Ação da UE para combater a pesca ilegal Existem regimes de controlo, mas são enfraquecidos pela disparidade de controlos e sanções entre os Estados-Membros

Síntese

I A pesca ilegal, não declarada e não regulamentada (em seguida designada «pesca ilegal») é uma das maiores ameaças para os ecossistemas marinhos, prejudicando os esforços no sentido de uma gestão sustentável das pescas. A UE é um grande interveniente mundial no setor das pescas, tendo em conta a dimensão da sua frota de pesca (cerca de 79 000 navios) e o facto de ser o maior importador mundial de produtos da pesca (34 % do valor total do comércio mundial). A União procurou alcançar a meta 14.4 dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (acabar com a pesca ilegal, não declarada e não regulamentada até 2020), o que ainda não foi cumprido. A pesca insustentável persiste e existe o risco de produtos resultantes da pesca ilegal, não declarada e não regulamentada serem vendidos no mercado da UE.

II O Tribunal examinou o quadro, as medidas e as despesas da União que visam impedir que produtos resultantes da pesca ilegal, não declarada e não regulamentada cheguem à mesa dos cidadãos da UE. O Parlamento Europeu solicitou ao TCE, em 2018 e 2021, que apresentasse relatórios sobre esta questão. A presente auditoria visa contribuir para os debates políticos e a evolução jurídica em matéria de combate à pesca ilegal. Abrangeu o período compreendido entre 2014 e 2020 e incidiu nos seguintes elementos:

• a eficácia dos regimes de controlo para impedir a importação de produtos da pesca ilegal;
• a eficácia dos regimes de controlo dos Estados-Membros para verificar as frotas e águas nacionais.

III A conclusão geral do Tribunal é que os regimes de controlo em vigor para combater a pesca ilegal são parcialmente eficazes; embora atenuem os riscos, a sua eficácia é reduzida pela disparidade na aplicação dos controlos e das sanções pelos Estados-Membros.

IV O Tribunal apresenta a seguir as suas principais conclusões.

1. Em 2008, a UE criou um regime de certificação de capturas para garantir a legalidade dos produtos da pesca importados. No entanto, assegurar a legalidade de um produto não garante que o mesmo tenha sido obtido de forma sustentável. O Tribunal constatou que o regime melhorou a rastreabilidade e reforçou o controlo das importações. Contudo, as diferenças na extensão e na qualidade dos controlos nos Estados-Membros podem pôr em causa a eficácia do mesmo. A falta de digitalização do regime reduz a eficiência e aumenta o risco de fraude.
2. Quando a Comissão e o Conselho consideram que existem deficiências nos regimes de controlo em vigor em países terceiros que exportam produtos da pesca para a UE, podem tomar medidas para incentivar reformas. O Tribunal constatou que estas medidas se revelaram úteis e desencadearam reformas positivas na maior parte dos países em questão.
3. Os Estados-Membros são responsáveis pela correta aplicação do regime de controlo das pescas da União. Embora o Tribunal tenha constatado que os controlos nacionais detetaram frequentemente casos de pesca ilegal, a Comissão apontou deficiências significativas nos regimes de controlo das pescas em alguns Estados-Membros. Estas deficiências conduziram à sobrepesca e à subdeclaração das capturas, e a Comissão está a tomar medidas para as corrigir.
4. O Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas disponibilizou apoio para atividades de vigilância, controlo e execução, com um orçamento total de 580 milhões de euros. O Tribunal constatou que os 23 projetos que auditou em quatro Estados-Membros respeitaram as prioridades e ajudaram a reforçar o regime de controlo.
5. O quadro da UE exige que os Estados-Membros imponham sanções eficazes, proporcionadas e dissuasoras por todas as infrações graves das regras. A grande maioria das infrações graves detetadas conduziu a sanções, mas, para infrações semelhantes, as sanções variavam consideravelmente entre os Estados-Membros. Em alguns deles, as sanções não eram proporcionais aos benefícios económicos decorrentes das infrações nem eram dissuasoras.

V Com base nestas constatações, o Tribunal recomenda que a Comissão deve:

• certificar-se de que os Estados-Membros reforçam os seus regimes de controlo para impedir a importação de produtos da pesca ilegal, e tomar as medidas necessárias;
• assegurar que os Estados-Membros aplicam sanções dissuasoras contra a pesca ilegal.

Introdução

01 A UE é um grande interveniente mundial no setor das pescas. Possui uma das maiores frotas de pesca do mundo, com cerca de 79 000 navios¹, e representa 6 % da produção pesqueira mundial a partir de capturas². Este setor emprega diretamente 129 540 pescadores e gera receitas anuais de 6,3 mil milhões de euros. Espanha, Dinamarca, França e Países Baixos³ são os Estados-Membros que lideram o mercado em termos de volume.

02 A UE consome muito mais produtos da pesca do que aqueles que captura ou cultiva. Para responder à procura, importa 60 % dos produtos consumidos, o que a torna o maior importador mundial de produtos da pesca (34 % do valor total do comércio mundial)⁴.

03 Em 2020, a UE importou produtos da pesca no valor de 23 mil milhões de euros. A figura 1 apresenta os seus principais fornecedores.

Pesca ilegal, não declarada e não regulamentada

04 A pesca ilegal, não declarada e não regulamentada (em seguida designada «pesca ilegal») engloba diversas atividades⁵ que são contrárias às medidas nacionais e regionais de conservação e de gestão e incompatíveis com as responsabilidades dos Estados de pavilhão ao abrigo do direito internacional. As atividades de pesca são consideradas:

• ilegais quando são realizadas sem uma licença ou autorização ou de forma contrária às medidas de conservação e de gestão ou às leis nacionais ou obrigações internacionais;
• não declaradas quando não são comunicadas ou são declaradas de forma deturpada às autoridades competentes;
• não regulamentadas quando são realizadas em zonas a que não são aplicáveis medidas de conservação e de gestão e de forma incompatível com as responsabilidades dos Estados em matéria de conservação dos recursos marinhos vivos, ou quando o navio de pesca não tem nacionalidade.

05 A Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura (FAO) estima que cerca de 94 % das populações de peixes a nível mundial estejam completamente exploradas ou sobre-exploradas⁶ (ver figura 2). A pesca ilegal, não declarada e não regulamentada depaupera as populações de peixes, constituindo uma das maiores ameaças para os ecossistemas marinhos, prejudicando os esforços de gestão sustentável das pescas⁷ e deixando algumas populações perto do esgotamento⁸.

06 Embora seja difícil determinar a dimensão exata da pesca ilegal, não declarada e não regulamentada, um estudo sobre este tema⁹ estimou-a em 10 a 26 milhões de toneladas a nível mundial no início da década de 2000, representando 11 % a 19 % das capturas declaradas, no valor de 10 a 23 mil milhões de dólares.

Resposta mundial à pesca ilegal, não declarada e não regulamentada

07 Desde a rede até à mesa, é possível capturar, transbordar, desembarcar, armazenar, transformar, transportar e vender os produtos da pesca em cadeias de abastecimento globalizadas e altamente complexas. Por conseguinte, o combate à pesca ilegal exige uma resposta mundial de todos os envolvidos, incluindo as nações soberanas enquanto Estados de pavilhão, costeiros, do porto e de comercialização (ver figura 3).

08 Tanto as Nações Unidas como a FAO desenvolveram e adotaram um conjunto de instrumentos juridicamente vinculativos, planos de ação e orientações voluntárias. Estes documentos constituem um quadro internacional para uma pesca responsável e para o combate à pesca ilegal, não declarada e não regulamentada, conforme descrito no anexo I.

09 As organizações regionais de gestão das pescas são intervenientes fundamentais na gestão internacional das mesmas. Incluem países com interesses de pesca numa determinada zona e são responsáveis pela gestão conjunta das populações de peixes transzonais e altamente migratórias. A maior parte destas organizações dispõe de poderes para estabelecer limites vinculativos de captura e esforço de pesca, medidas técnicas e obrigações de controlo aplicáveis aos seus membros. A UE é parte em todos os principais instrumentos internacionais e membro de 18 organizações regionais de gestão das pescas e organismos deste setor¹⁰.

10 O combate à pesca ilegal, não declarada e não regulamentada insere-se nos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável estabelecidos pela Assembleia Geral das Nações Unidas em 2015¹¹. O Objetivo de Desenvolvimento Sustentável 14, «Proteger a vida marinha», estabelece uma meta ambiciosa para a pesca sustentável (meta 14.4): até 2020, regular eficazmente a extração de recursos, bem como acabar com a sobrepesca e a pesca ilegal, não declarada e não regulamentada e as práticas de pesca destrutivas. A UE procurou alcançar a meta de acabar com a pesca ilegal até 2020¹², o que ainda não foi cumprido¹³. A pesca insustentável persiste¹⁴ e continua a existir o risco de produtos resultantes da pesca ilegal, não declarada e não regulamentada (em seguida designados «produtos da pesca ilegal») serem vendidos no mercado da UE.

Quadro da UE para o combate à pesca ilegal, não declarada e não regulamentada

11 A política das pescas é uma competência exclusiva da UE, o que significa que apenas a União pode legislar e adotar atos vinculativos em matéria de conservação dos recursos biológicos marinhos, ao abrigo da Política Comum das Pescas. Esta Política estabelece as regras para a gestão da frota de pesca europeia e para a conservação das populações de peixes. Por exemplo, as regras da UE estabelecem quotas e tamanhos mínimos dos peixes em determinadas pescas. A União também regulamenta as artes de pesca e pode proibir a pesca em determinadas zonas ou épocas do ano.

12 Uma componente importante da política das pescas da UE é o regulamento relativo à organização comum dos mercados, que estabelece normas relativas à comercialização dos produtos da pesca e requisitos de informação ao consumidor (rotulagem) a nível da União para permitir que os consumidores façam opções de compra informadas. Por exemplo, o rótulo deve indicar a designação comercial, o método de produção, a zona de captura e as artes de pesca. Não existe um rótulo da União que certifique a sustentabilidade dos produtos da pesca.

13 Ao abrigo da Política Comum das Pescas, a UE adotou os principais instrumentos regulamentares abaixo descritos e atribuiu fundos ao combate à pesca ilegal, não declarada e não regulamentada.

Quadro regulamentar da UE

14 O regulamento relativo à pesca ilegal, não declarada e não regulamentada (que incide sobretudo nas importações) e o regulamento relativo ao controlo das pescas (que se concentra em especial na conformidade dos pescadores da UE) são os principais instrumentos regulamentares para o combate à pesca ilegal.

15 O regulamento relativo à pesca ilegal, não declarada e não regulamentada é o principal instrumento da UE para prevenir, impedir e eliminar estas práticas. Exige que os Estados-Membros tomem medidas contra os navios de pesca e os cidadãos da União envolvidos em atividades de pesca ilegal em qualquer parte do mundo. Os dois principais elementos deste regulamento são o regime de certificação das capturas e o sistema de cartões. O primeiro visa assegurar a legalidade das importações e o segundo identifica «países terceiros» (países não pertencentes à UE) não cooperantes no combate à pesca ilegal.

16 O regulamento relativo ao controlo das pescas (conhecido por Regulamento Controlo) concentra-se nas atividades da frota da UE, estabelecendo um regime de controlo à escala da União para assegurar a conformidade com a Política Comum das Pescas. Aplica-se a todas as atividades de pesca nas águas da UE ou realizadas noutros locais por navios da União. É complementado pelo regulamento relativo à gestão sustentável das frotas de pesca externas, que incide no controlo dos navios de pesca de países terceiros que operam em águas da UE e dos navios da União que pescam noutros locais.

17 O Regulamento Controlo contém disposições aplicáveis aos Estados-Membros e aos operadores, com o objetivo de prevenir e combater a pesca ilegal, nomeadamente:

• o acompanhamento do acesso às águas e aos recursos;
• o controlo da utilização das possibilidades e capacidade de pesca;
• a garantia de medidas de execução adequadas em caso de infrações;
• a criação de condições para a rastreabilidade e o controlo dos produtos da pesca ao longo de toda a cadeia de abastecimento, desde a rede até à mesa.

18 Em abril de 2017, a Comissão Europeia publicou a sua avaliação do Regulamento Controlo¹⁵, tendo concluído que as lacunas na conceção do mesmo prejudicavam a eficácia do regime de controlo. A Comissão propôs um conjunto de alterações a este Regulamento na proposta de revisão do regime de controlo das pescas da União, de 31 de maio de 2018¹⁶. Em maio de 2022, a proposta ainda não tinha sido adotada.

Utilização dos fundos da UE

19 A UE disponibiliza financiamento para apoiar o controlo das pescas. O Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas financiou as políticas da UE relativas aos assuntos marítimos e às pescas durante o período de 2014-2020. Ao abrigo da prioridade 3 da União Europeia, «Fomentar a execução da política comum das pescas», o fundo apoiou as atividades de acompanhamento, controlo e execução, com um orçamento total de 580 milhões de euros. O seu sucessor, o Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos, das Pescas e da Aquicultura, continuará a apoiar medidas de controlo no período de 2021-2027. Prevê-se que pelo menos 15 % do apoio financeiro da UE por Estado-Membro, num total de 797 milhões de euros, se destinem à promoção de um controlo e uma execução eficientes no setor das pescas, bem como de dados fiáveis para uma tomada de decisões baseada no conhecimento. Estes montantes são complementados por cofinanciamento nacional.

Funções e responsabilidades

20 A Direção-Geral dos Assuntos Marítimos e das Pescas (DG MARE) da Comissão é o principal órgão responsável pela supervisão da Política Comum das Pescas. A Agência Europeia de Controlo das Pescas promove e coordena o desenvolvimento de metodologias uniformes de gestão dos riscos e organiza formações e a coordenação/cooperação entre autoridades nacionais de controlo e de inspeção. Os Estados-Membros são responsáveis pela aplicação de requisitos fundamentais da Política Comum das Pescas, como a inspeção de navios, a verificação das importações e a aplicação de sanções.

A legalidade não garante a sustentabilidade

21 O quadro jurídico acima descrito visa assegurar a legalidade de todos os produtos da pesca vendidos na UE, devendo garantir aos consumidores da União que os produtos que adquirem não resultam da pesca ilegal, não declarada ou não regulamentada. No entanto, assegurar a legalidade de um produto não garante que o mesmo tenha sido obtido de forma sustentável.

22 No caso dos produtos importados, o regime de certificação das capturas da UE visa assegurar que os Estados de pavilhão certificam a legalidade de todos os produtos da pesca importados com base nos seus próprios regimes de controlo e acompanhamento. Os navios de pesca devem cumprir as regras impostas pelo Estado de pavilhão e, quando aplicável, pelo Estado costeiro ou pela organização regional de gestão das pescas competente. O regime não pode assegurar que essas regras, adotadas fora da UE, são suficientemente rigorosas para garantir a sustentabilidade. Por exemplo, mesmo nos casos em que o Estado costeiro não impõe regras para travar a sobrepesca ou práticas de pesca nocivas para o ambiente, as capturas na zona em questão são consideradas legais.

23 De igual modo, no que diz respeito à atividade da frota da União, garantir o cumprimento das regras da UE não implica que estas sejam suficientes para assegurar a sustentabilidade das populações de peixes e dos seus habitats. A Agência Europeia do Ambiente assinalou em 2019 que continua a verificar-se nos mares europeus a sobre-exploração de populações de peixes e moluscos de interesse comercial. O Relatório Especial de 2020 do Tribunal, intitulado Ambiente marinho: a proteção da UE é vasta, mas superficial¹⁷, concluiu que as medidas da UE para proteger o ambiente marinho tinham conduzido a progressos mensuráveis no Atlântico, mas que o Mediterrâneo se manteve significativamente em situação de sobrepesca.

Âmbito e método da auditoria

24 O Tribunal examinou o quadro da UE destinado a impedir que produtos resultantes da pesca ilegal, não declarada ou não regulamentada cheguem à mesa dos cidadãos da União. O Parlamento Europeu solicitou ao TCE, em 2018 e 2021, que apresentasse relatórios sobre esta questão. O Tribunal analisou também as despesas da União e as medidas tomadas entre 2014 e 2020. A escolha deste tema deveu-se ao impacto da pesca ilegal na sustentabilidade dos recursos marinhos. A análise incidiu na eficácia dos seguintes elementos:

•  os regimes de controlo para impedir a importação para a UE de produtos resultantes da pesca ilegal, não declarada ou não regulamentada, examinando, nomeadamente, se a Comissão direcionou as suas ações para dar resposta aos principais riscos e se os Estados-Membros realizaram controlos eficazes;
•  os regimes de controlo dos Estados-Membros para verificar as frotas e as águas nacionais, examinando, nomeadamente, se o financiamento da UE visou riscos significativos e alcançou resultados.

25 Nos seus trabalhos de auditoria, o Tribunal:

• examinou relatórios da Comissão e das agências competentes, bem como medidas relacionadas com o controlo e a execução no setor das pescas;
• entrevistou autoridades nacionais responsáveis pelo controlo das pescas na Dinamarca, em Espanha, em França e na Suécia, selecionadas com base na dimensão do seu setor das pescas e dos fluxos comerciais com países terceiros, no montante de financiamento da UE que receberam para fins de controlo e no equilíbrio geográfico;
• visitou as autoridades suecas responsáveis pelo controlo das pescas, tendo observado o trabalho do Centro de Monitorização da Pesca da Suécia, uma inspeção numa lota e uma inspeção de um navio no porto. Devido às restrições de viagem no contexto da pandemia de COVID-19, durante o período atribuído ao trabalho de auditoria o Tribunal apenas pôde deslocar-se à Suécia;
• comparou o âmbito de aplicação e os principais elementos do regime de certificação das capturas da UE com sistemas semelhantes nos EUA e no Japão;
• examinou 23 projetos financiados pela UE relacionados com o controlo das pescas, no valor de 26,9 milhões de euros, executados durante o período de programação de 2014-2020. Selecionou estes projetos de modo a abranger um vasto leque de despesas e investimentos, tais como navios de patrulha, tecnologias inovadoras e custos operacionais.

26 O presente relatório visa contribuir para os debates políticos e a evolução jurídica em matéria de combate à pesca ilegal, não declarada e não regulamentada.

Observações

27 As observações são apresentadas em duas secções principais. A primeira abrange o regime de controlo das importações aplicável a produtos da pesca e a segunda aborda os regimes de controlo dos Estados-Membros para a verificação das frotas e águas nacionais.

O regime de controlo das importações reduziu os riscos de introdução de produtos resultantes da pesca ilegal no mercado da UE, mas há disparidade nos controlos dos Estados-Membros

O regime de certificação das capturas da UE melhorou a rastreabilidade e reforçou o controlo das importações

28 A União adotou o regulamento relativo à pesca ilegal, não declarada e não regulamentada em 2008, criando o inovador regime de certificação de capturas da UE. A figura 4 apresenta mais pormenores sobre o regime.

29 O Tribunal concluiu que este regime colmatou uma lacuna importante no controlo, uma vez que, antes da sua entrada em vigor, a legalidade dos produtos da pesca importados não era verificada, com exceção de algumas regras regionais específicas que já incluíam um regime de documentação das capturas. Ao abrigo do regime de certificação, todos os produtos da pesca marítima exportados para a UE devem estar acompanhados de um certificado de captura validado pelo Estado de pavilhão do navio de pesca. Este certificado permite a rastreabilidade dos produtos da pesca ao longo de toda a cadeia de abastecimento, até à entrada na União. O Estado de pavilhão é responsável por certificar que os produtos da pesca não resultam da pesca ilegal, não declarada ou não regulamentada e por verificar a sua conformidade com as regras de conservação e de gestão aplicáveis.

30 O Tribunal realizou um exercício de avaliação comparativa entre o regime de certificação das capturas da UE e regimes semelhantes nos EUA e no Japão, que são o segundo e terceiro maiores importadores a nível mundial¹⁸. Comparou os regimes no que diz respeito à cobertura de espécies, aos requisitos de informação e aos mecanismos de controlo.

31 Nos EUA, o programa de acompanhamento das importações de produtos da pesca (SIMP, Seafood Import Monitoring Program)¹⁹ instituiu procedimentos de autorização, comunicação de informações e manutenção de registos para a importação de produtos da pesca identificados como vulneráveis à pesca ilegal, não declarada e não regulamentada ou à fraude. Esta medida diz respeito a 13 tipos de produtos da pesca e quase metade de todas as importações de produtos da pesca dos EUA²⁰.

32 O Japão não dispõe atualmente de um regime nacional de documentação das capturas aplicável a produtos da pesca importados, embora esteja previsto um regime, ao abrigo de uma nova lei, para combater a pesca ilegal, não declarada e não regulamentada. Em vez disso, o Japão utiliza regimes de organizações regionais de gestão das pescas²¹ de que a UE e os EUA também são partes contratantes. A UE reconhece estes regimes de documentação das capturas para os produtos da pesca que entram no seu mercado²².

33 O Tribunal constatou que o regime de certificação das capturas da UE é o mais exaustivo no que diz respeito ao âmbito de aplicação, às informações exigidas e aos processos de validação e controlo.

• O regime da UE apresenta a cobertura mais exaustiva: quase todos os produtos da pesca devem ser rastreáveis e certificados. Ao contrário de outros regimes, abrange todos os peixes marinhos capturados em meio selvagem, transformados e não transformados, importados de países terceiros para o mercado da União.
• Os regimes da UE e dos EUA contêm amplos requisitos de informação que permitem uma rastreabilidade pormenorizada. Em muitos casos, estes regimes recolhem informações mais pormenorizadas do que os estabelecidos pelas organizações regionais de gestão das pescas.
• O regime da UE possui o sistema de validação e controlo mais exaustivo. Na União, cada remessa deve estar acompanhada de um certificado validado pelo Estado de pavilhão, cabendo às autoridades dos Estados-Membros realizar controlos e verificações baseados no risco.

34 O anexo II apresenta mais pormenores sobre o exercício de avaliação comparativa do Tribunal (comparação entre o regime de certificação das capturas da UE e sistemas semelhantes nos EUA e no Japão).

As diferenças significativas na extensão e na qualidade dos controlos dos Estados-Membros enfraquecem o sistema

35 De dois em dois anos, os Estados-Membros têm de apresentar à Comissão um relatório sobre a forma como aplicaram o regulamento relativo à pesca ilegal, não declarada e não regulamentada. Os últimos dados disponíveis são de 2019 (e incluem dados sobre o Reino Unido), ano em que todos os Estados-Membros, exceto o Luxemburgo, apresentaram um relatório. A Agência Europeia de Controlo das Pescas elaborou uma análise dos relatórios dos Estados-Membros, apresentando uma panorâmica da forma como aplicaram o regulamento.

36 Segundo esta análise, em 2019, cerca de 2 000 navios estrangeiros, principalmente da Noruega, da Venezuela e das Ilhas Faroé, desembarcaram as suas capturas diretamente num porto da UE. Os Estados do porto da União eram obrigados a inspecionar pelo menos 5 % das capturas desembarcadas. A taxa de inspeção média foi de aproximadamente 20 % no conjunto da UE, embora a Polónia e a Dinamarca não tenham cumprido o requisito de 5 %. As inspeções portuárias ajudaram a detetar infrações em 11 % dos casos, a maioria das quais relacionadas com obrigações de comunicação de informações.

37 A maior parte dos produtos da pesca importados não são desembarcados diretamente de um navio de pesca num porto da UE, mas antes noutra parte do mundo, sendo então transportados para a União em navios de carga. O regulamento relativo à pesca ilegal, não declarada e não regulamentada exige que os controlos ocorram no Estado-Membro de destino e não no ponto de entrada na UE. Uma vez aceites, os produtos podem ser vendidos em qualquer ponto da União. Por conseguinte, os controlos devem ser suficientemente robustos para impedir a «procura do controlo mais fácil», que permite aos operadores explorar o elo mais fraco do regime. Este risco foi salientado pelas autoridades de controlo que o Tribunal entrevistou em dois Estados-Membros e num estudo de 2018²³.

38 Em 2019, as autoridades dos Estados-Membros receberam cerca de 285 000 certificados de captura e 35 000 declarações de transformação de países terceiros. O regulamento relativo à pesca ilegal, não declarada e não regulamentada exige que, com base na gestão dos riscos, os Estados-Membros verifiquem:

• se os certificados de captura foram preenchidos e validados pelo Estado de pavilhão (assinatura e selo corretos);
• se o Estado de pavilhão está autorizado a exportar para a UE e não foi identificado por esta como não cooperante no combate à pesca ilegal (não recebeu um «cartão vermelho», ver ponto 50), e se o navio de pesca não consta da lista de navios que participam em atividades de pesca ilegal;
• se os certificados de captura relativos a produtos transformados especificam as mesmas espécie e quantidade que as declarações de transformação.

39 Os Estados-Membros podem realizar controlos suplementares mais pormenorizados (designados por «verificações»), com base numa análise de risco. É necessária uma verificação quando existem dúvidas sobre a autenticidade de um certificado de captura ou sobre o cumprimento das regras aplicáveis por um navio, ou quando existem suspeitas de pesca ilegal, não declarada ou não regulamentada.

40 A extensão das verificações depende das autoridades de controlo dos Estados-Membros. Podem incluir a verificação da coerência entre todos os documentos (por exemplo, certificados de captura, declarações de transformação ou documentos de transporte) ou a procura de elementos de prova em fontes externas (licença de navio válida, autorização para pescar na zona de captura declarada, suspeitas de envolvimento do proprietário ou beneficiário efetivo do navio em atividades de pesca ilegal, coerência entre os padrões de comércio e as atividades de pesca conhecidas, etc.). Uma verificação pode também incluir uma inspeção física do produto, por exemplo se existirem dúvidas sobre a espécie.

41 Globalmente, os Estados-Membros declararam ter realizado controlos básicos ou mais pormenorizados relativamente a cerca de 64 % dos certificados de captura que receberam. Cinco Estados-Membros (Alemanha, Lituânia, Malta, Portugal e Suécia) declararam que apenas tinham realizado os controlos mais básicos, enquanto Bélgica, Itália, Roménia e Finlândia não comunicaram quaisquer informações a este respeito.

42 Por vezes, a verificação suscita dúvidas, cabendo às autoridades dos Estados-Membros solicitar informações suplementares ao Estado de pavilhão para confirmar a validade dos documentos apresentados pelos importadores. Em 2019, registaram-se mais de mil casos deste tipo em 19 Estados-Membros. Quatro Estados-Membros (Hungria, Roménia, Suécia e Eslováquia) não solicitaram informações suplementares a quaisquer países terceiros entre 2016 e 2019.

43 O regulamento relativo à pesca ilegal, não declarada e não regulamentada exige que os Estados-Membros recusem as importações se não receberem respostas pertinentes às suas perguntas. França, Áustria e a Polónia comunicaram nos seus relatórios bienais que, embora alguns países terceiros tenham respondido integralmente aos seus pedidos, outros limitaram-se a confirmar a validade do certificado e recusaram-se a fornecer documentação suplementar.

44 Em 2019, autoridades de dez Estados-Membros recusaram 29 importações (menos de 0,01 % de todos os certificados de captura recebidos nesse ano), principalmente devido à ausência de um certificado de captura válido ou a incoerências entre o documento e os produtos. Na maioria dos casos, os produtos foram devolvidos ao país de exportação.

45 A análise do Tribunal sobre os regimes de controlo de produtos importados na Dinamarca, em Espanha, em França e na Suécia confirmaram que a extensão e a qualidade dos controlos variaram significativamente entre Estados-Membros, o mesmo acontecendo com o grau de sofisticação dos sistemas informáticos (ver quadro 1). O Tribunal classificou estes elementos em três níveis: baixo, médio e elevado.

O regime de certificação de capturas baseia-se em documentação impressa, o que reduz a eficiência e aumenta o risco de fraude

46 O regime de certificação das capturas da UE ainda se baseia em documentação impressa. Enquanto alguns países terceiros (Noruega, EUA e Reino Unido) validam e transmitem certificados de captura eletrónicos, os importadores de outros países enviam cópias digitalizadas dos documentos às autoridades dos Estados-Membros.

47 Não existe uma base de dados à escala da União de certificados de captura recebidos pelos Estados-Membros, e as informações num deles não estão disponíveis nos outros. A falta de digitalização e de uma partilha sistemática de informações entre os Estados-Membros coloca vários desafios à eficiência e à eficácia do regime de controlo.

• Tratamento mais lento e encargos administrativos: as autoridades dos Estados-Membros têm de recolher, tratar e armazenar todos os certificados de captura e declarações de transformação em formato papel. Em 2019, tal representou mais de 300 000 documentos. Contudo, a Alemanha, Espanha, a Finlândia, os Países Baixos e a Suécia²⁴ desenvolveram sistemas informáticos próprios que exigem aos importadores que introduzam todos os dados pertinentes e anexem uma cópia digitalizada dos documentos, reduzindo os encargos para a administração e o tempo de tratamento para o importador.
• Risco de fraude: os documentos em papel carimbados e assinados por países terceiros são mais fáceis de forjar do que os documentos com assinatura eletrónica. Devido à falta de partilha de informações ao nível da UE, é possível apresentar certificados duplicados de forma fraudulenta em vários Estados-Membros.
• Oportunidade perdida para automatizar o controlo e as verificações cruzadas: uma base de dados única permitiria a exploração de dados e alertas automatizados, mediante verificações cruzadas de todos os dados apresentados em todos os Estados-Membros em tempo real. Enquanto alguns Estados-Membros desenvolveram sistemas informáticos sofisticados com controlos automatizados²⁵, outros ainda trabalham sem ferramentas informáticas.

48 Para corrigir estas insuficiências, os Estados-Membros solicitaram repetidamente à Comissão que criasse um sistema informático à escala da UE para acompanhar os certificados de captura e facilitar a verificação. Consequentemente, a Comissão desenvolveu a sua ferramenta «CATCH», que visa ajudar os Estados-Membros a detetar situações de fraude e de utilização abusiva do sistema baseado em documentação impressa e, ao mesmo tempo, simplificar e acelerar os controlos e verificações.

49 O sistema CATCH ficou disponível em 2019, mas nenhum Estado-Membro o utiliza. As autoridades dos quatro Estados-Membros abrangidos pela presente auditoria explicaram que, a não ser que todos os Estados-Membros o utilizassem, não viam a necessidade ou o valor acrescentado do CATCH. A proposta da Comissão que altera o Regulamento Controlo pretende tornar o CATCH obrigatório na UE.

O sistema de cartões da UE revelou-se útil, mas afeta frequentemente países com um nível mínimo de comércio de peixe com a UE e apresenta lacunas

50 O regime de certificação das capturas baseia-se na utilização de regimes de controlo eficazes, por países terceiros, para certificar as capturas de navios de pesca que arvoram o seu pavilhão. Quando o regime de controlo de um Estado de pavilhão apresenta deficiências em aspetos fundamentais, os certificados de captura validados não garantem a legalidade dos produtos exportados para a UE. Por conseguinte, a identificação dos países terceiros como não cooperantes, geralmente conhecida como «cartão vermelho» ao abrigo do «sistema de cartões», é essencial para impedir que tal aconteça. A figura 5 descreve o funcionamento deste sistema.

51 A Comissão desenvolveu uma metodologia por etapas para a sua cooperação administrativa com países terceiros e o procedimento para identificar os países terceiros não cooperantes ao abrigo do regulamento relativo à pesca ilegal, não declarada e não regulamentada. O Tribunal analisou a metodologia em vigor para aferir se a Comissão se concentrou nos riscos mais pertinentes e baseou as suas decisões em critérios transparentes e objetivos.

52 A Comissão recolhe informações sobre as medidas de países terceiros contra a pesca ilegal a partir de um vasto leque de fontes, que incluem os Estados-Membros, a FAO, organizações regionais de gestão das pescas e organizações não governamentais. Se existirem indicadores de que um país terceiro pode não cumprir o direito internacional relativo às pescas ou as suas responsabilidades enquanto Estado de pavilhão, costeiro, do porto ou de comercialização, a Comissão pode decidir iniciar um processo de cooperação administrativa com esse país para realizar uma avaliação mais exaustiva.

53 A Comissão avalia a conformidade do país em causa com base: num questionário enviado às autoridades nacionais; na maioria dos casos, numa análise da Agência Europeia de Controlo das Pescas relativa a uma amostra dos certificados de captura e das declarações de transformação desse país; e, em concertação com as autoridades nacionais, numa ou mais avaliações no local.

54 Se a Comissão detetar problemas graves, pode apoiar o país através de seminários ou orientações para desenvolvimento de capacidades, a fim de melhorar o sistema nacional. Na maioria dos casos, o país procede às reformas e melhorias necessárias, não sendo necessário emitir um aviso formal. Se existirem provas suficientes de deficiências significativas e o diálogo informal não produzir resultados, a Comissão comunica ao país que corre o risco de ser identificado como «país terceiro não cooperante» (ou seja, este recebe um «cartão amarelo»).

55 A Comissão notifica a decisão de pré-identificação ao país terceiro em causa, expondo a sua fundamentação (ver figura 6) com base nos critérios estabelecidos no regulamento. A decisão é acompanhada por um plano de ação, que propõe medidas para resolver os problemas detetados, com um prazo inicial (prorrogável) de seis meses. Durante este período, a Comissão continua a cooperar com o país e a prestar assistência técnica.

56 Embora a pré-identificação não implique quaisquer sanções, o aviso é geralmente suficiente para desencadear reformas pertinentes. Desde o lançamento do sistema de cartões, a Comissão emitiu cartões amarelos a 27 países terceiros, dos quais 14 foram retirados ao fim de um a quatro anos, na sequência de reformas significativas nos países em causa. O Tribunal constatou que o cartão amarelo e a cooperação subsequente conduziram a mudanças positivas (ver caixa 1).

57 Alguns países visados por cartões no passado são parceiros comerciais importantes com exportações substanciais para a UE (por exemplo, a Tailândia, o Equador e o Vietname), mas muitos outros não o são. O volume de comércio de produtos da pesca entre a União e 14 dos 27 países é mínimo ou inexistente (ver figura 7). Alguns não indicaram à Comissão que organismo é a sua autoridade de certificação e, por isso, não estão autorizados a comercializar produtos da pesca. Consequentemente, parece existir um risco reduzido de entrada de produtos de atividades de pesca ilegal, não declarada ou não regulamentada desses países no mercado da UE.

58 A Comissão justifica a tónica colocada nos países com um nível mínimo de comércio de peixe com a UE alegando que agem como «pavilhões de conveniência» (ver caixa 2). Existem múltiplas interações entre os operadores e as autoridades competentes em Estados de pavilhão, costeiros, do porto e de comercialização ao longo de toda a cadeia de abastecimento. Por conseguinte, o incumprimento das obrigações por estes países cria o risco de ocorrência de atividades de pesca ilegal, não declarada e não regulamentada e prejudica a rastreabilidade, o que pode conduzir à importação de produtos resultantes da pesca ilegal para o mercado da UE.

59 Na ausência de esforços suficientes das autoridades nacionais para corrigir os problemas detetados, a Comissão pode identificar o país como «país terceiro não cooperante» (emitindo um «cartão vermelho»). Um cartão vermelho implica que os Estados-Membros têm de recusar todas as importações de produtos da pesca provenientes de navios do país em causa. Após a identificação, a Comissão propõe uma decisão de execução ao Conselho para classificar o país como «não cooperante». A adoção dessa decisão desencadeia mais medidas restritivas, proibindo os navios da UE de pescar nas águas do país em causa e denunciando as parcerias existentes no domínio das pescas.

60 Não existe uma base jurídica internacional para impedir a mudança de pavilhão de um navio de pesca nem para impedir os navios de países terceiros de operar na zona económica exclusiva dos países que receberam um cartão. Nestes termos, existe uma lacuna que limita o impacto económico dos cartões vermelhos, pois os navios que arvoram o pavilhão de um Estado de pavilhão «não cooperante» podem mudar para outro pavilhão e os navios de países terceiros podem continuar a operar na zona económica exclusiva desse país. Em ambos os casos, é possível exportar legalmente as capturas certificadas para a UE.

61 Dos 27 procedimentos iniciados desde 2012, seis resultaram num cartão vermelho (ver um exemplo na caixa 3). Entretanto, três destes países foram retirados da lista.

62 A Comissão pode propor que o Conselho retire um país com cartão vermelho da lista se as principais deficiências identificadas tiveram sido resolvidas e se existir um compromisso político de envidar esforços para combater a pesca ilegal e cumprir o direito internacional.

63 Uma vez retirado um cartão amarelo ou vermelho, a Comissão continua a cooperar com o país e a identificar eventuais retrocessos. No Panamá e no Gana, por exemplo, a Comissão acompanhou a situação após a retirada do cartão amarelo e constatou uma redução dos esforços para combater a pesca ilegal, não declarada e não regulamentada. Estes dois países foram pré-identificados uma segunda vez.

Os Estados-Membros detetaram atividades de pesca ilegal por frotas nacionais e em águas nacionais, mas as sanções nem sempre são dissuasoras

Os controlos dos Estados-Membros a frotas e águas nacionais detetaram atividades de pesca ilegal

64 Os Estados-Membros são responsáveis pela correta aplicação do regime de controlo das pescas da União para assegurar a conformidade com a Política Comum das Pescas²⁷. Devem controlar as atividades de pesca nas suas águas nacionais, bem como as dos navios de pesca que arvoram o seu pavilhão, independentemente da sua localização. Cerca de 20 % das capturas por navios da UE ocorrem em países terceiros ou no alto-mar²⁸.

65 A figura 8 ilustra os recursos afetados ao controlo das atividades de pesca realizadas em águas da União ou pela frota da UE.

66 Em cinco bacias marítimas (Atlântico Oriental e mar Mediterrâneo; mar Negro; mar Báltico; mar do Norte; águas ocidentais do Atlântico Nordeste), determinadas pescas estão sujeitas a programas específicos de controlo e inspeção, que incluem objetivos, prioridades e procedimentos comuns para as atividades de inspeção de todos os Estados-Membros envolvidos. A fim de incentivar uma colaboração mais estreita e o intercâmbio de boas práticas entre os Estados-Membros, a Agência Europeia de Controlo das Pescas coordena planos de utilização conjunta, que preveem a participação de inspetores de diferentes Estados-Membros nas inspeções. Em 2020, os Estados-Membros realizaram 38 450 inspeções, cujos resultados foram comunicados à Agência no âmbito dos planos de utilização conjunta, tendo detetado 2 351 infrações²⁹.

67 Os Estados-Membros comunicam os resultados das suas atividades de controlo de cinco em cinco anos. Entre 2015 e 2019, realizaram 345 510 inspeções, tendo 13 %³⁰ identificado pelo menos uma suspeita de infração e 6 % pelo menos uma suspeita de infração grave. No total, os Estados-Membros comunicaram 69 400 infrações durante este período, tendo mais de 76 % sido detetadas por apenas três Estados-Membros e pelo Reino Unido: Itália (46 %), Reino Unido (12 %), Grécia (11 %) e Espanha (8 %).

68 A figura 9 apresenta uma repartição das infrações graves segundo a sua natureza.

69 A comunicação deturpada de capturas continua a ser um grande problema nas pescas na UE, incluindo a não declaração de capturas indesejadas (ver caixa 4).

A Comissão identificou insuficiências significativas nos regimes de controlo nacionais e começou a corrigi-las

70 A Comissão é responsável por supervisionar e fiscalizar a correta aplicação por todos os Estados-Membros do Regulamento Controlo e das regras da Política Comum das Pescas³⁴. Para tal, avalia os Estados-Membros através de verificações, inspeções autónomas e auditorias.

71 Em 2021, a Comissão deu conta dos resultados da sua supervisão dos Estados-Membros no período compreendido entre 2015 e 2019³⁵, concentrando-se na adequação da pesagem, do registo e da rastreabilidade das capturas, no controlo da obrigação de desembarcar, na vigilância e controlo das frotas externas e na verificação da potência do motor. Todas estas medidas são indispensáveis para controlar adequadamente a utilização de quotas e a sustentabilidade dos recursos.

72 O trabalho da Comissão evidenciou «deficiências significativas» nos Estados-Membros onde auditou o controlo da pesagem, do registo e da rastreabilidade das capturas (Dinamarca, Irlanda, Bélgica e Países Baixos). Estas deficiências conduziram à sobrepesca e à subdeclaração de capturas.

73 A Comissão está a tomar medidas corretivas. Entre 2015 e 2020, abriu 34 processos informais na EU Pilot, a sua plataforma de resolução de problemas, para dar resposta às deficiências identificadas junto dos Estados-Membros. Além disso, elaborou 16 planos de ação com os Estados-Membros³⁶ para corrigir deficiências no registo de capturas, nos sistemas de sanções, nos processos de gestão dos riscos, nos sistemas informatizados de verificações cruzadas/validação de dados e nos requisitos de rastreabilidade.

74 Entre 2015 e 2021, a Comissão iniciou 11 processos por infração (ações judiciais) contra Estados-Membros por não terem aplicado eficazmente a obrigação de desembarcar, controlado adequadamente as suas frotas ou pescas externas, aplicado um sistema de sanções eficaz em casos de infrações graves ou controlado os sistemas de registo e pesagem das capturas.

Os projetos financiados pela UE ajudaram a reforçar os regimes de controlo

75 O Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas disponibiliza apoio para atividades de vigilância, controlo e execução, com um orçamento total de 580 milhões de euros para o período de programação de 2014-2020.

76 Os dados mais recentes (do final de 2020) revelam que os Estados-Membros selecionaram operações no valor de 440 milhões de euros destinadas a medidas de controlo³⁷. Entre as medidas elegíveis para financiamento figuravam a instalação e o desenvolvimento de tecnologias de controlo, a modernização e a aquisição de navios e aeronaves de patrulha, custos operacionais e o desenvolvimento de técnicas de controlo inovadoras (ver figura 10).

77 O Tribunal selecionou uma amostra de 23 projetos com um valor total de 27 milhões de euros (dos quais 22,4 milhões de euros cofinanciados pela UE) no âmbito do controlo e da execução na Dinamarca, em Espanha, em França e na Suécia. Os projetos selecionados abrangiam o desenvolvimento de sistemas informáticos, navios de patrulha, tecnologias inovadoras e custos operacionais (ver figura 11). Dos 23 projetos incluídos na amostra, 20 foram executados por organismos públicos e três por beneficiários privados.

78 Relativamente a cada um destes projetos, o Tribunal avaliou se os objetivos respondiam às necessidades identificadas pela autoridade de gestão nos programas operacionais nacionais do Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas ou às prioridades de controlo e execução definidas a nível da UE³⁸. O Tribunal realizou um controlo documental relativo a cada projeto, analisando as candidaturas, os processos de seleção, a execução e os custos. Em todos os casos, constatou que os projetos selecionados estavam em consonância com as prioridades nacionais e da UE e ajudaram a reforçar os regimes de controlo dos Estados-Membros.

79 Cinco projetos da amostra do Tribunal, num valor total de 8,5 milhões de euros, abrangiam alguns dos custos associados à participação das autoridades de controlo nos planos de utilização conjunta ou em atividades de controlo específicas. Os fundos da UE financiaram elementos como a manutenção dos navios, os salários e o combustível para as patrulhas. As autoridades dos Estados-Membros entrevistadas pelo Tribunal confirmaram que o financiamento da UE foi essencial para apoiar estas operações. Em toda a União, os planos de utilização conjunta permitiram detetar 2 351 infrações em 2020, conforme explicado no ponto 66.

80 Três projetos, num valor total de 5,31 milhões de euros, diziam respeito à aquisição ou requalificação de navios patrulha, incluindo um novo navio patrulha e a substituição de seis motores em quatro embarcações do Serviço de Guarda Costeira da Galiza, bem como a renovação de um navio patrulha em França para utilização no oceano Índico. O Tribunal verificou se as autoridades tinham organizado concursos para minimizar os custos e se os referidos navios seriam utilizados principalmente para controlo das pescas.

81 Sete projetos, num valor total de 5,1 milhões de euros, diziam respeito à compra, instalação e desenvolvimento de tecnologia, consistindo essencialmente em investimentos em informática destinados às autoridades de controlo para as ajudar a orientar e executar melhor os seus controlos. Os projetos selecionados pelo Tribunal incluíam a utilização de modelos de inteligência artificial para controlos baseados nos riscos, o desenvolvimento de um sítio Web para comunicar a pesca ilegal e vários sistemas informáticos destinados a analisar e partilhar dados sobre as pescas. As autoridades de controlo entrevistadas confirmaram que estas ferramentas eram úteis para as suas operações.

82 O Tribunal selecionou cinco projetos inovadores, num valor total de 1,83 milhões de euros, destinados a encontrar formas de melhorar o controlo com uma boa relação custo-eficácia. A figura 12 apresenta quatro destes projetos.

83 Outros projetos selecionados abrangeram a aquisição de contentores para armazenar o equipamento apreendido (como artes de pesca ilegais), a construção de centros operacionais para os inspetores das pescas e investimentos de operadores privados em sistemas de rastreabilidade.

As sanções impostas pelos Estados-Membros são desiguais e nem sempre são dissuasoras

84 O preâmbulo do regulamento relativo à pesca ilegal, não declarada e não regulamentada reconhece que a persistência de um elevado número de infrações graves às regras da política das pescas cometidas nas águas da UE ou por operadores da União se deve, em grande medida, ao facto de as sanções dos Estados-Membros não serem suficientemente dissuasoras. Acrescenta ainda que a grande diversidade de sanções previstas nos vários Estados-Membros incentivou os operadores ilegais a escolher seletivamente as águas marítimas ou o território dos Estados-Membros mais permissivos. Para corrigir esta insuficiência, o regulamento introduziu disposições destinadas a reforçar e harmonizar as sanções em toda a UE.

85 As regras da UE em matéria de sanções aplicam-se a todas as «infrações graves». Cabe à autoridade de cada Estado-Membro determinar se uma infração específica deve ser considerada grave, tendo em conta critérios como os danos causados, o seu valor, a sua dimensão e infrações anteriores. As infrações graves dizem respeito a atividades ilegais como a pesca sem licença ou autorização, a não declaração de capturas, a pesca numa zona de reserva ou sem atribuição de quotas e a utilização de artes de pesca ilegais³⁹. O incumprimento da obrigação de desembarcar também pode ser considerado uma infração grave⁴⁰.

86 As regras da UE exigem que os Estados-Membros imponham sanções eficazes, proporcionadas e dissuasoras por todas as infrações graves. Um dos seus princípios fundamentais estabelece que o nível global das sanções deve «privar efetivamente os infratores dos benefícios económicos decorrentes das infrações graves que cometeram». É necessário considerar também o valor dos danos causados aos recursos haliêuticos e ao ambiente marinho.

87 A fim de promover condições de concorrência equitativas em toda a União, a legislação da UE introduziu um sistema de penalização por infrações graves. Quando é detetada uma infração grave, as autoridades devem aplicar pontos de penalização ao titular da licença de pesca e ao capitão do navio. Acima de um determinado limiar, definido no regulamento, a licença é suspensa ou retirada.

88 Em 2019, a Comissão realizou um estudo sobre os sistemas de sanções de todos os Estados-Membros por infrações às regras da Política Comum das Pescas⁴¹, baseado em dados fornecidos pelas autoridades dos mesmos relativamente ao período compreendido entre 2015 e 2019. Este estudo salientou várias constatações positivas.

• A grande maioria (92 %) das infrações graves detetadas conduziu a uma investigação ou ação penal.
• Entre todas as infrações sujeitas a investigação ou ação penal, 92 % conduziram a sanções.
• Os prazos de execução foram geralmente curtos: as sanções por infrações graves foram aplicadas, em média, 10 meses após a deteção. Os Estados-Membros que utilizam predominantemente processos penais e não administrativos registaram prazos mais longos.

89 O estudo também salientou diversas lacunas na aplicação das sanções pelos Estados-Membros, as quais põem em causa a eficácia do regime de controlo e a existência de condições de concorrência equitativas. Segue-se a enumeração dessas lacunas.

• Existe uma diferença significativa na percentagem de infrações qualificadas como «graves», devido às divergências entre os critérios nacionais, que conduzem a sanções diferentes.
• Há uma variação considerável entre as coimas previstas nas legislações nacionais, com montantes máximos que oscilam entre 1 624 euros (Roménia) e 600 000 euros (Espanha) por sanções administrativas e entre 10 224 euros (Bulgária) e 16 000 000 de euros (Estónia) por sanções penais. Na prática, a coima média imposta por uma infração semelhante variou entre cerca de 200 euros (Chipre, Lituânia e Estónia) e mais de 7 000 euros (Espanha). Em alguns Estados-Membros cujas frotas de pesca incluem grandes navios ou operam fora das águas da UE (Grécia, Lituânia, Letónia), as coimas máximas são muito baixas em relação ao nível de atividade, o que suscita dúvidas quanto à sua proporcionalidade e ao seu efeito dissuasor.
• Alguns Estados-Membros (Chipre, Lituânia, Roménia) emitem frequentemente avisos em vez de impor uma coima por infrações não graves, enquanto outros (Dinamarca, Espanha) o fazem mesmo por infrações graves.
• Existe uma variação considerável na utilização de sanções acessórias (por exemplo, confisco de produtos da pesca ou de artes de pesca ilegais, suspensão da licença de pesca), que apenas alguns Estados-Membros (Bélgica, Dinamarca, França, Itália, Países Baixos) aplicaram frequentemente.
• Registam-se variações significativas na aplicação do sistema de pontos de penalização, no âmbito do qual alguns Estados-Membros (Grécia, Roménia, Croácia, Irlanda) nunca ou raramente aplicaram pontos por infrações graves (violando assim o Regulamento Controlo).

90 Com base na sua avaliação sobre os resultados deste estudo e no seu próprio trabalho de auditoria, o Tribunal conclui que não existem condições de concorrência equitativas em toda a UE. É ainda mais grave que, em alguns Estados-Membros, as sanções não sejam proporcionais aos benefícios económicos decorrentes das infrações e sejam insuficientes para produzir um efeito dissuasor. Esta situação é injusta para os operadores que cumprem a lei e cria um risco de incumprimento persistente.

91 A proposta de 2018 da Comissão relativa à revisão do regime de controlo das pescas contém um conjunto de alterações à legislação existente, visando uma maior harmonização das sanções por infrações à Política Comum das Pescas entre Estados-Membros. Estas alterações incluem critérios mais específicos para determinar a gravidade das infrações, a qualificação automática de determinadas infrações como graves e a fixação de sanções mínimas e máximas normalizadas por infrações graves.

Conclusões e recomendações

92 A pesca ilegal, não declarada e não regulamentada depaupera as populações de peixes, constituindo uma das maiores ameaças para os ecossistemas marinhos em todo o mundo, prejudicando os esforços de gestão sustentável das pescas e deixando algumas populações perto do esgotamento. O combate à pesca ilegal deve dar aos consumidores da UE a garantia de que os produtos que adquirem não resultam da pesca ilegal, não declarada ou não regulamentada. No entanto, embora seja necessário assegurar a legalidade de um produto, tal não é suficiente para garantir que o mesmo tenha sido obtido de forma sustentável.

93 O Tribunal examinou as despesas e as medidas da UE que visam impedir que produtos resultantes da pesca ilegal, não declarada e não regulamentada cheguem aos cidadãos da União. Analisou os regimes de controlo para impedir a importação de produtos da pesca ilegal para a UE e os regimes de controlo dos Estados-Membros para a verificação das frotas e águas nacionais.

94 A conclusão geral do Tribunal é que os regimes de controlo em vigor para combater a pesca ilegal são parcialmente eficazes; embora atenuem os riscos, a sua eficácia é reduzida pela disparidade na aplicação dos controlos e das sanções pelos Estados-Membros.

95 A União adotou o regulamento relativo à pesca ilegal, não declarada e não regulamentada em 2008, criando o regime de certificação de capturas da UE. O Tribunal constatou que o regime melhorou a rastreabilidade e reforçou o controlo das importações (pontos 28 e 29). Em comparação com sistemas semelhantes, o regime da União é o mais exaustivo no que diz respeito ao âmbito de aplicação, às informações exigidas e aos processos de validação e controlo (pontos 30 a 34).

96 As autoridades dos Estados-Membros devem realizar controlos baseados nos riscos para assegurar que todas as importações são acompanhadas de certificados de captura válidos, verificando as informações constantes de cada certificado. O Tribunal constatou que as diferenças significativas na extensão e na qualidade dos controlos e verificações dos Estados-Membros puseram em causa a eficácia do sistema e originaram o risco de os operadores explorarem o elo mais fraco (pontos 35 a 45).

97 O regime de certificação das capturas da UE ainda se baseia em documentação impressa. Não existe uma base de dados à escala da União que registe todos os certificados de captura recebidos pelos Estados-Membros, o que reduz a eficiência e a eficácia do regime de controlo e cria o risco de fraude. Em 2019, ficou disponível uma solução digital à escala da UE, desenvolvida pela Comissão, mas os Estados-Membros não a utilizam. A proposta da Comissão que altera o Regulamento Controlo pretende tornar o CATCH obrigatório na UE (pontos 46 a 49).

98 Quando o regime de controlo de um Estado de pavilhão apresenta deficiências em aspetos fundamentais, os certificados de captura validados não garantem que os produtos exportados para a UE não resultam da pesca ilegal, não declarada ou não regulamentada. A identificação dos países terceiros como «não cooperantes», geralmente conhecida como «cartão vermelho» ao abrigo do «sistema de cartões», é essencial para impedir a entrada de produtos ilegais no mercado. O Tribunal constatou que o sistema de cartões se revelou útil, tendo desencadeado reformas na maior parte dos países terceiros em questão. Embora afete frequentemente países com um nível mínimo de comércio de peixe com a UE, estes agem muitas vezes como «pavilhões de conveniência» e, consequentemente, criam o risco de pesca ilegal (pontos 50 a 63).

Recomendação 1 – Certificar-se de que os Estados-Membros reforçam os seus regimes de controlo para impedir a importação de produtos da pesca ilegal, e tomar as medidas necessárias

Tendo em vista o reforço do controlo dos produtos importados, a Comissão deve trabalhar em colaboração com os Estados-Membros para:

1. proceder à digitalização do regime de certificação das capturas e desenvolver controlos automatizados e alertas dos riscos para apoiar as atividades de controlo;
2. uniformizar a utilização dos critérios de identificação de riscos e verificar se os controlos e as verificações dos Estados-Membros se concentram nos riscos identificados;
3. certificar-se de que a extensão e a qualidade dos controlos aplicados pelos Estados-Membros são suficientes para dar resposta aos riscos, e tomar as medidas necessárias para corrigir quaisquer lacunas.

Prazo de execução: 2026

99 Cabe aos Estados-Membros controlar as atividades de pesca realizadas nas suas águas, bem como as realizadas noutros locais por navios de pesca que arvoram o seu pavilhão. Os dados demonstram que os controlos nacionais detetaram frequentemente casos de pesca ilegal, embora três Estados-Membros e o Reino Unido sejam responsáveis por cerca de 75 % de todas as infrações comunicadas. A declaração deturpada de capturas é a infração mais comum na frota da UE, seguindo-se a pesca em zonas de reserva ou sem atribuição de quotas e a utilização de artes de pesca ilegais. Existem amplas provas de que é difícil garantir o cumprimento da obrigação de desembarcar e que continuam a ocorrer devoluções ilegais ao mar (pontos 64 a 69).

100 O trabalho da Comissão apontou deficiências significativas no controlo da pesagem, do registo e da rastreabilidade das capturas por alguns Estados-Membros. Estas deficiências conduziram à sobrepesca e à subdeclaração de capturas, e a Comissão está a tomar medidas para as corrigir (pontos 70 a 74).

101 O Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas disponibilizou apoio para vigilância, controlo e execução, com um orçamento total de 580 milhões de euros para o período de programação de 2014-2020. O Tribunal selecionou uma amostra de 23 projetos dedicados ao controlo e à execução em quatro Estados-Membros, tendo constatado que tais projetos estavam em consonância com as prioridades definidas a nível nacional ou da UE e ajudaram a reforçar o regime de controlo (pontos 75 a 83).

102 O quadro da UE exige que os Estados-Membros imponham sanções eficazes, proporcionadas e dissuasoras por todas as infrações graves. Um dos seus princípios fundamentais estabelece que o nível global das sanções tem de «privar efetivamente os infratores dos benefícios económicos decorrentes das infrações graves que cometeram» (pontos 84 a 87).

103 A grande maioria das infrações graves detetadas conduziu a uma investigação ou ação penal e, subsequentemente, a sanções oportunas. Porém, para infrações semelhantes, o nível das sanções variava consideravelmente entre os Estados-Membros. A comparação da aplicação de sanções nos regimes nacionais demonstrou que não existem condições de concorrência equitativas em toda a UE. É ainda mais grave que, em alguns Estados-Membros, as sanções não sejam proporcionais aos benefícios económicos decorrentes das infrações nem sejam dissuasoras (pontos 88 a 91).

Recomendação 2 – Assegurar que os Estados-Membros aplicam sanções dissuasoras contra a pesca ilegal

A Comissão deve trabalhar no sentido de uma aplicação uniforme e eficaz de um sistema de sanções dissuasoras para a pesca ilegal em todos os Estados-Membros, devendo para o efeito:

1. verificar se os Estados-Membros aplicam sanções por infrações graves;
2. verificar se o valor das sanções aplicadas pelos Estados-Membros não é inferior aos benefícios económicos decorrentes das infrações e é suficientemente dissuasor para evitar a repetição de infrações;
3. verificar se a aplicação do sistema de pontos de penalização é harmonizada entre os Estados-Membros;

Prazo de execução: 2024

1. tomar as medidas necessárias para corrigir quaisquer deficiências.

Prazo de execução: 2026

O presente relatório foi adotado pela Câmara I, presidida por Joëlle Elvinger, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 14 de julho de 2022.

Anexos

Anexo I – Instrumentos internacionais para o combate à pesca ilegal, não declarada e não regulamentada

Anexo II – Avaliação comparativa entre o regime de certificação das capturas da UE e regimes semelhantes nos EUA e no Japão

Siglas e acrónimos

CCAMLR: Comissão para a Conservação da Fauna e da Flora Marinhas da Antártida

CCSBT: Comissão para a Conservação do Atum-do-Sul

CICTA: Comissão Internacional para a Conservação dos Tunídeos do Atlântico

FAO: Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura

Glossário

Estado de pavilhão: país em que um navio de mar está registado.

Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas: fundo da UE que ajuda os pescadores na transição para a pesca sustentável e as comunidades costeiras na diversificação das suas economias.

Obrigação de desembarcar: obrigação de os navios de pesca desembarcarem todas as capturas de determinadas espécies e de as declararem e deduzirem das eventuais quotas aplicáveis.

Organização regional de gestão das pescas: organização intergovernamental que tem autoridade para estabelecer medidas de conservação e gestão das pescas em águas internacionais.

Plano de utilização conjunta: disposições de controlo e inspeção de zonas prioritárias de pesca com recursos colocados em comum pelos Estados-Membros.

Política Comum das Pescas: quadro da UE para a gestão do peixe e das pescas, concebido para garantir a sustentabilidade das unidades populacionais e um rendimento estável para a comunidade piscatória.

Regime de certificação das capturas: exigência de que todas as exportações de produtos da pesca para a UE sejam acompanhadas de um certificado que prove a legalidade das capturas, validado pelo Estado de pavilhão do navio de pesca.

Sistema de cartões: método seguido pela UE para identificar os países terceiros cujas medidas de combate à pesca ilegal não são adequadas e penalizá-los mediante um aviso formal («cartão amarelo») ou uma proibição de importação («cartão vermelho»).

Zona económica exclusiva: zona do mar, imediatamente fora das águas territoriais de um país costeiro, em que esse país tem determinados direitos e deveres ao abrigo da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar.

Respostas da Comissão

https://www.eca.europa.eu/pt/Pages/DocItem.aspx?did=61941

Cronologia

https://www.eca.europa.eu/pt/Pages/DocItem.aspx?did=61941

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do TCE apresentam os resultados das suas auditorias às políticas e programas da UE ou a temas relacionados com a gestão de domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos ao desempenho ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, a evolução futura e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria I – Utilização sustentável dos recursos naturais, presidida pelo Membro do TCE Joëlle Elvinger. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do Membro do TCE Eva Lindström, com a colaboração de Katharina Bryan, chefe de gabinete, e Johan Stålhammar, assessor de gabinete; Paul Stafford, responsável principal; Frédéric Soblet, responsável de tarefa; Paulo Faria, responsável de tarefa adjunto, e Katarzyna Radecka-Moroz, Radostina Simeonova e Anna Zalega, auditoras. Marika Meissenzahl prestou assistência gráfica.

Da esquerda para a direita: Johan Stålhammar, Frédéric Soblet, Eva Lindström, Katharina Bryan e Paul Stafford.

Notas

¹ Synopsis Report of data provided by Member States.

² Fisheries and aquaculture production.

³ Eurostat,Fishery Statistics.

⁴ The State of World Fisheries and Aquaculture 2020.

⁵ Para uma definição completa, ver International Plan of Action to Prevent, Deter and Eliminate Illegal, Unreported and Unregulated Fishing e FAO, Agreement on Port State Measures.

⁶ The State of World Fisheries and Aquaculture 2020.

⁷ Sítio Web da FAO – «Illegal, Unreported and Unregulated (IUU) fishing».

⁸ «Cimeira »Um só oceano«: novos passos reforçam a liderança da UE em matéria de proteção dos oceanos».

⁹ Estimating the Worldwide Extent of Illegal Fishing, David J. et al., 2009.

¹⁰ «Regional fisheries management organisations».

¹¹ Objetivos de Desenvolvimento Sustentável das Nações Unidas [em inglês].

¹² Comunicação conjunta – Governação internacional dos oceanos: uma agenda para o futuro dos nossos oceanos.

¹³ Europe Sustainable Development Report 2021.

¹⁴ «Status of marine fish and shellfish stocks in European seas».

¹⁵ Relatório da Comissão – Aplicação e avaliação do Regulamento (CE) n.º 1224/2009.

¹⁶ Proposta de um novo Regulamento Controlo [COM(2018) 368 final].

¹⁷ Relatório Especial 26/2020, Ambiente marinho: a proteção da UE é vasta, mas superficial; ver também Relatório sobre o desempenho do orçamento da UE – Situação no final de 2020.

¹⁸ National Marine Fisheries Service, Current fisheries statistics No 2019; FY2019 Trends in Fisheries – FY2020 Fisheries Policy.

¹⁹ Magnuson-Stevens Fishery Conservation and Management Act; Seafood Import Monitoring Program.

²⁰ SIMP, Report to Congress – Efforts to Prevent Importation of Seafood Harvested through Illegal, Unreported and Unregulated Fishing.

²¹ CCSBT, CICTA e CCAMLR.

²² Regulamento (CE) n.º 1010/2009 da Comissão.

²³ The impact of the EU IUU Regulation on seafood trade flows.

²⁴ Client Earth, Digitising the control of fishery product imports.

²⁵ Client Earth, Digitising the control of fishery product imports.

²⁶ Off the hook: how flags of convenience let illegal fishing go unpunished.

²⁷ Regulamento Controlo.

²⁸ Fishing outside the EU.

²⁹ Relatório anual da Agência Europeia de Controlo das Pescas relativo a 2020 [em inglês].

³⁰ Synopsis Report of data provided by Member States.

³¹ Bulgária, Chipre, Alemanha, Dinamarca, Estónia, Espanha, Croácia, Irlanda, Itália, Letónia, Malta, Países Baixos e Portugal.

³² Por exemplo, Landing obligation: First study of implementation and impact on discards e Relatório sobre a aplicação do Regulamento Controlo.

³³ Relatório sobre a aplicação do Regulamento (CE) n.º 1224/2009 do Conselho.

³⁴ Relatório sobre a aplicação do Regulamento (CE) n.º 1224/2009 do Conselho.

³⁵ Relatório sobre a aplicação do Regulamento (CE) n.º 1224/2009 do Conselho.

³⁶ Bélgica, Bulgária, Chipre, Alemanha, Estónia, Grécia, Finlândia, Croácia, Itália, Lituânia, Malta, Países Baixos, Roménia, Suécia (duas vezes), Eslovénia.

³⁷ EMFF implementation report 2020.

³⁸ Decisão de Execução da Comissão (2014/464/UE).

³⁹ Regulamento relativo à pesca ilegal, não declarada e não regulamentada.

⁴⁰ Regulamento Controlo.

⁴¹ Study on the sanctioning systems of Member States for infringements to the rules of the Common Fisheries Policy.

⁴² SIMP, Report to Congress – Efforts to Prevent Importation of Seafood Harvested through Illegal, Unreported and Unregulated Fishing.

⁴³ A comparative study of key data elements in import control schemes aimed at tackling illegal, unreported and unregulated fishing in the top three seafood markets.

⁴⁴ «Japan to Require Catch Documents for Imports of Vulnerable Marine Species».

⁴⁵ Recomendação da CICTA sobre um programa de documentação eletrónica das capturas de atum-rabilho (eBCD) [em inglês].

⁴⁶ Resolution on the Implementation of a CCSBT Catch Documentation Scheme.

⁴⁷ Compliance Guide for the Seafood Import Monitoring Program.

⁴⁸ Conservation Measure 10-05 (2021) – Catch Documentation Scheme for Dissostichus spp.

⁴⁹ Recomendação 18-13 – Recommendation by ICCAT on an ICCAT bluefin tuna catch documentation program.

⁵⁰ Resolution on the Implementation of a CCSBT Catch Documentation Scheme.

Contacto

TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Informações: eca.europa.eu/pt/Pages/ContactForm.aspx
Sítio Internet: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Encontram-se mais informações sobre a União Europeia na rede Internet, via servidor Europa (https://europa.eu)

Luxemburgo: Serviço das Publicações da União Europeia, 2022.

PDF	ISBN 978-92-847-8636-7	ISSN 1977-5822	doi:10.2865/665053	QJ-AB-22-018-PT-N
HTML	ISBN 978-92-847-8631-2	ISSN 1977-5822	doi:10.2865/396	QJ-AB-22-018-PT-Q

DIREITOS DE AUTOR

© União Europeia, 2022

A política de reutilização do Tribunal de Contas Europeu (TCE) encontra-se estabelecida na Decisão n.º 6-2019 do Tribunal de Contas Europeu relativa à política de dados abertos e à reutilização de documentos.

Salvo indicação em contrário (por exemplo, em declarações de direitos de autor individuais), o conteúdo do TCE que é propriedade da UE está coberto pela licença Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Por conseguinte, regra geral, é autorizada a reutilização desde que sejam indicados os créditos adequados e as eventuais alterações. Esta reutilização do conteúdo do TCE não pode distorcer o significado ou a mensagem originais. O TCE não é responsável por quaisquer consequências da reutilização.

É necessário obter uma autorização adicional se um conteúdo específico representar pessoas singulares identificáveis, por exemplo, imagens do pessoal do TCE, ou incluir obras de terceiros.

Se for obtida uma autorização, esta anula e substitui a autorização geral acima referida e deve indicar claramente quaisquer restrições aplicáveis à sua utilização.

Para utilizar ou reproduzir conteúdos que não sejam propriedade da UE, pode ser necessário pedir autorização diretamente aos titulares dos direitos de autor.

Figuras 3, 4, 5, 6, 8 e 12 – ícones: figuras desenhadas com recursos de Flaticon.com. © Freepik Company S.L. Todos os direitos reservados.

Imagem 1: © Agência Europeia de Controlo das Pescas, 2005-2021

O software ou os documentos abrangidos por direitos de propriedade industrial, nomeadamente patentes, marcas, desenhos e modelos registados, logótipos e nomes, estão excluídos da política de reutilização do TCE.

O conjunto de sítios Web institucionais da União Europeia, no domínio europa.eu, disponibiliza ligações a sítios de terceiros. Uma vez que o TCE não controla esses sítios, recomenda que se consultem as respetivas políticas em matéria de proteção da privacidade e direitos de autor.

Utilização do logótipo do TCE

O logótipo do TCE não pode ser utilizado sem o seu consentimento prévio.

CONTACTAR A UNIÃO EUROPEIA

Pessoalmente
Em toda a União Europeia há centenas de centros Europe Direct. Pode encontrar o endereço do centro mais próximo em linha (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_pt).

Por telefone ou por escrito
Europe Direct é um serviço que responde a perguntas sobre a União Europeia.

Pode contactar este serviço:

• pelo telefone gratuito: 00 800 6 7 8 9 10 11 (alguns operadores podem cobrar estas chamadas),
• pelo telefone fixo: +32 22999696,
• através do seguinte formulário: european-union.europa.eu/contact-eu/write-us_pt

ENCONTRAR INFORMAÇÕES SOBRE A UNIÃO EUROPEIA

Em linha
Estão disponíveis informações sobre a União Europeia em todas as línguas oficiais no sítio Europa (european-union.europa.eu).

Publicações da União Europeia
As publicações da União Europeia podem ser consultadas ou encomendadas em op.europa.eu/pt/web/general-publications/publications. Pode obter exemplares múltiplos de publicações gratuitas contactando o seu centro local Europe Direct ou de documentação (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_pt).

Legislação da União Europeia e documentos conexos
Para ter acesso à informação jurídica da União Europeia, incluindo toda a legislação da União Europeia desde 1951 em todas as versões linguísticas oficiais, visite o sítio EUR-Lex (eur-lex.europa.eu).

Dados abertos da União Europeia
O portal data.europa.eu dá acesso a conjuntos de dados abertos das instituições, organismos e agências da União Europeia. Os dados podem ser descarregados e reutilizados gratuitamente, para fins tanto comerciais como não comerciais. Este portal também disponibiliza uma série de conjuntos de dados dos países europeus.