mida kohaldatakse liidu vetes ning liidu kalalaevade suhtes teatavates vetes väljaspool liitu (ELT L 25, 30.1.2020).

¹⁸ Nõukogu 21. detsembri 2006. aasta määrus (EÜ) nr 1967/2006, mis käsitleb Vahemere kalavarude säästva kasutamise majandamismeetmeid (ELT L 409, 30.12.2006).

¹⁹ Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. detsembri 2011. aasta määrus (EL) nr 1343/2011, mis käsitleb teatavaid kalapüüki käsitlevaid sätteid Vahemere üldise kalanduskomisjoni (GFCM) lepinguga hõlmatud piirkonnas (ELT L 347, 30.12.2011).

²⁰ GFCMi lepingu artikkel 2: „Lepingu eesmärk on tagada mere elusressursside kaitse ja säästev kasutamine bioloogilisel, sotsiaalsel, majanduslikul ja keskkonna tasandil [---] rakenduspiirkonnas.“

²¹ 2017. aastal Maltal toimunud ministrite konverents Vahemere kalanduse jätkusuutlikkuse teemal, ministrite deklaratsioon Medfish4ever. Egiptus ei allkirjastanud seda deklaratsiooni.

²² KOM(2007) 575 lõplik, 10. oktoober 2007, Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile, nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Regioonide Komiteele „Euroopa Liidu integreeritud merenduspoliitika“.

²³ Merestrateegia raamdirektiivi artikkel 1.

²⁴ COM(2018) 562 final, 31. juuli 2018, Komisjoni aruanne Euroopa Parlamendile ja nõukogule, milles antakse hinnang merestrateegia raamdirektiivil põhinevatele liikmesriikide meetmeprogrammidele.

²⁵ COM(2018) 562 final, 31. juuli 2018, Komisjoni aruanne Euroopa Parlamendile ja nõukogule, milles antakse hinnang merestrateegia raamdirektiivil põhinevatele liikmesriikide meetmeprogrammidele.

²⁶ COM(2020) 259 final, 25. juuni 2020, Komisjoni aruanne Euroopa Parlamendile ja nõukogule merestrateegia raamdirektiivi (direktiiv 2008/56/EÜ) rakendamise kohta.

²⁷ KOM(2011) 244 lõplik, 3. mai 2011: Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile, nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Regioonide Komiteele „Meie elukindlustus, meie looduskapital: ELi bioloogilise mitmekesisuse strateegia aastani 2020“.

²⁸ COM(2015) 478 final, 2. oktoober 2015, Komisjoni aruanne Euroopa Parlamendile ja nõukogule„ ELi bioloogilise mitmekesisuse 2020. aastani kestva strateegia vahehinnang“.

²⁹ Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. juuli 2014. aasta direktiiv 2014/89/EL, millega kehtestatakse mereruumi planeerimise raamistik.

³⁰ COM(2015) 481 final, 1. oktoober 2015, Komisjoni aruanne Euroopa Parlamendile ja nõukogule edusammude kohta merekaitsealade loomisel (vastavalt merestrateegia raamdirektiivi 2008/56/EÜ artikli 21 nõudele).

³¹ Artikli 13 lõige 4.

³² Euroopa Keskkonnaamet: „Marine Protected Areas: Designed to conserve Europe's marine life, marine protected areas are a globally recognised tool for managing and enhancing our marine ecosystems“, 2018.

³³ „Marine Protected Areas Economics, Management and Effective Policy Mixes“ https://www.oecd.org/environment/resources/Marine-Protected-Areas-Policy-Highlights.pdf.

³⁴ WWF: „Protecting Our Ocean - Europe’s Challenges to Meet the 2020 Deadlines“, 2019.

³⁵ Euroopa Keskkonnaamet: „Marine messages II“, selgitus 3.2, 2020.

³⁶ Dureuil jt: „Elevated trawling inside protected areas undermines conservation outcomes in a global fishing hot spot“, Science, 362. köide, väljaanne 6421, lk 1403–1407, 2018.

³⁷ Euroopa Keskkonnaamet: „EU reaches the Aichi target of protecting ten percent of Europe's seas“,2018.

³⁸ Euroopa Keskkonnaamet: „Marine Protected Areas“, 2018.

³⁹ COM(2020) 380 final, 20. mai 2020, Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile, nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Regioonide Komiteele. „ELi bioloogilise mitmekesisuse strateegia aastani 2030. Toome looduse oma ellu tagasi“.

⁴⁰ Vt COM(2019) 274 final, 7. juuni 2019: Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile ja nõukogule ühise kalanduspoliitika olukorra ja 2020. aasta kalapüügivõimalusi käsitleva konsultatsiooni kohta.

⁴¹ Vt https://ec.europa.eu/fisheries/cfp/fishing_rules_et.

⁴² Euroopa Keskkonnaamet: „Marine messages II“, selgitus 3.2, 2020.

⁴³ COM(2018) 368 final, 30. mai 2018, Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus, millega muudetakse nõukogu määrust (EÜ) nr 1224/2009, nõukogu määruseid (EÜ) nr 768/2005, (EÜ) nr 1967/2006 ja (EÜ) nr 1005/2008 ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrust (EL) 2016/1139 kalanduskontrolli osas.

⁴⁴ IUCN: „European Red List of Marine Fishes“, 2015.

⁴⁵ Elupaikade direktiivi artikkel 19; linnudirektiivi artiklid 15 ja 16.

⁴⁶ Euroopa Keskkonnaameti aruanne nr 3/2015: „Marine protected areas in Europe's seas“.

⁴⁷ Vahemere määruse artikkel 3.

⁴⁸ Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. juuni 2019. aasta määrus (EL) 2019/1241, mis käsitleb kalavarude ja mereökosüsteemide kaitsmist tehniliste meetmete abil (ELT L 198, 25.7.2019).

⁴⁹ KOM(2009) 40 lõplik, 5. veebruar 2009, „Komisjoni teatis nõukogule ja Euroopa Parlamendile haide kaitse ja haivarude majandamise Euroopa ühenduse tegevuskava kohta“.

⁵⁰ STECF 19–17.

⁵¹ Nõukogu 23. juuni 2003. aasta määrus (EÜ) nr 1185/2003 haiuimede eemaldamise kohta laevade pardal (muudetud versioon) (ELT L 167, 4.7.2003).

⁵² ÜKP määruse artiklid 2 ja 3.

⁵³ Euroopa Keskkonnaamet: „Marine messages II“, 2020, lk 11.

⁵⁴ Keskkonnaamet: „Marine messages II“, 2020, lk 25.

⁵⁵ Komisjoni talituste töödokument, lk 9.

⁵⁶ STECF: „Monitoring the performance of the Common Fisheries Policy (STECF-Adhoc-19–01)“. Tegemist on STECFi eksperdirühma 2019. aasta märtsi aruandega. Andmed on esitatud kuni 2017. aastani. Vt lk 7, 11.

⁵⁷ STECF 19–01, lk 11.

⁵⁸ Komisjoni talituste töödokument, mis on lisatud dokumendile COM(2019) 274 final, vt lk 7.

⁵⁹ STECF-ADhoc-19–01.

⁶⁰ COM(2019) 274 final, 7. juuni 2016.

⁶¹ Euroopa Keskkonnaamet: „Marine messages II“, 2020, lk 17.

⁶² Vt STECFi aruanded: PLEN 17–02, PLEN 18–01, STECF 18–09 ja STECF 18–13.

⁶³ STECF: „The 2018 Annual economic report on the EU fishing fleets“ (STECF 18–07), lk 163.

⁶⁴ Vt nõukogu määruse (EÜ) nr 1224/2009 põhjendus 21 ja artikkel 59.

⁶⁵ Vt STECF 17–02.

⁶⁶ Vt STECF PLEN 17–02.

⁶⁷ Vt STECF PLEN 19–01.

⁶⁸ Vt nõukogu määruse (EÜ) nr 1967/2006 põhjendus 18 ning artiklid 5 ja 6.

⁶⁹ Määrus (EL) 2019/1022, vastu võetud 20. juunil 2019.

⁷⁰ Artiklid 17 ja 6.

⁷¹ Määrus (EL) 2019/1241.

⁷² Vt artikli 3 lõike 2 punkt d.

⁷³ Vt näiteks artikli 10 lõige 4, artikli 12 lõige 2, artikli 15 lõige 2, artikli 23 lõiked 1 ja 5, artikli 27 lõige 7 ning artikli 31 lõige 4.

⁷⁴ Määrus (EÜ) nr 1967/2006.

⁷⁵ Määrus (EL) nr 1343/2011.

⁷⁶ KOM(2007) 604 lõplik, 17. oktoober 2007, Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile, nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Regioonide Komiteele „Kahjulike tagajärgedega kalapüük avamerel ja ohualdiste süvamereökosüsteemide kaitsmine“.

⁷⁷ STECF PLEN 17–02.

⁷⁸ COM(2017) 192 final, 24. aprill 2017, Komisjoni aruanne Euroopa Parlamendile ja nõukogule „Nõukogu määruse (EÜ) nr 1224/2009 (millega luuakse liidu kontrollisüsteem ühise kalanduspoliitika eeskirjade järgimise tagamiseks) rakendamine ja hindamine vastavalt artiklile 118“.

⁷⁹ COM(2018) 368 final, 30. mai 2018.

⁸⁰ Allikas:GFCMi andmebaas.

⁸¹ Vt ÜKP määruse artikli 2 lõike 5 punkt d.

⁸² ÜKP määruse artikkel 23.

⁸³ Vt ÜKP määruse artikli 23 lõige 2.

⁸⁴ ÜKP määruse artikli 2 lõige 3.

⁸⁵ Vt EMKFi määruse (EL) nr 508/2014 artikkel 5.

⁸⁶ EMKFi määruse põhjendus 10.

⁸⁷ EMKFi määruse artikkel 6.

⁸⁸ EMKFi määruse artiklid 37–40: „kaitsemeetmete kavandamise ja rakendamise ning piirkondliku koostöö toetamine“; „kalapüügi poolt merekeskkonnale avaldatava mõju piiramine ning kalapüügi kohandamine vastavalt liikide kaitsele“; „mere bioloogiliste ressursside kaitsmisega seotud innovatsioon“; „merekeskkonna bioloogilise mitmekesisuse ja ökosüsteemide kaitse ja taastamine ning hüvitamise kord säästva püügitegevuse raamistikus“.

⁸⁹ „EMFF use for the protection of sensitive species“, lõpparuanne, märts 2020.

⁹⁰ Euroopa Keskkonnaamet: „Marine messages II“, 2020, lk 53.

⁹¹ Euroopa Kontrollikoja eriaruanne nr 12/2011: „Kas Euroopa Liidu meetmed on aidanud kohandada kalalaevastike püügivõimsust olemasolevate püügivõimalustega?“

⁹² EMKFi määruse artikkel 5.

⁹³ EMKFi määruse artikkel 11.

⁹⁴ Ettepanek võtta vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus, milles käsitletakse Euroopa Merendus- ja Kalandusfondi ning millega tunnistatakse kehtetuks määrus (EL) nr 508/2014. COM(2018) 390 final, 12.6.2018, artiklid 13 ja 16.

⁹⁵ Nõukogu järeldused komisjoni uut Euroopa Merendus- ja Kalandusfondi käsitleva ettepaneku kohta, juuni 2019.

⁹⁶ Määrus (EL) nr 1293/2013.

⁹⁷ FAO veebisaidil esitatud teabe põhjal.

Ajakava

Kontakt

EUROOPA KONTROLLIKODA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel +352 4398-1
Päringud: eca.europa.eu/et/Pages/ContactForm.aspx
Veebisait: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2020

AUTORIÕIGUS

© Euroopa Liit, 2020.

Euroopa Kontrollikoja taaskasutamispoliitika põhineb Euroopa Kontrollikoja otsusel nr 6–2019 avatud andmete poliitika ja dokumentide taaskasutamise kohta.

Kui ei ole märgitud teisiti (nt eraldiseisvates autoriõiguse märgetes), on ELile kuuluv kontrollikoja sisu litsentsitud vastavalt litsentsile Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). See tähendab, et taaskasutamine on lubatud, kui autoriõigustele on viidatud ja muudatused on ära märgitud. Taaskasutaja ei tohi moonutada dokumentide algset tähendust ega sõnumit. Kontrollikoda ei vastuta taaskasutamise tagajärgede eest.

Kui konkreetses sisus, näiteks kontrollikoja töötajatest tehtud fotodel, on kujutatud tuvastatavaid eraisikuid, või kui see sisaldab kolmandate isikute teoseid, tuleb teil taotleda täiendavaid õigusi. Kui luba on saadud, tühistab see eespool nimetatud üldise loa ja osutab selgelt mis tahes kasutuspiirangutele.

On võimalik, et ELile mittekuuluva sisu kasutamiseks või taasesitamiseks peate küsima luba otse autoriõiguse omajatelt.

Tööstusomandi õigustega hõlmatud tarkvara või dokumendid, nagu patendid, kaubamärgid, registreeritud disainilahendused, logod ja nimed, ei kuulu kontrollikoja taaskasutamispoliitika alla ega ole teile litsentsitud.

Domeeni europa.eu alla koondatud Euroopa Liidu institutsioonide veebisaitidel leidub linke, mis viivad muudele veebisaitidele. Kontrollikoda ei vastuta nende sisu eest ja soovitab teil seetõttu tutvuda nende veebisaitide isikuandmete ja autoriõiguse kaitse põhimõtetega.

Euroopa Kontrollikoja logo kasutamine

Euroopa Kontrollikoja logo ei tohi kasutada ilma kontrollikoja eelneva nõusolekuta.

VÕTA ÜHENDUST ELiga

Isiklikult
Kõikjal Euroopa Liidus on sadu Europe Directi teabekeskusi. Teile lähima keskuse aadressi leiate: https://europa.eu/european-union/contact_et

Telefoni või e-postiga
Europe Direct on teenus, mis vastab Teie küsimustele Euroopa Liidu kohta. Teenusega saate ühendust võtta:

• helistades tasuta numbril: 00 800 6 7 8 9 10 11 (mõni operaator võib nende kõnede eest tasu võtta),
• helistades järgmisel tavanumbril: +32 22999696 või
• e-posti teel: https://europa.eu/european-union/contact_et

ELi KÄSITLEVA TEABE LEIDMINE

Veebis
Euroopa Liitu käsitlev teave on kõigis ELi ametlikes keeltes kättesaadav Euroopa veebisaidil: https://europa.eu/european-union/index_et

ELi väljaanded
Tasuta ja tasulisi ELi väljaandeid saab alla laadida või tellida järgmisel aadressil: https://op.europa.eu/et/publications Suuremas koguses tasuta väljaannete saamiseks võtke ühendust talitusega Europe Direct või oma kohaliku teabekeskusega (vt https://europa.eu/european-union/contact_et).

ELi õigus ja seonduvad dokumendid
ELi käsitleva õigusteabe, sealhulgas alates 1952. aastast kõigi ELi õigusaktide konsulteerimiseks kõigis ametlikes keeleversioonides vt EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

ELi avatud andmed
ELi avatud andmete portaal (http://data.europa.eu/euodp/et) võimaldab juurdepääsu ELi andmekogudele. Andmeid saab tasuta alla laadida ja taaskasutada nii ärilisel kui ka mitteärilisel eesmärgil.