Intermodális áruszállítás: Nem fognak egyhamar eltűnni a kamionok az Unió útjairól

Összefoglalás

I Az intermodális árufuvarozás lényege, hogy az árukat egy rakodási egységként (pl. konténer), különböző szállítási módok – közút, vasút, vízi vagy légi út – kombinációjával szállítják. Az intermodális fuvarozás optimális módon kombinálhatja a különböző szállítási módok egymáshoz viszonyított előnyeit, például a rugalmasságot, a gyorsaságot, a költségszempontokat és a környezeti teljesítményt. A 2014–2020-as időszakban az Európai Regionális és Fejlesztési Alapon (ERFA), a Kohéziós Alapon (KA) és az Európai Hálózatfinanszírozási Eszközön (CEF) keresztül az intermodalitást támogató projektekre elkülönített teljes uniós finanszírozás mintegy 1,1 milliárd eurót tett ki.

II Azért döntöttünk ezen ellenőrzés elvégzése mellett, hogy tájékoztassuk a szakpolitikai döntéshozókat és az érdekelt feleket a 2014 óta az intermodális árufuvarozásnak nyújtott uniós szabályozási és pénzügyi támogatás eredményességéről. Ennek érdekében megvizsgáltuk, hogy az árufuvarozás környezetbarátabbá tételére irányuló átfogó uniós stratégia keretében megfelelően alakították-e ki és követték-e nyomon az intermodalitásra vonatkozó uniós célokat. Azt is megvizsgáltuk, hogy az uniós jogi keret megfelelően támogatja-e az intermodális árufuvarozást, és hogy az uniós infrastruktúra-hálózat megfelel-e az intermodalitás szükségleteinek. Ellenőrzésünk során hét tagállamot és egy 16, a 2020. évig uniós támogatásban részesülő projektet tartalmazó mintát vizsgáltunk meg.

III Összességében arra a következtetésre jutottunk, hogy az intermodális árufuvarozásra vonatkozó uniós szabályozási és pénzügyi támogatás nem volt kellően eredményes, mivel a szabályozási és infrastrukturális akadályok miatt az intermodális árufuvarozás mindmáig nem élvez egyenlő versenyfeltételeket az Unióban. Más szóval az intermodális árufuvarozás még mindig nem versenyezhet egyenlő esélyekkel a közúti szállítással. Megállapítottuk, hogy a Bizottság nem rendelkezik kifejezetten az intermodalitásra vonatkozó uniós stratégiával. Az intermodalitás csak az áruszállítás környezetbarátabbá tételére és a modális váltásra vonatkozó szélesebb körű stratégiáknak képezi részét.

IV A Bizottság nem határozott meg mennyiségi célokat az intermodális árufuvarozás arányára vonatkozóan, és irreális uniós célokat tűzött ki 2030-ra és 2050-re arra nézve, hogyan kellene nőnie a vasúti és belvízi utak teherszállításra való használatának. Ezeket a célokat nem alapozták meg megbízható szimulációk azt illetően, hogy reálisan milyen mértékű modális váltást lehet elérni. Megállapítottuk továbbá, hogy a tagállamok anélkül határoztak meg saját célértéket a vasúti árufuvarozás növelése terén, hogy azokat összehangolták volna az uniós célértékkel, sőt az utóbbinál is ambiciózusabb szintet céloztak meg. Az uniós célok elérésének bizottsági nyomon követését jelentősen hátráltatta a tagállami adatok hiánya.

V A piacszabályozás kulcstényező a szakpolitikai döntéshozatalban. A kombinált fuvarozásról szóló irányelv – az intermodális fuvarozásra vonatkozó egyetlen uniós jogszabály – rendelkezései azonban elavultak. A Bizottság többször is kísérletet tett az irányelv felülvizsgálatára, de nem sikerült megállapodásra jutnia a tagállamokkal. Emellett bizonyos uniós szabályozási rendelkezések – különösen a közúti szállításra vonatkozóak – is részben az intermodalitás vonzóbbá tétele ellen hatnak. Végezetül a Bizottság lépéseket tett azért, hogy egyszerűsítse a közútról a vasúti, belvízi vagy multimodális közlekedés irányába történő modális váltást célzó programokra alkalmazandó állami támogatási szabályokat.

VI Megállapítottuk, hogy a logisztikai szolgáltatók többek között azért nem döntenek az intermodális megoldások mellett, mert nincs könnyű hozzáférésük információkhoz az intermodális terminálokról és a valós idejű hálózati kapacitásokról. Továbbá, bár az intermodális közlekedés ösztönzésének másik alaptényezője a megfelelő infrastruktúra, a Bizottságnak nincs áttekintése sem a jelenlegi, sem pedig a még megépítendő, illetve az ipari igények szerint továbbfejlesztendő terminálokról. A transzeurópai közlekedési hálózatról (TEN-T) szóló rendelet felülvizsgálatára irányuló 2021. évi bizottsági javaslat javíthat a helyzeten: a tagállamoknak eszerint fel kellene mérniük a terminálinfrastruktúra iránti igényeket, a Bizottság pedig végrehajtási jogi aktusokat fogadhatna el az egyes hálózati szakaszok kiépítésére vonatkozó határidők és feltételek meghatározása érdekében. Végezetül az intermodális közlekedés versenyképességét az is hátráltatja, hogy a tagállamok késve gondoskodnak arról, hogy a lineáris infrastruktúrák (például a vasúti pályák vagy a belvízi utak) megfeleljenek a TEN-T hálózatra vonatkozó műszaki követelményeknek.

VII A mintánkban szereplő uniós finanszírozású intermodalitási projektek végrehajtása több esetben is késedelmet szenvedett. Különösen egyes intermodális projektek sajátos jellemzője, a terminálok komplex tulajdonosi struktúrája késleltette a végrehajtást. Ehhez járult, hogy az intermodális infrastrukturális projektek számára a 2014–2020-as időszakban az Európai Hálózatfinanszírozási Eszközön, az Európai Regionális Fejlesztési Alapon és a Kohéziós Alapon keresztül nyújtott uniós finanszírozás kapcsán nem írták elő konkrét eredmények elérését a modális váltás tekintetében. Végül megállapítottuk, hogy e projektek nyomon követése során inkább az outputokra, semmint az eredményekre és a hatásokra összpontosítottak.

VIII A következőket javasoljuk a Bizottságnak:

1. határozzon meg célértékeket a törzshálózati folyosók mentén történő fuvarozás modális megoszlására vonatkozóan, és számoljon be azokról;
2. készítsen elő szabályozási változtatásokat az intermodális fuvarozás versenyképességének javítása érdekében;
3. fektesse le az intermodális terminálokra irányuló szükségletek tagállamok általi koordinált értékelésének alapjait;
4. az uniós finanszírozású projektek költség-haszon elemzésében végezze el a modális váltási potenciál értékelését.

Bevezetés

Az intermodális fuvarozás optimális módon kombinálja a különböző szállítási módok egymáshoz viszonyított előnyeit

01 Az intermodális árufuvarozás lényege, hogy az árukat egy rakodási egységként (pl. konténer, cserefelépítmény vagy félpótkocsi), külön kezelés nélkül, különböző szállítási módok – közút, vasút, vízi vagy légi út – kombinációjával szállítják¹. A multimodális szállítás egyik sajátos formájáról van tehát szó. Mivel a változatlan rakodóegység használata miatt nincs külön kezelés, az intermodális áruszállítás alacsonyabb kezelési költségekkel jár, mint a multimodális szállítás.

02 Az 1. ábra egy intermodális fuvart mutat be, amely a rakodóegységet változatlan formában az Unióba való első belépés szerinti kikötőből az áruk végső rendeltetési helyére szállítja.

03 A közúti szállítás a legrugalmasabb árufuvarozási mód, mivel háztól házig történő szállítást biztosít. Számos árutípus esetében gyakran ez egyben a leggyorsabb és legolcsóbb módja az áruk szállításának, még nagy távolságokra is. Támogatási intézkedések hiányában az intermodális árufuvarozás átlagosan 56%-kal drágább, mint a csak közúti alternatíva² (lásd: 2. ábra).

04 A közúti közlekedéssel összevetve a többi közlekedési mód – például a vasút vagy a belvízi út – lassúbb és kevésbé rugalmas. Az utóbbiakhoz ráadásul speciális infrastruktúrára is szükség van, amelyet nem lehet minden berakodási ponton reprodukálni. Ezeknek előnye ugyanakkor, hogy jobb a biztonsági és környezetvédelmi teljesítményük, és enyhíthetik a közutak zsúfoltságát. Az intermodális szállítás lényege, hogy kombinálja a különböző közlekedési módok egymáshoz viszonyított előnyeit.

05 A 3. ábra bemutatja, hogy 2010 és 2020 között hogyan alakult az egyes szállítási módok szárazföldi árufuvarozáson belüli relatív részaránya (tehát az ábra a légi és tengeri árufuvarozást figyelmen kívül hagyja). 2010-ben a vasúti és belvízi fuvarok az összes szállításnak együtt mintegy 25%-át tették ki, 2020-ra pedig tovább csökkent és már csak 23%-ot tett ki a részarányuk.

Az intermodalitás növelése módot kínál a közlekedés szén-dioxid-mentesítésére

06 Az éghajlatváltozás egyik fő oka az üvegházhatást okozó gázok kibocsátása. Jelenleg Európában a közlekedési ágazat felelős az üvegházhatást okozó gázok kibocsátásának közel egynegyedéért. Ennek majd háromnegyede (2019-ben 72%) a közúti közlekedésnek tudható be. A közúti közlekedésből származó kibocsátások mintegy egynegyedéért az áruszállító kamionok és teherautók felelősek³. A 4. ábra az egyes szállítási módok 2018. évi környezeti teljesítményét mutatja be az üvegházhatást okozó gázok (CO₂) kibocsátása tekintetében, gramm per tonnakilométerben kifejezve.

07 A közlekedést a közutakról leterelő modális váltás és az intermodális szállítás fokozott használata kulcsszerepet játszhat az európai árufuvarozás környezetbarátabbá tételében. „Útiterv az egységes európai közlekedési térség megvalósításához”⁴ című, 2011-ben kiadott fehér könyvében a Bizottság első alkalommal tűzött ki célértéket a közlekedési ágazat üvegházhatásúgáz-kibocsátásának csökkentése tekintetében, mégpedig az 1990-es adatokhoz képest 60%-os csökkenést 2050-re. Más gazdasági ágazatokkal ellentétben azonban a közlekedési ágazat szén-dioxid-kibocsátása nem csökkent, hanem 1990 és 2019 között egyenesen 24%-kal nőtt⁵. Bár a nehézgépjárművekkel történő szállítás hatékonysága (mind a járműveké, mind a logisztikáé) javult ebben az időszakban, a teherszállítás iránti kereslet növekedése több mint ellensúlyozta ezt a hatékonyságnövekedést⁶.

08 2019-ben az éghajlattal és a környezettel kapcsolatos kihívásokkal foglalkozó legutóbbi stratégiai dokumentumában, az európai zöld megállapodásról szóló közleményében⁷ a Bizottság a közlekedésből származó üvegházhatásúgáz-kibocsátás még nagyobb mértékű (2050-re 90%-os) csökkentésére szólított fel annak érdekében, hogy az Unió – az éghajlatváltozásról szóló Párizsi Megállapodással összhangban – 2050-re klímasemleges gazdasággá váljon.

09 Ezt követően 2020-ban a Bizottság közzétette fenntartható és intelligens mobilitási stratégiáját⁸, amelyben jelentős modális váltást – a vasútra, a belvízi utakra, illetve a rövid távú tengeri fuvarozásra való átállást – sürgetett. A rövid távú tengeri fuvarozás a földrajzi értelemben vett Európában található kikötők között, illetve e kikötők és az Európán kívüli, de az Európával határos zárt tengerek mentén tengerparttal rendelkező országok kikötői között történő tengeri teherszállítást jelenti.

Az intermodális árufuvarozás szempontjából releváns uniós szabályozási keret és a szakpolitikák végrehajtásával kapcsolatos felelősségi körök

10 Az 1990-es évek elején a tagállamok úgy döntöttek, hogy szakpolitikát alakítanak ki egy Unió-szintű közlekedési infrastruktúra létrehozására. Uniós szinten e szakpolitika kidolgozása, végrehajtása és érvényesítése a Bizottság, azon belül is a Mobilitáspolitikai és Közlekedési Főigazgatóság (DG MOVE) feladata. A közúti, vasúti, belvízi, tengeri és légi személy- és áruszállítás egész Európára kiterjedő hálózata tekintetében a fő jogi aktus a transzeurópai közlekedési hálózatról (TEN-T) szóló rendelet⁹, amelynek jelenlegi változatát 2013-ban fogadták el (lásd: 1. háttérmagyarázat).

11 Az infrastrukturális szempontokkal foglalkozó TEN-T rendelet mellett más, a közlekedési piacot szabályozó jogi aktusok is relevánsak az intermodális árufuvarozás szempontjából, köztük is leginkább az alábbiak:

• A kombinált árufuvarozásról szóló 1992-es irányelv¹² az egyetlen olyan uniós jogalkotási aktus, amely kifejezetten az intermodális árufuvarozásra irányul. A kombinált fuvarozás az intermodális szállítás egyik típusa, amely azonban csak bizonyos fuvarozásiegység-típusokat és meghatározott hosszúságú közúti szakaszt enged meg. Az irányelv minden, határon átnyúló intermodális szállítási forgalomra kiterjed, feltéve, hogy az nem lépi át az Unió valamely külső határát. A nemzeti határok között maradó forgalom még nem tartozik a hatálya alá. Az irányelv szabályozási és pénzügyi ösztönzőket irányoz elő, például a kombinált szállítási műveletekre vonatkozóan gépjárműadó-mentességet ír elő.
• Más – különösen a közúti közlekedésre vonatkozó – jogi aktusok is hatással lehetnek az intermodális közlekedés versenyképességére. Az euromatrica-irányelv¹³ például a közúti járművekre kivethető díjakat szabályozza, a közúti közlekedés külső költségeinek figyelembevétele érdekében.

12 A közlekedéssel kapcsolatos uniós irányelvek (például az euromatrica-irányelv vagy a kombinált szállításról szóló irányelv) átültetéséért és az uniós rendeletek végrehajtásáért továbbra is a tagállamok felelősek. A tagállamok döntenek nemzeti közlekedéspolitikájukról, amelyet nemzeti közlekedési tervekbe is foglalhatnak. Ezért ők döntenek arról, mely infrastrukturális projektek (pl. intermodális terminálok vagy vasútvonalak) élvezzenek elsőbbséget a végrehajtás során. E projekteket elsősorban a nemzeti, illetve regionális költségvetésekből finanszírozzák.

Intermodális infrastrukturális projektek uniós finanszírozása

13 A 2014–2020-as időszakban az Unió a következő két fő forrásból finanszírozott nemzeti és regionális közlekedési infrastrukturális projekteket:

• Az Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA) és a Kohéziós Alap (KA), amelyek irányítása a Bizottság és a tagállamok megosztott hatáskörébe tartozik. A Bizottság Regionális és Várospolitikai Főigazgatósága (DG REGIO) hagyja jóvá a tagállamok által kidolgozott többéves programokat és azok finanszírozási prioritásait, illetve követi nyomon azok végrehajtását. Ezt követően a nemzeti vagy regionális irányító hatóságok felelősek az ERFA és a KA által társfinanszírozott egyedi projektek kiválasztásáért és végrehajtásáért.
• Az Európai Hálózatfinanszírozási Eszköz (CEF), amelyet közvetlenül a Bizottság (DG MOVE) irányít. A támogatások odaítélésével és végrehajtásuk nyomon követésével kapcsolatos felelősséget az Európai Éghajlat-politikai, Környezetvédelmi és Infrastrukturális Végrehajtó Ügynökségre (CINEA) ruházta át.

14 A 2014–2020-as időszakban a projektgazdák és a hatóságok nem voltak kötelesek külön beszámolási kódot használni az intermodális árufuvarozást támogató projektekre, de az egyedi szállítási módokra és a multimodális szállítás tágabb kategóriájára léteztek ilyen kódok. Ezért az ERFA/KA és az Európai Hálózatfinanszírozási Eszköz keretében az adott időszakban nyújtott uniós finanszírozás összege becslés tárgyát képezi. 2021. július 1-jén az ilyen projektekre lekötött összeg 1118 millió euró volt (CEF: 514 millió euró, ERFA: 175 millió euró, KA: 429 millió euró).

15 A 2021–2027-es időszakban ez a három eszköz továbbra is rendelkezésre fog állni. A 2021–2026-os időszakban emellett a Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszköz¹⁴ is kiegészítő pénzügyi támogatást nyújt a Covid19-világjárvány társadalmi és gazdasági hatásainak enyhítéséhez. Az eszköz költségvetése 724 milliárd euró (folyó áron). A tagállamok ezekből a forrásokból reformokat és infrastrukturális projekteket finanszírozhatnak, többek között a közlekedés területén. A források pontos elosztását és az uniós hozzájárulás folyósításához elérendő célértékeket a nemzeti helyreállítási és rezilienciaépítési tervek részletezik. Az I. melléklet áttekintést nyújt az általunk kiválasztott tagállamok terveiben szereplő olyan projektekről, amelyekről úgy véljük, hogy támogatják az intermodalitást.

Az ellenőrzés hatóköre és módszere

16 Jelentésünk a 2014 óta az intermodális árufuvarozásnak nyújtott uniós szabályozási és pénzügyi támogatás eredményességét értékeli. E célból a következőket vizsgáltuk meg:

• Jól tervezték-e meg és követték-e nyomon az intermodalitásra vonatkozó, az árufuvarozás környezetbarátabbá tételének elősegítését célzó célértékeket?
• Az uniós jogi keret megfelelő támogatást nyújtott-e az intermodális árufuvarozásnak ahhoz, hogy az versenyképesebbé váljon?
• Az uniós infrastruktúra-hálózat megfelel-e az intermodalitás szükségleteinek?

17 Bizonyítékainkat több forrásból gyűjtöttük:

• elemeztük az uniós közlekedési stratégiákat, a vonatkozó jogszabályi keretet és szakpolitikai dokumentumokat, valamint más legfőbb ellenőrző intézmények, kutatóintézetek, ipari szövetségek és tudományos szakemberek által az intermodális árufuvarozásról készített jelentéseket;
• egy hat tagállamból (Németország, Spanyolország, Franciaország, Olaszország, Hollandia és Lengyelország) álló minta tekintetében elemeztük a nemzeti közlekedési stratégiákat, valamint jogalkotási és szakpolitikai dokumentumokat;
• interjúkat készítettünk a Bizottság illetékes főigazgatóságai és a CINEA munkatársaival, valamint a nemzeti szervek képviselőivel;
• megbeszélést folytattunk a szállítmányozók és logisztikai szolgáltatók európai és nemzeti szintű iparági szövetségeivel, valamint a Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet (OECD) Nemzetközi Közlekedési Fórumának munkatársaival;
• egy hét tagállamból álló minta (a fent említett hat, valamint Horvátország) esetében megvizsgáltunk egy 16 olyan projektből álló mintát, amelyek a 2014–2020-as időszakban az uniós költségvetésből finanszírozásban részesültek (lásd: II. melléklet). A projektek egy részét a helyszínen kerestük fel, mások kapcsán dokumentumalapú vizsgálatot végeztünk.

18 Az 5. ábra áttekintést nyújt az ellenőrzésünk tárgyát képező országokról és a mintánkban szereplő, fuvarozási intermodalitást támogató projektekről.

19 A tagállamokat az egyes országok intermodális infrastrukturális projektjeire elkülönített ERFA/KA- és CEF-finanszírozás mértéke és az országok nemzetközi árufuvarozási volumene alapján választottuk ki. A kiválasztott országok lefednek három fő kereskedelmi forgalmi tengelyt, amelyek átfedésben vannak a TEN-T folyosók szakaszaival: a Rajna–Alpok folyosót (Belgium és Hollandia irányából Olaszország felé), az északi-tengeri–balti folyosót (Lengyelország és Németország között), valamint az atlanti-mediterrán folyosót (Németországból Franciaországon át Spanyolország felé).

20 A projektekből vett mintánk a közlekedési módok, intermodalitás-támogatási típusok (például logisztikai platformok vagy utolsókilométer-összeköttetések) és végrehajtási szakaszok (azaz folyamatban lévő, illetve lezárt projektek) különböző kombinációit foglalja magában. Az e projektekre lekötött uniós finanszírozás együttesen 403 millió eurót tesz ki és a vonatkozó sokaság 36%-át fedi le (lásd: 14. bekezdés).

21 Ellenőrzésünk az egységes európai közlekedési térség 2011-es bizottsági ütemtervének (lásd: 07. bekezdés) elfogadása óta eltelt időszakra terjed ki, és különösen az Unió által a 2014 és 2020 közötti időszakban támogatott beruházásokra összpontosít.

22 E jelentés az intermodális szállítással kapcsolatos különféle szempontokkal foglalkozó jelentéssorozatunkba illeszkedik. Első ilyen – az Unión belüli multimodális közlekedés szélesebb kategóriájára összpontosító – jelentésünket 2013-ban tettük közzé¹⁵. A III. melléklet áttekintést nyújt az intermodális szállítással kapcsolatos valamennyi jelentésünkről.

23 E jelentés célja elősegíteni az azt célzó jogalkotási aktusokra irányuló javaslatok megvitatását, hogy növekedjék az intermodális szállítás versenyképessége, és hogy sor kerüljön az ilyen szállítás jövőbeli kihívásoknak megfelelővé tételéhez szükséges beruházásokra. Azért döntöttünk ezen ellenőrzés elvégzése mellett, mert – amint azt az európai zöld megállapodás is megfogalmazza – a közlekedés dekarbonizációja megkerülhetetlen része az üvegházhatásúgáz-kibocsátás csökkentésére irányuló uniós célkitűzéseknek. Az intermodális teherszállítás kulcsfontosságú eleme ennek a törekvésnek.

Észrevételek

Az intermodalitásra vonatkozó, az árufuvarozás környezetbarátabbá tételének elősegítésére irányuló célértékeket nem határozták meg megfelelően és nem is követték nyomon célirányosan

24 Az árufuvarozásban a modális váltás megvalósítására irányuló uniós stratégiának szilárd feltételezéseken kell alapulnia, és ambiciózus, de reális célokat kell meghatároznia a különböző érintett kormányzati szintek számára. A nyomon követés elengedhetetlen ahhoz, hogy a szakpolitikai döntéshozók és az érdekeltek ellenőrizhessék, hogy a szakpolitika végrehajtása megfelelően halad-e, és hogy olyan információkhoz jussanak, amelyek segítségével értékelhetik, hogy az elérte-e a kitűzött célokat¹⁶.

25 Ezért megvizsgáltuk, hogy a Bizottság:

• reális intermodalitási és modális váltási célokat határoz-e meg stratégiáiban az árufuvarozásra vonatkozóan;
• biztosította-e, hogy a tagállamok tartsák magukat ezekhez a célkitűzésekhez;
• nyomon követte-e az intermodális árufuvarozás hozzájárulását a modális váltás célkitűzéseihez.

A Bizottság nem határozott meg az intermodalitásra vonatkozó célértékeket, az árufuvarozás környezetbarátabbá tételére vonatkozó célok pedig 2011-ben és 2020-ban sem voltak reálisak

26 Az alacsonyabb szén-dioxid-kibocsátású közlekedési módok – azaz a vasúti és a vízi közlekedés – igénybevételének növelése elengedhetetlen a fenntarthatóbb közlekedéspolitika megvalósításához. Ehhez az szükséges, hogy a szállítási volumen jelentős mértékben eltolódjon a közlekedési módok között, és fokozódjon az intermodális szállítás használata. Ez a változás szabályozási intézkedések, finanszírozás és operatív fellépések kombinációját igényli mind uniós, mind nemzeti szinten. Megállapítottuk, hogy a Bizottság nem rendelkezik kifejezetten az intermodalitásra vonatkozó uniós stratégiával. Az intermodalitás csak az áruszállítás környezetbarátabbá tételére és a modális váltásra vonatkozó szélesebb körű stratégiáknak képezi részét.

27 Ezek a stratégiák – az egységes európai közlekedési térség 2011-es ütemterve és a 2020. évi fenntartható és intelligens mobilitási stratégia – mennyiségi célokat határoznak meg a vasúti és belvízi utak fokozott igénybevételére vonatkozóan. Ezeket azonban nem egységes módon számszerűsítik (lásd: 6. ábra):

• 2011-ben a célértéket azon 300 km-t meghaladó közúti árufuvarozás arányában fejezték ki, amelyet más közlekedési módokra kellene átterelni;
• 2020-ban a vasúti és belvízi utakra vonatkozó célértékeket a forgalom növekedésében fejezték ki (beleértve a rövid távú tengeri hajózást is).

28 Egyik dokumentum sem határozott meg konkrét uniós célokat az intermodális árufuvarozás arányára vonatkozóan. Mindazonáltal a vasúti és vízi közlekedés volumennövekményének nagy része a 6. ábrán szereplő célokat szem előtt tartva várhatóan intermodális lesz, mivel a legtöbb áru esetében az utazás első és utolsó szakasza még mindig közúti szállítást igényel.

29 Elemzésünk kimutatta, hogy a bizottsági célértékek nem alapultak megbízható szimulációkon azt illetően, hogy mennyi modális váltás érhető el reálisan, figyelembe véve a vasút és a belvízi utak meglévő hosszú távú infrastrukturális korlátait, valamint az intermodális árufuvarozás versenyképességét befolyásoló szabályozási akadályokat. Például:

• a 2011. évi fehér könyv hatásvizsgálata azt feltételezte, hogy a hálózaton legfeljebb 1500 méter hosszúságú vonatok lesznek megengedettek (holott a TEN-T rendelet jelenleg 740 métert enged meg);
• a 2020. évi stratégia alapjául szolgáló hatásvizsgálat a 2021–2030-as időszakra nézve évi 100 milliárd euró beruházási hiányt említ, amelyet át kellene hidalni ahhoz, hogy az előrejelzések valósággá váljanak. A Bizottság azonban nem pontosította, hogyan biztosítaná, hogy a tagállamok kellő időben rendelkezésre bocsássák a szükséges finanszírozást.

30 Ezenkívül túlságosan optimisták voltak a Bizottság arra vonatkozó becslései, hogy milyen forgalmi volumenre lenne szükség a vasúti és vízi közlekedés terén a célok eléréséhez. A 2011. évi fehér könyvben a Bizottság például olyan becslést adott közre, hogy a vasúti árufuvarozás 2005 és 2030 között 60%-kal, 2005 és 2050 között pedig 87%-kal fog növekedni. Ez az előrejelzés új szakpolitikai intézkedések hiányában aligha valósulhat meg, mivel a vasúti árufuvarozás az elmúlt évtizedben (2010 és 2019 között) mindössze 8%-kal nőtt¹⁷.

31 A 2011. évi fehér könyvben szereplő becsült vasúti árufuvarozásivolumen-növekedéshez képest a 2020. évi stratégia alacsonyabb mennyiségi célokat határozott meg 2030-ra és magasabb célokat 2050-re. Mivel a vasúti fuvarozás részaránya 2010 és 2019 között csak kevéssé nőtt, a 2020. évi stratégiai célok eléréséhez szükséges éves növekedési arányok most még ambiciózusabbnak tűnnek, mint 2011-ben (lásd: 7. ábra).

32 A belvízi utakra vonatkozó célkitűzések esetében hasonló megfontolások érvényesek. A 2011. évi fehér könyvhöz képest a 2020. évi fenntartható és intelligens mobilitási stratégia csökkentette a 2030-ra vonatkozó volumencélt, míg a 2050-re kitűzött cél változatlan maradt. Következésképpen a 2050-re kitűzött cél eléréséhez ma nagyobb éves növekedés szükséges, mint 2011-ben volt (lásd: 8. ábra).

A tagállamok még ambiciózusabb célértékeket tűztek ki, és ezek nem voltak összhangban a nem kötelező uniós célértékekkel

33 Az uniós célok csak akkor érhetők el, ha a tagállamok erőfeszítései is igazodnak hozzájuk. Emiatt megvizsgáltuk a következőket:

• az uniós szintű célokat lebontották-e kötelező és tagállami szintű célkitűzésekre és célértékekre;
• a Bizottság ellenőrizte-e a nemzeti és az uniós célkitűzések és célértékek közötti koherenciát.

34 A 2011. évi fehér könyvben és a 2020. évi stratégiában meghatározott uniós célértékek nem kötelező erejűek a tagállamok számára. Megállapítottuk, hogy a Bizottság nem állapodott meg a tagállamokkal sem ezekről az uniós célértékekről, sem arról, hogy mi következik ezekből rájuk nézve. Sőt, a két stratégiai dokumentumról szóló tanácsi következtetések tanúsága szerint a tagállamok fenntartásokkal éltek e célértékekkel kapcsolatban (lásd: 2. háttérmagyarázat). Végül ezeket nem bontották le földrajzi részcélokra sem tagállami szinten, sem az egyes folyosókra nézve.

35 Elemzésünk tanúsága szerint mind a hat ellenőrzött tagállam kitűzött nemzeti célokat a vasút igénybevételének növelésére. A vonatkozó nemzeti stratégiákat és modális váltási célokat három tagállam a 2020. évi uniós stratégia előtt, míg a másik három röviddel azt követően tette közzé. Ahol az uniós és tagállami célok összevethetőek voltak (a mintában szereplő tagállamok közül négy, azaz Németország, Spanyolország, Franciaország és Olaszország esetében), megállapítottuk, hogy a nemzeti célok a szükséges éves növekedési ráta tekintetében még ambiciózusabbak voltak, mint a Bizottságéi (lásd: 9. ábra). Ezenkívül az ellenőrzött tagállamok közül az a kettő – Németország és Hollandia –, amelyek esetében a belvízi utak játsszák a főszerepet, a belvízi utakra vonatkozóan is meghatároztak célkitűzéseket. Végezetül Lengyelországon kívül egyetlen tagállam sem rendelkezett az intermodális közlekedés részarányára vonatkozó célértékekkel.

36 Megállapítottuk, hogy a tagállamok mind a hat vizsgált esetben a saját elemzéseik és szakpolitikai megfontolásaik alapján határozták meg a modális váltásra vonatkozó célértékeket. Bár a nemzeti stratégiák hivatkoztak az uniós szakpolitikai dokumentumokra, célértékeik nem álltak összhangban az uniós célokkal. Egyes esetekben a nemzeti célértékeket eltérő alapértékek függvényében határozták meg: Franciaország például a teherforgalom növekedése, Spanyolország pedig a vasút teherszállításban való részesedése tekintetében tűzött ki célokat. Emiatt a Bizottság a végrehajtás során nem tudja felmérni, hogy a tagállamok erőfeszítései együttesen elegendőek-e az átfogó uniós modális váltási célok eléréséhez.

37 Végezetül azt is ellenőriztük, hogy a Bizottság milyen mértékben elemezte a nemzeti szakpolitikai dokumentumokat a modális váltással és az intermodalitással kapcsolatos szempontok tekintetében, és tett-e észrevételeket ezekkel kapcsolatban. Dokumentumalapú áttekintésünk során megvizsgáltuk a nemzeti közlekedési terveket, a nemzeti energia- és klímaterveket, a nemzeti helyreállítási és rezilienciaépítési terveket, valamint a kohéziós politikai alapokra vonatkozó 2014–2020-as partnerségi megállapodásokat (lásd: IV. melléklet). Egyes esetekben a Bizottság észrevételeket tett az intermodalitással kapcsolatos kérdésekben, de nem találtunk bizonyítékot arra, hogy szisztematikus ellenőrzések révén biztosítanák a nemzeti modális váltási stratégiák és célok összhangját az uniós szinten meghatározottakkal.

38 A mintánkban Hollandia jó példával jár elöl azt illetően, miként lehet úgy megvalósítani egy modális váltási célkitűzést, hogy az intermodális áramlások arányának növelése kapcsán konkrét és mérhető célértékeket tűznek ki, és hogyan lehet azokat lebontani a főbb nemzeti árufuvarozási folyosók mentén. Ez a stratégia az intermodális infrastrukturális projektek finanszírozását is szem előtt tartja (lásd: 3. háttérmagyarázat).

Hátráltatja a bizottsági nyomon követést, hogy a tagállamoktól nem érkezik elég adat az intermodális szállításra vonatkozóan

39 A Bizottság az áruszállítás teljes modális részesedésének tényleges alakulását az Eurostat által az áruszállítás volumenére vonatkozóan készített statisztikák révén követi nyomon (lásd: 4. háttérmagyarázat).

40 A kombinált árufuvarozásról szóló irányelv előírja a Bizottság számára, hogy a tagállamok támogatásával kétévente jelentést készítsen a Tanács számára többek között a kombinált fuvarozás gazdasági értelemben vett alakulásáról és szükség esetén további promóciós intézkedések meghatározásáról²². E követelmény ellenére csak két ilyen jelentést tettek közzé, 1997-ben, illetve 2002-ben, mivel a tagállamok nem bocsátották a Bizottság rendelkezésére a vonatkozó adatokat.

41 A tagállamok hiányos adatközlésével szemben fellépve a Bizottság több ízben kezdeményezte az adatgyűjtési előírások szigorítását. E kezdeményezéseket azonban a tagállamok a várható költségek és adminisztratív terhek miatt nem karolták fel, így azok végül nem valósultak meg. Ezzel párhuzamosan a Bizottság külső tanácsadókat bízott meg egy átfogó piaci tanulmány elkészítésével²³, amelyet 2015-ben tettek közzé, majd 2017-ben frissítettek. A tanulmány rámutatott, hogy a kombinált szállítási szolgáltatások révén mozgatott árukra vonatkozó adatok nagyon rossz minőségűek és igen sekélyek, ami jelenleg megakadályozza a már folyó tevékenységek tudományos elemzését, illetve e tevékenységek fokozását és bővítését.

Vagy nincsenek uniós szabályok, vagy ha vannak, akkor kontraproduktívak, ami csökkenti az intermodális közlekedés vonzerejét

42 Az uniós és tagállami jogi keretek rendelkezései ösztönözhetik, de hátráltathatják is az intermodális fuvarozást. 2020-ban a Bizottság felismerte, hogy „az európai áruszállítási műveletek környezetbarátabbá tételének támogatása érdekében az intermodális szállítás jelenlegi keretrendszerét jelentősen át kell alakítani, hogy az hatékony eszközzé válhasson”²⁴. Ezért megvizsgáltuk a következőket:

• a közlekedésre vonatkozó uniós szabályozási keret megfelelő módon támogatja-e az intermodális árufuvarozást annak versenyképességének növelése érdekében;
• a nemzeti vagy uniós forrásokból finanszírozott projektek kihasználják-e az uniós állami támogatási keret által biztosított összes lehetőséget.

Bizonyos uniós jogi rendelkezések elavultak, míg mások ellentétben állnak az intermodalitás ösztönzésével

43 A jelenleg hatályban lévő kombinált árufuvarozási irányelv még 1992-ből származik (lásd: 11. bekezdés). A Bizottság már 1998-ban megállapította, hogy felülvizsgálatra van szükség, és új jogalkotási javaslatot terjesztett elő. Mivel a társjogalkotók nem adták jóváhagyásukat, csaknem 20 évvel később, 2017-ben előterjesztett egy második felülvizsgálati javaslatot. A Bizottság 2020-ban visszavonta ezt a javaslatot, mivel a társjogalkotók által javasolt módosítások részben meghiúsították az eredeti célt, és nem tűnt úgy, hogy megállapodás születhetne. 2022 tavaszán a Bizottság nyilvános konzultációt folytatott le azzal a céllal, hogy 2023-ban újabb felülvizsgálati javaslatot terjesszen elő.

44 Az általunk megkérdezett érdekelt felek és nemzeti hatóságok megerősítették, hogy az irányelv jelenlegi változata elavult és nem támogatja érdemlegesen az intermodális közlekedést az Unióban. A fő kiemelt kérdések, amelyekkel a Bizottság már a korábbi javaslatában is foglalkozott, a következők voltak:

• a nem közúti szakaszra vonatkozó 100 km-es minimumküszöb, amely kizárja az irányelv alkalmazása alól a kikötőket közvetlen hátországukkal összekötő szolgáltatásokat;
• digitalizált munkafolyamat helyett az a követelmény, hogy a vasúti vagy kikötői hatóságoknak az utazás során sorban le kell pecsételniük egy papírformátumú dokumentumot.

45 Az érdekelt felek rámutattak arra, hogy a rendelkezések tagállamok általi átültetése terén nagyfokú eltérések tapasztalhatók, ami a logisztikai szereplők számára bizonytalanná teszi a határokon átnyúló utazások megszervezését. Példaként említhető, hogy az irányelv hatálya alá tartozik az áruk berakodási helye és a legközelebbi alkalmas vasútállomás közötti közúti közlekedés. Egy bizottsági tanulmány²⁵ szerint azonban csak hat tagállam határozta meg, hogy milyen kritériumok szabják meg, melyik a „legközelebbi alkalmas vasútállomás”, és a hat meghatározás mind el is tér egymástól.

46 Az intermodális szállításnak a csak közúti megoldásokhoz viszonyított versenyképességét az irányelv korlátain túl az intermodális láncot alkotó egyes közlekedési módok teljesítménye is befolyásolja. Az V. melléklet áttekintést nyújt a zökkenőmentes vasúti, belvízi és rövid távú tengeri fuvarozás főbb szabályozási akadályairól, amelyekről a Bizottság is beszámolt²⁶.

47 A vasút volt az a szállítási mód, amellyel kapcsolatban az érdekelt felek a legtöbb aggálynak adtak hangot azt illetően, hogy új uniós jogalkotási intézkedés hiányában valószínűleg fennmaradnak a kapacitásgazdálkodással és a kölcsönös átjárhatósággal kapcsolatos problémák (pl. a vasúti árufuvarozási résidők tervezése vagy a személy- és tehervonatokra vonatkozó elsőbbségi szabályok terén). Ezek a problémák az egész Unióban kedvezőtlenül befolyásolják a tehervonatok teljesítményét a sebesség, a pontosság és a megbízhatóság terén, és arra késztethetik a gazdasági szereplőket, hogy más szállítási módokat válasszanak árufuvarozásukhoz. A 10. ábra bemutatja a vasúti teljesítmény helyzetét a hat kiválasztott tagállamban.

48 A fentieken kívül a közúti szállításra vonatkozóan három olyan jogi aktust találtunk, amelyek kivételek vagy rugalmassági rendelkezések útján az intermodalitás ösztönzése ellen hatnak: ezek az euromatrica-irányelv, a tömeg- és méretirányelv és az I. mobilitási csomag egyik rendelete.

49 Az euromatrica-irányelv értelmében a nehéz tehergépjárművek után a „szennyező fizet” elvnek megfelelő távolságalapú úthasználati díjakat kell fizetni. A tagállamok azonban kellően indokolt esetekben továbbra is dönthetnek úgy, hogy a közúti infrastruktúra egyes szakaszait kivonják a távolságalapú úthasználati díjak alól, és ehelyett időalapú (pl. egy hónapig érvényes) matricarendszert alkalmaznak, vagy egyáltalán nem szednek útdíjat. Összehasonlításképpen: a vasúti közlekedés esetében a teljes utazás során minden szolgáltatásra alkalmazandók a pályahasználati díjak.

50 Másodszor, az 1996. évi tömeg- és méretirányelv²⁷ meghatározza a közúti járművek egyes kategóriáinak (többek között a 3,5 tonnát meghaladó tehergépjárműveknek és pótkocsiknak) a maximális méretét és tömegét. Az irányelv a kombinált fuvarozási útvonalak közúti szakaszaiban részt vevő járművek számára további hosszt és tömeget tesz lehetővé, ami a kombinált fuvarozási műveletek ösztönzését hivatott szolgálni. Ez a rendelkezés elősegíti a méretgazdaságosságot, és figyelembe veszi az intermodális rakodási egységek nagyobb tömegét.

51 Az irányelv azonban azt is lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy a szolgáltatás intermodális jellegétől függetlenül is növeljék a belföldi fuvarozási műveletek esetében megengedett legnagyobb tömeget. Az ellenőrzés idején tizenegy tagállam élt ezzel a lehetőséggel, vagyis az intermodális szállításra előirányzott tömegkedvezményt más, pusztán közúti fuvarokra is kiterjesztették, ami gyakorlatilag semlegesíti az irányelv által az intermodalitásnak biztosított előnyöket.

52 Megjegyezzük továbbá, hogy az érdekelt felek felszólítottak az irányelv olyan irányú módosítására, hogy az a méretgazdaságosság növelése érdekében hosszabb és nehezebb intermodális rakodási egységek közúti szállítását is tegye lehetővé. Ha a közúti szállításra megadják ezt az engedélyt, valószínűsíthető, hogy nem lesz lehetséges ezeket az egységeket intermodális fuvar keretében szállítani, tekintettel a vasúti hálózat meglévő korlátaira (amely már a P400-as rakszelvény alkalmazása kapcsán is gondokat okoz, lásd: 81. bekezdés).

53 Harmadszor, az I. mobilitási csomag részeként elfogadott (EU) 2020/1055 rendelet²⁸ rendelkezéseket vezetett be a kabotázsszolgáltatásokra (azaz a tagállamon belül egy másik tagállamban letelepedett fuvarozó által nyújtott közúti árufuvarozási szolgáltatásokra) vonatkozóan. A kombinált árufuvarozásról szóló irányelv egyik rendelkezésének köszönhetően a kombinált fuvarozási műveletek nem tartoznak a kabotázskorlátozások hatálya alá. Ebből adódóan a fuvarozók a kombinált fuvarozási művelet közúti szakaszát saját teherautójukkal vagy ismert szerződő félen keresztül is megtehetik, még akkor is, ha a közúti szakasz egy másik tagállamban található.

54 A Bizottság utólagos értékelése²⁹ szerint az érdekelt felek ezt a rendelkezést tekintették az irányelv által biztosított összes ösztönző közül a legelőnyösebbnek. Mivel azonban előfordult, hogy a fuvarozók folyamatosan jelen voltak a fogadó tagállamban, hogy a kombinált fuvarozáson kívül más tevékenységet is végezzenek, az irányelv rendelkezéseivel való visszaélés elkerülése érdekében az új rendelet lehetővé teszi a tagállamok számára azt is, hogy kabotázskorlátozásokat alkalmazzanak a kombinált fuvarozási művelet közúti szakaszaira, feltéve, hogy ezek a közúti szakaszok nem lépik át a határt. Az ellenőrzés időpontjáig már Dánia, Finnország és Svédország is értesítette a Bizottságot arról, hogy élni kíván az eltéréssel.

A Bizottság lépéseket tett az állami támogatási szabályok egyszerűsítésére, de az uniós finanszírozású projektek nem használják ki az összes kínálkozó lehetőséget

55 Mind az egyedi projekteknek nyújtott eseti támogatások, mind a támogatási rendszerek az uniós állami támogatási keret hatálya alá tartoznak, amennyiben megfelelnek az állami támogatás Szerződés³⁰ szerinti fogalommaghatározásának. 2016-ban beszámoltunk arról, hogyan érvényesültek az állami támogatási szabályok a kohéziós politika területén³¹.

56 Az intermodális projektek kapcsán két fő támogatástípus releváns:

• az infrastrukturális beruházásokhoz nyújtott támogatás, amelynek célja infrastruktúra létrehozása, a versenytorzulás elkerülése mellett;
• a modális váltás ösztönzésére nyújtott támogatás, amely lehet infrastrukturális beruházásokhoz nyújtott támogatás vagy működési támogatás is.

57 Amennyiben ezek a támogatások az uniós állami támogatási keretrendszer hatálya alá tartoznak, a tagállamoknak be kell jelenteniük azokat a Bizottságnak, amelynek ezt követően értékelnie kell, hogy azok valóban támogatásnak minősülnek-e, és ha igen, a támogatás összeegyeztethető-e a belső piaccal. Nincs szükség kötelező bejelentésre azokban az esetekben, amikor az infrastrukturális beruházásokhoz nyújtott támogatás úgynevezett csoportmentesség hatálya alá tartozik.

58 A legutóbbi általános csoportmentességi rendelet értelmében³² amennyiben bizonyos feltételek teljesülnek, akkor i. tengeri vagy belvízi kikötői infrastruktúrák létrehozását, cseréjét vagy fejlesztését célzó, illetve ii. a kikötő megközelítésére szolgáló infrastruktúrára irányuló beruházások megengedettek és mentesülnek a bejelentés alól. Ellenőrzésünk időpontjában a kikötőkön kívüli intermodális terminálokra nem vonatkoztak hasonló záradékok, de ennek ellenére mentességet kaphatnak, ha helyi infrastruktúrához nyújtott támogatásnak minősülnek.

59 Hogy ne torzuljanak az infrastruktúra-üzemeltetőkre vonatkozó versenyfeltételeik, az állami támogatási szabályok értelmében vagy piaci feltételek mellett kell a támogatott infrastruktúrát a felhasználók rendelkezésére bocsátani, vagy - ha csökkentett felhasználói díjakat kívánnak alkalmazni - a Bizottságnak értékelnie kell a modális váltás ösztönzését célzó támogatási intézkedést és jóvá kell hagynia azt. Felfigyeltünk egy németországi bevált gyakorlatra, ahol egy ilyen, a nemzeti költségvetésből finanszírozott program keretében a szövetségi hatóságok közvetlen támogatásokat nyújtanak magánvállalatoknak kombinált fuvarozási terminálok építéséhez vagy bővítéséhez, kifejezetten azzal a céllal, hogy csökkentsék a végső felhasználók átrakodási költségeit (lásd:5. háttérmagyarázat).

60 Ami a mintánkban szereplő, terminálinfrastruktúrák társfinanszírozását célzó ERFA/KA-projekteket illeti, megállapítottuk, hogy a nemzeti hatóságok a projektpályázatok értékelése során nem vizsgálták, hogy a tervezett termináldíjak elég alacsonyak-e a modális váltás elősegítéséhez, vagy nagyobb támogatás lenne-e szükséges a tőkeberuházás fedezéséhez. Hogy a támogatásból származó előnyöket a díjak csökkentése révén továbbadhassák a felhasználóknak, a támogatást a Bizottság által jóváhagyott, a modális váltást ösztönző támogatási rendszer keretében kellene nyújtani. Ezért azt kell megállapítanunk, hogy bár a projektek célja az infrastruktúra javítása volt, kialakításuk során nem vették figyelembe annak lehetőségét, hogy bejelentett állami támogatási intézkedés keretében csökkentsék az alkalmazott díjakat.

61 Ami a mintánkban szereplő CEF-projekteket illeti (vagyis azokat az eseteket, amikor a támogatások nem tartoznak az állami támogatási keret hatálya alá, és ezért nincs szükség bejelentésre ahhoz, hogy a díjakat a modális váltást elősegítő szinten állapíthassák meg), nem találtunk arra vonatkozó követelményt, hogy a projektgazdáknak a projektpályázatukban értékelniük kellene a támogatás hatását a díjak szintjére és a projekt által potenciálisan előidézett modális váltásra.

62 Az intermodális terminálinfrastruktúra eseti támogatása mellett a tagállamok nemzeti rendszereket is létrehoztak azzal a céllal, hogy ösztönözzék a modális váltást és kompenzálják az átrakodás eredendően magasabb költségeit. Ezek a rendszerek, amelyeket a Bizottságnak jóvá kell hagynia, különféle jellegűek lehetnek, így többek között a következőkre irányulhatnak:

• a működési költségek támogatása, például a kombinált tehervonatok vasúti hozzáférési díjainak csökkentése (például Németországban és Hollandiában találtunk ilyen rendszereket);
• a modális váltási műveletek fokozott igénybevételének támogatása (lásd: 6. háttérmagyarázat – egy olaszországi példa).

63 2022 decemberében a Tanács rendeletet³³ fogadott el a modális váltás ösztönzésével kapcsolatos állami támogatási szabályok egyszerűsítésére. Ennek értelmében a Bizottság a jövőben a Szerződés vonatkozó cikkével³⁴ összhangban elfogadhat olyan rendeleteket, amelyek mentesítik a vasúti, belvízi és multimodális közlekedéshez nyújtott állami támogatásokat a Bizottságnak való előzetes bejelentés és ezáltal az előzetes bizottsági értékelés alól.

Az Unió infrastrukturális hálózata még nem felel meg az intermodalitás igényeinek, de a TEN-T felülvizsgálata lehetőséget kínál a helyzet javítására

64 Ahhoz, hogy a gazdasági szereplők a csak közúti szállítás helyett más alternatívákat válasszanak, kölcsönösen átjárható fizikai infrastruktúrára van szükségük. Az ilyen infrastruktúra kulcsfontosságú elemei az átrakodó terminálok, akár belvízi platformok, akár tengeri kikötők, amelyek képesek kezelni az árurakodó egységeket, vagyis átvinni azokat egyik szállítási módból a másikba.

65 A jól felszerelt és hozzáférhető terminálok mellett a versenyképes intermodális fuvarozáshoz minden érintett szállítási módnak önmagában is hatékonynak kell lennie. Ezenkívül a szállítási vállalkozásoknak gyorsan meg kell tudniuk találni a tartalékmegoldásokat abban az esetben, ha valamely szállítási mód nem használható (pl. túl alacsony a vízszint a belvízi utakon), hogy megbízható módon garantálni lehessen az intermodális fuvart és el lehessen kerülni a – jellegénél fogva rugalmasabb – közúti szállítás felé történő fordított modális váltást.

66 A következőket értékeltük:

• könnyen hozzáférhető információkkal rendelkeztek-e a logisztikai szolgáltatók a meglévő intermodális terminálokról és a hálózati kapacitásokról, hogy ekképp hatékonyan tudják megtervezni a fuvart;
• áttekintéssel bírt-e a Bizottság a terminálinfrastruktúra iránti igényekről;
• elegendő előrelépés történt-e a lineáris infrastruktúra fejlesztése terén az intermodális közlekedés ösztönzése érdekében;
• az uniós finanszírozású projekteket a modális váltás ösztönzésére használták-e fel.

Nehéz a hozzáférés a meglévő intermodális terminálokra vonatkozó információkhoz, így az üzemeltetők nem tudják a lehető legjobb intermodális megoldást kínálni ügyfeleiknek

67 Megállapítottuk, hogy az olyan szempontokra vonatkozó elektronikus információk, mint a terminálok elhelyezkedése és szolgáltatásai, valamint a valós idejű terminálkapacitás, a hálózat nagy részét illetően nem voltak könnyen hozzáférhetők. Ez visszatartja a logisztikai szereplőket attól, hogy az intermodalitás mellett döntsenek, mivel tovább tart és többe kerül összegyűjteni az új intermodális fuvarok megtervezéséhez szükséges információkat.

68 2015-ben a Bizottság szakértői csoportot (a digitális közlekedéssel és logisztikával foglalkozó fórum) indított e probléma kezelésére. A csoport feladata, hogy technikai ajánlásokat dolgozzon ki arra nézve, miként strukturálható az információáramlás egyrészt a vállalkozásoktól a közigazgatási szervekig, másrészt a vállalkozások között. A csoport várhatóan 2022 végéig teszi közzé ajánlásait. Időközben azonban a tagállamok saját nemzeti megoldásokat kezdtek kidolgozni a logisztikai lánc digitalizálásának fejlesztésére, eltérő irányítással és eltérő tartalmú információt gyűjtve. Megállapítottuk, hogy a Bizottság nem bír teljes körű áttekintéssel a nemzeti digitális platformok terén tett tagállami intézkedésekről.

69 A vasúti közlekedés esetében a hozzáférhető terminálokra vonatkozó információk hiányát a Bizottság azáltal igyekezett orvosolni, hogy 2015-ben weboldalt indított, amelyet a terminálüzemeltetők – más eszközök mellett – felhasználhatnak arra, hogy naprakész információkat közöljenek létesítményeikről, amint azt az alkalmazandó uniós jogszabályok előírják³⁵. Az üzemeltetők azonban kevés adatot szolgáltattak. Ebben nincs is semmi különös, hiszen még akkor sem kötelesek adatokat szolgáltatni ezen a weboldalon, ha uniós finanszírozásban részesülnek. A Bizottság 2020-ban egy ágazati szereplőre (a vasúti pályahálózat-működtetők és a kiosztó testületek szövetségére) ruházta át a weboldal tulajdonjogát, miközben pénzügyileg továbbra is támogatja a portál fejlesztését.

70 A weboldal jelenleg több mint 10 000 vasúti árufuvarozási létesítmény helyéről szolgáltat információt az Unióban, az Európai Gazdasági Térségben és másutt (így Törökországbanés az Egyesült Királyságban is). A legtöbb létesítmény esetében azonban az információ csak a létesítmény tulajdonosának nevéből és elérhetőségéből áll, a terminál weboldalára mutató linkkel. Nem áll tehát rendelkezésre információ a terminál berakodási technológiájáról és az infrastruktúra jellemzőiről (pl. a vágányok elhelyezkedése), a hozzáférési feltételekről, a digitális képességekről vagy a szolgáltatások díjszabásáról. Ugyanígy hiányzik a valós idejű információ a terminálokon rendelkezésre álló kapacitásról is. A fentiek alapján a weboldalt jelenleg kevéssé hasznosnak találtuk.

71 Nemzeti szinten azt állapítottuk meg, hogy az általunk felkeresett hat tagállam közül kettőben (Németország és Hollandia) létezik a logisztikai szolgáltatóknak szánt digitális térkép, részletes adatokkal a területükön található intermodális terminálok elhelyezkedéséről.

A Bizottság nem bír áttekintéssel a terminálinfrastruktúra iránti igényekről

72 Megállapítottuk, hogy a Bizottság nem bír áttekintéssel a jelenlegi terminálokról, illetve azokról, amelyeket a piaci kereslet alapján még meg kell építeni, illetve fejleszteni kell, hogy megfelelő infrastruktúra álljon a logisztikai szereplők rendelkezésére ahhoz, hogy intermodális szállítási megoldásokat kínálhassanak ügyfeleiknek.

73 A 2013. évi TEN-T rendelet nem írja elő i. a meglévő intermodális terminálok jelenlegi és potenciális árufuvarozási forgalomra való alkalmasságának, illetve ii. a jövőbeli termináligények elemzését. 2020-ban a Nemzetközi Vasútegylet (UIC) elemzést végzett a meglévő terminálok elhelyezkedéséről: ez azt mutatta ki, hogy az Unióban jelentősek a különbségek a terminálok sűrűségét illetően (lásd: 11. ábra).

74 A 2013. évi TEN-T rendelet nem írja elő a terminálinfrastruktúra digitalizációjára vonatkozó információk gyűjtését sem. A digitalizáció szintje fontos ahhoz, hogy a logisztikai szolgáltatók hatékonyan tudják megosztani az információkat a logisztikai lánc mentén, elkerülve az elégtelen terminálkapacitás vagy az átrakodási szolgáltatások hiánya miatti késedelmeket. Az információk hiánya miatt a Bizottság nem tudja mélyrehatóan értékelni, hogy az infrastruktúra milyen mértékben áll készen az intermodális áruforgalom eredményes kezelésére. Az általunk felkeresett tagállamokon áthaladó folyosók közül csak a skandináv–mediterrán folyosón követik nyomon a digitális rendszerek jelenlétét a terminálokon.

75 A Bizottság lépéseket tett a helyzet orvoslása érdekében azáltal, hogy a TEN-T rendelet felülvizsgálatáról szóló, 2021. évi javaslatába belefoglalt mind a terminálok elhelyezkedésére, mind a digitalizációra vonatkozó rendelkezéseket. Ez a javaslat jelenleg jogalkotási fázisban van. A tagállamoknak a Bizottsággal megosztandó közlekedési piaci elemzést kell végezniük, amelyben azonosítaniuk kell a fő forgalmi áramlatokat és a meglévő intermodális terminálokat, és fel kell mérniük, hogy szükség van-e új terminálokra. Az elemzést egy multimodális árufuvarozási terminálhálózat kialakítására irányuló cselekvési tervnek kell kísérnie.

76 A Bizottság a közös rendelkezésekről szóló rendeletbe egy új rendelkezést is belefoglalt a 2021–2027-es időszakra vonatkozóan³⁶. Ez a rendelet többek között az ERFA-t és a Kohéziós Alapot szabályozza. A 2014–2020-as időszak azon általánosabb előírásával³⁷ ellentétben, hogy a tagállamok nyújtsanak be közlekedési terveket, az új rendelet előírása szerint a programjaikba közlekedési beruházásokat is belefoglaló tagállamoknak multimodális térképet kell benyújtaniuk a meglévő és tervezett infrastruktúrákról, beleértve a terminálok elhelyezkedését is. Mivel a Bizottság úgy határozott, hogy nem nyújt iránymutatást a tagállamoknak e feladattal kapcsolatban, a tagállamok által benyújtott tervek rendkívül eltérőek, ami nehézzé és körülményessé teszi az uniós szintű horizontális elemzést.

Csökkenti az intermodalitás versenyképességét, hogy a tagállamok késedelmesen biztosítják a lineáris infrastruktúra műszaki követelményeknek való megfelelését

77 Míg a lineáris infrastruktúrával és a műszaki követelményekkel (nyomtáv, rakszelvény, pályasebesség stb.) kapcsolatos igények értékelése és a projektek listájának összeállítása uniós szinten történik (lásd: 1. háttérmagyarázat), addig a tagállamok hatáskörébe tartozik annak eldöntése, hogy e projekteket végül meg fogják-e valósítani, és ha igen, mikor.

78 A TEN-T rendelet felülvizsgálatára irányuló 2021. évi javaslatba a Bizottság arra irányuló új rendelkezéseket is felvett, hogy a Bizottság nagyobb szerepet játsszon a hálózati folyosók fejlesztésének biztosításában. Ez elsősorban azt jelenti, hogy a Bizottság az egyes folyosókra vonatkozó munkatervek tekintetében elfogadhatna az érintett tagállamokra nézve kötelező érvényű végrehajtási jogi aktusokat. Így konkrét határidőket és feltételeket lehetne meghatározni a folyosók fejlesztése terén. A javaslat azt is lehetővé teszi, hogy a Bizottság a folyosók egyes szakaszaira – különösen a határokon átnyúló összetett szakaszokra – vagy a közlekedési infrastruktúrára vonatkozó konkrét követelményekre nézve fogadjon el végrehajtási jogi aktusokat.

79 Bár az elmúlt néhány évben történt előrelépés az infrastruktúra fejlesztése és a műszaki paramétereknek való megfelelés terén, továbbra is fennállnak kölcsönös átjárhatósági problémák és szűk keresztmetszetek. A TEN-T végrehajtásáról szóló legutóbbi kétéves (2018–2019. évi) bizottsági előrehaladási jelentés³⁸ tanúsága szerint a nyomon követett műszaki paraméterek többsége (14 közül 10) ugyan 75%-ot meghaladó megfelelési arányt mutatott, ám az intermodalitás szempontjából különösen fontos két paraméter esetében sokkal gyengébb volt a teljesítmény. Ez a kettő arra vonatkozik, hogy lehet-e olyan tehervonatokat üzemeltetni, amelyek:

• teljes hosszúsága méretgazdaságossági megfontolásból meghaladja a 740 métert;
• a legnagyobb konténertípusnak megfelelő, P400-as rakszelvénnyel bírnak. Bár a P400-asnál (ez a zsebeskocsira rakodott félpótkocsikra vonatkozó mérési szabvány) nagyobb rakodási szelvényre nézve nincsen előírás, ezt is figyelemmel kísérik mint mutatót.

80 Az általunk megkérdezett érdekelt felek kiemelték, hogy a költséghatékonyságot illetően a 740 méter hosszúságú szerelvények üzemeltetése az egyik legfontosabb előrelépés az intermodális közlekedés terén abból a szempontból, hogy az versenyben tudjon maradni a közúti szállítással. Ezt a 2010. évi rotterdami miniszteri nyilatkozat³⁹ is kiemelte. A 740 méteres vonathossz azonban elméletileg e folyosók mindössze 53%-án érhető el; sőt, amint a Bizottság jelezte, valószínűleg még ez is túlbecsült arány⁴⁰. Például egyes vasúti szakaszokon műszakilag ugyan lehetséges 740 méteres szerelvényeket járatni, ám ez csak megszabott időpontokban van engedélyezve. Ráadásul számos terminálnak még nincsen 740 méteres szerelvények számára alkalmas átrakóvágánya, így itt időigényes tolatási eljárások szükségesek.

81 A TEN-T rendelet felülvizsgálatára irányuló bizottsági javaslat másik pozitív eleme az az új követelmény, hogy a teherforgalmi vonalak feleljenek meg a legnagyobb konténertípust kiszolgáló, P400-as rakszelvénynek. Ez a funkció igen előnyös az intermodalitás szempontjából, jelenleg mégis csak a törzshálózati folyosók 40%-a ilyen. Az általunk felkeresett hat tagállam közül a P400-megfelelési arány különösen Spanyolországban (6%), Franciaországban (25%), Lengyelországban (36%) és Olaszországban (43%) volt alacsony⁴¹. A javaslat teljes körű végrehajtásához ezért a tagállamok részéről jelentős beruházásokra és prioritások meghatározására van szükség.

82 Végezetül megjegyezzük, hogy az egyes szállítási módok között azonos tengelytáv esetén is több szűk keresztmetszet adódhat. Sőt, előre nem látható külső körülmények (szélsőséges vízszint, balesetek stb.) miatt még az előírásoknak megfelelő szakaszokon is lehetséges szűk keresztmetszetek képződése. A 7. háttérmagyarázat néhány példával szolgál erre a Rajna–Alpok folyosóra nézve.

Az uniós finanszírozású projekteknél nem becsülték fel szisztematikusan az eredmények hatását a modális váltásra, és az eredményeket hosszú távon sem követik nyomon

83 A 2014–2020-as időszakban az ERFA/KA és az Európai Hálózatfinanszírozási Eszköz elsősorban infrastrukturális projektek, például átrakodó terminálok (lásd: 1. kép) és lineáris közlekedési infrastruktúra (vasúti pályák, közúti utolsókilométer-összeköttetések stb.) finanszírozása révén nyújtott intermodalitási célú támogatást. Ahhoz, hogy az uniós finanszírozású projektek eredményesen és fenntartható módon segítsék elő a teherforgalom elterelését a közutakról, ezt meg kell tervezni, és a hosszú távú hatásokat nyomon kell követni. Ezért a mintánkban szereplő projektekre nézve értékeltük a tervezést és a nyomon követést.

84 Miután a pályázók benyújtották projektjavaslataikat, a CINEA (az Európai Hálózatfinanszírozási Eszköz esetében) vagy az érintett irányító hatóság (az ERFA/KA esetében) kiválasztási eljárás során állapítja meg, hogy mely projekteknek nyújt finanszírozást. A CEF pályázati sablonja értelmében a kedvezményezetteknek ismertetniük kell a modális váltásra gyakorolt várható pozitív és negatív hatásokat. Az intermodalitást támogató projektekből vett mintánk alapján megállapítottuk, hogy a 15 projektpályázat közül csak kilencben történt említés arról, hogy a projekt végrehajtását követően milyen eredményekre számítanak a modális váltás terén (pl. a projektnek köszönhetően közút helyett vasúton szállított becsült tonnaszám). Noha a modális váltás az intermodális projektektől elvárt egyik fő előny, mégsem volt előírás, hogy a pályázatoknak számszerű becslést kellett volna adniuk a modális váltásra nézve, és egyik támogatási megállapodásba sem emelték be ezt a becslést a modális váltásra vonatkozó célkitűzésként.

85 Amint arról már régebben beszámoltunk, a közlekedési projektek végrehajtása gyakran késedelmes⁴⁶. Megállapításunk szerint a mintánkban szereplő 16 projekt esetében a végrehajtás több ízben jelentős késedelmet szenvedett:

• Az eredeti tervek szerint az ellenőrzés időpontjáig 10 projektet már be kellett volna fejezni. Ez csak hat projekt esetében volt így. Négy projekt esetében a tervezett output megvalósult, míg kettő végül szerényebben meghatározott célkitűzés megvalósításával ért véget; ez azzal a kockázattal jár, hogy a megépült terminál (mint kínálat) nem lesz egyensúlyban a terminálszolgáltatások iránti kereslettel (lásd: 1. táblázat).
• Tizennégy projekt volt – átlagosan 21 hónapos – késésben. Ennek több oka is van, többek között a tervezési eljárások elhúzódása és a Covid19-világjárvány hatásai. Mivel ellenőrzésünk végéig 10 projekt (köztük kilenc késedelmes) nem zárult le, ezért nem voltunk abban a helyzetben, hogy értékelhessük célkitűzéseik megvalósulását.

86 Az egyetlen szállítási módot magukban foglaló projektekhez képest az intermodális projektek nagyobb koordinációt igényelnek, mivel a különböző összekapcsolandó infrastruktúrák más-más szervek – állami vagy magánszervezetek – tulajdonában lehetnek, akiknek eltérőek lehetnek a prioritásai és a tervezési folyamatai. Többek között ez is hozzájárult a végrehajtási késedelmekhez, amint a 8. háttérmagyarázat példái is mutatják.

87 Az Európai Hálózatfinanszírozási Eszközt és az ERFA-t/KA-t illetően megállapítottuk, hogy a CINEA és az irányító hatóságok nyomon követték ugyan a projektek outputjait, de ritkán gyűjtöttek adatokat az infrastruktúra eredményeiről és hatásairól (pl. arról, hogy a közútról ténylegesen hány tonna szállítása terelődött át kevésbé szennyező közlekedési módokra). Ezenkívül nem végeztek szisztematikus utólagos értékeléseket az eredmények és a hatások felmérése céljából. Igaz, hogy az eredmények és hatások megvalósulásához idő kell, de értékelések hiányában mégis nehezebb volt azonosítani az intermodális projektek finanszírozása terén bevált gyakorlatokat és a közös problémákat, ami összhangban van a Számvevőszék korábbi megállapításaival⁴⁷.

Következtetések és ajánlások

88 Összességében arra a következtetésre jutottunk, hogy az intermodális árufuvarozásra irányuló uniós szabályozási és pénzügyi támogatás nem volt kellően eredményes, mivel az intermodális árufuvarozás továbbra sem élvez a közúti szállítással egyenlő versenyfeltételeket az Unióban. Ennek okai i. az intermodális közlekedésre vonatkozó, az árufuvarozás környezetbarátabbá tételére irányuló uniós célok kidolgozásának és nyomon követésének hiányosságai; ii. az intermodális szállítás ösztönzése céljának ellentmondó szabályozási rendelkezések; iii. a terminálok és a lineáris infrastruktúra fejlesztésével kapcsolatos kihívások. Az intermodális árufuvarozás versenyképessége az Unióban csak akkor növelhető, ha ezek a gondok sürgős orvoslást nyernek.

89 Megállapítottuk, hogy a Bizottság nem rendelkezik kifejezetten az intermodalitásra vonatkozó uniós stratégiával. Ehelyett az intermodalitás a környezetbarát árufuvarozás előmozdítására és a modális váltásra irányuló szélesebb körű stratégiák, nevezetesen az egységes európai közlekedési térség 2011. évi ütemterve és a 2020. évi fenntartható és intelligens mobilitási stratégia részét képezte. Ez utóbbiakban szerepeltek a fenntartható szállítási módok arányának növelésére irányuló célértékek, de az intermodális szállításra vonatkozóan nem állapítottak meg ilyeneket. Ráadásul még ezek az uniós célértékek sem reálisak, mivel a mögöttes feltételezések nem alapultak megbízható szimulációkon arra vonatkozóan, hogy mennyi modális váltás érhető el reálisan, figyelembe véve i. a vasutak és a belvízi utak meglévő hosszú távú infrastrukturális korlátait és ii. az intermodális közlekedés versenyképességét befolyásoló szabályozási akadályokat (lásd: 26–32. bekezdés).

90 Ezenkívül az uniós szinten meghatározott célokról nem állapodtak meg a tagállamokkal, és nem bontották le azokat nemzeti szinten vagy egyes folyosókra nézve érvényesíthető célokra. A tagállamok saját modális váltási stratégiákat dolgoztak ki és saját célértékeket tűztek ki, amelyek nem álltak összhangban uniós megfelelőikkel, sőt azoknál még ambiciózusabbak voltak. A Bizottság – részben a nemzeti célok és az azokhoz kapcsolódó határidők sokfélesége miatt – nem követte nyomon következetesen, hogyan alakul e stratégiák, illetve az uniós célok összhangja (lásd: 33–38. bekezdés).

91 Végül: annak Bizottság általi nyomon követését, hogy az intermodalitás mennyiben segítette elő az árufuvarozás környezetbarátabbá tételére vonatkozó uniós célok elérését, nagyban hátráltatta a tagállamoktól származó adatok hiánya (lásd: 39–41. bekezdés).

1. ajánlás. Célértékek meghatározása a törzshálózati folyosók mentén történő fuvarozás modális megoszlására vonatkozóan és beszámolás azokról

Javasoljuk, hogy a Bizottság:

1. az érintett tagállamokkal szoros együttműködésben határozzon meg törzshálózati folyosónként célértékeket az árufuvarozási forgalom – és ennek részeként az intermodális forgalom – modális részarányára vonatkozóan;
2. írja elő az európai koordinátorok számára, hogy számoljanak be e célértékek eléréséről, és határozza meg, milyen beruházás szükséges az azoknak való megfeleléshez;
3. az Eurostattal és a nemzeti statisztikai hivatalokkal együttműködve tökéletesítse az intermodális árufuvarozásra vonatkozó nemzeti adatok gyűjtését; ehhez értékelje, szükség van-e az adatszolgáltatási követelmények jogalkotási aktusban történő előírására.

Ajánlott megvalósítási határidő: az a) és b) pont esetében 2024 vége, a c) pont esetében 2026 vége.

92 A piacszabályozás kulcstényező a szakpolitikai döntéshozatalban. A kombinált fuvarozásról szóló irányelv – az intermodális fuvarozásra vonatkozó egyetlen uniós jogszabály – rendelkezései azonban elavultak. Emellett a tagállamok egyes rendelkezéseket eltérően ültettek át, ami bizonytalanságot okozott a logisztikai szereplők számára. A Bizottság többször is kísérletet tett az irányelv felülvizsgálatára, de nem sikerült megállapodásra jutnia a tagállamokkal (lásd: 43–45. bekezdés).

93 A közúti szállításra vonatkozó uniós jogi keretben meglévő mentességek vagy választási lehetőségek ellene hatnak más, az intermodalitás ösztönzésére irányuló rendelkezéseknek. Ezenfelül a vasúti szállításra vonatkozó uniós szabályozási keret tekintetében aggályok merülnek fel a kapacitáskezeléssel és a kölcsönös átjárhatósággal kapcsolatban, amelyek új jogalkotási intézkedés hiányában valószínűleg fennmaradnak (lásd: 46–54. bekezdés).

94 A Bizottság lépéseket tett annak az állami támogatásokra vonatkozó uniós keretrendszernek a további egyszerűsítése érdekében, amely abban az esetben alkalmazandó, ha a nyújtott támogatások megfelelnek az állami támogatás Szerződésben meghatározott fogalmának. 2022-ben a Tanács rendeletet fogadott el annak előkészítésére, hogy ezen eljárás alól mentesüljenek az olyan intézkedések, amelyek a közúti szállításról elterelő modális váltást eredményeznek. A mentesítés a vasúti, belvízi és multimodális szállításra vonatkozna (lásd: 55–63. bekezdés).

95 A meglévő intermodális terminálokra és az ott kínált szolgáltatásokra vonatkozó nyilvánosan elérhető információk hiánya, valamint a hálózati kapacitásokra vonatkozó valós idejű információk hiánya akadályozzák a megbízókat és a logisztikai szolgáltatókat abban, hogy ügyfeleiknek a lehető legjobb intermodális fuvarmegoldást kínálják. Míg a Bizottság az információáramlás digitalizálására vonatkozó közös technikai standardok kifejlesztésén dolgozik, a tagállamok közben már saját logisztikai platformokat fejlesztenek és eltérő tartalmú információt gyűjtenek. Ezenkívül a Bizottság azon próbálkozása, amikor 2015-ben létrehozott egy uniós honlapot a vasúti terminálokra vonatkozó információkkal, szerény eredménnyel járt, mivel a terminálok üzemeltetői igen kevés adatot szolgáltattak (lásd: 67–71. bekezdés).

2. ajánlás. Szabályozási változtatások előkészítése az intermodális fuvarozás versenyképességének javítása érdekében

A Bizottság készítse elő a szabályozási keret felülvizsgálatát a következők tekintetében:

1. a vasutat illetően fel kellene számolni a meglévő szabályozási akadályokat, hogy a vasút a kizárólag közúti közlekedés versenyképes alternatívája lehessen. Különösen a jelenleg nemzeti szintű műszaki és üzemeltetési szabványok szabályozására, valamint arra nézve van szükség rendelkezésekre, hogy a kapacitáskezelés jobban idomuljon az árufuvarozási szolgáltatások szükségleteihez;
2. mind a kombinált szállítást, mind a tisztán közúti szállítást illetően, az előbbi hatályát kiterjesztve az intermodális szállításra. A felülvizsgálatok törekedjenek a tagállamok általi végrehajtás sokféleségének csökkentésére, az információáramlás digitalizálását célzó rendelkezések bevezetésére, valamint az intermodális szállítás ösztönzésének erősítésére a csak közúti szállításhoz képest.

Ajánlott megvalósítási határidő: 2024 vége.

96 Megállapításunk szerint a Bizottságnak nincs áttekintése sem a jelenlegi, sem pedig a még megépítendő, illetve az ipari igények kielégítése érdekében fejlesztendő terminálokról. Azt is megállapítottuk, hogy a transzeurópai közlekedési hálózat (TEN-T) egyes szakaszai nem felelnek meg az olyan speciális műszaki követelményeknek, amilyeneket például 740 méter hosszúságú szerelvények üzemeltetése kíván meg, és ez tovább korlátozza az intermodális szállítás további terjedésének lehetőségét (lásd: 72–82. bekezdés).

97 A TEN-T rendelet felülvizsgálatára irányuló 2021. évi bizottsági javaslat javíthat a helyzeten: a tagállamoknak eszerint fel kellene mérniük a terminálinfrastruktúra iránti igényeket (piaci tanulmány), a Bizottság pedig végrehajtási jogi aktusokat fogadhatna el a hálózati szakaszok kiépítésére vonatkozó határidők és feltételek meghatározása érdekében (lásd: 72–82. bekezdés).

3. ajánlás. Az intermodális terminálokra irányuló szükségletek koordinált tagállami értékelése alapjainak lefektetése

A TEN-T rendelet felülvizsgálatára irányuló 2021. évi javaslat további lépéseként a Bizottság nyújtson egyértelmű iránymutatást a tagállamoknak i. a piaci tanulmány elkészítésének, illetve ii. a terminálfejlesztési terv kidolgozásának módjáról, különös tekintettel a határokon átnyúló vonatkozásokra és a törzshálózati folyosók mentén található terminálokra.

Megvalósítás céldátuma: 12 hónappal az új TEN-T rendelet hatálybalépését követően.

98 A közlekedési projektek végrehajtása gyakran szenved késedelmet: az intermodalitást támogató 16 projektből álló minta elemei közül 14 esetében ez volt a helyzet. Megállapításunk szerint más okok mellett (mint például a tervezési eljárások elhúzódása és a Covid19-világjárvány hatásai) hozzájárult ezekhez a késedelmekhez az intermodális projekteknek az a sajátos jellemzője, hogy koordinálni kell a különböző köz- és magánszereplők tevékenységét (lásd: 83–87. bekezdés).

99 Az intermodalitást támogató azon projektek projektgazdáinak, amely projektek a 2014 és 2020 közötti időszakban az Európai Hálózatfinanszírozási Eszközön keresztül a Bizottságtól, illetve az Európai Regionális Fejlesztési Alapon vagy a Kohéziós Alapon keresztül az irányító hatóságoktól részesültek támogatásban, nem kellett a konkrét eredményekre vonatkozó becsléseket közölniük projektpályázataikban a modális váltás tekintetében. Bár a mintánkban szerepelt néhány olyan projektgazda, aki benyújtott ilyen becsléseket, ezeket a támogatási megállapodások nem tartalmazták célértékként. Az uniós finanszírozású intermodális projektek nyomon követése során inkább az outputokra, semmint az eredményekre és a hatásokra összpontosítanak. Ebből adódóan – bár igaz, hogy az eredmények és hatások megvalósulásához idő kell – nem lehet szisztematikusan azonosítani az intermodális projektek finanszírozása terén bevált gyakorlatokat és felmerült problémákat (lásd: 83–87. bekezdés).

100 Noha az Unió támogatást nyújt az intermodális terminálok infrastruktúrájára a tulajdonos beruházási költségeinek csökkentése érdekében, megállapításunk szerint a mintában szereplő projektek esetében mégsem volt előírás, hogy a projektpályázat tartalmazzon értékelést arról, hogy a támogatás összhangban áll-e a tervezett díjszabás szintjével, illetve a projekttől potenciálisan elvárható modális váltással. Ezzel elvész egy lehetőség arra, hogy az intermodális árufuvarozási szolgáltatások versenyképesebbé váljanak (lásd: 55–61. bekezdés).

4. ajánlás. Az uniós finanszírozású projektek költség-haszon elemzésében a modális váltási potenciál értékelésének elvégzése

A modális váltás uniós finanszírozású projektek általi további ösztönzése érdekében a Bizottság:

1. írja elő, hogy az Európai Hálózatfinanszírozási Eszköz (közvetlen irányítás) által finanszírozott és modális váltásra (különösen terminál- vagy kikötői infrastruktúrára) irányuló projektek kedvezményezettjei a támogatási kérelmüknek jelenleg is kötelező részét képező költség-haszon elemzésben adjanak számszerű becslést a projekt által előidézett potenciális modális váltásról, valamint a modális váltás előmozdításához szükséges díjszintről;
2. a megosztott irányítás alá tartozó projektek esetében juttassák érvényre az a) pont szerinti koncepciót az irányító hatóságoknál, különösen az operatív programok megtervezésekor, valamint a programok monitoringbizottságainál.

Ajánlott megvalósítási határidő: 2023 vége.

A jelentést 2023. február 15-i luxembourgi ülésén fogadta el az Annemie Turtelboom számvevőszéki tag elnökölte II. Kamara.

Mellékletek

I. melléklet. Az ellenőrzésre kiválasztott tagállamok helyreállítási és rezilienciaépítési terveiben szereplő, intermodalitáshoz kapcsolódó főbb reformok és beruházások

II. melléklet. Az ellenőrzésre kiválasztott, uniós társfinanszírozású projektek listája

III. melléklet. Az intermodális szállítás szempontjából releváns korábbi számvevőszéki különjelentések és áttekintések

09/2018. sz. áttekintés: „A sikeres közlekedési ágazat felé az Unióban: a megoldásra váró feladatok (állapotfelmérés)”.

13/2017. sz. különjelentés: „Megvalósul-e a gyakorlatban az egységes európai vasúti forgalomirányítási rendszer létrehozására irányuló politikai döntés?”

23/2016. sz. különjelentés: „Tengeri szállítás az Unióban: zavaros vizeken – sok eredménytelen és fenntarthatatlan beruházás”.

08/2016. sz. különjelentés: „Vasúti árufuvarozás az Unióban: az ágazat még nincs sínen”.

01/2015. sz. különjelentés: „Belvízi szállítás Európában: 2001 óta nem történt jelentős javulás a modális részesedés és a hajózhatóság feltételeinek terén”.

03/2013. sz. különjelentés: „Eredményesek voltak-e a Marco Polo programok a teherforgalom közutakról való átterelése tekintetében?”

08/2010. sz. különjelentés: „A transzeurópai vasúti tengelyek szállítási teljesítményének javítása: Eredményesek voltak-e az Unió vasúti infrastrukturális beruházásai?”.

IV. melléklet. Négy bizottsági értékelési eljárás elemzése

V. melléklet. Az azonosított működési akadályok típusai, szállítási módok szerint

Rövidítések

CEF: Európai Hálózatfinanszírozási Eszköz

CINEA: Európai Éghajlat-politikai, Környezetvédelmi és Infrastrukturális Végrehajtó Ügynökség

DG MOVE: Mobilitáspolitikai és Közlekedési Főigazgatóság

DG REGIO: Regionális és Várospolitikai Főigazgatóság

ERFA: Európai Regionális Fejlesztési Alap

ERTMS: Európai Vasúti Forgalomirányítási Rendszer

EUMSZ: Az Európai Unió működéséről szóló szerződés

KA: Kohéziós Alap

OECD: Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet

TEN-T: Transzeurópai közlekedési hálózat

TEU: húszlábas konténerre vonatkoztatott egység

Glosszárium

A „szennyező fizet” elve: Azt előíró elv, hogy a ténylegesen vagy valószínűsíthetően szennyezést okozó személyek viselik az e szennyezés megelőzésére, megfékezésére vagy orvoslására irányuló intézkedések költségeit.

Állami támogatás: Vállalkozásnak vagy szervezetnek nyújtott közvetlen vagy közvetett kormányzati támogatás, amely azt előnyös helyzetbe hozza versenytársaihoz képest.

Digitalizáció: A digitális technológia és a digitalizált információk fokozottabb integrálása és felhasználása a folyamatok és feladatok egyszerűbbé, gyorsabbá, hatékonyabbá, illetve gazdaságosabbá tétele érdekében.

Európai Hálózatfinanszírozási Eszköz: Az energetikai, a közlekedési, valamint az információs és kommunikációs technológiai ágazatok fenntartható és összekapcsolt infrastruktúráinak megteremtéséhez pénzügyi támogatást nyújtó uniós eszköz.

Európai Regionális Fejlesztési Alap: Uniós alap, amely a régiók közötti egyenlőtlenségek csökkentésére irányuló beruházások finanszírozásával erősíti a gazdasági és társadalmi kohéziót.

Európai szemeszter: Éves ciklus, amely keretet biztosít az uniós tagállamok gazdaságpolitikáinak összehangolásához és az előrehaladás nyomon követéséhez.

Európai Vasúti Forgalomirányítási Rendszer: Kezdeményezés egységes uniós szabványok bevezetésére a vonatbefolyásolási és -vezérlési rendszerek terén, biztosítva a határokon átnyúló átjárhatóságot.

Európai zöld megállapodás: 2019-ben elfogadott uniós növekedési stratégia, amelynek célja, hogy 2050-ra klímasemlegessé tegye az Uniót.

Gazdasági szereplő: Természetes vagy jogi személy, aki vagy amely fizetés ellenében terméket vagy szolgáltatást nyújt.

Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszköz: A Covid19-világjárvány gazdasági és társadalmi hatásainak enyhítését és a helyreállítás ösztönzését célzó uniós pénzügyi támogatási mechanizmus, amely ugyanakkor a zöld és digitális átalakulást is előmozdítja.

Irányító hatóság: Egy tagállam által valamely uniós finanszírozású program irányítására kijelölt nemzeti, regionális vagy helyi hatóság (illetve magánszervezet).

Kedvezményezett: Az uniós költségvetésből vissza nem térítendő támogatásban vagy kölcsönben részesülő természetes vagy jogi személy.

Kohéziós Alap: Az Unión belüli gazdasági és társadalmi egyenlőtlenségek csökkentésére irányuló uniós alap, amely olyan tagállamokban támogat beruházásokat, ahol az egy lakosra jutó bruttó nemzeti jövedelem nem éri el az uniós átlag 90%-át.

Közös rendelkezésekről szóló rendelet: Az öt európai strukturális és beruházási alap mindegyikére alkalmazandó szabályokat meghatározó rendelet.

Közvetlen irányítás: Olyan folyamat, amelynek keretében – a megosztott és a közvetett irányítástól eltérően – maga a Bizottság irányít egy uniós alapot vagy programot.

Megosztott irányítás: Az uniós költségvetés végrehajtásának olyan módozata, amikor – a közvetlen irányítással ellentétben – a Bizottság bizonyos végrehajtási feladatokat a tagállamokra bíz, de azokért továbbra is viseli a végső felelősséget.

Modális váltás: Egyik közlekedési módról a másikra való áttérés.

Monitoring: Valamely célkitűzés elérése felé tett előrehaladás szisztematikus megfigyelése és ellenőrzése, részben mutatók segítségével.

Operatív program: Az Unió által finanszírozott kohéziós projektek végrehajtásának meghatározott időszakra szóló kerete, amely tükrözi a Bizottság és az egyes tagállamok közötti partnerségi megállapodásokban meghatározott prioritásokat és célkitűzéseket.

Országspecifikus ajánlás: Éves iránymutatás, amelyet a Bizottság ad ki az európai szemeszter részeként – a Tanács általi jóváhagyást követően – az egyes tagállamoknak azok makrogazdasági, költségvetési és strukturális politikáiról.

Párizsi Megállapodás: 2015-ben aláírt nemzetközi megállapodás a globális felmelegedés 2 °C alatt tartására, amelynek értelmében továbbá minden eszközzel törekedni kell annak 1,5 °C-ra való korlátozására is.

Partnerségi megállapodás: A Bizottság és valamely tagállam(ok) vagy harmadik ország(ok) között egy uniós kiadási program keretében létrejött megállapodás, amely például stratégiai terveket, beruházási prioritásokat, kereskedelmi vagy fejlesztésisegély-nyújtási feltételeket tartalmaz.

Utólagos értékelés: Valamely befejezett projekt vagy program eredményességének, hatékonyságának, koherenciájának, relevanciájának és uniós hozzáadott értékének független értékelése.

A Bizottság válaszai

https://www.eca.europa.eu/hu/Pages/DocItem.aspx?did=63659

Időrendi áttekintés

https://www.eca.europa.eu/hu/Pages/DocItem.aspx?did=63659

Ellenőrző csoport

Ellenőrzéseinek eredményeit a Számvevőszék különjelentésekben mutatja be, amelyek egy adott költségvetési területhez kapcsolódó uniós szakpolitikákkal és programokkal, illetve az irányítással kapcsolatos kérdésekkel foglalkoznak. Hogy ellenőrzési munkája maximális hatást érjen el, témái megválasztásakor és feladatai megtervezésekor a Számvevőszék figyelembe veszi a teljesítmény-, illetve szabályszerűségi kockázatokat, az érintett bevétel vagy kiadás nagyságát, a várható fejleményeket, valamint a politikai és a közérdeket.

Ezt a teljesítmény-ellenőrzést a kohéziós, növekedési és társadalmi befogadási beruházások kiadási területeire szakosodott, Annemie Turtelboom számvevőszéki tag elnökölte II. Kamara végezte. Az ellenőrzést Annemie Turtelboom számvevőszéki tag vezette Paul Sime kabinetfőnök és Celil Ishik kabinetattasé, Marion Colonerus és Niels‑Erik Brokopp ügyvezetők, Guido Fara feladatfelelős, Manja Ernst helyettes feladatfelelős, valamint Tomasz Kapera, Annabelle Miller és Laurence Szwajkajzer számvevők támogatásával.

Balról jobbra: Marion Colonerus, Paul Sime, Manja Ernst, Tomasz Kapera, Annemie Turtelboom, Guido Fara, Niels-Erik Brokopp, Celil Ishik, Laurence Szwajkajzer.

Végjegyzetek

¹ Eurostat, United Nations and International Transport Forum – OECD: Glossary for transport statistics, 2019.

² A Bizottság hatásvizsgálata a kombinált árufuvarozásról szóló irányelvre irányuló javaslatról, SWD(2017) 362.

³ Mobilitáspolitikai és Közlekedési Főigazgatóság (Európai Bizottság), EU transport in figures. Statistical pocketbook 2021, 2021.

⁴ Bizottsági fehér könyv, COM(2011) 144.

⁵ Európai Környezetvédelmi Ügynökség: Greenhouse gas emissions from transport in Europe, 2021. november 18.

⁶ Európai Környezetvédelmi Ügynökség: Briefing No 15/2022, Reducing greenhouse gas emissions from heavy-duty vehicles in Europe, 2022. szeptember 7.

⁷ A Bizottság közleménye: „Az európai zöld megállapodás”, COM(2019) 640.

⁸ A Bizottság közleménye: „Fenntartható és intelligens mobilitási stratégia”, COM(2020) 789.

⁹ Az 1315/2013/EU rendelet.

¹⁰ A Bizottság javaslata, 2021. december, COM(2021) 812.

¹¹ A Bizottság javaslata, 2022. július, COM(2022) 384.

¹² A Tanács 92/106/EGK irányelve.

¹³ Az (EU) 2022/362 irányelv.

¹⁴ Az (EU) 2021/241 rendelet.

¹⁵ 03/2013. sz. különjelentés: „Eredményesek voltak-e a Marco Polo programok a teherforgalom közutakról való átterelése tekintetében?”

¹⁶ Európai Bizottság: minőségi jogalkotási eszköztár, a monitoringintézkedésekre és -mutatókra vonatkozó 43. eszköz, 2021 (angol nyelven).

¹⁷ Mobilitáspolitikai és Közlekedési Főigazgatóság (Európai Bizottság), EU transport in figures. Statistical pocketbook 2021, 2021.

¹⁸ Az Európai Unió Tanácsa: Presidency’s Synthesis of Member States’ views, 11255/11, 2011.

¹⁹ Az Európai Unió Tanácsa: A Tanács következtetései a Bizottság fenntartható és intelligens mobilitási stratégiájáról, 8824/21, 2021.

²⁰ Mobilitáspolitikai és Közlekedési Főigazgatóság (Európai Bizottság), EU transport in figures. Statistical pocketbook 2021, 2021.

²¹ Eurostat, Intermodal transport - unitisation in freight transport (tran_im).

²² A 92/106/EGK tanácsi irányelv 5. cikke.

²³ Európai Bizottság: Analysis of the EU Combined Transport. Final Report, 2015. január.

²⁴ A Bizottság közleménye: „Fenntartható és intelligens mobilitási stratégia”, COM(2020) 789.

²⁵ Európai Bizottság: Analysis of the EU combined transport, 2015.

²⁶ Lásd például: Európai Bizottság: Rail Market Monitoring report, 2021 .

²⁷ A Tanács 96/53/EK irányelve.

²⁸ Az (EU) 2020/1055 rendelet.

²⁹ Európai Bizottság: REFIT ex-post evaluation of Combined Transport Directive 92/106/EEC, SWD(2016) 140, 2016. április 20.

³⁰ Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 107. cikke.

³¹ 24/2016. sz. különjelentés: „Jobban kell törekedni a kohéziós politikában alkalmazott állami támogatási szabályok megismertetésére és betartatására”.

³² A 651/2014/EU bizottsági rendelet 56b. és 56c. cikke.

³³ A Tanács (EU) 2022/2586 rendelete.

³⁴ Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 93. cikke.

³⁵ Az (EU) 2012/34 irányelv és az (EU) 2017/2177 bizottsági végrehajtási rendelet.

³⁶ Az (EU) 2021/1060 rendelet IV. mellékletének 3.1. feljogosító feltétele.

³⁷ Az 1303/2013/EU rendelet XI. mellékletének 7.1., 7.2. és 7.3. előzetes feltétele.

³⁸ Európai Bizottság, Előrehaladási jelentés a transzeurópai közlekedési hálózat 2018-ban és 2019-ben történt megvalósításáról, COM(2021) 818, 2021.12.14.

³⁹ Rotterdam Declaration of Ministers on Rail Freight Corridors, 2010.6.14.

⁴⁰ Bizottság, Előrehaladási jelentés, uo.

⁴¹ Európai Bizottság, Összehasonlító értékelés az intermodális szállítás átrakodási technológiáiról és azok költségeiről, 2022.

⁴² Európai Bizottság, Study on the Rhine-Alpine TEN-T Core Network Corridor, 2020.

⁴³ Central Commission for the Navigation of the Rhine (CCNR) Market Observation. Annual Report 2022.

⁴⁴ Projektinformationssystem (PRINS) zum Bundesverkehrswegeplan 2030, W 25 Abladeoptimierung der Fahrinnen am Mittelrhein.

⁴⁵ Deutsche Bahn, Ausbau- und Neubaustrecke Karlsruhe–Basel, 2022. október.

⁴⁶ Többek között a 08/2016. sz. különjelentés: „Vasúti árufuvarozás az Unióban: az ágazat még nincs sínen”, a 23/2016. sz. különjelentés: „Tengeri szállítás az Unióban: zavaros vizeken – sok eredménytelen és fenntarthatatlan beruházás” és a 09/2018. sz. áttekintés: „A sikeres közlekedési ágazat felé az Unióban: a megoldásra váró feladatok (állapotfelmérés)”.

⁴⁷ Többek között a 05/2021. sz. áttekintés: „A nagyszabású közlekedési infrastrukturális projektek uniós keretrendszere nemzetközi összehasonlításban”, a 10/2020. sz. különjelentés: „Uniós közlekedési infrastruktúrák: nagyobb fokozatba kell kapcsolni a megaprojektek megvalósítását, hogy időben felléphessenek a hálózati hatások”, valamint 19/2019. sz. különjelentés: „INEA: A várt előnyök megvalósultak, de a CEF hiányosságait még ki kell küszöbölni”.

Elérhetőség

EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Telefon: +352 4398-1
Megkeresés: eca.europa.eu/hu/Pages/ContactForm.aspx
Weboldal: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (https://europa.eu).

Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2023

PDF	ISBN 978-92-847-9644-1	ISSN 1977-5733	doi:10.2865/89667	QJ-AB-23-007-HU-N
HTML	ISBN 978-92-847-9649-6	ISSN 1977-5733	doi:10.2865/48923	QJ-AB-23-007-HU-Q

COPYRIGHT

© Európai Unió, 2023

Az Európai Számvevőszék dokumentumainak felhasználását a nyíltadat-politikáról és a dokumentumok további felhasználásáról szóló 6-2019. sz. számvevőszéki határozat szabályozza.

Ellenkező rendelkezés (pl. az egyedi szerzői jogi nyilatkozatokban foglaltak) hiányában az Európai Unió tulajdonában lévő számvevőszéki tartalmak a Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0) licenc alá tartoznak. Ezért főszabályként a továbbfelhasználás a forrás és a változtatások megfelelő feltüntetésével megengedett. A számvevőszéki tartalmak továbbfelhasználásakor azok eredeti értelme és mondanivalója nem torzulhat. A Számvevőszék nem vonható felelősségre a továbbfelhasználás esetleges következményeiért.

Ha az adott tartalomban azonosítható magánszemélyek is érintettek (például ha egy kép a Számvevőszék munkatársait ábrázolja) vagy harmadik fél is szerepel a források között, ezek tekintetében külön engedélyt kell kérni.

Amennyiben ilyen engedély kiadására sor kerül, az érvényteleníti a fenti általános érvényű engedélyt, és annak egyértelműen tartalmaznia kell a felhasználással kapcsolatos esetleges korlátozásokat.

Az olyan tartalmak felhasználásához vagy reprodukálásához, amelyek nem az Európai Unió tulajdonát képezik, adott esetben közvetlenül a szerzői jog tulajdonosától kell engedélyt kérni:

- 1. és 6. ábra – ikonok: ezen ábrák a https://flaticon.com forrásainak felhasználásával készültek. © Freepik Company S.L. Minden jog fenntartva.

Az iparjogvédelem alatt álló szoftverek és dokumentumok – pl. szabadalmak, márkajelzések, bejegyzett formatervezési minták, logók és nevek – nem tartoznak a Számvevőszék továbbfelhasználási politikájának hatókörébe.

Az Európai Uniónak az europa.eu címtartomány alá tartozó intézményi weboldalai külső oldalakra mutató hivatkozásokat is tartalmaznak. Ezek nem tartoznak a Számvevőszék hatáskörébe, ezért ajánlott elolvasni az ott közzétett adatvédelmi és szerzői jogi rendelkezéseket.

Az Európai Számvevőszék logójának felhasználása

Az Európai Számvevőszék logója kizárólag a Számvevőszék előzetes hozzájárulásával használható fel.

KAPCSOLATBA SZERETNE LÉPNI AZ EU-VAL?

Személyesen
Az Európai Unió területén több Europe Direct központ is működik. Keresse meg online az Önhöz legközelebb eső központot (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_hu).

Telefonon vagy írásban
A Europe Direct központok feladata, hogy megválaszolják a polgárok Európai Unióval kapcsolatos kérdéseit. Vegye igénybe a szolgáltatást

• az ingyenesen hívható telefonszámon: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bizonyos szolgáltatók számíthatnak fel díjat a hívásért),
• a rendes díjszabású telefonszámon: +32 22999696,
• az alábbi nyomtatvány használatával: european-union.europa.eu/contact-eu/write-us_hu.

INFORMÁCIÓKAT KERES AZ EU-RÓL?

Online
Az EUROPA portál tájékoztatással szolgál az Európai Unióról az EU összes hivatalos nyelvén (european-union.europa.eu).

Uniós kiadványok
Az op.europa.eu/hu/publications címen uniós kiadványok tekinthetők meg és rendelhetők. Ha bizonyos ingyenes kiadványokból több példányra van szüksége, rendeljen a Europe Direct központtól vagy hazájának helyi dokumentációs központjától (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_hu).

Uniós jogszabályok és kapcsolódó dokumentumok
Az EUR-Lex portálon bármelyik hivatalos nyelven hozzáférhetők az EU jogi tartalmai és az 1951-től megjelenő jogszabályai (eur-lex.europa.eu).

Uniós nyílt hozzáférésű adatok
A „data.europa.eu” portálon az uniós intézmények, szervek és ügynökségek nyílt hozzáférésű adatkészletei érhetők el. Az adatok ingyen letölthetők és felhasználhatók, úgy kereskedelmi, mint nem kereskedelmi célokra. Emellett a portálon keresztül a különböző európai országok számos adatkészlete elérhető.