ESR:n tuki pitkäaikaistyöttömyyden torjumiseen: Toimenpiteitä on kohdennettava, räätälöitävä ja seurattava paremmin

Tiivistelmä

I Pitkäaikaistyöttömällä tarkoitetaan henkilöä, joka on ollut työttömänä vähintään 12 kuukautta. Näin pitkästä ajasta ilman virallista työsuhdetta voi aiheutua vakavia seurauksia asianomaisille henkilöille, kuten suurempi köyhyysriski, sosiaalinen syrjäytyminen ja jopa terveysongelmia. Pitkäaikaistyöttömyys vaikuttaa siten myös sosiaalisiin rakenteisiin. Samalla pitkäaikaistyöttömyys vaikuttaa talouden kannalta katsottuna kielteisesti kasvuun ja julkiseen talouteen.

II EU:ssa työmarkkinapolitiikka kuuluu kansalliseen toimivaltaan: jäsenvaltiot (joskus yhdessä alueidensa kanssa) ovat vastuussa asianmukaisista toimenpiteistä, joilla vähennetään (pitkäaikais)työttömyyttä, ja niiden täytäntöönpanosta. Samalla jäsenvaltiot tekevät yhteistyötä EU:n kanssa kehittääkseen koordinoitua työllisyysstrategiaa, jonka on tarkoitus edistää erityisesti ammattitaitoista, koulutettua ja sopeutumiskykyistä työvoimaa sekä talouden muutokseen reagoivia työmarkkinoita. Strategiakehyksessä EU:n rooliin kuuluu jäsenvaltioiden välisen yhteistyön edistäminen ja toimien tukeminen ja tarvittaessa täydentäminen.

III Komissio on vuodesta 2011 lähtien arvioinut jäsenvaltioiden työmarkkinapolitiikkaa eurooppalaisen ohjausjakson avulla. Neuvosto on komission analyysin perusteella antanut useita maakohtaisia suosituksia, joissa asianomaisia jäsenvaltioita kehotetaan toteuttamaan erityisiä toimenpiteitä pitkäaikaistyöttömyyden torjumiseksi, esimerkiksi yksilöllistä lähestymistapaa. Vuonna 2016 neuvosto suositteli, että jäsenvaltiot soveltavat kyseistä lähestymistapaa pitkäaikaistyöttömyyteen.

IV Euroopan sosiaalirahasto (ESR) on EU:n tärkein rahoitusväline jäsenvaltioiden aktiivisten työmarkkinatoimenpiteiden tukemisessa. Neljä yhdestätoista temaattisesta tavoitteesta, jotka on vahvistettu Euroopan rakenne- ja investointirahastojen yhteisiä säännöksiä koskevassa asetuksessa, ovat kaudella 2014–2020 ESR:n kannalta merkityksellisiä, ja niistä kolmessa pitkäaikaistyöttömyyttä koskevaa erityiskysymystä käsiteltiin ainakin osittain. Noin 11,4 miljardia euroa kohdennettiin investointiprioriteettiin ”työnhakijoiden ja työelämän ulkopuolella olevien, pitkäaikaistyöttömät ja työmarkkinoista kaukana olevat henkilöt mukaan lukien, pääsy työhön, myös paikallisten työllisyysaloitteiden kautta, ja työvoiman liikkuvuuden tukeminen”. Tämä on investointiprioriteeteista ainoa, joka koskee nimenomaisesti pitkäaikaistyöttömiä sekä muiden heikommassa asemassa olevien työnhakijoiden ja työelämän ulkopuolella olevien ryhmiä. Komission mukaan tämä prioriteetti kattaa noin puolet kaikista ESR:n varoista, joita käytetään pitkäaikaistyöttömyyttä torjuviin toimenpiteisiin.

V Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa arvioitiin, tehosiko työhön pääsyä koskevan investointiprioriteetin kautta ohjelmakaudella 2014–2020 myönnetty ESR:n rahoitus pitkäaikaistyöttömyyden torjuntaan. Tilintarkastustuomioistuin arvioi erityisesti, missä määrin ESR:n menot kohdennettiin pitkäaikaistyöttömien työllistymistä edistäviin toimenpiteisiin. Lisäksi se tutki, sovelsivatko jäsenvaltiot yksilöllistä lähestymistapaa, kun ne toteuttivat pitkäaikaistyöttömien (takaisin) työmarkkinoille pääsyä edistäviä toimenpiteitä. Lopuksi tilintarkastustuomioistuin tarkisti, oliko komissio ryhtynyt tarvittaviin toimiin saadakseen tarpeellisia ja riittäviä tietoja, joiden perusteella ESR:n rahoituksen vaikutus pitkäaikaistyöttömyyteen voidaan määrittää.

VI Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että työhön pääsyä koskevilla ESR:n toimenpiteillä rahoitettiin kauden 2014–2020 aikana erilaisia toimia, joista oli hyötyä monille henkilöille, jotka olivat hakeneet töitä pitkään. Nämä ESR:n toimenpiteet kohdistuivat pääasiassa pitkäaikaistyöttömiin joko työttömien ja/tai epäedullisessa asemassa olevien ryhmien alaryhmänä. Tämä vastasi investointiprioriteetin rahoituksen soveltamisalaa, joka viittaa pitkäaikaistyöttömiin mutta joka kattaa kaikki työnhakijat ja työelämän ulkopuolella olevat. Tämä lähestymistapa soveltui myös muihin asiaankuuluviin ESR:n investointiprioriteetteihin. Työhön pääsyä koskevaan prioriteettiin liittyvien tietojen perusteella tilintarkastustuomioistuin totesi myös, että työhön pääsyä koskevilla ESR:n toimenpiteillä tuettujen pitkäaikaistyöttömien osuus ei välttämättä vastannut ongelman laajuutta joissakin jäsenvaltioissa.

VII Tilintarkastustuomioistuimen analyysi osoitti myös, että yksilöllisen lähestymistavan käsitettä ei aina hyödynnetty kaudella 2014–2020 toteutetuissa ESR:n toimenpiteissä. Sen avulla olisi ollut mahdollista parantaa pitkäaikaistyönhakijoille suunnattujen ESR:n toimenpiteiden vaikuttavuutta, sillä ne eivät välttämättä aina vastanneet heidän erityistarpeisiinsa.

VIII Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa korostui myös toinen toistuva heikkous ESR:n seuranta- ja arviointikehyksessä: koska eri kohderyhmille (kuten pitkäaikaistyöttömille) ei ole omia menoluokkia, on vaikeaa paitsi tunnistaa, kuinka paljon EU:n rahoitusta kyseisiin toimiin on myönnetty, myös arvioida rahoituksen tuloksia ja vaikutuksia kohderyhmään.

IX Tilintarkastustuomioistuin suosittelee, että ohjelmakaudella 2021–2027 komissio

• vaatii jäsenvaltioita kohdistamaan toimia erityisesti pitkäaikaistyöttömiin ja heidän tarpeisiinsa ESR+:n avulla, mikäli pitkäaikaistyöttömyysaste on korkea kansallisella tai alueellisella tasolla
• vaatii jäsenvaltioita soveltamaan yksilöllistä lähestymistapaa kaikkiin pitkäaikaistyöttömiin pannessaan täytäntöön ESR+:n mukaisia työhön pääsyä koskevia toimenpiteitä
• arvioi pitkäaikaistyöttömiä koskevien työhön pääsyä edistävien toimenpiteiden vaikuttavuutta.

Johdanto

Pitkäaikaistyöttömyys: pysyvä ongelma joidenkin jäsenvaltioiden työmarkkinoilla

01 Pitkäaikaistyöttömyys on tunnistettu EU:ssa erityisongelmaksi jo useiden vuosien ajan. Pitkään työttöminä olleilla on enemmän ongelmia työn hankkimisessa, koska heidän motivaationsa, luottamuksensa ja taitonsa rapistuvat^[1]. Lisäksi työnantajat saattavat olla haluttomia palkkaamaan jonkun, joka ei ole työskennellyt pitkään aikaan^[2]. Pitkät työttömyysjaksot lisäävät köyhyyden, sosiaalisen syrjäytymisen ja jopa terveysongelmien riskiä^[3]. Pitkäaikaistyöttömyys vaikuttaa siis myös yhteiskuntarakenteeseemme. Samalla pitkäaikaistyöttömyys vaikuttaa talouden kannalta katsottuna kielteisesti kasvuun ja julkiseen talouteen^[4].

02 Laatikossa 1 määritellään termi ’pitkäaikaistyöttömyys’. Määritelmä noudattaa Kansainvälisen työjärjestön ohjeita, ja Eurostat käyttää sitä pitkäaikaistyöttömyyttä koskevien tietojen tuottamiseen EU:ssa.

03 EU:ssa pitkäaikaistyöttömyyttä pahensi 2000-luvun ensimmäisen vuosikymmenen lopun rahoitus- ja talouskriisi: vuonna 2014 noin 11 prosenttia työmarkkinoilla aktiivisesti toimivista oli työttömiä, kun se vuonna 2009 oli noin yhdeksän prosenttia. Samalla noin 50 prosenttia työttömistä oli ollut työttömänä yli vuoden vuonna 2014, kun vuonna 2009 heidän osuutensa oli noin 34 prosenttia. Tilanne on viime aikoina palannut laajalti kriisiä edeltävälle tasolle: tuoreimpien saatavilla olevien vuotuisten tietojen (2020) mukaan EU:n 27 jäsenvaltiossa oli 15 miljoonaa työnhakijaa, joista 35 prosenttia (5,3 miljoonaa henkilöä) oli pitkäaikaistyöttömiä (ks. kunkin jäsenvaltion tilanne kaaviossa 1, kaaviossa 2 ja liitteessä I). Covid-19-pandemian taloudelliset seuraukset kuitenkin lisäävät riskiä siitä, että tämä laskeva suuntaus kääntyy nousuun tulevina vuosina.

04 Vaikka rahoituskriisin jälkeen tapahtuneen talouden elpymisen aikana pitkäaikaistyöttömyysluvut keskimäärin pienenivät EU:ssa, on kehitys ollut epätasaista ja pitkäaikaistyöttömyyslukujen erot jäsenvaltioiden välillä ovat edelleen merkittäviä. Eurostatin vuotta 2020 koskevat tiedot, jotka olivat saatavilla tarkastuksen aikaan, osoittavat, että seitsemässä jäsenvaltiossa^[6] pitkäaikaistyöttömyyden osuus kokonaistyöttömyydestä ylitti EU27-maiden keskiarvon (35,4 prosenttia), kun vuonna 2014 näin tapahtui kymmenessä jäsenvaltiossa^[7]. Näistä seitsemästä jäsenvaltiosta Kreikassa osuus oli 66,5 prosenttia ja Italiassa 51,5 prosenttia. Kolmessa muussa jäsenvaltiossa (Belgiassa, Bulgariassa ja Slovakiassa) pitkäaikaistyöttömyyden osuus kokonaistyöttömyydestä oli yli 40 prosenttia ja Sloveniassa ja Ranskassa yli 35 prosenttia (ks. liite I). Näissä jäsenvaltioissa pitkäaikaistyöttömyysaste on keskimäärin 13,1 prosenttiyksikköä EU27-maiden keskiarvoa suurempi (verrattuna 9,2 prosenttiyksikköön vuonna 2014).

05 Alueellisella tasolla erot pitkäaikaistyöttömyysasteessa ovat vielä suuremmat. Tätä voidaan havainnollistaa ilmaisemalla pitkäaikaistyöttömyysaste prosentteina ammatissa toimivasta väestöstä: vuonna 2019 noin kolmasosassa EU27-maiden alueista (Eurostatin NUTS 2 ‑luokitusta käyttäen) pitkäaikaistyöttömyysaste oli yli EU27-maiden keskiarvon (2,8 prosenttia). Pitkäaikaistyöttömyysaste vaihteli 0,3 prosentista 18,4 prosenttiin (ks. kuva 1 ja kuva 2).

06 Pitkäaikaistyöttömyystietojen lisäksi komissio seuraa muutoksia niiden mahdollisten työntekijöiden osuudessa EU:ssa, jotka ovat ”työhön käytettävissä mutta eivät hae töitä”, mukaan lukien ne, jotka kuuluvat siihen henkilöryhmään, jotka ”eivät usko, että työtä on saatavilla” (niin kutsutut työnhakuun turhautuneet työnhakijat)^[8]. Koska nämä potentiaaliset työntekijät eivät etsi aktiivisesti työtä, heitä ei lasketa työttömiksi tai pitkäaikaistyöttömiksi vaan työelämän ulkopuolella oleviksi.

07 Eurostatin tietojen mukaan vuoden 2008 finanssikriisi johti siihen, että yhä useammat ihmiset jäivät työmarkkinoiden ulkopuolelle ja toimettomiksi. Pahimmillaan vuosina 2013–2014 työkykyisiä henkilöitä, jotka olivat työhön käytettävissä mutta eivät hakeneet töitä, oli yhdeksän miljoonaa, mukaan lukien yli viisi miljoonaa henkilöä, jotka eivät uskoneet, että työtä oli saatavilla. Tämän jälkeen mahdollisten työnhakuun turhautuneiden työnhakijoiden määrä väheni vuoteen 2020 asti, jolloin se kasvoi jälleen 3,5 miljoonaan henkilöön, yhdessä ”työhön käytettävissä, mutta ei hae töitä” henkilöryhmän kanssa (ks. kaavio 3).

08 Nämä tiedot eivät kuitenkaan havainnollista, kuinka moni pitkäaikaistyöttömäksi aiemmin laskettu henkilö lopetti työnhaun turhautumisen vuoksi. Tilastoissa heitä ei laskettaisi pitkäaikaistyöttömiksi, vaan ei-aktiivisiksi, minkä seurauksena pitkäaikaistyöttömien määrä vähenee automaattisesti. On olemassa riski siitä, että tämä antaa väärän kuvan positiivisesta muutoksesta työllisyystilanteessa tietyllä maantieteellisellä alueella.

Työllisyyspolitiikkaa koskevat EU:n aloitteet

Työllisyyspolitiikka: jäsenvaltioiden yksinomaista toimivaltaa

09 EU:ssa työmarkkinapolitiikka kuuluu kansalliseen toimivaltaan: jäsenvaltiot (joskus yhdessä alueidensa kanssa) ovat vastuussa asianmukaisista (pitkäaikais)työttömyyden vähentämiseen tähtäävistä toimenpiteistä ja niiden täytäntöönpanosta. Samalla jäsenvaltiot kehittävät yhdessä EU:n kanssa koordinoitua työllisyysstrategiaa edistääkseen erityisesti ammattitaitoista, koulutettua ja sopeutumiskykyistä työvoimaa sekä talouden muutokseen reagoivia työmarkkinoita. EU kannustaa strategia- ja koordinointikehyksensä puitteissa jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä ja tukee – ja tarvittaessa täydentää – niiden toimintaa^[9].

EU:n Eurooppa 2020 ‑strategia

10 Komissio ehdotti vuonna 2010 älykkään, kestävän ja osallistavan kasvun Eurooppa 2020 ‑strategiaa^[10], jonka tavoitteena on kansallisten ja EU:n politiikkojen koordinoinnin lisääminen. Yksi sen viidestä yleistavoitteesta koskee työllisyyttä, erityisesti 20–64-vuotiaiden työllisyysasteen nostamista 69 prosentista vähintään 75 prosenttiin vuoteen 2020 mennessä. Eurooppa-neuvosto hyväksyi strategian maaliskuussa 2010.

11 Komissio hyväksyi osana Eurooppa 2020 ‑strategiaa ”Uuden osaamisen ja työllisyyden ohjelma” -hankkeen^[11]. Siinä ehdotetaan 13 toimea, joilla pyritään parantamaan Euroopan työmarkkinoiden toimintaa lisäämällä työn joustavuutta ja turvallisuutta, kannustetaan investoimaan koulutukseen, ihmisarvoisiin työoloihin ja helpottamaan työpaikkojen luomista.

12 Toinen Eurooppa 2020 ‑strategian osatekijä on Euroopan työllisyysstrategia, joka otettiin käyttöön vuonna 1992. Se on EU:n työllisyyspolitiikan kulmakivi, jonka tavoitteena on luoda enemmän ja parempia työpaikkoja kaikkialla EU:ssa. Strategiaa toteutetaan talouspolitiikan eurooppalaisen ohjausjakson kautta. Neuvoston työllisyyskomitea (EMCO), joka on työllisyys- ja sosiaaliasioiden neuvostoon (EPSCO) kuuluvien työllisyyden ja sosiaaliasioiden ministereiden tärkein neuvoa-antava komitea, tukee tämän strategian täytäntöönpanoa.

Eurooppalainen ohjausjakso

13 Euroopan työllisyysstrategian täytäntöönpano on olennainen osa talouspolitiikan eurooppalaista ohjausjaksoa, joka on vuotuinen makrotalous-, budjetti- ja rakennepolitiikan koordinoinnin sykli jäsenvaltioiden välillä. Jäsenvaltiot toimittavat osana eurooppalaista ohjausjaksoa kansalliset uudistusohjelmansa komissiolle, joka analysoi ne varmistaakseen, että ne ovat johdonmukaisia Eurooppa 2020 ‑strategian kanssa.

14 Komissio ja neuvosto seuraavat tarkemmin jäsenvaltioiden työllisyystilannetta ja sosiaalista tilannetta yhteisen työllisyysraportin avulla. Yhteinen työllisyysraportti on kertomus, josta komissio antaa ehdotuksen ja jonka neuvosto kuulemisten ja mukautusten jälkeen hyväksyy. Tämä arviointi näkyy myös komission maakohtaisissa kertomuksissa, joissa analysoidaan jäsenvaltioiden talouspolitiikkaa, ja maakohtaisissa suosituksissa. Vuonna 2010 käyttöön otettu talouspolitiikan eurooppalaisen ohjausjakson paketti on alusta saakka sisältänyt myös työllisyyden suuntaviivoja, joissa komissio ehdottaa työllisyyspolitiikalle yhteisiä painopisteitä ja tavoitteita, joista kansallisten hallitusten on sovittava ja jotka Euroopan unionin neuvosto hyväksyy.

15 EU on tunnustanut pitkäaikaistyöttömyyden merkityksen poliittisella tasolla ja antanut useita maakohtaisia suosituksia osana talouspolitiikan eurooppalaista ohjausjaksoa. Vuosina 2011–2020 EU antoi tällaisia suosituksia 15 jäsenvaltiolle. Näistä suosituksista 11 annettiin ennen vuosien 2014–2020 toimenpideohjelmien hyväksymistä. Toimenpideohjelmien täytäntöönpanokaudella (2015–2020) neljä näistä jäsenvaltioista sai uuden suosituksen. Loput neljä jäsenvaltiota saivat suosituksen ensimmäisen kerran vuoden 2014 jälkeen.

Yksilöllinen lähestymistapa on avain aktiivisen työmarkkinapolitiikan vaikuttavuuteen

16 Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön (OECD) aktiivisien työmarkkinapolitiikkojen (ALMP) määritelmä kattaa kaikki sosiaalimenot (muut kuin koulutusmenot), joiden tarkoituksena on parantaa edunsaajien mahdollisuuksia löytää palkkatyötä tai muutoin lisätä heidän ansiokykyään^[12]. Komission mukaan aktiivisiin työmarkkinapolitiikkoihin kuuluu neljä pääluokkaa: koulutus, työnhakuapu, mukaan lukien ohjaus ja neuvonta, yksityisen sektorin työllistämiskannustimet sekä julkisen sektorin suorat työllistämisohjelmat^[13].

17 Tehokkaat aktiiviset työmarkkinapolitiikat ovat ratkaisevassa asemassa (pitkäaikais)työttömien tarpeisiin vastaamisessa ja heidän auttamisessaan työmarkkinoille (takaisin) pääsemisessä. Komission mukaan erityyppiset työmarkkinapolitiikat eivät sovi yhtä hyvin kaikille työttömille: ne ovat tehokkaita vain, jos ne kohdistuvat oikeaan väestöryhmään, koostuvat yksilölliseen lähestymistapaan perustuvista räätälöidyistä toimenpiteistä ja jos niitä seurataan ja arvioidaan tulosten perusteella, jotta tulevia toimenpiteitä voidaan mukauttaa^[14].

18 Yksilöllisessä lähestymistavassa otetaan huomioon jokaiseen työttömään henkilöön kohdistuvat erityisongelmat ja varmistetaan, että palvelut räätälöidään heidän yksilöllisiin tarpeisiinsa. Se on erityisen tärkeää pitkäaikaistyöttömille, joiden on vaikeampaa päästä (takaisin) työmarkkinoille. Eurostat arvioi, että työelämään siirtymisen todennäköisyys vuonna 2020 on keskimäärin 11 prosenttia pitkäaikaistyöttömillä ja 25 prosenttia lyhytaikaistyöttömillä. Suurimmat erot pitkäaikais- ja lyhytaikaistyöttömien välillä havaittiin Belgiassa ja Unkarissa (yli 22 prosenttiyksikköä). Pienimmät erot olivat puolestaan Tanskassa, Kroatiassa ja Ruotsissa, joissa luku oli alle kymmenen prosenttiyksikköä^[15] (ks. liite II). Lisäksi vaikka lyhytaikaistyöttömien keskimääräinen työllistymisaste koheni vuosina 2013–2020 (21 prosentista 25 prosenttiin), se pysyi pitkäaikaistyöttömien kohdalla vakaana 11 prosentissa.

19 EU on korostanut yksilöllisen lähestymistavan merkitystä useissa poliittisissa asiakirjoissa:

• Euroopan sosiaalisten oikeuksien pilarin mukaan yksilöllinen lähestymistapa on yksi työttömän oikeuksista, samoin kuin myös oikeus perusteelliseen yksilölliseen arviointiin viimeistään 18 kuukauden kuluttua työttömäksi joutumisesta^[16].
• Neuvoston vuosina 2010, 2015 ja 2018 antamissa työllisyyden suuntaviivoissa kannatettiin kaikkien, myös kauimpana työmarkkinoista olevien, henkilöiden käytettävissä olevien yksilöityjen palvelujen lisäämistä ja suositettiin, että työmarkkinoille paluuta tuetaan yksilöllisesti ja aktiivisesti^[17].
• Useimmissa komission maakohtaisissa kannanotoissa mainittiin tarve soveltaa yksilöllistä lähestymistapaa ja räätälöityjä toimenpiteitä.

20 Neuvosto hyväksyi vuonna 2016 suosituksen pitkäaikaistyöttömien integroitumisesta työmarkkinoille^[18]. Suosituksessa painotetaan erityisesti yksilöllistä lähestymistapaa (ks. laatikko 2).Vaikka komission vuoden 2019 arviointikertomuksessa^[19] tunnustettiin, että yksilöllisen tuen tarjoamiseen sovelletaan entistä kokonaisvaltaisempaa lähestymistapaa, se, missä määrin yksilöllistä lähestymistapaa käytetään, vaihtelee huomattavasti eri jäsenvaltioiden välillä. Tiedot osoittavat, että 78,4 prosentilla pitkäaikaistyöttömistä oli työllistymissopimus vuonna 2019. Sopimusten kattavuus vaihteli kuitenkin jäsenvaltioiden välillä 100 prosentista jopa 11,2 prosenttiin vuonna 2019.

EU:n rahoitus jäsenvaltioiden aktiivisille työmarkkinapolitiikoille

21 Ohjelmakaudella 2014–2020 Eurooppa 2020 ‑strategian täytäntöönpanossa EU:n tärkeimmät rahoituslähteet olivat Euroopan rakenne- ja investointirahastot (ERI-rahastot) ja, erityisesti jäsenvaltioiden aktiivisten työmarkkinapolitiikkojen osalta, Euroopan sosiaalirahasto^[20] (ESR).

22 Yhteisiä säännöksiä koskevassa asetuksessa^[21] vahvistetuista ohjelmakauden 2014–2020 ERI-rahastojen 11 temaattisesta tavoitteesta (TT) neljä on ESR:n kannalta merkityksellisiä. Kolmella puolestaan on merkitystä pitkäaikaistyöttömyyden torjunnan kannalta:

• ”kestävien ja laadukkaiden työpaikkojen edistäminen ja työvoiman liikkuvuuden tukeminen” (TT 8)
• ”sosiaalisen osallisuuden edistäminen sekä köyhyyden ja syrjinnän torjunta” (TT 9)
• ”investoiminen koulutukseen, mukaan lukien ammatilliseen koulutukseen ja elinikäiseen oppimiseen” (TT 10).

23 Kullakin temaattisella tavoitteella on useita investointiprioriteetteja. Viidellä näistä prioriteeteistä on merkitystä joko pitkäaikaistyöttömien yksilöllisessä tukemisessa (8i, 8ii, 9i ja 10iii) tai julkisen työllisyyspalvelun rakenteiden ja palvelujen tarjoamisen muutoksiin vastaamisessa (8vii). Näistä viidestä investointiprioriteetista vain 8i (”työnhakijoiden ja työelämän ulkopuolella olevien, pitkäaikaistyöttömät ja työmarkkinoista kaukana olevat henkilöt mukaan lukien, pääsy työhön, myös paikallisten työllisyysaloitteiden kautta, ja työvoiman liikkuvuuden tukeminen” – jäljempänä ”työhön pääsy”) koskee erityisesti pitkäaikaistyöttömiä^[22].

24 Ohjelmakaudella 2014–2020 kestävien ja laadukkaiden työpaikkojen edistämistä ja työvoiman liikkuvuuden tukemista koskeviin toimenpiteisiin (TT 8) varattiin yhteensä 27,7 miljardia euroa eli 26 prosenttia ESR:n talousarviosta. Noin 11,4 miljardia euroa kohdennettiin työhön pääsyä koskeviin toimenpiteisiin (investointiprioriteetti 8i). Neljä jäsenvaltiota varasi kukin yli miljardi euroa investointiprioriteettiin 8i: Espanja, Italia, Puola ja Slovakia (ks. liite III).

25 Useimmissa ESR:n toimenpideohjelmissa käsitellään pitkäaikaistyöttömyyden kannalta tärkeimpiä temaattisia tavoitteita ja investointiprioriteetteja. Kaikkien 187:n toimenpideohjelman joukossa jopa 145:stä toimenpideohjelmasta (81 prosenttia) osoitetaan varoja temaattiselle tavoitteelle 8 ja 106:sta toimenpideohjelmasta investointiprioriteettiin 8i. Lisäksi kaikki jäsenvaltiot yhtä lukuun ottamatta ovat ottaneet käyttöön toimenpideohjelmia, joissa osoitetaan varoja investointiprioriteettiin 8i.

26 ESR-rahoituksella voidaan tukea erilaisia toimenpiteitä ja toimia, jotka voivat auttaa pitkäaikaistyöttömiä löytämään työpaikan (ks. laatikko 3).

27 Pitkäaikaistyöttömyyteen liittyviä ESR:n toimenpiteitä ja toimia toteuttavat julkiset elimet (kansalliset, alueelliset tai paikalliset työvoimapalvelut), kansalaisjärjestöt ja yksityiset yritykset, jotka kansalliset tai alueelliset hallintoviranomaiset (tai välittävät elimet) ovat nimenneet tai jotka valitaan ehdotuspyyntöjen perusteella.

Covid-19-pandemian vaikutus työllisyyteen

28 Jäsenvaltioiden maaliskuusta 2020 alkaen covid-19-pandemiaa vastaan määräämät sulkutoimet vaikuttivat merkittävästi taloudelliseen toimintaan ja työllisyyteen kaikissa jäsenvaltioissa ja useimmilla talouden aloilla, vaikkakin eriasteisesti. Tätä taustaa vasten komissio ehdotti keväällä 2020 välittömiä toimenpiteitä pandemian seurausten torjumiseksi. Euroopan parlamentti ja neuvosto hyväksyivät toukokuussa 2020 SURE-välineen^[23], jolla tuetaan työajan lyhentämisjärjestelyjen ja vastaavien työpaikkojen säilyttämistä koskevien toimenpiteiden käyttöä kaikkialla EU:ssa. Tähän mennessä tämä järjestely on auttanut hidastamaan työttömyyden lisääntymistä taloudellisen toiminnan dramaattisesta vähenemisestä huolimatta^[24]. On kuitenkin olemassa vaara, että kun järjestelyn soveltaminen lopetetaan joulukuussa 2022, työttömyysaste kasvaa, minkä vaikutukset voivat kohdistua pitkäaikaistyöttömiin.^[25]

29 Komissio ehdotti myös, että ERI-rahastoja käytettäisiin joustavammin. Euroopan parlamentin ja neuvoston hyväksymät koronaviruksen vaikutusten lieventämistä koskevat investointialoitteet (CRII ja CRII+) tulivat voimaan huhtikuussa 2020. Niissä annetaan tilapäinen mahdollisuus sadan prosentin yhteisrahoitukseen EU:n talousarviosta ja lisätään joustavuutta määrärahojen siirtämiseen eri rahastojen ja ohjelmien välillä. Tämän seurauksena yli puolet jäsenvaltioista päätti muuttaa toimenpideohjelmiaan siten, että ESR-toimenpiteiden yhteisrahoituksen osuus voisi olla sata prosenttia ja/tai lisävaroja voitaisiin siirtää muista ERI-rahastoista ESR-toimenpideohjelmiin.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

30 Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa arvioitiin, vastasiko vuosien 2014–2020 työhön pääsyä koskevasta investointiprioriteetista myönnetty ESR-rahoitus pitkäaikaistyöttömien erityistarpeita niin, että heidän pääsynsä (takaisin) työmarkkinoille helpottui. Tätä varten tilintarkastustuomioistuin arvioi kolmea erityistä näkökohtaa:

• missä määrin ESR:n menot kohdennettiin toimenpiteisiin, joilla autetaan pitkäaikaistyöttömiä pääsemään (takaisin) työmarkkinoille
• sovelsivatko jäsenvaltiot yksilöllistä lähestymistapaa toteuttaessaan työhön pääsyä koskevia toimenpiteitä
• oliko komissio ryhtynyt tarvittaviin toimiin saadakseen asiaankuuluvia ja riittäviä tietoja, joiden avulla voidaan määrittää ESR-rahoituksen vaikutus pitkäaikaistyöttömyyteen.

31 Tilintarkastustuomioistuimen analyysi keskittyy komission rooliin ja vastuualueisiin vuosien 2014–2020 ESR:n toimenpideohjelmien valmistelussa ja täytäntöönpanossa. Tilintarkastustuomioistuin analysoi asiaankuuluvat asiakirjat ja haastatteli työllisyyden, sosiaaliasioiden ja osallisuuden pääosaston sekä Eurostatin edustajia tietojen toimittajana.

32 Kyseinen analyysi kattaa kaikki jäsenvaltiot. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin tutki tarkemmin neljää jäsenvaltiota (Irlanti, Italia, Puola ja Slovakia), sillä niillä oli ohjelmakauden alussa erityisiä pitkäaikaistyöttömyysvaikeuksia tai ne olivat osoittaneet merkittävän osan ESR-rahoituksestaan investointiprioriteettiin 8i.

33 Tilintarkastustuomioistuin analysoi neljää ESR:n toimenpideohjelmaa (yhtä kustakin sen valitsemasta jäsenvaltiosta)^[26] ja arvioi, auttoiko pitkäaikaistyöttömyyteen liittyvälle tuelle asetettu toimintalogiikka pitkäaikaistyöttömyysongelman ratkaisemisessa. Olennaisuuden ja täytäntöönpanon tason perusteella tilintarkastustuomioistuin arvioi kunkin toimenpideohjelman osalta myös 1–3 työhön pääsyä koskevaa toimea tarkistaakseen, oliko toimet pantu täytäntöön siten, että pitkäaikaistyöttömien erityistarpeisiin vastattiin hyödyntämällä yksilöllistä lähestymistapaa. Tilintarkastustuomioistuin kävi läpi kunkin tarkastukseen valitun toimenpideohjelman osalta myös 18–24 satunnaisesti valittua henkilöä, jotka olivat olleet työttömänä yli 12 kuukautta mutta jotka olivat osallistuneet ESR-rahoitteiseen pitkäaikaistyöttömille kohdennettuun toimenpiteeseen. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti yhteensä 78 tällaista yksittäistapausta. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin haastatteli asianomaisten kansallisten viranomaisten (eli työllisyyspolitiikasta vastaavien ministeriöiden, hallintoviranomaisten ja täytäntöönpanoelinten) edustajia.

34 Tarkastustyö tehtiin syyskuun 2020 ja heinäkuun 2021 välisenä aikana. Covid-19-pandemiaan liittyvistä matkustamista ja terveyttä koskevista rajoituksista seurasi, että tarkastuksia ei voitu tehdä paikan päällä. Kaikki tapaamiset komission, kansallisten viranomaisten ja Euroopan elin- ja työolojen kehittämissäätiön (Eurofound) kanssa järjestettiin videokokouksina.

Huomautukset

ESR-toimia ei aina suunnattu nimenomaisesti pitkäaikaistyöttömille

35 Tilintarkastustuomioistuin tutki, tukiko komissio jäsenvaltioita ohjelmasuunnitteluvaiheessa siten, että pitkäaikaistyöttömyyden ongelma näkyi ESR:stä rahoitettujen toimenpideohjelmien suunnittelussa, ja kohdistuivatko työhön pääsyä koskevat toimenpiteet tarvittaessa pitkäaikaistyöttömiin. Tilintarkastustuomioistuin analysoi myös, vastasiko tuen toteuttamistapa pitkäaikaistyöttömyyden määrää jäsenvaltioissa.

ESR:n tuki tavoitti pitkäaikaistyöttömät useilla erilaisilla toimenpiteillä

36 ESR:stä tuettavien toimien odotetaan täydentävän pitkäaikaistyöttömille jäsenvaltiossa tarjolla olevaa tukea. Vuoden 2020 loppuun mennessä noin 96 prosenttia ESR:n tuesta, joka myönnettiin pitkäaikaistyöttömille investointiprioriteettiin 8i pohjautuvien toimenpiteiden kautta, oli sidottu ja 58 prosentista oli jo ilmoitettu komissiolle (ks. liite III).

37 Tarkastuksen aikana käytettävissä olleiden komission tietojen mukaan ESR:n rahoitus saavutti noin 1,6 miljoonaa pitkäaikaistyötöntä eli 36 prosenttia investointiprioriteetin 8i soveltamistalaan kuuluvista 4,4 miljoonasta osallistujasta. Neljässä jäsenvaltiossa (Espanja, Italia, Puola ja Slovakia) ESR-tuki saavutti yli 100 000 pitkäaikaistyötöntä (ks. taulukko 1). Tämä saatiin aikaan erilaisilla työhön pääsyyn liittyvillä toimilla, kuten ohjauksella ja tuella (20 prosenttia), taloudellisilla kannustimilla (17 prosenttia), koulutuksella (8 prosenttia) ja huomattavalla määrällä monenlaisia toimia yhdisteleviä tukitoimia (30 prosenttia)^[27].

38 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että neljässä sen tarkastukseen valitsemasta jäsenvaltioista toteutettiin kaikkia ESR:n tukemien toimien päätyyppejä, vaikkakin eriasteisesti. Italian toimenpideohjelmassa keskityttiin pääasiassa palkkaamiseen liittyviin taloudellisiin kannustimiin, kun taas Irlannissa keskityttiin koulutukseen. Puola tarjosi yleensä yhdistettyjä toimenpidepaketteja, joihin sisältyi pääasiassa koulutusta ja harjoittelupaikkoja. Slovakiassa yleisempiä toimia olivat työntekijöiden palkkaamiseen liittyvät kannustimet ja suora työpaikkojen luominen (ks. laatikko 4).

Useissa ESR-toimissa keskityttiin työttömyyteen yleisellä tasolla, mutta ei erityisesti pitkäaikaistyöttömiin

39 Ennen ohjelmakauden 2014–2020 ESR-ohjelmien hyväksymistä pitkäaikaistyöttömiksi luettiin 11,4 miljoonaa henkilöä eli 5,5 prosenttia aktiiviväestöstä tai 48,3 prosenttia kokonaistyöttömyydestä (vuonna 2013) (ks. liite I).

40 Komissio analysoi pitkäaikaistyöttömyysongelmaa valmistellessaan vuosien 2014–2020 kumppanuussopimuksia ja toimenpideohjelmia edeltäviä maakohtaisia kannanottoja ja ohjasi tarpeiden priorisoinnista jäsenvaltioiden kanssa käytäviä keskusteluja. EU27-maita koskevista 27 kannanotoista 19:ssä nostettiin pitkäaikaistyöttömyys esille erityisenä ongelmana. Näistä 19 kannanotoista 17:ssa komissio nimesi pitkäaikaistyöttömät rahoituksen painopisteenä ja mainitsi pitkäaikaistyöttömyyden yhtenä merkittävimmistä haasteista kolmessa.

41 Samalla vuosien 2014–2020 ERI-rahastoja koskevassa lainsäädännössä^[28] ei säädetty yksinomaan pitkäaikaistyöttömyyttä koskevasta investointiprioriteetista. ESR tuki pitkäaikaistyöttömiä vain osana laaja-alaisempia tavoitteita, mikä vaikeutti sen arvioimista, kuinka paljon EU-rahoituksesta kohdennettiin pitkäaikaistyöttömyyteen liittyviin toimenpiteisiin.

42 ESR:n kauden 2014–2020 toimenpideohjelmista – joita oli 178 (lukuun ottamatta Yhdistyneen kuningaskunnan ja nuorisotyöllisyysaloitteen ohjelmia) – yhteensä 145 (tai 81 prosenttia) myönsi rahoitusta työllisyyttä koskevaan temaattiseen tavoitteeseen 8^[29]. Kuitenkin vain noin kolmannes kaikista ESR:n toimenpideohjelmista 14 jäsenvaltiossa^[30] viittaa erikseen pitkäaikaistyöttömien tukemiseen^[31]. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että näin ei ollut viidessä jäsenvaltiossa (Bulgaria, Latvia, Malta, Unkari ja Kypros), joissa pitkäaikaistyöttömyysaste oli EU:n keskiarvoa suurempi, kun toimenpideohjelmista neuvoteltiin vuonna 2013.

43 Vuonna 2019 julkaistussa tutkimuksessa^[32] ESR-toimiin osallistuneihin henkilöihin kohdistuneiden vaikutusten kestävyydestä ja tehokkuudesta todettiin, että 101 toimea keskittyi pitkäaikaistyöttömien tukemiseen. Samaan aikaan 158 muutakin toimenpidettä saattoivat koskea pitkäaikaistyöttömiä mutta eivät yksinomaan (ne keskittyivät yleisesti työttömyyteen ja pitkäaikaistyöttömiin vain mahdollisesti).

44 Neljän tarkastukseen valitun toimenpideohjelman investointiprioriteetin 8i toimien analyysi vahvisti, että vaikka joissakin tapauksissa pitkäaikaistyöttömät olivat tukitoimien ainoa kohderyhmä, yleensä toimet kohdennettiin pitkäaikaistyöttömiin ainoastaan osana toimenpideohjelmien kaikkien työttömien tai muita heikommassa asemassa olevien ryhmiä.

Osaan ESR-toimenpiteistä sisältyi riski ”kermat päältä” ‑vaikutuksesta

45 Jos työmarkkinatoimia ei kohdisteta erikseen, aiheutuu riski siitä, että todennäköisemmin työllistyvät henkilöt asetetaan etusijalle työmarkkinoilta kauimpana olevien kuten pitkäaikaistyöttömien kustannuksella (ns. ”kuoritaan kermat päältä”). Esimerkiksi eräässä komission tutkimuksessa todetaan, että ”työ ensin” ‑lähestymistapa voi johtaa siihen, että palveluntarjoajat pyrkivät keskittymään niihin, jotka todennäköisimmin pääsevät töihin^[33]. Toisessa komission tutkimuksessa^[34] suositellaan, että julkisten työvoimapalvelujen olisi esivalittava osallistujat, jotta voidaan välttää houkutus ”kuoria kermat päältä”. Myös tämä korostaa sitä, että ESR-toimet on erityisesti kohdistettava pitkäaikaistyöttömiin alusta alkaen.

46 Tilintarkastustuomioistuimen analyysi osoitti myös, että joihinkin sen tarkastamiin ESR:n toimenpideohjelmiin sisältyi riski siitä, että ohjelmiin valitaan vain työttömien parhaimmisto: esimerkiksi tarkastukseen valitusta Puolan toimenpideohjelmasta tehdyssä arvioinnissa^[35] todettiin, että 30–39-vuotiaat olivat yliedustettuina tuetuissa osallistujissa, vaikka he löytävät jo alun perin todennäköisemmin työpaikan kuin muut ikäryhmät. Italiassa palkkauskannustimen osallistumiskriteerit eivät riittävästi vähentäneet riskiä siitä, että kermat kuoritaan päältä, koska työnantajat saivat valita kenet tahansa nuoren työntekijän huolimatta heidän työllistymismahdollisuuksistaan. Covid-19-pandemian vuoksi lyhytaikaistyöttömien määrä voi lisääntyä. Koska heidät on helpompi tavoittaa kuin pitkäaikaistyöttömät, ”kermat päältä ‑riski” saattaa pahentua, jos pitkäaikaistyöttömille erityisesti suunnitellut toimenpiteet puuttuvat.

ESR:stä rahoitetut työhön pääsyä koskevat toimenpiteet eivät aina vastanneet pitkäaikaistyöttömyysongelman laajuutta useissa jäsenvaltioissa

47 Kuten kohdassa 37 todettiin, ESR:n työllistymistoimenpiteet tukivat 1,6:ta miljoonaa pitkäaikaistyötöntä. Tilintarkastustuomioistuin pani kuitenkin merkille, että useissa jäsenvaltioissa tuetut pitkäaikaistyöttömät olivat aliedustettuja työhön pääsyä koskevissa ESR:n toimenpiteissä verrattuna pitkäaikaistyöttömyysasteeseen kyseisissä jäsenvaltioissa.

48 EU:ssa pitkäaikaistyöttömien osuus kaikista työttömistä henkilöistä, joita tuetaan työhön pääsyä koskevasta ESR:n investointiprioriteetista 8i, on 38 prosenttia. Tilintarkastustuomioistuin analysoi myös ESR:n tukemien pitkäaikaistyöttömien ja kaikkien ESR:n tukemien työttömien osallistujien prosentuaalisen osuuden kunkin 27 jäsenvaltion osalta vuoden 2019 vuotuisten täytäntöönpanokertomusten tietojen perusteella. Tätä lukua verrattiin kansalliseen pitkäaikaistyöttömyyden keskiarvoon suhteessa kokonaistyöttömyyteen kaudella 2014–2019. Analyysi osoitti eroja 15 jäsenvaltiossa: erot ovat erityisen merkittäviä Romaniassa, Portugalissa, Unkarissa, Ranskassa, Maltassa ja Latviassa, joissa ero on yli 20 prosenttiyksikköä (ks. taulukko 1).

49 Tilintarkastustuomioistuimen tuore tuloksellisuuskertomus osoitti myös, että pitkäaikaistyöttömät olivat aliedustettuina ESR:n työllisyystoimenpiteissä. Se osoitti erityisesti, että suurin osa ESR:n kaikkiin työllistämistoimiin osallistuneista oli työmarkkinoihin jo osallistuvia tai työttömiä mutta työmarkkinoita lähempänä olevia henkilöitä, kun taas työmarkkinoilta pudonneita oli vaikea tavoittaa (työttömät 40 prosenttia, työntekijät 26 prosenttia, pitkäaikaistyöttömät 22 prosenttia, työmarkkinoiden ulkopuolella olevat 12 prosenttia)^[36].

50 Vaikka kaikki neljä tarkastukseen valittua toimenpideohjelmaa tukivat pitkäaikaistyöttömiä, tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että joitakin alun perin juuri pitkäaikaistyöttömiin kohdistuvia toimia ei ollut toteutettu ESR:n tuella tai niiden painotusta oli laajennettu. Näin kävi Irlannissa ja Italiassa. Vaikka Irlannin toimenpideohjelma sisälsi alun perin toimen, joka kohdistui suoraan pitkäaikaistyöttömiin, kyseinen toimi poistettiin lopulta ESR-toimenpideohjelmasta ja jäsenvaltio rahoitti sen itse. Italiassa työllistämiskannustimet eivät kohdistuneet erityisesti pitkäaikaistyöttömiin – vaikka niin oli toimenpideohjelmassa suunniteltu – koska ne olivat avoimia muille työttömille ja sisälsivät mahdollisuuden väliaikaisten työsopimusten muuttamisesta vakinaisiksi. Lisäksi toimenpideohjelmassa suunnitellut koulutustoimet toteutettiin pelkästään osana järjestelmätoimia, jotka eivät kohdistuneet yksittäisiin pitkäaikaistyöttömiin.

51 Slovakiassa toimenpideohjelmassa määritetyt toimet kohdistuivat myös yleisesti työttömiin. Lisäksi investointiprioriteetin 8i puitteissa toteutetuista 27 kansallisesta hankkeesta neljä kohdistui yksinomaan pitkäaikaistyöttömiin. Ks. kaksi esimerkkiä laatikossa 5.

Työhön pääsyä koskevaan ESR:n tukeen ei aina voitu liittää yksilöllistä lähestymistapaa

52 Tilintarkastustuomioistuin arvioi pitkäaikaistyöttömyyteen kohdennetun ESR:n tuen lisäksi, sovellettiinko työhön pääsyä koskevaan ESR:n tukeen yksilöllistä lähestymistapaa pitkäaikaistyöttömien erityistarpeiden täyttämiseksi (ks. kohdat 16–20).

53 Kaudella 2014–2020 ennakkoehtoja käytettiin välineenä sen varmistamisessa, että jäsenvaltioiden järjestelmät täyttävät EU:n varojen tehokasta ja vaikuttavaa käyttöä koskevat vaatimukset. Jäsenvaltiot arvioivat itse niiden täyttymistä ennalta määriteltyjen kriteerien perusteella, ja komission oli tarkistettava arvio kumppanuussopimuksen ja toimenpideohjelmien hyväksymisvaiheessa. Ennakkoehto 8.1 (”suunnitellaan ja toteutetaan aktiivista työmarkkinapolitiikkaa työllisyyden suuntaviivojen mukaisesti”), joka liittyi investointiprioriteettiin 8i, sisälsi kriteerin, joka koski julkisten työvoimapalvelujen kykyä soveltaa yksilöllistä lähestymistapaa. Lisäksi komissio huomautti vuonna 2015, että yksilöllisten palvelujen rajoitukset ovat ensimmäinen tehottoman aktivointisuunnittelun tekijä ja että tehokas aktivointisuunnittelu yhdistää yksilölliset palvelut työnhakijoille ja työnantajille sekä räätälöidyn aktiivisen työvoimapolitiikan tarjouksen^[37].

54 Otoksen neljän toimenpideohjelman osalta jäsenvaltiot ja komissio arvioivat ennakkoehdon 8.1 täyttyneen. Arviointi tehtiin vain ohjelmakauden alussa, koska oikeusperusta ei vaatinut komissiota arvioimaan, täyttyivätkö ehdot edelleen toimenpideohjelmien täytäntöönpanon yhteydessä^[38]. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin, että komissio totesi maakohtaisissa kertomuksissa, jotka koskevat kahta tarkastukseen valittua toimenpideohjelmaa (Irlanti ja Slovakia), että julkisten työvoimapalvelujen valmiudet eivät riitä yksilöllisten palvelujen tarjoamiseen^[39].

55 Irlannin, Italian ja Slovakian julkiset työllisyyspalvelut ovat saattaneet toteuttaa yksilöllisiä lähestymistapoja pitkäaikaistyöttömiksi rekisteröityjen henkilöiden osalta. Ne eivät kuitenkaan ole toimittaneet tästä tietoja ESR:n toimia toteuttaville elimille eivätkä kyseiset elimet ole erikseen pyytäneet tietoja.

56 Puolassa on sovellettava yksilöllistä tukea kaikkiin ESR:n toimenpideohjelman puitteissa toteutettaviin toimiin (ks. laatikko 6).

57Vuonna 2016 neuvosto antoi suosituksen, jonka mukaan pitkäaikaistyöttömien takaisin työmarkkinoille auttamisessa olisi sovellettava yksilöllistä lähestymistapaa (ks. kohta 20). Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että tämä suositus ei johtanut muutoksiin toimenpideohjelmissa, joita se tarkasti, tai niiden täydentämiseen asiaan liittyvällä toimintasuunnitelmalla Slovakiaa lukuun ottamatta. Vuonna 2019 julkaistussa komission tutkimuksessa huomautettiin, että hallintoviranomaiset ja välittävät elimet eivät aina olleet tietoisia suosituksesta^[40].

58 Neuvoston työllisyyskomitea (EMCO) seuraa neuvoston suosituksen täytäntöönpanoa indikaattorikehyksen perusteella. Tämä seuranta ei kuulu ESR:n toimintaan. Useimmat jäsenvaltiot totesivat yksilöllisen lähestymistavan hyödyntämisestä, että covid-19-pandemialla oli kielteinen vaikutus julkisten työvoimapalvelujen kykyyn tarjota yksilöllistä neuvontaa tai profilointia palvelujen käyttömahdollisuuden ja saatavuuden rajallisuuden vuoksi.

Uudet järjestelyt ohjelmakaudelle 2021–2027 ESR+:n puitteissa

59 Kauden 2021–2027 yhteisiä säännöksiä koskevassa asetuksessa^[41] esitellään useita edistysaskeleita, kuten ennakkoehtojen seuraajana käytteenotettavat mahdollistavat edellytykset. Työhön pääsyä koskevan ESR+:n erityistavoitteen osalta mahdollistavan edellytyksen ”strateginen toimintapoliittinen kehys aktiivista työvoimapolitiikkaa varten” kriteereihin sisältyy työnhakijoiden profiloimiseksi ja heidän tarpeidensa arvioimiseksi tehtävät järjestelyt.

60 Ohjelmakauden 2021–2027 uusi piirre on jäsenvaltioille asetettu velvollisuus varmistaa, että uudet mahdollistavat edellytykset täyttyvät ja niitä sovelletaan koko ohjelmakauden ajan. Mahdollisista muutoksista on lisäksi ilmoitettava komissiolle^[42]. Jos mahdollistava edellytys ei enää täyty, komission ei pidä korvata kuluja.

61 Lisäksi kaudella 2014–2020 ennakkoehtojen sisällön ja valittujen toimien tukikelpoisuuden välillä ei ollut yhteyttä. Tähän on tullut muutos kaudelle 2021–2027: hallintoviranomaisten on nyt ”varmistettava, että valitut toimet, jotka sisältyvät mahdollistavan edellytyksen soveltamisalaan, ovat yhdenmukaisia vastaavien strategioiden ja suunnitteluasiakirjojen kanssa, joita on laadittu kyseisen mahdollistavan edellytyksen täyttämiseksi”^[43].

Pelkästään ESR:n seurantajärjestelmällä ei voida arvioida täysimääräisesti, mitä toimenpiteillä on saatu aikaan pitkäaikaistyöttömien osalta

62 Komissio seuraa toimenpideohjelmien täytäntöönpanoa hallintoviranomaisten kanssa pidettyjen kokousten, ohjelmille nimettyjen seurantakomiteoiden, vuotuisten arviointikokousten sekä alueellisten ja kansallisten hallintoviranomaisten toimittamien vuotuisten täytäntöönpanokertomusten avulla. Tähän sisältyy rahoitustietoja, indikaattoreita ja välitavoitteita koskeva raportointi. Komissio tutkii kertomukset ja toimittaa huomautuksensa jäsenvaltioille. Tilintarkastustuomioistuin tutki, voidaanko seurantakehyksen avulla arvioida pitkäaikaistyöttömille suunnattujen työhön pääsyä koskevien ESR:n toimenpiteiden tulosten vaikuttavuutta.

Puutteet kauden 2014–2020 ESR-seurantakehyksessä rajoittavat komission mahdollisuuksia saada kokonaiskuva tuloksista

63 Ohjelmakauden 2014–2020 seurantakehyksessä vahvistettiin yhteiset tuotos- ja tulosindikaattorit investointiprioriteettien, erityistavoitteiden ja toimenpideohjelmassa suunniteltujen toimien tulosten seuraamiseksi^[44]. Pitkäaikaistyöttömyyttä koski kaksi tuotosindikaattoria:

• yhteinen tuotosindikaattori ”CO01 – työttömät, mukaan lukien pitkäaikaistyöttömät”, joka kattoi kaikki työttömät ja pitkäaikaistyöttömät alaryhmänä
• yhteinen tuotosindikaattori ”CO02 – pitkäaikaistyöttömät”, joka liittyi suoraan pitkäaikaistyöttömiin. Tämän indikaattorin mukaisesti raportoidut tiedot olivat yhteisestä indikaattorista ”CO01” raportoitujen tietojen alaryhmä.

Seurantakehyksessä ei ollut ainuttakaan yhteistä tulosindikaattoria, joka olisi koskenut erityisesti pitkäaikaistyöttömyyttä.

64 Jäsenvaltioiden oli raportoitava vuosittain kaikista yhteisistä indikaattoreista, mutta niitä ei vaadittu asettamaan tavoitearvoja kaikille indikaattoreille (CO02:lle asetettiin tavoite 178 ESR-toimenpideohjelmasta vain 27:ssä). Jäsenvaltiot pystyivät asettamaan ohjelmakohtaisia indikaattoreita, jos se oli tarkoituksenmukaisempaa suunniteltujen investointien tulosten seuraamisen kannalta.

65 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi seurantakehyksessä joitakin puutteita, jotka saattoivat estää komissiota saamasta täydellistä kuvaa ESR-toimilla aikaansaaduista tuloksista pitkäaikaistyöttömyyteen liittyvän tuen osalta.

66 Ne 106 ESR-toimenpideohjelmaa (lukuun ottamatta Yhdistyneen kuningaskunnan ohjelmia), jotka osoittivat rahoitusta investointiprioriteettiin 8i, asettivat yhteensä 357 erillistä tuotos- ja tulosindikaattoria. Lähes kaikki niistä (328) olivat kuitenkin ohjelmakohtaisia, eikä ole saatavilla tietoa siitä, kuinka moni ohjelmakohtainen indikaattori liittyy pitkäaikaistyöttömyyteen. Tarkastukseen valituille toimenpideohjelmille vahvistettiin pitkäaikaistyöttömiä koskevat erityisohjelman tulosindikaattorit kahdessa neljästä tilintarkastustuomioistuimen tarkastamasta jäsenvaltiosta (Irlanti ja Italia).

67 Lisäksi kaikki jäsenvaltiot eivät aina määrittele pitkäaikaistyöttömyyttä (ESR:n seurantaa varten) samalla tavalla. Italiassa osallistujia pidettiin pitkäaikaistyöttöminä, jos he ansaitsivat alle 8 000 euroa vuodessa. Irlannissa ”työnhakijan tukea” saavat henkilöt voivat kansallisten sääntöjen mukaan olla täysin työttömiä tai työskennellä enintään kolme päivää viikossa. Koska pitkäaikaistyöttömyydestä käytetään erilaisia määritelmiä, yleiskatsaus, jonka pitkäaikaistyöttömyyteen liittyvä yhteinen tuotosindikaattori tarjoaa, on väistämättä epätarkempi sen suhteen, kuinka monta pitkäaikaistyötöntä ESR tosiasiallisesti sai toimiensa piiriin EU:ssa.

68 ESR-asetukseen ei sisältynyt yhteistä tulosindikaattoria, joka olisi kohdistunut nimenomaisesti pitkäaikaistyöttömiin. Jäsenvaltiot raportoivat pitkäaikaistyöttömiin liittyvistä saavutetuista tuloksista tavoitteisiin nähden vain ohjelmakohtaisten pitkäaikaistyöttömyyttä mittaavien tulosindikaattorien avulla, jos sellaisia oli määritetty. Näissä indikaattoreissa on luonnollisesti eroja eri toimenpideohjelmien välillä. Lisäksi jäsenvaltiot voivat soveltaa erilaisia menetelmiä ja määrittää tavoitteet joko suhdelukujen tai osallistujien absoluuttisen lukumäärän perusteella.

69 Komission tutkimuksissa oli jo havaittu vaikeuksia yhdistää tiedot mielekkäästi ja korostettu kansallisia/toimenpideohjelmien seurantajärjestelmiä koskevia erityisiä heikkouksia, jotka aiheuttivat ongelmia tietojen oikea-aikaisuudessa ja asianmukaisessa esittämisessä^[45]. Esimerkiksi tuotosindikaattorit ilmoitettiin vuonna, jolloin osallistujat aloittivat toiminnan^[46]. Indikaattorissa ilmoitetaan siis myös toimen keskeyttäneet osallistujat (esim. koulutuksen suorittamatta jättäneet), koska ESR:n varoja oli jo käytetty. Koska joidenkin toimien keskeyttämisaste oli korkea (esimerkiksi Puolan toimenpideohjelman tapauksessa), jos toimitaan pelkästään osallistujamäärän perusteella, ohjelman keskeyttäneitä ja onnistuneita osallistujia ei eroteta toisistaan, mikä antaa epätarkan kuvan tilanteesta.

70 Tilintarkastustuomioistuin analysoi neljän tarkastukseen valitun toimenpideohjelman investointiprioriteetin 8i indikaattorit. Irlannin ja Italian toimenpideohjelmissa käytettiin sekä yhteisiä tuotosindikaattoreita että erityisiä tulosindikaattoreita. Slovakian ja Puolan toimenpideohjelmien osalta tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että vaikka pitkäaikaistyöttömiin kohdennettiin yhteinen tuotosindikaattori (CO02) ja heidän osuutensa kaikista investointiprioriteettiin 8i kuuluvista osallistujista oli yli puolet (70 prosenttia Slovakian toimenpideohjelmassa ja yli 50 prosenttia Puolan toimenpideohjelmassa), mikään ohjelmakohtainen tulosindikaattori ei seurannut tähän liittyviä saavutuksia. Tämä koskee kokonaisuudessaan 172 445:tä pitkäaikaistyötöntä Slovakiassa ja 27 395:tä Puolassa tarkastukseen valitussa toimenpideohjelmassa.

71 Kaudella 2021–2027 lainsäädäntö ei edelleenkään kata erityisesti pitkäaikaistyöttömiä eikä sisällä pitkäaikaistyöttömyyteen liittyvää yhteistä tulosindikaattoria. Kauden 2021–2027 lainsäädäntöpaketti^[47] sisältää erityistavoitteen ”parannetaan kaikkien työnhakijoiden, erityisesti nuorten etenkin nuorisotakuuta toteuttamalla, ja pitkäaikaistyöttömien, työmarkkinoilla muita heikommassa asemassa olevien ryhmien ja työelämän ulkopuolella olevien työelämään pääsyä ja aktivointitoimia sekä edistämällä itsenäistä ammatinharjoittamista”, joka sisältyy laajempaan toimintapoliittiseen tavoitteeseen ”sosiaalisempi ja osallistavampi Eurooppa panemalla täytäntöön Euroopan sosiaalisten oikeuksien pilari”.

Vain muutamia arvioita pitkäaikaistyöttömille kohdistetusta ESR-tuesta

72 Vuotuisiin täytäntöönpanokertomuksiin perustuvan säännöllisen ESR-seurannan lisäksi komissio voi myös arvioida erikseen ESR:n tuella saavutettuja tuloksia. Oikea-aikaisten ja kattavien arviointien pohjalta on helpompi soveltaa opittuja asioita nykyiseen tai tulevaan ohjelmakauteen ja jakaa mahdollisia hyviä käytäntöjä.

73 Ohjelmakaudella 2014–2020 komissio teetti kaksi tutkimusta, joissa viitattiin pitkäaikaistyöttömyyteen^[48].

74 Tutkimuksissa todettiin, että hallintoviranomaiset arvioivat harvoin pitkäaikaistyöttömyyteen liittyvää ESR:n tukea: vuonna 2017 julkaistuista 205 arvioinnista vain kuusi koski kyseistä tukea. Tilanne ei ollut parantunut paljoakaan tarkastusajankohtaan mennessä: komission mukaan vain kahdeksan arviota käsitteli pitkäaikaistyöttömyyteen liittyviä kysymyksiä. Lisäksi molemmissa tutkimuksissa vahvistettiin, että ESR:n seurantatiedoista oli vain vähän hyötyä arvioinneissa.

75 Tämän vuoksi pitkäaikaistyöttömille suunnattujen työhön pääsyä koskevien ESR:n toimenpiteiden vaikuttavuuden arviointi on edelleen haastavaa. Tällä hetkellä ei ole mahdollista selvittää, missä määrin EU:n toimilla on edistetty muutoksia pitkäaikaistyöttömyysasteissa, joissa on merkittäviä eroja jäsenvaltioiden, myös ESR:n tärkeimpien edunsaajien, välillä (ks. liite I). Tämä osoittaa tarpeen ymmärtää paremmin, onko ESR:llä merkitystä.

Johtopäätökset ja suositukset

76 Kauden 2014–2020 aikana työhön pääsyä koskevat Euroopan sosiaalirahaston (ESR) tukitoimet tavoittivat monia pitkäaikaistyönhakijoita erityyppisillä toimilla, vaikka ne eivät kohdistuneet heihin nimenomaisesti. Koska investointiprioriteetit koskivat pikemminkin politiikan aloja kuin kohderyhmiä, mikään yksittäinen investointiprioriteetti ei kohdistunut heihin nimenomaisesti. Pitkäaikaistyöttömiä käsiteltiin myös yleensä osana laajempaa kaikista työttömistä koostuvaa ryhmää. Lisäksi toimenpiteet eivät aina vastanneet pitkäaikaistyöttömyysastetta jäsenvaltioissa (ks. kohdat 35–51).

77 ESR:n toimenpiteiden toteuttamiseen ei yleensä liittynyt yksilöllistä lähestymistapaa. Vaikka julkiset työllisyyspalvelut ovat saattaneet soveltaa yksilöllistä lähestymistapaa yksittäisiin pitkäaikaistyöttömiin osana kansallista aktiivista työmarkkinapolitiikkaa, kyseisiä tietoja sisältäviä asiakirjoja ei ole toimitettu ESR-toimia toteuttaville elimille eikä niitä ole erikseen pyydetty toimittamaan. Lisäksi neuvoston suositus tuli voimaan toimenpideohjelmien hyväksymisen jälkeen eikä niitä yleensä muutettu vastaavasti jälkeenpäin. Vaikka tällainen yhteys ei ollut ESR:n tuen ennakkoedellytys, sen puuttuminen voi rajoittaa lisäarvoa, jota ESR:n tukitoimet tuottavat vastatessaan pitkäaikaistyöttömien erityistarpeisiin (ks. kohdat 52–61).

78 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi useita puutteita kauden 2014–2020 ESR:n seuranta- ja arviointikehyksessä, jotka saattavat estää komissiota saamasta kattavaa kuvaa ESR-toimien vaikuttavuudesta pitkäaikaistyöttömyyteen liittyvän tuen osalta. Erityisesti on huomioitava, että ei ole olemassa pitkäaikaistyöttömyyteen liittyvää yhteistä tulosindikaattoria ja että pitkäaikaistyöttömyyteen liittyvää tuotosindikaattoria ei aina käytetä tavoitteiden asettamiseen. Tämä vaikeuttaa sen seuraamista, millaisia vaikutuksia ESR:llä oli pitkäaikaistyöttömiin. Lisäksi pitkäaikaistyöttömyyteen liittyviä arviointeja on tehty vain vähän (ks. kohdat 62–75).

79 Covid-19-pandemialla voi olla haitallinen vaikutus pitkäaikaistyöttömien määrään ja tilanteeseen. Nämä seikat huomioon ottaen, tilintarkastustuomioistuin antaa seuraavat kolme suositusta, jotka kaikki viittaavat uuteen ohjelmakauteen 2021–2027 ja joilla pyritään parantamaan ohjelmasuunnittelua, jotta EU:n pitkäaikaistyöttömiä voidaan auttaa paremmin.

Suositus 1 – Kohdistetaan työhön pääsyä koskeva ESR:n tuki pitkäaikaistyöttömiin alueilla, joilla on korkea pitkäaikaistyöttömyysaste

Ohjelmakaudella 2021–2027 komission olisi vaadittava jäsenvaltioita kohdistamaan toimia erityisesti pitkäaikaistyöttömiin ja heidän tarpeisiinsa ESR+:n tuen avulla, mikäli pitkäaikaistyöttömyysaste on korkea kansallisella tai alueellisella tasolla

Aikatavoite: Vuosien 2021–2027 ESR+ ‑ohjelmien hyväksymisen (tai tarkistamisen) yhteydessä.

Suositus 2 – Liitetään pitkäaikaistyöttömille suunnattu työhön pääsyä koskeva ESR:n tuki yksilölliseen lähestymistapaan

Komission olisi vaadittava, että jäsenvaltiot soveltavat yksilöllistä lähestymistapaa kaikkiin pitkäaikaistyöttömiin, kun ne toteuttavat uuden ESR+:n puitteissa työllistymistoimenpiteitä, ottaen huomioon työnhakijoiden profiilit ja heidän tarpeidensa arvioinnin.

Aikatavoite: Vuosien 2021–2027 ESR+ ‑ohjelmien hyväksymisen (tai tarkistamisen) yhteydessä.

Suositus 3 – Arvioidaan pitkäaikaistyöttömyyteen liittyvät tulokset, jotka saadaan työhön pääsyä koskevalla ESR:n tuella

Osana kauden 2014–2020 jälkiarviointia ja uuden kauden 2021–2027 väliarviointia komission olisi arvioitava pitkäaikaistyöttömille suunnattujen työhön pääsyä koskevien toimenpiteiden vaikuttavuutta. Arviointien päätelmien olisi johdettava sen toimivaltaan kuuluviin jatkotoimiin (kuten päätelmien huomioon ottamiseen olennaisilta osin, kun ohjelmamuutoksia arvioidaan vuoden 2025 jälkeen) ja hyvien käytäntöjen jakamiseen jäsenvaltioissa työhön pääsyä koskevien toimenpiteiden täytäntöönpanosta vastaavien kansallisten ja alueellisten viranomaisten välillä.

Aikatavoite: Vuoden 2025 ensimmäiseen neljännekseen mennessä jälki- ja väliarviointeja varten.

Tilintarkastustuomioistuimen II jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Iliana Ivanovan johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 28. lokakuuta 2021.

Liitteet

Liite I – Pitkäaikaistyöttömien määrä, pitkäaikaistyöttömien osuus ja pitkäaikaistyöttömyysaste EU:ssa, 2009–2020

Liite II – Työllistymisasteet

Liite III — Investointiprioriteetin 8i ESR:n tukiosuus ja toteutusaste

Akronyymit ja lyhenteet

ALMP Aktiivinen työmarkkinapolitiikka

EMCO: Työllisyyskomitea

EMPL: Työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto

ESR: Euroopan sosiaalirahasto

ESR+: Euroopan sosiaalirahasto plus

ETB: Irlannin koulutuslautakunta

NUTS 2: Tilastollisten alueyksiköiden nimikkeistö (Nomenclature of Territorial Units for Statistics, NUTS).

OECD: Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö

SURE: Eurooppalainen hätätilasta aiheutuvien työttömyysriskien lieventämisen tilapäinen tukiväline

Sanasto

Ennakkoehdot: Ennalta määriteltyihin kriteereihin perustuvia, yhteisiä säännöksiä koskevassa asetuksessa säädettyjä ehtoja, joiden katsotaan olevan ennakkoedellytyksiä EU:lta saatavan rahoituksen vaikuttavalle ja tehokkaalle käytölle kaikkien ERI-rahastojen osalta. Laatiessaan EAKR:n, koheesiorahaston ja ESR:n toimenpideohjelmia ohjelmakaudelle 2014–2020 jäsenvaltioiden oli arvioitava, täyttyivätkö nämä ehdot. Jos ne eivät täyttyneet, oli laadittava toimintasuunnitelmia, joilla varmistettiin ehtojen täyttyminen 31. joulukuuta 2016 mennessä.

Eurofound: EU:n virasto, jonka tehtävänä on tarjota tietoa, neuvontaa ja asiantuntemusta EU:n sosiaalipolitiikan alalla vertailutietojen, tutkimuksen ja analyysin pohjalta.

Euroopan sosiaalirahasto (ESR): Rahasto, jonka tavoitteena on vahvistaa taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta Euroopan unionissa parantamalla työ- ja koulutusmahdollisuuksia (pääasiassa koulutustoimenpiteillä) ja edistämällä korkeaa työllisyystasoa sekä uusien ja parempien työpaikkojen luomista.

Eurooppa 2020 ‑strategia: Kasvustrategia, jolla EU pyrkii palautumaan kriisistä vuosien 2010–2020 aikana. Strategia on jaettu viiteen yleistavoitteeseen, jotka ovat työllisyys; tutkimus ja kehittäminen; ilmasto/energia; koulutus; sosiaalinen osallisuus ja köyhyyden vähentäminen.

Eurooppalainen ohjausjakso: EU:ssa toteutettava talous- ja finanssipolitiikan koordinointisykli. Se on osa Euroopan unionin talouden ohjauskehystä, ja siinä keskitytään kunakin vuonna alkavaan puolivuotiskauteen, eli ”ohjausjaksoon”. Eurooppalaisen ohjausjakson aikana jäsenvaltiot mukauttavat budjetti- ja talouspolitiikkansa EU:n tasolla sovittuihin tavoitteisiin ja sääntöihin.

Julkiset työvoimapalvelut: Kansalliset järjestöt, jotka vastaavat aktiivisen työmarkkinapolitiikan toteuttamisesta ja laadukkaiden työvoimapalvelujen tarjoamisesta yleisen edun nimissä. Ne voivat olla osa asianomaisia ministeriöitä, julkisia elimiä tai julkisoikeudellisia yhteisöjä.

Kermat päältä ‑vaikutus: Aktiivisten työmarkkinapolitiikkojen vaikuttavuutta voi heikentää riski kermat päältä ‑vaikutuksesta, jossa vain ne työntekijät, joiden työllistymistodennäköisyys on suuri, valitaan osallistumaan toimiin. Tämä on erityisen ajankohtainen huoli, jos aktiiviseen työmarkkinapolitiikkaan osallistujia valitsevat työntekijät, joita kannustetaan osoittamaan, että heidän asiakkaidensa uudelleentyöllistymisaste on hyvä.

Koheesiopolitiikka: Yksi suurimpia politiikanaloja EU:n talousarvion varojen käytön kannalta. Koheesiopolitiikalla pyritään supistamaan kehityseroja eri alueiden välillä uudistamalla taantuvia teollisuusalueita ja monipuolistamalla maaseutualueita sekä edistämällä rajat ylittävää, monikansallista ja alueiden välistä yhteistyötä. Koheesiopolitiikkaa rahoitetaan Euroopan aluekehitysrahastosta (EAKR), Euroopan sosiaalirahastosta (ESR) ja koheesiorahastosta.

Maakohtaiset suositukset: Euroopan komission kullekin maalle laatimia asiakirjoja, joissa analysoidaan maan taloudellista tilannetta ja esitetään suosituksia toimenpiteiksi, jotka maan olisi otettava käyttöön 12–18 kuukauden kuluessa.

Neuvoston suositus: Epäsuoran toimen väline, jonka tarkoituksena on valmistella lainsäädäntöä jäsenvaltioissa. Suositukset eroavat asetuksista, direktiiveistä ja päätöksistä siten, että ne eivät sido jäsenvaltioita. Vaikka ne eivät ole oikeudellisesti sitovia, niillä on kuitenkin poliittista painoarvoa.

Seurantakomitea: Toimenpideohjelman täytäntöönpanoa seuraava komitea. Se koostuu asianomaisen jäsenvaltion viranomaisten edustajista (esimerkiksi hallinto-, todentamis- ja tarkastusviranomaisten, välittävien toimielinten, työnantaja- ja työntekijäjärjestöjen sekä kansalaisyhteiskunnan edustajista). Komissio osallistuu seurantakomiteaan tarkkailijana.

Toimenpideohjelma: EU:n rahoittamien koheesiohankkeiden täytäntöönpanoa koskevat peruslinjaukset tietyllä kaudella. Niistä käyvät ilmi komission ja yksittäisten jäsenvaltioiden välisissä kumppanuussopimuksissa sovitut prioriteetit ja tavoitteet. Toimenpideohjelman hankkeilla on pyrittävä edistämään tiettyä määrää sellaisia toimenpideohjelman toimintalinjan tavoitteita, jotka on määritelty EU-tasolla. Toimenpideohjelmien rahoitus voi olla peräisin EAKR:stä, koheesiorahastosta ja/tai ESR:stä. Jäsenvaltio laatii toimenpideohjelman, jolle on saatava komission hyväksyntä ennen kuin EU:n talousarviosta voidaan maksaa sen puitteissa varoja. Toimenpideohjelmia voidaan muuttaa ohjelmakauden aikana ainoastaan, jos molemmat osapuolet suostuvat siihen.

Tulosindikaattorit: Arvot, joita käytetään tuettavien hankkeiden tulosten tai toimenpideohjelman tasolla saavutettujen tulosten mittaamiseen.

Tuotosindikaattorit: Arvot, joita käytetään tuettavien toimien tuotosten tai toimenpideohjelman tasolla saatujen tuotosten mittaamiseen.

Työhön käytettävissä mutta ei hae töitä: Eurostatin määritelmän mukaan henkilöt, jotka ovat ”työhön käytettävissä mutta eivät hae töitä” ovat ”15–74-vuotiaita henkilöitä, jotka eivät ole töissä eivätkä työttömiä, jotka haluavat työskennellä, ovat käytettävissä työhön seuraavien kahden viikon aikana mutta eivät hae työtä”. Tämä indikaattori kattaa työttömät, joita ei lasketa työttömiksi, koska he eivät aktiivisesti etsi työtä. Siihen kuuluvat työnhakuun turhautuneet työnhakijat ja ne, jotka eivät henkilökohtaisista tai perheeseen liittyvistä syistä voi hakea töitä.

Työllisyyskomitea: Neuvoston pääasiallinen työllisyys- ja sosiaaliasioista vastaava työllisyysalan neuvoa-antava komitea.

Yhteistyöhön perustuva hallinnointi: EU:n talousarvion toteuttamismenetelmä, jossa komissio siirtää talousarvion toteuttamisen jäsenvaltioille. Komissiolla on kuitenkin lopullinen vastuu EU:n talousarvion toteuttamisesta.

Komission vastaukset

https://www.eca.europa.eu/fi/Pages/DocItem.aspx?did=60158

Aikataulu

https://www.eca.europa.eu/fi/Pages/DocItem.aspx?did=60158

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuin esittää erityiskertomuksissaan tulokset tarkastuksista, joita se kohdistaa EU:n toimintapolitiikkoihin ja ohjelmiin sekä yksittäisten talousarvioalojen hallinnointiin liittyviin aihealueisiin. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät siten, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tästä tuloksellisuuden tarkastuksesta vastasi tarkastusjaosto II Yhteenkuuluvuutta, kasvua ja osallisuutta tukevien investointien menoalat, jonka puheenjohtaja on tilintarkastustuomioistuimen jäsen Iliana Ivanova. Tarkastusta johti tilintarkastustuomioistuimen jäsen Lazaros S. Lazarou, jota tukivat yksityisen toimiston johtaja Johan Adriaan Lok ja yksityisen toimiston avustaja Agathoclis Argyrou; pääjohtaja Pietro Puricella; tehtäväpäällikkö Fernando Pascual Gil; apulaistehtäväpäällikkö Aleksandra Klis‑Lemieszonek; tarkastajat Marjeta Leskovar, Marija Grgurić, Zuzana Gullova ja Petra Karkosova. Mark Smith, Miłosz Aponowicz, Tomasz Surdykowski ja Paola Magnanelli antoivat kielellistä tukea.

Loppuviitteet

^[1] Euroopan komissio, The feasibility of developing a methodology for measuring the distance travelled and soft outcomes for long-term unemployed people participating in Active Labour Market Programmes, loppuraportti, 2019.

^[2] Bertelsmann Stiftung, Long-term Unemployment in the EU: Trends and Policies, 2016.

^[3] Neuvoston suositus, annettu 15 päivänä helmikuuta 2016, pitkäaikaistyöttömien integroitumisesta työmarkkinoille (2016/C 67/01).

^[4] Euroopan komissio, The feasibility of developing a methodology for measuring the distance travelled and soft outcomes for long-term unemployed people participating in Active Labour Market Programmes, loppuraportti, 2019.

^[5] Eurostatin sanasto.

^[6] Belgia, Bulgaria, Italia, Kreikka, Ranska, Slovakia ja Slovenia.

^[7] Bulgaria, Espanja, Irlanti, Italia, Kreikka, Kroatia, Malta, Portugali, Slovakia ja Slovenia.

^[8] Euroopan komissio, Employment and Social Developments in Europe, syyskuu 2019.

^[9] Euroopan unionin toiminnasta tehty sopimus, 149 artikla.

^[10] Euroopan komissio, Eurooppa 2020 – Älykkään, kestävän ja osallistavan kasvun strategia, COM(2010) 2020 final.

^[11] Euroopan komissio, Uuden osaamisen ja työllisyyden ohjelma: Eurooppa tähtää täystyöllisyyteen, COM(2010) 682 final.

^[12] OECD:n tilastosanasto.

^[13] Euroopan komissio, The feasibility of developing a methodology for measuring the distance travelled and soft outcomes for long-term unemployed people participating in Active Labour Market Programmes, loppuraportti, 2019.

^[14] Euroopan komissio, European Semester Thematic Factsheet – Active Labour Market Policies, marraskuu 2017.

^[15] Perustuu 26 jäsenvaltiota koskeviin tietoihin, eikä koske Yhdistynyttä kuningaskuntaa tai Maltaa.

^[16] Euroopan sosiaalisten oikeuksien pilari, ”Periaate 4: Työllisyyden aktiivinen tukeminen”.

^[17] Neuvoston päätös, annettu 21 päivänä lokakuuta 2010, jäsenvaltioiden työllisyyspolitiikan suuntaviivoista, 2010/707/EU, liite, suuntaviiva 7: Sekä naisten että miesten työmarkkinoille osallistumisen lisääminen, rakennetyöttömyyden vähentäminen ja työpaikkojen laadun edistäminen. Neuvoston päätös (EU) 2015/1848, annettu 5 päivänä lokakuuta 2015, jäsenvaltioiden työllisyyspolitiikan suuntaviivoista vuodelle 2015, liite, suuntaviiva 6: Työvoiman tarjonnan, taitojen ja osaamisen parantaminen. Neuvoston päätös (EU) 2018/1215, annettu 16 päivänä heinäkuuta 2018, jäsenvaltioiden työllisyyspolitiikan suuntaviivoista.

^[18] Neuvoston suositus, annettu 15 päivänä helmikuuta 2016, pitkäaikaistyöttömien integroitumisesta työmarkkinoille (2016/C 67/01).

^[19] Euroopan komissio, Komission kertomus neuvostolle – Pitkäaikaistyöttömien integroitumisesta työmarkkinoille annetun neuvoston suosituksen arviointi, COM(2019) 169 final.

^[20] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1304/2013, annettu 17 päivänä joulukuuta 2013, Euroopan sosiaalirahastosta ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1081/2006 kumoamisesta.

^[21] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1303/2013, annettu 17 päivänä joulukuuta 2013, Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yhteisistä säännöksistä sekä Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yleisistä säännöksistä sekä neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006 kumoamisesta.

^[22] Myös investointiprioriteetti 9i (”aktiivinen osallistaminen, myös yhtäläisten mahdollisuuksien ja aktiivisen osallistumisen edistämiseksi ja työllistettävyyden parantamiseksi”) tukee pitkäaikaistyöttömiä, mutta se tarjoaa yleensä erityyppistä tukea, jossa keskitytään sosiaaliseen osallisuuteen laajemmin.

^[23] Neuvoston asetus (EU) 2020/672, annettu 19 päivänä toukokuuta 2020, eurooppalaisen hätätilasta aiheutuvien työttömyysriskien lieventämisen tilapäisen tukivälineen (SURE) perustamisesta covid-19:n leviämisen seurauksena, EUVL L 159, 20.5.2020, s. 1.

^[24] Tilintarkastustuomioistuimen katsaus 6/2020, Covid-19-kriisiin perustuvien EU:n talouspoliittisten toimien riskit, haasteet ja mahdollisuudet. OECD, Job retention schemes during the COVID-19 lockdown and beyond, päivitetty 12. lokakuuta 2020.

^[25] OECD, Employment Outlook 2020. Euroopan komissio, European Economic Forecast, Spring 2021, institutionaalinen asiakirja 149, toukokuu 2021.

^[26] Irlanti (Programme for Employability, Inclusion and Learning 2014–2020), Italia (Sistemi di politiche attive per l’occupazione), Puola (Regionalny Program Operacyjny Województwa Śląskiego 2014–2020) ja Slovakia (Operational Programme Human Resources 2014–2020).

^[27] Euroopan komissio, Study for the Evaluation of ESF support to Employment and Labour Mobility, kesäkuu 2020, s. 26.

^[28] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1303/2013, annettu 17 päivänä joulukuuta 2013, yhteisistä säännöksistä ja asetus (EU) N:o 1304/2013 Euroopan sosiaalirahastosta.

^[29] Euroopan tilintarkastustuomioistuin komission tietojen perusteella.

^[30] Belgia, Espanja, Irlanti, Italia, Kreikka, Kroatia, Liettua, Portugali, Puola, Ranska, Romania, Saksa, Slovakia ja Slovenia.

^[31] Euroopan komissio, Thematic note on the ESF and YEI support to long-term unemployed (LTU) and the implementation of Council Recommendation on integration of LTU into the labour market, tammikuu 2019.

^[32] Euroopan komissio, Ismeri, IES ja Ecorys: Pilot and feasibility study on the sustainability and effectiveness of results for European Social Fund participants using Counterfactual impact evaluations, heinäkuu 2019.

^[33] Euroopan komissio, The feasibility of developing a methodology for measuring the distance travelled and soft outcomes for long-term unemployed people participating in Active Labour Market Programmes, loppuraportti, heinäkuu 2019.

^[34] Euroopan komissio, Thematic note on the ESF and YEI support to long-term unemployed (LTU) and the implementation of Council Recommendation on integration of LTU into the labour market, tammikuu 2019.

^[35] Silesian Voivodship, ”Evaluation of the OPs contribution to achieving the objectives of Priority Axis VII: Regional Labour Market”, heinäkuu 2020.

^[36] Vuoden 2020 kertomus EU:n talousarvion tuloksellisuudesta – tilanne vuoden 2020 lopussa, kohta 3.45.

^[37] Euroopan komission yksiköiden valmisteluasiakirja, Analytical Supporting Document in the document Proposal for a Council Recommendation, SWD(2015) 176 final.

^[38] Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus 24/2021, Koheesiopolitiikan tulosperusteinen rahoitus: kannatettavien tavoitteiden tiellä oli yhä esteitä kaudella 2014–2020, kohta 26.

^[39] Euroopan komission yksiköiden valmisteluasiakirja, Country Report Ireland 2015 Including an In-Depth Review on the prevention and correction of macroeconomic imbalances, SWD(2015) 27 final; komission yksiköiden valmisteluasiakirja, Country Report Slovakia 2018, COM(2018) 120 final; komission yksiköiden valmisteluasiakirja, Country Report Slovakia 2020, COM(2020) 150 final.

^[40] Euroopan komissio, Thematic note on the ESF and YEI support to long-term unemployed (LTU) and the implementation of Council Recommendation on integration of LTU into the labour market, tammikuu 2019.

^[41] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2021/1060, annettu 24 päivänä kesäkuuta 2021, Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahasto plussaa, koheesiorahastoa, oikeudenmukaisen siirtymän rahastoa ja Euroopan meri-, kalatalous- ja vesiviljelyrahastoa koskevista yhteisistä säännöksistä ja varainhoitosäännöistä sekä turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahastoa, sisäisen turvallisuuden rahastoa ja rajaturvallisuuden ja viisumipolitiikan rahoitusvälinettä koskevista varainhoitosäännöistä.

^[42] Asetus (EU) 2021/1060, 15 artikla.

^[43] Asetus (EU) 2021/1060, 73 artiklan 2 kohdan b alakohta.

^[44] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1304/2013, annettu 17 päivänä joulukuuta 2013, Euroopan sosiaalirahastosta ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1081/2006 kumoamisesta, liite.

^[45] Euroopan komissio, Study on the monitoring and evaluation systems of the ESF, Final report, toukokuu 2018.

^[46] Euroopan komissio, Guidance document: Annex D - Practical guidance on data collection and validation, toukokuu 2016.

^[47] Asetus (EU) 2021/1060 ja Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2021/1057 Euroopan sosiaalirahasto plussan (ESR+) perustamisesta ja asetuksen (EU) N:o 1296/2013 kumoamisesta, annettu 24 päivänä kesäkuuta 2021.

^[48] Euroopan komissio, Thematic note on the ESF and YEI support to LTU and the Council Recommendation on integration of LTU into the labour market, tammikuu 2019; Euroopan komissio, Study for the evaluation of ESF support to employment and labour mobility, kesäkuu 2020.

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (https://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2021

PDF	ISBN 978-92-847-7017-5	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/083	QJ-AB-21-025-FI-N
HTML	ISBN 978-92-847-7033-5	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/182269	QJ-AB-21-025-FI-Q

TEKIJÄNOIKEUDET

© Euroopan unioni, 2021.

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen päätöksellä nro 6-2019, joka koskee avoimen datan politiikkaa ja asiakirjojen uudelleen käyttämistä, pannaan täytäntöön datan ja asiakirjojen uudelleenkäyttöä koskevat tilintarkastustuomioistuimen periaatteet.

Ellei toisin ilmoiteta (esimerkiksi yksittäisissä tekijänoikeusilmoituksissa), Euroopan tilintarkastustuomioistuimen sisältöihin, jotka EU omistaa, myönnetään käyttöoikeudet Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0) licence ‑käyttöoikeuden nojalla. Tämä merkitsee, että uudelleenkäyttö on sallittua, jos sisällön tuottaja mainitaan asianmukaisesti ja sisältöön tehdyistä muutoksista ilmoitetaan. Uudelleenkäyttäjä ei saa vääristää asiakirjojen alkuperäistä merkitystä tai sanomaa. Euroopan tilintarkastustuomioistuin ei vastaa mistään seurauksista, jotka johtuvat uudelleenkäytöstä.

Uudelleenkäyttäjän on hankittava tarvittavat lisäoikeudet, jos tietty sisältö esittää tunnistettavissa olevia henkilöitä esimerkiksi Euroopan tilintarkastustuomioistuimen henkilöstöstä otetuissa valokuvissa tai jos sisällössä on mukana kolmansien tahojen töitä. Jos tällainen lisäoikeus saadaan, yllä mainittu yleinen käyttöoikeus peruuntuu. Lisäoikeutta koskevassa luvassa on selvästi ilmoitettava käyttöoikeuden rajoitukset.

Jos sisällöt eivät ole EU:n omaisuutta, voi olla, että lupa niiden käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä suoraan asianomaisilta tekijänoikeuksien haltijoilta.

Tietokoneohjelmistot tai asiakirjat, joihin kohdistuu teollisoikeuksia, kuten patentteja, tavaramerkkejä, rekisteröityjä malleja, logoja ja nimiä, eivät kuulu Euroopan tilintarkastustuomioistuimen uudelleenkäyttöperiaatteiden piiriin, eikä niiden käyttöön anneta lupaa.

EU:n toimielinten verkkosivuilla (joiden verkkotunnuksen loppuosa on europa.eu) on linkkejä ulkopuolisille verkkosivuille. Koska Euroopan tilintarkastustuomioistuin ei vastaa näistä sivustoista, on suositeltavaa, että tutustutte niiden tietosuoja- ja tekijänoikeusperiaatteisiin.

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen logon käyttäminen

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen logoa ei saa käyttää ilman tilintarkastustuomioistuimen ennakkosuostumusta.

Yhteydenotot EU:hun

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Yhteydenotot puhelimitse tai sähköpostitse
Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696 tai
• sähköpostitse: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Tietoa EU:sta

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla, https://europa.eu/european-union/index_fi

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata osoitteesta https://op.europa.eu/fi/publications. Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. https://europa.eu/european-union/contact_fi).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1951 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa osoitteessa https://eur-lex.europa.eu

EU:n avoin data
EU:n avoimen datan portaalin (https://data.europa.eu/euodp/fi) kautta on saatavilla EU:n data-aineistoja. Data on ilmaiseksi ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten.