Agencia Ejecutiva de Innovación y Redes: Aporta beneficios, pero es necesario subsanar las deficiencias del Mecanismo «Conectar Europa»

Resumen

La Agencia Ejecutiva de Innovación y Redes (en lo sucesivo, la Agencia) fue creada para el período de programación 2014‑2020 para ejecutar parcialmente los programas del Mecanismo «Conectar Europa» (MCE) y de Horizonte 2020, y cuenta con un presupuesto total de 33 600 millones de euros para la cofinanciación de proyectos en el ámbito del transporte, la energía y las telecomunicaciones. La Agencia fue seleccionada para esta auditoría porque cuenta con el mayor presupuesto gestionado por una agencia ejecutiva de la UE y porque su marco jurídico está actualmente en revisión para el próximo período 2021‑2027.

El Tribunal evaluó la gestión por parte de la Agencia de los programas delegados de gasto de la UE. Con este propósito, el Tribunal examinó si la Agencia, junto con la Comisión, i) ha cumplido las tareas que se le delegaron y alcanzado los beneficios esperados de la externalización de las responsabilidades, y ii) aplica procedimientos sólidos para la gestión del programa del MCE.

La Agencia fue la principal entidad fiscalizada por el Tribunal. El Tribunal se centró en sus actividades en el período 2014‑2020, y utilizó entrevistas y exámenes documentales como principales procedimientos de recopilación de datos.

La Agencia ha conseguido los beneficios esperados con algunas limitaciones, debidas a las restricciones en su marco organizativo.

• La Agencia utiliza procedimientos normalizados que han simplificado la ejecución de los programas delegados de gasto. Sus costes administrativos totales se sitúan por debajo de las estimaciones iniciales, aunque los costes de personal son ligeramente más elevados. Las sinergias entre el MCE y Horizonte 2020, entre los distintos sectores del MCE, y también con otras agencias, solamente se han materializado en un número limitado de acciones.
• La Agencia ha cumplido sus tareas según las mediciones de cinco indicadores clave de resultados, pero estos no están lo suficientemente orientados a los resultados, o sea, no están concebidos para medir la ejecución de programas o la absorción de fondos.
• La gestión del personal presenta limitaciones, debidas especialmente a las restricciones en su marco organizativo. Dado que el número de efectivos del personal está vinculado a los programas delegados, la Agencia no puede reasignar de manera flexible su personal a las tareas más urgentes.
• El Tribunal halló deficiencias en la coordinación de las convocatorias de la Comisión, que no se planifican con carácter plurianual para aumentar la previsibilidad para los promotores de los proyectos.

Pese a estar bien organizados, se observaron deficiencias en los procedimientos de selección del MCE, riesgos en la ejecución del programa e insuficiencias en la información sobre el rendimiento.

• Los procedimientos de selección de proyectos están bien organizados, pero deben estar más armonizados en los tres sectores del MCE. El grado de correlación entre la evaluación a cargo de expertos externos y la adjudicación final por parte de la Comisión es distinta en los diferentes sectores. En el MCE (Sector del transporte), la probabilidad de ser seleccionado es independiente de la puntuación otorgada por los expertos externos a los proyectos recomendados. Los motivos de las discrepancias con la evaluación deben estar mejor documentados. Este aspecto es especialmente importante en catorce proyectos del MCE (Sector del transporte) de un valor aproximado de 711 millones de euros en subvenciones que fueron seleccionados por la Comisión, pero que no habían sido recomendados para su financiación por los expertos externos, por motivos de madurez, calidad o impacto.
• Además, los criterios de concesión utilizados para seleccionar los proyectos deben explicarse mejor. En particular, la evaluación exhaustiva de la madurez y la calidad es decisiva para anticiparse a problemas que puedan afectar a la ejecución oportuna de los proyectos.
• Existe el riesgo de que el programa no se ejecute por completo. En enero de 2019, quinto año del período, menos de una cuarta parte de los fondos adjudicados a los proyectos se materializaron en pagos. Esta lentitud en el desembolso de los fondos puede atribuirse a los retrasos en la aplicación y a la infraejecución de los proyectos.
• Además, el actual sistema de convocatorias no disuadía de la presentación de solicitudes inmaduras. Siguiendo el calendario de la Comisión para las convocatorias de propuestas, la Agencia concedió buena parte del presupuesto del MCE al comienzo del período de programación; el 85 % del presupuesto del MCE (Sector del transporte) se adjudicó en virtud de las propuestas de 2014 y de 2015, y solo el presupuesto disponible para el MCE (Sector del transporte) en 2014 era de 12 000 millones de euros (el 52 % del presupuesto delegado total). El inconveniente de asignar tantos fondos tan pronto era que algunos proyectos seleccionados no estaban suficientemente maduros.
• Dado que el período 2014‑2020 finaliza el próximo año, se corre el riesgo de que los pagos, liberaciones de créditos y restituciones se acumulen significativamente en los próximos meses, lo cual supondría seguir postergando el impacto potencial del programa. El seguimiento del progreso de los proyectos es importante para identificar los retrasos y tomar las medidas correctoras necesarias, pero las herramientas para ello, como las disposiciones de los acuerdos de subvención y los informes de situación de la acción, podrían mejorarse para garantizar el uso eficaz de los fondos de la UE.
• El actual marco de rendimiento no es adecuado para demostrar cómo contribuyen los proyectos a los objetivos globales del programa del MCE. La Agencia supervisa principalmente las realizaciones de los proyectos, pero este enfoque no basta para evaluar los resultados. Así, no hay información clara sobre si los proyectos cofinanciados por la UE han logrado los resultados previstos, ni sobre cómo los han conseguido.

Sobre la base de sus constataciones, el Tribunal recomienda medidas que pueden ayudar a que la Comisión y la Agencia:

1. mejoren el potencial de sinergia entre el MCE y el programa Horizonte 2020, y entre los distintos sectores del MCE;
2. refuercen el marco para que la Agencia gestione los programas delegados;
3. garanticen una mayor armonización y transparencia de los procedimientos de selección de proyectos;
4. establezcan mejores condiciones para la ejecución oportuna del MCE;
5. reconfiguren el marco de rendimiento para supervisar mejor los resultados de los proyectos.

Introducción

Las Agencias Ejecutivas de la Unión Europea

Desde 2003, la Comisión tiene derecho a establecer agencias ejecutivas por un período limitado para gestionar tareas específicas relacionadas con los programas de la UE¹. La primera de estas agencias se creó a comienzos de 2004. Desde entonces, la Comisión ha aumentado gradualmente el volumen de fondos y el número de programas subcontratados a sus agencias ejecutivas, que ya son seis².

A diferencia de lo que ocurre con las agencias y otros organismos descentralizados, la Comisión no puede confiar a una agencia ejecutiva tareas que requieran facultades discrecionales para materializar en acciones concretas las decisiones políticas.

En su propuesta para el marco financiero plurianual (MFP) 2021‑2027, la Comisión resaltó la importancia de las agencias ejecutivas para la ejecución de los programas, ya que generan ahorro de costes y economías de escala, y garantizan la proximidad operativa con los beneficiarios. Según la Comisión, por tanto, se debería estudiar la posibilidad de profundizar en la subcontratación.

La Agencia Ejecutiva de Innovación y Redes

Con sede en Bruselas, la Agencia Ejecutiva de Innovación y Redes (INEA) fue creada en 2013³ para el período de programación 2014‑2020⁴. Es la sucesora de la Agencia Ejecutiva de la Red Transeuropea de Transporte, que había gestionado el programa de la RTE-T del período 2007‑2013 (con 100 efectivos aproximadamente y un presupuesto de 7 900 millones de euros asignados a casi 700 proyectos). La misión de la Agencia es apoyar a la Comisión, a los promotores de los proyectos y a las partes interesadas, ofreciendo conocimientos especializados y la gestión de programas para proyectos de infraestructuras, investigación e innovación en los ámbitos del transporte, la energía y las telecomunicaciones, y promover sinergias entre estas actividades⁵. Por tanto, la Agencia desempeña un papel clave en la ejecución técnica de las políticas sectoriales de la Comisión.

La Agencia cuenta con cuatro direcciones generales matrices en la Comisión, para las que gestiona las partes de los programas delegados que figuran en el cuadro 1.

Cuadro 1 – Programas delegados a la Agencia Ejecutiva de Innovación y Redes y sus direcciones generales matrices correspondientes

Fuente: Programas de trabajo de la Agencia y memorando de entendimiento entre la Agencia y las direcciones generales matrices.

Más concretamente, la Agencia prepara y pone en marcha convocatorias de propuestas, organiza procedimientos de evaluación y selección de proyectos, prepara y firma los acuerdos de subvención, garantiza el seguimiento técnico y financiero de los proyectos y facilita información de retorno a la Comisión. Tiene un gasto administrativo anual aproximado de 27 millones de euros y un personal a jornada completa de casi 300 efectivos para 2018.

Cuadro 2 – Presupuesto delegado a la Agencia Ejecutiva de Innovación y Redes para el período 2014-2020 y número de proyectos

Fuente: Información de la Agencia de enero de 2019.

Se ha confiado a la Agencia el 93 % del presupuesto total del MCE y el 7 % del presupuesto de Horizonte 2020, lo que supone en total 33 600 millones de euros: el mayor presupuesto gestionado por una agencia ejecutiva de la UE. Los dos programas cofinancian casi 2 000 proyectos de la cartera de la Agencia. Entre 2014 y 2018, en los tres sectores del MCE, la Agencia organizó 59 convocatorias de propuestas y la evaluación de 2 272 propuestas de proyectos subvencionables. Se adjudicaron subvenciones a 1 233 proyectos por un total de 25 500 millones de euros de ayudas en virtud del MCE (véase el cuadro 2).

El Mecanismo «Conectar Europa»

El MCE, lanzado en enero de 2014, es un programa emblemático de la Estrategia Europa 2020, que cofinancia inversiones en infraestructuras en los sectores del transporte, la energía y las telecomunicaciones.

Dentro de este programa, el MCE (Sector del transporte) es un instrumento clave de financiación de la UE para ejecutar la política europea de infraestructuras de transportes. Su principal objetivo es contribuir a completar la red transeuropea de transporte (RTE-T), que comprende carreteras, líneas ferroviarias, vías navegables interiores, puertos marítimos e interiores, aeropuertos y terminales ferrocarril-carretera en los veintiocho Estados miembros, y enlaces transfronterizos con terceros países. La finalidad del MEC es financiar proyectos con valor añadido europeo que eliminen cuellos de botella, construyan los enlaces pendientes y completen las secciones transfronterizas principalmente con modos de transporte sostenibles. La UE se ha fijado como objetivo completar la llamada red básica antes de 2030, y la red global, más amplia, para 2050.

El MCE Energía tiene como objetivo financiar la ejecución de proyectos de interés común, como proyectos de infraestructuras energéticas clave, como interconectores transfronterizos de gas y electricidad, redes energéticas inteligentes y redes transfronterizas de dióxido de carbono, que no son viables comercialmente. Sus objetivos políticos más generales son aumentar la competitividad fomentando una mayor integración del mercado interior de la energía y la interoperabilidad transfronteriza de las redes de electricidad y gas, mejorando la seguridad del suministro energético en la UE y contribuyendo al desarrollo sostenible y a la protección del medio ambiente.

El MCE Tecnologías de la información y la comunicación tiene como objetivo propiciar mejoras para ciudadanos, empresas y administraciones mediante el despliegue de infraestructuras transeuropeas interoperables en el ámbito de las telecomunicaciones. Presta servicios operativos listos para su despliegue y sostenibles a largo plazo.

En cuanto a la conectividad, el objetivo del MCE Tecnologías de la información y la comunicación es fomentar el despliegue y la modernización de las redes de banda ancha y ofrecer en las comunidades locales una conectividad inalámbrica de alta calidad.

Alcance y enfoque de la fiscalización

El Tribunal decidió llevar a cabo la auditoría de la Agencia por el volumen de los presupuestos que gestiona para el período de programación 2014‑2020 y porque nunca había fiscalizado su rendimiento. El Tribunal ha planificado este informe para poder contribuir a las reflexiones sobre el marco jurídico renovado del próximo programa MCE II.

La Agencia fue la principal entidad fiscalizada por el Tribunal. Por su estatuto de agencia ejecutiva, sin facultades discrecionales, también se examinaron los procesos de la Comisión Europea que afectan directamente al trabajo de la Agencia.

Por lo tanto, el Tribunal examinó si la Agencia, junto con la Comisión:

• logra los beneficios esperados de la externalización de las responsabilidades y cumple las tareas que se le delegan;
• garantiza procedimientos sólidos para la gestión del programa del MCE.

En la auditoría de la gestión de los programas, el Tribunal examinó cómo contribuye la Agencia a la ejecución eficiente y eficaz del programa del MCE, que representa la mayor parte del presupuesto delegado de la Agencia. El examen no abarcó Horizonte 2020 ni los programas anteriores (Marco Polo II y RTE-T).

El Tribunal celebró entrevistas con la Agencia, sus direcciones generales matrices (DG Movilidad y Transportes, DG Energía, Redes de Comunicación, Contenido y Tecnologías, y DG Investigación e Innovación) y otras partes interesadas, entre las que figuraban los evaluadores externos encargados de su evaluación trienal, los coordinadores europeos de la RTE-T, la Agencia para la Cooperación de los Reguladores de la Energía (ACER) y los observadores de los procedimientos de evaluación de la Agencia. El Tribunal asistió a reuniones del Comité Director de la Agencia, del grupo asesor de la Agencia sobre el MCE (Sector del transporte), del Comité del MCE (Sector del transporte) y (en el contexto de la preparación del informe de consenso) de los evaluadores externos en la convocatoria del MCE Tecnologías de la información y la comunicación de 2018.

El Tribunal examinó el marco normativo de la Agencia, sus responsabilidades y sistemas de control, y realizó pruebas directas de su rendimiento en la gestión del programa y los proyectos del MCE. También analizó el papel de la Comisión en la selección final de los proyectos, y evaluó el marco de rendimiento para el seguimiento de los resultados.

En concreto, el Tribunal:

• llevó a cabo un análisis cuantitativo y cualitativo de la cartera general de proyectos del MCE; examinó los procedimientos de selección de proyectos en cinco convocatorias del MCE Energía, cuatro convocatorias del MCE (Sector del transporte) y tres convocatorias del MCE Tecnologías de la información y la comunicación. También analizó los procedimientos de ejecución, cancelación y finalización de proyectos;
• revisó en profundidad una muestra de 22 proyectos a partir de la documentación disponible en la Agencia. Además, en otros ocho proyectos, el Tribunal llevó a cabo un análisis documental centrado en la fase de selección. Los criterios de muestreo aplicados por el Tribunal a los proyectos fueron la cobertura de los diversos sectores del MCE, la cuantía de las ayudas de la UE, la cobertura geográfica, el equilibrio entre proyectos transfronterizos y no transfronterizos y el estado de finalización de los proyectos;
• analizó la revisión intermedia del MCE (Sector del transporte) realizada por la Agencia de 356 proyectos⁷ y sus informes anuales del MCE Energía. El Tribunal realizó controles documentales de la ejecución de los proyectos y de los cambios en los presupuestos y las fechas de finalización de los proyectos; también investigó los motivos subyacentes a las liberaciones de créditos y a los retrasos en la ejecución de los proyectos;
• reunió evidencia corroboradora de otras fuentes, como la evaluación trienal de la Agencia, iniciada por la Comisión en 2018, documentos relacionados con la evaluación e informes del Servicio de Auditoría Interna de la Comisión.

Observaciones

La Agencia obtuvo los beneficios esperados con algunas limitaciones debidas a las restricciones en su marco organizativo

El Tribunal examinó la estructura organizativa de la Agencia desde dos perspectivas: si la creación de la Agencia ha obtenido los beneficios previstos de la delegación de los programas, y si lleva a cabo las tareas que se le han delegado.

Antes de la creación de la Agencia, la Comisión tuvo que realizar un análisis de costes y beneficios en 2013⁸. El análisis puso de manifiesto las siguientes ventajas de la delegación de tareas a la Agencia frente a la gestión del programa por la Comisión:

• coherencia entre la cartera del programa y la simplificación continuada de procesos y procedimientos;
• mejoras de la eficiencia de aproximadamente 54 millones de euros gracias a los menores costes de personal que requiere la gestión de los programas fuera de la Comisión;
• sinergias derivadas de agrupar bajo la misma agencia ejecutiva ámbitos políticos estrechamente relacionados, con el consiguiente incremento de la eficiencia.

La Agencia Ejecutiva de Innovación y Redes desarrolló procedimientos normalizados que han simplificado la ejecución

La Agencia ha desarrollado herramientas y procedimientos normalizados que han simplificado la gestión de los programas. Por ejemplo, la base de datos TENtec, utilizada para el seguimiento del MCE, cuenta con módulos bien desarrollados para la presentación electrónica de propuestas y para el seguimiento de la ejecución de los proyectos. La Agencia ha desarrollado directrices metodológicas para todos los pasos del ciclo de gestión de los proyectos. La Agencia actúa como punto central de contacto para los beneficiarios mediante la prestación de servicios de asistencia y de asesoramiento sobre la presentación de propuestas de proyectos y la notificación sobre la ejecución de los mismos.

La Agencia también facilita procedimientos de aprobación de subvenciones más rápidos: en el período 2007‑2010, el plazo medio para la adjudicación en la Agencia Ejecutiva de la Red Transeuropea de Transporte era de entre diez y veinte meses, mientras que la media de la Agencia en el período 2014‑2017 fue de entre 7,7 y 8 meses. Esto quedó confirmado en la evaluación intermedia del MCE 2014‑2020, en la que se llegaba a la conclusión de que la gestión de las subvenciones por parte de la Agencia resultó ser muy eficiente⁹. La evaluación trienal externa de la Agencia también informaba de que su organización y gobernanza, así como sus procedimientos y prácticas operativos, eran correctos, y de que la mayoría de los beneficiarios habían percibido cierta simplificación de los procedimientos¹⁰.

Los costes administrativos de la Agencia Ejecutiva de Innovación y Redes se sitúan por debajo de las estimaciones iniciales, aunque los costes de personal son ligeramente más elevados

El Tribunal examinó los costes administrativos de la Agencia para evaluar si se han conseguido mejoras de la eficiencia. En el período 2014‑2018, los costes administrativos totales ascendieron a 105 millones de euros, situándose por debajo del objetivo inicial de 111 millones de euros, calculado para las citadas mejoras de la eficiencia¹¹. Esto se debió, sobre todo, al gasto operativo y de infraestructuras inferior al estimado (6 millones de euros menos) y a los gastos de apoyo a los programas (5 millones de euros menos). Sin embargo, los gastos de personal fueron 5 millones de euros (7 %) superiores a lo previsto, porque la estimación inicial se basó en los costes medios de personal, y no tuvo en cuenta el índice de sueldos, la reclasificación del personal y el aumento de los costes de personal.

Si el total de los gastos administrativos se mantuviera a la misma altura o por debajo de la estimación inicial durante toda la vida de la Agencia, se podrían lograr las mejoras de la eficiencia previstas de 54 millones de euros, pero esto solo se podrá evaluar tras el cierre de los programas.

Las sinergias solo se materializaron en un número limitado de acciones

Una de las principales ventajas previstas de la delegación de programas a la Agencia era que se lograran sinergias por contar con ámbitos políticos estrechamente relacionados bajo una sola agencia, con la posibilidad de lograr ulteriormente un incremento de la eficiencia¹². El Reglamento del MCE exige que los programas de trabajo se coordinen de modo que aprovechen las sinergias entre los tres sectores, y que se adopte al menos una convocatoria de propuestas multisectorial¹³.

El Tribunal constató que varios elementos limitaban la posibilidad de lograr sinergias. Algunas de las sinergias previstas no eran realistas, debido a las diferencias inherentes entre el MCE y Horizonte 2020, y entre los sectores del MCE. Se trata de diferencias en los objetivos políticos, ámbito de actuación y marcos jurídicos de los programas, así como en las normas de ejecución de los programas (distintos tipos de partes interesadas destinatarias y de normas jurídicas y financieras).

A pesar de estas dificultades, la Agencia ha adoptado medidas para lograr sinergias entre Horizonte 2020 y el MCE, especialmente en materia de transporte y energía. En cuanto al transporte, la Agencia ha definido ámbitos temáticos comunes agrupados en cuatro categorías. Se han presentado varias iniciativas a las direcciones generales matrices, como la creación de una plataforma de la Agencia dedicada a las sinergias entre Horizonte 2020 y el MCE, y la introducción de indicadores de innovación para medir las prioridades del MCE. Hasta la fecha, sin embargo, solo se ha ejecutado un reducido número de proyectos de investigación en el MCE. Esto se debe, sobre todo, a que los programas no se ajustan entre sí de manera natural, y al plazo necesario para que los proyectos de investigación logren la preparación tecnológica. En la evaluación trienal externa también se constató que existían pocas sinergias entre los proyectos de investigación de Horizonte 2020 y los proyectos de infraestructuras del MCE.

Pese a los esfuerzos de la Agencia, hay menos sinergias de las previstas en un principio entre los sectores del MCE. La única convocatoria de sinergias multisectorial lanzada hasta la fecha no tuvo mucho éxito, ya que solo se comprometió poco más de la mitad de su presupuesto para siete proyectos (véase el cuadro 2). La evaluación intermedia del MCE¹⁴ también confirmó que el reducido número de acciones que abarcaban varios sectores del MCE se debió principalmente a diferencias entre los marcos jurídicos de estos sectores. Esto dificulta que se logren sinergias mediante convocatorias multisectoriales. Algunos ejemplos de estas incompatibilidades son las distintas normas en los tres sectores en cuanto a la ubicación geográfica de la acción o al tipo de activos subvencionables, por ejemplo.

Además, hay pocas sinergias con programas ejecutados por otras agencias ejecutivas y empresas comunes. El Reglamento del Consejo por el que se establece la Empresa Común Shift2Rail¹⁵ dispone que, con el fin de generar la máxima repercusión en el despliegue de soluciones innovadoras, debe desarrollar estrechas sinergias con otros programas de la UE, incluido el Mecanismo «Conectar Europa». Pese a los esfuerzos de ambas partes por compartir información sobre sus respectivas carteras y definir posibles cooperaciones o sinergias, podría incrementarse la coordinación entre ambas para desarrollar medidas estructuradas.

Una dificultad está relacionada con el hecho de que la Agencia y la Agencia Ejecutiva para las Pequeñas y Medianas Empresas (EASME) comparten la responsabilidad de la ejecución del programa de investigación sobre energía de Horizonte 2020. Las dos agencias coordinan las convocatorias de propuestas, pero gestionan por separado sus partes de los programas, lo que acarrea costes administrativos para ambas partes y limita el potencial para lograr sinergias.

La Agencia se enfrenta a restricciones en su marco organizativo

La Agencia lleva a cabo sus tareas y produce resultados según sus indicadores clave de resultados, pero estos indicadores no están específicamente orientados a los resultados para medir la ejecución eficaz de los programas

La Agencia recibió el mandato de ejecutar parte de los programas del MCE y de Horizonte 2020 (véanse más detalles sobre las respectivas responsabilidades de la Comisión y de la Agencia en el anexo I). Más concretamente, la Agencia:

• prepara y publica convocatorias de propuestas;
• organiza los procedimientos de evaluación de proyectos (recepción de las propuestas, controles de admisibilidad y subvencionabilidad y contratación de los evaluadores externos), y presta su apoyo a la Comisión durante el proceso final de selección;
• prepara y firma los acuerdos de subvención, actuando como ventanilla única para los promotores de los proyectos;
• proporciona seguimiento técnico y financiero de los proyectos, así como el seguimiento del cotidiano de los proyectos, los pagos y recuperaciones, y las auditorías;
• transmite comentarios a la Comisión a través de informes sobre la cartera de proyectos y otros informes y estadísticas elaborados a medida.

El Tribunal comprobó que la Agencia cumple sus tareas tal y como se definen en su mandato (apartado 31) según las mediciones basadas en los indicadores clave de resultados. La Agencia cuenta con cinco indicadores clave de resultados para medir la eficacia de sus tareas, sobre los cuales informa en sus informes anuales de actividad de manera completa y estructurada. La Agencia ha logrado buenos resultados constantes respecto de la totalidad de dichos indicadores y ha alcanzado plenamente todas las metas (véase el cuadro 3).

Cuadro 3 – Indicadores clave de resultados de la Agencia Ejecutiva de Innovación y Redes

NB: El «porcentaje de ejecución de los créditos de compromiso» y el «porcentaje de ejecución de los créditos de pago» corresponden a los créditos de compromiso presupuestarios anuales y a los créditos de pago previstos anuales, y no a las estimaciones iniciales para la totalidad del MFP.

Fuente: Programas de trabajo anuales e informes anuales de actividad de la Agencia para el período 2014‑2018.

Los indicadores clave de resultados de la Agencia son esenciales para medir la gestión administrativa de los proyectos o el apoyo de la UE a los mismos. No obstante, en su forma actual, los indicadores ofrecen poca información sobre la calidad de la gestión de los programas. Por ejemplo, la Agencia realiza un estrecho seguimiento de su cartera de proyectos para mitigar los riesgos derivados de la lentitud en la ejecución de los proyectos. Los indicadores actuales no están suficientemente ligados al porcentaje de ejecución de los programas o la absorción de los fondos (apartado 60).

Otras agencias ejecutivas utilizan indicadores clave de resultados parecidos, pero algunas también aplican indicadores que miden la eficiencia de la gestión de las convocatorias y evaluaciones, el seguimiento de los proyectos y la información que se envía a las direcciones generales matrices y a otros clientes. En su informe especial de 2009 sobre las agencias ejecutivas, el Tribunal recomendaba que las agencias se sometieran a una supervisión basada de los resultados, que contaran con objetivos SMART y que controlaran su consecución mediante un número limitado de indicadores clave de resultados¹⁶.

La Agencia Ejecutiva de Innovación y Redes tiene restricciones de flexibilidad para asignar su personal a las tareas más urgentes

El plan de contratación de la Agencia prevé hasta 318 equivalentes a tiempo completo para el período hasta 2020. Este plan se ajustó varias veces entre 2014 y 2018 con arreglo a la redistribución de partes del presupuesto de los programas de gasto (véase la ilustración 1).

Fuente: Estado financiero específico¹⁷, información facilitada por la Agencia en enero y febrero de 2019.

En lo que respecta a la asignación de personal en toda la Agencia, algunas de las proyecciones iniciales de carga de trabajo específicas de cada sector no se basaron en una evaluación adecuada de las necesidades, por lo que el número acordado de efectivos no se ajustaba a las necesidades reales. Además, la evolución de la cartera de programas del MCE fue considerable; por ejemplo, el presupuesto del MCE Tecnologías de la información y la comunicación actualmente es considerablemente mayor que la estimación inicial.

La Agencia carece de la flexibilidad necesaria para reasignar su personal de distintos sectores a las tareas más urgentes porque los efectivos se distribuyen por programas y, dentro de cada programa, por actividad y por dirección general¹⁸. Esto genera dos restricciones: en concreto, según las normas actuales, la Agencia no puede reasignar su personal bajo ningún concepto entre el MCE y Horizonte 2020. Esto restringe la flexibilidad de la Agencia para ajustarse a una carga de trabajo variable.

Entre 2014 y 2018, la Agencia tuvo dificultades para contratar el número creciente de efectivos cualificados que necesitaba. Al final de 2018 empleaba a 282 efectivos de los 298 equivalentes a tiempo completo autorizados (véase la ilustración 1). La rotación del personal fue del 11 % en 2016 y del 9 % en 2018. En septiembre de 2018, la Agencia adoptó una política de retención del personal basada en medidas tales como la integración y la orientación para los nuevos efectivos, el horario flexible y la movilidad interna.

La Comisión no dispone de un mecanismo coordinado para la planificación plurianual de las convocatorias

Con arreglo a la propuesta de Reglamento del Mecanismo «Conectar Europa» 2021‑2027, el calendario y los temas de las convocatorias se establecerían en programas de trabajo de tres años. Esta planificación plurianual mejoraría la coordinación y la previsibilidad de las convocatorias¹⁹.

Durante 2014‑2020, con carácter anual y no plurianual, las direcciones generales matrices establecen, y la Comisión decide, los programas de trabajo y el calendario de las convocatorias previa consulta al comité de coordinación del MCE. La planificación se adapta periódicamente a los cambios de situación, como las nuevas iniciativas legislativas. El Tribunal constató que la coordinación entre las diferentes direcciones generales en la planificación de las convocatorias planteaba ocasionalmente problemas para la Agencia, debidos a los distintos enfoques de planificación estratégica que aplican las direcciones generales en los tres sectores del MCE en función de sus requisitos internos y de restricciones de calendario. Esto supone para la Agencia períodos de máxima actividad en el trabajo preparatorio y en las evaluaciones finales de las convocatorias. Por ejemplo, en el segundo y en el cuarto trimestre de 2018 hubo una gran carga de trabajo debido a un número inusualmente elevado de convocatorias que se ejecutaban simultáneamente.

Existen deficiencias en los procedimientos para la selección de los proyectos del MCE, pese a estar bien organizados, riesgos en la ejecución del programa e insuficiencias en la información sobre el rendimiento

En la presente sección se examina la gestión del MCE por parte de la Comisión y la Agencia durante todo el ciclo de vida de los proyectos: procedimientos de selección, ejecución de los programas e información sobre el rendimiento.

Los procedimientos de selección están bien organizados, pero mejorarían con mayor coherencia y transparencia

Los procedimientos de selección de proyectos están bien organizados

La Comisión planifica las convocatorias de propuestas y define los criterios para la selección de los proyectos conforme a la normativa subyacente²⁰. La Agencia contribuye a esta labor preparatoria mediante su experiencia en la evaluación y ejecución de proyectos anteriores. A continuación, la Agencia inicia las convocatorias. En cada convocatoria, las propuestas de proyectos se evalúan en función de criterios de subvencionabilidad, selección y adjudicación²¹. Las solicitudes también deben cumplir los requisitos formales de admisibilidad.

La evaluación de las solicitudes de proyecto y la concesión de la ayuda financiera se estructuran en distintas fases. Los procedimientos de evaluación para las propuestas de proyectos del MCE constan de dos fases: evaluación externa y evaluación interna de las propuestas de proyectos. El procedimiento se describe de manera pormenorizada en el recuadro 1.

Tras el proceso de evaluación y selección, la Comisión, previa consulta al comité de coordinación del MCE de los Estados miembros, adopta una decisión en la que se incluye la lista de proyectos seleccionados. La Agencia es entonces competente para celebrar, supervisar y aplicar los correspondientes acuerdos de subvención con los promotores de los proyectos como beneficiarios de los fondos de la UE.

Es necesaria una mayor armonización de los procedimientos de selección de los proyectos entre sectores del MCE

Uno de los objetivos de otorgar a la Agencia la responsabilidad de todos los sectores del MCE fue simplificar y armonizar los procedimientos (apartado 20). El Tribunal constató que la Agencia y sus direcciones generales matrices todavía no habían analizado suficientemente los procedimientos de evaluación en los tres sectores del MCE para identificar las mejores prácticas y armonizar el proceso y los criterios aplicados.

Tal y como se indica en el recuadro 1, la evaluación de las propuestas de proyectos se organiza de modo diferente en los tres sectores del MCE. Estas diferencias se notan en los criterios de concesión (su definición y contenido), en la ponderación de los criterios (solo existen en el MCE Energía) y en la clasificación de las propuestas de proyectos (utilizadas en el MCE Energía y en el MCE Tecnologías de la información y la comunicación, pero no en el MCE (Sector del transporte)).

Diferencias entre la decisión de adjudicación de la Comisión y la recomendación de los expertos

Dado que los expertos examinan con detalle las propuestas de proyectos, y la Agencia invierte tiempo y recursos en la selección de expertos y en la organización de evaluaciones, la valoración que hacen los expertos externos debería tenerse en cuenta en la decisión de adjudicación de la Comisión²². Aunque la decisión final de adjudicación compete a la Comisión, las desviaciones de la evaluación externa deberían estar justificadas y bien documentadas, con arreglo a las directrices de la Comisión para la administración de subvenciones del MCE Energía o el texto de las convocatorias del MCE (Sector del transporte). Esto es importante para lograr un uso transparente de los fondos de la UE.

En el MCE (Sector del transporte), el vínculo entre evaluación externa y decisión de adjudicación debe documentarse mejor

El Tribunal constató que el nivel de importancia que se otorga a la recomendación de los expertos externos en la decisión final de adjudicación de la Comisión, incluido un factor de ponderación, es distinto entre los sectores del MCE. En el MCE (Sector del transporte), la puntuación en la evaluación externa más alta no supuso sistemáticamente la selección final de los proyectos recomendados. Algunos proyectos con mayor puntuación en la evaluación externa no fueron elegidos, pero se seleccionaron otros con menor puntuación. El 68 % de todas las propuestas de proyectos recomendadas por los expertos externos fueron finalmente cofinanciadas. Las consideraciones de naturaleza política desempeñaron un papel importante en el proceso final de selección, conforme a lo dispuesto en el programa de trabajo y en el texto de la convocatoria.

La repercusión de la evaluación externa en la selección final de los proyectos varía en función de los sectores debido a las diferencias en el procedimiento de selección final. En el MCE (Sector del transporte), la puntuación se utiliza principalmente para clasificar los proyectos por encima o por debajo de un umbral predeterminado, sin clasificarlos. Como consecuencia, se crea un sistema en el que la probabilidad de ser seleccionado es independiente de la puntuación otorgada por expertos externos a los proyectos recomendados. A continuación se muestra cómo funciona, tomando como ejemplo dos convocatorias (del MCE (Sector del transporte) y del MCE Energía). La ilustración 2 muestra que, en la convocatoria del MCE (Sector del transporte), una vez que una propuesta de proyecto había logrado la puntuación mínima de 3 puntos, la probabilidad de que fuera seleccionado era prácticamente independiente de la puntuación media otorgada por los expertos externos. El Tribunal no halló una relación sistemática entre las puntuaciones de las propuestas de proyectos recomendados por expertos externos y la lista final de proyectos seleccionados de la Comisión.

Igualdad de probabilidades de ser seleccionados, independientemente de las puntuaciones otorgadas por los expertos externos

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de datos facilitados por la Agencia.

Por el contrario, en el MCE Energía y en el MCE Tecnologías de la información y la comunicación existe una sólida correlación entre las puntuaciones otorgadas en las evaluaciones de los expertos externos y la selección final de la Comisión (véase, por ejemplo, la ilustración 3 para el MCE Energía).

Mayor probabilidad de ser seleccionados en función de las puntuaciones más altas otorgadas por los expertos externos

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de datos facilitados por la Agencia.

Además, en el MCE (Sector del transporte), la Comisión no registra muy claramente en qué medida se tomó en consideración la evaluación de los expertos externos para la selección final. Las actas del comité de selección no dan detalles sobre las decisiones de adjudicación. Por tanto, los procedimientos que aplica la Comisión para la selección final de los proyectos del MCE (Sector del transporte) no se han documentado adecuadamente.

Algunos proyectos fueron seleccionados, aunque no recibieron la puntuación mínima en la evaluación externa

El Tribunal constató que, en varios casos, la Comisión seleccionó varios proyectos, aunque estos no habían recibido la puntuación mínima de los expertos externos. Durante el período 2014‑2020, la Comisión ha seleccionado 14 proyectos del MCE (Sector del transporte), por un valor aproximado de 711 millones de euros en subvenciones de la UE, que no habían sido recomendados para su financiación por los expertos externos, por motivos de madurez, calidad o impacto²³. Con respecto a la evaluación a cargo de los expertos externos, la Agencia se opuso a la selección de seis de estos proyectos (cofinanciación total de alrededor de 411 millones de euros). No obstante, el comité de selección decidió elegirlos todos aludiendo a su «valor añadido europeo», «beneficios de carácter más general para la red», «efecto multiplicador de los fondos de la UE» o «señal política para otro Estado miembro», aunque ninguno de estos criterios ni su ponderación en la evaluación se explican de modo suficiente. En el recuadro 2 se presenta un ejemplo de un proyecto de este tipo. En el MCE Energía, dos proyectos no recomendados para su financiación por los expertos externos fueron aprobados para recibir subvenciones por un valor total de 41 millones de euros de cofinanciación de la UE.

Los criterios de concesión aplicados deben ser más claros

El artículo 199 del Reglamento Financiero exige que la Comisión defina criterios de concesión claros para la selección de los proyectos a fin de evaluar la calidad de las propuestas respecto de los objetivos. La Agencia organiza sesiones informativas para expertos externos y facilita material informativo para ayudarles a comprender los criterios.

El análisis de la puntuación de cada una de las evaluaciones externas efectuado por el Tribunal muestra discrepancias e incoherencias en la puntuación de los criterios de concesión. Esta opinión está corroborada por la de los observadores externos, los cuales, señalan que, aunque los criterios de concesión se comprendieron bien por lo general, cada uno de los expertos entendió de modo diferente los criterios de evaluación en varios casos. Estas discrepancias entre las evaluaciones (véanse ejemplos en el recuadro 3) se debatieron y se llegó a una posición común en reuniones de consenso. El MCE Energía y, desde 2018, MCE (Sector del transporte) facilitan directrices pormenorizadas por escrito para los expertos sobre la interpretación de los criterios de concesión.

En particular, la evaluación exhaustiva de los criterios de «madurez» y «calidad» es decisiva para anticiparse a problemas que afectan a la ejecución oportuna de los proyectos. La Agencia aludió a la planificación poco realista como uno de los principales motivos del retraso en la ejecución. Los principales problemas detectados por los expertos externos con respecto a la madurez de los proyectos están relacionados con la adquisición de terrenos, las evaluaciones de impacto ambiental y la preparación financiera o técnica.

El Tribunal constató que los expertos no siempre pueden evaluar adecuadamente la madurez de los proyectos a partir de los documentos presentados en una solicitud. Las obras pueden comenzar hasta dieciocho meses después de la presentación de una propuesta. Además, los proyectos pueden consistir tanto en estudios como en obras, o las obras pueden llevarse a cabo paralelamente a los estudios en un proyecto diferente. Esto significa que un proyecto puede presentarse aunque el componente de las obras se encuentre todavía en una fase temprana de madurez. La evaluación de la madurez de este tipo de proyectos es problemática, porque buena parte de la información relevante no se conoce hasta que se completa el estudio.

Existe el riesgo de que el MCE no se ejecute por completo

El Tribunal examinó el estado de ejecución del presupuesto del MCE y las medidas adoptadas por la Agencia para garantizar que este se utiliza. Para lograr beneficios concretos en los sectores del transporte, la energía y las telecomunicaciones, es necesaria la buena gestión financiera del presupuesto, que ha de emplearse en proyectos de inversión pertinentes y adecuados que posteriormente se ejecuten de manera puntual.

Existe riesgo de infraejecución del MCE

Según las estimaciones financieras establecidas en el Reglamento del MCE, las necesidades de financiación de los sectores del transporte, las telecomunicaciones y la energía eran sustancialmente superiores a los 33 000 millones de euros disponibles en su dotación financiera para el período 2014‑2020²⁴. La evaluación del Reglamento del anterior programa RTE-T para el período 2007‑2013 era similar.

A pesar de estas necesidades declaradas, el presupuesto de la RTE-T del período 2007‑2013 no se utilizó en su totalidad. La tasa de absorción, al cierre, era del 74 % del presupuesto, con 5 500 millones de euros usados realmente de un total de 7 400 millones²⁵, lo que significa que uno de cada cuatro euros del presupuesto no se invirtió, pese a que la totalidad del presupuesto se había asignado a proyectos. Los proyectos de infraestructuras con retraso en la ejecución o baja ejecución fueron la principal causa de la lenta absorción de la financiación y, en última instancia, perjudicaron la ejecución global del programa.

La Agencia supervisa el progreso en la ejecución del MCE, pero no lo compara, mutatis mutandis, con el porcentaje de ejecución del anterior programa. No obstante, varios elementos indican que en el programa actual persiste el uso lento de la financiación de la UE. La Agencia había planificado que el importe acumulado de compromisos presupuestarios ascendiera a 19 000 millones de euros en 2018, pero el nivel real se situó en 14 000 millones de euros, un 26 % menos de lo esperado²⁶. En enero de 2019, cuando habían transcurrido cinco años del período de programación, los pagos realizados representaban menos de una cuarta parte de los fondos del MCE adjudicados a proyectos (cuadro 4).

Cuadro 4 – Ejecución del MCE 2014-2020 (millones de euros)

Fuente: Información facilitada por la Agencia, enero de 2019.

El porcentaje de pagos es especialmente bajo en el MCE Energía y el MCE (Sector del transporte): respectivamente, el 17 % y el 24 % del presupuesto inicial. Este bajo porcentaje tiene su origen en el retraso en la ejecución de los proyectos. En enero de 2019, los acuerdos de subvención de 76 proyectos (subvenciones de la UE por un valor total de 4 000 millones de euros) se modificaron para posponer el plazo de ejecución al menos un año. Sin embargo, el Tribunal constató que estos cambios solamente reflejaban una pequeña parte de los retrasos. En realidad, hay muchos más proyectos con retrasos, tal y como demostró el análisis interno de la Agencia:

• En el MCE (Sector del transporte), una revisión intermedia hizo balance de la ejecución de una muestra de 356 proyectos. Más de la mitad de los proyectos se retrasaron: 156 un año o más, y 50 menos de un año. El retraso medio en el momento de la finalización era de 10,7 meses.
• En el MCE Energía, al final de 2017, alrededor de dos tercios de los 39 proyectos en marcha, revisados por la Agencia, no funcionaban a pleno rendimiento, y presentaban un retraso medio de 6,5 meses.

A menudo, los proyectos se retrasaban porque no estaban suficientemente maduros cuando se presentaban

Las direcciones generales matrices planifican las convocatorias de propuestas, y deciden de este modo el reparto del presupuesto (apartados 39 a 40). Por este motivo, la Agencia concedió buena parte del presupuesto del MCE al comienzo del período de programación; el 85 % del MCE (Sector del transporte) se asignó en virtud de las convocatorias de 2014 y de 2015. Solo el presupuesto disponible para el MCE (Sector del transporte) en 2014 era de 12 000 millones de euros (el 52 % del total de 23 000 millones de euros para el período).

Dado que gran parte del presupuesto se asignó a las primeras convocatorias y que para los solicitantes era difícil prever las futuras convocatorias, algunos de los proyectos seleccionados no eran suficientemente maduros.

Al no existir una planificación plurianual de las convocatorias, los beneficiarios presentaban solicitudes a pesar de que la madurez de los proyectos habría mejorado si se hubieran presentado en una fase posterior. El análisis interno de la Agencia reveló que la falta de madurez de las propuestas iniciales era una causa habitual del retraso de los proyectos. El recuadro 4 presenta un ejemplo de proyecto con poca madurez. En 8 de los 12 proyectos²⁷ cancelados de manera prematura hasta la fecha, el motivo fue la poca madurez de los proyectos.

Se efectúa un seguimiento de los retrasos, pero esto no garantiza que se tomen medidas correctoras eficaces a tiempo

Para la Agencia es fundamental supervisar la ejecución técnica y financiera de los proyectos para que puedan adoptarse a tiempo medidas correctoras. El uso de la financiación se podría acelerar liberando fondos de proyectos con rendimiento insuficiente y reinyectándolos en otros proyectos. Si un proyecto no utiliza la totalidad de la subvención, los importes sin utilizar se pueden poner a disposición de otros proyectos mediante una nueva convocatoria de propuestas. Esto solo es posible si se efectúa un seguimiento estrecho del estado de los proyectos para detectar la ejecución deficiente.

Los acuerdos de subvención no establecen una relación directa entre la financiación y el logro de objetivos intermedios

La Agencia supervisa la ejecución de las actividades que reciben ayudas sobre la base de acuerdos de subvención. Aunque los acuerdos contienen disposiciones que permiten a la Agencia cancelar una acción si no hay avances suficientes, los plazos de consecución de objetivos intermedios específicos no están directamente vinculados con la financiación de la UE.

Los informes de situación de la acción no siempre revelan los retrasos en los proyectos

Para supervisar la ejecución técnica y financiera de los proyectos del MCE Energía y del MCE (Sector del transporte), la Agencia utiliza informes de situación de la acción, que son informes anuales elaborados por el beneficiario. Estos informes dan una idea del progreso de los proyectos, pero se corre el riesgo de que no siempre describan el alcance total de los retrasos o de la infrautilización de los fondos, pese a que los acuerdos de subvención exigen que los beneficiarios comuniquen estos aspectos. El análisis realizado por el Tribunal de una muestra de informes de situación de la acción de los proyectos²⁸ indicó que no siempre se comunicaban todos los retrasos que afectaban al plazo de ejecución de los proyectos, sino que se detectaban posteriormente durante la revisión intermedia.

Solamente en el MCE (Sector del transporte) hay una revisión intermedia y una fecha de finalización fija para la ejecución

En 2010, conociendo las dificultades que suponen para el uso eficaz de los fondos los proyectos no productivos, la DG Movilidad y Transportes decidió que los fondos no utilizados en un proyecto durante un período especificado se retirarían de dicho proyecto y se devolverían al presupuesto para reasignarlos a otros proyectos. En este contexto, la DG Movilidad y Transportes fijó el plazo final de 31 de diciembre de 2023 para la ejecución del MCE (Sector del transporte), lo cual significaba que, después de dicha fecha, no podría firmarse ni ampliarse ningún acuerdo de subvención. Esto constituye la base necesaria para las liberaciones de créditos, ya que, de lo contrario, los proyectos se podrían prorrogar indefinidamente aunque no avanzaran. Además, la Agencia llevó a cabo un exhaustivo análisis del estado de ejecución de la cartera de proyectos mediante la revisión intermedia de 356 proyectos en 2017 y 2018. Con la ayuda de expertos externos, evaluó el progreso de los proyectos y propuso adaptaciones del ámbito técnico y de las condiciones presupuestarias y de ejecución, analizó la situación de manera más realista, revelando más retrasos de los que figuraban en los informes de situación de la acción, consiguiendo así el ajuste de los perfiles de gasto de varios proyectos (véase la ilustración 4). Más de la mitad de las 139 acciones que finalizaban en abril de 2019 precisaron una prórroga del plazo de ejecución o una reducción de la financiación.

NB: Un perfil de gasto es el presupuesto asignado a un proyecto durante sus años de ejecución.

Fuente: Revisión intermedia de la Agencia, 2018.

Esto ha propiciado que se recuperen 46 millones de euros de estos 139 proyectos. Para los 217 proyectos restantes, en la revisión intermedia se llegó a la conclusión de que las liberaciones de créditos podrían ascender, en última instancia, a 1 000 millones de euros, esto es, veinte veces más que la suma recuperada. Todavía no se ha decidido formalmente qué medidas tomar a raíz de esta información. Según las entrevistas realizadas por el Tribunal al personal de la Agencia, las futuras liberaciones de créditos pueden ser incluso mayores.

En el MCE Energía no se prevé reducir las subvenciones ni reinyectar fondos en el programa. No hay un plazo de ejecución final y no se ha realizado una revisión intermedia. Hasta la fecha, la ejecución ha sido más lenta en energía que en transporte (véase el cuadro 4). En consecuencia, la ejecución del MCE Energía se podría retrasar hasta mucho después del final del período de programación.

Las medidas correctoras aplicadas por la Agencia a los proyectos que no funcionan a pleno rendimiento no afrontan plenamente estos riesgos

Aunque la Agencia puede prever las tasas de absorción con bastante precisión gracias a las distintas herramientas de seguimiento, las medidas adoptadas hasta la fecha no han resuelto del todo los riesgos actuales. Si bien la Agencia comunica los retrasos a las direcciones generales matrices, su mandato para adoptar medidas correctoras no se ha descrito con detalle.

Dado que el período 2014‑2020 va a finalizar el próximo año, se corre el riesgo de acumulación de los pagos, las liberaciones de créditos y las restituciones en los próximos meses. Esto puede repercutir negativamente en la ejecución: si las liberaciones de créditos se realizan demasiado tarde en el período de programación, la Agencia podría disponer de poco tiempo para reinyectar fondos a otros proyectos.

En su Informe Especial n.º 17/2018 sobre la gestión compartida de los fondos de cohesión de la UE, el Tribunal constataba el riesgo de que las medidas para aumentar la absorción hacia el final de un período de programación prestaran poca atención a los resultados. Por lo tanto, es importante utilizar todas las herramientas disponibles para garantizar el uso eficaz de los fondos durante todo el período de ejecución. El Tribunal también constató que cuando quedan sin gestionar gran cantidad de fondos una vez iniciado el programa sucesor, puede producirse un efecto dominó que retrase su ejecución²⁹.

El actual marco de rendimiento no es adecuado para demostrar cómo contribuyen los proyectos a los objetivos del programa

Deberían existir mecanismos para supervisar y evaluar si los proyectos contribuyen a la consecución de los objetivos del programa del MCE y cómo lo hacen. Debería conocerse claramente quién es responsable del seguimiento de los resultados conseguidos.

El marco de rendimiento no es el adecuado para que la Agencia pueda controlar si los proyectos financiados contribuyen a los objetivos del programa y cómo lo hacen. En varias fuentes jurídicas se establecen indicadores y metas que pueden someterse a seguimiento, pero no son totalmente claros ni coherentes. El acto de delegación de la Agencia no le encarga expresamente desarrollar un marco de rendimiento ni comunicar los progresos logrados por los proyectos.

En 2017, la Agencia y las direcciones generales matrices crearon un grupo de trabajo para examinar la idoneidad de los indicadores definidos en la ficha de programa del MCE, y llegó a la conclusión de que ninguno de ellos era directamente adecuado a efectos de seguimiento: 10 indicadores serían adecuados si se introdujeran ligeras mejoras, pero otros 34 requieren grandes mejoras, o eran completamente inadecuados o quedan fuera del ámbito de la Agencia. Por ejemplo, aunque el Reglamento del MCE establece una definición general del término «cuello de botella» en el ámbito del transporte, esta no basta para medir el rendimiento de los proyectos en este aspecto³⁰. Esto puede dar lugar a incongruencias en la información entre proyectos de distinta magnitud (véase el recuadro 5).

Al principio de 2018, la Agencia presentó a las direcciones matrices una propuesta de nuevos indicadores de transporte y energía para el MCE II, pero el proceso todavía estaba parado cuando se llevó a cabo la auditoría.

A pesar de estas dificultades, la Agencia realiza cierto seguimiento del rendimiento y recaba información de los beneficiarios para nueve indicadores de realización. A fin de captar mejor las realizaciones reales de los proyectos, estos indicadores son ligeramente distintos de los que se definen en el Reglamento del MCE.

No obstante, este seguimiento se centra principalmente en los recursos y en las realizaciones, como el número de kilómetros o los puntos de suministro de combustible alternativo construidos, y no incluye los resultados, como el ahorro de tiempo generado o el aumento del volumen de tráfico. Esto se ajusta al mandato y a los actos de delegación de la Agencia con sus direcciones generales matrices. Los acuerdos de subvención contienen anexos técnicos con descripciones de objetivos, actividades e hitos, pero no indicadores clave de rendimiento para evaluar los resultados de los proyectos, lo cual mejoraría significativamente el seguimiento del rendimiento.

En varios informes previos, el Tribunal ya ha observado que el seguimiento de los proyectos se orienta sobre todo a las realizaciones y no evalúa los resultados³¹, por lo que no hay información sistemática sobre si los proyectos cofinanciados por la UE (individualmente o en el contexto de los corredores de la red básica) han logrado los objetivos basados en los resultados y los efectos en el desarrollo económico previstos. Una evaluación más sistemática de los resultados generados por los proyectos del MCE permitiría a la Comisión evaluar en qué medida ha contribuido su apoyo financiero a avanzar hacia la consecución de los objetivos del MCE y a lograr en último término el objetivo general de promover las redes transeuropeas (apartados 08 a 11).

Conclusiones y recomendaciones

La Agencia cumple las tareas delegadas tal y como se definen en su mandato y consiguió los beneficios esperados con algunas limitaciones, debidas a las restricciones en su marco organizativo. El Tribunal observó deficiencias en los procedimientos para la selección de los proyectos del MCE, pese a estar bien organizados, riesgos en la ejecución del programa e insuficiencias en la información sobre el rendimiento.

Los beneficios previstos de la externalización de responsabilidades de la Comisión a la Agencia se han logrado, pero con algunas limitaciones debidas a las limitaciones del marco. La Agencia ha desarrollado procedimientos normalizados que han simplificado la ejecución de los programas delegados. Su gasto administrativo general es inferior a las estimaciones iniciales (apartados 20 a 24).

La Agencia ha adoptado una serie de medidas destinadas a preparar el terreno para que se produzcan sinergias entre Horizonte 2020 y el MCE, y entre los distintos sectores del MCE. Pese a ello, hasta la fecha se han desarrollado pocas sinergias debido a los obstáculos en el marco jurídico, a la falta de armonización de los objetivos del programa y a los distintos niveles de preparación de los proyectos. La Agencia y la Agencia Ejecutiva para las Pequeñas y Medianas Empresas (EASME) comparten la responsabilidad de la aplicación del programa de investigación en el ámbito de la energía de Horizonte 2020, y, puesto que gestionan por separado sus partes de los programas, existen costes administrativos para ambas partes (apartados 25 a 30).

1. Dentro de su respectivo ámbito de competencias, la Comisión y la Agencia deberían eliminar los obstáculos a las sinergias, incluir los elementos necesarios en los documentos estratégicos y programas de trabajo, e introducir las disposiciones necesarias para evaluar las sinergias conseguidas.
2. La Comisión debería valorar la posibilidad de delegar la ejecución de programas similares, como los de investigación en el ámbito de la energía, a una única agencia ejecutiva en el próximo período de programación.

Plazo: Inicio de la ejecución del programa del MCE 2021‑2027.

La Agencia ha desempeñado las tareas delegadas y producido resultados según sus indicadores clave de rendimiento. Sin embargo, el actual marco genera limitaciones. Dado que el número de efectivos del personal está vinculado a los programas delegados, la Agencia carece de flexibilidad suficiente para reasignar personal a las tareas más urgentes. Los indicadores clave de resultados de la Agencia no están específicamente orientados a los resultados: no tienen el fin específico de medir la calidad de la gestión de los programas (apartados 31 a 40).

1. Para afrontar las fluctuaciones a corto plazo en las necesidades de recursos humanos, la Comisión debería definir un marco que permita a la Agencia mayor flexibilidad para redistribuir el personal entre los distintos programas.
2. La Comisión y la Agencia deberían utilizar más objetivos e indicadores orientados a los resultados.

Plazo: A partir de 2021.

Los procedimientos para la selección de los proyectos del MCE están bien organizados, pero el Tribunal detectó insuficiencias en su ejecución. Es necesario armonizarlos en los tres sectores del MCE. En el MCE (Sector del transporte), la probabilidad de ser seleccionado es independiente de la puntuación otorgada por los expertos externos a los proyectos recomendados. Los motivos de las discrepancias con la evaluación deben estar mejor documentados, así como las diferencias en la aplicación de los criterios de adjudicación (apartados 42 a 56).

Para mejorar los procedimientos de selección de proyectos, la Comisión y la Agencia deberían:

1. llevar a cabo un análisis estructurado de los procedimientos en los tres sectores del MCE con el fin de identificar las mejores prácticas y, si es posible, armonizarlas;
2. definir (tanto en la evaluación externa como en la interna) con mayor detalle los criterios de concesión; en particular, es necesario definir de manera precisa el criterio de madurez y reforzar su evaluación. Otros criterios de concesión deberían ser formulados de manera más explícita para poder demostrar que los proyectos seleccionados tendrán un impacto significativo y valor añadido europeo;
3. documentar mejor el vínculo entre la opinión de los expertos externos y la evaluación final de la Comisión, mencionando expresamente la justificación de las divergencias.

Plazo: Antes del final de 2020.

Existe el riesgo de que el programa del MCE no se ejecute en su totalidad, lo cual supondría seguir postergando los efectos del programa. La experiencia demuestra que existe el riesgo de que las medidas destinadas a mejorar la absorción hacia el final de un período de programación estén menos centradas en los resultados. Además, el hecho de que todavía quede por gestionar un elevado volumen de fondos una vez iniciado el programa sucesor puede desencadenar una serie de retrasos.

El índice especialmente bajo de ejecución de los pagos en el MCE Energía y en el MCE (Sector del transporte) está relacionado con el retraso en la aplicación y la escasa ejecución de los proyectos. El problema principal reside en los proyectos no productivos, que no pueden utilizar los fondos que se les adjudican. Actualmente la Comisión no planifica sus convocatorias de propuestas con carácter plurianual, por lo que se presentan propuestas con distinto grado de madurez.

Las medidas correctoras aplicadas por la Agencia a los proyectos que no funcionan a pleno rendimiento no afrontan plenamente estos riesgos. Los modelos de acuerdo de subvención no establecen una relación directa entre la financiación y el logro de objetivos intermedios. Es necesario mejorar las herramientas para el seguimiento en profundidad de los proyectos (apartados 58 a 73).

Con el fin de racionalizar la planificación plurianual de la asignación de fondos y mejorar el uso de los mismos:

1. la Comisión y la Agencia deberían garantizar una planificación coherente y a largo plazo de los compromisos y las convocatorias;

Plazo: Inicio de la ejecución del programa del MCE 2021‑2027.

2. la Comisión y la Agencia deberían reforzar el vínculo entre la financiación y el logro de los objetivos intermedios de los proyectos;

Plazo: Inicio de la ejecución del programa del MCE 2021‑2027.

3. la Comisión debería mejorar las herramientas para el seguimiento en profundidad de los proyectos en cuanto al uso de la financiación. En todos los sectores del MCE, la Agencia debería seguir centrándose en la ejecución oportuna de los proyectos colaborando estrechamente con las direcciones generales matrices, los Estados miembros y los beneficiarios. La Comisión debería apoyar a la Agencia en la adopción de medidas correctoras cuando los proyectos no evolucionen adecuadamente.

Plazo: Antes del final de 2020.

El actual marco de rendimiento no mide suficientemente la contribución de los proyectos a la consecución de los objetivos del programa del MCE. La Agencia supervisa los indicadores centrándose principalmente en las realizaciones de los proyectos, pero no permite una evaluación de la eficiencia de los programas. La Agencia preparó unos indicadores revisados en 2018, pero es necesario seguir avanzando en este proceso (apartados 75 a 80).

1. Sobre la base de la experiencia y de las enseñanzas extraídas de los proyectos de la RTE-T y el MCE, la Agencia y la Comisión deberían definir un marco de rendimiento que desglose los objetivos del programa del MCE en indicadores claros y medibles que abarquen todos los sectores del MCE y los resultados previstos de los proyectos.
2. La Agencia debería especificar estos indicadores en los objetivos de las convocatorias, tenerlos en cuenta en la evaluación de las propuestas de proyectos, supervisarlos a través de los acuerdos de subvención e informar sobre ellos periódicamente a la Comisión.

Plazo: Inicio de la ejecución del programa del MCE 2021‑2027.

El presente informe ha sido aprobado por la Sala II, presidida por Iliana Ivanova, Miembro del Tribunal, en Luxemburgo en su reunión de 25 de septiembre de 2019.

Por el Tribunal de Cuentas

Klaus-Heiner Lehne
Presidente

Anexos

Anexo I — Responsabilidades de la Comisión y de la Agencia en el ámbito de la gestión del MCE

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Glosario y abreviaturas

CBA: cost-benefit analysis.

Chafea - Agencia Ejecutiva de Consumidores, Salud, Agricultura y Alimentación: Agencia ejecutiva creada por la Comisión Europea para gestionar en su nombre cuatro programas de la UE: el Programa de Salud, el Programa de Consumidores, la iniciativa «Mejora de la formación para aumentar la seguridad alimentaria» (BTSF), y el Programa «Promoción de los Productos Agrícolas».

DG Energía – Dirección General de Energía: Departamento de la Comisión responsable de la política energética de la UE, del suministro de energía segura, sostenible y a precios competitivos para Europa.

DG Investigación e Innovación – Dirección General de Investigación e Innovación: Departamento responsable de la política de la UE en materia de investigación, ciencia e innovación, con miras a crear crecimiento y puestos de trabajo y a atajar los desafíos sociales más acuciantes.

DG Movilidad y Transportes – Dirección General de Movilidad y Transportes: Departamento de la Comisión responsable de la política de la UE en materia de movilidad y transportes.

DG Redes de Comunicación, Contenido y Tecnologías – Dirección General de Redes de Comunicación, Contenido y Tecnologías: Departamento de la Comisión responsable de desarrollar un mercado único digital para generar un crecimiento inteligente, sostenible e integrador en Europa.

DG: Dirección General.

EACEA – Agencia Ejecutiva en el ámbito Educativo, Audiovisual y Cultural: Agencia que gestiona la financiación para educación, cultura, medios audiovisuales, deporte, ciudadanía y voluntariado.

EASME – Agencia Ejecutiva para las Pequeñas y Medianas Empresas: Agencia creada por la Comisión para gestionar en su nombre varios programas de la UE en el ámbito del apoyo a las pymes y la innovación, el medio ambiente, la acción por el clima, la energía y los asuntos marítimos.

Empresa Común Shift2Rail: Iniciativa ferroviaria europea orientada a la investigación y la innovación y a las soluciones impulsadas por el mercado, acelerando la integración de las tecnologías nuevas y avanzadas en soluciones innovadoras de productos ferroviarios.

ERCEA - Agencia Ejecutiva del Consejo Europeo de Investigación: Agencia que se encarga de aplicar la estrategia del CEI establecida por el Consejo Científico y de la administración diaria de las subvenciones.

FTE: full-time equivalent.

H2020 - Horizonte 2020: Programa de investigación e innovación de la UE para 2014‑2020, con una dotación financiera de cerca de 80 000 millones de euros puestos a disposición en un período de siete años.

INEA – Agencia Ejecutiva de Innovación y Redes: Sucesora de la Agencia Ejecutiva de la Red Transeuropea de Transporte, que fue creada por la Comisión en 2006 para ocuparse de la gestión técnica y financiera del programa RTE-T. La Agencia, con sede en Bruselas, comenzó oficialmente sus actividades el 1 de enero de 2014 para ejecutar partes del MCE, Horizonte 2020 y otros programas anteriores (RTE-T y Marco Polo 2007‑2013).

Informe de situación de la acción: Documento utilizado por los beneficiarios para comunicar los avances técnicos del proyecto con respecto al plan inicial, así como la correspondiente utilización presupuestaria. Es el documento principal que utiliza la Agencia para supervisar y revisar el progreso de un proyecto.

KPI: key performance indicator.

MCE - Mecanismo «Conectar Europa»: Mecanismo que desde 2014 ha proporcionado ayuda financiera a tres sectores: energía (MCE Energía), transporte (MCE [Sector del transporte]), y tecnologías de la información y la comunicación (MCE Tecnologías de la información y la comunicación). En los tres sectores, el MCE determina las prioridades de inversión tales como corredores de electricidad y de gas, el uso de energías renovables, corredores de transporte interconectados y medios de transporte más limpios, conexiones de banda ancha y alta velocidad, y redes digitales.

MCE Tecnologías de la información y la comunicación: Mecanismo «Conectar Europa» - Telecomunicaciones.

MCE (Sector del transporte): Mecanismo «Conectar Europa» - Transporte.

MCE Energía: Mecanismo «Conectar Europa» - Energía.

Proyectos de interés común: Proyectos importantes de infraestructuras, en especial proyectos transfronterizos que conectan los sistemas de energía de los países de la UE. Se benefician de unos procedimientos de concesión de permisos más rápidos y eficientes y un mejor tratamiento normativo (mediante la asignación de costes conforme a los beneficios netos). También pueden recibir ayudas en virtud del MCE.

REA - Agencia Ejecutiva de Investigación: Agencia establecida por la Comisión en 2007 para la ejecución de partes del Séptimo Programa Marco de Investigación e Innovación (7PM). En 2013 su mandato se amplió para incluir la gestión de la mayoría de Horizonte 2020.

Revisión intermedia: En 2018, la Agencia llevó a cabo una revisión intermedia de las acciones en marcha de las convocatorias de 2014 y 2015 en virtud del programa de trabajo plurianual, con el objetivo de garantizar el uso eficiente y eficaz de los fondos de la UE. En función de sus contribuciones al MCE, las acciones se sometieron a una revisión «exhaustiva» o «general».

RTE-T - Red transeuropea de transporte: Redes de transporte ferroviario, aéreo, fluvial y por carretera en aplicación de la política sobre la red transeuropea de transporte. Las redes transeuropeas de transporte pertenecen a un sistema más amplio de redes transeuropeas que consisten en una red de telecomunicaciones (eTEN) y en un proyecto de red de energía (RTE-E). El desarrollo de infraestructuras de la RTE-T está estrechamente ligado a la aplicación y ulterior desarrollo de la política de transportes de la UE.

Equipo auditor

En los informes especiales del Tribunal se exponen los resultados de sus auditorías de las políticas y programas de la UE o de cuestiones de gestión relativas a ámbitos presupuestarios específicos. El Tribunal selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones y el interés político y público.

Esta auditoría de gestión fue realizada por la Sala II, especializada en la inversión en los ámbitos de gasto de cohesión, crecimiento e inclusión, presidida por Iliana Ivanova, Miembro del Tribunal. La auditoría fue dirigida por Oskar Herics, Miembro del Tribunal, con la asistencia de Thomas Obermayr, jefe de Gabinete, y de Laura Gores, agregada de Gabinete; Pietro Puricella, gerente principal; Jolita Korzuniene, jefa de tarea, y los auditores Susanna Rafalzik, Dieter Böckem, Thierry Lavigne, Nils Odins y Christian Verzé. Thomas Everett y Cathryn Lindsay han ofrecido apoyo lingüístico.

De izquierda a derecha: Thomas Everett, Susanna Rafalzik, Dieter Böckem, Jolita Korzuniene, Oskar Herics, Cathryn Lindsay, Nils Odins, Laura Gores, Christian Verzé y Pietro Puricella.

Notas finales

¹ Reglamento (CE) n.º 58/2003 del Consejo, de 19 de diciembre de 2002, por el que se establece el estatuto de las agencias ejecutivas encargadas de determinadas tareas de gestión de los programas comunitarios (DO L 11 de 16.1.2003, p. 1).

² Son, además de la Agencia Ejecutiva de Innovación y Redes, la Agencia Ejecutiva para las Pequeñas y Medianas Empresas (EASME), la Agencia Ejecutiva en el ámbito Educativo, Audiovisual y Cultural (EACEA), la Agencia Ejecutiva de Consumidores, Salud, Agricultura y Alimentación (Chafea), la Agencia Ejecutiva de Investigación (REA) y la Agencia Ejecutiva del Consejo Europeo de Investigación (ERCEA).

³ Decisión de Ejecución 2013/801/UE de la Comisión, de 23 de diciembre de 2013, por la que se crea la Agencia Ejecutiva de Innovación y Redes y se deroga la Decisión 2007/60/CE, modificada por la Decisión 2008/593/CE (DO L 352 de 24.12.2013, p. 65). La Decisión de la Comisión C(2013)9235 delega las competencias a la Agencia.

⁴ Para el período comprendido entre enero de 2014 y diciembre de 2024.

⁵ Anexo de la Decisión de la Comisión C(1453)2019, de 25 de febrero de 2019, por la que se aprueba el programa de trabajo de la Agencia Ejecutiva de Innovación y Redes, segunda parte.

⁶ Parte del MCE Tecnologías de la información y la comunicación.

⁷ La revisión se centró en los proyectos de las convocatorias plurianuales de 2014 y 2015 con las mayores asignaciones de la UE. Esto significa que el Tribunal analizó el 56 % del total de proyectos del MCE (Sector del transporte), con subvenciones totales de 18 000 millones de euros (el 80 % de la contribución total de la UE al MCE (Sector del transporte)).

⁸ Análisis de costes y beneficios de la delegación de determinadas tareas relativas a la aplicación de los programas de la Unión para 2014‑2020 en las agencias ejecutivas, agosto de 2013. Antes de la delegación de la iniciativa WiFi4EU, se llevó a cabo otro análisis de costes y beneficios.

⁹ Informe de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, sobre la revisión intermedia del Mecanismo «Conectar Europa» (MCE), COM(2018) 66 final, de 14 de febrero de 2018.

¹⁰ Esta conclusión se basaba en una encuesta en línea a solicitantes y beneficiarios (Study Supporting the Evaluation of the Innovation and Networks Executive Agency (INEA) 2014‑2016, 5 de febrero de 2019, Centre for Strategy and Evaluation Services).

¹¹ En el objetivo de 111 millones de euros para las mejoras de la eficiencia se excluye la Iniciativa WiFi4EU, que fue delegada a la Agencia en 2018. Por consiguiente, en 2018, la Agencia tuvo que sufragar los gastos administrativos de la gestión de Wifi4EU, que consistían principalmente en los salarios, que inicialmente no formaban parte del objetivo.

¹² Análisis de costes y beneficios, 2013.

¹³ Artículo 17, apartado 7, del Reglamento (UE) n.º 1316/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2013, por el que se crea el Mecanismo «Conectar Europa», por el que se modifica el Reglamento (UE) n.º 913/2010 y por el que se derogan los Reglamentos (CE) n.º 680/2007 y (CE) n.º 67/2010 (DO L 348 de 20.12.2013, p. 129).

¹⁴ COM(2018) 66 de 14 de febrero de 2018: Informe de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, sobre la revisión intermedia del Mecanismo «Conectar Europa» (MCE).

¹⁵ Reglamento (UE) n.º 642/2014 del Consejo, de 16 de junio de 2014, por el que se establece la Empresa Común Shift2Rail (DO L 177 de 17.6.2014, p. 9).

¹⁶ Informe Especial n.º 13/2009 del Tribunal de Cuentas Europeo: «La delegación de las tareas de ejecución a las agencias ejecutivas ¿ha sido una elección acertada?», apartado 66.

¹⁷ Estado financiero específico que se presenta al Comité de agencias ejecutivas y a la autoridad presupuestaria, en caso de que se hayan delegado a una agencia ejecutiva las tareas relativas a la gestión de los programas de la UE.

¹⁸ Conforme a la sección 9.2.2 de las Directrices relativas a la instauración y al funcionamiento de agencias ejecutivas financiadas por el presupuesto de la Unión (Decisión C(2014) 9109 final de la Comisión, de 2.12.2014).

¹⁹ Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece el Mecanismo «Conectar Europa» y se derogan los Reglamentos (UE) n.º 1316/2013 y (UE) n.º 283/2014. En su artículo 19 se establece que el MCE se ejecutará a través de programas de trabajo. Según la Comisión, deberá adoptar los primeros programas de trabajo plurianuales antes del 31 de diciembre de 2020, en los que se establecerá el calendario de las convocatorias de propuestas, sus temas y presupuestos indicativos para los tres primeros años del programa, así como un marco prospectivo que comprenda la totalidad del período.

²⁰ Artículos 3 y 4 del Reglamento (UE) n.° 1316/2013; Reglamento (UE) n.º 1315/2013; Reglamento (UE) n.º 347/2013; Reglamento (UE) n.º 283/2014.

²¹ Artículos 197 a 199 del Reglamento Financiero. Los criterios de subvencionabilidad se refieren a la naturaleza jurídica de los solicitantes e incluyen el cumplimiento de la legislación pertinente de la UE. Los criterios de selección tienen como fin evaluar la capacidad del solicitante para completar la acción propuesta. Los criterios de concesión se aplican para evaluar la calidad de las propuestas.

²² En el momento de la fiscalización, la Agencia comunicó al Tribunal que habían participado en la evaluación de propuestas de proyectos del MCE 380 expertos externos que, según las estimaciones, habían invertido 5 050 días.

²³ En total, se seleccionaron 711 proyectos para recibir subvenciones en virtud del MCE (Sector del transporte) por valor de 23 000 millones de euros (véase el cuadro 2).

²⁴ En el considerando 3 del Reglamento (UE) n.º 1316/2013 se calculaba que las necesidades de inversión ascenderían a 970 000 millones de euros hasta 2020 por lo que respecta a las redes transeuropeas en los sectores del transporte, las telecomunicaciones y la energía.

²⁵ La tasa de absorción de la RTE-T habría sido incluso inferior si la Agencia Ejecutiva de la Red Transeuropea de Transporte no hubiera logrado comprometer alrededor de un tercio del presupuesto dos veces mediante la reinyección de fondos de proyectos no productivos en nuevas subvenciones a través de las denominadas «reflow calls» por valor de 2 300 millones de euros.

²⁶ Tras firmar los acuerdos de subvención, la Agencia compromete fondos conforme a los pagos planificados para el año correspondiente. De este modo, los compromisos presupuestarios únicamente reflejan parte del presupuesto concedido a los proyectos.

²⁷ Sin embargo, esto solo representa una pequeña parte de los 1 233 proyectos seleccionados. Los 12 proyectos contaban con una contribución inicial acordada total de 112 millones de euros.

²⁸ Por ejemplo, en 5 de los 10 proyectos de obras del MCE (Sector del transporte) que revisó el Tribunal, solo tras la revisión intermedia se decidió la modificación del período de ejecución.

²⁹ Informe Especial n.º 17/2018: «Las medidas de la Comisión y los Estados miembros durante el período de programación 2007‑2013 abordaron la baja absorción, pero no se centraron suficientemente en los resultados» (http://eca.europa.eu).

³⁰ El grupo de trabajo llegó a la conclusión de que el indicador actual sobre los cuellos de botella para el que la Agencia recopila datos requiere grandes mejoras debido a su bajo valor informativo.

³¹ Análisis panorámico: «Hacia un sector de los transportes eficaz en la UE: desafíos que hay que afrontar»; Informe Especial n.º 21/2018: «La selección y el seguimiento de los proyectos del FEDER y del FSE en el período 2014‑2020 todavía se orientan principalmente a las realizaciones»; Informe Especial n.º 19/2018: «Red ferroviaria europea de alta velocidad: no una realidad, sino un sistema fragmentado e ineficaz»; e Informe Especial n.º 23/2016: «El transporte marítimo en la UE se mueve en aguas turbulentas — mucha inversión ineficaz e insostenible».

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