Společná pomoc při podpoře projektů v evropských regionech (JASPERS) – čas na lepší zacílení

Shrnutí

O iniciativě JASPERS

V roce 2005 se Evropská komise rozhodla zapojit se spolu s Evropskou investiční bankou (EIB) do nové iniciativy, známé jako „Společná pomoc při podpoře projektů v evropských regionech“ (Joint Assistance to Support Projects in European Regions, JASPERS), s cílem poskytnout členským státům, které přistoupily k EU v roce 2004 nebo později, nezávislé bezplatné poradenství a pomoci jim tak při přípravě vysoce kvalitních návrhů na velké investiční projekty určené k financování prostřednictvím Fondu soudržnosti a Evropského fondu pro regionální rozvoj EU.

Jak jsme audit prováděli

Posuzovali jsme, zda iniciativa JASPERS pozitivně přispěla k rozvoji a celkové kvalitě projektů spolufinancovaných z EU v členských státech, které iniciativa podpořila, a zda zlepšila jejich správní kapacitu.

Audit jsme provedli ve čtyřech členských státech: Chorvatsko, Malta, Polsko a Rumunsko. Audit zahrnul období od zahájení činnosti iniciativy JASPERS v roce 2006 do konce roku 2016. U Chorvatska a Polska jsme audit provedli ve spolupráci s nejvyššími kontrolními institucemi (NKI) těchto států, které v době našeho auditu prováděly své vlastní audity dopadu iniciativy JASPERS na vnitrostátní úrovni¹.

Co jsme zjistili

Definice hlavních cílů, úloh a odpovědností v rámci iniciativy JASPERS vykazovala určité nedostatky. Z toho důvodu iniciativa JASPERS svou pomoc necílila dostatečně přesně. I když byla koncipována jako inciativa na programové období 2007–2013, stala se iniciativou dlouhodobou, neboť byla prodloužena i na programové období 2014–2020. Nemá žádné jasné měřitelné cíle, které by signalizovaly, že splnila svůj účel. Na začátku programového období 2014–2020 začala iniciativa JASPERS podporovat i fázové projekty a dále pobízela členské státy, aby ve fázi realizace projektu více využívaly pomoc zdarma. Ani jedno, ani druhé nebyly priority.

V nastavení nové funkce nezávislého přezkumu kvality (IQR) pro programové období 2014–2020 se objevily významné nedostatky. Funkční nezávislost útvaru IQR byla omezena, neboť za konečné schvalování práce IQR i poradenských odborů odpovídala tatáž osoba. Do října 2017 dále nebyly přijaty postupy, jež by procesy IQR v iniciativě JASPERS definovaly. Zaznamenali jsme vysoké riziko nedostatečné nestrannosti, pokud jde o poradenskou funkci iniciativy JASPERS. Kromě toho ačkoli byly nezávislé přezkumy kvality zásadní součástí schvalovacího procesu Komise u velkých projektů, Komise se na tom, jak jsou nezávislé přezkumy kvality prováděny v praxi, nijak přímo nepodílela, což ji vystavovalo riziku, že přezkumy nebudou zajišťovány v souladu se záměrem.

Iniciativa JASPERS přispěla k rychlejšímu schvalování projektů a měla dopad na kvalitu projektů. Navíc měla kladný dopad na kvalitu podkladové projektové dokumentace. Rovněž jsme zjistili, že pomoc poskytovaná iniciativou JASPERS byla poměrně komplexní. V programovém období 2007–2013 Komise obecně potřebovala na schvalování velkých projektů méně času, pokud projekty využívaly pomoc JASPERS. Zjistili jsme však, že iniciativa JASPERS obecně nemohla mít dopad na čerpání fondů EU. U programového období 2014–2020 jsme konstatovali, že celkovou dobu potřebnou na schvalování velkých projektů by bylo možné významně zkrátit. A v neposlední řadě jsme zjistili, že velké projekty využívající pomoci iniciativy JASPERS byly v našich auditech souladu s předpisy z let 2014 a 2015 méně často zatíženy chybami z hlediska legality a správnosti.

Dopad iniciativy JASPERS na správní kapacitu zatím nevedl k vyšší míře nezávislosti na pomoci JASPERS. Vnitrostátní orgány i příjemci projektů obecně uváděli, že iniciativa JASPERS měla na jejich správní kapacitu kladný dopad, ačkoli někteří z nich prohlásili, že jsou nadále na pomoci iniciativy JASPERS velmi závislí. Nenalezli jsme žádné důkazní informace, které by potvrzovaly, zda toto zlepšení správní kapacity skutečně nastalo. Zjistili jsme, že postupem času se iniciativa JASPERS intenzivněji zaměřila na budování správních kapacit členských států.

Výše uvedené v kombinaci s významnými nedostatky při monitorování činností JASPERS ohrožuje úspěšné fungování iniciativy, zejména z hlediska její efektivnosti a účinnosti. EIB nebyla ochotna poskytnout informace o reálných nákladech JASPERS a Komise byla schopna prokázat přijatelnost standardních nákladů vynaložených do roku 2014 na zaměstnance, které zajišťovala EIB, pouze zčásti.

Co doporučujeme

Komise by měla:

1. převzít větší kontrolu nad strategickým plánováním iniciativy JASPERS včetně všech typů činností JASPERS s přihlédnutím k tomu, že iniciativa JASPERS byla původně koncipována jako dočasná iniciativa, a proto by měla být postupně utlumována, budou-li naplněny její hlavní cíle;
2. přijmout okamžitá opatření ke snížení vysokého rizika nedostatečné nestrannosti v případech, kdy iniciativa JASPERS provádí nezávislé přezkumy kvality s cílem ocenit projekty, které byly příjemci poradenské podpory JASPERS;
3. Získat plný přístup k relevantní dokumentaci, aby mohla ověřovat kvalitu postupů IQR iniciativy JASPERS;
4. zaměřit pomoc iniciativy JASPERS podle fáze vývoje daného projektu a zachovat její zaměření na poskytování poradenských služeb pro velké projekty;
5. začlenit činnosti iniciativy JASPERS do své vlastní strategie technické pomoci s cílem zlepšit koordinaci s iniciativou JASPERS při provádění průběžných činností (na rozdíl od činností ad hoc) k rozvoji správní kapacity členských států; postupně upravovat úlohu, povahu a intenzitu činností iniciativy JASPERS v oblasti budování kapacit v členských státech a poskytovat tak členským státům pobídky k dosažení dostatečné a udržitelné úrovně správní kapacity;
6. zavést komplexní systém pro monitorování rozsahu, v jakém byly naplněny dlouhodobé i krátkodobé cíle iniciativy JASPERS; zajistit, aby budoucí hodnocení iniciativy JASPERS byla dostatečně komplexní, a vyvodit závěry ohledně dosažení jejích hlavních cílů; přijmout opatření k optimalizaci efektivnosti a účinnosti iniciativy JASPERS a zajistit, aby náklady iniciativy JASPERS byly přiměřené a aby odrážely skutečné vzniklé náklady.

Úvod

Co je iniciativa JASPERS?

Členské státy, které přistoupily k EU v roce 2004 nebo později, mohly využívat velkého objemu finančních prostředků prostřednictvím Fondu soudržnosti a Evropského fondu pro regionální rozvoj². Rumunsko, Bulharsko a Chorvatsko získaly před přistoupením k EU finanční podporu EU i prostřednictvím nástroje předvstupní pomoci (NPP). Současně měly správy těchto zemí jen omezenou kapacitu pro řízení fondů EU a pro přípravu a provádění projektů podle požadavků EU.

Aby tento nedostatek řešila, rozhodla se Evropská komise zapojit se spolu s EIB do nové iniciativy, která bude členským státům poskytovat technické poradenství. V roce 2006 bylo sjednáno memorandum o porozumění mezi Komisí, Evropskou investiční bankou (EIB) a Evropskou bankou pro obnovu a rozvoj (EBRD) a později i KfW o zřízení iniciativy. Cílem této iniciativy známé jako „Společná pomoc při podpoře projektů v evropských regionech“ (Joint Asistence to Support Projects in European Regions, JASPERS) bylo poskytovat nezávislé bezplatné poradenství na pomoc členským státům s přípravou vysoce kvalitních „velkých projektů“ zahrnujících velké investice, aby získaly spolufinancování z EU. Toto poradenství se týkalo například studie proveditelnosti, analýzy nákladů a přínosů a problematiky ochrany životního prostředí (viz bod 57).

Původně se předpokládalo, že iniciativa JASPERS bude v činnosti jen v programovém období 2007–2013 a bude otevřena jen pro členské státy, které k EU přistoupily v roce 2004 a později³. Na základě rámcové dohody o partnerství podepsané v roce 2014⁴ však byly činnosti iniciativy prodlouženy tak, aby pokryly i programové období 2014–2020 (včetně nového mandátu pro nástroj pro propojení Evropy CEF)⁵. Iniciativa byla rovněž otevřena pro všechny členské státy a kandidátské země, dokud byly k dispozici požadované zdroje.

Iniciativu technické pomoci JASPERS řídí specializované oddělení, útvar JASPERS v rámci EIB. Iniciativa JASPERS zaměstnává přibližně 124 pracovníků⁶. Má sídlo v Lucemburku v budově EIB; má také tři regionální kanceláře ve Varšavě, Vídni a Bukurešti a pobočku v Bruselu. Společně ji financuje EIB, Komise z rozpočtu EU a EBRD⁷. Tito tři partneři jednomyslně hlasují o strategických rozhodnutích týkajících se směřování a dohledu nad iniciativou v rámci řídícího výboru JASPERS, kterému předsedá Komise.

Skutečné náklady iniciativy JASPERS v období od zahájení činnosti v roce 2006 do konce roku 2016 činily 284,2 milionu EUR. Přibližně 79 % celkových nákladů iniciativy JASPERS (zhruba 223,5 milionu EUR) bylo financováno z rozpočtu EU. Další podrobnosti viz tabulka 1. Zbývající příspěvek zajistili ostatní partneři formou pracovníků přidělených pro iniciativu JASPERS.

Poznámka: Podle výročních zpráv iniciativy JASPERS v roce 2006 nevznikly žádné skutečné náklady. Komise však během roku 2006 provedla platby ve prospěch iniciativy JASPERS. Údaje nezahrnují mandáty iniciativy JASPERS pro IPA a CEF.

Zdroj: Analýza výročních zpráv iniciativy JASPERS provedená EÚD a odpovědi Komise.

Co iniciativa JASPERS dělá?

Každá jednotlivá činnost iniciativy JASPERS je označována jako „úkol“. Úkoly nabývají těchto hlavních forem:

• jednotlivá podpora pro velké projekty a jiné než velké projekty (bod 7), včetně dočasné podpory pro fázované projekty (viz bod 40),
• horizontální podpora (viz bod 8),
• opatření k budování kapacit (viz bod 9),
• přezkumné funkce (viz bod 10):
  • nezávislé přezkumy kvality,
  • ocenění po předložení.

Poskytování jednotlivé podpory co možná nejdříve v rámci vývoje projektu – pomoc členským státům při přípravě projektů pro grantové financování z Evropského fondu pro regionální rozvoj a Fondu soudržnosti – je hlavním strategickým cílem iniciativy JASPERS⁸. V praxi může iniciativa JASPERS poskytovat podporu v kterékoli fázi trvání projektu, od formulování až po schvalování a výjimečně i poté během fáze provádění. Většina těchto úkolů se týká velkých projektů: projektů, jejichž náklady přesahují vymezenou prahovou hranici⁹ a vyžadují souhlas Komise. Iniciativa JASPERS může podpořit i jiné než malé projekty, zejména pokud mají konkrétní strategickou hodnotu. Tyto projekty schvalují členské státy.

Horizontální podpora může mít podobu poradenství poskytovaného pro různé, ale související projekty v jednom nebo více členských státech, nebo podobu strategického poradenství pro orgány členských států.

V roce 2011 ustavila iniciativa JASPERS síťovou platformu pro opatření k budování kapacit. Organizuje školení a akce v rámci síťové spolupráce s cílem zlepšit schopnost orgánů členských států připravovat projekty v souladu s předpisy EU a šířit správné postupy.

V roce 2014 iniciativa JASPERS začala provádět přezkumy žádostí týkajících se velkých projektů v rámci postupu Komise pro schvalování velkých projektů. Tyto přezkumy mohou mít podobu nezávislých přezkumů kvality (viz body 44–52). Nezávislé přezkumy kvality provádí na žádost členských států, jak stanoví nařízení o společných ustanoveních¹⁰, odbor se sídlem v Bruselu. Na žádost Komise, nikoli členského státu, může iniciativa JASPERS od roku 2015 zajišťovat i přezkumy v podobě ocenění po předložení. Oblast působnosti ocenění po předložení je užší než u nezávislého přezkumu kvality. Nezávislé přezkumy kvality a ocenění po předložení lze v době před podáním žádosti týkající se velkého projektu provádět i u velkých projektů, které již získaly poradenství iniciativy JASPERS.

V době od zahájení činnosti v roce 2006 do konce roku 2016 iniciativa JASPERS dokončila 1 147 úkolů. Přibližně dvě třetiny z nich se týkaly velkých projektů. Obrázek 1 uvádí podrobnosti o počtu dokončených úkolů v členění podle druhu.

Zdroj: Analýza EÚD na základě údajů poskytnutých iniciativou JASPERS (k 31. prosinci 2016).

Téměř 50 % všech dokončených úkolů iniciativy JASPERS se týkalo činností v Polsku (307) a Rumunsku (246). Obrázek 2 uvádí počet úkolů iniciativy JASPERS v každém členském státě.

Zdroj: Analýza EÚD na základě údajů poskytnutých iniciativou JASPERS (k 31. prosinci 2016).

Od roku 2006 do prosince 2016 Komise schválila 963 velkých projektů z programového období 2007–2013¹¹. Z těch bylo 511 (53 %) podpořeno iniciativou JASPERS. Celková částka investovaná do těchto projektů činila přibližně 77,6 miliardy EUR; celkový příspěvek EU činil 46,2 miliardy EUR.

Počet všech úkolů iniciativy JASPERS v programových obdobích 2007–2013 a 2014–2020 v členění podle stavu a druhu úkolu uvádí příloha I.

Rozsah a koncepce našeho auditu

Cílem tohoto auditu bylo posoudit, zda měla iniciativa JASPERS pozitivní přínos pro projekty v členských státech spolufinancované z EU. Za tímto účelem jsme se zaměřili na tři různé oblasti. Za prvé jsme zkoumali institucionální nastavení iniciativy JASPERS, způsob její správy a oblast působnosti jejích činností. V tomto ohledu jsme nekontrolovali vlastní úvěrovou činnost EIB související s projekty, kterým iniciativa JASPERS poskytovala pomoc¹². Za druhé jsme kontrolovali skutečný dopad činností iniciativy JASPERS na projekty ve vzorku a na správní kapacity členských států. A v neposlední řadě jsme zkoumali systémy, které na různých úrovních existují k monitorování a hodnocení práce a efektivnosti a účinnosti iniciativy JASPERS.

Audit zahrnul období od zahájení činnosti iniciativy JASPERS v roce 2006 do konce roku 2016: zahrnuje proto úkoly z programových období 2007–2013 i 2014–2020. Pokud to bylo relevantní, zohlednili jsme i informace týkající se období do srpna 2017, které poskytly Komise a EIB.

Audit jsme prováděli v prostorách Komise, odboru JASPERS a řídícího výboru JASPERS při EIB a ve čtyřech vybraných členských státech: Chorvatsko, Malta, Polsko a Rumunsko. Tyto členské státy jsme zvolili na základě objemu pomoci, kterou z iniciativy JASPERS získaly, jejich zeměpisného rozložení a míry jejich zkušeností s využíváním fondů EU.

Náš audit se opíral zejména o tyto důkazní informace:

• rozhovory s úředníky a příjemci na úrovni EU a členských států,
• analýzu dokumentace a údajů, které poskytly vnitrostátní subjekty, odbor JASPERS při EIB a Komise,
• šetření vzorku 28 jednotlivých projektových úkolů (z toho 25 se týkalo velkých projektů a tři jiných než velkých projektů) a devíti horizontálních úkolů JASPERS (příloha II); výběr vzorku se zaměřil na dokončené úkoly¹³;
• screeningu 343 oznámení o dokončení akce týkajících se úkolů ve čtyřech navštívených členských státech,
• analýzu výsledků našeho vlastního auditu souladu s předpisy u velkých projektů, který byl proveden v letech 2014 a 2015.

Dále jsme vycházeli ze závěrečné auditní zprávy k velkým projektům GŘ DG REGIO, kterou v říjnu 20017 zveřejnil útvar interního auditu Komise. Součástí tohoto zmíněného auditu byl přezkum procesů a kontrol zavedených GŘ REGIO ke schvalování a monitorování velkých projektů v programovém období 2014–2020 a mimo jiné i využití funkce IQR iniciativy JASPERS.

Při provádění částí auditu týkajících se Chorvatska a Polska jsme spolupracovali s nejvyššími kontrolními institucemi Chorvatska a Polska, které v době našeho auditu prováděly své vlastní audity dopadu iniciativy JASPERS na vnitrostátní úrovni¹⁴. Tato spolupráce zahrnovala výměny názorů na naši auditní koncepci a metodiku a diskuse o hlavních výsledcích auditní činnosti týkající se každé země.

Připomínky

Slabiny vymezení hlavních cílů iniciativy JASPERS vedly k nedostatkům v činnosti iniciativy

Zastáváme názor, že vhodně vymezené a jednoznačné strategické cíle na nejvyšší úrovni poskytují řádný základ pro směřování zdrojů iniciativy JASPERS do nejdůležitějších oblastí. Jsou významné i pro následné monitorování a hodnocení činností iniciativy JASPERS a pro určování oblastí, v nichž je zapotřebí dodatečná podpora. Rovněž máme za to, že jasně vymezené úlohy a odpovědnost jsou zásadní pro zaručení transparentnosti a odpovědnosti, pro předcházení překryvům a pro zaručení nestrannosti tam, kde je to důležité. Za tímto účelem jsme posuzovali institucionální nastavení iniciativy JASPERS v době jejího zřízení v roce 2006 a jejího prodloužení v roce 2014.

Hlavní cíle iniciativy JASPERS nebyly dostatečně jasné a zčásti si odporovaly

Iniciativa JASPERS byla původně koncipována jako iniciativa pro programové období 2007–2013. Myšlenka iniciativy JASPERS byla poprvé popsána v koncepčním zprávě vydané v roce 2005¹⁵. Zpráva uváděla, že velké projekty v členských státech, které k Evropské unii přistoupily v roce 2004 a později, jakož i v Řecku, Španělsku a Portugalsku¹⁶, by měly při získávání podpory z iniciativy JASPERS dostat přednost.

Koncepční zpráva také uváděla, že Komise a EIB provedou přezkum činnosti iniciativy JASPERS po prvních dvou letech jejího působení, aby rozhodly o jejím budoucím strategickém směřování, neboť v době zahájení činnosti iniciativy JASPERS nebylo možné přesně předpovědět budoucí poptávku. Ačkoli bylo do memoranda o porozumění z roku 2006 přeneseno obecné zaměření předpokládané v koncepční zprávě (viz body 2 a 3), určité aspekty byly prakticky odloženy. Jedním z nich bylo zaměření na budování správní kapacity členských států. Dalším byl závazek provést přezkum po dvou letech činnosti.

Hlavním strategickým cílem iniciativy JASPERS popsaným v memorandu o porozumění z roku 2006 bylo pomoci přijímajícím členským státům připravovat a předkládat vysoce kvalitní projekty pro grantové financování v rámci strukturálních fondů a fondů soudržnosti. Cílila na rychlejší čerpání disponibilních fondů EU. Oba cíle – zlepšení kvality i čerpán – zůstaly v platnosti i pro programové období 2014–2020. I když koncepční zpráva uváděla hrubý roční odhad očekávaných podání týkajících se velkých projektů, nebylo před zahájením iniciativy JASPERS na programové období 2007–2013 provedeno žádné posouzení potřeb. Na rozdíl u programového období 2014–2020 Komise spolupracovala s iniciativou JASPERS na provedení formalizovaného posouzení potřeb před prodloužením mandátu iniciativy JASPERS a otevřením iniciativy všem členským státům (viz bod 3). Zjistili jsme však, že toto posouzení potřeb bylo příliš optimistické (viz body 52 a 87–90).

Konečný cíl iniciativy JASPERS (pomoci členským státům maximálně využívat podporu dostupnou v rámci strukturálních fondů a fondů soudržnosti) je jasný. Dva hlavní cíle stanovené pro iniciativu JASPERS však nebyly ani jasné, ani dostatečně konkrétní v žádném z obou programových období. Cíl spočívající ve zlepšení kvality projektů, které měla iniciativa zajistit, nebyl konkrétně vymezen a cíl týkající se zlepšení čerpání fondů EU¹⁷ byl nekonkrétní. Navíc tyto dva hlavní cíle byly přinejmenším v částečném vzájemném rozporu; například zlepšování projektu mohlo vyvolat další prodlení, a tím ohrozit čerpání (viz také bod 96). Východisko pro hodnocení účinnosti iniciativy tedy bylo nedostatečné.

Komise neupřesnila, na jakém základě bude hodnotit, zda a jakým způsobem bylo dosaženo hlavních cílů iniciativy JASPERS. Například zvýšení správní kapacity (které by mělo přispět ke zlepšení kvality projektů i čerpání) bylo stanoveno jako cíl v koncepční zprávě, nebylo však přeneseno do memoranda o porozumění pro programové období 2007–2013. Bylo začleněno jen do rámcové dohody o partnerství pro programové období 2014–2020, bez jakéhokoli odkazu na specifické cíle. V důsledku toho s ním nebyly v žádném období spojeny specifické cíle; zvýšení správní kapacity bylo namísto toho stanoveno jako dlouhodobý dopad. To způsobilo následující problémy.

Zvýšení správní kapacity je ze své podstaty cíl, který je nutno v průběhu času revidovat: poté, co se správní kapacita členského státu v konkrétní oblasti zvýší na požadovanou úroveň, potřeba dalších opatření k budování kapacit zaniká. V takovém případě bychom očekávali, že budou stanoveny tematické cíle, které by při dosažení jasně indikovaly, že určitá opatření k budování kapacit již nejsou zapotřebí. V tomto případě však Komise i iniciativa JASPERS žádné specifické cíle týkající se budování kapacit nestanovily.

Úlohy a odpovědnost hlavních zúčastněných subjektů nebyly dostatečně jasné

Činnost iniciativy JASPERS hradí převážně Komise a provádí ji EIB na žádost členských států. Úlohy a odpovědnosti iniciativy JASPERS a jejích hlavních zúčastněných subjektů¹⁸ nebyly jasně vymezené v žádném ze dvou programových období, ani ve formálních dohodách Komise a EIB, jako jsou dohody o ročních příspěvcích.

Jediný doklad formalizovaných pracovních ujednání jsme nalezli mezi iniciativou JASPERS a členskými státy¹⁹. Tato ujednání však byla obecné povahy a byla omezena na projektové úkoly. Kromě dohod na úrovni jednotlivých úkolů (projektové dokumentace), pokud takové existovaly, jsme nezjistili žádné důkazní informace o existenci formálních institučních mechanismů pro poskytování poradenské podpory týkající se horizontálního či strategického poradenství či činností budování kapacit. Rovněž jsme nezjistili žádné doklady o požadavcích na členské státy týkajících se prokázání toho, zda bylo poradenství iniciativy JASPERS využito dobře (včetně podpory pro jiné než velké projekty).

Kromě toho nebyla pracovní ujednání týkající se projektů dostatečně komplexní, což vedlo k vývoji postupů, které nebyly vždy v souladu s cíli iniciativy JASPERS. V Polsku se například vnitrostátní orgány systematicky rozhodly zapojit iniciativu JASPERS až poté, co byly velké projekty schváleny na vnitrostátní úrovni. To bylo v rozporu s prioritami iniciativy JASPERS, která má být do procesu plánování projektu zapojena co nejdříve.

Iniciativa JASPERS také neměla jasně formalizovaná pracovní ujednání s Komisí. Zejména nebyla až do roku 2008, dva roky po zahájení iniciativy, zavedena žádná opatření týkající se vykazování výsledků úkolů JASPERS. Opatření měla podobu oznámení o dokončení akce v rámci JASPERS, standardizovaného shrnutí práce iniciativy JASPERS na určitém projektu, v případě potřeby spolu s doporučeními pro vnitrostátní orgány. Od roku 2008 iniciativa JASPERS vypracovávala oznámení o dokončení akce vždy při dokončení úkolu; členské státy byly povinny oznámení o dokončení akce připojit v příloze, když Komisi předkládaly žádost týkající se velkého projektu, aby je Komise mohla použít při svém vlastním postupu oceňování.

Nejasná očekávání a nekoordinovaná komunikace ve spojení s nedostatečně jasným vymezením způsobu, jak s iniciativou JASPERS spolupracovat, vyvolaly ve dvou ze čtyř navštívených členských států kritiku vnitrostátních orgánů²⁰. Domníváme se, že klientem, kterým má v praxi z iniciativy JASPERS prospěch, je Komise JASPERS a Komise přitom považují členské státy za jediné klienty JASPERS, protože – kromě PSA, které byly zavedeny v roce 2015 (viz bod 35) – JASPERS provádí práci čistě na základě jejich žádostí.

Také EIB lze považovat za nepřímého klienta iniciativy JASPERS. V roce 2006 EIB definovala pro iniciativu JASPERS své vlastní dodatečné institucionální cíle. K nim patřilo navýšení možností poskytování úvěrů a užší vztahy s vnitrostátními orgány²¹. Pro programové období 2014–2020 EIB znovu očekávala, že bude těžit z větších možností úvěrování vyplývajících z iniciativy JASPERS prostřednictvím půjček ve výši 10 miliard EUR pro projekty podporované iniciativou JASPERS, což byla stejná částka jako v programovém období 2007–2013²². Kvůli nedostatku kontrolních práv (viz bod 15) jsme neposuzovali, zda byl příspěvek EIB k iniciativě JASPERS díky přínosům souvisejícím s úvěry cenný. Neověřovali jsme, zda bylo odpovídajícím způsobem zmírněno riziko nedostatečné nestrannosti v souvislosti s poradenskou prací iniciativy JASPERS a úvěrovými činnostmi EIB.

Iniciativa JASPERS se obecně držela své vlastní určené úlohy, která nezahrnuje vypracovávání projektové dokumentace, například analýz nákladů a přínosů a zadávací dokumentace. V omezeném počtu případů (3 z 20 kontrolovaných velkých projektů) jsme však zjistili, že členské státy o to iniciativu JASPERS přesto požádaly a iniciativa JASPERS jim vyhověla, a členským státům tedy poskytla prostřednictvím najatých externích poradců bezplatné poradenství, které sama zaplatila.

V roce 2015, když Komise zavedla ocenění po předložení (viz také bod 53), přestala vyžadovat, aby byla se žádostmi týkajícími se velkých projektů předkládána oznámení o dokončení akce. Iniciativa JASPERS však tuto změnu nezačlenila do svých pracovních ujednání s členskými státy a nadále od nich vyžadovala, aby oznámení o dokončení akce předkládaly s každou žádostí týkající se velkého projektu. Podle našeho názoru představuje další vyžadování oznámení o dokončení akce správný postup iniciativy JASPERS: oznámení o dokončení akce má širší působnost než ocenění po předložení. V průběhu auditu začala Komise znovu používat oznámení o dokončení akce.

Iniciativa JASPERS měla Komisi zajistit další přínosy omezením potřeby externích poradců při provádění činností na podporu postupů Komise v oblasti oceňování. Zjistili jsme však, že Komise někdy této příležitosti nevyužívala. Zjistili jsme, že v přibližně 7 % schválených velkých projektů pro programové období 2007–2013, kterým poskytla pomoc iniciativa JASPERS, Komise využila externí poradenské společnosti k provedení práce, která se do jisté míry překrývala s prací, kterou již provedla iniciativa JASPERS.

V mnoha případech iniciativa JASPERS svou pomoc dostatečně necílila

Priority pomoci iniciativy JASPERS vycházely z přání členských států, které by měly být v souladu s politikou soudržnosti EU. Iniciativa JASPERS sama nestanovila žádné konkrétní prioritní oblasti pomoci určené členským státům. Jak koncepční zpráva z roku 2005, tak interní příručka kvality iniciativy JASPERS, která vznikla až v roce 2010, uváděly, že Komise musí být konzultována ve věci výběru všech jednotlivých nebo horizontálních úkolů, dříve než může řídící výbor schválit akční plány iniciativy JASPERS pro členské státy. Tyto akční plány měly strategický význam: vymezovaly oblast působnosti a meze činností, které byla iniciativa JASPERS schopna provádět v členských státech. V programovém období 2007–2013 však ne vždy probíhaly konzultace s Komisí týkající se jiných než velkých projektů nebo horizontálních úkolů.

Zavedení víceletých průběžných akčních plánů pro iniciativu JASPERS na programové období 2014–2020 vedlo k méně přesnému plánování a dokonce k méně častým konzultacím s Komisí, a tím ke snížení jejich strategické hodnoty. Ve skutečnosti iniciativa JASPERS akceptovala téměř všechny (98 %) žádosti o jednotlivé a horizontální úkoly, které podaly členské státy v obou programových obdobích. Podrobnosti viz tabulka 2.

Poznámka: Úkoly týkající se budování kapacit, ocenění po předložení a nezávislých přezkumů kvality zásadně nejsou zamítány.

Zamítnuto – oficiální žádost o úkol zamítnuta iniciativou JASPERS.

Zdroj: Analýza EÚD na základě výpisu z databáze iniciativy JASPERS (k prosinci 2016).

V době od roku 2006 do konce roku 2015²³ bylo zastaveno přibližně 22 % všech vytvořených jednotlivých (týkajících se velkých a jiných než velkých projektů) a horizontálních úkolů. Z nich bylo 85 % zrušeno a zbývajících 15 % pozastaveno²⁴. Podrobnosti viz Obrázek 3. Práce na těchto zastavených úkolech představovala přibližně 8 % celkové doby odpracované zaměstnanci JASPERS v uvedeném období²⁵. Důvodů pro zrušení může být mnoho, včetně případů, kdy jsou projekty zmenšeny natolik, že již nejde o velké projekty, nebo je od nich zcela upuštěno. Podle našeho názoru je však takto vysoká míra rušení úkolů znakem špatného cílení.

Poznámka: Zastavené úkoly – pozastavené a zrušené úkoly:

Pozastaveno – členský stát nebo iniciativa JASPERS úkol dočasně odložily.

Zrušeno – členský stát úkol zrušil.

Zdroj: Analýza EÚD na základě výpisu z databáze iniciativy JASPERS (k prosinci 2016).

Zjistili jsme, že Komise nakonec neschválila 14 % všech velkých projektů, které členské státy předložily ke spolufinancování z EU v programovém období 2007–2013. Pozitivně jsme hodnotili, že podle informací obsažených v databázi Komise většina neschválených velkých projektů (přibližně 95 %) nevyužívala pomoc iniciativy JASPERS. Důvody byly nejrůznější: projekty byly redukovány nebo rozděleny nebo v důsledku prodlení pozastaveny, aby bylo možné je realizovat v příštím období způsobilosti. Méně často je Komise zamítala nebo je rušily členské státy.

Dále jsme zjistili, že iniciativa JASPERS začala poskytovat podporu zpožděným velkým projektům, které musely být převedeny z předchozího programového období (fázované projekty). Do konce roku 2015 zahájila 59 úkolů tohoto druhu²⁶. To bylo v rozporu s hlavní prioritou iniciativy JASPERS spočívající v rozvoji nových velkých projektů poskytováním tradiční poradenské pomoci.

Také jsme zjistili, že iniciativa JASPERS dále povzbuzovala členské státy k tomu, aby rozšířily využití její pomoci pro horizontální úkoly a projekty ve fázi realizace.

Hodnocení iniciativy JASPERS v polovině období, provedené jménem Komise v prosinci 2012, mimo jiné doporučilo zlepšit její strategický přístup a formalizovat mechanismy práce s Komisí. Zaznamenali jsme, že tyto základní prvky způsobovaly problémy i v programovém období 2014–2020.

Nastavení nové funkce nezávislého přezkumu pro programové období 2014–2020 vykazovalo významné nedostatky

V listopadu 2013 jmenovala Komise iniciativu JASPERS nezávislým expertem v rámci své strategie technické pomoci pro programové období 2014–2020²⁷. Učinila tak bez jakéhokoli procesu předchozího formálního hodnocení. V rámci výkonu své role začala iniciativa JASPERS v roce 2014 provádět ve shodě s EIB nezávislé přezkumy kvality (první zpráva o nezávislých přezkumech kvality byla dokončena v roce 2016). Komise a iniciativa JASPERS zejména doporučují využívat nezávislé přezkumy kvality u velkých projektů, kterým se již ze strany JAPERS dostalo poradenské podpory, i když je lze využít i pro velké projekty, které takovou podporu neobdržely.

Nezávislé přezkumy kvality jsou velmi důležitou novou funkcí iniciativy JASPERS a Komise si přála, aby ji členské státy využívaly k hodnocení velkých projektů. Očekávali bychom tedy, že interní postupy pro zajišťování kvality již byly přijaty. Do října 2017 však žádné postupy definující procesy pro nezávislé přezkumy kvality v iniciativě JASPERS přijaty nebyly. Jediným dostupným dokumentem byl návrh manuálu postupů pro nezávislé přezkumy kvality. Do října 2017 vydala iniciativa JASPERS osm zpráv o nezávislých přezkumech kvality, což vedlo k tichému odsouhlasení souvisejících velkých projektů Komisí.

Aby zajistila nestrannost nezávislých přezkumů kvality, Komise vyžaduje, aby byly prováděny s plnou funkční nezávislostí na poradenských službách iniciativy JASPERS. Záměrem bylo dosáhnout tohoto cíle fyzickým oddělením dílčích útvarů pro poradenství a nezávislé přezkumy kvality. Návrh manuálu pro nezávislý přezkum kvality byl hlavním dokumentem, který nám byl v souvislosti s postupy pro nezávislé přezkumy kvality předložen. Obsahoval řadu ustanovení, která měla potenciál funkční nezávislost IQR zkompromitovat.

Útvar interního auditu Komise ve svých zprávách uvádí, že kontroly kvality GŘ REGIO se adekvátně nezabývaly otázkami potenciálních střetů zájmů mezi poradenským odborem iniciativy JASPERS a jejím odborem pro IQR. IAS doporučuje GŘ REGIO analyzovat skutečné a domnělé střety zájmů mezi poradenským útvarem iniciativy JASPERS a jejím útvarem pro IQR a podle potřeby vypracovat zmírňující opatření.

Rovněž jsme zjistili, že tentýž ředitel odpovídal za konečné schvalování práce dílčích útvarů pro nezávislý přezkum kvality i poradenství; i to oslabovalo nezávislost dílčího útvaru pro nezávislý přezkum kvality.

Nezávislé přezkumy kvality jsou zásadní součástí postupu schvalování velkých projektů v Komisi. Požadavky na obsah IQR jsou stanoveny v sekundárních právních předpisech. Komise však nijak přímo nepřispěla k příručkám postupů, které upravují metodu provádění nezávislých přezkumů kvality. Iniciativa JASPERS také nepodepsala žádná pracovní ujednání o nezávislých přezkumech kvality s Komisí.

Postup nezávislého přezkumu kvality se liší od poradenského postupu v tom, že ukládá Komisi povinnost prokázat závažnou vadu ve zprávě o nezávislém přezkumu kvality, s níž Komise nesouhlasí. Podle našeho názoru je to pro Komisi obtížné, neboť již nemá přístup k podkladové dokumentaci. Pokud Komise vady neprokáže, je nezávislý přezkum kvality automaticky akceptován po třech měsících. V takové situaci tak jsou rozhodnutí Komise o schválení velkých projektů ve skutečnosti rozhodnutími iniciativy JASPERS, která za IQR odpovídá.

Do doby našeho auditu iniciativa JASPERS vypracovala standardizovaná pracovní ujednání týkající se nezávislých přezkumů kvality pro všechny členské státy, ne všechny členské státy je však podepsaly. Do konce roku 2016 podepsalo ujednání devět členských států, nebyly však mezi nimi Rumunsko²⁸, Česká republika nebo Itálie, které patřily k členským státům, u nichž se očekávalo předložení největších počtů velkých projektů.

Jak je uvedeno v bodech 87 a 90, počet velkých projektů pro programové období 2014–2020 a harmonogram jejich předkládání byl příliš optimistický. Obdobně jsme zjistili, že využití nezávislého přezkumu kvality ze strany členských států bylo nadhodnoceno. V prosinci 2013 Komise očekávala, že většina hlavních příjemců v rámci politiky soudržnosti bude používat nezávislý přezkum kvality. V červenci 2015 iniciativa JASPERS odhadovala, že přibližně 50 % všech velkých projektů projde procesem nezávislého přezkumu kvality. Konkrétně odhadovala, že 20 tak učiní v roce 2015, 70 v roce 2016 a 66 v roce 2017. Ve skutečnosti iniciativa JASPERS do konce roku 2016 vydala jen tři zprávy o nezávislém přezkumu kvality velkých projektů, z nichž všechny již předtím využily poradenské pomoci JASPERS (včetně vydání oznámení o dokončení akce).

Komise od počátku zamýšlela, že všechny velké projekty, které nepoužívají postup nezávislého přezkumu kvality, budou předloženy přímo Komisi a následně projdou postupem ocenění po předložení²⁹.

Komise nepodepsala s iniciativou JASPERS žádné dohody nebo pracovní ujednání ani nesjednala metody, které budou pro ocenění po předložení používány. Iniciativa JASPERS byla schopna zavázat se k maximální lhůtě pro postup ocenění po předložení, konkrétně v délce 20 pracovních dnů. Do konce roku 2016 iniciativa JASPERS dokončila 28 úkolů týkajících se ocenění po předložení (včetně 24 pro Polsko), oproti svému předchozímu odhadu 90 ocenění po předložení.

Iniciativa JASPERS měla dopad na kvalitu projektů, ale nemohla mít dopad na čerpání

Snažili jsme se zjistit, zda iniciativa JASPERS splnila svůj základní cíl zvýšit kvalitu projektů a zrychlit jejich schvalování Komisí nebo vnitrostátními orgány. Dosažení těchto cílů mělo vést k posílení hospodářské a sociální soudržnosti a k zvýšenému čerpání fondů EU.

Obecně komplexní pomoc iniciativy JASPERS přispěla k lepší projektové dokumentaci a rychlejšímu schvalování projektů

Obecně řečeno, čím dříve dojde k zapojení iniciativy JASPERS, tím vyšší je její dopad. Zkoumali jsme oznámení o dokončení akce vydaná pro všech 343 dokončených úkolů týkajících se velkých projektů ve čtyřech navštívených členských státech. Pro účely tohoto šetření byly použity různé fáze prvního zapojení iniciativy JASPERS (viz rámeček 1).

Zjistili jsme, že iniciativa JASPERS se zapojovala hlavně ve fázi před studií proveditelnosti (15 %) a ve fázi studie proveditelnosti (52 %) projektů. Během auditu vnitrostátní orgány a příjemci kontrolovaných úkolů JASPERS (kromě těch, které jsme šetřili na Maltě) uvedli, že iniciativa JASPERS se během procesu vývoje projektu obecně zapojovala dostatečně včas.

Při analýze činností iniciativy JASPERS jsme určili třináct oblastí, v nichž JASPERS nabízí pomoc³⁰. Když jsme zkoumali oznámení o dokončení akce za všech 343 úkolů týkajících se velkých projektů, které byly dokončeny ve čtyřech členských státech, jež jsme navštívili, zjistili jsme, že iniciativa JASPERS nejčastěji nabízela pomoc v následujících pěti oblastech (řazeno podle četnosti v sestupném pořadí): studie proveditelnosti, formulář projektové žádosti, analýza nákladů a přínosů, problematika ochrany životního prostředí a otázky finančních prostředků a financování. Konstatovali jsme, že podle své vlastní příručky interních postupů může iniciativa JASPERS v některých oblastech nabídnout pouze omezené poradenství (například u zadávání veřejných zakázek). Rovněž jsme zjistili, že členské státy stanovily omezení toho, co může iniciativa JASPERS činit v oblasti státní podpory: například Malta má zvláštní subjekt, který se zabývá státní podporou, tudíž této oblasti se iniciativa JASPERS na Maltě prakticky nikdy nevěnovala.

Ve vzorku dvaceti velkých projektů, které jsme kontrolovali (viz příloha II), patřily k oblastem, v nichž iniciativa JASPERS poskytovala podporu nejčastěji, přezkumy formulářů žádostí; ověřování celkových návrhů a studií proveditelnosti; analýzy nákladů a přínosů a otázky ochrany životního prostředí. Zjistili jsme, že pomoc iniciativy JASPERS byla obecně komplexní a přispívala ke kvalitě projektové dokumentace. To odráželo politiku iniciativy JASPERS spočívající v poskytování pomoci napříč více oblastmi bez ohledu na okamžik, kdy se iniciativa zapojila. Toto zjištění potvrdili příjemci úkolů a chorvatská i polská NKI během koordinovaných auditů. Kromě toho jsme zjistili, že většina příjemců úkolů, které jsme kontrolovali, využila podpory externích poradenských společností, a to i v oblastech, kde iniciativa JASPERS poskytovala poradenství často.

Celkově jsme zjistili, že úkoly iniciativy JASPERS v našem auditním vzorku dvaceti velkých projektů (viz příloha II) obvykle trvaly déle, jestliže se iniciativa zapojila v rané fázi projektu. Výjimkou bylo odvětví silničních komunikací: zde úkoly, při nichž se iniciativa JASPERS zapojila později, ve fázi žádosti projektu (v průměru 1 688 dnů), trvaly déle než úkoly, u nichž se iniciativa zapojila dříve, ve fázi studie proveditelnosti (834 dnů).

Je třeba očekávat, že v případech, kdy se iniciativa JASPERS zapojí brzy, budou úkoly trvat déle. To by však mělo vést ke zkrácení doby potřebné ke schválení projektu Komisí. Zjistili jsme, že u projektů v našem vzorku, do nichž se iniciativa JASPERS zapojila ve fázi žádosti, trvalo schválení Komisí 207 dnů, zatímco doba schvalování u projektů, do nichž iniciativa JASPERS vstoupila dříve, ve fázi studie proveditelnosti, činila 205 dnů: prakticky se tedy doba schvalování vůbec nezkrátila. V případech, kdy se iniciativa JASPERS zapojila ve fázi před studií proveditelnosti, se doba schvalování zkrátila významněji, na 183 dnů.

U čtyř členských států, které jsme navštívili, získaly nejrychlejší rozhodnutí Komise projekty s pomocí JASPERS na Maltě (v průměru 126 dnů). Všechny velké projekty, které jsme kontrolovali na Maltě, využily pomoc iniciativy JASPERS a na rozdíl od ostatních tří navštívených členských států některé z nich Komise neformálně přezkoumala ještě před oficiálním podáním žádostí. Z projektů v našem vzorku, kterým byla poskytnuta pomoc, trvalo získání rozhodnutí Komise nejdéle v Chorvatsku (281 dnů).

Na základě informací uvedených v databázích Komise a iniciativy JASPERS pro všechny velké projekty schválené v programovém období 2007–2013 jsme posuzovali, zda velké projekty, které získaly pomoc iniciativy JASPERS, obdržely souhlas Komise rychleji. Zjistili jsme, že v průměru byla rozhodnutí týkající se velkých projektů, které získaly pomoc iniciativy JASPERS, vydána o 22 % rychleji než rozhodnutí týkající se projektů, které takovou pomoc neobdržely³¹. Toto zjištění potvrdily chorvatská a polská NKI během koordinovaného auditu. Uvedený účinek byl nejvíce patrný v odvětví energetiky a pevných odpadů (viz Obrázek 4).

¹ Uplynulé dny po odečtení doby přerušení.

Zdroj: Analýza databáze SFC Komise, kterou provedl Evropský účetní dvůr (k 6. dubnu 2017).

Očekávali bychom, že pomoc iniciativy JASPERS přispěje ke kvalitě projektových žádostí, a tím omezí potřebu Komise přerušovat proces během postupu schvalování. Během programového období 2007–2013 tomu tak skutečně bylo u všech odvětví kromě silničních komunikací, kde byl stav tak nepříznivý, že se průměrný počet přerušení u projektů s pomocí a bez pomoci napříč všemi odvětvími dostal na podobnou úroveň. Obrázek 5 obsahuje podrobnosti.

Zdroj: Analýza databáze SFC Komise, kterou provedl Evropský účetní dvůr (k 6. dubnu 2017).

Ačkoli postup schvalování u projektů s pomocí byl obecně rychlejší než u projektů, které pomoc neobdržely, Komise v programovém období 2007–2013 zvládla schválit jen přibližně 15 % (76 z 513) velkých projektů s pomocí a 7 % (31 z 463) velkých projektů bez pomoci v devadesátidenní lhůtě od obdržení projektové žádosti³². U velkých projektů, které využily pomoci, Komise lhůtu 90 dnů překročila v průměru o 198 dnů. S přihlédnutím k přerušením Komise své rozhodnutí vydala v průměru téměř jeden rok (342 dnů) od data, kdy byl velký projekt předložen.

Další předpokládaná výhoda oznámení o dokončení akce spočívala v tom, že pomohou zefektivnit proces podávání žádostí u velkých projektů: jestliže iniciativa JASPERS ve svém oznámení o dokončení akce neupozorní na žádné větší problémy, Komise bude moci oznámení o dokončení akce použít jako součást efektivnějšího „zrychleného“ postupu schvalování. Celkově byl použit jen u 29 % velkých projektů, které v programovém období 2007–2013 obdržely pomoc iniciativy JASPERS (viz rámeček 2).

Pokud jde o programové období 2014–2020, do konce roku 2016 Komise přijala sedmnáct rozhodnutí o nových velkých projektech s postupem využívajícím ocenění po předložení (viz bod 53), kdy schvalování trvalo v průměru 111 dnů³³. V porovnání se stavem v programovém období 2007–2013 šlo o výrazné zlepšení.

Obecně měla iniciativa JASPERS na kvalitu velkých projektů, které jsme kontrolovali, dopad

Analyzovali jsme dopad poradenských služeb JASPERS na kvalitu velkých projektů. Při analýze jsme posuzovali účinek poradenských služeb na plánovanou oblast působnosti nebo výstupy velkých projektů; jejich výsledky nebo dopad; jejich náklady a jejich lhůty dokončení. U více než poloviny auditovaných projektů iniciativa JASPERS přijala žádosti členských států zapojit se napřed ve fázi podání žádosti a provést přezkum projektové dokumentace (viz bod 55). Tabulka 3 obsahuje kvantifikované závěry pro všechny velké projekty, které jsme kontrolovali.

Poznámka:

Bez dopadu – neexistuje důkaz o jakýchkoli změnách vyplývajících z dopadu iniciativy JASPERS na analyzované aspekty.

Mírný dopad – důkaz o drobných změnách vyplývajících z dopadu iniciativy JASPERS na analyzované aspekty.

Významný dopad – jasný důkaz o podstatných (hmatatelných) změnách vyplývajících z dopadu iniciativy JASPERS na analyzované aspekty.

Zdroj: Analýza EÚD na základě šetření našeho auditního vzorku jednotlivých úkolů týkajících se velkých projektů.

Obecně měla iniciativa JASPERS ve většině případů dopad alespoň na jeden ze čtyř parametrů týkajících se kvality hlavních kontrolovaných projektů. Pokud jde o plánovaný rozsah či výstupy velkých projektů, které jsme kontrolovali, zjistili jsme, že iniciativa JASPERS měla ve většině případů malý dopad nebo neměla dopad vůbec. Byly zde nicméně i případy, kdy bylo významného dopadu dosaženo. Rovněž jsme zjistili, že pomoc iniciativy JASPERS měla dopad na plánované náklady přibližně u dvou třetin velkých projektů, které jsme kontrolovali. Většinou jsme zjistili, že iniciativa JASPERS měla malý vliv nebo neměla žádný vliv na plánované výsledky nebo dopad velkých projektů, které jsme kontrolovali. Několik příkladů uvádí rámeček 3.

Většinou jsme zjistili, že iniciativa JASPERS neměla žádný dopad na plánovaný harmonogram provádění velkých projektů, které jsme kontrolovali (viz tabulka 3).

Také jsme analyzovali, do jaké míry bylo skutečně dosaženo plánovaných parametrů kvality projektu. U velkých projektů, které byly dostatečně pokročilé na to, abychom mohli vyvodit závěry, jsme zjistili, že cílových hodnot u většiny ukazatelů výstupů bylo plně nebo částečně dosaženo. Jen 40 % projektů dosáhlo svých výsledků v plné míře. Více než polovina projektů zaznamenala překročení nákladů. Všechny velké projekty, které jsme kontrolovali, byly zpožděné, v průměru o 22 měsíců oproti původnímu datu dokončení uvedenému v grantové dohodě. Podrobnosti uvádí tabulka 4. Nezjistili jsme žádné důkazní informace o tom, že by tato zpoždění či překročení nákladů souvisela se vstupy iniciativy JASPERS.

Zdroj: Analýza EÚD na základě šetření našeho auditního vzorku jednotlivých úkolů týkajících se velkých projektů.

Vedle našeho vzorku kontrolovaných velkých projektů jsme podrobně zkontrolovali tři jednotlivé úkoly týkající se tří jiných než velkých projektů. Nezjistili jsme, že by iniciativa JASPERS měla jakýkoli významný dopad na oblast působnosti, výstupy, výsledky, dopad, náklady nebo lhůty dokončení s výjimkou jednoho projektu v Chorvatsku. V tomto případě pomoc iniciativy JASPERS přispěla k účinnému využívání nového zařízení (a tím i k plánované efektivitě projektu).

U všech tří úkolů se příjemci a vnitrostátní orgány obecně řídili radami iniciativy JASPERS. Zjistili jsme však, že neexistují žádná odpovídající ujednání týkající se příjemců, vnitrostátních orgánů, iniciativy JASPERS a Komise ve věci řádné výměny informací o tom, jak nejlépe využívat poradenství JASPERS u jiných než velkých projektů. U všech tří projektů, které jsme analyzovali, nebylo k projektové žádosti předkládané příslušným vnitrostátním orgánům přiloženo oznámení o dokončení akce, přestože je iniciativa JASPERS vydala.

A konečně jsme také posuzovali, zda velké projekty využívající pomoci iniciativy JASPERS byly méně náchylné k chybám než projekty, které pomoc neobdržely. Za tím účelem jsme se vrátili k výsledkům našich auditu souladu s předpisy, který jsme provedli v letech 2014 a 2015. V rámci tohoto auditu jsme provedli kontroly souladu s předpisy u 68 velkých projektů ve všech členských státech, z nichž 34 využilo pomoci iniciativy JASPERS a 34 nikoli. Celkově byly projekty využívající pomoci iniciativy JASPERS zasaženy chybami méně často než projekty, které pomoci nevyužily: (chyby obsahovalo 44 % projektů s pomocí a 56 % projektů bez pomoci).

V době auditů souladu s předpisy bylo dvanáct z uvedených dvaceti velkých projektů dostatečně pokročilých na to, abychom mohli analyzovat, zda bylo skutečně dosaženo cílových hodnot jejich ukazatelů výstupů a výsledků. Zjistili jsme, že bylo dosaženo 50 % cílových hodnot ukazatelů v projektech využívajících pomoci iniciativy JASPERS, ale jen 25 % cílových hodnot ukazatelů v projektech, které pomoc nezískaly.

Iniciativa JASPERS nemohla ovlivnit čerpání fondů EU u kontrolovaných projektů

Očekávali jsme, že zejména urychlením procesu rozhodování Komise iniciativa JASPERS zvýší čerpání. V době našeho auditu bylo devatenáct z dvaceti velkých projektů, které jsme kontrolovali, dostatečně pokročilých na to, abychom mohli analyzovat, zda iniciativa JASPERS měla významný vliv na čerpání fondů EU. V případech, které jsme kontrolovali, jsme však nenalezli žádné důkazní informace o tom, že by iniciativa JASPERS jakýkoli takový účinek měla.

Důvodem byla zejména skutečnost, že docházelo k prodlením na úrovni projektů (v průměru 22 měsíců zpoždění u velkých projektů, které jsme kontrolovali). Více než třetinu projektů bylo nutné částečně přesunout do následujícího programového období (viz bod 41).

Dalším důvodem chybějícího dopadu na čerpání bylo nastavení systému vykazování výdajů na velké projekty. Náklady, které jsou způsobilé k úhradě z fondů EU, jsou vykazovány („certifikovány“) Komisi, která je pak uhradí členskému státu. Od začátku programového období 2007–2013 do roku 2009 mohly členské státy vykazovat výdaje u velkých projektů až poté, co Komise projekt schválila. Od roku 2009³⁴ však právní předpisy členským státům umožňovaly vykazovat náklady poté, co byl projekt schválen na vnitrostátní úrovni, ale před tím, než Komise sama vydala rozhodnutí. V takovém scénáři neměl vklad iniciativy JASPERS žádný dopad na čerpání, neboť peníze by byly vynaloženy bez ohledu na pomoc iniciativy JASPERS pro tyto projekty, pokud by Komise žádost o velký projekt nezamítla.

Mnoho velkých projektů, které jsme kontrolovali, tohoto režimu využilo: u 53 % kontrolovaných projektů byly způsobilé výdaje předloženy Komisi před tím, než vydala rozhodnutí. V těchto případech byla průměrná doba od prvního vykázání nákladů do rozhodnutí Komise 23 měsíců.

Dopad iniciativy JASPERS na správní kapacitu členských států dosud nevedl k větší nezávislosti na pomoci JASPERS

Snažili jsme se určit, zda iniciativa JASPERS splnila další ze svých cílů: zvýšit správní kapacitu členských států pro přípravu, schvalování a provádění projektů. Pokud by tohoto cíle bylo dosaženo, mělo by to vést k situaci, v níž by členské státy využily získané zkušenosti pro následující projekty a programování, a tím by se staly méně závislé na technické pomoci poskytované Komisí (včetně iniciativy JASPERS).

Od roku 2012 se iniciativa JASPERS intenzivněji zaměřila na budování správní kapacity členských států

Koncepční zpráva, kterou Komise vydala v roce 2005, předpokládala, že iniciativa JASPERS bude po dvou letech podrobena přezkumu. Komise ji tedy chápala jako přechodný nástroj, který pomůže rozvinout správní kapacitu členských států pro řízení fondů EU a pro přípravu a provádění projektů podle požadavků EU. Koncepční zpráva také předpokládala, že iniciativa JASPERS v některých případech doporučí příslušným členským státům způsoby posílení správní kapacity, například ustavením projektových manažerských jednotek pro realizaci projektů. Do roku 2012 neexistovaly žádné jiné dokumenty, které by podrobněji upřesňovaly, jaká opatření by měla iniciativa JASPERS přijmout v zájmu budování správní kapacity členských států.

Až poté, co Komise vydala svou hodnotící zprávu v roce 2012, zřídila iniciativa JASPERS platformu síťové spolupráce, aby doplnila projektovou poradenskou činnost JASPERS a zvýšila podporu členským státům při zlepšování jejich správní kapacity. Tohoto cíle hodlala dosáhnout prováděním činností v oblasti sdílení zkušeností a cíleného budování kapacit, jakož i podporou šíření správných postupů a výměny zkušeností mezi členskými státy.

Pro programové období 2014–2020 se Komise a EIB rozhodly rozšířit a zlepšit činnosti platformy síťové spolupráce JASPERS v oblasti budování kapacit. V důsledku toho v roce 2014 iniciativa JASPERS vytvořila středisko pro sítě a kompetence, útvar, jehož primárním cílem bylo dále navyšovat činnosti v oblasti budování kapacit zaměřené na vnitrostátní orgány a příjemce projektů.

Členské státy nadále ochotně přijímají podporu iniciativy JASPERS pro svou správní kapacitu

U všech jednotlivých projektových úkolů, které jsme kontrolovali, jak vnitrostátní orgány, tak příjemci projektů uvedli, že iniciativa JASPERS měla na jejich správní kapacitu kladný dopad, ačkoli někteří z nich prohlásili, že jsou nadále na pomoci z iniciativy JASPERS velmi závislí. K tomuto zjištění dospěly i polská a chorvatská NKI během koordinovaného auditu. Vnitrostátní orgány a příjemci nám nicméně nebyli schopni poskytnout důkazní informace, které by prokázaly, že k tomuto dopadu skutečně došlo.

Provedli jsme také audit devíti horizontálních úkolů se strategickým potenciálem, které byly zahájeny v letech 2008 až 2014. Byli jsme schopni potvrdit, že 33 % z nich (tři z devíti úkolů) skutečně mělo významný strategický dopad a že dalších 22 % mělo dopad omezenější (dva z devíti úkolů). U zbývajících 45 % (čtyři z devíti úkolů) jsme nezjistili žádný strategický dopad. V šesti těchto případech jsme však nezjistili žádné důkazní informace o tom, že by iniciativa JASPERS měla dopad na správní kapacitu. Ve zbývajících třech případech byl dopad iniciativy JASPERS omezený (zejména na úroveň vnitrostátních orgánů a příjemců) (viz rámeček 4).

Opatření iniciativy JASPERS v oblasti budování kapacit by měla zapadat do rámce opatření k budování kapacit, která provádí Komise. V programovém období 2007–2013 však vlastní opatření Komise k budování kapacit spočívala zejména v reaktivních krocích. V programovém období 2014–2020 jsme však zaznamenali, že Komise přijala více proaktivní a koordinovaný přístup. V listopadu 2013 vypracovala strategii technické pomoci a zřídila specializovaný útvar pro budování kapacit. Ve strategii technické pomoci jsme však nenalezli žádný odkaz na jakoukoli koordinaci specializovaných činností v oblasti budování kapacit zajišťovaných přímo Komisí a činností poskytovaných iniciativou JASPERS.

Významné nedostatky v plánování, monitorování a hodnocení činností iniciativy JASPERS ohrožují úspěšné fungování iniciativy

Snažili jsme se určit, zda byl systém plánování, monitorování a hodnocení iniciativy JASPERS komplexně definován a zda byl odpovídajícím způsobem prováděn. Pokud by byl systém vhodně nastaven, měly by být dostatečné informace o výkonnosti iniciativy JASPERS k dispozici řídícímu výboru, a zejména Komisi, aby mohla provádět změny činností iniciativy JASPERS a stanovovat její budoucí směřování. Systém by měl zajistit možnost sledovat, zda bylo včas dosaženo provozních cílů iniciativy JASPERS, a hodnotit, jaký byl celkový dopad iniciativy. Měl by také umožňovat šetření toho, zda bylo finanční řízení iniciativy řádné.

Nalezli jsme významné nedostatky v plánování činností iniciativy JASPERS

V letech 2007–2009 a 2014–2016 se průměrný počet zaměstnanců iniciativy JASPERS zvýšil o 73 %, aby bylo možné zvládnout očekávanou pracovní zátěž (více podrobností o zaměstnancích JASPERS viz tabulka 1). Celkový počet všech vytvořených (a neodmítnutých, pozastavených či zrušených) úkolů iniciativy JASPERS se mezi těmito dvěma obdobími snížil o přibližně 32 %. Podle našeho názoru to bylo do značné míry zapříčiněno tím, že odhady Komise týkající se počtu a harmonogramu velkých projektů, které budou předloženy v programovém období 2014–2020, byly příliš optimistické (viz také bod 52, pokud jde o nezávislý přezkum kvality).

Odhady Komise jsou klíčovým vstupem pro plánování personálních potřeb iniciativy JASPERS. Komise provádí své odhady očekávaného počtu velkých projektů na základě informací poskytnutých členskými státy. Tyto informace zahrnují nové i zpožděné velké projekty, které je třeba převést z předchozího programového období (fázované projekty). Kromě Polska žádný členský stát nepředložil takový počet žádostí, který by se byť jen blížil počtu, který předtím členský stát předpovídal. Viz členění podle členských států od roku 2014 do roku 2016 na obrázku 6.

Zdroj: údaje Evropské komise.

V lednu 2015 Komise odhadla, že za celé programové období 2014–2020 bude podáno 582 žádostí týkajících se velkých projektů, z toho 478 nových velkých projektů. Z těchto 582 (478 nových) žádostí týkajících se velkých projektů mělo být 349 (262 nových) předloženo do konce roku 2016.³⁵ Do 19. dubna 2017 však bylo skutečně podáno jen 76 (45 nových) žádostí. Z těchto 45 (nových) podaných žádostí jen jedna třetina využila poradenství iniciativy JASPERS (viz Obrázek 7).

Zdroj: Analýza EÚD na základě informací poskytnutých Komisí.

Ačkoli Komise si byla na základě svých zkušeností vědoma toho, že prognózy členských států jsou spíše optimistické, zjistili jsme, že je pro vlastní plánování personálního zajištění iniciativy JASPERS odpovídajícím způsobem neupravila. V letech 2006 až 2013 byl celkový počet zaměstnanců³⁶ obecně úměrný počtu dokončených poradenských úkolů týkajících se velkých projektů. Od roku 2014 se i přes další navýšení počtu zaměstnanců počet všech dokončených poradenských úkolů týkajících se velkých projektů za rok podstatně snížil (viz Obrázek 8).

Zdroj: Analýza EÚD na základě údajů z databáze iniciativy JASPERS (k prosinci 2016).

Nalezli jsme významné nedostatky v monitorování činností iniciativy JASPERS

Memorandum o porozumění z roku 2006 odkazovalo na cíle iniciativy JASPERS, ale nestanovilo žádné související ukazatele a kvantifikované cíle. Až v říjnu 2008 řídící výbor iniciativy JASPERS schválil podstatný návrh týkající se povahy a četnosti ukazatelů výkonnosti a podávání zpráv. Zahrnoval deset ukazatelů výkonnosti a deset tematických statistik³⁷; řídícímu výboru však byly ve skutečnosti vykazovány jen čtyři ukazatele výkonnosti (tři výstupy a jeden výsledek).

Ve čtyřech členských státech, které jsme navštívili, se monitorování prováděné vnitrostátními orgány omezovalo na pokrok akčních plánů JASPERS a podporovaných projektů, přesto jsme však zjistili, že několik úkolů v akčních plánech JASPERS chybí nebo byly vytvořeny tak, že ztěžovaly monitorování (viz rámeček 5). Nebyl nijak posuzován dopad iniciativy JASPERS na správní kapacitu.

Iniciativa JASPERS se zaměřila na monitorování svých výstupů u řady dokončených úkolů. Bylo tomu tak u všech typů úkolů kromě nezávislých přezkumů kvality a ocenění po předložení; zjistili jsme však, že cílové hodnoty, které řídící výbor iniciativy JASPERS zavedl až v roce 2010, nebyly jasně vymezeny, nebo chyběly. Hlavním ukazatelem, který iniciativa JASPERS skutečně používala k monitorování výsledků řídícímu výboru, je doba schvalování velkých projektů, což je činnost Komise. Iniciativa JASPERS tento ukazatel používala pro roční referenční srovnávání s velkými projekty, které její pomoc nevyužily, jakkoli bez další analýzy na úrovni sektorů. Kromě toho jsme zjistili, že tento ukazatel nebyl používán u jiných než velkých projektů, které schvalují vnitrostátní orgány, ačkoli to řídící výbor předpokládal. Nezjistili jsme ani žádné monitorování výsledků týkajících se jednotlivých jiných než velkých projektů s účastí JASPERS nebo úkolů horizontálního/strategického poradenství, nezávislých přezkumů kvality nebo ocenění po předložení.

Kromě jednoho ukazatele výsledků, který byl vykazován řídícímu výboru, jsme zjistili tři další ukazatele zaměřené na výsledky, které se týkaly velkých projektů. Tyto tři ukazatele byly řídícímu výboru vykázány jen jednou, v červnu 2016, a pokrývaly celé období od roku 2008. Tyto ukazatele byly měřeny pomocí „formulářů zpětné vazby“, které měli vyplňovat příjemci poradenství JASPERS. Míra odpovědí byla nízká a výsledky u všech typů úkolů JASPERS byly převážně pozitivní, a tudíž bylo toto měření ukončeno.

Nenalezli jsme žádné ukazatele výkonnosti a statistické údaje týkající se monitorování dopadu iniciativy JASPERS na správní kapacitu členských států. Kromě toho se tímto aspektem nezabývala žádná zpráva o monitorování.

Hodnocení iniciativy JASPERS navrhuje pokračovat v činnosti, ale upozorňuje na nedostatky, jež je třeba řešit

V roce 2010 provedla EIB hodnocení své úlohy v iniciativě JASPERS. Tato zpráva byla poskytnuta řídícímu výboru a Komisi. V roce 2012 bylo provedeno další hodnocení iniciativy JASPERS v zastoupení Komise; Komise měla za to, že toto hodnocení je rovnocenné plánovanému, ale zpožděnému hodnocení v polovině období za programové období 2007–2013 (viz bod 23). Obě hodnocení se zabývala výstupy, výsledky a celkovým dopadem iniciativy JASPERS. Hodnocení EIB z roku 2010 poukázalo na rozporné prvky v rámci výsledků iniciativy JASPERS. Například uvedlo, že většina úkolů iniciativy JASPERS nemá žádný vliv na fyzickou formu projektu, a proto nemá vliv ani na jeho související kvalitu. Pokud však skutečně došlo ke zlepšení kvality projektu, vyvolalo to obecně další prodlení, která měla negativní účinek na čerpání fondů EU. Kromě toho posun zaměření iniciativy směrem k tvorbě vyspělých a plně připravených projektů, tedy posun, který měl podpořit čerpání, vzdálil iniciativu od zaměření na budování kapacit. Celkový závěr hodnocení EIB je uveden v rámečku 6.

Žádné ze dvou hodnocení se nezabývalo výkonností iniciativy JASPERS ve vztahu k jejím jednotlivým úkolům týkajícím se jiných než velkých projektů. Poslední hodnocení, které Komise provedla v roce 2012, uvádělo informace o hlavním cíli inciativy JASPERS, který se týká dopadu na kvalitu projektu. Ze zprávy AECOM vyplynulo, že iniciativa JASPERS je pro členské státy při vývoji projektů a přípravě žádostí o financování zásadně přínosná. Rovněž doporučila, aby iniciativa JASPERS pokračovala v činnosti, neboť členské státy mají trvale zájem o její služby³⁸. Zahájení přezkumu v polovině obdobní pro programové období 2014–2020 naplánované na rok 2017 Komise odložila na první čtvrtletí roku 2018.

Obecně řečeno, ve čtyřech navštívených členských státech jsme nenalezli žádné formální postupy týkající se hodnocení výstupů, výsledků a celkového dopadu pomoci iniciativy JASPERS. Nalezli jsme pouze důkazní informace o hodnoceních, jež byla provedena v Polsku: šetření vedl koordinační subjekt v roce 2007 a hodnocení bylo provedeno v zastoupení Ministerstva pro rozvoj v roce 2010. Polská NKI v koordinovaném auditu uvedla nedostatek systémových hodnocení iniciativy JASPERS na vnitrostátní úrovni, ačkoli plány těchto hodnocení existovaly od roku 2012.

Skutečné využití poradenství iniciativy JASPERS bylo návazně sledováno jen v omezené míře

Zjistili jsme, že iniciativa JASPERS jen ve velmi omezené míře zpětně sledovala uplatňování jejích závěrů a doporučení (jejích výstupů) během procesu schvalování velkých projektů. Informace potřebné k provedení návazných opatření tohoto druhu pocházejí z různých zdrojů.

Dokud inciativa JASPERS nezahájila činnost svých přezkumných funkcí (IQR a PSA), její role při schvalování velkých projektů končila vydáním ACN. Pokud však Komise proces schvalování přerušila, mohla iniciativa JASPERS získat zpětnou vazbu, aby zjistila, v čem problém spočíval (pokud členský stát souhlasil). U úkolů, které jsme kontrolovali, týkajících se jednotlivých velkých projektů jsme zjistili, že iniciativa JASPERS tyto informace získala jen v 47 % případů.

Dalším zdrojem informací, pouze pro velké projekty, je mechanismus zpětné vazby GŘ REGIO vůči iniciativě JASPERS. Podle iniciativy JASPERS byla však míra odpovědí u těchto formulářů nízká.

Třetím zdrojem informací je přístup k databázi Komise. Ačkoli iniciativa JASPERS má k této databázi přístup, zjistili jsme, že v přibližně 24 % případů nebylo možné určit jednotlivé velké projekty, ačkoli úkoly nebyly dokončeny.

Čtvrtým zdrojem informací, který byl jediným zdrojem, jenž zahrnoval i jiné než velké projekty, byl roční dotazník zpětné vazby, který iniciativa JASPERS zasílala vnitrostátním řídícím orgánům zapojeným do schvalování příslušných projektů. Iniciativa JASPERS tyto informace shromažďovala jen v jednom z navštívených členských států (Rumunsko) a jen za jeden operační program.

Nenalezli jsme žádné důkazní informace o tom, že by iniciativa JASPERS systematicky zpětně sledovala, jak bylo její poradenství využito při provádění velkých nebo jiných než velkých projektů, kterým poskytla pomoc. Rovněž jsme zjistili, že monitorovací systém neobsahoval žádné informace o skutečném provádění projektů, kterým byla poskytnuta pomoc, včetně zpoždění při provádění, překročení nákladů a problematiky zadávání veřejných zakázek. Nenašli jsme žádné důkazní informace o tom, že by Komise poskytla iniciativě JASPERS zpětnou vazbu týkající se skutečného provádění projektů na základě informací obsažených ve výročních zprávách o provádění, které členské státy předkládají Komisi.

Náš auditní vzorek obsahoval čtyři úkoly se šesti podkladovými velkými projekty, pro které iniciativa JASPERS vydala celkově negativní stanovisko. Ve všech případech kromě jednoho se příjemci a vnitrostátní orgány řídili radou iniciativy JASPERS a projekty nebyly Komisi předloženy. V jednom případě se pak členský stát rozhodl změnit rozsah projektu, omezit jej a pokračovat s projektem jako s jiným než velkým projektem, aniž by řešil všechny problémy, na které iniciativa JASPERS upozornila.

Nalezli jsme pouze jeden zdroj informací o skutečném využití horizontálního/strategického poradenství iniciativy JASPERS: formulář zpětné vazby, který iniciativa JASPERS zaslala k vyplnění vnitrostátním orgánům, které využily tohoto poradenství. Míra odpovědí na tento dotazník byla rovněž nízká (přibližně 32 % ve všech členských státech).

Nalezli jsme nedostatky v monitorování a hodnocení efektivnosti a účinnosti iniciativy JASPERS

Pro posouzení efektivnosti jsme porovnali výstupy a vstupy iniciativy. Potřebné informace jsou poskytovány v podobě ukazatelů. V roce 2008 řídící výbor schválil tři ukazatele výstupů³⁹ (viz také bod 91) a tři ukazatele vstupů⁴⁰. Zjistili jsme však, že systematicky byly posuzovány jen ukazatele výstupů, a i u nich jsme nalezli určité nedostatky (viz body 92–94).

Dva z ukazatelů vstupů nebyly posuzovány vůbec. U třetího ukazatele „doba od zahájení do dokončení úkolu“ byly některé údaje k dispozici, nikdy však nebyly použity v žádné analýze efektivnosti. Údaje byly také neúplné: nebyly evidovány žádné informace o úkolech, které byly pozastaveny, zamítnuty nebo zrušeny. Takové úkoly tvořily přibližně 21 % všech úkolů vytvořených do ledna 2017, neboli 8 % objemu práce iniciativy JASPERS.

Iniciativa JASPERS měla systém pro evidenci doby věnované každému úkolu. Mělo by být možné, aby iniciativa JASPERS tuto evidenci použila jako základ pro výpočet jednoho z ukazatelů vstupů „náklady na jednu akci do dokončení“. Iniciativa JASPERS nám však sdělila, že údaje evidované v systému nebyly dostatečně spolehlivé na to, aby je bylo možné využít pro účely této analýzy. Koncem roku 2016 začali pracovníci iniciativy JASPERS používat jiný systém evidence údajů.

EIB provedla vlastní hodnocení iniciativy JASPERS v roce 2010 a dospěla k názoru, že lze říci, že iniciativa je hospodářsky opodstatněná, ale na úrovni, která je suboptimální. Celková výkonnost iniciativy z hlediska účinnosti a efektivity byla zhodnocena jako částečně neuspokojivá, a to ze dvou důvodů. Za prvé byla nejasná úloha iniciativy JASPERS a její priority: v důsledku toho, slovy zprávy EIB: „[byly] vynaloženy značný čas a zdroje na poskytování pomoci, která se pak ukázala být v rozporu s požadavky Komise“. Za druhé bezplatné poskytování služeb vedlo ke snížené efektivnosti při zpracování úkolů iniciativy JASPERS⁴¹.

Při měření účinnosti jsme prověřovali dostupné ukazatele výsledků. Určili jsme čtyři ukazatele výsledků, ačkoli jsme zjistili určité nedostatky, které na ně měly vliv (viz body 92–94).

Nalezli jsme nedostatky v efektivnosti iniciativy JASPERS

Iniciativa JASPER neměla vhodné ukazatele vstupu, které by umožnili provést posouzení její efektivnosti. Šetřili jsme, zda navýšení rozpočtu a počtu zaměstnanců iniciativy JASPERS pro programové období 2014–2020 bylo doprovázeno odpovídajícím navýšením výstupů iniciativy JASPERS z hlediska počtu dokončených úkolů. Zjistili jsme, že počet dokončených úkolů na jednoho zaměstnance iniciativy JASPERS se mezi obdobími 2007–2009 a 2014–2016 snížil o minimálně 10 %.

Memorandum o porozumění z roku 2006 stanovilo orientační příspěvek Komise pro iniciativu JASPERS v programovém období 2007–2013 na 106,5 milionu EUR. Ve skutečnosti Komise přispěla částkou přibližně o 38 % vyšší (vyplaceno 147,3 milionu EUR v období 2006–2013). Podle našeho názoru byl i souhrnný rozpočet iniciativy JASPERS štědrý. Rámcová dohoda o partnerství z roku 2014 uvedla, že orientační příspěvek Komise pro iniciativu JASPERS v programovém období 2014–2020 se zvýší na 250 milionů EUR⁴². K této částce se dospělo na základě vlastních odhadů iniciativy JASPERS týkajících se počtu plánovaných úkolů, odhadů, které vycházely z údajů členských států a které byly podle našeho názoru příliš optimistické (viz také body 24, 52 a 89). V hodnotící zprávě z roku 2012, jejíž provedení Komise zadala, AECOM porovnal denní náklady na zaměstnance iniciativy JASPERS s náklady čtyř dalších institucí a zjistil, že náklady na zaměstnance iniciativy JASPERS jsou významně vyšší (až o 116 %) než náklady ostatních subjektů⁴³.

V rámci přípravy ročního rozpočtu se Komise a EIB dohodly na odhadu nákladů na zaměstnance pomocí standardních jednotkových nákladů. Až do roku 2014 závisely náklady na zaměstnance na tom, zda jejich pracovní místo financuje Komise nebo EIB. V průměru byly měsíční jednotkové náklady zaměstnanců financovaných EIB přibližně o 40 % vyšší než náklady u zaměstnanců financovaných Komisí. Zkoumali jsme podkladovou dokumentaci, kterou jsme měli k dispozici, ale nenalezli jsme pro uvedenou skutečnost žádný přesvědčivý důvod.

Od roku 2014 se Komise a EIB dohodly na použití jiné metody výpočtu nákladů na zaměstnance. Podle nové metody byly standardní náklady harmonizovány a odvozeny od zkušeností zaměstnanců: již se nelišily v závislosti na tom, zda dané pracovní místo financuje Komise nebo EIB. V roce 2015 podepsala Komise specifickou grantovou dohodu, včetně odhadovaného rozpočtu pomocí staré metody pro zaměstnance EIB a sazeb Finanční a správní rámcové dohody (FAFA) pro zaměstnance Komise. Tu posléze nahradila jiná s novými sazbami FAFA pro Komisi i pro pracovníky EIB. Podle původní smíšené metody činily odhadované celkové náklady iniciativy na rok 2015 40,3 milionu EUR. Podle nové metody „pouze FAFA“ se jednalo o 37,3 milionu EUR – o 7,4 % méně. Navzdory přepočtu celkových nákladů iniciativy JASPERS daného roku se výše příspěvku Komise nezměnila.

Nenalezli jsme žádné důkazní informace o tom, že by standardní náklady na zaměstnance iniciativy JASPERS odpovídaly reálným nákladům na zaměstnávání pracovníků. Požádali jsme iniciativu JASPERS o informace o jejích reálných (skutečně vynaložených) nákladech, iniciativa JASPERS je však odmítla poskytnout. Rovněž jsme požádali Komisi, aby nám vysvětlila, jak byla prokázána věrohodnost standardních osobních nákladů u staré metody používané do roku 2014 pro zaměstnance, které poskytovala EIB. Odpověď Komise naše otázky zodpověděla pouze zčásti.

Závěry a doporučení

Celkově jsme konstatovali, že definice hlavních cílů, úloh a odpovědností v rámci iniciativy JASPERS vykazovala určité nedostatky. V důsledku toho nebyla pomoc iniciativy JASPERS dostatečně cílena na činnosti, které přidávaly největší hodnotu. Kromě toho jsme konstatovali významné nedostatky v nastavení nové funkce nezávislého přezkumu kvality iniciativy JASPERS pro programové období 2014–2020, které vedly k vysokému riziku nedostatečné nestrannosti ve vztahu k poradenské funkci iniciativy JASPERS. Zjistili jsme, že iniciativa JASPERS měla dopad na kvalitu velkých projektů. Dopad iniciativy JASPERS na správní kapacitu členských států dosud nevedl k větší nezávislosti na pomoci JASPERS. To v kombinaci s nedostatky při monitorování a hodnocení činností iniciativy JASPERS ohrožuje úspěšné fungování iniciativy, zejména z hlediska její efektivnosti a účinnosti.

Slabiny vymezení hlavních cílů iniciativy JASPERS vedly k nedostatkům v činnosti iniciativy

Zjistili jsme, že hlavní cíle iniciativy JASPERS nebyly dostatečně jasné a zčásti si odporovaly. Dohody, které podepsala Komise a hlavní zúčastněné subjekty iniciativy JASPERS, neupřesňovaly, jak nebo kdy bude Komise posuzovat, zda bylo dosaženo hlavních cílů iniciativy JASPERS. Plánovaný dopad iniciativy JASPERS na zlepšování kvality projektů, na čerpání fondů EU a na správní kapacitu nebyl jasně definován. I když byla původně koncipována jako inciativa na období 2007–2013, stala se iniciativou dlouhodobou, neboť byla prodloužena i na programové období 2014–2020. Nemá žádné jasné měřitelné cíle, které by ukazovaly, že splnila svůj účel.

Kromě toho jsme zjistili, že úlohy a odpovědnosti hlavních zúčastněných subjektů nebyly dostatečně jasné, což znamenalo riziko z hlediska vyvozování odpovědnosti. Iniciativa JASPERS podepsala pracovní ujednání jen s členskými státy, ale ne s Komisí. Tato ujednání stále nebyla dostatečně komplexní, neboť se omezovala na poskytování pomoci pro projekty a nezahrnovala žádné jiné typy činností JASPERS. Považovali jsme Komisi a EIB za (nepřímé) klienty, kteří mají z iniciativy JASPERS prospěch; nicméně iniciativa JASPERS a Komise považují za klienty iniciativy JASPERS pouze členské státy (s výjimkou PSA). Iniciativa JASPERS také poskytovala členským státům bezplatné poradenství, když najímala a platila externí konzultanty.

V mnoha případech jsme také zjistili, že pomoc iniciativy JASPERS nebyla dostatečně cílená. To přispívalo k vysoké míře zrušených nebo pozastavených úkolů. Sama iniciativa JASPERS nestanovila členským státům, kterým poskytovala pomoc, žádné konkrétní prioritní oblasti, namísto toho jednala na základě poptávky ze strany těchto členských států. Obecně řečeno, iniciativa JASPERS jednala na základě téměř všech žádostí o pomoc, které podaly členské státy, aniž by vždy konzultovala Komisi, která financovala většinu nákladů iniciativy JASPERS.

Na začátku programového období 2014–2020 začala iniciativa JASPERS podporovat i fázové projekty a dále pobízela členské státy, aby ve fázi realizace projektu více využívaly pomoc zdarma. Ani jedno, ani druhé nebyly priority.

Hodnocení iniciativy JASPERS v polovině období provedené jménem Komise v roce 2012 zdůraznilo nedostatky strategického přístupu iniciativy JASPERS i jejích pracovních mechanismů a doporučilo opatření k jejich řešení. Tyto nedostatky měly být řešeny v době, kdy byla iniciativa JASPERS prodloužena na programové období 2014–2020, v době auditu však bylo výsledkem přijatých nápravných opatření méně přesné plánování, a tedy i jeho menší strategická hodnota.

Doporučení 1

Komise by měla převzít větší kontrolu nad strategickým plánováním iniciativy JASPERS včetně všech typů činností JASPERS, a to s přihlédnutím k tomu, že iniciativa JASPERS byla původně koncipována jako iniciativa dočasná. Konkrétně by měla přijmout následující opatření.

1. Upravit své celkové strategické plánování činností iniciativy JASPERS na základě konkrétních potřeb členských států a v souladu s politikou soudržnosti EU. Operace iniciativy JASPERS by se měly zaměřit na ty činnosti, které přidávají nejvyšší hodnotu.
2. Vymezit jasné milníky a kritéria, které umožní postupné ukončování iniciativy JASPERS, jakmile budou splněny její hlavní cíle.
3. Začlenit svou celkovou strategii do ročního plánování činností iniciativy JASPERS v členských státech. Toto plánování by mělo v souladu s právními předpisy a politikami EU stanovovat konkrétní priority pro každý členský stát a každé odvětví.
4. Dále vyjasnit úlohy a odpovědnosti hlavních zúčastněných subjektů, aby byla posílena transparentnost a odpovědnost.
5. Zajistit, aby iniciativa JASPERS pro všechny své útvary zavedla komplexní, praktická a jasná pracovní ujednání se všemi příslušnými GŘ Komise, EIB a členskými státy.

Cílové datum provedení: do konce roku 2018.

Zjistili jsme významné nedostatky v nastavení nové funkce nezávislého přezkumu kvality pro programové období 2014–2020. Zaznamenali jsme vysoké riziko nedostatečné nestrannosti, pokud jde o poradenskou funkci iniciativy JASPERS. Kromě toho ačkoli byly nezávislé přezkumy kvality zásadní součástí schvalovacího procesu Komise u velkých projektů, Komise se na tom, jak jsou nezávislé přezkumy kvality prováděny v praxi, nijak přímo nepodílela, což ji vystavovalo riziku, že přezkumy nebudou zajišťovány v souladu se záměrem. Rozhodnutí Komise o schválení velkých projektů jsou tak ve skutečnosti rozhodnutími iniciativy JASPERS, která za IQR odpovídá.

Cílem nezávislých přezkumů kvality bylo zefektivnit schvalovací proces Komise pro velké projekty. Do konce roku 2016 se však iniciativě JASPERS nepodařilo podepsat pracovní ujednání s několika členskými státy, u nichž se očekávalo předložení největších počtů velkých projektů. Kromě toho se Komise rozhodla u většiny velkých projektů používat jinou funkci ocenění, kterou poskytoval tentýž dílčí útvar JASPERS, tzv. ocenění po předložení. Postup ocenění po předložení přispěl u Komise k významnému zkrácení doby schvalování velkých projektů.

Doporučení 2

1. Komise by měla přijmout okamžité opatření, aby zmírnila vysoké riziko nedostatečné nestrannosti v případech, kdy iniciativa JASPERS provádí nezávislé přezkumy kvality s cílem ocenit projekty, které byly příjemci poradenské podpory JASPERS. Pro období po roce 2020 by Komise měla ukončit používání nezávislých přezkumů kvality zajišťovaných iniciativou JASPERS u velkých projektů, jimž tato iniciativa poskytla poradenství.
2. Komise by měla získat plný přístup k relevantní dokumentaci, aby mohla ověřovat kvalitu postupů IQR iniciativy JASPERS.

Cílové datum provedení: okamžitě.

Iniciativa JASPERS měla dopad na kvalitu projektů, ale nemohla mít dopad na čerpání

Celkově jsme konstatovali, že iniciativa JASPERS měla kladný dopad na kvalitu podkladové projektové dokumentace. Rovněž jsme zjistili, že pomoc poskytovaná iniciativou JASPERS byla poměrně komplexní, bez ohledu na přesný okamžik, kdy došlo k jejímu zapojení. Toto zjištění potvrdily i polská a chorvatská NKI během koordinovaného auditu. V programovém období 2007–2013 Komise obecně potřebovala na schvalování velkých projektů méně času, pokud projekty využívaly pomoc JASPERS. Konstatovali jsme, že celková doba potřebná pro schválení velkých projektů byla v programovém období 2014–2020 snížena.

Obecně měla iniciativa JASPERS ve většině případů dopad alespoň na jeden ze čtyř parametrů týkajících se kvality hlavních kontrolovaných projektů. Jen v několika málo případech jsme zaznamenali významná zlepšení plánovaného rozsahu, vstupů, výsledků nebo dopadu velkých projektů využívajících pomoci iniciativy JASPERS, které jsme kontrolovali (například redukce ekonomicky neodůvodněných prvků projektové infrastruktury).

Zjistili jsme, že iniciativa JASPERS neměla žádný dopad na prováděcí harmonogram velkých projektů. Ačkoli iniciativa JASPERS v této oblasti poskytovala poradenství, všechny projekty, které jsme kontrolovali, byly zpožděné. Více než třetinu z nich bylo nutné částečně posunout (fázovat) do programového období 2014–2020.

Konstatovali jsme, že velké projekty využívající pomoci iniciativy JASPERS byly v našich auditech souladu s předpisy z let 2014 a 2015 méně často zasaženy chybami z hlediska legality a správnosti.

Kromě jednoho případu jsme nezjistili, že by iniciativa JASPERS měla jakýkoli dopad na plánovaný rozsah, výstupy, výsledky, dopad, náklady nebo prováděcí harmonogram kteréhokoli z jiných než velkých projektů v našem auditním vzorku. Také jsme zaznamenali, že neexistovala odpovídající ujednání, která by zajistila řádnou výměnu informací mezi příjemci, vnitrostátními orgány, iniciativou JASPERS a Komisí ohledně toho, jak nejlépe využít poradenství iniciativy JASPERS u jiných než velkých projektů.

Zjistili jsme, že v programovém období 2007–2013 iniciativa JASPERS obecně nemohla mít na čerpání fondů EU dopad. Důvodem byly zejména změny právních předpisů v roce 2009, které umožnily vyplácet finanční prostředky EU před tím, než Komise vydala formální schválení projektu. Ve více než 50 % projektů, které jsme kontrolovali, byly žádosti o úhradu výdajů Komisi skutečně předloženy dříve, než bylo takové rozhodnutí vydáno, což vedlo k menší relevantnosti zamýšleného přínosu poradenské podpory iniciativy JASPERS. Ve zbývajících případech prodlení při provádění vedla k odkladu předložení prvních žádostí o úhradu výdajů Komisi, přestože rozhodnutí Komise již bylo k dispozici.

Doporučení 3

1. Komise by měla pomoc iniciativy JASPERS zaměřovat podle fáze vývoje projektu. Konkrétně by se měla iniciativa JASPERS soustředit spíše na podstatu projektů než na projektovou dokumentaci. Iniciativa JASPERS by nadále neměla začínat poskytovat poradenství projektům, které již vnitrostátní orgány schválily.
2. Komise by se i nadále měla zaměřovat na poskytování poradenských služeb iniciativy JASPERS velkým projektům. Pomoc iniciativy JASPERS by měla být ve výjimečných případech dostupná pro jiné než velké projekty a horizontální úkoly strategické povahy týkající se projektů. V těchto případech by měla být pomoc poskytována po konzultaci s Komisí.

Cílové datum provedení: do poloviny roku 2018.

Dopad iniciativy JASPERS na správní kapacitu členských států dosud nevedl k větší nezávislosti na pomoci JASPERS

Obecně vnitrostátní orgány i příjemci projektů uvedli, že iniciativa JASPERS měla na jejich správní kapacitu kladný dopad, ačkoli někteří z nich prohlásili, že jsou nadále na pomoci z iniciativy JASPERS velmi závislí. Polská a chorvatská NKI došly při koordinovaném auditu k obdobným zjištěním. Nenalezli jsme žádné důkazní informace, které by potvrzovaly, zda toto zlepšení správní kapacity skutečně nastalo. U přibližně dvou třetin (67 %) horizontálních úkolů, které jsme kontrolovali, jsme nezaznamenali žádný takový dopad.

Zjistili jsme, že postupem času se iniciativa JASPERS intenzivněji zaměřila na budování správních kapacit členských států. Rovněž jsme zjistili, že v programovém období 2014–2020 Komise přijala více proaktivní a koordinovaný přístup k opatřením, která byla zaměřena na budování správní kapacity členských států. Ve strategii technické pomoci Komise jsme však nenalezli žádný odkaz na jakoukoli koordinaci specializovaných činností v oblasti budování kapacit zajišťovaných Komisí a činností poskytovaných iniciativou JASPERS.

Zjistili jsme, že se zvýšilo využití pomoci iniciativy JASPERS u úkolů s potenciálním strategickým dopadem. Došli jsme k závěru, že iniciativa JASPERS měla významný (33 %) nebo omezený (22 %) dopad na více než polovinu horizontálních úkolů se strategickým potenciálem, které jsme kontrolovali.

Doporučení 4

1. Komise by měla začlenit činnosti iniciativy JASPERS do své vlastní strategie technické pomoci s cílem zlepšit koordinaci s iniciativou JASPERS při provádění průběžných činností (na rozdíl od činností ad hoc) k rozvoji správní kapacity členských států. Činnosti iniciativy JASPERS v tomto ohledu by měly doplňovat činnosti Komise se zaměřením na odvětví, oblasti a členské státy, kde je správní kapacita nedostatečná.
2. Komise by měla postupně upravovat úlohu, povahu a intenzitu činností iniciativy JASPERS v oblasti budování kapacit v členských státech a poskytovat tak členským státům pobídky k dosažení dostatečné a udržitelné úrovně správní kapacity.

Cílové datum provedení: do konce roku 2018.

Významné nedostatky v plánování, monitorování a hodnocení činností iniciativy JASPERS ohrožují úspěšné fungování iniciativy

Určili jsme významné nedostatky v plánování a monitorování činností iniciativy JASPERS. Zjistili jsme, že iniciativa JASPERS a Komise zaměřily své monitorování na výstupy. Pokud byly stanoveny cílové hodnoty pro toto monitorování, byly buď nejasně definované, nebo byly uplatňovány nejednotně. Pravidelně monitorované a vykazované byly pouze výsledky poradenství iniciativy JASPERS pro velké projekty z hlediska rychlosti, s níž Komise přijala rozhodnutí o schválení. Jak jsme vysvětlili v bodě 130, toto hledisko bylo jako ukazatel čerpání od roku 2009 do značné míry nevýznamné. Nenalezli jsme žádné důkazní informace o tom, že by iniciativa JASPERS nebo Komise monitorovaly dopad činností iniciativy JASPERS na správní kapacitu členských států. V žádném z členských států, které jsme kontrolovali, jsme nenalezli ani doklady o jakýchkoli dobře definovaných postupech týkajících se monitorování a hodnocení výsledků a celkového dopadu pomoci iniciativy JASPERS.

Byla provedena dvě hodnocení iniciativy JASPERS, z nichž jedno uskutečnila EIB a druhé bylo provedeno v zastoupení Komise. Tato hodnocení se nezabývala výkonností iniciativy JASPERS ve vztahu k jejím jednotlivým úkolům týkajícím se jiných než velkých projektů. Kromě toho byly v těchto hodnoceních uvedeny významné nedostatky; jak jsme konstatovali v bodě 122, tyto nedostatky byly řešeny jen do určité míry.

Konstatovali jsme, že skutečné využití poradenství iniciativy JASPERS bylo návazně sledováno jen v omezené míře. Zjistili jsme, že iniciativa JASPERS jen zřídkakdy návazně sledovala, zda byly během schvalovacího procesu u velkých projektů uplatněny její závěry a doporučení. Rovněž jsme zjistili, že monitorovací systém iniciativy JASPERS neobsahoval žádné informace o skutečném provádění projektů, kterým byla poskytnuta pomoc, včetně zpoždění při provádění, překročení nákladů a problematiky zadávání veřejných zakázek. Nenalezli jsme ani žádné důkazní informace o zpětné vazbě Komise pro iniciativu JASPERS ve věci provádění projektů.

Došli jsme k závěru, že monitorování efektivnosti a účinnosti iniciativy JASPERS vykazovalo nedostatky. Údaje o vstupech evidované v systému iniciativy JASPERS byly nedostatečně spolehlivé na to, aby je bylo možné využít pro účely smysluplné analýzy vstupů. Zatímco ukazatele výstupu se používaly systematicky, u ukazatelů výsledků tomu tak nebylo. Ukazatelů výstupu i výsledku dále měly určité nedostatky. Dvě hodnocení iniciativy JASPERS, provedená v letech 2010 a 2012, navrhla iniciativu zachovat a upozornila na nedostatky, jež je nutno řešit.

Komise začala používat harmonizované standardní náklady, což celkové náklady iniciativy JASPERS snížilo. Navzdory nižším přepočteným celkovým nákladům iniciativy JASPERS za rok 2015 se výše příspěvku Komise nezměnila. Nenašli jsme žádné důkazní informace o tom, že by standardní náklady iniciativy JASPERS na zaměstnance poskytnuté EIB před harmonizací v přiměřené míře odpovídaly skutečně vzniklým osobním nákladům. EIB nebyla ochotna poskytnout informace o reálných (skutečně vzniklých) nákladech iniciativy JASPERS a odpověď Komise zodpověděla naše otázky ohledně přijatelnosti standardních nákladů používaných do roku 2014 pro zaměstnance, které zajišťovala EIB, pouze zčásti.

Doporučení 5

1. Komise by měla zavést komplexní systém pro monitorování rozsahu splnění dlouhodobých a krátkodobých cílů iniciativy JASPERS, a to pro všechny služby, které iniciativa JASPERS poskytuje.
2. Komise by měla zajistit, aby budoucí hodnocení iniciativy JASPERS byla dostatečně komplexní, a měla by vyvodit závěry ve věci toho, zda iniciativa JASPERS dosáhla svých hlavních cílů.
3. Komise by měla přijmout opatření s cílem optimalizovat efektivnost a účinnost iniciativy JASPERS, zejména tím, že zajistí, aby byly skutečné náklady na pomoc JASPERS u každého úkolu spolehlivě monitorovány a srovnávány s výstupy a výsledky iniciativy JASPERS.
4. Komise by měla zajistit, aby byly náklady iniciativy JASPERS přiměřené a odrážely skutečné vzniklé náklady.

Cílové datum provedení: do poloviny roku 2018.

Tuto zprávu přijal senát II, jemuž předsedá Iliana IVANOVA, členka Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 29. listopadu 2017.

Za Účetní dvůr

předseda

Klaus-Heiner LEHNE

Glosář

Akční plán: Akční plány se vypracovávají pro každý členský stát ve spolupráci dotčeným státem, který je příjemcem pomoci, a s Evropskou komisí, aby upřesnily, jakou činnost hodlá iniciativa JASPERS provádět. Od 1. ledna 2014 se každý nový akční plán stal průběžným plánem počínaje jediným podpisem tohoto dokumentu pro programové období 2014–2020. Akční plány zůstanou v platnosti po celé období 2014–2020 a po dohodě stran budou formou výměny dopisů prováděny periodické úpravy (doplnění a vyškrtnutí projektů).

Analýza nákladů a přínosů: Technika pro porovnání prognózovaných nákladů a očekávaných přínosů spojených s určitým návrhem, která rozhodovacím subjektům pomáhá dospět k informovanému rozhodnutí, zda návrh uskutečnit, nebo neuskutečnit.

Dopad: Dlouhodobější socioekonomické důsledky, které lze pozorovat po určité době od dokončení intervence a které se mohou týkat buď přímých adresátů dané intervence, nebo nepřímých adresátů (např. snížení úrovně nezaměstnanosti, zlepšení kvality vody atd.).

Efektivnost: Zásada efektivnosti se týká dosažení co nejlepšího vztahu mezi použitými zdroji a dosaženými výstupy.

Evropské strukturální a investiční fondy (ESI fondy): Evropské strukturální a investiční fondy zahrnují pět samostatných fondů, jejichž cílem je snížit regionální rozdíly v celé Evropské unii a jejichž politický rámec je stanoven na sedmileté rozpočtové období víceletého finančního rámce (VFR). K těmto fondům patří: Evropský fond pro regionální rozvoj (EFRR), Evropský sociální fond (ESF), Fond soudržnosti (FS), Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova (EZFRV) a Evropský námořní a rybářský fond (ENRF).

Evropský fond pro regionální rozvoj (EFRR): Evropský fond pro regionální rozvoj má za cíl posilovat hospodářskou a sociální soudržnost v Evropské unii odstraňováním zásadních regionálních rozdílů prostřednictvím finanční podpory určené na vytváření infrastruktury a pomocí produktivních investic do tvorby pracovních míst, především pro podniky.

Fázované projekty: Nedokončené velké projekty z předchozího programového období, jejichž nedokončená část, jež musí být identifikovatelná z finančního i fyzického hlediska, byla přesunuta do programového období 2014–2020.

Fond soudržnosti (FS): Fond soudržnosti je zaměřen na zlepšování hospodářské a sociální soudržnosti v Evropské unii financováním projektů v oblasti životního prostředí a dopravy v členských státech, jejichž HNP na obyvatele je nižší než 90 % průměru EU.

Nástroj předvstupní pomoci (NPP): Prostřednictvím nástroje předvstupní pomoci EU podporuje reformy v „zemích procesu rozšíření“ formou finanční a technické pomoci. Finanční prostředky NPP přispívají k budování kapacit v těchto zemích během celého procesu přistoupení, což vede k postupnému pozitivnímu vývoji v daném regionu.

Nejvyšší kontrolní instituce (NKI): Nezávislý subjekt odpovědný za kontrolu příjmů a výdajů sektoru vládních institucí. V každém členském státě existuje jedna NKI, Evropský účetní dvůr je nejvyšší kontrolní institucí EU.

Nezávislý přezkum kvality (Independent Quality Review, IQR): Hodnocení žádosti týkající se velkého projektu, které provádí nezávislý subjekt před tím, než členský stát předloží žádost ke schválení Komisi. Iniciativa JASPERS jedná jako nezávislý subjekt zajišťující přezkum kvality pro všechny země, které jej požádají o pomoc. Komise může schválení finanční podpory odmítnout pouze v případě, že ve zprávě k nezávislému přezkumu kvality zjistí významné nedostatky.

Ocenění po předložení (Post-Submission Appraisal, PSA): Ocenění, které na žádost Komise provede iniciativa JASPERS u žádosti o velký projekt podané členským státem, která nebyla podrobena nezávislému přezkumu kvality ze strany iniciativy JASPERS.

Operační program (OP): Operační program stanoví priority členského státu, konkrétní cíle a způsob, jakým bude financování (EU i vnitrostátní prostředky z veřejných zdrojů a spolufinancování ze soukromého sektoru) v daném období (obvykle sedm let) využito k financování projektů. Tyto projekty musí přispívat k dosažení určitého počtu cílů specifikovaných v rámci OP. Operační programy připravuje členský stát a před provedením jakýchkoliv plateb z rozpočtu EU je musí schválit Komise. Programy lze během období, jehož se týkají, měnit pouze se souhlasem obou stran.

Oznámení o dokončení akce (Action Completion Note, ACN): Standardizovaný dokument vypracovaný iniciativou JASPERS, jenž shrnuje práci, kterou iniciativa provedla v rámci určitého projektu, a dle potřeby uvádí doporučení pro vnitrostátní orgány.

Politika soudržnosti: Politika soudržnosti je jednou z největších oblastí politiky, jež získává prostředky z rozpočtu EU. Jejím cílem je zmenšit rozdíly ve stupni rozvoje různých regionů, restrukturalizovat upadající průmyslové oblasti, diverzifikovat venkovské oblasti a podporovat přeshraniční, nadnárodní a meziregionální spolupráci. Je financována z Evropského fondu pro regionální rozvoj, Evropského sociálního fondu a Fondu soudržnosti.

Řídící orgán: Řídící orgán je celostátní, regionální nebo místní veřejný orgán (nebo jakýkoliv jiný veřejný či soukromý subjekt) určený členským státem k řízení operačního programu. K jeho úkolům patří výběr projektů, které mají být financovány, monitorování toho, jak jsou projekty prováděny, a podávání zpráv Komisi o finančních aspektech a dosažených výsledcích.

Ukazatel: Ukazatel je měřitelná veličina pro například cíl, která poskytuje užitečné informace umožňující posoudit, do jaké míry bylo cíle dosaženo.

Velké projekty: Velké projekty jsou rozsáhlé projekty infrastruktury v oblasti dopravy, životního prostředí a dalších odvětví, jako je kultura, vzdělávání, energetika nebo IKT. Tyto projekty mají často pro EU strategický význam, a proto podléhají zvláštnímu postupu schvalování ze strany Komise. Obsahují hospodářsky nedělitelné soubory prací, činností nebo služeb splňujících přesně vymezenou technickou funkci s jasně stanovenými cíli. Nařízení o společných ustanoveních uvádí, že velké projekty jsou ty projekty, u nichž celkové způsobilé náklady (celkové náklady za programové období 2007–2013) stanovené při určování příspěvku z fondů přesahují 50 milionů EUR. Pro programové období 2014–2020 byla tato prahová hodnota v případě projektů určených k podpoře udržitelné dopravy a odstraňování překážek v klíčových síťových infrastrukturách zvýšena na 75 milionů EUR.

Výsledek: Výsledek je měřitelný důsledek, který je přímo či nepřímo odvozen ze vztahu mezi příčinou a následkem.

Výstup: to, co je vyprodukováno nebo čeho je dosaženo pomocí zdrojů přidělených na danou intervenci (například kurzy odborné přípravy pro mladé nezaměstnané, počet čističek odpadních vod nebo kilometrů vybudovaných silnic apod.).

Auditní tým

Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů politik a programů EU či témat z oblasti správy a řízení zaměřených na konkrétní oblasti rozpočtu. Účetní dvůr vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich dopad co nejvyšší, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, objem příslušných příjmů či výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.

Tento audit výkonnosti provedl auditní senát II, jemuž předsedá členka EÚD Iliana Ivanovová a který se zaměřuje na výdajové oblasti týkající se investic ve prospěch soudržnosti, růstu a začleňování. Audit vedl člen EÚD Oskar Herics a podporu mu poskytovali vedoucí kabinetu Margit Spindeleggerová, vyšší manažer Emmanuel Rauch a vedoucí úkolu Rafal Gorajski. Členy auditního týmu byli Michaela Binderová, Thierry Lavigne, Mircea-Cristian Martinescu a Maciej Szymura. Právní poradenství poskytovala Eleonore von Bardelebenová. Jazykovou podporu zajišťoval Richard Moore.

Kontakt

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Lucemburk
LUCEMBURSKO

Tel.: +352 4398-1
Dotazy: eca.europa.eu/cs/Pages/ContactForm.aspx
Internetová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.
Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2017

© Evropská unie, 2017

K jakémukoli použití či reprodukci fotografií nebo jiných materiálů, které nejsou chráněny autorskými právy Evropské unie, je nutno získat povolení přímo od držitelů autorských práv.

OBRAŤTE SE NA EU

Osobně
Po celé Evropské unii se nachází stovky informačních středisek Europe Direct. Adresu nejbližšího střediska naleznete na internetové stránce: http://europa.eu/contact.

Telefonicky nebo e-mailem
Europe Direct je služba, která odpoví na vaše dotazy o Evropské unii. Můžete se na ni obrátit:

• prostřednictvím bezplatné telefonní linky: 00 800 6 7 8 9 10 11 (někteří operátoři mohou tento hovor účtovat),
• na standardním telefonním čísle: +32 22999696 nebo
• e-mailem prostřednictvím internetové stránky: http://europa.eu/contact.

VYHLEDÁVÁNÍ INFORMACÍ O EU

On-line
Informace o Evropské unii ve všech úředních jazycích EU jsou dostupné na internetových stránkách Europa na adrese: http://europa.eu.

Publikace EU
Publikace EU, ať už bezplatné, nebo placené, si můžete stáhnout nebo objednat prostřednictvím internetových stránek EU Bookshop na adrese: http://op.europa.eu/eubookshop. Chcete-li obdržet více než jeden výtisk bezplatných publikací, obraťte se na službu Europe Direct nebo na místní informační střediska (viz http://europa.eu/contact).

Právo EU a související dokumenty
Právní informace EU včetně všech právních předpisů EU od roku 1951 ve všech úředních jazykových verzích jsou dostupné na stránkách EUR-Lex na adrese: http://eur-lex.europa.eu.

Veřejně přístupná data od EU
Portál veřejně přístupných dat EU (http://data.europa.eu/euodp) umožňuje přístup k datovým souborům z EU. Data lze bezplatně stahovat a opakovaně použít pro komerční i nekomerční účely.