ESF-Unterstützung zur Bekämpfung der Langzeitarbeitslosigkeit: Maßnahmen müssen zielgerichteter, bedarfsgerechter und besser überwacht werden

Zusammenfassung

I Langzeitarbeitslose sind Personen, die seit mindestens 12 Monaten arbeitslos sind. Über einen so langen Zeitraum ohne formelle Beschäftigung zu sein, kann für die Betroffenen schwerwiegende Folgen haben, etwa ein höheres Armutsrisiko, ein höheres Risiko sozialer Ausgrenzung und sogar gesundheitliche Probleme. Langzeitarbeitslosigkeit wirkt sich somit auch auf unser soziales Gefüge aus. Aus wirtschaftlicher Sicht hat sie zudem negative Auswirkungen auf das Wachstum und die öffentlichen Finanzen.

II In der EU ist die Arbeitsmarktpolitik ein nationales Vorrecht. Es obliegt den Mitgliedstaaten (manchmal gemeinsam mit ihren Regionen), geeignete Maßnahmen zur Verringerung der (Langzeit‑)Arbeitslosigkeit zu beschließen und umzusetzen. Gleichzeitig entwickeln die Mitgliedstaaten mit der EU zusammen eine koordinierte Beschäftigungsstrategie, insbesondere um qualifizierte, geschulte und anpassungsfähige Arbeitskräfte hervorzubringen und Arbeitsmärkte zu fördern, die sich auf wirtschaftliche Veränderungen einstellen. Innerhalb des Strategierahmens besteht die Aufgabe der EU darin, die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten zu fördern und ihre Maßnahmen zu unterstützen und gegebenenfalls zu ergänzen.

III Seit 2011 überprüft die Kommission die Arbeitsmarktpolitik der Mitgliedstaaten im Rahmen des Europäischen Semesters. Auf der Grundlage der Analyse der Kommission hat der Rat eine Reihe länderspezifischer Empfehlungen angenommen, in denen er die betreffenden Mitgliedstaaten auffordert, spezifische Maßnahmen zur Bekämpfung der Langzeitarbeitslosigkeit zu ergreifen, wozu auch ein individualisierter Ansatz gehört. 2016 wurde dieser Ansatz in der Empfehlung des Rates zur Langzeitarbeitslosigkeit hervorgehoben.

IV Der Europäische Sozialfonds (ESF) ist das wichtigste Finanzinstrument der EU zur Unterstützung aktiver Arbeitsmarktmaßnahmen der Mitgliedstaaten. Im Zeitraum 2014-2020 sind vier der 11 thematischen Ziele, die in der Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen für die europäischen Struktur- und Investitionsfonds festgelegt sind, für den ESF relevant, und drei davon befassten sich zumindest teilweise mit dem spezifischen Problem der Langzeitarbeitslosigkeit. Insbesondere wurden rund 11,4 Milliarden Euro bereitgestellt für die Investitionspriorität „Zugang zu Beschäftigung für Arbeitsuchende und Nichterwerbstätige, einschließlich Langzeitarbeitsloser, und arbeitsmarktferner Menschen, auch durch lokale Beschäftigungsinitiativen und die Förderung der Mobilität der Arbeitskräfte“. Dies ist die einzige Investitionspriorität, die speziell auf Langzeitarbeitslose und andere Gruppen von benachteiligten Arbeitsuchenden und Nichterwerbstätigen eingeht. Nach Angaben der Kommission deckt diese Priorität etwa die Hälfte aller ESF-Ausgaben für Maßnahmen zum Abbau von Langzeitarbeitslosigkeit ab.

V In seiner Prüfung bewertete der Hof, ob die ESF-Finanzierung im Zeitraum 2014-2020 durch die Investitionspriorität „Zugang zu Beschäftigung“ wirksam zur Bekämpfung der Langzeitarbeitslosigkeit beigetragen hat. Er prüfte insbesondere, inwieweit die ESF-Ausgaben auf Maßnahmen ausgerichtet waren, die Langzeitarbeitsuchenden helfen, einen Arbeitsplatz zu finden. Darüber hinaus untersuchte der Hof, ob die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung von Maßnahmen für den „Zugang zu Beschäftigung“ einen individualisierten Ansatz verfolgt haben, um Langzeitarbeitslosen den (Wieder‑)Eintritt in den Arbeitsmarkt zu erleichtern. Geprüft wurde ferner, ob die Kommission die erforderlichen Maßnahmen ergriffen hat, um sachdienliche Daten zu erhalten, die ausreichen, um die Auswirkungen der ESF-Förderung auf die Langzeitarbeitslosigkeit zu ermitteln.

VI Der Hof stellte fest, dass durch ESF-Maßnahmen für den „Zugang zu Beschäftigung“ im Zeitraum 2014-2020 verschiedene Interventionen finanziert wurden, die vielen Langzeitarbeitsuchenden zugutegekommen sind. Diese ESF-Maßnahmen waren hauptsächlich auf Langzeitarbeitslose als Untergruppe aller Arbeitslosen und/oder „benachteiligter“ Gruppen ausgerichtet. Das entsprach dem Finanzierungsspielraum für diese Investitionspriorität, die auf Langzeitarbeitslose abzielt, aber alle Arbeitsuchenden und Nichterwerbstätigen umfasst. Dieser Ansatz galt auch für andere relevante ESF-Investitionsprioritäten. Auf der Grundlage der verfügbaren Daten für die Priorität „Zugang zu Beschäftigung“ stellte der Hof ferner fest, dass der Anteil der Langzeitarbeitslosen, der durch ESF-Maßnahmen für den „Zugang zu Beschäftigung“ unterstützt wird, nicht in allen Mitgliedstaaten das Ausmaß des Problems widerspiegelt.

VII Die Analyse des Hofes ergab außerdem, dass das Konzept eines individualisierten Ansatzes bei den im Zeitraum 2014-2020 durchgeführten ESF-Maßnahmen nicht immer umgesetzt wurde. Dies wäre eine Gelegenheit gewesen, die Wirksamkeit der ESF-Maßnahmen für Langzeitarbeitslose zu verbessern, da die Maßnahmen möglicherweise nicht immer ihren spezifischen Bedürfnissen Rechnung getragen haben.

VIII Die Prüfung des Hofes hat noch eine weitere Schwäche im Überwachungs- und Bewertungsrahmen des ESF ergeben, die häufig aufgetreten ist. Dass es keine spezifischen Ausgabenkategorien für verschiedene Zielgruppen (z. B. Langzeitarbeitslose) gibt, erschwert nicht nur die Feststellung, wie viele EU-Mittel für solche Maßnahmen bereitgestellt wurden, sondern auch die Bewertung ihrer Ergebnisse und ihrer Auswirkungen auf die Zielgruppe.

IX Für den Programmplanungszeitraum 2021-2027 empfiehlt der Hof der Kommission,

• darauf zu bestehen, dass die Mitgliedstaaten im Rahmen des ESF+ konkret auf Langzeitarbeitslose und ihre Bedürfnisse abzielen, wenn die nationale oder regionale Langzeitarbeitslosigkeit hoch ist;
• darauf zu bestehen, dass die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung von Maßnahmen für den „Zugang zu Beschäftigung“ im Rahmen des ESF+ einen individualisierten Ansatz für alle Langzeitarbeitslosen vorsehen;
• die Wirksamkeit der Maßnahmen für den „Zugang zu Beschäftigung“ für Langzeitarbeitslose zu bewerten.

Einleitung

Langzeitarbeitslosigkeit: ein anhaltendes Problem auf den Arbeitsmärkten einiger Mitgliedstaaten

01 Langzeitarbeitslosigkeit (LZA) stellt in der EU seit vielen Jahren ein besonderes Problem dar. Menschen, die über einen längeren Zeitraum nicht erwerbstätig sind, haben mehr Probleme bei der Arbeitssuche, weil ihnen Motivation, Vertrauen und Kompetenzen verloren gehen^[1]. Zudem sind manche Arbeitgeber eher zurückhaltend, wenn es darum geht, jemanden einzustellen, der lange nicht erwerbstätig war^[2]. Längere Phasen von Arbeitslosigkeit erhöhen das Armutsrisiko sowie das Risiko sozialer Ausgrenzung und können sogar die Gesundheit beeinträchtigen^[3]. Langzeitarbeitslosigkeit wirkt sich somit auch auf unser soziales Gefüge aus. Aus wirtschaftlicher Sicht hat sie zudem negative Auswirkungen auf das Wachstum und die öffentlichen Finanzen^[4].

02 In Kasten 1 wird der Begriff „Langzeitarbeitslosigkeit“ definiert. Die Definition entspricht den Leitlinien der Internationalen Arbeitsorganisation, und Eurostat verwendet sie für die Erarbeitung von Daten über Langzeitarbeitslose in der EU.

03 Durch die Finanz- und Wirtschaftskrise gegen Ende des ersten Jahrzehnts im 21. Jahrhundert wurde die Langzeitarbeitslosigkeit in der EU noch verstärkt. So waren 2014 rund 11 % aller Erwerbspersonen ohne Beschäftigung gegenüber 9 % im Jahr 2009. Dabei waren 2014 rund 50 % aller Arbeitslosen länger als ein Jahr ohne Beschäftigung gegenüber rund 34 % im Jahr 2009. Seit Kurzem ist die Lage wieder weitgehend auf das Vorkrisenniveau zurückgekehrt. Laut den neusten jährlichen Daten, die verfügbar sind (2020), gab es15 Millionen Arbeitsuchende in der EU-27. Davon waren 35 % (5,3 Millionen) langzeitarbeitslos (siehe Abbildung 1, Abbildung 2 und Anhang I zur Situation in den einzelnen Mitgliedstaaten). Durch die wirtschaftlichen Folgen der COVID-19-Pandemie könnte sich dieser rückläufige Trend in den nächsten Jahren jedoch wieder umkehren.

04 Zwar ist die Zahl der Langzeitarbeitslosen durch die wirtschaftliche Erholung nach der Finanzkrise im EU-Durchschnitt zurückgegangen, doch da sich die Veränderung uneinheitlich vollzogen hat, bestehen nach wie vor erhebliche Unterschiede in den Langzeitarbeitslosenzahlen der Mitgliedstaaten. Die zum Zeitpunkt der Prüfung vorliegenden Eurostat-Daten für 2020 zeigen, dass der Anteil der Langzeitarbeitslosen an den Arbeitslosen insgesamt in sieben Mitgliedstaaten^[6] über dem Durchschnitt der EU-27 lag (35,4 %); 2014 waren es zehn Mitgliedstaaten^[7]. Unter den sieben Mitgliedstaaten verzeichneten Griechenland und Italien einen LZA-Anteil von 66,5 % bzw. 51,5 %. In drei Mitgliedstaaten (Belgien, Bulgarien, Slowakei) betrug der Anteil der Langzeitarbeitslosen an allen Arbeitslosen über 40 % und in Slowenien und Frankreich über 35 % (siehe Anhang I). Die Langzeitarbeitslosenquote liegt in diesen Mitgliedstaaten im Durchschnitt um 13,1 Prozentpunkte über der Quote der EU-27 (gegenüber 9,2 Prozentpunkten im Jahr 2014).

05 Auf regionaler Ebene sind die Unterschiede in den Langzeitarbeitslosenquoten noch größer. Das wird deutlich, wenn man die Langzeitarbeitslosigkeit in Prozent der Erwerbsbevölkerung ausdrückt. Im Jahr 2019 wies etwa ein Drittel der Regionen in der EU-27 (nach der NUTS-2-Klassifikation von Eurostat) eine höhere Langzeitarbeitslosenquote auf als der Durchschnitt der EU-27 (2,8 %). Die Langzeitarbeitslosenquote betrug zwischen 0,3 % und 18,4 % (siehe Abbildung 1 und Abbildung 2).

06 Neben der Überwachung der Daten zur Langzeitarbeitslosigkeit beobachtet die Kommission Veränderungen im Anteil potenzieller Arbeitskräfte in der EU, die „für eine Arbeit zur Verfügung stehen, aber nicht nach Arbeit suchen“, einschließlich der Kategorie derer, die „glauben, dass es für sie keinen Arbeitsplatz gibt“ (sogenannte „entmutigte Arbeitsuchende“)^[8]. Da diese potenziellen Arbeitskräfte nicht aktiv nach einer Beschäftigung suchen, werden sie nicht als Arbeitslose und/oder Langzeitarbeitslose, sondern als Nichterwerbstätige erfasst.

07 Eurostat-Daten zufolge führte die Finanzkrise von 2008 dazu, dass mehr Menschen aus dem Arbeitsmarkt herausfielen und in Nichterwerbstätigkeit gerieten. Im Zeitraum 2013-2014 erreichte ihre Zahl den höchsten Wert mit rund neun Millionen Menschen, die „für eine Arbeit zur Verfügung stehen, aber nicht nach Arbeit suchen“, darunter mehr als fünf Millionen Menschen in der Unterkategorie derer, die „glauben, dass es für sie keinen Arbeitsplatz gibt“. In der Folge ging die Zahl der potenziellen „entmutigten“ Arbeitsuchenden bis 2020 zurück, um danach wieder auf 3,5 Millionen anzusteigen, zusammen mit der allgemeinen Kategorie der Personen, die „für eine Arbeit zur Verfügung stehen, aber nicht nach Arbeit suchen“ (siehe Abbildung 3).

08 Aus diesen Daten geht jedoch nicht hervor, wie viele zuvor als Langzeitarbeitslose erfasste Personen „entmutigt“ waren und ihre Arbeitsuche eingestellt haben. In der Statistik würden sie nicht als Langzeitarbeitslose, sondern als Nichterwerbstätige erfasst, wodurch die Zahl der Langzeitarbeitslosen automatisch sinken würde. Dadurch könnte der falsche Eindruck einer positiven Veränderung der Beschäftigungssituation in einem geografischen Gebiet entstehen.

EU-Initiativen im Bereich Beschäftigungspolitik

Beschäftigungspolitik: ein nationales Vorrecht

09 In der EU ist die Arbeitsmarktpolitik ein nationales Vorrecht. Es obliegt den Mitgliedstaaten (manchmal zusammen mit ihren Regionen), geeignete Maßnahmen zur Verringerung der (Langzeit‑)Arbeitslosigkeit zu beschließen und umzusetzen. Gleichzeitig entwickeln die Mitgliedstaaten zusammen mit der EU eine koordinierte Beschäftigungsstrategie, insbesondere um qualifizierte, geschulte und anpassungsfähige Arbeitskräfte hervorzubringen und Arbeitsmärkte zu fördern, die sich auf wirtschaftliche Veränderungen einstellen. Innerhalb ihres Strategie- und Koordinierungsrahmens besteht die Aufgabe der EU darin, die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten zu fördern und ihre Maßnahmen zu unterstützen und gegebenenfalls zu ergänzen^[9].

Die EU-Strategie Europa 2020

10 Im Jahr 2010 schlug die Kommission die Strategie Europa 2020 für intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum^[10] vor, deren Ziel eine bessere Koordinierung der Politik der Mitgliedstaaten und der EU ist. Eines ihrer fünf Kernziele betrifft die Beschäftigung, insbesondere die Anhebung der Beschäftigungsquote der 20- bis 64-Jährigen von 69 % auf mindestens 75 % bis 2020. Der Europäische Rat hat die Strategie im März 2010 angenommen.

11 Im Rahmen der Strategie Europa 2020 verabschiedete die Kommission die Initiative „Agenda für neue Kompetenzen und neue Beschäftigungsmöglichkeiten“^[11]. Darin sind 13 Leitaktionen festgelegt, die durch mehr Flexibilität und Sicherheit auf dem Arbeitsmarkt, Anreize für Investitionen in berufliche Bildung, anständige Arbeitsbedingungen und Vereinfachung der Schaffung von Arbeitsplätzen zu einem besseren Funktionieren des europäischen Arbeitsmarktes beitragen sollen.

12 Ein anderer wesentlicher Bestandteil der Strategie Europa 2020 ist die Europäische Beschäftigungsstrategie (EBS), die 1992 eingeführt wurde. Sie bildet den Eckpfeiler der europäischen Beschäftigungspolitik und ist darauf ausgerichtet, in der gesamten EU mehr und bessere Arbeitsplätze zu schaffen. Die Strategie wird durch das Europäische Semester umgesetzt. Der Beschäftigungsausschuss (EMCO) des Rates als der wichtigste beratende Ausschuss für Beschäftigung und soziale Angelegenheiten im Rat (Beschäftigung, Sozialpolitik, Gesundheit und Verbraucherschutz) (EPSCO) für den Bereich Beschäftigung unterstützt die Umsetzung dieser Strategie.

Das Europäische Semester

13 Die Umsetzung der Europäischen Beschäftigungsstrategie ist ein wesentlicher Bestandteil des Europäischen Semesters, bei dem es sich um einen jährlichen Zyklus der makroökonomischen, haushalts- und strukturpolitischen Koordinierung zwischen den Mitgliedstaaten handelt. Im Rahmen des Europäischen Semesters legen die Mitgliedstaaten ihre nationalen Reformprogramme vor, die dann von der Kommission auf ihre Kohärenz mit der Strategie Europa 2020 hin analysiert werden.

14 Die Kommission und der Rat überwachen die Beschäftigungssituation und die soziale Lage in den Mitgliedstaaten im Rahmen ihres gemeinsamen Beschäftigungsberichts, der von der Kommission vorgeschlagen und nach Konsultationen und Anpassungen vom Rat angenommen wird. Diese Bewertung spiegelt sich auch in den Länderberichten der Kommission, in denen die Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten analysiert wird, und in ihren länderspezifischen Empfehlungen wider. Seit seiner Einführung im Jahr 2010 enthält das Paket des Europäischen Semesters auch beschäftigungspolitische Leitlinien, in denen die Kommission gemeinsame Prioritäten und Ziele für die Beschäftigungspolitik vorschlägt, die von den nationalen Regierungen vereinbart und vom Rat der Europäischen Union angenommen werden müssen.

15 Die EU hat die Problematik der Langzeitarbeitslosigkeit auf politischer Ebene anerkannt und im Rahmen des Europäischen Semesters dazu mehrere länderspezifische Empfehlungen abgegeben. Zwischen 2011 und 2020 richtete die EU entsprechende Empfehlungen an 15 Mitgliedstaaten, für 11 dieser Staaten bereits vor der Annahme der operationellen Programme (OP) für den Zeitraum 2014-2020. Im Durchführungszeitraum der operationellen Programme (2015-2020) wurde an vier dieser Mitgliedstaaten eine weitere Empfehlung gerichtet, und weitere vier Mitgliedstaaten erhielten nach 2014 erstmals eine Empfehlung.

Ein individualisierter Ansatz ist entscheidend für die Wirksamkeit einer aktiven Arbeitsmarktpolitik

16 Eine aktive Arbeitsmarktpolitik (AAMP) wird von der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) definiert als die Gesamtheit aller Sozialausgaben (außer für Bildung), die die Aussichten der Begünstigten auf eine Erwerbstätigkeit verbessern oder ihre Einkommensmöglichkeiten auf andere Weise steigern sollen^[12]. Der Kommission zufolge umfasst eine aktive Arbeitsmarktpolitik vier Hauptkategorien: berufliche Bildung, Unterstützung bei der Arbeitssuche einschließlich Beratung und Orientierung, Einstellungsanreize für den privaten Sektor und direkte Beschäftigungsprogramme im öffentlichen Sektor^[13].

17 Eine wirksame aktive Arbeitsmarktpolitik trägt entscheidend dazu bei, den Bedürfnissen von (Langzeit‑)Arbeitslosen gerecht zu werden und ihnen zum (Wieder‑)Eintritt in den Arbeitsmarkt zu verhelfen. Der Kommission zufolge sind die verschiedenen arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen nicht für alle Arbeitslosen gleichermaßen erfolgreich. Sie werden nur wirksam sein, wenn sie auf die jeweilige Gruppe zugeschnitten sind, wenn es sich um bedarfsgerechte Maßnahmen auf der Grundlage eines individualisierten Ansatzes handelt und sie ergebnisorientiert im Hinblick auf eine Anpassung künftiger Maßnahmen begleitet und bewertet werden^[14].

18 Durch einen individualisierten Ansatz wird den spezifischen Problemen der Arbeitslosen Rechnung getragen und sichergestellt, dass die Dienstleistungen auf ihre individuellen Bedürfnisse zugeschnitten sind. Das ist besonders für Langzeitarbeitslose wichtig, denen der (Wieder‑)Eintritt in den Arbeitsmarkt schwerfällt. Nach Schätzungen von Eurostat beträgt die Wahrscheinlichkeit eines Wechsels in eine Beschäftigung im Jahr 2020 im Durchschnitt für Langzeitarbeitslose 11 % und für Kurzzeitarbeitslose 25 %. Hierbei wurden die größten Unterschiede zwischen Langzeitarbeitslosen und Kurzzeitarbeitslosen in Belgien und Ungarn festgestellt (mehr als 22 Prozentpunkte), während der Unterschied in Dänemark, Kroatien und Schweden am geringsten ausfiel mit jeweils weniger als 10 Prozentpunkten ^[15] (siehe Anhang II). Während sich der durchschnittliche Anteil der Menschen, die eine Beschäftigung aufnehmen konnten, für Kurzzeitarbeitslose im Zeitraum 2013-2020 verbessert hat (von 21 % auf 25 %), blieb sie für Langzeitarbeitslose mit 11 % unverändert.

19 Auf EU-Ebene wurde in mehreren Dokumenten auf die Bedeutung eines individualisierten Ansatzes hingewiesen:

• In der Europäischen Säule sozialer Rechte wird ein personalisierter Ansatz als eines der Arbeitslosen zustehenden Rechte betrachtet, zusammen mit einer eingehenden individualisierten Beurteilung innerhalb von 18 Monaten nach Beginn der Arbeitslosigkeit^[16].
• In den beschäftigungspolitischen Leitlinien des Rates von 2010, 2015 und 2018 wurden eine Verbesserung der Arbeitsvermittlung durch personalisierte Dienstleistungen für alle, auch diejenigen, die am weitesten vom Arbeitsmarkt entfernt sind, sowie eine individuelle aktive Unterstützung zur Rückkehr in den Arbeitsmarkt empfohlen^[17].
• In den meisten Länderpositionspapieren der Kommission wurde auf die Notwendigkeit eines personalisierten Ansatzes und von maßgeschneiderten Maßnahmen hingewiesen.

20 2016 nahm der Rat eine Empfehlung zur Wiedereingliederung Langzeitarbeitsloser in den Arbeitsmarkt an^[18]. Darin wird besonderes Gewicht auf einen individualisierten Ansatz gelegt (siehe Kasten 2).Zwar hat die Kommission in einem Bewertungsbericht von 2019^[19] festgestellt, dass individuelle Unterstützung sehr viel umfassender gewährt wird, doch der individualisierte Ansatz wird in den einzelnen Mitgliedstaaten in ganz unterschiedlichem Ausmaß angewandt. Die Daten zeigen, dass 2019 insgesamt 78,4 % der Langzeitarbeitslosen eine Wiedereingliederungsvereinbarung geschlossen hatten. Die Abdeckungsquote 2019 bewegte sich je nach Mitgliedstaat zwischen 100 % und gerade einmal 11,2 %.

EU-Mittel für aktive arbeitsmarktpolitische Maßnahmen der Mitgliedstaaten

21 Im Zeitraum 2014-2020 waren die europäischen Struktur- und Investitionsfonds (ESI-Fonds) sowie – insbesondere bei aktiven arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen der Mitgliedstaaten – der Europäische Sozialfonds^[20] (ESF) die wichtigsten EU-Finanzierungsquellen für die Umsetzung der Strategie Europa 2020.

22 Vier der 11 in der Verordnung^[21] mit gemeinsamen Bestimmungen über die ESI-Fonds für 2014-2020 festgelegten thematischen Ziele (TZ) sind für den ESF relevant, drei davon sind für die Bekämpfung der Langzeitarbeitslosigkeit relevant:

• Förderung nachhaltiger und hochwertiger Beschäftigung und Unterstützung der Mobilität der Arbeitskräfte (TZ 8);
• Förderung der sozialen Inklusion und Bekämpfung von Armut und jeglicher Diskriminierung (TZ 9);
• Investitionen in Bildung, Ausbildung und Berufsbildung für Kompetenzen und lebenslanges Lernen (TZ 10).

23 Jedes thematische Ziel umfasst mehrere Investitionsprioritäten. Fünf dieser Prioritäten sind entweder für die Unterstützung von Langzeitarbeitslosen als Einzelpersonen (8i, 8ii, 9i und 10iii) oder für Veränderungen in den Strukturen der öffentlichen Arbeitsverwaltungen und bei der Erbringung von Dienstleistungen relevant (8vii). Von diesen fünf verweist nur die Investitionspriorität 8i („Zugang zu Beschäftigung für Arbeitsuchende und Nichterwerbstätige, einschließlich Langzeitarbeitsloser und arbeitsmarktferner Menschen, auch durch lokale Beschäftigungsinitiativen und die Förderung der Mobilität der Arbeitskräfte“ – im Folgenden als „Zugang zu Beschäftigung“ bezeichnet) ausdrücklich auf Langzeitarbeitslose^[22].

24 Für den Zeitraum 2014-2020 waren insgesamt 27,7 Milliarden Euro und damit 26 % der ESF-Mittel für Maßnahmen zur „Förderung nachhaltiger und hochwertiger Beschäftigung und zur Unterstützung der Mobilität der Arbeitskräfte“ (TZ 8) vorgesehen. Rund 11,4 Milliarden Euro wurden Maßnahmen im Bereich „Zugang zu Beschäftigung“ (Investitionspriorität 8i) zugewiesen. Vier Mitgliedstaaten stellten jeweils mehr als 1 Milliarde Euro für die Investitionspriorität 8i bereit: Spanien, Italien, Polen und Slowakei (siehe Anhang III).

25 Die meisten operationellen Programme des ESF betreffen thematische Ziele und Investitionsprioritäten, die für Langzeitarbeitslose besonders relevant sind. Insbesondere werden in 145 der 178 OP (81 %) Mittel für das thematische Ziel 8 und in 106 OP Mittel für die Investitionspriorität 8i bereitgestellt. Alle Mitgliedstaaten außer einem haben durch ihre operationellen Programme der Investitionspriorität 8i Mittel zugewiesen.

26 ESF-Mittel können zur Unterstützung verschiedener Maßnahmen und Interventionen verwendet werden, die Langzeitarbeitslosen helfen können, einen Arbeitsplatz zu finden (siehe Kasten 3).

27 ESF-Maßnahmen und -Interventionen in Bezug auf Langzeitarbeitslose werden von öffentlichen Stellen (nationalen, regionalen oder lokalen Arbeitsverwaltungen), Nichtregierungsorganisationen und privaten Unternehmen durchgeführt, die von nationalen oder regionalen Behörden (oder zwischengeschalteten Stellen) benannt oder im Rahmen von Ausschreibungen ausgewählt werden.

Auswirkungen der COVID-19-Pandemie auf die Beschäftigung

28 Die von den Mitgliedstaaten als Reaktion auf die COVID-19-Pandemie ab März 2020 verhängten Ausgangsbeschränkungen hatten in allen Mitgliedstaaten und in den meisten Branchen erhebliche Auswirkungen auf die Wirtschaftstätigkeit und die Beschäftigung, wenn auch in unterschiedlichem Maße. Vor diesem Hintergrund schlug die Kommission im Frühjahr 2020 Sofortmaßnahmen zur Bewältigung der Folgen der Pandemie vor. Das Instrument „SURE“^[23], mit dem die Anwendung von Kurzarbeitsregelungen und ähnlichen Maßnahmen zur Erhaltung von Arbeitsplätzen in der gesamten EU unterstützt wird, wurde im Mai 2020 vom Europäischen Parlament und vom Rat angenommen. Bislang hat diese Regelung dazu beigetragen, den Anstieg der Arbeitslosigkeit trotz eines dramatischen Rückgangs der Wirtschaftstätigkeit einzudämmen^[24]. Sobald die Regelung im Dezember 2022 ausläuft, besteht jedoch die Gefahr, dass die Arbeitslosenquoten steigen könnten, und die Langzeitarbeitslosen könnten betroffen sein^[25].

29 Die Kommission schlug außerdem vor, die ESI-Fonds flexibler einzusetzen. Im April 2020 traten die vom Europäischen Parlament und vom Rat angenommenen Investitionsinitiativen zur Bewältigung der Coronavirus-Krise (CRII und CRII+) in Kraft. Damit wurde die Möglichkeit einer 100%igen Kofinanzierung aus dem EU-Haushalt geschaffen und zusätzliche Flexibilität für die Übertragung von Haushaltsmitteln zwischen verschiedenen Fonds und Programmen eingeführt. Mehr als die Hälfte der Mitgliedstaaten beschlossen daraufhin, ihre operationellen Programme zu ändern, um die Möglichkeit einer 100%igen Kofinanzierung von ESF-Maßnahmen zu nutzen und/oder zusätzliche Mittel aus anderen ESI-Fonds auf operationelle Programme des ESF zu übertragen.

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

30 In seiner Prüfung bewertete der Hof, ob die ESF-Förderung für den Zeitraum 2014-2020 durch die Investitionspriorität „Zugang zu Beschäftigung“ den spezifischen Bedürfnissen von Langzeitarbeitslosen entsprach mit dem Ziel, ihnen den (Wieder‑)Eintritt in den Arbeitsmarkt zu erleichtern. Hierzu untersuchte der Hof insbesondere drei Aspekte:

• Er analysierte, inwieweit die ESF-Ausgaben auf Maßnahmen zur (Wieder‑)Eingliederung von Langzeitarbeitslosen in den Arbeitsmarkt ausgerichtet waren.
• Er untersuchte, ob die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung von Maßnahmen für den „Zugang zu Beschäftigung“ einen individualisierten Ansatz verfolgten.
• Er prüfte, ob die Kommission alles Notwendige getan hat, um relevante Daten zu erhalten, die ausreichen, um die Auswirkungen der ESF-Förderung auf die Langzeitarbeitslosigkeit zu ermitteln.

31 Die Analyse des Hofes konzentriert sich auf die Rolle und die Zuständigkeiten der Kommission bei der Ausarbeitung und anschließenden Umsetzung der operationellen Programme des ESF für den Zeitraum 2014-2020. Der Hof prüfte einschlägige Unterlagen und befragte Vertreter der Generaldirektion Beschäftigung, Soziales und Integration (GD EMPL) und von Eurostat als Datenlieferant.

32 Die Analyse des Hofes erstreckt sich auf alle Mitgliedstaaten. Mit vier Mitgliedstaaten (Irland, Italien, Polen und Slowakei), denen die Langzeitarbeitslosigkeit zu Beginn des Programmplanungszeitraums besondere Probleme bereitete oder die einen erheblichen Teil ihrer ESF-Mittel der Investitionspriorität 8i zugewiesen hatten, befasste sich der Hof eingehender.

33 Der Hof analysierte vier operationelle Programme des ESF (eins für jeden vom Hof ausgewählten Mitgliedstaat)^[26] und bewertete, ob die Interventionslogik für die Unterstützung von Langzeitarbeitslosen dazu beigetragen hat, das Problem der Langzeitarbeitslosigkeit anzugehen. Je nach Wesentlichkeit und Umsetzungsgrad überprüfte der Hof auch jeweils eine bis drei Maßnahmen für den „Zugang zu Beschäftigung“ im Rahmen jedes OP, um festzustellen, ob diese Maßnahmen so durchgeführt wurden, dass den spezifischen Bedürfnissen der Langzeitarbeitslosen durch einen individualisierten Ansatz Rechnung getragen wurde. Für jedes ausgewählte OP untersuchte der Hof auch Einzelfälle von 18 bis 24 zufällig ausgewählten Personen, die länger als 12 Monate arbeitslos waren und an einer aus dem ESF finanzierten Maßnahme für Langzeitarbeitslose teilgenommen hatten. Insgesamt analysierte der Hof 78 solcher Einzelfälle. Zusätzlich befragte er Vertreter der zuständigen nationalen Behörden (d. h. der für Beschäftigungspolitik zuständigen Ministerien sowie von Verwaltungsbehörden und Durchführungsstellen).

34 Die Prüfung wurde in der Zeit von September 2020 bis Juli 2021 durchgeführt. Aufgrund der Reise- und Kontaktbeschränkungen im Zusammenhang mit der COVID-19-Pandemie konnten keine Vor-Ort-Besuche stattfinden. Alle Treffen mit der Kommission, den nationalen Behörden und der Europäischen Stiftung zur Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen (Eurofound) fanden per Videokonferenz statt.

Bemerkungen

Der ESF war nicht immer gezielt auf Langzeitarbeitslose ausgerichtet

35 Der Hof untersuchte, ob die Kommission die Mitgliedstaaten in der Programmplanungsphase in der Weise unterstützt hat, dass dem Problem der Langzeitarbeitslosigkeit bei der Konzeption der operationellen Programme des ESF Rechnung getragen wurde, und ob die Maßnahmen für den „Zugang zu Beschäftigung“ gegebenenfalls auch auf Langzeitarbeitslose ausgerichtet waren. Außerdem untersuchte der Hof, ob die Umsetzung der Unterstützung dem Ausmaß der Langzeitarbeitslosigkeit in den Mitgliedstaaten entsprach.

Unterstützung aus dem ESF erreichte die Langzeitarbeitslosen durch unterschiedliche Interventionen

36 Die aus dem ESF geförderten Maßnahmen sollen die in einem Mitgliedstaat verfügbare Unterstützung für Langzeitarbeitslose ergänzen. Ende 2020 waren rund 96 % der ESF-Mittel, die durch Maßnahmen im Rahmen der Investitionspriorität 8i für Langzeitarbeitslose zur Verfügung standen, bereitgestellt worden, und 58 % waren der Kommission bereits gemeldet worden (siehe Anhang III).

37 Laut Daten der Kommission, die zum Zeitpunkt der Prüfung vorlagen, flossen ESF-Fördermittel an rund 1,6 Millionen Langzeitarbeitslose, d. h. 36 % der 4,4 Millionen Menschen, die unter die Investitionspriorität 8i fielen. In vier Mitgliedstaaten (Spanien, Italien, Polen und Slowakei) erreichte die ESF-Unterstützung mehr als 100 000 Langzeitarbeitslose (siehe Tabelle 1). Dies erfolgte im Wege unterschiedlicher Interventionen für den „Zugang zu Beschäftigung“ wie Beratung und Unterstützung (20 %), finanzielle Anreize (17 %), Aus- und Weiterbildung (8 %) und zu einem beträchtlichen Teil (30 %) durch eine Kombination verschiedener Interventionen.^[27].

38 In den vier vom Hof ausgewählten Mitgliedstaaten wurden alle wesentlichen ESF-Interventionsarten eingesetzt, wenn auch in unterschiedlichem Umfang. Das italienische OP war hauptsächlich auf finanzielle Einstellungsanreize, das irische dagegen auf Fortbildung ausgerichtet. Polen bot in der Regel kombinierte Maßnahmenpakete an, die hauptsächlich Schulungen und Praktika umfassten. In der Slowakei waren Einstellungsanreize und die direkte Schaffung von Arbeitsplätzen verbreiteter (siehe Kasten 4).

Viele ESF-Interventionen waren auf Arbeitslosigkeit im Allgemeinen, aber nicht speziell auf Langzeitarbeitslose ausgerichtet

39 Vor der Annahme der Programme des ESF für den Zeitraum 2014-2020 galten 11,4 Millionen Menschen als Langzeitarbeitslose, das entsprach 5,5 % der Erwerbsbevölkerung bzw. 48,3 % aller Arbeitslosen (2013) (siehe Anhang I).

40 Die Kommission hat die Langzeitarbeitslosigkeit bei der Ausarbeitung ihrer Länderpositionspapiere analysiert, die den Partnerschaftsvereinbarungen und operationellen Programmen für den Zeitraum 2014-2020 vorausgingen, und die Priorisierung des Bedarfs mit den Mitgliedstaaten erörtert. In 19 von 27 Positionspapieren für die EU-27 wurde auf die Langzeitarbeitslosigkeit als ein besonderes Problem hingewiesen. In 17 dieser 19 Papiere sah die Kommission für Langzeitarbeitslose einen Förderschwerpunkt vor, und in drei Papieren zählte sie die Langzeitarbeitslosigkeit zu den besonderen Herausforderungen.

41 In den Rechtsvorschriften zu den ESI-Fonds^[28] für den Zeitraum 2014-2020 war jedoch keine spezifische Investitionspriorität für Langzeitarbeitslose vorgesehen. Aus dem ESF wurden Langzeitarbeitslose nur im Rahmen umfassenderer Ziele unterstützt, sodass kaum festzustellen ist, wie viele EU-Mittel für Maßnahmen im Zusammenhang mit Langzeitarbeitslosigkeit zugewiesen wurden.

42 Insgesamt wurden in 145 (81 %) von 178 operationellen Programmen des ESF für den Zeitraum 2014-2020 (ohne das Vereinigte Königreich und die Programme der Beschäftigungsinitiative für junge Menschen) Mittel für das thematische Ziel 8 „Beschäftigung“ bereitgestellt^[29]. Allerdings ist nur in etwa einem Drittel aller operationellen Programme des ESF in 14 Mitgliedstaaten^[30] die Unterstützung von Langzeitarbeitslosen ausdrücklich vorgesehen^[31]. Wie der Hof auch feststellte, war dies in fünf Mitgliedstaaten (Bulgarien, Lettland, Malta, Ungarn und Zypern), wo die LZA zum Zeitpunkt der Verhandlungen über die operationellen Programme im Jahr 2013 über dem EU-Durchschnitt lag, nicht der Fall.

43 Eine Studie^[32] aus dem Jahr 2019 über die Nachhaltigkeit und Wirksamkeit der Ergebnisse für ESF-Teilnehmende ergab, dass 101 Interventionen schwerpunktmäßig auf die Unterstützung Langzeitarbeitsloser ausgerichtet waren. Weitere 158 Interventionen kamen möglicherweise auch Langzeitarbeitslosen zugute, obwohl sie nicht speziell auf sie zugeschnitten waren (sie betrafen Arbeitslose generell und damit potenziell auch Langzeitarbeitslose).

44 Die vom Hof vorgenommene Analyse der unter der Investitionspriorität 8i für die vier ausgewählten OP aufgeführten Maßnahmen hat bestätigt, dass Langzeitarbeitslose in einigen Fällen zwar die einzige Zielgruppe der Interventionen waren, dass sie in der Regel jedoch im Rahmen des OP nur als Untergruppe aller Arbeitslosen und/oder von „benachteiligten Gruppen“ betrachtet wurden.

Einige der vom Hof untersuchten ESF-Maßnahmen bergen das Risiko eines Effekts der Rosinenpickerei („Creaming-Effekt“)

45 Wenn arbeitsmarktpolitische Maßnahmen nicht gezielt ausgerichtet sind, besteht die Gefahr, dass Personen mit besseren Beschäftigungsaussichten gegenüber den am weitesten vom Arbeitsmarkt entfernten Personen wie Langzeitarbeitslosen bevorzugt werden („Rosinenpickerei“ oder sogenannter „Creaming-Effekt“). So wird in einer Studie der Kommission darauf hingewiesen, dass ein „Work first“-Ansatz (Arbeit hat Vorrang) dazu führen kann, dass Anbieter sich eher auf diejenigen mit den besten Beschäftigungsaussichten konzentrieren^[33]. In einer anderen Studie^[34] der Kommission wird eine Vorauswahl der Teilnehmenden durch die öffentliche Arbeitsverwaltung empfohlen, um den Effekt der Rosinenpickerei zu vermeiden. Damit wird noch einmal unterstrichen, dass ESF-Interventionen von Anfang an speziell auf Langzeitarbeitslose ausgerichtet sein müssen.

46 Die Analyse des Hofes hat gezeigt, dass in einigen der operationellen Programme des ESF, die in diese Prüfung einbezogen wurden, das Risiko eines Effekts der Rosinenpickerei besteht. Beispielsweise waren in dem vom Hof ausgewählten polnischen OP^[35] die 30- bis 39-Jährigen, die eher eine Arbeitsstelle finden als Angehörige anderer Altersklassen, unter den unterstützten Teilnehmenden überrepräsentiert. In Italien bestand das Risiko, dass durch die Teilnahmekriterien für den Einstellungsanreiz der potenzielle Effekt der Rosinenpickerei nicht hinreichend gemindert wurde, da Arbeitgeber jeden jungen Arbeitnehmenden unabhängig von seinen Beschäftigungsaussichten auswählen konnten. Infolge der COVID-19-Pandemie könnte die Zahl der Kurzzeitarbeitslosen steigen. Da sie leichter zu erreichen sind als Langzeitarbeitslose, könnte sich das Risiko von Rosinenpickerei noch verschärfen, wenn speziell auf Langzeitarbeitslose zugeschnittene Maßnahmen fehlen.

In mehreren Mitgliedstaaten entsprachen die aus dem ESF finanzierten Maßnahmen für den „Zugang zu Beschäftigung“ nicht immer dem Ausmaß der Langzeitarbeitslosigkeit

47 Wie unter Ziffer 37 ausgeführt wurde, wurden durch ESF-Maßnahmen für den „Zugang zu Beschäftigung“ 1,6 Millionen Langzeitarbeitslose unterstützt. Der Hof stellte jedoch fest, dass in mehreren Mitgliedstaaten die geförderten Langzeitarbeitslosen im Rahmen der ESF-Maßnahmen für den „Zugang zu Beschäftigung“, gemessen an der LZA-Quote des betreffenden Mitgliedstaates, unterrepräsentiert waren.

48 Auf EU-Ebene machen Langzeitarbeitslose 38 % aller Arbeitslosen aus, die im Rahmen der ESF-Investitionspriorität 8i „Zugang zu Beschäftigung“ unterstützt werden. Der Hof hat auch für jeden der EU-27-Mitgliedstaaten den prozentualen Anteil der aus dem ESF unterstützten Langzeitarbeitslosen und aller vom ESF unterstützten arbeitslosen Teilnehmenden auf der Grundlage der in ihren jährlichen Durchführungsberichten für 2019 enthaltenen Daten analysiert. Er verglich diese Zahl mit den nationalen durchschnittlichen Langzeitarbeitslosenzahlen in Bezug auf die Gesamtarbeitslosigkeit im Zeitraum 2014-2019. In 15 Mitgliedstaaten ergab sich hier eine Differenz, vor allem in Rumänien, Portugal, Ungarn, Frankreich, Malta und Lettland, wo die Differenz mehr als 20 Prozentpunkte beträgt (siehe Tabelle 1).

49 Im jüngsten Bericht des Hofes zur Leistung des EU-Haushalts wurde auch darauf hingewiesen, dass Langzeitarbeitslose bei den Beschäftigungsmaßnahmen aus dem ESF unterrepräsentiert sind. Darin wurde insbesondere aufgezeigt, dass Personen, die aktiv im Arbeitsmarkt oder arbeitslos, aber näher am Arbeitsmarkt waren, die höchste Beteiligung an allen ESF-Beschäftigungsmaßnahmen zu verzeichnen hatten, während die besonders arbeitsmarktfernen Personen schwer zu erreichen waren (Arbeitslose 40 %, Erwerbstätige 26 %, Langzeitarbeitslose 22 %, Nichterwerbstätige 12 %)^[36].

50 Obwohl im Rahmen aller vier ausgewählten OP Langzeitarbeitslose unterstützt wurden, stellte der Hof fest, dass einige der ursprünglich geplanten Aktionen, die speziell auf diesen Personenkreis ausgerichtet waren, entweder ohne ESF-Unterstützung oder mit einem erweiterten Schwerpunkt durchgeführt wurden. In Irland und in Italien war dies der Fall. Das irische OP hatte ursprünglich eine direkt auf Langzeitarbeitslose ausgerichtete Maßnahme enthalten, die am Ende jedoch aus dem Programm herausgenommen und vom Mitgliedstaat finanziert wurde. Im italienischen OP waren Beschäftigungsanreize vorgesehen, die jedoch nicht speziell auf Langzeitarbeitslose abzielten, da sie auch für andere Kategorien von Arbeitslosen galten, einschließlich der Umwandlung befristeter in unbefristete Verträge. Zudem wurden im operationellen Programm vorgesehene Schulungsmaßnahmen nicht durchgeführt, außer im Rahmen systematischer Aktionen, die nicht auf einzelne Langzeitarbeitslose ausgerichtet waren.

51 In der Slowakei waren Maßnahmen im Rahmen des operationellen Programms auch für Arbeitslose generell vorgesehen. Vier der 27 nationalen Projekte, die unter der Investitionspriorität 8i durchgeführt wurden, richteten sich zudem ausschließlich an Langzeitarbeitslose. Zwei Beispiele werden in Kasten 5 vorgestellt.

Die Verknüpfung zwischen der ESF-Unterstützung für den „Zugang zu Beschäftigung“ und einem individualisierten Ansatz konnte nicht immer festgestellt werden

52 Außer der Ausrichtung von Maßnahmen im Rahmen des ESF auf Langzeitarbeitslose untersuchte der Hof, ob bei der ESF-Unterstützung für den „Zugang zu Beschäftigung“ ein individualisierter Ansatz verfolgt wurde, um den besonderen Bedürfnissen von Langzeitarbeitslosen gerecht zu werden (siehe Ziffern 16-20).

53 Ex-ante-Konditionalitäten waren im Zeitraum 2014-2020 ein Instrument, um sicherzustellen, dass die Systeme der Mitgliedstaaten die Anforderungen an eine effiziente und wirksame Verwendung der EU-Mittel erfüllten. Die Mitgliedstaaten bewerteten selbst, wie sie die Anforderungen auf der Grundlage vorab festgelegter Kriterien erfüllten; dies wurde von der Kommission im Zuge der Partnerschaftsvereinbarung und der Annahme der operationellen Programme überprüft. Ein Kriterium der mit der Investitionspriorität 8i verknüpften Ex-ante-Konditionalität 8.1 („Gestaltung und Durchführung einer aktiven Arbeitsmarktpolitik in Abstimmung mit den beschäftigungspolitischen Leitlinien“) war, ob öffentliche Arbeitsverwaltungen einen personalisierten Ansatz anwenden konnten.Darüber hinaus wies die Kommission 2015 darauf hin, dass eingeschränkte individualisierte Dienstleistungen eine Ursache für ein ineffizientes Aktivierungskonzept sind und dass ein wirksames Aktivierungskonzept individuelle Dienstleistungen für Arbeitsuchende und Arbeitgeber mit einem maßgeschneiderten Angebot an aktiven arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen kombiniert^[37].

54 Bei den vier operationellen Programmen in der Stichprobe des Hofes sahen die Mitgliedstaaten und die Kommission die Ex-ante-Konditionalität 8.1 als erfüllt an. Die Bewertung wurde nur zu Beginn des Programmplanungszeitraums durchgeführt, da die Kommission rechtlich nicht verpflichtet war festzustellen, ob die Konditionalität bei der Umsetzung der operationellen Programme weiterhin erfüllt war^[38]. Der Hof stellte jedoch fest, dass die Kommission in nachfolgenden Länderberichten in Bezug auf zwei ausgewählte OP (Irland und Slowakei) erklärt hat, die Kapazitäten der öffentlichen Arbeitsverwaltungen reichten nicht aus, um personalisierte Dienstleistungen zu erbringen^[39].

55 Die öffentlichen Arbeitsverwaltungen in Irland, Italien und der Slowakei haben möglicherweise einen individualisierten Ansatz für langzeitarbeitslos gemeldete Personen verfolgt. Sie haben diese Information jedoch weder an die Stellen weitergegeben, die ESF-Maßnahmen umsetzen, noch wurden sie von diesen speziell darum gebeten.

56 In Polen wird die Unterstützung im Rahmen aller im operationellen Programm des ESF durchgeführten Maßnahmen individuell gewährt (siehe Kasten 6).

572016 sprach sich der Rat in einer Empfehlung dafür aus, Langzeitarbeitslosen durch einen individualisierten Ansatz beim (Wieder‑)Eintritt in den Arbeitsmarkt zu helfen (siehe Ziffer 20). Der Hof stellte fest, dass diese Empfehlung – mit Ausnahme der Slowakei – nicht dazu führte, dass einer der untersuchten OP durch einen entsprechenden Aktionsplan geändert oder ergänzt wurde. In einer Studie der Kommission von 2019 wurde darauf hingewiesen, dass manche Verwaltungsbehörden und zwischengeschaltete Stellen die Empfehlung offenbar nicht einmal kennen^[40].

58 Der Beschäftigungsausschuss des Rates (EMCO) überwacht die Umsetzung der Empfehlung des Rates anhand des Indikatorrahmens. Diese Überwachung erfolgt getrennt vom ESF. Hinsichtlich der Anwendung eines individualisierten Ansatzes berichteten die meisten Mitgliedstaaten, dass die Möglichkeiten der öffentlichen Arbeitsverwaltungen für individuelle Beratung oder Profilerstellung durch die COVID-19-Pandemie und die damit verbundenen Zugangsbeschränkungen und die begrenzte Verfügbarkeit von Dienstleistungen eingeschränkt waren.

Neue Regelungen für den Zeitraum 2021-2027 im Rahmen des ESF+

59 Mit der Dachverordnung für den Zeitraum 2021-2027^[41] werden verschiedene Neuerungen eingeführt wie grundlegende Voraussetzungen in der Nachfolge der Ex-ante-Konditionalitäten. Im Hinblick auf das spezifische ESF+-Ziel „Zugang zu Beschäftigung“ umfassen die Kriterien für die Erfüllung der grundlegenden Voraussetzung „Strategischer Politikrahmen für eine aktive Arbeitsmarktpolitik“ Vorkehrungen für die Erstellung der Profile von Arbeitsuchenden und die Prüfung ihres Bedarfs.

60 Im Programmplanungszeitraum 2021-2027 müssen die Mitgliedstaaten erstmals sicherstellen, dass die neuen grundlegenden Voraussetzungen während des gesamten Programmplanungszeitraums erfüllt sind und angewandt werden, und die Kommission über etwaige Änderungen unterrichten^[42]. Wenn eine grundlegende Voraussetzung nicht mehr erfüllt ist, sollte die Kommission die Ausgaben nicht erstatten.

61 Im Zeitraum 2014-2020 bestand keine Verknüpfung zwischen dem Inhalt der Ex-ante-Konditionalitäten und der Förderfähigkeit der ausgewählten Vorhaben. Dies wurde für 2021-2027 geändert. Den Verwaltungsbehörden obliegt es nun „sicherzustellen, dass die ausgewählten Vorhaben, die unter eine grundlegende Voraussetzung fallen, mit den entsprechenden Strategien und Programmplanungsdokumenten in Einklang stehen, die für die Erfüllung der grundlegenden Voraussetzung festgelegt wurden“^[43].

Das ESF-Überwachungssystem allein ermöglicht keine vollständige Bewertung der Leistungen der Maßnahmen bei Langzeitarbeitslosen

62 Die Kommission begleitet die Durchführung der operationellen Programme durch Treffen mit Verwaltungsbehörden, benannten Begleitausschüssen, jährliche Überprüfungssitzungen und jährliche Durchführungsberichte, die von regionalen und nationalen Verwaltungsbehörden vorgelegt werden. Dazu gehört auch die Berichterstattung über Finanzdaten, Indikatoren und Etappenziele. Die Kommission prüft die Berichte und übermittelt den Mitgliedstaaten ihre Bemerkungen. Der Hof prüfte, ob der Überwachungsrahmen geeignet ist, die Wirksamkeit der durchgeführten ESF-Maßnahmen für den „Zugang zu Beschäftigung“ für Langzeitarbeitslose zu bewerten.

Mängel im Überwachungsrahmen für den ESF 2014-2020 beeinträchtigen den Überblick der Kommission über die Ergebnisse insgesamt

63 Der Überwachungsrahmen für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 enthält gemeinsame Output- und Ergebnisindikatoren für die Erfassung der Ergebnisse der im operationellen Programm vorgesehenen Investitionsprioritäten, spezifischen Ziele und Maßnahmen^[44]. Es gab zwei Output-Indikatoren für Langzeitarbeitslose:

• den gemeinsamen Output-Indikator „CO01 – Arbeitslose, auch Langzeitarbeitslose“, der die Arbeitslosen ganz allgemein erfasst und Langzeitarbeitslose als Untergruppe einbezieht;
• den gemeinsamen Output-Indikator „CO02 – Langzeitarbeitslose“, der sich direkt auf Langzeitarbeitslose bezieht. Bei den unter diesem Indikator gemeldeten Daten handelte es sich um einen Teildatensatz der für den gemeinsamen Indikator „CO01“ gemeldeten Daten.

Der Überwachungsrahmen sah keinen gemeinsamen Ergebnisindikator speziell für Langzeitarbeitslose vor.

64 Die Mitgliedstaaten mussten jährlich über alle gemeinsamen Indikatoren Bericht erstatten, sie waren jedoch nicht verpflichtet, für alle Indikatoren Zielvorgaben festzulegen (nur für 27 der 178 operationellen Programme des ESF wurden Ziele für den Indikator CO02 festgelegt). Die Mitgliedstaaten konnten programmspezifische Indikatoren festlegen, wenn dies der Erfassung der Ergebnisse der geplanten Investitionen besser entsprach.

65 Der Hof stellte einige Mängel im Überwachungsrahmen fest, die es der Kommission unmöglich machen könnten, ein vollständiges Bild von der Ergebnisse der ESF-Interventionen in Bezug auf die Unterstützung für Langzeitarbeitslose zu erhalten.

66 In den 106 operationellen Programmen des ESF (ohne die Programme des Vereinigten Königreichs), aus denen Mittel für die Investitionspriorität 8i bereitgestellt wurden, wurden insgesamt 357 verschiedene Output- und Ergebnisindikatoren festgelegt. Fast alle (328) waren programmspezifisch, und es liegen keine gesammelten Informationen darüber vor, wie viele programmspezifische Indikatoren sich auf Langzeitarbeitslose beziehen. Für die ausgewählten OP wurden in zwei der vier untersuchten Mitgliedstaaten (Irland und Italien) programmspezifische Ergebnisindikatoren für Langzeitarbeitslose festgelegt.

67 Darüber hinaus verwenden nicht alle Mitgliedstaaten dieselbe Definition von Langzeitarbeitslosigkeit (für die Überwachung im Rahmen des ESF). In Italien galten Teilnehmende als langzeitarbeitslos, wenn sie weniger als etwa 8 000 Euro pro Jahr verdienten. Nach irischem Recht dürfen Personen, die Unterstützung für Arbeitsuchende („jobseeker‘s assistance“) erhalten, arbeitslos sein oder maximal drei Tage pro Woche arbeiten. Wegen der unterschiedlichen Definitionen von Langzeitarbeitslosigkeit bietet der gemeinsame Output-Indikator in Bezug auf LZA zwangsläufig keinen exakten Überblick über die Anzahl der Langzeitarbeitslosen, die mit ESF-Mitteln auf EU-Ebene tatsächlich erreicht worden sind.

68 Die ESF-Verordnung enthielt keinen gemeinsamen Ergebnisindikator, der ausdrücklich auf Langzeitarbeitslose ausgerichtet war. Die Mitgliedstaaten übermitteln anhand programmspezifischer Ergebnisindikatoren zur Langzeitarbeitslosigkeit Informationen über die Ergebnisse, die bei der Erreichung der Ziele für Langzeitarbeitslose erzielt wurden, sofern solche Indikatoren festgelegt worden sind. Diese Indikatoren unterscheiden sich natürlich von OP zu OP. Darüber hinaus können die Mitgliedstaaten unterschiedliche Methoden anwenden und die Ziele entweder in Form von Quoten oder anhand der absoluten Teilnehmerzahl festlegen.

69 In Studien der Kommission wurde bereits festgestellt, dass eine aussagekräftige Aggregation der Daten schwierig ist, und es wurden besondere Schwachstellen in nationalen Systemen / OP-Überwachungssystemen aufgezeigt, die Probleme hinsichtlich der Aktualität der Informationen und der angemessenen Darstellung der Daten verursachten^[45]. Beispielsweise wurden Output-Indikatoren in dem Jahr gemeldet, in dem die Betroffenen an einem Vorhaben teilnahmen^[46]. Teilnehmende, die eine Maßnahme abgebrochen haben (z. B. ohne Schulungsabschluss), würden weiterhin im Indikator erfasst, da Kosten zulasten des ESF entstanden sind. Bei einigen Maßnahmen waren hohe Abbrecherquoten zu verzeichnen (z. B. beim polnischen OP), doch bei alleiniger Verwendung der Teilnehmerzahlen wird nicht zwischen Abbrechern und erfolgreichen Teilnehmenden unterschieden und infolgedessen ein ungenaues Bild vermittelt.

70 Der Hof analysierte die Indikatoren der Investitionspriorität 8i für die vier ausgewählten operationellen Programme. Im irischen und im italienischen OP wurden sowohl gemeinsame Output-Indikatoren als auch spezifische Ergebnisindikatoren verwendet. In Bezug auf das slowakische und das polnische OP stellte der Hof fest, dass Langzeitarbeitslose zwar im gemeinsamen Output-Indikator (CO02) erfasst wurden und mehr als die Hälfte aller Teilnehmenden im Rahmen der Investitionspriorität 8i ausmachten (70 % im slowakischen OP und mehr als 50 % im polnischen OP), dass aber keine programmspezifischen Ergebnisindikatoren festgelegt wurden, um dass Erreichte zu erfassen. In absoluten Zahlen betrifft dies 172 445 teilnehmende Langzeitarbeitslose in der Slowakei und 27 395 in dem ausgewählten polnischen OP.

71 Für den Zeitraum 2021-2027 sind die Rechtsvorschriften noch immer nicht speziell auf Langzeitarbeitslose ausgerichtet, oder sie enthalten keinen gemeinsamen Ergebnisindikator für Langzeitarbeitslose. Das Legislativpaket für den Zeitraum 2021-2027^[47] beinhaltet das spezifische Ziel „Verbesserung des Zugangs zu Beschäftigung und Aktivierungsmaßnahmen für alle Arbeitsuchenden, insbesondere für junge Menschen, vor allem durch die Umsetzung der Jugendgarantie, für Langzeitarbeitslose und auf dem Arbeitsmarkt benachteiligte Gruppen sowie für Nichterwerbspersonen, sowie durch die Förderung selbständiger Erwerbstätigkeit“ im Rahmen des umfassenderen politischen Ziels „Ein sozialeres und inklusiveres Europa, in dem die europäische Säule sozialer Rechte umgesetzt wird“.

Einige Bewertungen der ESF-Unterstützung für Langzeitarbeitslose

72 Zusätzlich zu ihrer regelmäßigen ESF-Begleitung auf der Grundlage jährlicher Durchführungsberichte kann die Kommission auch spezifische Evaluierungen vornehmen, um die mit ESF-Unterstützung erzielten Ergebnisse zu bewerten. Zeitnahe und umfassende Bewertungen machen es leichter, die gewonnenen Erkenntnisse auf den Rest des laufenden Programmplanungszeitraums oder auf künftige Programmplanungszeiträume anzuwenden und potenzielle bewährte Verfahren weiterzugeben.

73 Im Zeitraum 2014-2020 veröffentlichte die Kommission zwei Studien zur Langzeitarbeitslosigkeit^[48].

74 In den Studien wurde darauf hingewiesen, dass die Verwaltungsbehörden nur sehr wenige Bewertungen der ESF-Unterstützung für Langzeitarbeitslose durchführen. Von den insgesamt 205 im Jahr 2017 veröffentlichten Evaluierungen befassten sich nur sechs speziell mit dieser Unterstützung. Bis zum Zeitpunkt der vorliegenden Prüfung hatte sich daran nicht viel geändert. Der Kommission zufolge gingen acht Bewertungen auf Aspekte der Langzeitarbeitslosigkeit ein. Zudem haben beide Studien bestätigt, dass die im Zuge der Begleitung gewonnenen Informationen nur von begrenztem Nutzen für die Bewertung waren.

75 Angesichts dieser Situation stellt die Bewertung der Wirksamkeit der ESF-Maßnahmen für den „Zugang zu Beschäftigung“ für Langzeitarbeitslose nach wie vor eine Herausforderung dar. Derzeit lässt sich nicht feststellen, inwieweit die Maßnahmen der EU zu Veränderungen der Langzeitarbeitslosenquoten beigetragen haben, die zwischen den Mitgliedstaaten, einschließlich der Hauptnutznießer des ESF, stark differierten (siehe Anhang I). Dies zeigt, dass unbedingt mehr Informationen benötigt werden, um erkennen zu können, ob der ESF etwas bewirkt.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

76 Im Zeitraum 2014-2020 erreichten die Maßnahmen des Europäischen Sozialfonds (ESF) zur Förderung des „Zugangs zu Beschäftigung“ viele Langzeitarbeitsuchende durch unterschiedlich geartete Interventionen, auch wenn sie nicht speziell auf diese Personengruppe ausgerichtet waren. Da die Investitionsprioritäten eher Politikbereiche als Zielgruppen betrafen, gab es keine eigene Investitionspriorität; Langzeitarbeitslose wurden in der Regel als Teil der größeren Gruppe aller Arbeitslosen behandelt. Zudem waren die Maßnahmen dem Ausmaß der Langzeitarbeitslosigkeit in den Mitgliedstaaten nicht immer angemessen (siehe Ziffern 35-51).

77 Die Durchführung von ESF-Maßnahmen war im Allgemeinen nicht an einen individualisierten Ansatz geknüpft. Auch wenn öffentliche Arbeitsverwaltungen im Rahmen ihrer nationalen aktiven Arbeitsmarktpolitik möglicherweise einen individualisierten Ansatz für Langzeitarbeitslose angewandt haben, wurden die entsprechenden Informationen weder an die Stellen übermittelt, die ESF-Maßnahmen durchführen, noch haben diese Stellen sie ausdrücklich angefordert. Zudem trat die Empfehlung des Rates erst nach der Annahme der operationellen Programme in Kraft, und diese Programme wurden im Allgemeinen nicht entsprechend geändert. Obwohl sie keine Voraussetzung für eine ESF-Unterstützung war, kann das Fehlen dieser Verknüpfung den Mehrwert von ESF-geförderten Interventionen einschränken, wenn es um die spezifischen Bedürfnisse von Langzeitarbeitslosen geht (siehe Ziffern 52-61).

78 Der Hof stellte einige Mängel im Überwachungs- und Bewertungsrahmen für den ESF 2014-2020 fest, aufgrund derer die Kommission möglicherweise kein vollständiges Bild von der Wirksamkeit der ESF-Interventionen in Bezug auf die Langzeitarbeitsarbeitslosigkeit erhält. Insbesondere gibt es keinen gemeinsamen Ergebnisindikator für die LZA, und der gemeinsame Output-Indikator für die LZA wird nicht immer für die Festlegung von Zielvorgaben verwendet. Daher ist es die Überwachung der ESF-Ergebnisse für die Langzeitarbeitslosen schwierig. Zudem gibt es nur wenige Bewertungen in Bezug auf Langzeitarbeitslose (siehe Ziffern 62-75).

79 Infolge der COVID-19-Pandemie könnte die Zahl der Langzeitarbeitslosen steigen, und ihre Situation könnte sich verschlechtern. Vor diesem Hintergrund gibt der Hof die folgenden drei Empfehlungen für den neuen Programmplanungszeitraum 2021-2027 ab, die auf eine Verbesserung der Programmplanung und damit auf bessere Hilfe für Langzeitarbeitslose in der EU abzielen.

Empfehlung 1 – ESF-Unterstützung für den „Zugang zu Beschäftigung“ auf Langzeitarbeitslose ausrichten, wenn die Langzeitarbeitslosigkeit hoch ist

Die Kommission sollte für den Programmplanungszeitraum 2021-2027 darauf bestehen, dass die Mitgliedstaaten im Rahmen des ESF+ konkret auf Langzeitarbeitslose und ihre Bedürfnisse abzielen, wenn die nationale oder regionale Langzeitarbeitslosigkeit hoch ist.

Zeitrahmen: Zum Zeitpunkt der Annahme (oder Änderung) der ESF+-Programme 2021-2027.

Empfehlung 2 – ESF-Unterstützung für den „Zugang zu Beschäftigung“ an einen individualisierten Ansatz für Langzeitarbeitslose knüpfen

Die Kommission sollte darauf bestehen, dass die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung von Maßnahmen für den „Zugang zu Beschäftigung“ im Rahmen des neuen ESF+ einen individualisierten Ansatz bei allen Langzeitarbeitslosen anwenden und die Profile der Arbeitsuchenden und eine Bewertung ihrer Bedürfnisse berücksichtigen.

Zeitrahmen: Zum Zeitpunkt der Annahme (oder Änderung) der ESF+-Programme 2021-2027.

Empfehlung 3 – Die Ergebnisse der ESF-Unterstützung für den „Zugang zu Beschäftigung“ in Bezug auf Langzeitarbeitslose bewerten

Im Rahmen der Ex-post-Bewertung für den Zeitraum 2014-2020 und der Halbzeitbewertung für den neuen Zeitraum 2021-2027 sollte die Kommission die Wirksamkeit der Maßnahmen für den „Zugang zu Beschäftigung“ in Bezug auf Langzeitarbeitslose bewerten. Aufgrund der Schlussfolgerungen dieser Bewertungen sollten entsprechende Maßnahmen auf dem Gebiet vorgenommen werden (z. B. bei Relevanz Berücksichtigung der Schlussfolgerung bei der Bewertung von Änderungen an den ESF+-Programmen nach 2025), und bewährte Verfahren sollten zwischen den und innerhalb der nationalen und regionalen Behörden, die in den Mitgliedstaaten für die Umsetzung der Maßnahmen für den „Zugang zu Beschäftigung“ zuständig sind, weitergegeben werden.

Zeitrahmen: Bis zum ersten Quartal 2025 für die Ex-post- und die Halbzeitbewertung.

Dieser Bericht wurde von Kammer II unter Vorsitz von Iliana Ivanova, Mitglied des Rechnungshofs, am 28. Oktober 2021 in Luxemburg angenommen.

Anhänge

Anhang I – Zahl der Langzeitarbeitslosen, LZA-Anteil und LZA-Quote in der EU, 2009-2020

Anhang II – Übergangsraten (Anteil der Menschen, die eine Beschäftigung aufnehmen konnten)

Anhang III – ESF-Zuweisung für die Investitionspriorität 8i und Durchführungsrate

Akronyme und Abkürzungen

AAMP: Aktive Arbeitsmarktpolitik

CO: Common output indicator (Gemeinsamer Output-Indikator)

CPR: Common Provisions Regulation (Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen, Dachverordnung)

EMCO: Employment Committee (Beschäftigungsausschuss)

ESF: Europäischer Sozialfonds

ESF+: Europäischer Sozialfonds Plus

ETB: Education and Training Board (Irische Agentur für Aus- und Weiterbildung)

GD EMPL: Generaldirektion Beschäftigung, Soziales und Integration

KZA: Kurzzeitarbeitslose

LZA: Langzeitarbeitslose

LZA: Langzeitarbeitslosigkeit

NUTS 2: Nomenclature of territorial units for statistics (Klassifikation der Gebietseinheiten für die Statistik)

OECD: Organisation for Economic Co-operation and Development (Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung)

OP: Operationelles Programm

SURE: European instrument for temporary support to mitigate unemployment risks in an emergency (Europäisches Instrument zur vorübergehenden Unterstützung bei der Minderung von Arbeitslosigkeitsrisiken in einer Krise)

Glossar

Begleitausschuss: Ausschuss, der die Umsetzung eines operationellen Programms begleitet. Er setzt sich aus Vertretern der zuständigen einzelstaatlichen Behörden (z. B. Vertretern der Verwaltungs-, Bescheinigungs- und Prüfbehörden, von Durchführungsstellen, Arbeitgeber- oder Arbeitnehmerorganisationen und der Zivilgesellschaft) zusammen. Die Kommission hat Beobachterstatus.

Beschäftigungsausschuss (EMCO): Der wichtigste beratende Ausschuss des Rates für Beschäftigung und Sozialpolitik, wenn es um Beschäftigungsfragen geht.

Effekt der Rosinenpickerei („Creaming-Effekt“): Die Wirksamkeit aktiver arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen kann durch den Effekt der Rosinenpickerei beeinträchtigt werden, der besagt, dass nur Personen mit einer hohen Beschäftigungswahrscheinlichkeit für die Teilnahme ausgewählt werden. Er kann sich vor allem einstellen, wenn für Sachbearbeiter, die Arbeitnehmende für aktive arbeitsmarktpolitische Maßnahmen vorsehen, ein Anreiz besteht, eine gute Wiederbeschäftigungsrate ihrer Kunden zu erreichen.

Empfehlung des Rates: Ein indirekt wirkendes Instrument, das auf die Erarbeitung von Rechtsvorschriften in den Mitgliedstaaten abzielt. Empfehlungen unterscheiden sich insofern von Verordnungen, Richtlinien und Entscheidungen, als sie für die Mitgliedstaaten nicht bindend sind. Trotz fehlender Rechtsverbindlichkeit haben sie politisches Gewicht.

Ergebnisindikatoren: Anhand dieser Indikatoren werden die durch unterstützte Projekte erzielten Ergebnisse oder die auf der Ebene des operationellen Programms erzielten Ergebnisse gemessen.

Eurofound: EU-Agentur, deren Aufgabe darin besteht, auf der Grundlage von vergleichenden Informationen, Forschung und Analysen Informationen, Beratung und Fachwissen auf dem Gebiet der EU-Sozialpolitik bereitzustellen.

Europäischer Sozialfonds (ESF): Sein Ziel ist die Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts in der Europäischen Union durch Verbesserung der Beschäftigungschancen (vor allem durch Ausbildungsmaßnahmen), Förderung eines hohen Beschäftigungsniveaus und Schaffung von mehr und besseren Arbeitsplätzen.

Europäisches Semester: Zyklus, in dessen Verlauf die Wirtschafts- und Haushaltspolitik innerhalb der EU aufeinander abgestimmt wird. Es ist Teil des Rahmens für die wirtschaftspolitische Steuerung der Europäischen Union, wobei der Schwerpunkt auf dem Sechsmonatszeitraum ab Beginn eines Jahres liegt – daher die Bezeichnung „Europäisches Semester“. Während des Europäischen Semesters richten die Mitgliedstaaten ihre Haushalts- und Wirtschaftspolitik an den auf EU-Ebene vereinbarten Zielen und Regeln aus.

Ex-ante-Konditionalitäten: Bedingungen auf der Grundlage vorab in der Dachverordnung festgelegter Kriterien, die als Voraussetzungen für eine wirksame und effiziente Verwendung von EU-Mitteln für alle ESI-Fonds angesehen werden. Bei der Vorbereitung der operationellen Programme von EFRE, Kohäsionsfonds und ESF für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 mussten die Mitgliedstaaten bewerten, ob diese Bedingungen erfüllt waren. War dies nicht der Fall, mussten Aktionspläne erstellt werden, um die Erfüllung der Bedingungen bis zum 31. Dezember 2016 sicherzustellen.

Geteilte Mittelverwaltung: Methode zur Ausführung des Haushaltsplans der EU, bei der die Kommission Haushaltsvollzugsaufgaben an die Mitgliedstaaten delegiert, jedoch weiterhin die letzte Verantwortung trägt.

Kohäsionspolitik: Einer der größten Politikbereiche, in die Mittel aus dem EU-Haushalt fließen. Ihr Ziel ist es, Entwicklungsunterschiede zwischen den Regionen durch Umstrukturierung von Industriegebieten mit rückläufiger Entwicklung und durch Diversifizierung ländlicher Gebiete zu verringern sowie die grenzüberschreitende, transnationale und interregionale Zusammenarbeit zu fördern. Finanziert wird die Kohäsionspolitik aus dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), dem Europäischen Sozialfonds (ESF) und dem Kohäsionsfonds (KF).

Länderspezifische Empfehlungen: Von der Europäischen Kommission für jeden Mitgliedstaat erstellte Dokumente, in denen seine Wirtschaftslage analysiert und Empfehlungen für Maßnahmen gegeben werden, die innerhalb von 12 bis 18 Monaten eingeleitet werden sollten.

Öffentliche Arbeitsverwaltungen: Nationale Einrichtungen, die für die Umsetzung aktiver arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen und die Bereitstellung hochwertiger Arbeitsvermittlungsdienste im öffentlichen Interesse zuständig sind. Sie können den zuständigen Ministerien, öffentlichen Stellen oder Körperschaften des öffentlichen Rechts angegliedert sein.

Operationelles Programm (OP): Der grundlegende Rahmen für die Durchführung von EU-finanzierten Kohäsionsprojekten in einem bestimmten Zeitraum, der die Prioritäten und Ziele widerspiegelt, die in Partnerschaftsvereinbarungen zwischen der Kommission und den einzelnen Mitgliedstaaten festgelegt werden. Die Projekte im Rahmen eines OP müssen zu einer bestimmten Anzahl von Zielen beitragen, die auf der EU-Ebene der Prioritätsachse des operationellen Programms spezifiziert werden. Die Mittel für operationelle Programme können aus dem EFRE, dem KF und/oder dem ESF stammen. Ein operationelles Programm wird vom Mitgliedstaat ausgearbeitet und muss von der Kommission genehmigt werden, bevor Zahlungen aus dem EU-Haushalt geleistet werden können. Während des Programmplanungszeitraums kann ein OP nur geändert werden, wenn beide Seiten zustimmen.

Output-Indikatoren: Anhand dieser Indikatoren werden die Ergebnisse von unterstützten Vorhaben oder Maßnahmen auf der Ebene des operationellen Programms gemessen.

Personen, die für eine Arbeit zur Verfügung stehen, aber nicht nach Arbeit suchen: Nach der Eurostat-Definition sind Personen, die für eine Arbeit zur Verfügung stehen, aber nicht nach Arbeit suchen, Personen im Alter von 15 bis 74 Jahren, die weder erwerbstätig noch arbeitslos sind, die in den nächsten zwei Wochen für Arbeit zur Verfügung stehen, aber nicht nach Arbeit suchen. Dieser Indikator bezieht sich auf beschäftigungslose Personen, die nicht als arbeitslos gelten, weil sie nicht aktiv nach einem Arbeitsplatz suchen. Dazu zählen „entmutigte“ Arbeitsuchende und Personen, die aufgrund persönlicher oder familiärer Umstände an der Arbeitsuche gehindert sind.

Strategie Europa 2020: Die Wachstumsstrategie der EU zur Überwindung der Krise für die nächsten zehn Jahre, die in fünf Kernziele unterteilt ist: Beschäftigung, Forschung und Entwicklung, Klima/Energie, soziale Eingliederung und Armutsbekämpfung.

Antworten der Kommission

https://www.eca.europa.eu/de/Pages/DocItem.aspx?did=60158

Zeitplan

https://www.eca.europa.eu/de/Pages/DocItem.aspx?did=60158

Prüfungsteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Prüfungen zu Politiken und Programmen der Europäischen Union oder zu Fragen des Finanzmanagements in spezifischen Haushaltsbereichen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Regelkonformität, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Diese Wirtschaftlichkeitsprüfung wurde von der Prüfungskammer II Investitionen für Kohäsion, Wachstum und Integration unter Vorsitz von Iliana Ivanova, Mitglied des Hofes, durchgeführt. Die Prüfung stand unter der Leitung von Lazaros S. Lazarou, Mitglied des Hofes. Herr Lazarou wurde unterstützt von Johan Adriaan Lok, Kabinettchef, und Agathoclis Argyrou, Attaché; Pietro Puricella, Leitender Manager; Fernando Pascual Gil, Aufgabenleiter; Aleksandra Klis‑Lemieszonek, Stellvertretende Aufgabenleiterin; Marjeta Leskovar, Marija Grgurić, Zuzana Gullova und Petra Karkosova, Prüferinnen. Mark Smith, Miłosz Aponowicz, Tomasz Surdykowski und Paola Magnanelli leisteten sprachliche Unterstützung.

Endnoten

^[1] Europäische Kommission, The feasibility of developing a methodology for measuring the distance travelled and soft outcomes for long-term unemployed people participating in Active Labour Market Programmes, Abschlussbericht, 2019.

^[2] Bertelsmann Stiftung, Long-term Unemployment in the EU: Trends and Policies, 2016.

^[3] Empfehlung des Rates vom 15. Februar 2016 zur Wiedereingliederung Langzeitarbeitsloser in den Arbeitsmarkt (2016/C 67/01).

^[4] Europäische Kommission, The feasibility of developing a methodology for measuring the distance travelled and soft outcomes for long-term unemployed people participating in Active Labour Market Programmes, Abschlussbericht, 2019.

^[5] Eurostat-Glossar.

^[6] Belgien, Bulgarien, Griechenland, Frankreich, Italien, Slowenien und Slowakei.

^[7] Bulgarien, Irland, Griechenland, Spanien, Kroatien, Italien, Malta, Portugal, Slowenien und Slowakei.

^[8] Europäische Kommission, Employment and Social Developments in Europe, September 2019.

^[9] Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, Artikel 149.

^[10] Europäische Kommission, Europa 2020 – Eine Strategie für intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum, KOM(2010) 2020 endgültig.

^[11] Europäische Kommission, Eine Agenda für neue Kompetenzen und Beschäftigungsmöglichkeiten: Europas Beitrag zur Vollbeschäftigung, KOM(2010) 682 endgültig.

^[12] OECD-Glossar.

^[13] Europäische Kommission, The feasibility of developing a methodology for measuring the distance travelled and soft outcomes for long-term unemployed people participating in Active Labour Market Programmes, Abschlussbericht, 2019.

^[14] Europäische Kommission, European Semester Thematic Factsheet – Active Labour Market Policies, November 2017.

^[15] Auf der Grundlage von Daten für 26 Mitgliedstaaten ohne das Vereinigte Königreich und Malta.

^[16] Europäische Säule sozialer Rechte, Grundsatz 4: Aktive Unterstützung für Beschäftigung.

^[17] Beschluss des Rates vom 21. Oktober 2010 über Leitlinien für beschäftigungspolitische Maßnahmen der Mitgliedstaaten, 2010/707/EU, Anhang, Leitlinie 7: Erhöhung der Erwerbsbeteiligung von Frauen und Männern, Abbau der strukturellen Arbeitslosigkeit und Förderung der Arbeitsplatzqualität. Beschluss (EU) 2015/1848 des Rates vom 5. Oktober 2015 zu Leitlinien für beschäftigungspolitische Maßnahmen der Mitgliedstaaten für 2015, Anhang, Leitlinie 6: Verbesserung des Arbeitskräfteangebots, der Fähigkeiten und Kompetenzen. Beschluss (EU) 2018/1215 des Rates vom 16. Juli 2018 zu Leitlinien für beschäftigungspolitische Maßnahmen der Mitgliedstaaten.

^[18] Empfehlung des Rates vom 15. Februar 2016 zur Wiedereingliederung Langzeitarbeitsloser in den Arbeitsmarkt (2016/C 67/01).

^[19] Europäische Kommission, Bericht der Kommission an den Rat – Bewertung der Empfehlung des Rates zur Wiedereingliederung Langzeitarbeitsloser in den Arbeitsmarkt, COM(2019) 169 final.

^[20] Verordnung (EU) Nr. 1304/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über den Europäischen Sozialfonds und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1081/2006 des Rates.

^[21] Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit gemeinsamen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds, den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds sowie mit allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 des Rates.

^[22] Die Investitionspriorität 9i („Aktive Eingliederung, nicht zuletzt durch die Förderung der Chancengleichheit, aktive Beteiligung und Verbesserung der Beschäftigungsfähigkeit“) sieht auch die Unterstützung von Langzeitarbeitslosen vor, doch dabei geht es im Allgemeinen um eine andere Art der Unterstützung, deren Schwerpunkt stärker auf sozialer Inklusion liegt.

^[23] Verordnung (EU) 2020/672 des Rates vom 19. Mai 2020 zur Schaffung eines Europäischen Instruments zur vorübergehenden Unterstützung bei der Minderung von Arbeitslosigkeitsrisiken in einer Notlage (SURE) im Anschluss an den COVID-19-Ausbruch, ABl. L 159 vom 20.5.2020, S. 1.

^[24] Europäischer Rechnungshof, Analyse Nr. 06/2020, Risiken, Herausforderungen und Chancen der wirtschaftspolitischen Reaktion der EU auf die COVID-19-Krise. OECD, Job retention schemes during the COVID-19 lockdown and beyond, aktualisierte Fassung, 12. Oktober 2020.

^[25] OECD,Employment Outlook 2020. Europäische Kommission, European Economic Forecast, Spring 2021, Institutional paper 149, Mai 2021.

^[26] Irland (Programm für Beschäftigungsfähigkeit, Inklusion und Lernen 2014-2020), Italien (Nationales operationelles Programm für Systeme für eine aktive Beschäftigungspolitik), Polen (Regionales operationelles Programm der Woiwodschaft Schlesien 2014-2020) und Slowakei (Operationelles Programm Humanressourcen 2014-2020).

^[27] Europäische Kommission, Study for the Evaluation of ESF support to Employment and Labour Mobility, Juni 2020, S. 26.

^[28] Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit gemeinsamen Bestimmungen und Verordnung (EU) Nr. 1304/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates über den Europäischen Sozialfonds.

^[29] Auf der Grundlage von Daten der Kommission.

^[30] Belgien, Deutschland, Frankreich, Griechenland, Irland, Italien, Kroatien, Litauen, Polen, Portugal, Rumänien, Slowakei, Slowenien und Spanien.

^[31] Europäische Kommission, Thematic note on the ESF and YEI support to long-term unemployed (LTU) and the implementation of Council Recommendation on integration of LTU into the labour market, Januar 2019.

^[32] Europäische Kommission, Ismeri, IES und Ecorys: Pilot and feasibility study on the sustainability and effectiveness of results for European Social Fund participants using Counterfactual impact evaluations, Juli 2019.

^[33] Europäische Kommission, The feasibility of developing a methodology for measuring the distance travelled and soft outcomes for long-term unemployed people participating in Active Labour Market Programmes, Abschlussbericht, Juli 2019.

^[34] Europäische Kommission, Thematic note on the ESF and YEI support to long-term unemployed (LTU) and the implementation of Council Recommendation on integration of LTU into the labour market, Januar 2019.

^[35] Woiwodschaft Schlesien, Evaluation of the OPs contribution to achieving the objectives of Priority Axis VII: Regional Labour Market, Juli 2020.

^[36] Jahresbericht des Hofes zur Leistung des EU-Haushalts 2020 – Stand zum Jahresende 2020, Ziffer 3.45.

^[37] Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen, Analytical Supporting Document Accompanying the document Proposal for a Council Recommendation, SWD(2015) 176 final.

^[38] Sonderbericht Nr. 24/2021 des Hofes, Leistungsbasierte Finanzierung in der Kohäsionspolitik: lobenswerte Ambitionen, doch blieben im Zeitraum 2014-2020 Hindernisse bestehen, Ziffer 26.

^[39] Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen, Country Report Ireland 2015 Including an In-Depth Review on the prevention and correction of macroeconomic imbalances, SWD(2015) 27 final; Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen, Country Report Slovakia 2018, COM(2018) 120 final; Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen, Country Report Slovakia 2020, COM(2020) 150 final.

^[40] Europäische Kommission, Thematic note on the ESF and YEI support to long-term unemployed (LTU) and the implementation of Council Recommendation on integration of LTU into the labour market, Januar 2019.

^[41] Verordnung (EU) 2021/1060 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. Juni 2021 mit gemeinsamen Bestimmungen für den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds Plus, den Kohäsionsfonds, den Fonds für einen gerechten Übergang und den Europäischen Meeres-, Fischerei- und Aquakulturfonds sowie mit Haushaltsvorschriften für diese Fonds und für den Asyl-, Migrations- und Integrationsfonds, den Fonds für die innere Sicherheit und das Instrument für finanzielle Hilfe im Bereich Grenzverwaltung und Visumpolitik.

^[42] Verordnung (EU) 2021/1060, Artikel 15.

^[43] Verordnung (EU) 2021/1060, Artikel 73 Absatz 2 Buchstabe b.

^[44] Verordnung (EU) Nr. 1304/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über den Europäischen Sozialfonds und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1081/2006 des Rates, Anhang.

^[45] Europäische Kommission, Study on the monitoring and evaluation systems of the ESF, Abschlussbericht, Mai 2018.

^[46] Europäische Kommission, Guidance document: Annex D - Practical guidance on data collection and validation, Mai 2016.

^[47] Verordnung (EU) 2021/1060 und Verordnung (EU) 2021/1057 des Europäischen Parlaments und des Rates zur Einrichtung des Europäischen Sozialfonds Plus (ESF+) und zur Aufhebung der Verordnung (EU) Nr. 1296/2013 vom 24. Juni 2021.

^[48] Europäische Kommission, Thematic note on the ESF and YEI support to LTU and the Council Recommendation on integration of LTU into the labour market, Januar 2019; und Europäische Kommission, Study for the evaluation of ESF support to employment and labour mobility, Juni 2020.

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