Intermodalni prijevoz tereta EU je i dalje daleko od uklanjanja tereta s cesta

Sažetak

I. Intermodalni prijevoz tereta obuhvaća prijevoz robe u jednoj utovarnoj jedinici (primjerice kontejneru) na način da se upotrebljava kombinacija više načina prijevoza (cestovni prijevoz, željeznički prijevoz, prijevoz plovnim putovima ili zračni prijevoz). Intermodalnim se prijevozom mogu optimizirati relativne prednosti svakog od navedenih načina prijevoza u smislu fleksibilnosti, brzine, troškova i ekološke učinkovitosti. U razdoblju 2014. – 2020. ukupna financijska sredstva EU-a u okviru Europskog fonda za regionalni razvoj (EFRR), Kohezijskog fonda (KF) i Instrumenta za povezivanje Europe (CEF) rezervirana za projekte kojima se podržava intermodalnost iznosila su oko 1,1 milijardu eura.

II. Europski revizorski sud (Sud) odlučio je provesti ovu reviziju kako bi informirao donositelje politika i dionike o djelotvornosti regulatorne i financijske potpore EU-a za intermodalni prijevoz tereta od 2014. U tu je svrhu procijenio jesu li ciljne vrijednosti EU-a u pogledu intermodalnosti u okviru šire strategije EU-a za ozelenjivanje prijevoza tereta bile dobro osmišljene i praćene. Procijenio je i podržava li se pravnim okvirom EU-a intermodalni prijevoz tereta na odgovarajući način te je li infrastrukturna mreža EU-a prikladna za potrebe intermodalnosti. Proveo je reviziju u sedam država članica i ispitao uzorak od 16 projekata za koje su primljena financijska sredstva EU-a do 2020.

III. Općenito, Sud je zaključio da regulatorna i financijska potpora EU-a za intermodalni prijevoz tereta nije dovoljno djelotvorna jer još uvijek ne postoje jednaki uvjeti za intermodalni prijevoz tereta u EU-u zbog regulatornih i infrastrukturnih prepreka. To znači da intermodalni prijevoz tereta još uvijek ne može pod jednakim uvjetima konkurirati cestovnom prijevozu. Sud je utvrdio da Komisija nema posebnu strategiju EU-a za intermodalnost, nego da je intermodalnost dio širih strategija za ozelenjivanje prijevoza tereta i prijelaz na alternativne vrste prijevoza.

IV. Komisija nije utvrdila kvantitativne ciljne vrijednosti za udio intermodalnog prijevoza tereta, a utvrdila je i nerealne ciljne vrijednosti EU-a za 2030. i 2050. u pogledu povećane upotrebe željeznice i unutarnjih plovnih putova za prijevoz tereta. Te se ciljne vrijednosti nisu temeljile na pouzdanim simulacijama u pogledu toga u kojoj se mjeri prijelaz na alternativne vrste prijevoza može postići. Sud je utvrdio i da su države članice utvrdile ciljne vrijednosti povećanja željezničkog prijevoza tereta bez njihova usklađivanja s ciljnom vrijednošću EU-a i na još ambicioznijoj razini. Komisijino praćenje dosezanja ciljnih vrijednosti EU-a bilo je znatno otežano nedostatkom podataka iz država članica.

V. Regulacija tržišta jedan je od ključnih čimbenika u podržavanju odluka o politikama. Međutim, odredbe Direktive o kombiniranom prijevozu – jedinog zakonodavnog akta EU-a koji se specifično odnosi na intermodalni prijevoz – zastarjele su. Komisija je nekoliko puta pokušala preispitati tu direktivu, no nije uspjela dobiti suglasnost država članica. Postoje i regulatorne odredbe EU-a, posebice one kojima se uređuje cestovni prijevoz, koje su djelomično suprotstavljene cilju da se intermodalnost učini privlačnom. Naposljetku, Komisija je poduzela korake za pojednostavnjenje pravila o državnim potporama za programe usmjerene na prijelaz na vrste prijevoza koje čine alternativu cestovnom prijevozu i koje uključuju željeznicu, unutarnje plovne putove ili multimodalni prijevoz.

VI. Sud je utvrdio da je jedan od čimbenika koji pružatelje logističkih usluga odvraća od intermodalnosti nedostatak lako dostupnih informacija o intermodalnim terminalima i mrežnim kapacitetima u stvarnom vremenu. Osim toga, iako je odgovarajuća infrastruktura još jedan ključni čimbenik za omogućavanje intermodalnog prijevoza, Komisija nema pregled postojećih terminala i terminala koje je tek potrebno izgraditi ili nadograditi kako bi se zadovoljile potrebe relevantnog sektora. Prijedlog Komisije iz 2021. za preispitivanje Uredbe o transeuropskoj prometnoj mreži (TEN-T) može poboljšati situaciju: države članice trebale bi procijeniti potrebe za terminalnom infrastrukturom, a Komisija bi mogla donijeti provedbene akte u svrhu određivanja rokova i uvjeta za uvođenje određenih dijelova mreže. Konačno, kašnjenja država članica u jamčenju usklađenosti linearne infrastrukture (primjerice željezničkih pruga ili unutarnjih plovnih putova) s tehničkim zahtjevima za mrežu TEN-T ugrožavaju konkurentnost intermodalnog prijevoza.

VII. Provedba projekata za intermodalnost financiranih sredstvima EU-a kasnila je u nizu slučajeva u uzorku Suda. Konkretno, složena vlasnička struktura za terminale, koja čini specifičnu značajku nekih intermodalnih projekata, doprinijela je kašnjenju u njihovoj provedbi. Osim toga, financijska sredstva EU-a za projekte koji se odnose na intermodalnu infrastrukturu u okviru Instrumenta za povezivanje Europe, Europskog fonda za regionalni razvoj i Kohezijskog fonda tijekom razdoblja 2014. – 2020. nisu bila povezana s postizanjem konkretnih rezultata u smislu prijelaza na alternativne vrste prijevoza. Konačno, Sud je utvrdio da je praćenje tih projekata bilo usmjereno na ostvarenja, a ne na rezultate i učinke.

VIII. Sud je preporučio Komisiji sljedeće:

1. utvrđivanje ciljnih vrijednosti u pogledu modalnog udjela duž koridora osnovne mreže i izvješćivanje o njima;
2. pripremanje regulatornih izmjena u svrhu povećanja konkurentnosti intermodalnog prijevoza;
3. postavljanje temelja za koordiniranu procjenu koju bi države članice obavile u pogledu potreba povezanih s intermodalnim terminalima;
4. procjenjivanje potencijala za prijelaz na alternativne vrste prijevoza u okviru analiza troškova i koristi za projekte financirane sredstvima EU-a.

Uvod

Intermodalnim prijevozom optimiziraju se relativne prednosti različitih načina prijevoza

01. Intermodalni prijevoz tereta obuhvaća prijevoz robe u jednoj utovarnoj jedinici (primjerice kontejneru, izmjenjivom sanduku ili poluprikolici) bez odvojenog rukovanja na način da se upotrebljava kombinacija više načina prijevoza¹: cestovni prijevoz, željeznički prijevoz, prijevoz plovnim putovima ili zračni prijevoz. Stoga je riječ o posebnom obliku multimodalnog prijevoza. Budući da nema odvojenog rukovanja jer se upotrebljava jedna utovarna jedinica, intermodalni prijevoz tereta sa sobom donosi niže troškove rukovanja od multimodalnog prijevoza.

02. Na slici 1. prikazano je intermodalno putovanje, tj. transport jedne utovarne jedinice od prve ulazne luke EU-a do konačnog odredišta robe.

03. Cestovni prijevoz najfleksibilniji je način prijevoza tereta jer omogućava putovanje od vrata do vrata. Za brojne vrste robe riječ je i o često najbržem i najjeftinijem načinu dostave, i to čak i u slučaju velikih udaljenosti. U prosjeku i u nedostatku mjera potpore intermodalni prijevoz tereta 56 % je skuplji od isključivo cestovne alternative² (vidjeti sliku 2.).

04. Drugi načini prijevoza (primjerice željeznički prijevoz ili prijevoz plovnim putovima) sporiji su i manje fleksibilni od cestovnog prijevoza. Oni zahtijevaju i posebnu infrastrukturu koja se ne može replicirati na svakom mjestu otpreme. Pozitivno je to što navedeni načini prijevoza nude bolju sigurnost i okolišnu učinkovitost, a mogu i smanjiti pritisak na zagušene ceste. Intermodalnost obuhvaća iskorištavanje relativnih prednosti različitih načina prijevoza.

05. Na slici 3. prikazano je kretanje relativnog udjela svakog načina prijevoza za kopneni teret (tj. isključujući zračni i pomorski teret) u razdoblju 2010. – 2020. Tijekom 2010. željeznički prijevoz i prijevoz unutarnjim plovnim putovima činili su oko 25 % ukupnog prijevoza, a do 2020. njihov se udio dodatno smanjio, i to na ispod 23 %.

Povećavanje intermodalnosti jedan je od načina dekarbonizacije prijevoza

06. Emisije stakleničkih plinova smatraju se glavnim uzrokom klimatskih promjena. Na prijevozni sektor trenutačno otpada gotovo četvrtina emisija stakleničkih plinova u Europi. Gotovo tri četvrtine tog udjela (72 % tijekom 2019.) otpada na cestovni prijevoz. Kamioni i teretna vozila koja prevoze teret na cestama odgovorni su za približno četvrtinu emisija u cestovnom prijevozu³. Na slici 4. prikazana je okolišna učinkovitost svakog načina prijevoza tijekom 2018. u smislu emisija stakleničkih plinova (CO₂) u gramima po tonskom kilometru.

07. Prijelaz na vrste prijevoza koje čine alternativu cestovnom prijevozu i povećana upotreba intermodalnog prijevoza mogu imati ključnu ulogu u tome da prijevoz tereta u Europi postane okolišno prihvatljiviji. U Bijeloj knjizi iz 2011. (Planu za jedinstveni europski prometni prostor⁴) Komisija je prvi put utvrdila ciljnu vrijednost za smanjenje emisija stakleničkih plinova iz prijevoznog sektora, i to s ciljem smanjenja od 60 % do 2050. u usporedbi s brojčanim vrijednostima iz 1990. Međutim, za razliku od emisija iz drugih gospodarskih sektora emisije CO₂ iz prijevoznog sektora nisu se smanjile, već su između 1990. i 2019. porasle za 24 %⁵. Iako se učinkovitost prijevoza teškim teretnim vozilima (vozila i logistike) poboljšala tijekom tog razdoblja, povećanje potražnje za prijevozom tereta nadmašilo je povećanje učinkovitosti⁶.

08. U svojem najnovijem strateškom dokumentu o rješavanju izazova povezanih s klimom i okolišem („europskom zelenom planu”⁷) iz 2019. Komisija je pozvala na još veće smanjenje emisija stakleničkih plinova iz prometa (tj. 90 % do 2050.) kako bi gospodarstvo EU-a do 2050. postalo klimatski neutralno gospodarstvo u skladu s Pariškim sporazumom o klimatskim promjenama.

09. Naknadno, Komisija je tijekom 2020. objavila svoju strategiju održive i pametne mobilnosti⁸ te je pozvala na to da se u velikoj mjeri prijeđe na željeznički prijevoz, prijevoz unutarnjim plovnim putovima ili pomorski prijevoz na kratkim udaljenostima. Pomorski prijevoz na kratkim udaljenostima odnosi se na kretanje tereta morskim putem između luka geografski smještenih u Europi ili između tih luka i luka u neeuropskim zemljama koje imaju obalu na zatvorenim morima koja graniče s Europom.

Regulatorni okvir EU-a koji se odnosi na intermodalni prijevoz tereta i odgovornosti za provedbu politike

10. Početkom 1990-ih države članice odlučile su uspostaviti politiku prometne infrastrukture na razini EU-a. Za osmišljavanje, provedbu i primjenu te politike odgovorna je Komisija, posebice njezina Glavna uprava za mobilnost i promet (GU MOVE). Glavni je pravni akt u pogledu europske mreže za cestovni prijevoz, željeznički prijevoz, prijevoz unutarnjim plovnim putovima, prijevoz morem i zračni prijevoz putnika i robe Uredba o transeuropskoj prometnoj mreži (TEN-T)⁹, čija je trenutačna inačica usvojena 2013. (vidjeti okvir 1.).

11. Uz Uredbu o TEN-T-u, koja se bavi infrastrukturnim aspektima, postoje i drugi pravni akti koji uređuju tržište prijevoza i koji su posebno relevantni za intermodalni prijevoz tereta.

• Direktiva o kombiniranom prijevozu¹² iz 1992. jedini je zakonodavni akt EU-a koji se odnosi na intermodalni prijevoz tereta. Kombinirani prijevoz vrsta je intermodalnog prijevoza, no uz ograničenja vrste dopuštene prijevozne jedinice i maksimalne duljine cestovne dionice. Ta direktiva obuhvaća sve prekogranične intermodalne prijevozne tokove pod uvjetom da ne prelaze granicu sa zemljom koja nije članica EU-a. Tokovi koji su isključivo nacionalne prirode još ne spadaju u njezino područje primjene. Direktivom se propisuju regulatorni i financijski poticaji, npr. izuzeća od poreza na motorna vozila za usluge kombiniranog prijevoza.
• Ostali pravni akti, a posebice oni koji se odnose na cestovni prijevoz, mogu utjecati na konkurentnost intermodalnog prijevoza. Primjerice, Direktivom o eurovinjeti¹³ uređuju se pristojbe koje se mogu nametnuti za cestovna vozila kako bi se u obzir uzeli vanjski troškovi cestovnog prijevoza.

12. Države članice i dalje su odgovorne za prenošenje direktiva EU-a povezanih s prijevozom (kao što je Direktiva o eurovinjeti ili Direktiva o kombiniranom prijevozu) u nacionalno pravo i za provedbu propisa EU-a. Države članice odlučuju o svojoj nacionalnoj prometnoj politici, koja može biti utvrđena u nacionalnim planovima prijevoza. One stoga odlučuju koji infrastrukturni projekti (npr. intermodalni terminali ili željezničke pruge) trebaju imati prednost u provedbi. Financijska sredstva za te projekte dolaze prvenstveno iz nacionalnih/regionalnih proračuna.

Financijska sredstva EU-a za projekte koji se odnose na intermodalnu infrastrukturu

13. Tijekom razdoblja 2014. – 2020. EU je financirao projekte koji se odnose na nacionalnu i regionalnu prometnu infrastrukturu iz sljedećih dvaju glavnih izvora:

• Europskog fonda za regionalni razvoj (EFRR) i Kohezijskog fonda (KF), kojima podijeljeno upravljaju Komisija i države članice. Glavna uprava Komisije za regionalnu i urbanu politiku (GU REGIO) odobrava višegodišnje programe (uključujući prioritete za financiranje) koje pripremaju države članice i prati njihovu provedbu. Nacionalna ili regionalna upravljačka tijela odgovorna su potom za odabir i provedbu konkretnih projekata sufinanciranih sredstvima iz EFRR-a i KF-a.
• Instrumenta za povezivanje Europe (CEF), kojim izravno upravlja Komisija (GU MOVE). Odgovornost za dodjelu bespovratnih sredstava i praćenje njezine provedbe delegirala je Europskoj izvršnoj agenciji za klimu, infrastrukturu i okoliš (CINEA).

14. Za razdoblje 2014. – 2020. nositelji projekata i nadležna tijela nisu bili obvezni upotrebljavati posebne oznake za izvješćivanje za projekte kojima se podržava intermodalni prijevoz tereta, ali takve su oznake postojale za pojedine načine prijevoza, kao i za širu kategoriju multimodalnog prijevoza. Sud je stoga morao procijeniti iznos financijskih sredstava EU-a osiguranih u okviru EFRR-a/KF-a i CEF-a u tom razdoblju. Na dan 1. srpnja 2021. sredstva rezervirana za takve projekte iznosila su 1 118 milijuna eura (CEF: 514 milijuna eura; EFRR: 175 milijuna eura; KF: 429 milijuna eura).

15. Za razdoblje 2021. – 2027. ta će tri instrumenta ostati dostupna. Osim toga, u okviru Mehanizma za oporavak i otpornost¹⁴ pruža se dodatna financijska potpora u svrhu ublažavanja društvenog i gospodarskog učinka pandemije bolesti COVID-19 za razdoblje 2021. – 2026. Mehanizam ima proračun od 724 milijarde eura (trenutačne cijene). Države članice mogu ga upotrijebiti za financiranje reformi i infrastrukturnih projekata, uključujući u području prometa. Točna raspodjela sredstava i ciljne vrijednosti koje je potrebno dosegnuti za isplatu doprinosa EU-a podrobno su opisane u nacionalnim planovima za oporavak i otpornost. Prilog I. sadržava pregled projekata za koje je Sud utvrdio da podržavaju intermodalnost u planovima odabranog broja država članica.

Opseg revizije i revizijski pristup

16. U ovom se izvješću procjenjuje djelotvornost regulatorne i financijske potpore EU-a za intermodalni prijevoz tereta od 2014. U tu je svrhu Sud ispitao sljedeće:

• jesu li ciljne vrijednosti za intermodalni prijevoz bile dobro osmišljene i praćene kako bi se postiglo ozelenjivanje prijevoza tereta;
• je li se pravni okvir EU-a na odgovarajući način podržavao intermodalni prijevoz tereta kako bi se omogućilo da on postane konkurentniji;
• je li infrastrukturna mreža EU-a bila prikladna za potrebe intermodalnosti.

17. Sud je ispitao dokaze iz niza izvora.

• Analizirao je prometne strategije EU-a, relevantni zakonodavni okvir i dokumente o politikama, kao i objavljena izvješća drugih vrhovnih revizijskih institucija, istraživačkih tijela, sektorskih udruženja i pripadnika akademske zajednice koja se odnose na intermodalni prijevoz tereta.
• Analizirao je nacionalne prometne strategije, kao i zakonodavne dokumente i dokumente o politikama na uzorku od šest država članica (Njemačka, Španjolska, Francuska, Italija, Nizozemska i Poljska).
• Intervjuirao je osoblje iz relevantnih glavnih uprava Komisije i iz CINEA-e, kao i predstavnike nacionalnih tijela.
• Održao je sastanke sa sektorskim udruženjima otpremnika i pružatelja logističkih usluga na europskoj i nacionalnoj razini, kao i s osobljem Međunarodnog prometnog foruma pri Organizaciji za gospodarsku suradnju i razvoj (OECD).
• Za uzorak od sedam država članica (tj. za gore spomenutih šest i Hrvatsku) analizirao je uzorak od 16 projekata za koje su dobivena financijska sredstva iz proračuna EU-a u razdoblju 2014. – 2020. (vidjeti Prilog II.). Posjetio je mjesta provedbe nekih od navedenih projekata i izvršio pregled dokumentacije za druge.

18. Na slici 5. nalazi se pregled zemalja i uzorak projekata kojima se podržava intermodalnost prijevoza tereta koji su bili predmet revizije koju je proveo Sud.

19. Sud je države članice odabrao na temelju značajnosti financijskih sredstava EFRR-a/KF-a i CEF-a dodijeljenih za projekte koji se odnose na intermodalnu infrastrukturu u svakoj zemlji i na temelju obujma tokova tereta među zemljama. Odabranim zemljama Sud pokriva tri ključna trgovinska toka koji se preklapaju s dijelovima koridora TEN-T-a, tj. s Rajnsko-alpskim koridorom (koji se proteže od Belgije i Nizozemske do Italije), sa Sjevernomorsko-baltičkim koridorom (između Poljske i Njemačke) i s Atlantskim i Mediteranskim koridorom (koji Njemačku preko Francuske povezuju sa Španjolskom).

20. Uzorak projekata koje je odabrao Sud pokriva različite kombinacije načina prijevoza i vrsta potpore za intermodalnost (kao što su logističke platforme ili najudaljeniji dijelovi mreže) i faze provedbe (tj. projekte u tijeku i zaključene projekte). Cjelokupno gledajući, financijska sredstva EU-a rezervirana za te projekte iznose 403 milijuna eura i obuhvaćaju 36 % relevantnog iznosa (vidjeti odlomak 14.).

21. Revizijom koju je proveo Sud obuhvaćeno je razdoblje od usvajanja Plana Komisije za jedinstveni europski prometni prostor 2011. (vidjeti odlomak 07.) te je ona posebice usmjerena na ulaganja koja su financirana sredstvima EU-a u razdoblju 2014. – 2020.

22. Ovo izvješće nadopunjuje niz izvješća Suda koja se bave određenim aspektima u vezi s intermodalnim prijevozom. Prvo takvo izvješće objavljeno je 2013. i odnosilo se na širu kategoriju multimodalnog prijevoza u EU-u¹⁵. U Prilogu III. nalazi se pregled svih izvješća Suda relevantnih za intermodalni prijevoz.

23. Objavom izvješća nastoji se doprinijeti raspravama o budućim prijedlozima zakonodavnih akata čiji je cilj povećati konkurentnost intermodalnog prijevoza i osigurati potrebna ulaganja kojima bi takav prijevoz bio prikladan za buduće izazove. Sud je odlučio provesti ovu reviziju jer je dekarbonizacija prijevoza u središtu cilja EU-a povezanog sa smanjenjem emisija stakleničkih plinova, kako je navedeno u europskom zelenom planu. Intermodalni prijevoz tereta ključan je u tim nastojanjima.

Opažanja

Ciljne vrijednosti za intermodalnost u svrhu ozelenjivanja prijevoza tereta nisu bile djelotvorno utvrđene niti su se posebno pratile

24. Strategija EU-a za postizanje rezultata u pogledu prijelaza na alternativne vrsta prijevoza tereta trebala bi se temeljiti na čvrstim pretpostavkama i postaviti ambiciozne, ali realne ciljne vrijednosti za različite razine upravljanja uključene u taj proces. Praćenje je potrebno kako bi donositelji politika i dionici mogli provjeriti je li provedba politike „na dobrom putu” te kako bi dobili informacije koje se mogu upotrijebiti za procjenu postignuća zadanih ciljeva¹⁶.

25. Sud je stoga ispitao je li Komisija učinila sljedeće:

• definirala realne ciljne vrijednosti za intermodalnost i prijelaz na alternativne vrste prijevoza tereta u svojim strategijama;
• zajamčila da se države članice pridržavaju tih ciljnih vrijednosti;
• pratila doprinos intermodalnog prijevoza tereta njezinim ciljevima u pogledu prijelaza na alternativne vrsta prijevoza.

Komisiji nedostaju ciljne vrijednosti za intermodalnost, a ciljne vrijednosti u svrhu ozelenjivanja prijevoza tereta bile su nerealne i 2011. i 2020.

26. Povećavanje upotrebe načina prijevoza koji emitiraju manje CO₂, tj. željezničkog i vodnog prijevoza, ključno je za postizanje održivije prometne politike. To podrazumijeva i znatnu promjenu opsega među načinima prijevoza i povećanu upotrebu intermodalnog prijevoza. Takva promjena zahtijeva kombinaciju regulatornih mjera, financijskih sredstava i operativnih mjera na razini EU-a i na nacionalnoj razini. Sud je utvrdio da Komisija nema posebnu strategiju EU-a za intermodalnost, nego da je intermodalnost dio širih strategija za ozelenjivanje prijevoza tereta i prijelaz na alternativne vrste prijevoza.

27. U tim se strategijama, tj. Planu za jedinstveni europski prometni prostor iz 2011. i strategiji održive i pametne mobilnosti iz 2020., navode kvantitativne ciljne vrijednosti za povećanu upotrebu željeznice i unutarnjih plovnih putova. Međutim, one se kvantificiraju na različite načine (vidjeti sliku 6.):

• ciljna je vrijednost 2011. bila izražena u obliku udjela cestovnog tereta koji se prevozio preko 300 km, a koji je potrebno prebaciti na druge načine prijevoza; a
• ciljne vrijednosti za željeznicu i unutarnje plovne putove 2020. bile su izražene u obliku povećanja prometa (uključujući pomorski prijevoz na kratkim udaljenostima).

28. Nijednim od tih dvaju dokumenata ne postavljaju se konkretne ciljne vrijednosti EU-a za udio intermodalnog prijevoza tereta. Unatoč tomu očekuje se da će se veliki udio dodatnog obujma tereta koji se prevozi željeznicom i vodnim putovima odnositi na intermodalni prijevoz kako bi se dosegle ciljne vrijednosti navedene na slici 6. jer prve i posljednje dionice putovanja za većinu robe još uvijek iziskuju upotrebu cestovnog prijevoza.

29. Analiza koju je proveo Sud pokazala je da se ciljne vrijednosti Komisije nisu temeljile na pouzdanim simulacijama u pogledu toga u kojoj se mjeri prijelaz na alternativne vrste prijevoza može realno postići uzimajući u obzir postojeća dugoročna infrastrukturna ograničenja za željeznicu i unutarnje plovne putove, kao i regulatorne prepreke koje utječu na konkurentnost intermodalnog prijevoza tereta. Primjerice:

• u procjeni učinka za Bijelu knjigu iz 2011. pretpostavljeno je da će vlakovi maksimalne duljine od 1500 metara biti dopušteni u mreži (što je suprotno trenutačnom zahtjevu od 740 metara u Uredbi o TEN-T-u);
• procjena učinka na kojoj se temelji strategija iz 2020. odnosila se na manjak ulaganja u iznosu od 100 milijardi eura godišnje za razdoblje 2021. – 2030. koji bi se trebao riješiti kako bi njezina predviđanja postala stvarnost. Međutim, Komisija nije pojasnila kako će zajamčiti da države članice pravodobno na raspolaganje stave potrebna financijska sredstva.

30. Osim toga, procjene Komisije o obujmu željezničkog i vodnog prijevoza potrebnog da bi se dosegle ciljne vrijednosti bile su preoptimistične. Primjerice, u Bijeloj knjizi iz 2011. Komisija je predvidjela da će se željeznički teretni promet u razdoblju 2005. – 2030. povećati za 60 %, a u razdoblju 2005. – 2050. za 87 %. Malo je vjerojatno da će se to predviđanje ostvariti ako ne bude novih politika uzimajući u obzir da je željeznički teretni promet porastao za samo 8 % u posljednjem desetljeću (od 2010. do 2019.)¹⁷.

31. U usporedbi s porastom željezničkog teretnog prometa predviđenim u Bijeloj knjizi iz 2011. strategijom iz 2020. postavljene su niže ciljne vrijednosti u pogledu obujma za 2030. i više ciljne vrijednosti za 2050. Budući da je u razdoblju 2010. – 2019. došlo samo do ograničenog porasta udjela željezničkog prijevoza, godišnje stope porasta potrebne za dosezanje ciljnih vrijednosti u okviru strategije iz 2020. sada su još ambicioznije nego što su bile 2011. (vidjeti sliku 7.).

32. Za ciljne vrijednosti za unutarnje plovne putove vrijede slična razmatranja. U usporedbi s Bijelom knjigom iz 2011. strategijom održive i pametne mobilnosti iz 2020. smanjena je relevantna ciljna vrijednost obujma za 2030., a ciljna vrijednost za 2050. ostala je stabilna. Zbog toga je godišnji porast potreban za dosezanje ciljne vrijednosti za 2050. sada veći nego što je bio 2011. (vidjeti sliku 8.).

Države članice postavile su još ambicioznije ciljne vrijednosti koje nisu bile usklađene s neobvezujućim ciljnim vrijednostima EU-a

33. Ciljne vrijednosti EU-a mogu se doseći samo ako su mjere država članica usklađene s tim ciljnim vrijednostima. Sud je stoga procijenio sljedeće:

• jesu li ciljne vrijednosti na razini EU-a podijeljene na obvezujuće ciljeve i ciljne vrijednosti na razini država članica; i
• je li Komisija provjerila usklađenost nacionalnih ciljeva i ciljnih vrijednosti s ciljevima i ciljnim vrijednostima EU-a.

34. Ciljne vrijednosti EU-a utvrđene u Bijeloj knjizi iz 2011. i strategiji iz 2020. nisu obvezujuće za države članice. Sud je utvrdio je da Komisija nije dogovorila te ciljne vrijednosti s državama članicama, kao ni posljedice koje iz njih proizlaze. Zaključci Vijeća o tim strateškim dokumentima zapravo pokazuju da su države članice izrazile određene zadrške u pogledu tih ciljnih vrijednosti (vidjeti okvir 2.). Konačno, te ciljne vrijednosti nisu raščlanjene na geografske ciljne podvrijednosti na razini država članica ili na razini koridora.

35. Analiza koju je proveo Sud pokazala je da je svih šest država članica obuhvaćenih revizijom utvrdilo nacionalne ciljne vrijednosti za veću upotrebu željeznice. Za tri države članice relevantne nacionalne strategije i ciljne vrijednosti za prijelaz na alternativne vrste prijevoza objavljene su prije strategije EU-a iz 2020., a za ostale su tri objavljene ubrzo nakon toga. U slučajevima u kojima su ciljne vrijednosti EU-a i država članica bile usporedive (za četiri države članice iz uzorka, tj. Njemačku, Španjolsku, Francusku i Italiju) Sud je utvrdio da su nacionalne ciljne vrijednosti bile čak i ambicioznije od ciljnih vrijednosti Komisije u smislu potrebne godišnje stope porasta (vidjeti sliku 9.). Osim toga, dvije od država članica nad kojima je provedena revizija za koje su unutarnji plovni putovi bili najrelevantniji, Njemačka i Nizozemska, postavile su i ciljeve povezane s unutarnjim plovnim putovima. Konačno, nijedna država članica osim Poljske nije utvrdila ciljne vrijednosti za udio intermodalnog prijevoza.

36. Sud je utvrdio da su države članice u svih šest ispitanih slučajeva definirale svoje ciljne vrijednosti za prijelaz na alternativne vrste prijevoza na temelju svojih analiza i razmatranja povezanih s politikama. Iako su se nacionalne strategije pozivale na dokumente o politikama EU-a, njihove ciljne vrijednosti nisu bile usklađene s ciljnim vrijednostima EU-a. U nekim su slučajevima nacionalne ciljne vrijednosti definirane u odnosu na različite polazne točke (primjerice, Francuska je postavila ciljnu vrijednost za povećanje teretnog prometa, a Španjolska je postavila ciljnu vrijednost za udio željezničkog prijevoza u prijevozu tereta). To znači da Komisija tijekom provedbe ne može procijeniti jesu li usklađene mjere država članica dovoljne za dosezanje općih ciljnih vrijednosti EU-a za prijelaz na alternativne vrste prijevoza.

37. Naposljetku, Sud je provjerio i u kojoj je mjeri Komisija analizirala nacionalne dokumente o politikama u pogledu aspekata povezanih s prijelazom na alternativne vrste prijevoza i intermodalnosti te iznijela primjedbe o njima. U pregledu je dokumentacije Sud uzeo u obzir nacionalne planove prijevoza, nacionalne energetske i klimatske planove, nacionalne planove za oporavak i otpornost i sporazume o partnerstvu za sredstva kohezijske politike za razdoblje 2014. – 2020. (vidjeti Prilog IV.). U određenim je slučajevima Komisija iznijela primjedbe o pitanjima povezanima s intermodalnošću, ali Sud nije pronašao dokaze o dosljednim provjerama kojima bi se zajamčila usklađenost nacionalnih strategija i ciljnih vrijednosti za prijelaz na alternativne vrste prijevoza tereta sa strategijama i ciljnim vrijednostima utvrđenima na razini EU-a.

38. Sud je u uzorku utvrdio da je Nizozemska dobar primjer toga kako nastojati ostvariti cilj u pogledu prijelaza na alternativne vrste prijevoza uz specifične i mjerljive ciljne vrijednosti za povećavanje udjela intermodalnih tokova, kao i toga kako ih raščlaniti duž glavnih nacionalnih teretnih koridora. Nizozemska strategija povezana je i s financiranjem projekata koji se odnose na intermodalnu infrastrukturu (vidjeti okvir 3.).

Komisijino praćenje otežano je nedostatkom podataka država članica o intermodalnom prijevozu

39. Komisija prati stvarna kretanja u cjelokupnom modalnom udjelu za teret s pomoću statistike o obujmu tereta koju je izradio Eurostat (vidjeti okvir 4.).

40. Direktivom o kombiniranom prijevozu od Komisije se traži da uz pomoć država članica svake dvije godine pripremi izvješće za Vijeće, i to među ostalim o gospodarskom razvoju kombiniranog prijevoza i definiranju daljnjih mjera promidžbe (prema potrebi)²². Unatoč tom zahtjevu objavljena su samo dva takva izvješća, i to 1997. i 2002. Razlog tomu činjenica je da države članice Komisiji nisu dostavile relevantne podatke.

41. Kako bi se riješio problem nedostatka podataka iz država članica, Komisija je poduzela nekoliko inicijativa u svrhu jačanja zahtjeva za prikupljanje podataka. Međutim, te inicijative države članice nisu prihvatile zbog troškova i povezanog administrativnog opterećenja pa one u konačnici nisu provedene. Komisija je istodobno angažirala vanjske savjetnike za provođenje sveobuhvatne studije tržišta²³. Studija je objavljena 2015. i ažurirana 2017. U njoj je istaknuta „vrlo loša kvaliteta i podrobnost podataka o teretu koji se prevozi u okviru usluga kombiniranog prijevoza, što trenutačno onemogućava bilo kakvu forenzičku analizu postojeće aktivnosti ili sprječava mogućnosti za poboljšavanje i proširivanje te aktivnosti”.

Pravila EU-a ne postoje ili su kontraproduktivna, čime se umanjuje privlačnost intermodalnog prijevoza

42. Pravni okviri EU-a i država članica mogu uključivati odredbe kojima se potiče ili koči intermodalni prijevoz. Komisija je 2020. zaključila sljedeće: „Kako bi se poduprla ekologizacija aktivnosti prijevoza tereta u Europi, postojeći okvir za intermodalni prijevoz mora se uvelike modernizirati te preobraziti u djelotvoran alat.”²⁴ Sud je stoga ispitao sljedeće:

• podržava li se regulatornim okvirom EU-a u području prijevoza intermodalni prijevoz tereta na odgovarajući način kako bi mu se omogućilo da postane konkurentniji;
• iskorištavaju li se projektima financiranima sredstvima iz nacionalnih fondova ili fondova EU-a sve mogućnosti koje pruža okvir EU-a za državne potpore.

Neke su zakonske odredbe EU-a zastarjele, a drugima se smanjuje motiviranost za intermodalnost

43. Direktiva o kombiniranom prijevozu, koja je trenutačno na snazi, usvojena je 1992. (vidjeti odlomak 11.). Komisija je utvrdila potrebu za izmjenom te direktive još 1998. te je tada objavila novi zakonodavni prijedlog. Budući da ga suzakonodavci nisu odobrili, Komisija je objavila drugi prijedlog izmjene gotovo 20 godina kasnije, 2017. Taj je prijedlog 2020. povukla jer su izmjene koje su predložili suzakonodavci djelomično odvodile od početne svrhe te nije došlo do sporazuma. U proljeće 2022. Komisija je provela javno savjetovanje s ciljem objave još jednog prijedloga za izmjenu tijekom 2023.

44. Dionici i nacionalna tijela s kojima su revizori Suda razgovarali potvrdili su da je aktualna inačica direktive zastarjela i da ne promiče intermodalni prijevoz u EU-u na djelotvoran način. Glavna istaknuta pitanja koja je Komisija već pokušala riješiti u svom prijašnjem prijedlogu bila su sljedeća:

• minimalni prag od 100 km za necestovne dionice, koji iz primjene direktive isključuje usluge koje povezuju luke s njihovim neposrednim zaleđem;
• zahtjev za papirnatim dokumentom s pečatom željezničkih ispostava ili lučkih tijela s cjelokupnog putovanja umjesto digitaliziranog tijeka rada.

45. Dionici su visok stupanj nejednakosti u prenošenju odredbi u državama članicama istaknuli kao čimbenik kojim se stvara nesigurnost za pružatelje logističkih usluga u pogledu toga kako organizirati prekogranična putovanja. Primjerice, direktivom su obuhvaćena cestovna putovanja između mjesta utovara robe i najbliže odgovarajuće željezničke postaje. Međutim, prema Komisijinoj studiji²⁵ samo je šest država članica definiralo kriterije za utvrđivanje najbliže odgovarajuće željezničke postaje. Osim toga, ti su se kriteriji razlikovali među državama članicama.

46. Uz ograničenja iz direktive na konkurentnost intermodalnog prijevoza u usporedbi s isključivo cestovnim rješenjima utječe i učinkovitost pojedinačnih načina prijevoza koji čine intermodalni lanac. U Prilogu V. nalazi se pregled glavnih regulatornih prepreka za neometana putovanja željeznicom i unutarnjim plovnim putovima i za pomorska putovanja na kratkim udaljenostima, o kojima je izvijestila i Komisija²⁶.

47. Željeznica je način prijevoza za koji su dionici izrazili najviše zabrinutosti zbog problema povezanih s upravljanjem kapacitetima i interoperabilnošću koji će se vjerojatno nastaviti ako ne dođe do novih zakonodavnih mjera EU-a (npr. u pogledu planiranja intervala za željeznički prijevoz tereta ili pravila o prednosti za putničke u odnosu na teretne vlakove). Navedeni problemi negativno utječu na učinkovitost teretnih vlakova u cijelom EU-u u smislu brzine, točnosti i pouzdanosti, što gospodarske subjekte može navesti na to da odaberu alternativne načine prijevoza za svoj teret. Na slici 10. prikazana je učinkovitost željeznice u šest odabranih država članica.

48. Sud je pronašao još tri pravna akta koja se odnose za cestovni prijevoz s izuzećima ili odredbama o fleksibilnosti kojima se smanjuje motiviranost za intermodalnost. Riječ je o Direktivi o eurovinjeti, Direktivi o masi i dimenzijama i jednoj uredbi iz prvog paketa za mobilnost.

49. Kao prvo, prema Direktivi o eurovinjeti za teška teretna vozila trebale bi se naplaćivati cestarine proporcionalne prijeđenoj udaljenosti u skladu s načelom „onečišćivač plaća”. Međutim, države članice i dalje mogu u opravdanim slučajevima odlučiti izuzeti određene dionice cestovne infrastrukture od naplate cestarina proporcionalnih prijeđenoj udaljenosti i umjesto toga upotrebljavati sustav vinjeta na vremenskoj osnovi (koje bi primjerice vrijedile mjesec dana) ili uopće ne naplaćivati cestarine. To je potrebno usporediti sa željezničkim prijevozom, u kojem svaka usluga podliježe trošarinama za pristup mreži za cijelo putovanje.

50. Kao drugo, Direktivom o masi i dimenzijama²⁷ iz 1996. utvrđene su najveće dimenzije i mase određenih kategorija cestovnih vozila (uključujući teretna vozila i prikolice čija je masa veća od 3,5 tona). Direktiva uključuje poticaj za usluge kombiniranog prijevoza jer se njome dopušta dodatna duljina i masa vozila na cestovnim dionicama kombiniranog prijevoza. To stvara veću ekonomiju razmjera i objašnjava veću masu intermodalnih utovarnih jedinica.

51. Međutim, tom se direktivom državama članicama dopušta i povećanje najveće dopuštene mase u nacionalnim uslugama prijevoza neovisno o intermodalnoj prirodi usluga. U vrijeme revizije jedanaest država članica iskoristilo je navedenu mogućnost, tj. proširile su dopuštenu masu koja je predviđena za intermodalni prijevoz na druga putovanja koja su isključivo cestovna, čime je praktički neutralizirana prednost direktive za intermodalnost.

52. Osim toga, Sud je primijetio da su dionici pozivali na izmjenu direktive kako bi se omogućio cestovni prijevoz duljih i težih intermodalnih utovarnih jedinica u svrhu povećavanja ekonomije razmjera. Ako se odobri njihov cestovni prijevoz, prijevoz takvih jedinica u okviru intermodalnih putovanja vjerojatno će se pokazati nemogućim kad se uzmu u obzir postojeća ograničenja željezničke mreže, koja je već izložena izazovima povezanima s uvođenjem profila P400 (vidjeti odlomak 81.).

53. Kao treće, Uredbom (EU) 2020/1055²⁸, koja je usvojena u okviru prvog paketa za mobilnost, uvedene su odredbe za usluge kabotaže (tj. usluge cestovnog prijevoza tereta unutar jedne od država članica koje pružaju prijevoznici sa sjedištem u nekoj drugoj državi članici). Usluge kombiniranog prijevoza nisu obuhvaćene ograničenjima kabotaže zahvaljujući odredbi Direktive o kombiniranom prijevozu. Stoga je prijevoznicima tereta dopušteno organizirati cestovnu dionicu kombiniranog prijevoza vlastitim kamionima ili preko poznate druge ugovorne strane, i to čak i ako je cestovna dionica u drugoj državi članici.

54. Prema jednoj Komisijinoj ex post procjeni²⁹ dionici tu odredbu smatraju najkorisnijom od svih poticaja predviđenih tom direktivom. Međutim, da bi se izbjegla zloupotreba odredbi direktive na način da prijevoznici tereta budu stalno prisutni u državi članici domaćinu kako bi poslovali i izvan okvira kombiniranog prijevoza, novom uredbom državama članicama dopušta se i da ograničenja kabotaže primjenjuju na cestovne dionice kombiniranog prijevoza pod uvjetom da one ne prelaze granicu. U vrijeme provođenja revizije Danska, Finska i Švedska već su bile obavijestile Komisiju o svojoj namjeri primjene tog odstupanja.

Komisija je poduzela korake za pojednostavnjenje pravila o državnim potporama, no u okviru projekata financiranih sredstvima EU-a ne iskorištavaju se sve pružene mogućnosti

55. Ad hoc subvencije dodijeljene za pojedinačne projekte i programi subvencija podliježu okviru EU-a za državne potpore ako ispunjavaju uvjete koji se odnose na pojam potpore definiran u Ugovoru³⁰. Sud je 2016. izvijestio o tome na koji su način u kohezijskoj politici poštovana pravila o državnim potporama³¹.

56. Za intermodalne projekte relevantne su dvije glavne vrste potpora:

• potpore za ulaganja u infrastrukturu, čiji je cilj stvaranje infrastrukture uz izbjegavanje narušavanja tržišnog natjecanja; i
• potpore za poticanje prijelaza na alternativne vrsta prijevoza, koje mogu uključivati potpore za ulaganja u infrastrukturu i operativne potpore.

57. Ako subvencije podliježu okviru EU-a za državne potpore, države članice moraju o njima obavijestiti Komisiju. Ona potom mora procijeniti postoji li potpora te ako postoji, je li spojiva s unutarnjim tržištem. Obavještavanje nije nužno u slučajevima u kojima su potpore za ulaganja u infrastrukturu obuhvaćene tzv. skupnim izuzećem.

58. Naime, prema posljednjoj Uredbi o općem skupnom izuzeću³², ako su određeni uvjeti primjenjivi, ulaganja (i.) u izgradnju, zamjenu ili nadogradnju infrastrukture morskih luka ili luka unutarnje plovidbe i (ii.) u infrastrukturu za pristup luci dopuštena su i izuzeta od obveze obavještavanja. Slične klauzule u vrijeme revizije nisu postojale za intermodalne terminale izvan luka, no i oni mogu biti izuzeti ako se takve potpore smatraju potporama za lokalnu infrastrukturu.

59. Kako bi se izbjeglo remećenje jednakih uvjeta među upraviteljima infrastrukture, pravilima o državnoj potpori propisuje se da subvencionirana infrastruktura korisnicima treba biti dostupna prema tržišnim uvjetima ili, u slučaju da postoji namjera da se primijene niže korisničke naknade, Komisija procjenjuje i odobrava relevantni program potpore za poticanje prijelaza na alternativne vrste prijevoza. Sud je uočio jednu dobru praksu u Njemačkoj. U toj državi članici u okviru takvog programa financiranog sredstvima iz nacionalnog proračuna savezna tijela dodjeljuju izravna bespovratna sredstva privatnim društvima za izgradnju ili proširenje terminala za kombinirani prijevoz, i to s izričitim ciljem smanjivanja troškova pretovara za krajnje korisnike (vidjeti okvir 5.).

60. Kad je riječ o projektima EFRR-a/KF-a iz uzorka kojima se sufinancira terminalna infrastruktura, Sud je utvrdio da pri ocjenjivanju projektnih prijava nacionalna tijela nisu procijenila hoće li predviđene terminalne naknade biti dovoljno niske kako bi potaknule prijelaz na alternativne vrste prijevoza ili će biti potrebna bespovratna sredstva u višem iznosu kojima bi se pokrila kapitalna ulaganja. Kako bi se smanjivanjem naknada omogućilo prenošenje prednosti bespovratnih sredstava na korisnike, bespovratna sredstva dodjeljivala bi se u okviru programa subvencija za poticanje prijelaza na alternativne vrste prijevoza koje je odobrila Komisija. Stoga, iako se projektima namjeravalo poboljšati infrastrukturu, u njihovu osmišljavanju nije uzeta u obzir mogućnost snižavanja naknada u okviru prijavljenog programa državne potpore.

61. Kad je riječ o projektima CEF-a iz uzorka (tj. projekata u okviru kojih bespovratna sredstva ne potpadaju pod okvir državne potpore te se stoga ne zahtijeva nikakva obavijest o određivanju naknada na razini kojom bi se poticala alternativne vrste prijevoza), Sud nije pronašao nikakav zahtjev na temelju kojeg bi nositelji projekata morali u svoju projektnu prijavu uključiti procjenu učinka bespovratnih sredstava na visinu naknada i na potencijalni prijelaz na alternativne vrste prijevoza do kojeg bi došlo zbog projekta.

62. Uz ad hoc subvencije za infrastrukturu intermodalnih terminala države članice pokrenule su i nacionalne programe s ciljem poticanja prijelaza na alternativne vrste prijevoza i nadoknađivanja neizbježno viših troškova pretovara. Ti programi podliježu odobrenju Komisije te mogu biti različite prirode, primjerice:

• njima se mogu subvencionirati operativni troškovi, kao što je smanjenje naknada za pristup željeznici za vlakove u kombiniranom prijevozu (Sud je takve programe utvrdio primjerice u Njemačkoj i Nizozemskoj)
• u sklopu njih može se osigurati subvencija za povećavanje upotrebe alternativnih vrsta prijevoza (vidjeti okvir 6., u kojem se prikazuje jedan takav primjer iz Italije).

63. U prosincu 2022. Vijeće je donijelo uredbu³³ za pojednostavnjenje pravila o državnim potporama povezanima s poticanjem prijelaza na alternativne vrste prijevoza. Njome se Komisiji omogućuje donošenje propisa kojima se državne potpore za željeznički prijevoz, prijevoz unutarnjim plovnim putovima i multimodalni prijevoz izuzimaju od obveze slanja prethodne obavijesti, a stoga i prethodne Komisijine procjene u skladu s odgovarajućim člankom Ugovora³⁴.

Infrastrukturna mreža EU-a još nije prikladna za potrebe intermodalnosti, no izmjena Uredbe o TEN-T-u prilika je za poboljšanje situacije

64. Ako se gospodarski subjekti odluče za alternative isključivo cestovnom prijevozu, bit će im potrebna interoperabilna fizička infrastruktura. Jedna su od ključnih sastavnica takve infrastrukture terminali za pretovar – platforme unutarnjih plovnih putova ili morske luke za utovarne jedinice za teret, tj. njihovo prebacivanje s jednog načina prijevoza na drugi.

65. Uz terminale koji se nalaze na dobrim lokacijama i koji su lako dostupni, za konkurentno intermodalno putovanje nužno je i da svaki uključeni način prijevoza bude sam po sebi učinkovit. Osim toga, prijevozna poduzeća trebala bi moći brzo utvrditi zamjenske mogućnosti u slučaju da se jedan način prijevoza ne može upotrijebiti (npr. u slučaju preniske razine vode na unutarnjem plovnom putu) kako bi se zajamčilo pouzdano intermodalno putovanje i izbjegla obrnuta promjena načina prijevoza preusmjeravanjem na cestovni prijevoz, koji je sam po sebi fleksibilniji.

66. Sud je procijenio sljedeće:

• jesu li pružatelji logističkih usluga imali lako dostupne informacije o postojećim intermodalnim terminalima i mrežnim kapacitetima koje bi mi omogućile planiranje učinkovitih putovanja;
• je li Komisija imala pregled potreba za terminalnom infrastrukturom;
• je li postignut dovoljan napredak u poboljšavanju linearne infrastrukture u svrhu poticanja intermodalnog prijevoza; i
• jesu li projekti financirani sredstvima EU-a upotrijebljeni za opsežniji prijelaz na alternativne vrste prijevoza.

Teško dostupne informacije o postojećim intermodalnim terminalima onemogućavaju pružateljima usluga da svojim klijentima ponude najbolja moguća intermodalna putovanja

67. Sud je utvrdio da elektroničke informacije o aspektima kao što su lokacija i usluge terminala, kao i o kapacitetima terminala u stvarnom vremenu, nisu lako dostupne za veliki dio mreže. To odvraća pružatelje logističkih usluga od intermodalnosti jer je pronalaženje informacija potrebnih za osmišljavanje novih intermodalnih putovanja za teret skuplje i zahtijeva više vremena.

68. Komisija je 2015. pokrenula stručnu skupinu (Forum za digitalni promet i logistiku) u svrhu rješavanja tog problema. Skupina je dobila zadatak izraditi tehničke preporuke o tome kako strukturirati protoke informacija od poduzeća do javnih uprava i između poduzeća, a očekuje se da će svoje preporuke objaviti do kraja 2022. Međutim, države članice u međuvremenu su počele osmišljavati nacionalna rješenja za unaprjeđenje digitalizacije logističkog lanca, u kojima postoje različite vrste upravljanja i varijacije u pogledu vrste prikupljenih informacija. Sud je utvrdio da Komisija nije imala potpuni pregled postupaka država članica u području nacionalnih digitalnih platformi.

69. Komisija je ujedno 2015. pokušala riješiti nedostatak dostupnih informacija o terminalima za željeznički prijevoz uvođenjem internetskih stranica koje su upravitelji terminala mogli upotrijebiti zajedno s drugim alatima u svrhu objavljivanja ažuriranih informacija o svojim objektima u skladu s primjenjivim zakonodavstvom EU-a³⁵. Međutim, upravitelji su dostavili samo ograničene podatke. Štoviše, oni nisu dužni dostaviti podatke na tim internetskim stranicama mjestu čak i ako su korisnici financijskih sredstava EU-a. Komisija je 2020. prenijela vlasništvo nad internetskim stranicama na sektor (udrugu upravitelja željezničkom infrastrukturom i tijela za dodjelu), no nastavila je pružati financijsku potporu za razvoj tog portala.

70. Zasad se na internetskim stranicama navodi lokacija više od 10 000 željezničkih teretnih objekata u EU-u, Europskom gospodarskom prostoru i drugdje (uključujući Tursku i Ujedinjenu Kraljevinu). Međutim, informacije su za većinu objekata ograničene na ime i prezime, kontaktne podatke vlasnika objekta i poveznicu na internetske stranice terminala. Stoga, nema informacija o tehnologiji utovara terminala i značajkama infrastrukture (kao što je raspored pruga), uvjetima pristupa, digitalnim mogućnostima ili naknadama za usluge. Slično tomu, ne prikazuju se informacije u stvarnom vremenu o raspoloživom kapacitetu na terminalima. Uzimajući sve to u obzir, Sud je utvrdio da su internetske stranice trenutačno od ograničene koristi.

71. Na nacionalnoj je razini Sud utvrdio da u dvjema posjećenim državama članicama od njih šest (Njemačkoj i Nizozemskoj) postoji digitalna karta za pružatelje logističkih usluga s pojedinostima o lokaciji intermodalnih terminala na njihovu teritoriju.

Komisija nema pregled potreba za terminalima

72. Sud je utvrdio da Komisija nema pregled postojećih terminala i terminala koje je potrebno izgraditi ili nadograditi na temelju potražnje na tržištu kako bi pružateljima logističkih usluga osigurala odgovarajuću infrastrukturu koja bi im omogućila da svojim klijentima ponude intermodalna prijevozna rješenja.

73. Uredbom o TEN-T-u iz 2013. ne zahtijeva se analiza (i.) prikladnosti postojećih intermodalnih terminala za trenutačne i potencijalne tokove teretnog prometa i (ii.) potrebe za budućim terminalima. Međunarodna željeznička unija (UIC) provela je 2020. analizu lokacija postojećih terminala, koja je ukazala na značajne razlike u gustoći terminala na razini EU-a (vidjeti sliku 11.).

74. Uredbom o TEN-T-u iz 2013. ne propisuje se ni prikupljanje informacija o digitalizaciji terminalne infrastrukture. Razina digitalizacije važna je kako bi pružatelji logističkih usluga učinkovito dijelili informacije duž logističkog lanca, čime bi se izbjegla kašnjenja zbog nedovoljnog kapaciteta terminala ili nedostupnosti usluga pretovara. Nedostatak informacija Komisiji onemogućava provođenje dubinske procjene spremnosti infrastrukture za djelotvorno upravljanje intermodalnim tokovima tereta. Među koridorima koji prolaze kroz posjećene države članice samo se u okviru Skandinavsko-mediteranskog koridora prati postojanje digitalnih sustava u terminalima.

75. Komisija je poduzela mjere kako bi popravila tu situaciju, i to uključivanjem relevantnih odredbi o lokacijama terminala i digitalizaciji u svoj prijedlog za izmjenu Uredbe o TEN-T-u iz 2021. Taj prijedlog još uvijek prolazi kroz zakonodavni postupak. Države članice morat će provesti studiju tržišta prijevoza te je podijeliti s Komisijom kako bi se utvrdili glavni prometni tokovi i postojeći intermodalni terminali i procijenila potreba za novim terminalima. Uz studiju mora biti priložen akcijski plan razvoja multimodalne mreže teretnih terminala.

76. Komisija je uključila i novu odredbu u Uredbu o zajedničkim odredbama za razdoblje 2021. – 2027.³⁶ Uredbom se među ostalim uređuju i EFRR i KF. Suprotno općenitijem zahtjevu za predočenje planova prijevoza³⁷ u razdoblju 2014. – 2020., novom se uredbom od država članica koje u svoje programe uključe ulaganja u prijevoz zahtijeva predočenje multimodalne karte postojeće i planirane infrastrukture, uključujući lokacije terminala. Budući da je Komisija odlučila da državama članicama neće pružiti nikakve smjernice u pogledu te zadaće, planovi koje su države članice podnijele uvelike se razlikuju, što bilo koju horizontalnu analizu na razini EU-a čini zahtjevnom i teško izvedivom.

Kašnjenja država članica u jamčenju usklađenosti linearne infrastrukture s tehničkim zahtjevima ugrožavaju konkurentnost intermodalnosti

77. Iako se potrebe povezane s linearnom infrastrukturom i tehničkim zahtjevima (širina kolosijeka, tovarni profil, brzina pruge itd.) procjenjuju, a popisi projekata izrađuju na razini EU-a (vidjeti okvir 1.), odluke o tome hoće li i ti projekti na kraju biti provedeni i kada će se to dogoditi u nadležnosti su država članica.

78. U prijedlog iz 2021. za izmjenu Uredbe o TEN-T-u Komisija je uključila nove odredbe usmjerene na jačanje svoje uloge u jamčenju razvoja koridora mreže. Konkretno, za svaki plan rada za koridor Komisija može donijeti provedbene akte koji su obvezujući za predmetne države članice. To bi trebalo omogućiti postavljanje konkretnih rokova i uvjeta za razvoj koridora. Prijedlog Komisiji pruža i mogućnost donošenja provedbenih akata za određene dijelove koridora, posebice za složene prekogranične dionice ili za posebne zahtjeve za prometnu infrastrukturu.

79. Iako je u posljednjih nekoliko godina došlo do napretka u pogledu razvoja infrastrukture i usklađenosti s tehničkim parametrima, problemi u pogledu interoperabilnosti i uska grla i dalje su prisutni. Komisijino najnovije dvogodišnje izvješće³⁸ o napretku provedbe TEN-T-a (koje obuhvaća godine 2018. i 2019.) pokazuje da je, iako je većina praćenih tehničkih parametara (deset od 14) imala stopu usklađenosti iznad 75 %, učinkovitost bila daleko gora za dva parametra koja su posebno važna za intermodalnost. Oni se odnose na mogućnosti prometovanja sljedećih teretnih vlakova:

• ukupne duljine od preko 740 metara kako bi se iskoristila ekonomija razmjera; i
• uz profil P400 za prihvat najveće vrste spremnika. Iako ne postoji zahtjev za širinu tovarnog profila iznad P400, što je norma za mjerenje u slučaju poluprikolica utovarenih na vagon za njihov prijevoz, taj se pokazatelj ipak prati.

80. Dionici s kojima su se revizori Suda savjetovali istaknuli su činjenicu da bi prometovanje vlakova čija duljina iznosi 740 metara bilo jedno od najisplativijih poboljšanja za intermodalni prijevoz za potrebe njegova konkuriranja cestovnom prijevozu. To je naglašeno i u Ministarskoj deklaraciji iz Rotterdama iz 2010.³⁹ Međutim, duljina vlaka od 740 metara teoretski je ostvariva na samo 53 % navedenih koridora. Osim toga, prema podatcima Komisije ta je stopa vjerojatno viša od stvarne⁴⁰. Primjerice, može doći do toga da se određene željezničke dionice označe kao tehnički prihvatljive za duljinu vlaka od 740 metara, iako vlakovi te duljine tamo mogu prometovati samo u određeno vrijeme. Osim toga, velik broj terminala još uvijek ne uključuje pretovarne kolosijeke za vlakove čija duljina iznosi 740 metara, što zahtijeva dugotrajne postupke ranžiranja.

81. Još jedan pozitivni element Komisijina prijedloga za izmjenu Uredbe o TEN-T-u novi je zahtjev usklađenosti teretnih pruga sa željezničkim profilom P400 za prihvat najveće vrste spremnika. Iako ta značajka uvelike pomaže postizanju intermodalnosti, samo je 40 % koridora osnovne mreže trenutačno s njome usklađeno. Od šest posjećenih država članica usklađenost s profilom P400 bila je osobito ograničena u Španjolskoj (6 %), Francuskoj (25 %), Poljskoj (36 %) i Italiji (43 %)⁴¹. Za potpunu provedbu prijedloga države članice stoga bi morale osigurati značajna ulaganja i određivanje prioriteta.

82. Naposljetku, Sud napominje da među različitim vrstama prijevoza na istoj osi može postojati više uskih grla. Osim toga, čak se i usklađene dionice mogu pretvoriti u uska grla zbog nepredviđenih vanjskih okolnosti (izuzetno visoki ili niski vodostaj, nesreće itd.). U okviru 7. navedeno je nekoliko primjera za Rajnsko-alpski koridor.

Za projekte financirane sredstvima EU-a nisu sustavno procjenjivani rezultati u pogledu prijelaza na alternativne vrsta prijevoza te se oni dugoročno ne prate

83. U razdoblju 2014. – 2020. u okviru EFRR-a/KF-a i CEF-a potpora intermodalnosti uglavnom se pružala financiranjem infrastrukturnih projekata, kao što su terminali za pretovar (vidjeti fotografiju 1.) ili linearna prometna infrastruktura (željezničke pruge, najudaljeniji cestovni dijelovi mreže itd.). Kako bi se zajamčilo da projekti financirani sredstvima EU-a djelotvorno i održivo doprinose upotrebi vrsta prijevoza tereta koje su alternativa cestovnom prijevozu, potrebno je planiranje i praćenje dugoročnih učinaka. Sud je stoga ocijenio planiranje i praćenje projekata iz uzorka.

84. Nakon što podnositelji zahtjeva podnesu svoje projektne prijedloge, CINEA (za CEF) ili relevantno upravljačko tijelo (za EFRR/KF) provodi postupak odabira kako bi se utvrdilo koji će se projekti izabrati za dodjelu sredstava. U predlošcima za projektnu prijavu u okviru CEF-a od korisnika se zahtijeva da opišu očekivane pozitivne i negativne posljedice u pogledu prijelaza na alternativne vrste prijevoza. Sud je na temelju uzorka projekata kojima se podržava intermodalnost utvrdio da je samo devet projektnih prijava od njih 15 uključivalo odjeljak o predviđenim rezultatima u pogledu prijelaza na alternativne vrste prijevoza nakon provedbe projekta (npr. procijenjeni broj tona koji će se zahvaljujući projektu s ceste preusmjeriti na željeznicu). Iako alternativne vrste prijevoza potpadaju među glavne očekivane prednosti intermodalnih projekata, u prijave nije bilo obvezno uključiti kvantificiranu procjenu njihove proizlazeće upotrebe, a nijedan sporazum o dodjeli bespovratnih sredstava nije kao cilj koji je potrebno ostvariti uključivao pripadajuću ciljnu vrijednost upotrebe alternativnih vrsta prijevoza.

85. Kao što je Sud prethodno izvijestio, u provedbi projekata u području prometa često dolazi do kašnjenja⁴⁶. Za 16 je projekata iz uzorka Sud utvrdio da se s provedbom znatno kasnilo u brojnim slučajevima:

• U vrijeme revizije deset je projekata prema početnim planovima trebalo biti dovršeno, no dovršeno ih je samo šest. Za četiri su projekta postignuta predviđena ostvarenja, a dva su završena u smanjenom opsegu, što je dovelo do mogućeg rizika od neravnoteže između izgrađene ponude i potražnje za uslugama terminala (vidjeti tablicu 1.).
• Do kašnjenja u provedbi došlo je za 14 projekata, a prosječno je kašnjenje trajalo 21 mjesec. Kašnjenja je uzrokovalo nekoliko čimbenika, uključujući dugotrajne postupke planiranja i posljedice pandemije bolesti COVID-19. Budući da deset projekata (od kojih je devet kasnilo) nije bilo završeno u vrijeme kraja obavljanja revizije, Sud nije mogao ocijeniti ostvarivanje njihovih ciljeva.

86. Za razliku od projekata koji uključuju jedan način prijevoza za intermodalne je projekte potrebno više koordinacije jer se vlasnici raznih infrastruktura koje je potrebno povezati mogu razlikovati te uključivati javne i privatne subjekte s različitim prioritetima i procesima planiranja. Ti su izazovi doprinijeli kašnjenjima u provedbi, kao što se vidi u primjerima iz okvira 8.

87. Kad je riječ o CEF-u i EFRR-u/KF-u, Sud je utvrdio da su CINEA i upravljačka tijela pratili ostvarenja projekta, ali da gotovo nikako nisu prikupljali podatke o rezultatima i učincima infrastrukture (npr. o broju tona koje su stvarno preusmjerene s cestovnog prijevoza na načine prijevoza kojima se manje zagađuje okoliš). Nadalje, ex post procjene u svrhu ocjenjivanja rezultata i učinaka nisu sustavno provođene. Ne uzimajući u obzir vrijeme potrebno da bi se rezultati i učinci ostvarili, to je kočilo utvrđivanje dobrih praksi i zajedničkih izazova u financiranju intermodalnih projekata, a time se i potvrđuju prethodni nalazi Suda⁴⁷.

Zaključci i preporuke

88. Općenito govoreći, Sud je zaključio da regulatorna i financijska potpora EU-a za intermodalni prijevoz tereta nije bila dovoljno djelotvorna jer za taj način prijevoza tereta u EU-u još uvijek ne postoje jednaki uvjeti kao za cestovni prijevoz. Tomu su uzroci sljedeći: (i.) nedostatci u načinu na koji su ciljne vrijednosti EU-a za intermodalni prijevoz osmišljene i u načinu na koji se prate u kontekstu ozelenjivanja prijevoza tereta, (ii.) regulatorne odredbe koje su suprotstavljene cilju poticanja intermodalnog prijevoza i (iii.) izazovi u razvoju terminala i linearne infrastrukture. Konkurentnost intermodalnog prijevoza tereta u EU-u može se povećati samo ako se hitno poduzmu mjere u pogledu tih pitanja.

89. Sud je utvrdio da Komisija nema posebnu strategiju EU-a za intermodalnost, nego da je intermodalnost dio širih strategija za ozelenjivanje prijevoza tereta i za prijelaz na alternativne vrste prijevoza, konkretno Plana za jedinstveni europski prometni prostor iz 2011. i strategije održive i pametne mobilnosti iz 2020. Te su strategije uključivale ciljne vrijednosti usmjerene na povećavanje udjela održivih načina prijevoza, no nije bilo ciljnih vrijednosti za intermodalni prijevoz. Također, te ciljne vrijednosti EU-a i dalje nisu realne jer povezane pretpostavke u vezi s njima nisu bile zasnovane na pouzdanim simulacijama u pogledu toga u kojoj se mjeri prijelaz na alternativne vrste prijevoza može realno postići uzimajući u obzir (i.) postojeća dugoročna infrastrukturna ograničenja za željeznicu i unutarnje plovne putove i (ii.) regulatorne prepreke koje utječu na konkurentnost intermodalnog prijevoza (vidjeti odlomke 26.–32.).

90. Osim toga, ciljne vrijednosti postavljene na razini EU-a nisu bile dogovorene s državama članicama i nisu raščlanjene u provedive ciljne vrijednosti na nacionalnoj razini ili razini koridora. Države članice osmislile su vlastite strategije za prijelaz na alternativne vrste prijevoza i postavile vlastite ciljne vrijednosti, no one nisu bile usklađene s ekvivalentnim ciljnim vrijednostima na razini EU-a te su čak bile ambicioznije. Komisija nije dosljedno pratila usklađenost nacionalnih strategija s ciljnim vrijednostima EU-a, i to djelomično zbog raznolikosti nacionalnih ciljnih vrijednosti i rokova za njihovo dosezanje (vidjeti odlomke 33.–38.).

91. Naposljetku, Komisijino praćenje načina na koji se intermodalnošću doprinosi dosezanju ciljnih vrijednosti EU-a u svrhu ozelenjivanja prijevoza tereta bilo je znatno otežano nedostatkom podataka iz država članica (vidjeti odlomke 39.–41.).

1. preporuka – Potrebno je utvrditi ciljne vrijednosti u pogledu modalnog udjela duž koridora osnovne mreže i izvješćivati o njima

Komisija bi trebala učiniti sljedeće:

1. u bliskoj suradnji s relevantnim državama članicama utvrditi ciljne vrijednosti po koridorima osnovne mreže u pogledu modalnog udjela tokova teretnog prometa, uključujući intermodalne tokove;
2. od europskih koordinatora tražiti da izvješćuju o dosezanju tih ciljnih vrijednosti te da utvrde ulaganja potrebna kako bi se one poštovale;
3. u suradnji s Eurostatom i nacionalnim zavodima za statistiku poboljšati prikupljanje nacionalnih podataka o intermodalnom prijevozu tereta, posebice na način da se procijeni potreba za uključivanjem zahtjeva u vezi s pružanjem podataka u određeni zakonodavni akt.

Ciljni rok provedbe: do kraja 2024. za točke (a) i (b), do kraja 2026. za točku (c)

92. Regulacija tržišta jedan je od ključnih čimbenika u podržavanju odluka o politikama. Međutim, odredbe Direktive o kombiniranom prijevozu – jedinog zakonodavnog akta EU-a koji se specifično odnosi na intermodalni prijevoz – zastarjele su. Osim toga, države članice prenijele su određene odredbe u nacionalno pravo na različite načine, što je dovelo do nesigurnosti za pružatelje logističkih usluga. Komisija je nekoliko puta pokušala preispitati tu direktivu, no nije uspjela dobiti suglasnost država članica (vidjeti odlomke 43.–45.).

93. Postojeća izuzeća ili mogućnosti u pravnom okviru EU-a u pogledu cestovnog prijevoza suprotstavljena su određenim drugim odredbama čiji je cilj poticanje intermodalnosti. Osim toga, kad je riječ o regulatornom okviru EU-a koji se odnosi na željeznički prijevoz, postoje zabrinutosti povezane s upravljanjem kapacitetima i interoperabilnošću koje će vjerojatno ostati prisutne ako ne dođe do provedbe novih zakonodavnih mjera (vidjeti odlomke 46.–54.).

94. Komisija je poduzela korake u svrhu daljnjeg pojednostavnjenja okvira EU-a za državne potpore koji se primjenjuje u slučaju da su subvencije koje su dodijeljene u skladu s definicijom potpore koja je navedena u Ugovoru. Vijeće je 2022. donijelo uredbu u svrhu pripreme terena za mjere za izuzeće koje bi dovele do prijelaza na vrste prijevoza koje su alternativa cestovnom prijevozu. Ta bi se izuzeća primjenjivala na željeznički prijevoz, prijevoz unutarnjim plovnim putovima i multimodalni prijevoz (vidjeti odlomke 55.–63.).

95. Nedostatak (i.) javno dostupnih informacija o postojećim intermodalnim terminalima i uslugama koje se na njima nude i (ii.) informacija o mrežnim kapacitetima u stvarnom vremenu čimbenici su koji sprječavaju otpremnike i pružatelje logističkih usluga da svojim klijentima ponude najbolja moguća intermodalna putovanja. Iako Komisija radi na razradi zajedničkih tehničkih standarda u pogledu digitalizacije protoka informacija, države članice već su započele s osmišljavanjem vlastitih logističkih platformi, u vezi s kojima postoje razlike u pogledu vrsta prikupljenih informacija. Osim toga, Komisijin pokušaj iz 2015. da uvede internetske stranice EU-a s informacijama o željezničkim terminalima donio je ograničene rezultate jer su upravitelji terminala dostavili tek ograničene podatke (vidjeti odlomke 67.–71.).

2. preporuka – Potrebno je pripremiti regulatorne izmjene u svrhu povećanja konkurentnosti intermodalnog prijevoza

Komisija bi trebala pripremiti izmjene regulatornog okvira za sljedeće:

1. željeznicu, i to u svrhu uklanjanja postojećih regulatornih prepreka kako bi željeznica postala konkurentna alternativa isključivo cestovnom prijevozu. Konkretno, potrebne su odredbe o upravljanju kapacitetima koje bi bolje odgovarale potrebama u pogledu usluga prijevoza tereta i o reguliranju tehničkih i operativnih standarda koji su trenutačno nacionalne prirode;
2. kombinirani prijevoz, i to kako bi se njegov opseg proširio na intermodalni prijevoz, kao i za isključivo cestovni prijevoz. Te bi izmjene trebale biti usmjerene na smanjivanje razlika u provedbi u državama članicama, uključivanje odredbi o digitalizaciji protoka informacija i jačanje motiviranosti za primjenu intermodalnog prijevoza u usporedbi s isključivo cestovnim prijevozom.

Ciljni rok provedbe: do kraja 2024.

96. Sud je utvrdio da Komisija nema pregled postojećih terminala i terminala koje je tek potrebno izgraditi ili nadograditi kako bi se zadovoljile potrebe sektora. Utvrdio je i da neusklađenost dijelova transeuropske mreže (TEN-T) s određenim tehničkim zahtjevima, kao što je mogućnost prometovanja vlakova čija duljina iznosi 740 metara, nastavlja ograničavati mogućnost za daljnje povećanje upotrebe intermodalnog prijevoza (vidjeti odlomke 72.–82.).

97. Komisijinim prijedlogom iz 2021. za preispitivanje Uredbe o TEN-T-u situacija bi se mogla poboljšati: države članice trebale bi procijeniti potrebe za terminalnom infrastrukturom (provedbom studija tržišta), a Komisija bi mogla usvojiti provedbene akte u svrhu određivanja rokova i uvjeta za uvođenje određenih dijelova mreže (vidjeti odlomke 72.–82.).

3. preporuka – Potrebno je postaviti temelje za koordiniranu procjenu koju bi države članice obavile u pogledu potreba povezanih s intermodalnim terminalima

Kao daljnji korak u vezi s prijedlogom iz 2021. za preispitivanje Uredbe o TEN-T-u Komisija bi državama članicama trebala pružiti jasne smjernice o načinu (i.) provedbe studije tržišta i (ii.) izrade plana za razvoj terminala, i to s posebnim osvrtom na prekogranične aspekte i koridore osnovne mreže.

Ciljni rok provedbe: 12 mjeseci od stupanja na snagu nove Uredbe o TEN-T-u

98. U provedbi projekata u području prometa često dolazi do kašnjenja, što je bio slučaj za 14 projekata iz uzorka kojima se podržava intermodalnost od njih 16. Uz druge uzroke, kao što su dugotrajni postupci planiranja i posljedice pandemije bolesti COVID-19, Sud je utvrdio da je tim kašnjenjima doprinijelo i svojstveno obilježje intermodalnih projekata, naime potreba za koordinacijom različitih javnih i privatnih aktera (vidjeti odlomke  83.–87.).

99. Nositelji projekata kojima se podržava intermodalnost i za koje su tijekom razdoblja 2014. – 2020. primljena financijska sredstva od Komisije u okviru Instrumenta za povezivanje Europe ili od upravljačkih tijela u okviru Europskog fonda za regionalni razvoj ili Kohezijskog fonda u svojim projektnim prijavama nisu bili dužni procijeniti konkretne rezultate u smislu prijelaza na alternativne vrste prijevoza. Iako su određeni nositelji iz uzorka Suda dostavili takve procjene, one nisu bile uključene u ugovore o dodjeli bespovratnih sredstava kao ciljne vrijednosti. Praćenje intermodalnih projekata financiranih sredstvima EU-a usmjereno je na ostvarenja, a ne na rezultate i učinke. Zbog toga, neovisno o vremenu potrebnom kako bi se rezultati i učinci ostvarili, dobre prakse i izazovi u financiranju intermodalnih projekata ne mogu se sustavno utvrditi (vidjeti odlomke 83.–87.).

100. Iako EU dodjeljuje bespovratna sredstva za infrastrukturu intermodalnih terminala kako bi smanjio troškove ulaganja vlasnika, za projekte iz uzorka Sud je utvrdio da nije bilo obvezno u projektnu prijavu uključiti procjenu prikladnosti bespovratnih sredstava za predviđenu visinu naknada i za potencijalni prijelaz na alternativne vrste prijevoza do kojeg bi došlo zahvaljujući projektu. Riječ je o izgubljenoj prilici da intermodalne usluge prijevoza tereta postanu konkurentnije (vidjeti odlomke  55.–61.).

4. preporuka – U okviru analiza troškova i koristi za projekte financirane sredstvima EU-a potrebno je procijeniti potencijal za prijelaz na alternativne vrste prijevoza

Kako bi se projektima financiranima sredstvima EU-a dodatno potaknuo prijelaz na alternativne vrste prijevoza, Komisija bi trebala učiniti sljedeće:

1. od korisnika projekata financiranih iz Instrumenta za povezivanje Europe (izravno upravljanje) koji su usmjereni na prijelaz na alternativne vrste prijevoza (posebice terminalnu ili lučku infrastrukturu) tražiti da u analizu troškova i koristi, koja je već obvezan dio zahtjeva za dodjelu bespovratnih sredstava, uključe kvantificiranu procjenu potencijala tih projekata za opsežniji prijelaz na alternativne vrsta prijevoza te razinu naknada potrebnih za poticanje takvog povećanja;
2. za projekte u okviru podijeljenog upravljanja promicati koncepte navedene pod točkom (a) upravljačkim tijelima, posebice pri izradi operativnih programa, kao i odborima za praćenje programa.

Ciljni rok provedbe: do kraja 2023.

Ovo je izvješće usvojilo II. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Revizorskog suda Annemie Turtelboom, na sastanku održanom u Luxembourgu 15. veljače 2023.

Prilozi

Prilog I. – Glavne reforme i ulaganja povezani s intermodalnošću u planovima za oporavak i otpornost država članica odabranih za reviziju

Prilog II. – Popis projekata sufinanciranih sredstvima EU-a uključenih u revizijski uzorak

Prilog III. – Prethodni pregledi i tematska izvješća Suda relevantni za intermodalni prijevoz

Pregled 09/2018 „Razvoj uspješnog prometnog sektora u EU-u: izazovi na koje je potrebno odgovoriti” (panoramski pregled).

Tematsko izvješće 13/2017 „Jedinstveni Europski sustav upravljanja željezničkim prometom: može li se politička odluka provesti u djelo?”.

Tematsko izvješće 23/2016 „Pomorski promet u EU-u suočen je s problemima – mnoga ulaganja nedjelotvorna su i neodrživa”.

Tematsko izvješće 08/2016 „Željeznički prijevoz tereta u EU-u i dalje nije na pravome putu”.

Tematsko izvješće 01/2015 „Prijevoz unutarnjim plovnim putovima u Europi: od 2001. godine nema znatnih poboljšanja ni u pogledu modalnog udjela ni u pogledu uvjeta plovnosti”.

Tematsko izvješće 03/2013 „Have the Marco Polo Programmes been effective in shifting traffic off the road?”.

Tematsko izvješće 08/2010 „Improving transport performance on Trans-European rail axes: Have EU rail infrastructure investments been effective?”.

Prilog IV. – Analiza koju je Sud obavio u pogledu četiriju postupaka ocjenjivanja koje provodi Komisija

Prilog V. – Vrste utvrđenih operativnih prepreka prema vrsti prijevoza

Pokrate

CEF: Instrument za povezivanje Europe

CINEA: Europska izvršna agencija za klimu, infrastrukturu i okoliš

EFRR: Europski fond za regionalni razvoj

ERTMS: Europski sustav upravljanja željezničkim prometom

GU MOVE: Glavna uprava za mobilnost i promet

GU REGIO: Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku

KF: Kohezijski fond

OECD: Organizacija za gospodarsku suradnju i razvoj

TEN-T: transeuropska prometna mreža (engl. Trans-European Transport Network)

TEU: dvadesetstopna ekvivalentna jedinica

UFEU: Ugovor o funkcioniranju Europske unije

Pojmovnik

Digitalizacija: prelazak na uključivanje i upotrebu digitalne tehnologije i digitaliziranih informacija kako bi postupci i zadatci postali jednostavniji, brži, učinkovitiji i/ili ekonomičniji.

Državna potpora: izravna ili neizravna potpora države određenom poduzeću ili organizaciji kojom se tom subjektu daje prednost pred konkurentima.

Europski fond za regionalni razvoj: fond EU-a kojim se jača gospodarska i socijalna kohezija u EU-u financiranjem ulaganja kojima se smanjuju nejednakosti među različitim regijama.

Europski semestar: godišnji ciklus kojim se pruža okvir za koordinaciju ekonomskih politika država članica EU-a i praćenje napretka.

Europski sustav upravljanja željezničkim prometom: Inicijativa za uvođenje jedinstvenog skupa standarda na razini cijelog EU-a za željezničke prometno-upravljačke sustave i time jamčenje prekogranične interoperabilnosti.

Europski zeleni plan: strategija EU-a za rast donesena 2019. čiji je cilj da EU do 2050. postane klimatski neutralan.

Ex post evaluacija: neovisna procjena djelotvornosti, učinkovitosti, koherentnosti, relevantnosti i dodane vrijednosti EU-a određenog dovršenog projekta ili programa.

Gospodarski subjekt: svaka fizička ili pravna osoba koja pruža određeni proizvod ili uslugu u zamjenu za novac.

Instrument za povezivanje Europe: instrument EU-a kojim se pruža financijska potpora za stvaranje održive međusobno povezane infrastrukture u sektorima energetike, prometa te informacijskih i komunikacijskih tehnologija.

Izravno upravljanje: upravljanje fondom ili programom EU-a koje, za razliku od podijeljenog ili neizravnog upravljanja, izravno obavlja sama Komisija.

Kohezijski fond: fond EU-a čija je svrha smanjiti gospodarske i socijalne nejednakosti u EU-u financiranjem ulaganja u državama članicama u kojima je bruto nacionalni dohodak po stanovniku manji od 90 % prosjeka EU-a.

Korisnik: fizička ili pravna osoba koja prima bespovratna sredstva ili zajam iz proračuna EU-a.

Mehanizam za oporavak i otpornost: Mehanizam EU-a za financijsku potporu namijenjen ublažavanju gospodarskih i društvenih učinaka pandemije bolesti COVID-19 i poticanju oporavka uz istodobno promicanje zelene i digitalne transformacije.

Načelo „onečišćivač plaća”: načelo kojim se zahtijeva da oni koji uzrokuju ili bi mogli uzrokovati onečišćenje snose troškove mjera za njegovo sprječavanje, kontrolu ili uklanjanje.

Operativni program: okvir za provedbu kohezijskih projekata financiranih sredstvima EU-a u zadanom razdoblju, u koji su ugrađeni prioriteti i ciljevi utvrđeni u sporazumima o partnerstvu između Komisije i pojedinačnih država članica.

Pariški sporazum: međunarodni sporazum potpisan 2015. kako bi se globalno zagrijavanje ograničilo na manje od 2°C, uz sve napore da se to zagrijavanje ograniči na 1,5°C.

Podijeljeno upravljanje: način izvršenja proračuna EU-a u okviru kojeg, za razliku od izravnog upravljanja, Komisija delegira provedbu relevantnih zadaća određenoj državi članici, ali i dalje snosi krajnju odgovornost.

Praćenje: sustavno promatranje i provjeravanje napretka u ostvarivanju određenog cilja, dijelom s pomoću pokazatelja.

Preporuka za pojedinu zemlju: godišnje smjernice koje Komisija podnosi Vijeću na odobrenje te zatim iznosi pojedinačnim državama članicama u sklopu europskog semestra u vezi s njihovim makroekonomskim, proračunskim i strukturnim politikama.

Prijelaz na alternativne vrste prijevoza: prijelaz s jedne vrste prijevoza na drugu.

Sporazum o partnerstvu: sporazum između Komisije i određene države članice, odnosno određene zemlje ili zemalja izvan EU-a u kontekstu programa potrošnje EU-a u kojem su, primjerice, utvrđeni strateški planovi, prioriteti ulaganja ili pak uvjeti trgovine ili pružanja razvojne pomoći.

Upravljačko tijelo: nacionalno, regionalno ili lokalno tijelo (javno ili privatno) koje je država članica zadužila za upravljanje određenim programom koji se financira sredstvima EU-a.

Uredba o zajedničkim odredbama: uredba kojom se utvrđuju pravila koja se primjenjuju na svih pet europskih strukturnih i investicijskih fondova.

Odgovori Komisije

https://www.eca.europa.eu/hr/Pages/DocItem.aspx?did=63659

Kronologija

https://www.eca.europa.eu/hr/Pages/DocItem.aspx?did=63659

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i programe EU-a ili teme povezane s upravljanjem u posebnim proračunskim područjima. U odabiru i oblikovanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je II. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Suda Annemie Turtelboom i koje je specijalizirano za rashodovna područja ulaganja u koheziju, rast i uključivanje. Reviziju je predvodila članica Suda Annemie Turtelboom, a potporu su joj pružali voditelj njezina ureda Paul Sime i ataše u njezinu uredu Dželil Išik, rukovoditelji Marion Colonerus i Niels-Erik Brokopp, voditelj radnog zadatka Guido Fara, zamjenica voditelja radnog zadatka Manja Ernst te revizori Tomasz Kapera, Annabelle Miller i Laurence Szwajkajzer.

Slijeva nadesno: Marion Colonerus, Paul Sime, Manja Ernst, Tomasz Kapera, Annemie Turtelboom, Guido Fara, Niels-Erik Brokopp, Dželil Išik, Laurence Szwajkajzer.

Bilješke

¹ Eurostat, Ujedinjeni narodi i Međunarodni prometni forum pri OECD-u, „Glossary for transport statistics”, 2019.

² Komisijina procjena učinka u pogledu prijedloga Direktive o kombiniranom prijevozu, SWD(2017) 362.

³ Glavna uprava za mobilnost i promet (Europska komisija), Promet EU-a u brojkama. Statistička knjižica 2021., 2021.

⁴ Bijela knjiga Komisije, COM (2011) 144.

⁵ Europska agencija za okoliš, Greenhouse gas emissions from transport in Europe, 18.11.2021.

⁶ Europska agencija za okoliš, Sažetak br. 15/2022, „Reducing greenhouse gas emissions from heavy-duty vehicles in Europe”, 7.9.2022.

⁷ Komunikacija Komisije o Europskom zelenom planu, COM/2019/640.

⁸ Komunikacija Komisije o strategiji održive i pametne mobilnosti COM(2020) 789.

⁹ Uredba (EU) br. 1315/2013.

¹⁰ Prijedlog Komisije iz prosinca 2021., COM/2021/812.

¹¹ Prijedlog Komisije iz srpnja 2022., COM/2022/384.

¹² Direktiva Vijeća 92/106/EEZ.

¹³ Direktiva (EU) 2022/362.

¹⁴ Uredba (EU) br. 2021/241.

¹⁵ Tematsko izvješće 03/2013 „Have the Marco Polo Programmes been effective in shifting traffic off the road?”.

¹⁶ Europska komisija, Alat za bolju regulativu br. 43, Mehanizmi praćenja i pokazatelji, 2021.

¹⁷ Glavna uprava za mobilnost i promet (Europska komisija), Promet EU-a u brojkama. Statistička knjižica 2021., 2021.

¹⁸ Vijeće EU-a, Sažetak predsjedništva o stajalištima država članica, 11255/11, 2011.

¹⁹ Vijeće EU-a, Zaključci Vijeća o Komisijinoj strategiji održive i pametne mobilnosti, 8824/21, 2021.

²⁰ Eurostat, Intermodal transport - unitisation in freight transport (tran_im).

²¹ Glavna uprava za mobilnost i promet (Europska komisija), Promet EU-a u brojkama. Statistička knjižica 2021., 2021.

²² Članak 5.Direktive Vijeća 92/106/EEZ.

²³ Europska komisija, „Analysis of the EU Combined Transport”. Završno izvješće, siječanj 2015.

²⁴ Europska komisija, Komunikacija o strategiji održive i pametne mobilnosti, COM(2020) 789.

²⁵ Europska komisija, „Analysis of the EU combined transport”, 2015.

²⁶ Vidjeti primjerice izvješće Komisije o praćenju željezničkog tržišta iz 2021.

²⁷ Direktiva Vijeća 96/53/EZ.

²⁸ Uredba (EU) br. 2020/1055.

²⁹ Europska komisija, ex post procjena u okviru programa REFIT Direktive o kombiniranom prijevozu 92/106/EEZ, SWD(2016) 140, 20.4.2016.

³⁰ Članak 107.Ugovora o funkcioniranju Europske unije.

³¹ Tematsko izvješće 24/2016 „Potrebno je ulagati veće napore za podizanje razine osviještenosti o pravilima o državnim potporama u kohezijskoj politici i za osiguravanje usklađenosti s njima”.

³² Članci 56.b i 56.c Uredbe Komisije (EU) br. 651/2014.

³³ Uredba Vijeća (EU) 2022/2586.

³⁴ Članak 93.Ugovora o funkcioniranju Europske unije.

³⁵ Direktiva (EU) 2012/34/EU i Provedbena uredba Komisije (EU) 2017/2177.

³⁶ Uvjet koji omogućuje provedbu 3.1., Prilog IV. Uredbi (EU) 2021/1060.

³⁷ Ex ante uvjeti 7.1., 7.2. i 7.3., Prilog XI. Uredbi (EU) br. 1303/2013.

³⁸ Europska komisija, Izvješće o napretku provedbe transeuropske prometne mreže 2018. i 2019., COM(2021) 818, 14.12.2021.

³⁹ Ministarska deklaracija iz Rotterdama o željezničkim teretnim koridorima, 14.6.2010.

⁴⁰ Izvješće Komisije o napretku, COM(2021) 818, 14.12.2021.

⁴¹ Europska komisija, „Comparative evaluation of transhipment technologies for intermodal transport and their cost”, 2022.

⁴² Europska komisija, „Study on the Rhine-Alpine TEN-T Core Network Corridor 2020.”

⁴³ Analiza tržišta Središnje komisije za plovidbu Rajnom (CCNR-a). Godišnje izvješće za 2022.

⁴⁴ Projektinformationssystem (PRINS) zum Bundesverkehrswegeplan 2030, W 25 Abladeoptimierung der Fahrinnen am Mittelrhein.

⁴⁵ Deutsche Bahn, Ausbau- und Neubaustrecke Karlsruhe–Basel, listopad 2022.

⁴⁶ Vidjeti npr. tematsko izvješće 08/2016 „Željeznički prijevoz tereta u EU-u i dalje nije na pravome putu”, tematsko izvješće 23/2016 „Pomorski promet u EU-u suočen je s problemima – mnoga ulaganja nedjelotvorna su i neodrživa” i pregled 09/2018 „Razvoj uspješnog prometnog sektora u EU-u: izazovi na koje je potrebno odgovoriti” (panoramski pregled).

⁴⁷ Vidjeti npr. tematsko izvješće 05/2021 „Okvir EU-a za velike infrastrukturne projekte u području prometa: međunarodna usporedba”, tematsko izvješće 10/2020 „Prometna infrastruktura u EU-u: potrebno je ubrzati provedbu megaprojekata kako bi se očekivane koristi mreže ostvarile u predviđenom roku” i tematsko izvješće 19/2019 „INEA: ostvarene su određene koristi, ali još je potrebno otkloniti nedostatke u programu CEF”.

Kontakt

EUROPSKI REVIZORSKI SUD
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (https://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2023.

PDF	ISBN 978-92-847-9639-7	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/019800	QJ-AB-23-007-HR-N
HTML	ISBN 978-92-847-9630-4	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/401586	QJ-AB-23-007-HR-Q

AUTORSKA PRAVA

© Europska unija, 2023.

Politika Europskog revizorskog suda (Sud) o ponovnoj uporabi sadržaja utvrđena je uOdluci Suda br. 6-2019 o politici otvorenih podataka i ponovnoj uporabi dokumenata.

Osim ako je drukčije navedeno (npr. u pojedinačnim napomenama o autorskim pravima), sadržaj Suda koji je u vlasništvu EU-a ima dozvolu Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Stoga je opće pravilo da je ponovna uporaba dopuštena pod uvjetom da se na odgovarajući način navede izvor i naznače eventualne promjene. Osoba koja ponovno upotrebljava sadržaj Suda ne smije izmijeniti izvorno značenje ili poruku. Sud ne snosi odgovornost za posljedice ponovne uporabe.

Ako određeni sadržaj prikazuje osobe čiji je identitet moguće utvrditi, npr. u slučaju fotografija koje prikazuju osoblje Suda, ili ako uključuje djela trećih strana, potrebno je zatražiti dodatno dopuštenje.

U slučaju dobivanja takvog dopuštenja njime se poništava i zamjenjuje prethodno opisano opće dopuštenje i jasno se navode sva ograničenja koja se primjenjuju na uporabu tog sadržaja.

Za uporabu ili reprodukciju sadržaja koji nije u vlasništvu EU-a dopuštenje se po potrebi mora zatražiti izravno od nositelja autorskih prava:

- slika 1. i slika 6. – ikone: te slike izrađene su s pomoću alata dostupnih na stranici https://flaticon.com. © Freepik Company S.L. Sva prava pridržana.

Softver ili dokumenti na koje se primjenjuju prava industrijskog vlasništva, kao što su patenti, žigovi, registrirani dizajn, logotipi i nazivi, nisu obuhvaćeni politikom Suda o ponovnoj uporabi sadržaja.

Na internetskim stranicama institucija Europske unije unutar domene europa.eu dostupne su poveznice na internetske stranice trećih strana. Sud nema nikakvu kontrolu nad njihovim sadržajem te je stoga preporučljivo da provjerite njihove politike zaštite osobnih podataka i autorskih prava.

Upotreba logotipa Suda

Logotip Suda ne smije se upotrebljavati bez prethodne suglasnosti Suda.

KONTAKT S EU-om

Osobno
U cijeloj Europskoj uniji postoje stotine centara Europe Direct. Adresu najbližeg centra možete pronaći na internetu (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_hr).

Telefonom ili pismenim putem
Europe Direct je služba koja odgovara na vaša pitanja o Europskoj uniji. Možete im se obratiti:

• na besplatni telefonski broj: 00 800 6 7 8 9 10 11 (neki operateri naplaćuju te pozive),
• na broj: +32 22999696 ili
• putem obrasca: european-union.europa.eu/contact-eu/write-us_hr

TRAŽENJE INFORMACIJA O EU-u

Na internetu
Informacije o Europskoj uniji na svim službenim jezicima EU-a dostupne su na internetskim stranicama Europa (european-union.europa.eu).

Publikacije EU-a
Publikacije EU-a možete pregledati ili naručiti preko internetske stranice op.europa.eu/hr/publications. Za više primjeraka besplatnih publikacija obratite se svojoj lokalnoj službi Europe Direct ili dokumentacijskom centru (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_hr).

Zakonodavstvo EU-a i povezani dokumenti
Za pristup pravnim informacijama iz EU-a, uključujući cjelokupno zakonodavstvo EU-a od 1951. na svim službenim jezičnim verzijama, posjetite internetske stranice EUR-Lexa (eur-lex.europa.eu).

Otvoreni podaci EU-a
Portal data.europa.eu omogućuje pristup otvorenim podatkovnim zbirkama iz institucija, tijela i agencija EU-a. Zbirke se mogu besplatno preuzimati i ponovno uporabiti u komercijalne i nekomercijalne svrhe. Putem portala moguć je i pristup mnoštvu podatkovnih zbirki iz europskih država.