Съвместна помощ за подкрепа на проекти в европейските региони (JASPERS) — време е за по-добро насочване

Кратко изложение

Представяне на инициативата JASPERS

През 2005 г. Европейската комисия решава да създаде нова инициатива в сътрудничество с Европейската инвестиционна банка, позната като „Съвместна помощ за подкрепа на проекти в европейските региони“ (JASPERS). Целта е да се предоставят независими и безплатни консултации на държавите членки, присъединили се към ЕС през 2004 г. или по-късно, за да им се помогне да изготвят висококачествени предложения за големи инвестиционни проекти за финансиране чрез Кохезионния фонд на ЕС и Европейския фонд за регионално развитие.

Начин на провеждане на одита

Европейската сметна палата (ЕСП или Сметната палата) оцени дали JASPERS е имала положителен принос към развитието и цялостното качество на съфинансираните от ЕС проекти в подкрепените от нея държави членки, както и дали е подобрила техния административен капацитет.

Сметната палата одитира четири държави членки: Малта, Полша, Румъния и Хърватия. Одитът обхвана периода от започването на дейността на JASPERS през 2006 г. до края на 2016 г. За Хърватия и Полша Сметната палата извърши одита си в сътрудничество с техните върховни одитни институции (ВОИ), които извършваха свои одити на въздействието на JASPERS на национално равнище едновременно с одита на Сметната палата¹.

Констатации на Сметната палата

Имало е недостатъци при определянето на основните цели на JASPERS, както и на нейните роли и отговорности. В резултат на това помощта от JASPERS не е била достатъчно насочена. Въпреки че JASPERS е замислена като инициатива за програмния период 2007—2013 г., впоследствие тя се е превърнала в дългосрочна инициатива, като срокът ѝ е удължен и за програмния период 2014—2020 г. Инициативата няма ясни и измерими цели, които да покажат, че е постигнала целта си. В началото на програмния период 2014—2020 г. JASPERS също така е подпомагала и разделени на етапи проекти и е насърчавала държавите членки да използват в по-голяма степен безплатната помощ на етапа на изпълнение на проекта. Нито един от тези елементи не е бил приоритет.

Имало е съществени слабости при определянето на новата функция за независим преглед на качеството (НПК) за програмния период 2014—2020 г. Функционалната независимост на службата за НПК е намалена допълнително, защото едно и също лице отговаря за окончателното одобрение на работата както на подразделението за НПК, така и на консултантското подразделение. Освен това до октомври 2017 г. не са приети процедури, определящи механизма за НПК в JASPERS. Беше констатиран голям риск от липса на безпристрастност по отношение на консултантската функция на JASPERS. Освен това, въпреки че НПК са били съществена част от процеса на одобрение на големи проекти от Комисията, последната не е имала пряк принос към начина, по който НПК са се провеждали на практика, и се е изложила на риска те да не бъдат осъществени по предназначение.

JASPERS е допринесла за по-бързо одобрение на проектите и е имала въздействие върху тяхното качество. Освен това JASPERS е оказала положително въздействие върху качеството на основната документация по проектите. Сметната палата също така установи, че предоставената помощ от JASPERS е била относително всеобхватна. През програмния период 2007—2013 г. Комисията като цяло се е нуждаела от по-малко време за одобрение на големите проекти, когато те са били подпомагани от JASPERS. Сметната палата обаче констатира, че най-често JASPERS не е могла да окаже въздействие върху усвояването на средствата от ЕС. За програмния период 2014—2020 г. Сметната палата отбеляза, че общият период от време, необходим за одобряването на големи проекти, би могъл да се намали значително. На последно място, по време на одитите на съответствието от 2014 г. и 2015 г. Сметната палата констатира, че големите проекти, подпомагани от JASPERS, са били засегнати по-рядко от грешки, свързани със законосъобразността и редовността.

Въздействието на JASPERS върху административния капацитет все още не е довело до по-голяма степен на независимост от помощта от JASPERS. Като цяло националните органи и бенефициентите по проектите са посочили, че JASPERS е оказала положително въздействие върху техния административен капацитет, въпреки че някои от тях са отбелязали, че продължават да бъдат силно зависими от помощта от JASPERS. Сметната палата не откри данни, които да потвърждават дали това подобряване на административния капацитет действително се е осъществило. Сметната палата констатира, че с течение на времето JASPERS е засилила своята насоченост към изграждането на административния капацитет на държавите членки.

Това, в комбинация със съществените недостатъци в мониторинга на дейностите в рамките на JASPERS, излага на риск успешното функциониране на инициативата, особено по отношение на нейната ефикасност и ефективност. От ЕИБ не пожелаха да предоставят информация за реалните разходи на JASPERS и Комисията беше в състояние да докаже само отчасти правдоподобността на стандартните разходи на JASPERS, извършени до 2014 г. за служители, предоставени от ЕИБ.

Препоръки на Сметната палата

Комисията следва:

1. да осъществи по-голям контрол върху стратегическото планиране на JASPERS, включително на всички видове дейности в рамките на JASPERS, като има предвид, че първоначално JASPERS е била замислена като временна инициатива, което позволява постепенното ѝ прекратяване, ако бъдат постигнати основните ѝ цели;
2. да предприеме незабавни действия за смекчаване на големия риск от липса на безпристрастност, когато в рамките на JASPERS се извършва НПК за оценка на проекти, които са получили консултантска подкрепа от JASPERS;
3. да получи пълен достъп до актуална документация, за да може да извърши проверка на качеството на процедурите на JASPERS за НПК;
4. да насочи помощта по JASPERS в съответствие с етапа на развитие на проекта и да запази нейната насоченост към предоставяне на консултантски услуги за подпомагане във връзка с големи проекти;
5. да интегрира дейностите в рамките на JASPERS в собствената си стратегия за техническа помощ с цел да подобри координацията с JASPERS при извършването на текущи (за разлика от ad hoc) дейности за развитие на административния капацитет на държавите членки; с течение на времето да коригира ролята, естеството и интензитета на дейностите за изграждане на капацитет в рамките на JASPERS в държавите членки, да им предостави стимули, за да постигнат достатъчно и устойчиво равнище на административен капацитет;
6. да въведе цялостна система за наблюдение на степента на постигане на дългосрочните и краткосрочните цели на JASPERS; да гарантира, че бъдещите оценки на JASPERS са достатъчно изчерпателни и да направи заключения относно постигането на нейните основни цели; да предприеме действия за оптимизиране на ефикасността и ефективността на JASPERS; и да гарантира, че разходите на JASPERS са приемливи и че отразяват действителните направени разходи.

Въведение

Какво представлява JASPERS?

Държавите членки, които са се присъединили към ЕС през 2004 г. или по-късно, са имали възможност да се ползват от голям размер на финансиране чрез Кохезионния фонд и Европейския фонд за регионално развитие². До присъединяването си към ЕС Румъния, България и Хърватия са получавали финансова подкрепа от ЕС също и чрез Инструмента за предприсъединителна помощ (ИПП).

Същевременно администрациите на тези държави са разполагали с много ограничен капацитет за управление на фондовете на ЕС и за изготвяне и прилагане на проекти съгласно изискванията на ЕС.

С цел преодоляване на тези слабости Европейската комисия реши да създаде нова инициатива в сътрудничество с ЕИБ, за да предостави технически консултации на тези държави членки. През 2006 г. е договорен Меморандум за разбирателство (МзР) между Комисията, Европейската инвестиционна банка (ЕИБ) и Европейската банка за възстановяване и развитие (ЕБВР), а по-късно и KfW. Целта на инициативата, позната като „Съвместна помощ за подкрепа на проекти в европейските региони“ (JASPERS), е да предостави независими и безплатни консултации с оглед да подпомогне държавите членки да изготвят висококачествени предложения за „големи проекти“ със значими инвестиции, за да получат съфинансиране от ЕС. Тези консултации са свързани например с проучване за осъществимост, анализ на разходите и ползите (АРП) и екологични въпроси (вж. точка 57).

Първоначално се предвижда JASPERS да функционира само през програмния период 2007—2013 г. и да бъде отворена единствено за държавите членки, които са се присъединили към ЕС през 2004 г. или след това³. Съгласно рамково споразумение за партньорство (РСП) обаче, подписано през 2014 г.⁴, нейното функциониране е удължено, за да обхване и програмния период 2014—2020 г. (като се определя и нов мандат за Механизма за свързване на Европа (МСЕ)⁵. Тя е била отворена също и за всички държави членки и държави кандидатки, докато е имало налице необходимите ресурси.

Инициативата за техническа помощ JASPERS се управлява от специализиран отдел — отдел JASPERS, в рамките на ЕИБ. В JASPERS работят около 124 служители⁶. Централата ѝ се намира в Люксембург, в сградата на ЕИБ; тя има и три регионални служби във Варшава, Виена и Букурещ, както и клон в Брюксел. Финансира се съвместно от ЕИБ, Комисията чрез бюджета на ЕС, и ЕБВР⁷. Тримата партньори гласуват единодушно, за да вземат стратегически решения относно управлението и надзора на инициативата в Управителния комитет на JASPERS, председателстван от Комисията.

Действителните разходи на JASPERS от започването на нейната дейност през 2006 г. до края на 2016 г. са били 284,2 млн. евро. Около 79 % от общите разходи на JASPERS (около 223,5 млн. евро) са били финансирани от бюджета на ЕС. За повече подробности вж. таблица 1. Останалият принос е бил предоставен от другите партньори под формата на служители, назначени в JASPERS.

Бележка: Съгласно годишните отчети на JASPERS, през 2006 г. не са направени действителни разходи. Комисията обаче е извършила плащания за JASPERS през 2006 г. Тези стойности не включват мандатите на JASPERS за ИПП и МСЕ.

Източник: Анализ на ЕСП на годишните отчети на JASPERS и отговори от Комисията.

Каква дейност извършва JASPERS?

Всяка отделна задача на JASPERS е позната като „задание“. Заданията имат следните основни форми:

• индивидуална подкрепа за големи и за неголеми проекти (вж. точка 7), в т.ч. подкрепа за разделени на етапи големи проекти (вж. точка 40),
• хоризонтална подкрепа (вж. точка 8),
• мерки за изграждане на капацитет (вж. точка 9),
• функции за извършване на преглед (вж. точка 10):
  • независими прегледи на качеството (НПК),
  • оценки след подаване на заявление (ОСПЗЗ).

Предоставянето на индивидуална подкрепа във възможно най-ранен етап от жизнения цикъл на проекта — подпомагането на държавите членки бенефициенти да изготвят проекти за безвъзмездно финансиране по линия на Европейския фонд за регионално развитие и Кохезионния фонд — е основната стратегическа цел на JASPERS⁸. На практика чрез JASPERS може да се предоставя подкрепа на всеки етап от жизнения цикъл на проекта — от разработването до одобрението и по изключение — след това, през етапа на изпълнение. Повечето от тези задания са свързани с големи проекти — проекти, чиито разходи надвишават определен праг⁹, изискващ одобрението на Комисията. По JASPERS може също така да се подпомагат неголеми проекти, особено ако имат конкретна стратегическа стойност и са одобрени от държавите членки.

Хоризонталната подкрепа може да бъде под формата на консултации, предоставяни на групи от различни, но свързани проекти в една или повече държави членки, или под формата на стратегически консултации, предоставяни на органите на дадена държава членка.

През 2011 г. JASPERS създава платформа за работа в мрежа, специализирана в изграждането на капацитет. Тя организира курсове за обучение и прояви за установяване на контакти с цел подобряване на способността на органите да изготвят проекти в съответствие с нормативните актове на ЕС и да разпространяват добри практики.

През 2015 г. JASPERS също така започва да извършва проверки на заявления за големи проекти като част от процедурата на Комисията за одобрение на големи проекти. Тези проверки може да бъдат под формата на НПК (вж. точки 44—52). НПК се извършват по искане на държавите членки, както е определено в Регламента за общоприложимите разпоредби¹⁰, от отдел, намиращ се в Брюксел. От 2015 г. по искане на Комисията, а не на държава членка, чрез JASPERS може също така да се предоставят прегледи под формата на ОСПЗ. Обхватът на ОСПЗ е по-тесен от този на НПК. НПК и ОСПЗ могат да се извършват също и за големи проекти, които вече са получили консултация чрез JASPERS преди подаването на заявленията за големи проекти.

От започването на дейността на инициативата през 2006 г. до края на 2016 г. в рамките на JASPERS са изпълнени 1 147 задания. Около две трети от тях са били свързани с големи проекти. Във фигура 1 са представени подробни данни за броя на завършените задания, разпределени по видове.

Източник: Анализ на ЕСП, основан на данни, предоставени от JASPERS (към 31 декември 2016 г.).

Почти 50 % от всички завършени задания в рамките на JASPERS са били свързани с дейности в Полша (307) и Румъния (246). Във фигура 2 е показан броят на заданията по JASPERS във всяка държава членка.

Източник: Анализ на ЕСП, основан на данни, предоставени от JASPERS (към 31 декември 2016 г.).

Между 2006 г. и декември 2016 г. Комисията е одобрила 963 големи проекта от програмния период 2007—2013 г.¹¹ От тях 511 (около 53 %) са подпомогнати по JASPERS. Общият размер на инвестираните средства в тези проекти е бил около 77,6 млрд. евро, а общият принос на ЕС е бил в размер на 46,2 млрд евро.

Броят на всички задания по JASPERS през програмните периоди 2007—2013 г. и 2014—2020 г., разпределени по състояние и вид на заданието, е представен в приложение І.

Обхват и подход на одита на Сметната палата

Целта на настоящия одит беше да се прецени дали инициативата JASPERS е имала положителен принос към съфинансираните от ЕС проекти в държавите членки. За тази цел Сметната палата се съсредоточи върху три различни области. Първо, бяха проверени институционалната структура на JASPERS, начина, по който е управлявана, и обхвата на нейните дейности. В това отношение Сметната палата не одитира собствените дейности на ЕИБ по кредитиране, свързани с проекти, подпомагани от JASPERS¹². Второ, беше проверено реалното въздействие на дейностите по JASPERS върху проектите от извадката и върху административния капацитет на държавите членки. И на последно място, беше извършена проверка на действащите системи на различни равнища за мониторинг и оценка на дейността и ефикасността и ефективността на JASPERS.

Одитът обхвана периода от започването на дейността на JASPERS през 2006 г. до края на 2016 г. — поради това той включва задания както от програмния период 2007—2013 г., така и от периода 2014—2020 г. Когато беше уместно, Сметната палата също така взе под внимание информацията относно периода до август 2017 г., предоставена от Комисията и от ЕИБ.

Сметната палата извърши одитната си дейност в Комисията, в отдел JASPERS на ЕИБ и в Управителния комитет на JASPERS, както и в четири избрани държави членки: Малта, Полша, Румъния и Хърватия. Тези държави членки бяха избрани въз основа на размера на получената от тях помощ от JASPERS, географското им разпределение и равнището на опита им в използването на средства от ЕС.

Одитът на Сметната палата беше основан по-специално на следните данни:

• интервюта с длъжностни лица и бенефициенти на ниво ЕС и на национално ниво;
• анализ на документацията и данните, предоставени от националните органи, отдел JASPERS на ЕИБ и Комисията;
• проверка на извадка от 28 отделни задания на проекти (включваща 25, свързани с големи проекти, и 3 с неголеми проекти) и 9 хоризонтални задания по JASPERS (приложение ІІ); извадката беше съсредоточена върху приключени задания¹³;
• скрининг на 343 уведомления за приключване на дейността (УПД), свързани със задания в четирите посетени държави членки;
• анализ на резултатите от собствения одит на съответствието на Сметната палата, извършен през 2014 г. и 2015 г. във връзка с големите проекти.

Освен това ЕСП разгледа окончателния одитен доклад относно големите проекти в ГД „Регионална политика“, изготвен през октомври 2017 г. от Службата за вътрешен одит на Комисията. Обхватът на одита включи проверка на действащите процедури и контрол в ГД „Регионална политика“ за одобрение и мониторинг на големи проекти през програмния период 2014—2020 г., както и, наред с другото, използването на функцията за НПК на JASPERS.

При провеждането на частите от настоящия одит, свързани с Хърватия и Полша, Сметната палата си сътрудничи с хърватските и полските върховни одитни институции (ВОИ), които извършваха свои одити на въздействието на JASPERS на национално равнище едновременно с одита на Сметната палата¹⁴. Това сътрудничество включваше обмен на мнения относно одитния подход и методологията на Сметната палата, както и обсъждания на основните резултати от одитната дейност по отношение на всяка държава.

Констатации и оценки

Слабостите при определянето на основните цели на JASPERS са довели до недостатъци в нейните операции

Сметната палата счита, че подходящо определените и недвусмислени стратегически цели на високо равнище осигуряват солидна основа за насочване на ресурсите на JASPERS към най-важните области. Те са важни също така и за последващия мониторинг и оценка на операциите на JASPERS, както и за определянето на областите, в които е необходима допълнителна подкрепа. Сметната палата също така счита, че ясно определените роли и отговорности са от решаващо значение за гарантирането на прозрачност и отчетност с цел избягване на припокривания и гарантиране на безпристрастност, където това е важно. За тази цел Сметната палата оцени институционалната структура на JASPERS при нейното създаване през 2006 г. и при удължаването ѝ през 2014 г.

Основните цели на JASPERS не са били достатъчно ясни и до известна степен са си противоречали

Първоначално JASPERS е замислена като инициатива за програмния период 2007—2013 г. Идеята в основата на JASPERS е описана за пръв път в концептуален документ, публикуван през 2005 г.¹⁵ В него се посочва, че на големите проекти в държавите членки, които са се присъединили към Европейския съюз през 2004 г. и след това, както и в Гърция, Испания и Португалия¹⁶, ще бъде отдаден приоритет за получаване на подкрепа от JASPERS.

В концептуалния документ също така е посочено, че Комисията и ЕИБ ще извършат преглед на дейността на JASPERS след първите две години от нейното функциониране, за да определят бъдещата ѝ стратегическата насока, тъй като не е било възможно да се прогнозира точно бъдещото търсене при започването на дейността на JASPERS. Въпреки че предвидената обща насоченост в концептуалния документ е била пренесена в МзР от 2006 г. (вж. точки 2 и 3), някои аспекти на практика са били отложени. Един от тях е била насочеността към изграждане на административния капацитет на държавите членки. Друг аспект е бил ангажиментът за извършване на преглед след двегодишното функциониране.

Общата стратегическа цел на JASPERS, описана в МзР от 2006 г., е била подпомагане на държавите членки бенефициенти при изготвянето и представянето на висококачествени проекти за безвъзмездно финансиране в рамките на структурните фондове и Кохезионния фонд. Целта е била да се ускори усвояването на наличните средства на ЕС. И двете цели — подобряването на качеството и усвояването — остават валидни за програмния период 2014—2020 г. Докато концептуалният документ съдържа обща оценка на очакваните заявки за големи проекти годишно, не е извършена същинска оценка на нуждите преди стартирането на инициативата JASPERS за програмния период 2007—2013 г. За разлика от това, за програмния период 2014—2020 г. Комисията е работила съвместно с JASPERS за извършване на официална оценка на нуждите преди да удължи мандата на JASPERS и да я направи достъпна за всички държави членки (вж. точка 3). Сметната палата обаче установи, че тази оценка на нуждите е била твърде оптимистична (вж. точки 52 и 87—90).

Крайната цел на JASPERS — да помогне на държавите членки да се възползват максимално от предоставената помощ по линия на структурните фондове и Кохезионния фонд — е ясна. Двете основни цели, определени за JASPERS, обаче, не са били достатъчно ясни или конкретни през нито един от двата програмни периода. Целта за подобряване на качеството на проектите, която инициативата е трябвало да постигне, не е била точно определена, а целта за подобряване на усвояването на средствата от ЕС¹⁷ е била неясна. Освен това тези две основни цели са били поне в частичен конфликт помежду си; например подобряването на даден проект може да доведе до по-нататъшни закъснения, като по този начин засегне усвояването (вж. също и точка 96). Това е създало незадоволителна основа за оценка на ефективността на инициативата.

Комисията не е посочила на какво основание ще прецени дали основните цели на JASPERS са били постигнати и по какъв начин. Например повишаването на административния капацитет — което следва да допринесе за подобряване на качеството на проектите, както и на усвояването — е било определено като цел в концептуалния документ, но не е било пренесено в МзР за програмния период 2007—2013 г. То е било включено едва в РСП, обхващащо програмния период 2014—2020 г., без да се посочват конкретни цели. В резултат през нито един от двата периода с него не са били свързани конкретни цели; вместо това повишаването на административния капацитет е било определено като дългосрочно въздействие. Това е породило проблемите, изброени по-долу.

По своята същност повишаването на административния капацитет е цел, която следва да се разгледа отново след време — след като административният капацитет на дадена държава членка в дадена област е повишен до желаното равнище, необходимостта от по-нататъшни мерки за изграждане на капацитета намалява. В такъв случай би могло да се очаква да са определени тематични цели, чието постигане ясно би показало, че вече не са необходими определени мерки за изграждане на капацитет. В този случай обаче нито Комисията, нито JASPERS са определили конкретни цели по отношение на изграждането на капацитета.

Ролите и отговорностите на основните заинтересовани страни не са били достатъчно ясни

Дейността в рамките на JASPERS се заплаща основно от Комисията и се извършва от ЕИБ по искане на държавите членки. Ролите и отговорностите на JASPERS и нейните основни заинтересовани страни¹⁸ не са били ясно определени през нито един от двата програмни периода, например в официални споразумения, подписани между Комисията и ЕИБ, като споразумения за годишно финансово участие.

Единствените данни за официални работни договорености, които Сметната палата установи, бяха между JASPERS и държавите членки¹⁹. Тези договорености обаче са с общ характер и са ограничени до заданията за проекти. Освен споразуменията на ниво отделни задания (наричани „проектни фишове“), когато такива са съществували, Сметната палата не откри данни за каквито и да е официални институционални договорености за предоставяне на консултантска помощ за хоризонтални или стратегически консултации или за дейности по изграждане на капацитет. Сметната палата също така не установи данни за каквито и да е изисквания към държавите членки да докажат дали консултациите на JASPERS са използвани добре (в т.ч. помощта, предоставена за проекти, които не са големи).

Освен това работните договорености за проектите не са били достатъчно изчерпателни и това е довело до разработването на практики, които невинаги са били в съответствие с целите на JASPERS. В Полша например националните органи системно са решавали да включват JASPERS едва след като големите проекти вече са били одобрени на национално равнище. Това е било в противоречие с приоритетите на JASPERS, която има за цел да бъде включена във възможно най-ранен етап от процедурата на планиране на проектите.

JASPERS също така не е имала ясни официални работни договорености с Комисията. По-специално, разпоредбите за докладване на резултатите от заданията по JASPERS са били въведени едва през 2008 г., две години след началото на инициативата. Те са били под формата на УПД на JASPERS, стандартизирано обобщение на дейността, извършена в рамките на JASPERS по даден проект, както и препоръки към националните органи, ако е необходимо. От 2008 г. нататък, при завършването на дадено задание, от JASPERS са изготвяли УПД; държавите членки са били задължени да го прилагат при подаването на заявление за голям проект до Комисията, така че тя да може да го използва в собствената си дейност по оценяването.

Неясните очаквания и некоординираната комуникация, свързана с липсата на яснота относно начина на работа с JASPERS, са предизвикали критики от страна на националните органи в две от четирите посетени държави членки²⁰. Сметната палата счита, че на практика Комисията е клиент, ползващ услугите на JASPERS. JASPERS и Комисията считат, че държавите членки са единствените клиенти на JASPERS, тъй като с изключение на ОСПЗ, която е въведена през 2015 г. (вж. точка 35), дейност по JASPERS се извършва единствено съгласно техните искания.

ЕИБ също може да се разглежда като непряк клиент на JASPERS. През 2006 г. ЕИБ е определила свои собствени допълнителни институционални цели за JASPERS. Те са включвали увеличаване на възможностите за кредитиране и по-тесни връзки с националните органи²¹. За програмния период 2014—2020 г. ЕИБ отново е очаквала да се ползва от по-големите възможности за кредитиране, произтичащи от JASPERS, като предостави кредити в размер на 10 млрд. евро на проекти, подпомагани от JASPERS — същата сума, както през програмния период 2007—2013 г.²² Поради липсата на правомощия за извършване на одит (вж. точка 15) Сметната палата не можа да прецени дали ползите във връзка с кредитирането са направили ценен приноса на ЕИБ към JASPERS. Сметната палата също така не провери дали рискът от недостатъчна безпристрастност между консултантската дейност на JASPERS и интереса на ЕИБ за предоставяне на кредити е бил съответно намален.

JASPERS като цяло се е придържала към собствената си определена роля, която не включва изготвяне на документация по проектите, като например АРП и тръжна документация. Но в ограничен брой случаи (3 от 20-те одитирани големи проекта) Сметната палата установи, че държавите членки така или иначе са поискали от екипа на JASPERS да го направи и екипът е изпълнил тези искания. На практика по този начин JASPERS е предоставила на държавите членки безплатна консултантска дейност, като е ангажирала и е заплатила на външни консултанти.

През 2015 г., когато Комисията е въвела ОСПЗ (вж. също и точка 53), тя е спряла да изисква УПД да се представят заедно със заявленията за големи проекти. От JASPERS обаче не са включили тази промяна в работните си договорености с държавите членки и са продължили да изискват от тях да представят УПД с всяко заявление за голям проект. Сметната палата счита, че е добра практика от страна на JASPERS да продължат да изискват УПД, тъй като УПД има по-широк обхват от ОСПЗ. По време на одита на ЕСП Комисията отново започна да използва УПД.

JASPERS е следвало да донесе допълнителни ползи на Комисията, като намали необходимостта от външни консултанти, които да извършват дейността в подкрепа на нейните процедури за оценка. Сметната палата обаче установи, че понякога Комисията не се е възползвала от тази възможност. Беше установено, че в около 7 % от одобрените големи проекти за програмния период 2007—2013 г., които са подпомогнати от JASPERS, Комисията е използвала консултантски дружества за извършване на дейност, която донякъде се е припокривала с вече извършената дейност в рамките на JASPERS.

В много случаи помощта от JASPERS не е била достатъчно насочена

Приоритетите за помощта от JASPERS са били основани на желанията на държавите членки, което би следвало да съответства на политиката на ЕС в областта на сближаването. В рамките на самата JASPERS не са определени конкретни приоритетни области за оказваната помощ за държавите членки. Както в концептуалния документ от 2005 г., така и във вътрешния наръчник за качество, въведен едва през 2010 г., се посочва, че с Комисията трябва да се провеждат консултации относно избора на всички индивидуални или хоризонтални задания преди Управителният комитет да може да одобри националните планове за действие по JASPERS. Тези планове за действие са били от стратегическо значение: в тях са определяни обхватът и ограниченията за дейностите, които е можело да се извършват в държавите членки по JASPERS. През програмния период 2007—2013 г. обаче невинаги е провеждана консултация с Комисията за неголемите проекти или за хоризонталните задания.

Въвеждането на многогодишни текущи планове за действие за JASPERS за програмния период 2014—2020 г. е довело до по-неточно планиране и дори до по-редки консултации с Комисията, което е намалило стратегическата им стойност. В действителност от JASPERS са приели почти всички (98 %) от исканията за индивидуални и хоризонтални задания, подадени от държавите членки през двата програмни периода. Вж. таблица 2 за повече подробности.

Бележка: По принцип заданията за изграждане на капацитет, ОСПЗ и НПК не подлежат на отхвърляне.

Отхвърлено — официално искане за задание, отказано от JASPERS.

Източник: Анализ на ЕСП, основан на извлечение от базата данни на JASPERS (към декември 2016 г.).

Между 2006 г. и края на 2015 г.²³ около 22 % от всички създадени индивидуални (големи и неголеми проекти) и хоризонтални задания са били прекратени. От тях 85 % са били отменени, а останалите 15 % са били преустановени²⁴. Вж. фигура 3 за повече подробности. Извършената работа по тези прекратени задания е съставлявала около 8 % от общото отработено време от служителите на JASPERS през този период²⁵. Причините за прекратяването могат да бъдат различни, включително случаи, в които обхватът на проектите е намален така, че те вече не представляват големи проекти, или дори изпълнението им е преустановено. Сметната палата обаче счита, че този висок процент на прекратени задания показва лошо насочване.

Бележка: Прекратени задания — преустановени и отменени задания:

Преустановено — задание, което е замразено от държава членка или от JASPERS.

Отменено — задание, което е отменено от държава членка.

Източник: Анализ на ЕСП, основан на извлечение от базата данни на JASPERS (към декември 2016 г.).

Сметната палата установи, че в крайна сметка Комисията не е одобрила 14 % от всички големи проекти, представени за съфинансиране от ЕС от държавите членки през програмния период 2007—2013 г. Въз основа на съдържащата се информация в базата данни на Комисията Сметната палата отбеляза положителната стъпка, че повечето от тези неодобрени големи проекти (около 95 %) не са били подпомагани от JASPERS. Причините са били многобройни — намален е бил размерът на проектите или те са били разделени, или поради забавяне са били замразени, за да може да бъдат осъществени в рамките на следващия период на допустимост. По-рядко Комисията ги е отхвърляла или държавите членки са ги отменяли.

Освен това Сметната палата установи, че по JASPERS са започнали да се подпомагат забавени големи проекти, които е трябвало да бъдат прехвърлени от предходния програмен период (проекти, разделени на етапи). До края на 2015 г. в рамките на инициативата са започнати 59 такива задания²⁶. Това е било в противоречие с основния приоритет на JASPERS за разработване на нови големи проекти чрез предоставяне на конвенционална консултантска помощ.

Сметната палата също така констатира, че от JASPERS са започнали да насърчават държавите членки да разширят използването на помощ по инициативата за хоризонтални задания, дейности за изграждане на капацитет и проекти в етапа на тяхното изпълнение.

Средносрочната оценка на JASPERS, извършена от името на Комисията през декември 2012 г., препоръчва наред с другото JASPERS да подобри своя стратегически подход и да официализира работните си договорености с Комисията. Сметната палата констатира, че свързаните с това въпроси все още са създавали проблеми през програмния период 2014—2020 г.

Имало е съществени слабости при определянето на новата функция за НПК за програмния период 2014—2020 г.

През ноември 2013 г. Комисията е номинирала JASPERS за независим експерт в рамките на своята стратегия за техническа помощ за програмния период 2014—2020 г.²⁷ Направила е това без предварителна официална оценка. За да изпълни тази роля, JASPERS е започнала да извършва НПК през 2014 г. съгласувано с ЕИБ (като завършва първия си доклад за НПК през 2016 г.). Комисията и JASPERS препоръчват по-специално НПК да се използват за големи проекти, които вече са получили консултантска помощ по JASPERS, въпреки че могат да се използват и за големи проекти, които преди това не са получавали такава помощ.

НПК е много важна нова функция на JASPERS, която Комисията иска държавите членки да използват при оценката на големи проекти. Поради това Сметната палата очакваше вътрешните процедури за осигуряване на качеството да са официално приети. До октомври 2017 г. обаче не са приети процедури, определящи механизма за НПК в JASPERS. Единственият наличен документ е проект за наръчник относно процедурите за НПК. До октомври 2017 г. JASPERS е изготвила осем доклада за НПК, които са довели до мълчаливо одобрение на съответните големи проекти от Комисията.

За да гарантира безпристрастността на НПК, Комисията изисква те да се провеждат при пълна функционална независимост от консултантските служби на JASPERS. Предвидено е това да се постигне чрез физическо разделяне на консултантските подразделения и подразделенията за НПК. Проектът за наръчник за процедурите за НПК е основният документ, представен на Сметната палата във връзка с процедурите за НПК. В него са включени редица разпоредби, които имат потенциала да нарушат оперативната независимост на НПК.

Службата за вътрешен одит на Комисията докладва, че проверките за качество на ГД „Регионална политика“ не са били подходящо насочени към въпросите, засягащи възможния конфликт на интересни между консултантския отдел и отдела за НПК в рамките на JASPERS. Службата препоръчва на ГД „Регионална политика“ да анализира реалния и предполагаемия конфликт на интереси между консултантския отдел и отдела за НПК на JASPERS и да разработи мерки за премахването му, ако е необходимо.

Сметната палата също така констатира, че един и същ директор е отговарял за окончателното одобряване на работата както на отдела за НПК, така и на консултантския отдел; това допълнително е намалило независимостта на отдела за НПК.

НПК са съществена част от процеса на одобрение на големи проекти от Комисията. Изискванията за съдържанието на НПК са изложени във вторичното законодателство. Комисията обаче не е имала пряк принос към наръчника за процедурите, който урежда начина на провеждане на НПК. От JASPERS също така не са подписали с Комисията каквито и да е работни споразумения за НПК.

Процедурата за НПК се различава от консултантската процедура по това, че поражда задължение за Комисията да покаже сериозните недостатъци в даден доклад за НПК, с който не е съгласна. Сметната палата счита, че Комисията трудно може да направи това, тъй като вече няма достъп до придружаващата документация. Ако Комисията не изрази несъгласие, НПК се приема автоматично след три месеца. При подобен сценарий решенията на Комисията за одобряване на големите проекти на практика се взимат от JASPERS, която е натоварена с НПК.

Към момента на провеждане на одита от JASPERS бяха изготвили стандартизирани работни договорености за НПК за всички държави членки, но не всички държави ги бяха подписали. До края на 2016 г. девет държави членки са подписали договореностите, но сред тях не присъстват Румъния²⁸, Чешката република и Италия, които са част от държавите членки, от които се е очаквало да представят най-много големи проекти.

Както е посочено в точки 87 и 90, броят на големите проекти за програмния период 2014—2020 г. и техният график на представяне са били твърде оптимистични. По същия начин Сметната палата установи, че използването на НПК от държавите членки е било надценено. През декември 2013 г. Комисията е очаквала, че повечето от основните бенефициенти по политиката на сближаване ще използват НПК. През юли 2015 г. от JASPERS са изчислили, че приблизително 50 % от всички големи проекти ще преминат през процедурата за НПК. По-конкретно е изчислено, че 20 ще го направят през 2015 г., 70 през 2016 г., а 66 през 2017 г. Всъщност до края на 2016 г. от JASPERS са изготвили само три доклада за НПК за големи проекти, като всички те вече са получили консултантска помощ от JASPERS (включително издаването на УПД).

От самото начало Комисията е възнамерявала всички големи проекти, които не са използвали процедурата за НПК, да бъдат представени директно на Комисията, а след това да преминат през процедурата за ОСПЗ²⁹.

Комисията не е подписала каквито и да е споразумения с JASPERS относно работните договорености или методите, които да бъдат използвани за ОСПЗ. JASPERS е успяла да се ангажира с максимален срок за процедурата за ОСПЗ, а именно 20 работни дни. До края на 2016 г. от JASPERS са завършили 28 задания за ОСПЗ (включително 24 за Полша), спрямо собствената си предходна прогноза за 90 задания за ОСПЗ.

JASPERS е имала въздействие върху качеството на проектите, но не и върху усвояването на средствата

Сметната палата се опита да установи дали JASPERS е изпълнила общата си цел за повишаване на качеството на проектите и ускоряване на тяхното одобрение от Комисията или националните органи. Постигането на тези цели следва да доведе до подобряване на икономическото и социалното сближаване и повишено усвояване на средствата от ЕС.

По принцип цялостната помощ от JASPERS е допринесла за по-добра документация по проектите и по-бързо одобряване на проекти

По принцип, на колкото по-ранен е започвало участието на JASPERS, толкова по-голямо е било въздействието. Сметната палата провери УПД, които са издадени за 343 завършени задания по големи проекти в четирите посетени държави членки. За целите на тази проверка бяха използвани различни етапи от първото участие на JASPERS (вж. каре 1).

Сметната палата установи, че JASPERS е участвала главно в етапите на предварително проучване за техническа осъществимост (15 %) и на проучване за техническа осъществимост (52 %) на проектите. По време на одита националните органи и бенефициентите на одитираните задания по JASPERS — с изключение на проверените в Малта — посочиха, че като цяло JASPERS е участвала на достатъчно ранен етап от процеса на разработване на проектите.

В своя анализ на дейността на JASPERS Сметната палата установи 13 области, в които JASPERS предоставя помощ³⁰. При проверката на УПД за всичките 343 задания за големи проекти, завършени в четирите посетени държави членки, Сметната палата установи, че JASPERS най-често е предоставяла помощ в следните пет области (подредени по честота в низходящ ред): проучване за техническа осъществимост, заявление за проект, анализ на разходите и ползите, екологични въпроси и финансиране, и финансови въпроси. Сметната палата констатира, че съгласно собствения си наръчник за вътрешни процедури, JASPERS може да предоставя само ограничени консултации в някои области (като например възлагане на обществени поръчки). Сметната палата също така установи, че държавите членки са наложили ограничения за дейността на JASPERS в областта на държавната помощ: В Малта например има специален орган за държавната помощ, така че на практика JASPERS никога не е работила в тази област в Малта.

В извадката от 20 големи одитирани проекта (вж. приложение ІІ) областите, в които JASPERS най-често е предоставяла подкрепа, са били преглед на заявления; проверка на общите предложения и проучванията за техническа осъществимост; АРП и екологични въпроси. Сметната палата установи, че като цяло помощта на JASPERS е била всеобхватна и е допринесла за качеството на документация по проектите. Това е отразило политиката на JASPERS за предоставяне на помощ в няколко области, независимо от това кога е участвала. Тази констатация беше потвърдена от бенефициентите на заданията и от хърватската и полската ВОИ по време на координираните одити. Освен това Сметната палата констатира, че повечето бенефициенти на одитираните задания са използвали помощта на външни консултантски дружества, включително за области, в които често са предоставяни консултации по JASPERS.

Като цяло Сметната палата установи, че заданията по JASPERS в одитната извадка от 20 големи проекта (вж. приложение ІІ) често са имали по-голяма продължителност, когато JASPERS е участвала на ранен етап от проекта. Изключение прави пътният сектор: тук заданията, при които JASPERS е участвала на по-късен етап — в етапа на подаване на заявлението за проект (средно 1 688 дни), са били с по-голяма продължителност от заданията, при които тя е участвала на по-ранен етап — в етапа на проучване на техническата осъществимост (834 дни).

Може да се очаква заданията да са с по-голяма продължителност в случаите, когато JASPERS участва на ранен етап. Това обаче следва да доведе до намаляване на необходимия срок за одобрение на проекта от Комисията. Сметната палата установи, че одобрението на проектите в нейната извадка, в които JASPERS е участвала в етапа на подаване на заявление, е отнело на Комисията 207 дни, докато срокът за одобрение на проектите, в които JASPERS е участвала на по-ранен етап, на етапа на проучване на техническата осъществимост, е бил 205 дни — на практика времето за одобряване не е съкратено. Когато JASPERS е участвала в етапа на предварително проучване за техническа осъществимост, срокът за одобрение е намалял по-съществено до 183 дни.

Сред четирите посетени държави членки подпомаганите от JASPERS големи проекти в Малта са получили най-бързи решения от Комисията (средно 126 дни). Всички одитирани големи проекти в Малта са били подпомогнати от JASPERS и за разлика от другите три посетени държави членки, някои от тях са били подложени на неофициален преглед от Комисията преди официалното подаване на заявленията. От подпомогнатите големи проекти в нашата извадка, за тези в Хърватия е било необходимо най-дълго време, за да получат решение от Комисията (281 дни).

Въз основа на съдържащата се информация в базите данни на Комисията и на JASPERS за всички големи проекти, одобрени през програмния период 2007—2013 г., Сметната палата прецени дали големите проекти, които са получили помощ от JASPERS, са получили по-бързо одобрение от Комисията. Беше установено, че решенията за големите проекти, които са получили помощ от JASPERS, са издадени средно с 22 % по-бързо от решенията за проектите, които не са получили такава помощ³¹. Тази констатация е потвърдена от полската и хърватската ВОИ по време на координирания одит. Този ефект е бил най-осезаем в секторите на енергетиката и твърдите отпадъци (вж. фигура 4).

¹ Изминали дни с приспадане на периода на прекъсване.

Източник: Анализ на ЕСП на базата данни SFC на Комисията (към 6 април 2017 г.).

Сметната палата би очаквала помощта от JASPERS да допринесе за качеството на заявленията за проекти, като по този начин намали необходимостта Комисията да ги прекъсва по време на процедурата за одобрение. През програмния период 2007—2013 г. това действително е било така във всички сектори с изключение на пътния, където картината е била толкова отрицателна, че е довела до сходно равнище на средния брой на прекъсванията за подпомагани и неподпомагани проекти във всички сектори. Фигура 5 съдържа подробна информация.

Източник: Анализ на ЕСП на базата данни SFC на Комисията (към 6 април 2017 г.).

През програмния период 2007—2013 г., въпреки че процедурата за одобрение за подпомагани проекти като цяло е била по-бърза от тази за неподпомагани проекти, Комисията е успяла да одобри едва около 15 % (76 от 513) от подпомаганите големи проекти и 7 % (31 от 463) от неподпомаганите големи проекти в рамките на 90-дневния срок след получаване на заявлението за проекта³². За подпомаганите големи проекти Комисията е надхвърлила 90-дневния срок средно със 198 дни. Като се вземат предвид прекъсванията, Комисията е издавала решението си средно почти една година (342 дни) след датата, на която е бил представен големият проект.

Допълнителна предвиждана полза от УПД е била, че те биха спомогнали за рационализиране на процеса за подаване на заявления за големи проекти: ако в представеното от JASPERS УПД не се посочват никакви сериозни проблеми, Комисията би могла да използва УПД като част от една по-бърза, ускорена процедура за одобрение. Като цяло това е използвано само за 29 % от големите проекти, които са получили помощ от JASPERS през програмния период 2007—2013 г. (вж. каре 2).

За програмния период 2014—2020 г., до края на 2016 г. Комисията е приела 17 решения за нови големи проекти съгласно процедурата за ОСПЗ (вж. точка 53), като одобрението е отнемало средно 111 дни³³. Този риск се наблюдава и при приключването на програмния период 2007—2013 г.

Като цяло JASPERS е оказала въздействие върху качеството на одитираните големи проекти

Сметната палата анализира въздействието на консултантските услуги на JASPERS върху качеството на големите проекти. Това беше направено чрез оценка на ефекта от консултантските услуги върху планирания обхват или крайни продукти; техните резултати или въздействие; техните разходи и сроковете за тяхното завършване. За повече от половината одитирани проекти JASPERS е приела исканията на държавите членки да се включи първоначално на етапа на подаване на заявление, за да извърши преглед на документацията по заявленията за проекти (вж. точка 55). Таблица 3 съдържа количествени заключения за всички одитирани големи проекти.

Бележка:

Няма въздействие — няма данни за промени, произтичащи от въздействието на JASPERS върху анализираните аспекти.

Умерено въздействие — данни за незначителни промени, произтичащи от въздействието на JASPERS върху анализираните аспекти.

Значително въздействие — категорични данни за съществени (осезаеми) промени, произтичащи от въздействието на JASPERS върху анализираните аспекти.

Източник: Анализ на ЕСП, основан на проверка на одитната извадка от индивидуални задания за големи проекти.

Като цяло в повечето случаи JASPERS е имала въздействие върху поне един от четирите параметъра, свързани с качеството на одитираните големи проекти. По отношение на планирания обхват или крайните продукти/услуги на одитираните големи проекти, Сметната палата установи, че JASPERS в повечето случаи е оказала малко или никакво въздействие. Наблюдават се и някои примери обаче, в които е постигнато значително въздействие. Сметната палата също така установи, че помощта на JASPERS е оказала въздействие върху планираните разходи на около две трети от одитираните големи проекти. Сметната палата установи, че JASPERS е имала малък или никакъв ефект най-вече върху планираните резултати или въздействие на одитираните големи проекти. В каре 3 са посочени някои примери.

Сметната палата установи, че JASPERS не е оказала никакво въздействие най-вече върху планирания график за изпълнение на одитираните големи проекти (вж. таблица 3).

Също така беше анализирано до каква степен планираните параметри за качество на проектите действително са били постигнати. За големите проекти, които бяха в достатъчно напреднал етап, за да се направят заключения, Сметната палата констатира, че целевите стойности за повечето показатели за крайни продукти/услуги са били изцяло или частично изпълнени. Едва 40 % от проектите са постигнали напълно своите резултати. При повече от половината проекти е имало превишаване на разходите. Всички одитирани големи проекти са били забавени средно с 22 месеца спрямо първоначалната дата на приключване, посочена в споразумението за отпускане на безвъзмездна финансова помощ. В таблица 4 са посочени повече подробности. Сметната палата не откри данни тези закъснения и преразходи да са свързани с участието на JASPERS.

Източник: Анализ на ЕСП, основан на проверка на одитната извадка от индивидуални задания за големи проекти.

Освен извадката от одитирани големи проекти Сметната палата извърши подробен одит на три индивидуални задания, свързани с три неголеми проекта. Не беше установено значително въздействие на JASPERS върху обхвата, крайните продукти/услуги, резултатите, въздействието, разходите или сроковете за завършване на проектите в нито един случай, с изключение на един проект в Хърватия. В този случай помощта на JASPERS е допринесла за ефективно използване на новото оборудване (а оттам и на планираната ефективност на проекта).

И за трите задания като цяло бенефициентите и националните органи са следвали съветите на JASPERS. Сметната палата обаче констатира, че няма подходящи механизми за бенефициентите, националните органи, JASPERS и Комисията за правилен обмен на информация относно най-доброто използване на съветите на JASPERS за неголеми проекти. И в трите анализирани проекта в заявлението за проект, подадено до съответния национален орган, няма приложено УПД, въпреки че такова е било издадено от JASPERS.

Накрая Сметната палата оцени дали подпомаганите от JASPERS големи проекти са били по-малко засегнати от грешки от проектите, които не са получили помощ. За тази цел Сметната палата се върна към резултатите от своя одит на съответствието, извършен през 2014 г. и 2015 г. При тази процедура Сметната палата извърши одити на съответствието на 68 големи проекта във всички държави членки, от които 34 бяха подпомогнати от JASPERS, а 34 не бяха получили помощ. Като цяло подпомогнатите от JASPERS проекти по-рядко бяха засегнати от грешки, отколкото неподпомогнатите: (44 % от подпомогнатите проекти и 56 % от неподпомогнатите проекти съдържаха грешки).

Към момента на извършване на одитите 12 от тези 20 големи проекта бяха в достатъчно напреднал етап, за да позволят на Сметната палата да анализира дали целевите стойности за техните показатели за крайни продукти/услуги и резултати действително са били постигнати. Сметната палата установи, че 50 % от целевите стойности на показателите в подпомогнатите от JASPERS проекти са били постигнати, но това е било така при едва 25 % от целевите стойности на показателите в неподпомогнатите проекти.

JASPERS не е могла да окаже въздействие върху усвояването на средствата от ЕС за одитираните проекти

Сметната палата очакваше, че JASPERS ще повиши усвояването най-вече чрез ускоряването на решението на Комисията. Към момента на извършване одита 19 от 20-те одитирани големи проекта бяха в достатъчно напреднал етап, за да позволят на Сметната палата да анализира дали JASPERS е имала значително въздействие върху усвояването на средствата от ЕС. Но в одитираните случаи не бяха установени данни, че JASPERS е имала подобно въздействие.

Главната причина за това са били закъсненията на ниво проекти (имало е средно 22 месеца закъснение на одитираните големи проекти). Повече от една трета от проектите е трябвало да бъдат частично прехвърлени в следващия програмен период (вж. точка 41).

Друга причина за липсата на въздействие върху усвояването е била системата за деклариране на разходи за големите проекти. Разходите, които са допустими за възстановяване от средствата на ЕС, се декларират („сертифицират“) пред Комисията, която след това ги възстановява на държавите членки. От началото на програмния период 2007—2013 г. до 2009 г. държавите членки са могли да декларират разходи за големи проекти едва след одобрението на проекта от Комисията. Считано от 2009 г.³⁴ обаче, законодателството е позволило на държавите членки да декларират разходи след одобряването на даден проект на национално ниво, но преди Комисията да е издала решение. При такъв сценарий приносът на JASPERS няма ефект върху усвояването, тъй като средствата ще бъдат изразходвани независимо от помощта на JASPERS за тези проекти, освен ако Комисията не отхвърли заявлението за голям проект.

Много от големите проекти, които Сметната палата одитира, са се възползвали от тази разпоредба: за 53 % от одитираните проекти допустимите разходи са били представени на Комисията преди тя да е издала решение. В тези случаи средната разлика между първото деклариране на разходите и решението на Комисията е била 23 месеца.

Въздействието на jaspers върху административния капацитет на държавите членки все още не е довело до по-голяма независимост от помощта на JASPERS

Сметната палата се опита да установи дали JASPERS е изпълнила още една от своите цели: тази за повишаване на административния капацитет на държавите членки за изготвяне, одобрение и изпълнение на проекти. Ако тази цел е била постигната, тя би следвало да доведе до ситуация, в която държавите членки са използвали придобития опит за следващите проекти и дейности по програмиране, като по този начин са станали по-независими от техническата помощ, предоставяна от Комисията (включително от JASPERS).

От 2012 г. JASPERS е засилила своята насоченост към изграждането на административния капацитет на държавите членки

В концептуалния документ, издаден от Комисията през 2005 г., е предвидено JASPERS да бъде преразгледан след две години. Следователно Комисията го счита за преходен инструмент, който ще спомогне за развиване на административния капацитет на държавите членки за управление на средствата от ЕС и за изготвяне и изпълнение на проекти съгласно изискванията на ЕС. Концептуалният документ също така предвижда в някои случаи JASPERS да препоръчва на засегнатите държави членки начини за подобряване на административния капацитет, например чрез създаване на звена за управление и изпълнение на проектите. До 2012 г. няма други документи, в които да се посочва по-подробно какви действия се очаква да предприеме JASPERS по отношение на изграждането на административния капацитет на държавите членки.

Едва след публикуването на доклада за оценка на Комисията през 2012 г. от JASPERS са създали платформа за работа в мрежа, за да се допълнят консултативните ѝ дейности по проектите и да се увеличи помощта за държавите членки за подобряване на техния административен капацитет. Платформата е имала за цел да постигне това чрез осъществяване на обмен на знания и целенасочени дейности за изграждане на капацитет, както и насърчаване на разпространението на добри практики и обмена на опит между държавите членки.

За програмния период 2014—2020 г. Комисията и ЕИБ са решили да разширят и подобрят дейностите за изграждане на капацитет на платформата на JASPERS за работа в мрежа. Вследствие на това през 2014 г. от JASPERS са създали център за работа в мрежа и компетентност — отдел, чиято основна цел е била да увеличи допълнително дейностите за изграждане на капацитет, насочени към националните органи и бенефициентите по проектите.

Държавите членки все още желаят да получават подкрепа от JASPERS за своя административен капацитет

За всички одитирани индивидуални задания за проекти както националните органи, така и бенефициентите по проектите са посочили, че JASPERS е оказала положително въздействие върху техния административен капацитет, въпреки че някои от тях са отбелязали, че продължават да бъдат силно зависими от помощта на JASPERS. Това беше констатирано и от полската и хърватската ВОИ по време на координирания одит. Въпреки това националните органи и бенефициентите не успяха да предоставят на ЕСП подкрепящи доказателства, които да показват, че такова въздействие действително се е наблюдавало.

Сметната палата също така одитира девет хоризонтални задания със стратегически потенциал, започнати между 2008 г. и 2014 г. Сметната палата успя да потвърди, че 33 % от тях (3 от 9 задания) действително са оказали стратегическо въздействие и че други 22 % са имали по-ограничено въздействие (2 от 9 задания). За останалите 45 % (4 от 9 задания) Сметната палата не установи стратегическо въздействие. В шест от тези случаи обаче, Сметната палата не установи данни JASPERS да е оказала въздействие върху административния капацитет. В останалите три случая въздействието на JASPERS е било ограничено (главно до равнището на националните органи и бенефициентите) (вж. каре 4).

Мерките на JASPERS за изграждане на капацитет е трябвало да се вместят в рамките на мерките за изграждане на капацитет, провеждани от Комисията. През програмния период 2007—2013 г. обаче, мерките за изграждане на капацитет на самата Комисия са представлявали главно стъпки за реагиране. Въпреки това Сметната палата констатира, че за програмния период 2014—2020 г. Комисията е възприела по-проактивен и координиран подход. През ноември 2013 г. тя е разработила стратегия за техническа помощ и е създала специален отдел за изграждане на капацитет. В стратегията за техническа помощ обаче Сметната палата не установи да е посочена координация между специалните дейности за изграждане на капацитет, предоставяни пряко от Комисията, и тези, предоставяни от JASPERS.

Съществените недостатъци при планирането, мониторинга и оценката на дейностите на JASPERS са изложили на риск успешното функциониране на инициативата

Сметната палата се опита да установи дали системата за планиране, мониторинг и оценка на инициативата JASPERS е била определена изчерпателно и приложена по съответния начин. Ако системата е била създадена по подходящ начин, на Управителния комитет, и по-специално на Комисията, е следвало да бъде предоставена достатъчно информация, която да ѝ позволи да извърши промени в работата на JASPERS и да зададе бъдещата ѝ насока. Системата следва да дава възможност да се наблюдава дали оперативните цели на JASPERS са постигнати своевременно, както и да се оцени какво е било цялостното ѝ въздействие. Тя следва също така да дава възможност да се провери дали финансовото управление на инициативата е било добро.

Сметната палата установи съществени недостатъци при планирането на дейностите на JASPERS

Между 2007—2009 г. и 2014—2016 г. средният брой на служителите на JASPERS се е увеличил със 73 % с цел справяне с очаквания обем на работа (вж. таблица 1 за повече подробности относно служителите на JASPERS). Общият брой на всички създадени (без да са отхвърлени, прекъснати или отменени) заданията по JASPERS е намалял с около 32 % между тези два периода. Сметната палата счита, че това до голяма степен се дължи на факта, че прогнозите на Комисията за броя и графика на големите проекти, които ще бъдат представени през програмния период 2014—2020 г., са били твърде оптимистични (вж. също и точка 52 по отношение на НПК).

Прогнозите на Комисията имат ключов принос за планирането на нуждите на JASPERS от работна сила. Комисията прави прогнозите си за очаквания брой големи проекти въз основа на информацията, предоставена от държавите членки. Тази информация включва както новите, така и забавените големи проекти, които трябва да бъдат прехвърлени от предходния програмен период (разделени на етапи проекти). С изключение на Полша нито една държава членка не е подала брой заявления, който дори да се доближава до прогнозирания преди това. Вж. разбивка по държави членки от 2014 г. до 2016 г. на фигура 6.

Източник: Данни на Европейската комисия.

През януари 2015 г. Комисията е изчислила, че през целия програмен период 2014—2020 г. ще бъдат подадени 582 заявления за големи проекти, от които 478 за нови големи проекти. От 582 (478 нови) заявления за големи проекти 349 (262 нови) се е очаквало да бъдат подадени до края на 2016 г.³⁵ В действителност обаче до 19 април 2017 г. са подадени едва 76 (45 нови) заявления. От тези 45 (нови) подадени заявления само една трета са получили консултации от JASPERS (вж. фигура 7).

Източник: Анализ на ЕСП въз основа на информация, предоставена от Комисията.

Въпреки че Комисията от собствен опит е знаела, че прогнозите на държавите членки са твърде оптимистични, Сметната палата констатира, че Комисията не ги е коригирала по подходящ начин за целите на планирането на работната сила на JASPERS. Между 2006 г. и 2013 г. общият брой на служителите³⁶ като цяло е бил пропорционален на броя на завършените консултативни задания за големи проекти. От 2014 г. нататък, въпреки допълнителното увеличаване на броя на служителите, годишният брой на всички завършени консултативни задания за големи проекти е намалял съществено (вж. фигура 8).

Източник: Анализ на ЕСП, основан на данни от базата данни на JASPERS (към декември 2016 г.).

Сметната палата установи съществени недостатъци при мониторинга на дейностите на JASPERS

В МзР от 2006 г. са посочени цели за JASPERS, но не са определени каквито и да е количествени цели, свързани с тях. Едва през октомври 2008 г. Управителният комитет на JASPERS е одобрил съществено предложение по отношение на естеството и честотата на показателите за ефективност и докладването. То е съдържало 10 показателя за ефективност и 10 тематични статистики³⁷; в действителност обаче на Управителния комитет са докладвани само 4 показателя за ефективност (3 крайни продукта/услуги и 1 резултат).

В четирите посетени държави членки извършваното наблюдение от националните органи е било ограничено до напредъка на плановете за действие на JASPERS и подпомаганите проекти, но въпреки това Сметната палата установи, че няколко задания липсват в плановете за действие на JASPERS или са създадени по такъв начин, че възпрепятстват мониторинга (вж. каре 5). Няма оценка на въздействието на JASPERS върху административния капацитет.

От JASPERS са съсредоточили мониторинга на своите крайни продукти/услуги върху броя на завършените задания: Това се отнася за всички видове задания, с изключение на НПК и ОСПЗ; Сметната палата обаче установи, че целевите стойности, които са били въведени от Управителния комитет на JASPERS едва през 2010 г., не са били ясно определени или изцяло са липсвали. Основният реално използван показател от JASPERS за наблюдение на резултатите за целите на докладването на Управителния комитет е необходимото време за одобрение на големи проекти, което се извършва от Комисията. От JASPERS са използвали този показател за годишния сравнителен анализ при неподпомаганите големи проекти, макар и без допълнителен анализ на секторно ниво. Освен това Сметната палата констатира, че този показател не е използван за неголеми проекти, които са одобрени от националните органи, въпреки че това е било предвидено от Управителния комитет. Не беше установен и мониторинг на резултатите във връзка с индивидуални неголеми проекти по JASPERS или със задания за хоризонтални/стратегически консултации, с НПК или ОСПЗ.

Освен единствения показател за резултати, докладван на Управителния комитет, Сметната палата установи още три показателя, ориентирани към резултатите във връзка с големите проекти. Тези три показателя са докладвани на Управителния комитет само веднъж — през юни 2016 г., и са обхващали целия период от 2008 г. Тези показатели са били измерени посредством „формуляри за обратна информация“, които е трябвало да бъдат попълнени от бенефициентите на консултации от JASPERS. Процентът на отговорилите е бил нисък, а резултатите за всички видове задания по JASPERS са били преобладаващо положителни, поради което процедурата е била прекратена.

Сметната палата не установи показатели за ефективност и статистически данни, свързани с мониторинга на въздействието на JASPERS върху административния капацитет на държавите членки. Освен това този аспект не беше обхванат от нито един от докладите за мониторинг.

Оценките на JASPERS предполагат наличието на отбелязани, но продължаващи слабости, които следва да бъдат преодолени

През 2010 г. ЕИБ е извършила оценка на своята роля в инициативата JASPERS. Този доклад е предоставен на Управителния комитет и на Комисията. През 2012 г. е била извършена още една оценка на JASPERS от името на Комисията; според Комисията тази оценка е била равностойна на планираната, но закъсняла междинна оценка за програмния период 2007—2013 г. (вж. точка 23). И двете оценки са обхващали крайните продукти/услуги, резултатите и цялостното въздействие на JASPERS. В оценката на ЕИБ от 2010 г. се съобщава за противоречиви елементи в резултатите на JASPERS. В нея се посочва например, че заданията по JASPERS не са оказали влияние върху физическата форма на проекта и следователно не са повлияли върху базовото му качество. Когато обаче качеството на проекта действително е било подобрено, обикновено това е предизвиквало допълнителни забавяния, които са се отразили отрицателно върху усвояването на средствата от ЕС. Освен това изместването на фокуса на инициативата към изготвянето на добре разработени, готови за прилагане проекти — изместване, което е имало за цел да насърчи усвояването — е отдалечило инициативата от нейната насоченост към изграждането на капацитет. Общото заключение от оценката на ЕИБ е представено в каре 6.

Нито една от двете оценки не е обхващала ефективността на JASPERS по отношение на индивидуалните ѝ задания за неголеми проекти. Най-скорошната оценка, която е извършена от Комисията през 2012 г., съдържа информация относно основната цел на JASPERS, свързана с въздействието върху качеството на проектите. Съгласно AECOM инициативата JASPERS е доказала своята значителна полза за държавите членки при разработването на проекти и заявления за финансиране. Те препоръчват също JASPERS да продължи дейността си, тъй като продължава да е налице голямо търсене за услугите ѝ сред държавите членки³⁸. Стартирането на насрочения за 2017 г. средносрочен преглед за програмния период 2014—2020 г. е било отложено от Комисията за първото тримесечие на 2018 г.

Като цяло Сметната палата не установи официални процедури в четирите посетени държави членки във връзка с цялостното въздействие на помощта от JASPERS. Бяха установени единствено данни от оценки, които са били реално извършени в Полша: през 2007 г. координиращият орган е провел проучване, а през 2010 г. е извършена оценка от името на Министерството на развитието. В координирания одит полската ВОИ докладва за липса на системни оценки на инициативата JASPERS на национално равнище, въпреки че от 2012 г. съществуват планове за тяхното извършване.

Налице е ограничено проследяване на начина, по който консултациите на JASPERS са били използвани в действителност

Сметната палата установи, че от JASPERS са следвали само в много ограничена степен прилагането на собствените си заключения и препоръки (крайните продукти/услуги) по време на процеса на одобряване на големи проекти. Необходимата информация за извършването на такова проследяване се получава от четири основни източника.

Преди JASPERS да поеме функциите си за проверка (НПК и ОСПЗ), нейната роля в процедурата на одобряване на големи проекти е приключвала с издаването на УПД. Ако Комисията обаче прекъсне процеса на одобрение, JASPERS може да получи обратна информация, за да види какъв е проблемът (при съгласие от страна на държавата членка). Сред одитираните индивидуални задания за големи проекти Сметната палата установи, че JASPERS е получила тази информация само в 47 % от случаите.

Друг източник на информация само за големите проекти е механизмът за предоставяне на обратна информация от ГД „Регионална и селищна политика“ на JASPERS. Според JASPERS обаче процентът на връщане на тези формуляри е бил нисък.

Трети източник на информация е достъпът до базата данни на Комисията. Въпреки че JASPERS има достъп до тази база данни, Сметната палата установи, че в около 24 % от случаите не е било възможно да се идентифицират отделните големи проекти, при все че заданията са били завършени.

Четвъртият източник на информация, който е единственият, обхващащ и неголеми проекти, е бил годишният въпросник за обратна информация, изпращан от JASPERS на националните управляващи органи, участващи в одобряването на съответните проекти. От JASPERS са събрали тази информация само в една от посетените държави членки (Румъния) и само за една оперативна програма.

Сметната палата не откри данни, които да показват, че от JASPERS систематично са проследявали начина, по който техните консултации са използвани при изпълнението на подпомаганите големи или неголеми проекти. Сметната палата също така констатира, че системата за мониторинг не е съдържала информация за реалното изпълнение на подпомаганите проекти, включително за забавяния в изпълнението, превишаване на разходите и проблеми при възлагането на обществени поръчки. ЕСП не откри данни относно това дали Комисията е предоставяла обратна информация на JASPERS за реалното изпълнение на проектите въз основа на информацията, съдържаща се в годишните доклади за изпълнението на държавите членки до Комисията.

Одитната извадка съдържаше четири задания с шест основни големи проекта, за които от JASPERS са дали общо отрицателно становище. С изключение на един случай, във всички останали бенефициентите и националните органи са последвали съветите на JASPERS и проектите не са били представени на Комисията. В един случай държавата членка впоследствие е решила да промени обхвата на проекта, като го намали, а след това го продължи като неголям проект, но без да се преодолеят всички проблеми, идентифицирани от JASPERS.

Сметната палата установи само един източник на информация за реалното използване на хоризонталните/стратегическите консултации на JASPERS: формуляр за обратна информация, изпратен от JASPERS, за попълване от националните органи, които са се възползвали от тази консултация. Процентът на връщане за тази процедура също е бил нисък (около 32 % за всички държави членки).

Сметната палата установи недостатъци в мониторинга и оценката на ефикасността и ефективността на JASPERS

За да оцени ефикасността, Сметната палата сравни крайните продукти/услуги на инициативата с вложените ресурси. Необходимата информация за тази цел се предоставя под формата на показатели. През 2008 г. Управителният комитет е одобрил три показателя за крайни продукти/услуги³⁹ (вж. също и точка 91) и три показателя за вложени ресурси⁴⁰. Сметната палата обаче установи, че само показателите за крайни продукти/услуги са оценявани систематично и дори тук бяха установени някои недостатъци (вж. точки 92—94).

Два от показателите за вложени ресурси изобщо не са били оценени. За третия, „Период от започването до завършването на заданието“, са предоставени някои данни, но той никога не е използван като източник на информация за анализа на ефикасността. Освен това данните са били непълни: не е регистрирана информация за задания, които са били преустановени, отхвърлени или отменени. Тези задания са съставлявали около 21 % от всички задания, създадени до януари 2017 г., или 8 % от обема на работа на JASPERS.

JASPERS е имала система за регистриране на времето, отделено за всяко задание. Би следвало да е възможно от JASPERS да използват това като основа за изчисляване на един от показателите за вложени ресурси, „разходи за завършване на действие“. От JASPERS обаче уведомиха Сметната палата, че регистрираните данни в системата не са били достатъчно надеждни, за да може да се използват за подобен анализ. Към края на 2016 г. служителите на JASPERS са започнали вписване на данни в друга система.

ЕИБ е извършила собствена оценка на JASPERS през 2010 г. и е заключила, че инициативата може да се приеме за оправдана икономически, но не на оптимално ниво. В резултат на това, оценката е определила общите резултати от инициативата като частично незадоволителни от гледна точка на ефективността и ефикасността по две причини. Първо, ролята на JASPERS и нейните приоритети са били неясни: в резултат на това, както е посочено в доклада на ЕИБ, „са изразходвани значително време и ресурси за предоставяне на консултации, за които се е оказало, че противоречат на изискванията на Комисията“. Второ, предоставянето на безплатни услуги е довело до намалена ефективност при обработването на заданията по JASPERS⁴¹.

За целите на измерването на ефективността Сметната палата разгледа наличните показатели за резултатите. Сметната палата идентифицира четири показателя за резултати, въпреки че констатира определени недостатъци, свързани с тях (вж. точки 92—94).

Сметната палата установи недостатъци в ефикасността на JASPERS

JASPER не е разполагала с подходящи показатели за вложените ресурси, с чиято помощ да се оцени нейната ефикасност. Сметната палата проучи дали увеличенията в бюджета и броя на служителите на JASPERS през програмния период 2014—2020 г. са били съпроводени със съответно увеличаване на крайните продукти/услуги на JASPERS по отношение на броя на завършените задания. ЕСП установи, че между 20007—2009 г. и 2014—2016 г. броят на завършените задания от един служител на JASPERS е намалял с поне 10 %.

В МзР от 2006 г. индикативният принос на Комисията към JASPERS през програмния период 2007—2013 г. е бил определен на 106,5 млн. евро. В действителност Комисията е участвала с около 38 % повече от това (147,3 млн. евро, изплатени през периода 2006—2013 г.). Сметната палата счита, че общият бюджет на JASPERS е бил значителен. В РСП от 2014 г. е посочено, че индикативният принос на Комисията към JASPERS през програмния период 2014—2020 г. ще бъде увеличен на 250 млн. евро⁴². Тази сума е определена въз основа на собствените прогнози на JASPERS за броя на планираните задания — прогнози, които се основават на данни от държавите членки и които според Сметната палата са били твърде оптимистични (вж. също и точки 24, 52 и 89). Освен това в доклада за оценка от 2012 г., възложен от Комисията, AECOM е сравнила дневните разходи за служители на JASPERS с тези на четири други институции и е установила, че разходите за служители на JASPERS са значително по-високи (до 116 % повече) от тези на другите институции⁴³.

В своето годишно бюджетиране Комисията и ЕИБ са се договорили да изчисляват разходите за служители посредством стандартни единични разходи. До 2014 г. разходите за даден служител са зависели от това дали неговата длъжност е била финансирана от Комисията или от ЕИБ. Средните месечни единични разходи за служители, финансирани от ЕИБ, са били с около 40 % по-високи от разходите за служители, финансирани от Комисията. Сметната палата провери предоставената ѝ придружаваща документация, но не откри убедителна причина за това.

От 2014 г. Комисията и ЕИБ са се договорили да използват различен метод за изчисляване на разходите за служители. Съгласно новия метод стандартните разходи са били хармонизирани и са се основавали на опита на служителите: те вече не са варирали в зависимост от това дали Комисията или ЕИБ са финансирали длъжността. През 2015 г. Комисията е подписала специфично споразумение за отпускане на безвъзмездна помощ, което включва бюджет, разчетен по стария метод за служителите на ЕИБ, и ставки по Финансовото и административно рамково споразумение за служителите на Комисията. Впоследствие то е заменено от друго споразумение с новите ставки на Финансовото и административно рамково споразумение както за служителите на Комисията, така и за служителите на ЕИБ. Съгласно стария „смесен“ метод изчислените общи разходи на инициативата за 2015 г. са възлизали на 40,3 млн. евро. Съгласно метода на прилагане само на Финансовото и административно рамково споразумение, те са били 37,3 млн. евро — със 7,4 % по-ниски. Въпреки преизчислените общи разходи за JASPERS за тази година, приносът на Комисията е останал непроменен.

Сметната палата не установи данни съгласно които стандартните разходи за служители на JASPERS са съответствали на реалните разходи за наемане на служители. Сметната палата поиска информация от JASPERS за реалните (действително направените) им разходи, но от JASPERS отказаха да я предоставят. Сметната палата също така поиска от Комисията да покаже по какъв начин е доказано, че стандартните разходи за персонал са реалистични за стария метод, използван до 2014 г. за служителите, предоставени от ЕИБ. Полученият от Комисията отговор само отчасти е насочен към зададените въпроси.

Заключения и препоръки

Като цяло Сметната палата заключи, че е имало недостатъци при определянето на основните цели на JASPERS, както и на нейните роли и отговорности. Вследствие на това помощта от JASPERS не е била достатъчно насочена към дейностите, които са носели най-голяма добавена стойност. Освен това Сметната палата заключи, че е имало съществени слабости при определянето на новата функция на JASPERS за НПК за програмния период 2014—2020 г., което е довело до по-голям риск от липса на безпристрастност по отношение на консултантската функция на JASPERS. ЕСП установи, че JASPERS е оказала въздействие върху качеството на големите проекти. Въздействието на JASPERS върху административния капацитет на държавите членки все още не е довело до по-голяма независимост от помощта от JASPERS. Това, в комбинация с недостатъците в мониторинга и оценката на дейностите в рамките на JASPERS, излага на риск успешното функциониране на инициативата, особено по отношение на нейната ефикасност и ефективност.

Слабостите при определянето на основните цели на JASPERS са довели до недостатъци в нейните операции

Сметната палата установи, че основните цели на JASPERS не са били достатъчно ясни и до известна степен са си противоречали. В сключените споразумения между Комисията и основните заинтересовани страни по JASPERS не е било посочено как или кога Комисията ще прецени дали основните цели на JASPERS са били постигнати. Планираното въздействие на JASPERS върху подобряването на качеството на проектите, усвояването на средствата от ЕС и административния капацитет не е било ясно определено. Въпреки че JASPERS първоначално е замислена като инициатива за програмния период 2007—2013 г., впоследствие тя се е превърнала в дългосрочна инициатива, като срокът ѝ е удължен и за програмния период 2014—2020 г. Инициативата няма ясни и измерими цели, които да покажат, че е постигнала целта си.

Освен това Сметната палата установи, че ролите и отговорностите на основните заинтересовани страни не са били достатъчно ясни и това е изложило на риск отчетността. В рамките на JASPERS са подписани работни договорености само с държавите членки, но не и с Комисията. Тези договорености все още не са били достатъчно изчерпателни, тъй като са били ограничени до предоставянето на помощ за проекти и не са обхващали другите видове дейности на JASPERS. Сметната палата счита, че Комисията и ЕИБ представляват (непреки) клиенти, ползващи се от JASPERS; самата инициатива JASPERS и Комисията обаче приемат държавите членки като единствени клиенти на инициативата (с изключение на ОСПЗ). JASPERS също така е предоставила на държавите членки безплатна консултантска дейност, като е ангажирала и е заплатила на външни консултанти.

В много случаи Сметната палата установи, че помощта по JASPERS не е била достатъчно целенасочена. Това е допринесло за голям брой отменени или преустановени задания. Самият отдел за JASPERS не е определил конкретни приоритетни области за подпомаганите държави членки и вместо това се е действало въз основа на търсенето от тези държави членки. Като цяло JASPERS е реагирала на почти всички искания за задания, отправени от държавите членки, без винаги да се извършат консултации с Комисията, която е финансирала по-голямата част от разходите на JASPERS.

В началото на програмния период 2014—2020 г. JASPERS също така е подпомагала и разделени на етапи проекти и е насърчавала държавите членки да използват в по-голяма степен безплатната помощ на етапа на изпълнение на проекта. Нито един от тези елементи не е бил приоритет.

Средносрочната оценка на JASPERS, извършена от името на Комисията през 2012 г., подчертава някои недостатъци на стратегическия подход и работните механизми на JASPERS и препоръчва мерки за преодоляването им. Тези недостатъци е следвало вече да са преодолени до удължаването на JASPERS за програмния период 2014—2020 г., но към момента на извършване на одита предприетите коригиращи действия са имали за резултат по-неточно планиране, което намалява стратегическата им полза.

Препоръка 1

Комисията следва да установи по-голям контрол върху стратегическото планиране на JASPERS, включително върху всички видове дейности на JASPERS, като има предвид, че първоначално JASPERS е била замислена като временна инициатива. По-специално тя следва да предприеме следните стъпки.

1. Да коригира общото стратегическо планиране на дейността на JASPERS въз основа на конкретните нужди на държавите членки и в съответствие с политиката на сближаване на ЕС. Дейността на JASPERS следва да бъде насочена към дейностите, които носят най-голяма добавена стойност.
2. Да определи ясни етапни цели и критерии, които ще позволят постепенното прекратяване на инициативата JASPERS, когато общите ѝ цели бъдат постигнати.
3. Да включи общата ѝ стратегия в годишното планиране на дейностите на JASPERS в държавите членки. Това планиране следва да определя конкретни приоритети за всяка държава членка и за всеки сектор в съответствие със законодателството и политиките на ЕС.
4. Да изясни допълнително ролите и отговорностите на основните заинтересовани страни с цел засилване на прозрачността и отчетността.
5. Да гарантира, че JASPERS установява изчерпателни, практически и ясни работни договорености за всички свои услуги с всички съответни генерални дирекции на Комисията, ЕИБ и държавите членки.

Целева дата на изпълнение — до края на 2018 г.

Сметната палата установи съществени слабости при определянето на новата функция за НПК за програмния период 2014—2020 г. Беше констатиран голям риск от липса на безпристрастност по отношение на консултантската функция на JASPERS. Освен това, въпреки че НПК са били съществена част от процеса на одобрение на големи проекти от Комисията, последната не е имала пряк принос към начина, по който НПК са се провеждали на практика, и се е изложила на риска те да не бъдат осъществени по предназначение. Решенията на Комисията за одобряване на големите проекти на практика се взимат от JASPERS, която е натоварена с НПК.

Целта на НПК е била да рационализират процеса на одобряване на големи проекти от Комисията. До края на 2016 г. обаче от JASPERS не са успели да подпишат работни договорености с няколко държави членки, от които се е очаквало да представят най-голям брой големи проекти. Освен това Комисията е решила да използва за повечето големи проекти друга функция за оценяване, предоставяна от същия отдел на JASPERS — ОСПЗ. Процедурата за ОСПЗ е допринесла за значително съкращаване на срока за одобрение на големи проекти от Комисията.

Препоръка 2

1. Комисията следва да предприеме незабавни действия за намаляване на големия риск от липса на безпристрастност, когато в рамките на JASPERS се извършват НПК за оценка на проекти, които са получили консултантска подкрепа от JASPERS. През периода след 2020 г. Комисията следва да спре да използва НПК, предоставени от JASPERS, за големи проекти, по които преди това са били предоставяни консултации от JASPERS.
2. Комисията следва да получи пълен достъп до актуална документация, за да може да извърши проверка на качеството на процедурите на JASPERS за НПК.

Целева дата на изпълнение — незабавно.

JASPERS е имала въздействие върху качеството на проектите, но не и върху усвояването на средствата

Като цяло Сметната палата установи, че JASPERS е оказала положително въздействие върху качеството на документацията по проектите. ЕСП установи също така, че предоставяната от JASPERS помощ е била относително всеобхватна, независимо от точния момент, в който е включена JASPERS. Това беше потвърдено и от полската и хърватската ВОИ по време на координирания одит. През програмния период 2007—2013 г. като цяло Комисията се е нуждаела от по-малко време за одобрение на големите проекти, когато те са били подпомагани от JASPERS. Сметната палата отбеляза, че общият период от време, необходим за одобряването на големи проекти, е бил съкратен през програмния период 2014—2020 г.

Като цяло в повечето случаи JASPERS е имала въздействие върху поне един от четирите параметъра, свързани с качеството на одитираните големи проекти. Само в няколко случая обаче Сметната палата отбеляза наличието на значителни подобрения в планирания обхват, крайни продукти/услуги, резултати или въздействие на посетените големи проекти, подпомагани от JASPERS (например намаляване на икономически необоснованите елементи в инфраструктурата на проектите).

Сметната палата установи, че JASPERS не е оказала въздействие върху графика на изпълнение на големите проекти. Въпреки че JASPERS е предоставяла консултации в тази област, всички посетени проекти изоставаха от графика си. При повече от една трета от тях се е наложило да бъдат частично прехвърлени (разделени на етапи) в програмния период 2014—2020 г.

По време на одитите на съответствието от 2014 г. и 2015 г. Сметната палата установи, че големите проекти, подпомагани от JASPERS, са били засегнати по-рядко от грешки, свързани със законосъобразността и редовността.

Не беше установено дали JASPERS е оказала някакво въздействие върху планирания обхват, крайни продукти/услуги, резултати, въздействие, разходи или график за изпълнение на никой от неголемите проекти в извадката на ЕСП, с изключение на един случай. Сметната палата също така установи, че не е имало подходящи механизми, които да гарантират подходящ обмен на информация между бенефициентите, националните органи, JASPERS и Комисията относно най-доброто използване на консултациите на JASPERS за неголеми проекти.

Сметната палата констатира, че през програмния период 2007—2013 г. JASPERS като цяло не е могла да окаже въздействие върху усвояването на средствата от ЕС. Това се е дължало главно на промени в законодателството през 2009 г., които са позволили средствата от ЕС да бъдат изплатени преди Комисията да е дала официалното си одобрение на проекта. В повече от 50 % от одитираните проекти заявленията за разходите действително са били подадени до Комисията преди издаването на такова решение, като по този начин е намаляло значението на планираната полза от консултантската подкрепа на JASPERS. В останалите случаи закъсненията в изпълнението са довели до отлагане на първите заявления за разходи, подадени до Комисията, въпреки че вече е имало решение на Комисията.

Препоръка 3

1. Комисията следва да насочва помощта от JASPERS в съответствие с етапа на развитие на проекта. По-специално JASPERS следва да се концентрира върху същността на проектите, а не върху документацията по проектите. Повече не следва да започва предоставяне на консултации по JASPERS за проекти, които вече са били одобрени от националните органи.
2. Комисията следва да продължи на насочва вниманието си към предоставяне на консултантски услуги от JASPERS за големи проекти. Помощта от JASPERS следва да се предоставя в изключителни случаи за неголеми проекти и за хоризонтални задания, свързани с проекти със стратегически характер. В тези случаи тя следва да се предоставя след консултация с Комисията.

Целева дата на изпълнение — до средата на 2018 г.

Въздействието на JASPERS върху административния капацитет на държавите членки все още не е довело до по-голяма независимост от помощта от JASPERS

Като цяло националните органи и бенефициентите по проектите са посочили, че JASPERS е оказала положително въздействие върху техния административен капацитет, въпреки че някои от тях са отбелязали, че продължават да бъдат силно зависими от помощта от JASPERS. Полската и хърватската ВОИ са направили подобни констатации по време на координирания одит. Сметната палата не откри данни, които да потвърждават дали това подобряване на административния капацитет действително се е осъществило. Такова въздействие не беше установено за около две трети (67 %) от одитираните хоризонтални задания.

Сметната палата констатира, че с течение на времето JASPERS е засилила своята насоченост към изграждането на административния капацитет на държавите членки. Сметната палата също така установи, че през програмния период 2014—2020 г. Комисията е възприела по-проактивен и координиран подход към мерките, насочени към изграждането на административния капацитет на държавите членки. В стратегията на Комисията за техническа помощ обаче Сметната палата не установи да е посочена координация между специалните дейности за изграждане на капацитет, предоставяни от Комисията и тези, предоставяни от JASPERS.

Сметната палата установи, че използването на помощта от JASPERS за задания с потенциално стратегическо въздействие се е увеличило. ЕСП констатира, че JASPERS е оказала значително (33 %) или ограничено (22 %) въздействие върху повече от половината одитирани хоризонтални задания със стратегически потенциал.

Препоръка 4

1. Комисията следва да интегрира дейностите в рамките на JASPERS в собствената си стратегия за техническа помощ с цел да подобри координацията с JASPERS при извършването на текущи (за разлика от ad hoc) дейности за развитие на административния капацитет на държавите членки. Дейностите на JASPERS в това отношение следва да допълват тези на Комисията, като се насочат към сектори, области и държави членки, в които административният капацитет е недостатъчен.
2. С течение на времето Комисията следва да коригира ролята, естеството и интензитета на дейностите на JASPERS за изграждане на капацитет в държавите членки, за да им предоставя стимули за постигане на достатъчно и устойчиво равнище на административен капацитет.

Целева дата на изпълнение — до края на 2018 г.

Съществените недостатъци при планирането, мониторинга и оценката на дейностите на JASPERS са изложили на риск успешното функциониране на инициативата

Сметната палата установи съществени недостатъци при планирането и мониторинга на дейностите на JASPERS. ЕСП констатира, че JASPERS и Комисията са насочили своя мониторинг върху крайните продукти/услуги. При задаването на целевите стойности за този мониторинг те не са били ясно определени или са били непоследователно прилагани. Резултатите, които са били редовно наблюдавани и докладвани, са били само тези от консултантската дейност на JASPERS за големите проекти по отношение на бързината, с която Комисията е приемала решенията за одобрение. Както ЕСП посочи в точка 130, от 2009 г. насам до голяма степен това е бил показател без значение за усвояването. Сметната палата не откри данни, че JASPERS или Комисията са наблюдавали въздействието на дейностите на JASPERS върху административния капацитет на държавите членки. Не бяха установени и данни за добре определени процедури във връзка с мониторинга и оценката на резултатите и цялостното въздействие на помощта от JASPERS в нито една от четирите одитирани държави членки.

Направени са били две оценки на JASPERS — едната от ЕИБ, а другата от името на Комисията. Тези оценки не са обхванали ефективността на JASPERS по отношение на индивидуалните задания за неголеми проекти. Освен това в тези оценки са докладвани съществени недостатъци; както Сметната палата заключи в точка 122, те са били преодолени само в известна степен.

Сметната палата констатира, че е имало само ограничено проследяване на начина, по който консултациите на JASPERS са били използвани в действителност. ЕСП установи, че от JASPERS рядко са проследявали дали заключенията и препоръките им са прилагани по време на процеса на одобрение на големи проекти. Сметната палата също така констатира, че системата на JASPERS за мониторинг не съдържа информация за реалното изпълнение на подпомаганите проекти, включително за забавяния в изпълнението, превишаване на разходите и проблеми при възлагането на обществени поръчки. Не бяха установени и данни за обратна информация, предоставяна от Комисията на JASPERS по отношение на изпълнението на проектите.

Сметната палата заключи, че е имало недостатъци в мониторинга на ефикасността и ефективността на JASPERS. Данните за вложените ресурси, регистрирани в системата на JASPERS, не бяха достатъчно надеждни, за да може да се използват за съдържателен анализ. Въпреки че са били използвани систематично показатели за крайни продукти/услуги, случаят не е такъв за показателите за резултати. Освен това са отбелязани някои недостатъци за показателите както за крайните продукти/услуги, така и за резултатите. Двете оценки на JASPERS, извършени през 2010 г. и 2012 г., предлагат продължаване на инициативата и посочват недостатъците, които трябва да бъдат преодолени.

Комисията е започнала да прилага хармонизирани стандартни разходи, което е намалило общите разходи, свързани с JASPERS. Въпреки по-ниските преизчислени разходи за JASPERS за 2015 г., приносът на Комисията остава непроменен. Сметната палата не установи данни стандартните разходи за служители на JASPERS, предоставени от ЕИБ преди хармонизирането, да са отговаряли в разумна степен на реално извършените разходи за персонал. От ЕИБ не пожелаха да предоставят информация за реалните (действително извършени) разходи на JASPERS, а отговорът на Комисията само отчасти разглежда поставените от ЕСП въпроси относно правдоподобността на стандартните разходи, извършени до 2014 г. за служители, предоставени от ЕИБ.

Препоръка 5

1. Комисията следва да въведе цялостна система за мониторинг на степента, до която са постигнати краткосрочните и дългосрочните цели на JASPERS за всички доставчици на услуги в рамките на JASPERS.
2. Комисията следва да гарантира, че бъдещите оценки на JASPERS са достатъчно изчерпателни и да направи заключения относно това дали JASPERS е постигнала основните си цели.
3. Комисията следва да предприеме действия за оптимизиране на ефикасността и ефективността на JASPERS, по-специално като гарантира, че реалните разходи за помощта от JASPERS за всяко задание се наблюдават по надежден начин и се сравняват с крайните продукти/услуги и резултатите на JASPERS.
4. Комисията следва да гарантира, че разходите на JASPERS са приемливи и че отразяват реално направените разходи.

Целева дата на изпълнение — до средата на 2018 г.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав II с ръководител Илиана ИВАНОВА — член на Европейската сметна палата, в Люксембург на заседанието му от 29 ноември 2017 г.

За Сметната палата

Klaus-Heiner LEHNE
Председател

Речник на термините

Анализ на разходите и ползите (АРП): Техника за сравняване на прогнозираните разходи и очакваните ползи, свързани с дадено предложение, която помага на лицата, вземащи решения, да вземат информирано решение относно това дали да го осъществят или не.

Въздействие: Дългосрочни социално-икономически последици, които е възможно да се наблюдават след известен период от време от приключването на дадена интервенция и които могат да засегнат както преките адресати на интервенцията, така и непреките адресати (например намаляване на нивата на безработица, подобряване на качеството на водата и т.н.).

Върховна одитна институция (ВОИ): Независим орган, отговорен за проверката на държавните приходи и разходи. Във всяка държава — членка на ЕС, има една ВОИ, а Европейската сметна палата е ВОИ на ЕС.

Големи проекти: Големите проекти са широкомащабни инфраструктурни проекти в областта на транспорта, околната среда и други сектори като култура, образование, енергетика или ИКТ, които често са от стратегическо значение за ЕС и поради това подлежат на специална процедура за одобрение от страна Комисията. Те съставляват икономически неделим набор от строителни работи, дейности или услуги, които изпълняват точна техническа функция и имат ясно определени цели. В РОР е постановено, че големи проекти са тези проекти, чиито общи допустими разходи (общ размер на разходите за програмния период 2007—2013 г.), оценени при определянето на приноса на фондовете, надхвърлят 50 млн. евро. За програмния период 2014—2020 г., в случая на проекти за насърчаване на устойчивия транспорт и отстраняване на трудностите в ключовите мрежови инфраструктури, прагът е бил повишен до 75 млн. евро.

Европейски структурни и инвестиционни фондове (ЕСИ фондове): Европейските структурни и инвестиционни фондове са група от пет отделни фонда, които имат за цел намаляване на регионалните различия в ЕС, като рамките за политиката се определят съгласно седемгодишния бюджетен период на многогодишната финансова рамка (МФР). Тези фондове включват: Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР), Европейския социален фонд (ЕСФ), Кохезионния фонд (КФ), Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) и Европейския фонд за морско дело и рибарство (ЕФМДР).

Европейски фонд за регионално развитие (ЕФРР): Целта на Европейския фонд за регионално развитие е да се засили икономическото и социалното сближаване в рамките на Европейския съюз, като се преодолеят основните различия между регионите чрез финансова подкрепа за създаването на инфраструктура и продуктивни инвестиции, насочени към създаването на работни места, най-вече за предприятията.

Ефикасност: Принципът на ефикасност се отнася до най-доброто съотношение между използваните ресурси и постигнатите резултати.

Инструмент за предприсъединителна помощ (ИПП): Инструментът за предприсъединителна помощ е начинът, по който ЕС подпомага реформите в „държавите, обхванати от процеса на разширяване“ с финансова и техническа помощ. С помощта на средствата по ИПП държавите изграждат капацитет през целия процес на присъединяване, което постепенно води до положителни промени в региона.

Кохезионен фонд (КФ): Целта на Кохезионния фонд е подобряването на икономическото и социалното сближаване в рамките на Европейския съюз чрез финансиране на проекти в областта на околната среда и транспорта в държавите членки, чийто БНП на глава от населението е по-малък от 90 % от средния за ЕС.

Крайни продукти/услуги: Това, което е произведено или реализирано с предоставените за интервенцията ресурси (например обучения, предоставени на безработни млади хора, брой пречиствателни станции или километри изградени пътища и т.н.).

Независим преглед на качеството (НПК): Оценка, която се извършва от независим орган на заявлението за голям проект, преди то да бъде подадено за одобрение до Комисията от дадена държава членка. От JASPERS действат като независим проверител на качеството за всички държави, които поискат помощ по инициативата. Комисията може да откаже одобрение на финансовата подкрепа само когато установи съществени слабости в доклада от НПК.

Оперативна програма (ОП): В оперативната програма се определят приоритетите и конкретните цели на дадена държава членка и начините, по които финансирането (от ЕС, както и националното публично и частно съфинансиране) ще бъде използвано в рамките на определен период от време (обикновено седем години) за финансиране на проекти. Тези проекти трябва да допринасят за постигането на определен брой цели, определени на равнището на ОП. ОП се изготвя от държавата членка и трябва да бъде одобрена от Комисията, преди да могат да се извършват каквито и да е плащания от бюджета на ЕС. Те могат да бъдат променяни само по време на обхванатия период, ако и двете страни са съгласни.

Оценка след подаване на заявление (ОСПЗЗ): Оценка, която се извършва в рамките на JASPERS по искане на Комисията, на заявлението за голям проект, подадено от дадена държава членка, което не е било подложено на независим преглед на качеството от JASPERS.

План за действие: Плановете за действие се изготвят за всяка държава членка в сътрудничество със съответната държава бенефициент и Европейската комисия, за да се уточни какви дейности са планирани да се извършат в рамките на JASPERS. От 1 януари 2014 г. всеки нов план за действие става текущ план, който започва с еднократното подписване на този документ за програмния период 2014—2020 г. Те остават валидни през целия период 2014—2020 г., а периодичните изменения (добавяне или премахване на проекти) се осъществяват със споразумение между страните посредством размяна на писма.

Показател: Показателят е измерим израз на дадена цел, който предоставя полезна информация за определяне на степента на постигане на целта.

Политика на сближаване: Една от най-големите области на политика, за които се изразходва бюджетът на ЕС. Тя има за цел намаляване на разликите в степента на развитие между различните региони, преструктуриране на индустриалните области, чието развитие изостава, и разнообразяване на икономиката в селските райони, както и насърчаване на трансграничното, транснационалното и междурегионалното сътрудничeство. Финансира се от Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд и Кохезионния фонд.

Разделени на етапи проекти: Незавършени големи проекти от предходния програмен период, чиято оставаща част — която трябва да подлежи на определяне както финансово, така и физически — е била прехвърлена към програмния период 2014—2020 г.

Резултат: Резултат е измеримо последствие, произтичащо — пряко или косвено — от причинно-следствена връзка.

Уведомление за приключване на дейността (УПД): Стандартизиран документ, изготвен от JASPERS, в който се обобщава извършената в рамките на инициативата работа по даден проект и, ако е необходимо, се предоставят препоръки на националните органи.

Управляващ орган: Управляващ орган е национален, регионален или местен публичен орган (или друг държавен или частен орган), определен от държавата членка да управлява дадена оперативна програма. Неговите задачи включват подбор на проекти, които да бъдат финансирани, мониторинг на начина на изпълнение на проектите и докладване на Комисията относно финансовите аспекти и постигнатите резултати.

Одитен екип

Специалните доклади на Европейската сметна палата представят резултатите от нейните одити на политиките и програмите на ЕС или теми на управлението, свързани с конкретни бюджетни области. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав II на ЕСП, с ръководител Илиана Иванова. Този състав е специализиран в областите на разходи, свързани с инвестициите за сближаване, растеж и приобщаване. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Oskar Herics, със съдействието на Margit Spindelegger — ръководител на неговия кабинет; Emmanuel Rauch — главен ръководител, и Rafal Gorajski — ръководител на одитната задача. В одитния екип участваха Michaela Binder, Thierry Lavigne, Mircea-Cristian Martinescu и Maciej Szymura. Eleonore von Bardeleben предостави правна консултация, а Richard Moore — езикова помощ.

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2018 г.

© Европейски съюз, 2018 г.

Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника. За всяко използване или възпроизвеждане на снимките или на другите материали, чиито авторски права не са притежание на Европейския съюз, трябва да бъде поискано разрешение пряко от притежателите на авторските права.

ЗА КОНТАКТ С ПРЕДСТАВИТЕЛИ НА ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици информационни центрове „Europe Direct“. Адресът на най-близкия до Вас център ще намерите на уебсайта http://europa.eu/contact

По телефона или по електронна поща
Europe Direct е служба, която отговаря на въпроси за Европейския съюз. Можете да се свържете с тази служба:

• чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори може да таксуват обаждането),
• или стационарен телефонен номер +32 22999696, или
• по електронна поща чрез формуляра на разположение на адрес http://europa.eu/contact.

ЗА ДА НАМЕРИТЕ ИНФОРМАЦИЯ ЗА ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на уебсайта Europa на адрес http://europa.eu.

Публикации на ЕС
Можете да изтеглите или да поръчате безплатни и платени публикации от EU Bookshop на адрес http://op.europa.eu/eubookshop. Редица безплатни публикации може да бъдат получени от службата Europe Direct или от Вашия местен информационен център (вж. http://europa.eu/contact).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1951 г. насам на всички официални езици, посетете уебсайта EUR-Lex на адрес http://eur-lex.europa.eu.

Свободно достъпни данни от ЕС
Порталът на ЕС за свободно достъпни данни (http://data.europa.eu/euodp) предоставя достъп до набори от данни от ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели.