EU:n toimet laittoman kalastuksen torjumiseksi Käytössä on valvontajärjestelmiä, joita kuitenkin heikentävät jäsenvaltioiden epäyhdenmukaiset tarkastukset ja seuraamukset

Tiivistelmä

I Laiton, ilmoittamaton ja sääntelemätön kalastus (eli laiton kalastus) on yksi suurimmista meriekosysteemeihin kohdistuvista uhista ja haittaa pyrkimyksiä hallinnoida kalastusta kestävästi. EU on merkittävä maailmanlaajuinen toimija kalastuksen alalla sekä kalastuslaivastonsa ansiosta (noin 79 000 alusta) että maailman suurimpana kalastustuotteiden tuojana (34 prosenttia alan koko maailmankaupan arvosta). EU sitoutui saavuttamaan kestävän kehityksen tavoitteen 14.4 laittoman, ilmoittamattoman ja sääntelemättömän kalastuksen lopettamiseksi vuoteen 2020 mennessä. Tätä tavoitetta ei ole saavutettu, kestämätön kalastus jatkuu ja on olemassa riski, että laittomasta, ilmoittamattomasta ja sääntelemättömästä kalastuksesta peräisin olevia tuotteita myydään EU:n markkinoilla.

II Tilintarkastustuomioistuin tutki EU:n kehystä, toimia ja menoja, joilla pyritään ehkäisemään laittomasta, ilmoittamattomasta ja sääntelemättömästä kalastuksesta peräisin olevien tuotteiden päätyminen EU:n kansalaisten lautasille. Euroopan parlamentti pyysi tilintarkastustuomioistuinta raportoimaan tästä asiasta vuosina 2018 ja 2021. Tällä kertomuksella tilintarkastustuomioistuin pyrkii edistämään laittoman kalastuksen torjuntaa koskevia toimintapoliittisia keskusteluja ja oikeudellista kehitystä. Tarkastus kattoi vuodet 2014–2020. Siinä keskityttiin seuraaviin kysymyksiin:

• valvontajärjestelmien tehokkuus laittomien kalastustuotteiden tuonnin ehkäisemisessä
• jäsenvaltioiden laivastoja ja vesiä koskevien valvontajärjestelmien tehokkuus.

III Yleisesti ottaen tilintarkastustuomioistuin toteaa, että laittoman kalastuksen torjuntaan käytettävät valvontajärjestelmät ovat osittain tehokkaita. Vaikka ne lieventävät riskiä, niiden tehokkuutta vähentää se, että jäsenvaltiot tekevät tarkastuksia ja soveltavat seuraamuksia epäyhdenmukaisesti.

IV Tilintarkastustuomioistuimen keskeiset havainnot ovat seuraavat:

1. EU perusti vuonna 2008 saalistodistusjärjestelmän, jolla taataan tuotujen kalastustuotteiden laillisuus. Tuotteen laillisuuden varmistaminen ei kuitenkaan takaa sitä, että tuote on hankittu kestävästi. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että järjestelmä oli parantanut jäljitettävyyttä ja vahvistanut tuontivalvontaa. Erot jäsenvaltioiden tekemien tarkastusten laajuudessa ja laadussa uhkaavat kuitenkin heikentää järjestelmän tehokkuutta. Se, että järjestelmää ei ole digitalisoitu, heikentää tehokkuutta ja lisää petosriskiä.
2. Kun komissio ja neuvosto katsovat, että EU:hun kalastustuotteita vievissä EU:n ulkopuolisissa maissa käytössä olevat valvontajärjestelmät ovat puutteellisia, ne voivat ryhtyä toimiin uudistusten edistämiseksi. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että tällaiset toimet olivat osoittautuneet hyödyllisiksi ja käynnistäneet myönteisiä uudistuksia useimmissa kyseisistä maista.
3. Jäsenvaltiot ovat vastuussa EU:n kalastuksenvalvontajärjestelmän asianmukaisesta soveltamisesta. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että kansallisilla tarkastuksilla havaittiin usein laitonta kalastusta. Komissio on kuitenkin havainnut joissakin jäsenvaltioissa merkittäviä kalastuksenvalvontajärjestelmän puutteita, jotka ovat johtaneet liikakalastukseen ja määrien ilmoittamiseen todellista pienemmiksi. Se on ryhtymässä toimeen näiden puutteiden korjaamiseksi.
4. Euroopan meri- ja kalatalousrahastosta myönnettiin seuranta-, valvonta- ja täytäntöönpanotoimiin tukea, jonka kokonaisarvo oli 580 miljoonaa euroa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että neljässä jäsenvaltiossa tarkastetut 23 hanketta olivat painopisteiden mukaisia ja auttoivat vahvistamaan valvontajärjestelmää.
5. EU:n kehyksessä edellytetään, että jäsenvaltiot määräävät tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia seuraamuksia kaikista vakavista sääntörikkomuksista. Vaikka suurin osa havaituista vakavista rikkomuksista johti seuraamuksiin, eri jäsenvaltioissa määrättiin hyvin erilaisia seuraamuksia samanlaisista rikkomuksista. Joissakin jäsenvaltioissa seuraamukset eivät olleet oikeasuhteisia rikkomuksista saatuun taloudelliseen hyötyyn nähden eivätkä varoittavia.

V Näiden havaintojen perusteella tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että komissio

• valvoo, että jäsenvaltiot lujittavat valvontajärjestelmiään, joilla ehkäistään laittomien kalastustuotteiden tuontia, ja toteuttaa tarvittavat toimet
• varmistaa, että jäsenvaltiot soveltavat laittomaan kalastukseen varoittavia seuraamuksia.

Johdanto

01 EU on merkittävä maailmanlaajuinen toimija kalastuksen alalla. Sillä on yksi maailman suurimmista kalastuslaivastoista, johon kuuluu noin 79 000 alusta¹, ja sen osuus saaliista saadusta maailmanlaajuisesta kalastustuotannosta² on kuusi prosenttia. Kalastusala työllistää suoraan 129 540 kalastajaa ja tuottaa vuosittain 6,3 miljardin euron tulot. Määrien osalta johtavia jäsenvaltioita ovat Espanja, Tanska, Ranska ja Alankomaat³.

02 EU kuluttaa paljon enemmän kalataloustuotteita kuin se pyytää tai kasvattaa, ja se tuo 60 prosenttia kulutetuista tuotteista kysynnän tyydyttämiseksi. Tämä tekee siitä maailman suurimman kalataloustuotteiden tuojan (34 prosenttia alan koko maailmankaupan arvosta)⁴.

03 Vuonna 2020 EU toi kalataloustuotteita 23 miljardilla eurolla. Kaaviossa 1 esitetään sen tärkeimmät tuotteiden toimittajat.

Laiton, ilmoittamaton ja sääntelemätön kalastus

04 Laiton, ilmoittamaton ja sääntelemätön kalastus (LIS-kalastus), jäljempänä laiton kalastus, käsittää useita kalastustoimia⁵, jotka ovat ristiriidassa kansallisten ja alueellisten säilyttämis- ja hoitotoimenpiteiden kanssa sekä kansainvälisen oikeuden mukaisten lippuvaltion velvollisuuksien kanssa. Kalastustoiminta katsotaan

• laittomaksi, kun sitä harjoitetaan ilman lisenssiä tai lupaa, säilyttämis- ja hoitotoimenpiteiden vastaisesti tai kansallisten lakien tai kansainvälisten velvoitteiden vastaisesti
• ilmoittamattomaksi, jos siitä ei ilmoiteta tai siitä ilmoitetaan asiaankuuluville viranomaisille väärin
• sääntelemättömäksi, kun sitä harjoitetaan alueilla, joilla ei sovelleta säilyttämis- ja hoitotoimenpiteitä, ja tavalla, joka ei ole meren elollisten luonnonvarojen säilyttämistä koskevien valtiolle kuuluvien velvollisuuksien mukainen, tai kun kalastusta harjoittavalla aluksella ei ole kansallisuutta.

05 Elintarvike- ja maatalousjärjestö FAO arvioi, että noin 94 prosenttia maailman kalakannoista on täysin hyödynnettyjä tai ylikalastettuja⁶ (ks. kaavio 2). Laiton, ilmoittamaton ja sääntelemätön kalastus köyhdyttää kalakantoja, mikä on yksi suurimmista uhista meriekosysteemeille. Se haittaa pyrkimyksiä hoitaa kalastusta kestävästi⁷ sekä ajaa joitakin kalakantoja romahduksen partaalle⁸.

06 Vaikka laittoman, ilmoittamattoman ja sääntelemättömän kalastuksen tarkkaa laajuutta on vaikea määrittää, aiheesta tehdyn tutkimuksen⁹ mukaan se oli 2000-luvun alussa maailmanlaajuisesti 10–26 miljoonaa tonnia, 11–19 prosenttia ilmoitetuista saaliista, arvoltaan 10–23 miljardia Yhdysvaltain dollaria.

Laittoman, ilmoittamattoman ja sääntelemättömän kalastuksen maailmanlaajuinen torjunta

07 Matkalla verkosta lautaselle kalastustuotteita voidaan pyydystää, jälleenlaivata, purkaa, varastoida, jalostaa, kuljettaa ja myydä erittäin monimutkaisissa maailmanlaajuisissa toimitusketjuissa. Laittoman kalastuksen torjunta edellyttää siksi kaikkien asianosaisten, myös lippu-, ranta-, satama- ja markkinavaltioina toimivien suvereenien valtioiden, maailmanlaajuista toimintaa (ks. kaavio 3).

08 YK ja FAO ovat kumpikin kehittäneet ja hyväksyneet useita oikeudellisesti sitovia välineitä, toimintasuunnitelmia ja vapaaehtoisia ohjeita. Ne muodostavat kansainvälisen kehyksen vastuulliselle kalastukselle sekä laittoman, ilmoittamattoman ja sääntelemättömän kalastuksen torjunnalle. Ne esitetään liitteessä I.

09 Alueelliset kalastuksenhoitojärjestöt ovat keskeisiä sidosryhmiä kansainvälisessä kalastuksenhoidossa. Ne koostuvat maista, joilla on kalastukseen liittyviä etuja tietyllä alueella, ja vastaavat hajallaan olevien ja laajasti vaeltavien kalakantojen yhteisestä hoidosta. Suurimmalla osalla näistä järjestöistä on valtuudet asettaa jäsenilleen sitovia saalis- ja pyyntiponnistusrajoituksia, teknisiä toimenpiteitä ja valvontavelvollisuuksia. EU on kaikkien keskeisten kansainvälisten välineiden osapuoli ja 18 alueellisen kalastuksenhoitojärjestön ja kalastuselimen jäsen¹⁰.

10 Laittoman, ilmoittamattoman ja sääntelemättömän kalastuksen torjunta sisältyy YK:n yleiskokouksessa vuonna 2015 asetettuihin kestävän kehityksen tavoitteisiin¹¹. Kestävän kehityksen tavoitteessa 14, ”Vedenalainen elämä”, asetettiin kestävälle kalastukselle kunnianhimoinen tavoite (14.4): säännellä pyyntiä tehokkaasti ja lopettaa liikakalastus, laiton, ilmoittamaton ja sääntelemätön kalastus sekä vahingolliset kalastuskäytännöt vuoteen 2020 mennessä. EU on sitoutunut saavuttamaan tavoitteen lopettaa laiton kalastus vuoteen 2020 mennessä¹². Tätä tavoitetta ei ole saavutettu¹³, kestämätön kalastus jatkuu¹⁴ ja edelleen on olemassa riski, että laittomasta, ilmoittamattomasta ja sääntelemättömästä kalastuksesta peräisin olevia tuotteita (laittomia kalastustuotteita) myydään EU:n markkinoilla.

Laittoman, ilmoittamattoman ja sääntelemättömän kalastuksen torjuntaa koskeva EU:n kehys

11 Kalastuspolitiikka kuuluu EU:n yksinomaiseen toimivaltaan, mikä tarkoittaa, että vain EU voi säätää ja hyväksyä yhteiseen kalastuspolitiikkaan perustuvia sitovia säädöksiä meren elollisten luonnonvarojen säilyttämisestä. Yhteisessä kalastuspolitiikassa vahvistetaan EU:n kalastuslaivaston hallinnointia ja kalakantojen säilyttämistä koskevat säännöt. EU:n säännöissä asetetaan esimerkiksi kiintiöt ja kalan vähimmäiskoot tietyille kalastuksille. EU sääntelee myös pyydyksiä ja voi kieltää kalastuksen tietyillä alueilla tai tiettyinä ajanjaksoina.

12 Yksi tärkeä osa EU:n kalastuspolitiikkaa on yhteistä markkinajärjestelyä koskeva asetus. Siinä asetetaan kalastustuotteiden kaupan pitämistä koskevat EU:n vaatimukset ja kuluttajille tiedottamista (merkintöjä) koskevat vaatimukset, jotta kuluttajat voivat tehdä tietoon perustuvia ostopäätöksiä. Etiketissä on ilmoitettava esimerkiksi kauppanimi, tuotantomenetelmä, pyyntialue ja pyydys. EU:lla ei ole käytössä merkkiä, joka vahvistaisi kalastustuotteiden kestävyyden.

13 EU on yhteisen kalastuspolitiikan puitteissa hyväksynyt seuraavassa käsiteltävät keskeiset sääntelyvälineet ja myöntänyt rahoitusta laittoman, ilmoittamattoman ja sääntelemättömän kalastuksen torjuntaan.

EU:n sääntelykehys

14 Laittomasta, ilmoittamattomasta ja sääntelemättömästä kalastuksesta annettu asetus (joka koskee pääasiassa tuontia) ja kalastuksenvalvonnasta annettu asetus (jossa keskitytään lähinnä EU:n kalastajia koskevien sääntöjen noudattamiseen) ovat tärkeimmät sääntelyvälineet, joilla torjutaan laitonta kalastusta.

15 Laittomasta, ilmoittamattomasta ja sääntelemättömästä kalastuksesta annettu asetus on tärkein EU:n väline tällaisen kalastuksen ehkäisemiseksi, vastustamiseksi ja poistamiseksi. Siinä jäsenvaltioita vaaditaan ryhtymään toimiin laitonta kalastustoimintaa missä päin maailmaa tahansa harjoittavia kalastusaluksia ja EU:n kansalaisia vastaan. Asetuksen kaksi merkittävintä osatekijää ovat saalistodistusjärjestelmä ja kortinantojärjestelmä. Ensimmäisellä pyritään varmistamaan tuonnin laillisuus ja toisella määritetään kolmannet maat (EU:n ulkopuoliset maat), jotka eivät tee yhteistyötä laittoman kalastuksen torjumiseksi.

16 Kalastuksenvalvonnasta annetussa asetuksessa keskitytään EU:n laivaston toimintaan, ja sillä perustetaan EU:n laajuinen valvontajärjestelmä varmistamaan yhteisen kalastuspolitiikan noudattaminen. Asetusta sovelletaan kaikkeen kalastustoimintaan EU:n vesillä ja kaikkeen EU:n alusten muualla maailmassa harjoittamaan kalastustoimintaan. Sitä on täydennetty asetuksella ulkoisten kalastuslaivastojen kestävästä hallinnoinnista. Tässä asetuksessa keskitytään EU:n vesillä toimivien kolmansien maiden kalastusalusten ja muualla kalastavien EU:n alusten valvontaan.

17 Valvonta-asetuksessa annetaan jäsenvaltioita ja toimijoita koskevia säännöksiä, joilla pyritään ehkäisemään ja torjumaan laitonta kalastusta. Niitä ovat:

• vesialueille pääsyn ja luonnonvarojen käytön valvonta
• kalastusmahdollisuuksien ja -kapasiteetin käytön valvonta
• asianmukaisten täytäntöönpanotoimenpiteiden varmistaminen rikkomistapauksissa
• kalastustuotteiden jäljitettävyyden ja valvonnan mahdollistaminen koko toimitusketjussa verkosta lautaselle.

18 Euroopan komissio julkaisi huhtikuussa 2017 arviointinsa kalastuksenvalvontaa koskevasta asetuksesta¹⁵ ja totesi, että asetuksen suunnitteluun liittyvät puutteet heikensivät valvontajärjestelmän tehokkuutta. Komissio ehdotti asetukseen useita muutoksia 31. toukokuuta 2018 antamassaan ehdotuksessa EU:n kalastuksenvalvontajärjestelmän tarkistamisesta¹⁶. Ehdotusta ei ollut hyväksytty toukokuuhun 2022 mennessä.

EU:n varojen käyttö

19 EU tarjoaa rahoitusta kalastuksenvalvonnan tukemiseen. Euroopan meri- ja kalatalousrahastosta (EMKR) rahoitettiin EU:n meri- ja kalatalouspolitiikkaa vuosina 2014–2020. Euroopan unionin painopisteen 3 ”Yhteisen kalastuspolitiikan täytäntöönpanon edistäminen” mukaisesti rahastosta tuettiin seuranta-, valvonta- ja täytäntöönpanotoimia yhteensä 580 miljoonan euron arvosta. Rahaston seuraaja Euroopan meri-, kalatalous- ja vesiviljelyrahasto jatkaa valvontatoimenpiteiden tukemista vuosina 2021–2027. Vähintään 15 prosenttia EU:n jäsenvaltiokohtaisesta rahoitustuesta, yhteensä 797 miljoonaa euroa, on määrä kohdentaa tehokkaan kalastuksenvalvonnan ja sääntöjen täytäntöönpanon edistämiseen sekä luotettaviin tietoihin, jotka mahdollistavat tietoon perustuvan päätöksenteon. Näitä määriä täydennetään kansallisella osarahoituksella.

Tehtävät ja vastuualueet

20 Komission meri- ja kalastusasioiden pääosasto (PO MARE) on tärkein yhteisen kalastuspolitiikan valvonnasta vastaava elin. Euroopan kalastuksenvalvontavirasto (EFCA) edistää ja koordinoi yhdenmukaisten riskinhallintamenetelmien kehittämistä sekä järjestää koulutusta ja koordinointia/yhteistyötä kansallisten valvonta- ja tarkastusviranomaisten välillä. Jäsenvaltiot ovat vastuussa yhteisen kalastuspolitiikan keskeisten vaatimusten täytäntöönpanosta, kuten alusten tarkastamisesta, tuonnin tarkastamisesta ja seuraamusten määräämisestä.

Laillisuus ei takaa kestävyyttä

21 Edellä kuvatulla säädöskehyksellä pyritään varmistamaan, että kaikki EU:ssa myytävät kalastustuotteet ovat laillisia. Sen pitäisi taata EU:n kuluttajille, että heidän kuluttamansa tuotteet eivät ole peräisin laittomasta, ilmoittamattomasta tai sääntelemättömästä kalastuksesta. Tuotteen laillisuuden varmistaminen ei kuitenkaan takaa sitä, että tuote on hankittu kestävästi.

22 EU:n saalistodistusjärjestelmällä pyritään varmistamaan tuontituotteiden osalta, että lippuvaltiot todistavat kaikkien tuotujen kalastustuotteiden laillisuuden omien valvonta- ja seurantajärjestelmiensä avulla. Kalastusalusten on noudatettava lippuvaltion ja tarvittaessa toimivaltaisen alueellisen kalastuksenhoitojärjestön tai rantavaltion antamia sääntöjä. Järjestelmällä ei voida varmistaa, että nämä EU:n ulkopuolella hyväksytyt säännöt ovat riittävän tiukkoja kestävyyden takaamiseksi. Vaikka rantavaltio ei esimerkiksi määrää sääntöjä liikakalastuksen tai ympäristölle haitallisten kalastuskäytäntöjen vähentämiseksi, alueen saaliita pidetään laillisina.

23 Vastaavasti EU:n laivaston toiminnan osalta EU:n sääntöjen noudattamisen varmistaminen ei tarkoita, että säännöt itsessään riittävät varmistamaan kalakantojen ja niiden elinympäristöjen kestävyyden. Euroopan ympäristökeskus ilmoitti vuonna 2019, että ”kaupallisten kala- ja äyriäiskantojen liikakalastus jatkuu Euroopan merillä”. Tilintarkastustuomioistuin totesi vuonna 2020 antamassaan erityiskertomuksessa Meriympäristö: suojelu on EU:ssa laaja-alaista mutta jää pinnalliseksi¹⁷, että EU:n toimet meriympäristön suojelemiseksi olivat johtaneet mitattavissa olevaan edistykseen Atlantilla mutta Välimerellä liikakalastus oli edelleen merkittävää.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

24 Tilintarkastustuomioistuin tutki EU:n kehystä, jolla pyritään ehkäisemään laittomasta, ilmoittamattomasta ja sääntelemättömästä kalastuksesta peräisin olevien tuotteiden päätyminen EU:n kansalaisten lautasille. Euroopan parlamentti pyysi tilintarkastustuomioistuinta raportoimaan tästä asiasta vuosina 2018 ja 2021. Tilintarkastustuomioistuin tutki myös EU:n menoja ja toimia vuosina 2014–2020. Tilintarkastustuomioistuin valitsi tämän aiheen sen vaikutuksen vuoksi, joka laittomalla kalastuksella on meren luonnonvarojen kestävyyteen. Tilintarkastustuomioistuin keskittyi seuraavien järjestelmien tehokkuuteen:

•  valvontajärjestelmät, joilla ehkäistään laittomasta, ilmoittamattomasta ja sääntelemättömästä tuonnista peräisin olevien kalastustuotteiden tuonti EU:hun, mukaan lukien se, kohdistiko komissio toimensa keskeisten riskien torjumiseen ja toteuttivatko jäsenvaltiot tehokkaita tarkastuksia
•  jäsenvaltioiden valvontajärjestelmät kansallisten laivastojen ja vesien tarkastamiseksi, mukaan lukien se, kohdennettiinko EU:n rahoitusta merkittäviin riskeihin ja saavutettiinko sillä tuloksia.

25 Tarkastuksessa tilintarkastustuomioistuin

• tutki komission ja asiaankuuluvien virastojen kertomuksia sekä kalastuksenvalvontaan ja sääntöjen täytäntöönpanoon liittyviä toimia
• haastatteli kalastuksenvalvonnasta Tanskassa, Espanjassa, Ranskassa ja Ruotsissa vastaavia kansallisia viranomaisia. Maat valittiin niiden kalastusalan koon ja kolmansiin maihin suuntautuvien kauppavirtojen, niiden valvontaa varten saaman EU:n rahoituksen määrän ja maantieteellisen tasapainon perusteella
• teki tarkastuskäynnin Ruotsin kalastuksenvalvonnasta vastaavien viranomaisten luo ja tarkkaili Ruotsin kalastuksenseurantakeskuksen työtä, kalamarkkinoiden tarkastusta ja satamassa suoritettua aluksen tarkastusta. Covid-19-pandemiaan liittyvien matkustusrajoitusten vuoksi tilintarkastustuomioistuin pystyi tarkastustyöhön varatun ajan puitteissa käymään paikan päällä vain Ruotsissa.
• vertaili EU:n saalistodistusjärjestelmän soveltamisalaa ja pääpiirteitä Yhdysvaltojen ja Japanin vastaavien järjestelmien soveltamisalaan ja pääpiirteisiin
• tutki 23:a EU:n rahoittamaa kalastuksenvalvontaan liittyvää hanketta, joiden arvo oli 26,9 miljoonan euroa ja jotka toteutettiin ohjelmakaudella 2014–2020. Tilintarkastustuomioistuin valitsi nämä hankkeet kattaakseen monenlaisia menoja ja investointeja (kuten partioalukset, innovatiivisen teknologian ja toimintakustannukset).

26 Tällä kertomuksella tilintarkastustuomioistuin pyrkii edistämään laittoman, ilmoittamattoman ja sääntelemättömän kalastuksen torjuntaa koskevia toimintapoliittisia keskusteluja ja alan oikeudellista kehitystä.

Huomautukset

27 Huomautukset esitetään kahdessa pääosassa: Ensimmäinen kattaa kalastustuotteiden tuontivalvontajärjestelmän ja toinen kansallisia laivastoja ja vesiä koskevat jäsenvaltioiden valvontajärjestelmät.

Tuontivalvontajärjestelmä on pienentänyt riskiä, että laitonta kalaa päätyy EU:n markkinoille, mutta jäsenvaltioiden tarkastukset ovat epäyhdenmukaisia

EU:n saalistodistusjärjestelmä paransi jäljitettävyyttä ja vahvisti tuontivalvontaa

28 EU antoi vuonna 2008 laitonta, ilmoittamatonta ja sääntelemätöntä kalastusta koskevan asetuksen, jolla luotiin innovatiivinen EU:n saalistodistusjärjestelmä. Ks. järjestelmän yksityiskohdat kaaviosta 4.

29 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että tällä järjestelmällä suljettiin merkittävä valvonnan porsaanreikä, sillä tuotujen kalastustuotteiden laillisuutta ei tarkastettu ennen järjestelmän voimaantuloa. Tästä poikkeuksen muodostivat jotkin aluekohtaiset säännöt, joihin sisältyi saaliiden dokumentointijärjestely. Saalistodistusjärjestelmässä kaikkien EU:hun vietävien merikalastustuotteiden mukana on oltava kalastusaluksen lippuvaltion varmentama saalistodistus. Todistus mahdollistaa kalastustuotteiden jäljitettävyyden koko toimitusketjussa EU:hun tuontia varten. Lippuvaltion vastuulla on todistaa, että kalastustuotteet eivät ole peräisin laittomasta, ilmoittamattomasta ja sääntelemättömästä kalastustoiminnasta, ja varmistaa, että ne ovat sovellettavien säilyttämis- ja hoitosääntöjen mukaisia.

30 Tilintarkastustuomioistuin vertaili EU:n saalistodistusjärjestelmää Yhdysvaltojen ja Japanin vastaaviin järjestelmiin. Nämä ovat maailman toiseksi ja kolmanneksi suurimmat tuojat¹⁸. Tilintarkastustuomioistuin vertaili järjestelmien kattamia lajeja sekä niiden tietovaatimuksia ja valvontamekanismeja.

31 Yhdysvaltojen SIMP-ohjelmassa¹⁹ (Seafood Import Monitoring Program) otettiin käyttöön lupa-, raportointi- ja kirjaamismenettelyt sellaisten kalastustuotteiden tuonnille, jotka on todettu alttiiksi laittomalle, ilmoittamattomalle ja sääntelemättömälle kalastukselle tai petoksille. Tämä koskee 13:a kala- ja äyriäistyyppiä ja lähes puolta Yhdysvaltojen koko kala- ja äyriäistuonnista²⁰.

32 Japanissa ei tällä hetkellä ole tuontikalastustuotteita koskevaa kansallista saaliiden dokumentointijärjestelyä, vaikka uuden lain nojalla on vireillä järjestelmä laittoman, ilmoittamattoman ja sääntelemättömän kalastuksen torjumiseksi. Sen sijaan Japani turvautuu alueellisten kalastuksenhoitojärjestöjen järjestelmiin²¹, joiden sopimuspuolia myös EU ja Yhdysvallat ovat. EU tunnustaa nämä saaliiden dokumentointijärjestelyt sen markkinoille tulevien kala- ja äyriäistuotteiden osalta²².

33 Tilintarkastustuomioistuin piti EU:n saalistodistusjärjestelmää kattavimpana soveltamisalan, vaadittujen tietojen sekä varmennus- ja valvontaprosessien osalta.

• EU:n järjestely on kattavin: melkein kaikkien kalastustuotteiden on oltava jäljitettäviä ja sertifioituja. Toisin kuin muut järjestelmät EU:n järjestelmä kattaa kaikki jalostetut ja jalostamattomat luonnonvaraisina pyydetyt merikalat, jotka tuodaan kolmansista maista EU:n markkinoille.
• EU:n ja Yhdysvaltojen järjestelmissä on laajat tietovaatimukset, jotka mahdollistavat yksityiskohtaisen jäljitettävyyden. Näissä järjestelmissä kerätään monissa tapauksissa yksityiskohtaisempia tietoja kuin alueellisten kalastuksenhoitojärjestöjen luomissa järjestelmissä.
• EU:n järjestelmässä on kattavin varmennus- ja valvontajärjestelmä. EU:ssa jokaisen lähetyksen mukana on oltava lippuvaltion varmentama todistus, ja jäsenvaltioiden viranomaisten on tehtävä riskiperusteisia tarkastuksia ja tarkistuksia.

34 Liitteessä II esitetään lisätietoja tilintarkastustuomioistuimen tekemästä vertailusta (EU:n saalistodistusjärjestelmä ja Yhdysvaltojen ja Japanin vastaavat järjestelmät).

Merkittävät erot jäsenvaltioiden tekemien tarkastusten laajuudessa ja laadussa heikentävät järjestelmää

35 Jäsenvaltioiden on toimitettava komissiolle joka toinen vuosi kertomus laitonta, ilmoittamatonta ja sääntelemätöntä kalastusta koskevan asetuksen soveltamisesta. Viimeisimmät saatavilla olevat tiedot ovat vuodelta 2019 (mukaan lukien Yhdistyneen kuningaskunnan tiedot), jolloin jokainen jäsenvaltio Luxemburgia lukuun ottamatta toimitti kertomuksen. Euroopan kalastuksenvalvontavirasto laati analyysin jäsenvaltioiden kertomuksista, mikä tarjosi yleisnäkymän asetuksen täytäntöönpanoon jäsenvaltioissa.

36 Analyysin mukaan noin 2 000 ulkomaista alusta, jotka tulivat pääasiassa Norjasta, Venezuelasta ja Färsaarilta, purki saaliinsa suoraan johonkin EU:n satamaan vuonna 2019. EU:n satamavaltioiden oli tarkastettava vähintään viisi prosenttia puretuista saaliista, ja keskimääräinen tarkastusaste koko EU:ssa oli noin 20 prosenttia. Puola ja Tanska eivät kuitenkaan täyttäneet viiden prosentin vaatimusta. Satamatarkastukset auttoivat havaitsemaan rikkomuksia 11 prosentissa tapauksista. Kyseiset rikkomukset liittyivät useimmiten raportointivelvoitteisiin.

37 Useimpia tuontikalastustuotteita ei pureta suoraan kalastusaluksesta EU:ssa sijaitsevaan satamaan. Sen sijaan tuotteet puretaan muualla ja kuljetetaan EU:hun rahtialuksilla. Laitonta, ilmoittamatonta ja sääntelemätöntä kalastusta koskevassa asetuksessa edellytetään, että tarkastukset tehdään kohdejäsenvaltiossa eikä siellä, missä tuotteet saapuvat EU:hun. Kun tuotteet on hyväksytty, ne voidaan myydä missä tahansa EU:n alueella. Jäsenvaltioiden tarkastusten on siksi oltava riittävän tehokkaita, jotta voidaan estää se, että toimijat käyttävät hyväkseen valvontajärjestelmän heikointa kohtaa (nk. control shopping). Tätä riskiä korostivat valvontaviranomaiset, joita tilintarkastustuomioistuin haastatteli kahdessa jäsenvaltiossa ja vuoden 2018 tutkimuksessa²³.

38 Vuonna 2019 jäsenvaltioiden viranomaiset saivat kolmansilta mailta noin 285 000 saalistodistusta ja 35 000 jalostusilmoitusta. Laitonta, ilmoittamatonta ja sääntelemätöntä kalastusta koskevan asetuksen mukaan jäsenvaltioiden on riskinhallinnan perusteella tarkistettava, että

• lippuvaltio täyttää ja varmentaa saalistodistukset (oikea allekirjoitus ja leima)
• lippuvaltiolla on vientilupa EU:hun, ettei EU ole todennut, että lippuvaltio ei tee yhteistyötä laittoman kalastuksen torjumiseksi (ns. punainen kortti, ks. kohta 50), ja ettei kalastusalusta ole merkitty laitonta kalastusta harjoittavaksi alukseksi
• jalostettujen tuotteiden saalistodistuksissa ilmoitetaan sama laji ja määrä kuin jalostusilmoituksessa.

39 Jäsenvaltiot voivat tehdä riskianalyysin perusteella yksityiskohtaisempia lisätarkastuksia (”tarkistuksia”). Tarkistus on tehtävä, jos on epäilyksiä saalistodistuksen aitoudesta tai siitä, noudattaako alus sovellettavia sääntöjä, tai epäilyksiä laittomasta, ilmoittamattomasta ja sääntelemättömästä kalastuksesta.

40 Tarkistusten laajuus riippuu jäsenvaltioiden valvontaviranomaisista. Niihin voi kuulua kaikkien asiakirjojen (esim. saalistodistusten, jalostusilmoitusten ja kuljetusasiakirjojen) yhdenmukaisuuden ristiintarkastus tai todisteiden hakeminen ulkoisista lähteistä (esim. voimassa oleva aluslupa, lupa kalastaa ilmoitetulla pyyntialueella, epäilys aluksen omistajan tai tosiasiallisen edunsaajan osallistumisesta laittomaan kalastukseen sekä kaupankäyntitapojen ja tunnettujen kalastustoimien välinen johdonmukaisuus). Tarkistukseen voi sisältyä myös tuotteen fyysinen tarkastus, esimerkiksi jos lajista on epäilyksiä.

41 Kaiken kaikkiaan jäsenvaltiot ilmoittivat tehneensä joko perustarkastuksia tai yksityiskohtaisempia tarkastuksia noin 64 prosentille saamistaan saalistodistuksista. Viisi jäsenvaltiota (Saksa, Liettua, Malta, Portugali ja Ruotsi) ilmoitti tehneensä vain perustarkastuksia, kun taas Belgia, Suomi, Italia ja Romania eivät antaneet asiasta mitään tietoja.

42 Joskus tarkistus herättää epäilyksiä, ja jäsenvaltion viranomaisten on pyydettävä lippuvaltiolta lisätietoja tuojan toimittamien asiakirjojen pätevyyden vahvistamiseksi. Vuonna 2019 näin kävi yli 1 000 tapauksessa 19 jäsenvaltiossa. Neljä jäsenvaltiota (Unkari, Romania, Ruotsi ja Slovakia) ei pyytänyt lisätietoja kolmansilta mailta vuosina 2016–2019.

43 Laitonta, ilmoittamatonta ja sääntelemätöntä kalastusta koskevassa asetuksessa edellytetään, että jäsenvaltiot torjuvat tuonnin, jos ne eivät saa asianmukaisia vastauksia kysymyksiinsä. Itävalta, Ranska ja Puola ilmoittivat kahden vuoden välein annettavissa kertomuksissaan, että vaikka jotkin kolmannet maat vastasivat niiden pyyntöihin täysin, toiset vain vahvistivat todistuksen pätevyyden ja kieltäytyivät toimittamasta lisäasiakirjoja.

44 Vuonna 2019 kymmenen jäsenvaltion viranomaiset hylkäsivät 29 tuontierää (alle 0,01 prosenttia kaikista kyseisenä vuonna saaduista saalistodistuksista) pääasiassa siksi, että voimassa olevaa saalistodistusta ei ollut tai että asiakirjan ja tuotteiden välillä oli epäjohdonmukaisuuksia. Useimmissa tapauksissa tuotteet lähetettiin takaisin viejämaahan.

45 Tilintarkastustuomioistuimen analyysi tuontituotteiden valvontajärjestelmistä Tanskassa, Espanjassa, Ranskassa ja Ruotsissa vahvisti sen, että tarkastusten laajuus ja laatu vaihtelivat huomattavasti jäsenvaltioiden välillä samoin kuin tietojärjestelmien kehittyneisyys (ks. taulukko 1). Tilintarkastustuomioistuin luokitteli valvontajärjestelmät tasoltaan alhaisiksi, keskitasoisiksi ja korkeiksi.

EU:n saalistodistusjärjestelmä on paperipohjainen, mikä heikentää tehokkuutta ja lisää petosriskiä

46 EU:n saalistodistusjärjestelmä perustuu edelleen paperilla oleviin asiakirjoihin. Jotkin kolmannet maat (Norja, Yhdysvallat ja Yhdistynyt kuningaskunta) varmentavat ja lähettävät sähköisiä saalistodistuksia, kun taas muiden maiden tuojat lähettävät jäsenvaltioiden viranomaisille asiakirjojen skannattuja jäljennöksiä.

47 EU:n laajuista tietokantaa jäsenvaltioiden vastaanottamista saalistodistuksista ei ole, eivätkä yhden jäsenvaltion tiedot ole muiden saatavilla. Digitalisoinnin ja jäsenvaltioiden välisen järjestelmällisen tiedonvaihdon puute aiheuttaa monia haasteita valvontajärjestelmän tehokkuudelle ja vaikuttavuudelle:

• Hallinnollinen rasite ja pidempi käsittelyaika: Jäsenvaltioiden viranomaisten on kerättävä, käsiteltävä ja säilytettävä kaikki saalistodistukset ja jalostuslausunnot paperimuodossa. Vuonna 2019 tämä tarkoitti yli 300 000:ta asiakirjaa. Saksa, Espanja, Suomi, Alankomaat ja Ruotsi²⁴ ovat kuitenkin kehittäneet omat tietojärjestelmänsä, joissa maahantuojat velvoitetaan syöttämään kaikki asiaankuuluvat tiedot ja liittämään skannattu jäljennös asiakirjoista, mikä vähentää hallinnolle aiheutuvaa rasitetta ja käsittelyaikaa maahantuojan kannalta.
• Petosriski: Kolmansien maiden leimaamia ja allekirjoittamia paperiasiakirjoja on helpompi väärentää kuin digitaalisesti allekirjoitettuja asiakirjoja. Tiedonvaihdon puute EU:ssa merkitsee sitä, että todistusten kaksoiskappaleita voidaan toimittaa vilpillisesti useisiin jäsenvaltioihin.
• Menetetty mahdollisuus automatisoida valvonta ja ristiintarkastukset: Keskitettytietokanta mahdollistaisi tiedonlouhinnan ja automaattiset hälytykset ristiintarkastamalla reaaliaikaisesti kaikki kaikkiin jäsenvaltioihin toimitetut tiedot. Jotkin jäsenvaltiot ovat kehittäneet pitkälle kehitettyjä tietojärjestelmiä, joissa on automaattisia tarkastuksia²⁵, mutta toiset jäsenvaltiot toimivat edelleen ilman tietoteknisiä välineitä.

48 Jäsenvaltiot ovat toistuvasti pyytäneet komissiota korjaamaan nämä puutteet ja perustamaan EU:n laajuisen tietojärjestelmän saalistodistusten seuraamiseksi ja tarkistamisen helpottamiseksi. Tämän vuoksi komissio kehitti CATCH-välineensä, joka auttaa jäsenvaltioita havaitsemaan petokset ja paperipohjaisen järjestelmän väärinkäytön sekä yksinkertaistamaan ja nopeuttamaan tarkastuksia ja tarkistuksia.

49 CATCH-järjestelmä otettiin käyttöön vuonna 2019, mutta yksikään jäsenvaltio ei hyödynnä sitä. Tämän tarkastuksen kohteena olleiden neljän jäsenvaltion viranomaiset selittivät, että ne eivät nähneet tarvetta hyödyntää CATCH-järjestelmää tai katsoneet sen tuovan lisäarvoa, paitsi jos kaikki jäsenvaltiot käyttäisivät CATCH-järjestelmää. Komission ehdotuksessa kalastuksenvalvontaa koskevan asetuksen muuttamisesta CATCH-järjestelmästä pyritään tekemään pakollinen EU:ssa.

EU:n kortinantojärjestelmä on osoittautunut hyödylliseksi, mutta se vaikuttaa usein maihin, joiden kalakauppa EU:n kanssa on minimaalista, ja siinä on porsaanreikiä

50 Saalistodistusjärjestelmä perustuu siihen, että kolmannet maat käyttävät tehokkaita valvontajärjestelmiä myöntäessään todistuksia niiden lipun alla purjehtivien kalastusalusten saaliille. Kun lippuvaltion valvontajärjestelmän keskeisissä osatekijöissä on puutteita, varmennetut saalistodistukset eivät takaa EU:hun vietävien tuotteiden laillisuutta. Tämän ehkäisemiseksi on siis olennaisen tärkeää tunnistaa yhteistyöhön osallistumattomat kolmannet maat. Tästä käytetään ns. kortinantojärjestelmässä yleisesti nimitystä ”punainen kortti”. Kortinantojärjestelmän toiminta esitetään kaaviossa 5.

51 Komissio on kehittänyt vaiheittaisen menetelmän hallinnolliseen yhteistyöhön kolmansien maiden kanssa ja menettelyn yhteistyöhön osallistumattomien kolmansien maiden yksilöimiseksi laittomasta, ilmoittamattomasta ja sääntelemättömästä kalastuksesta annetun asetuksen mukaisesti. Tilintarkastustuomioistuin perehtyi käytössä olevaan menetelmään tarkastaakseen, keskittyikö komissio oikeisiin riskeihin ja perustiko se päätökseensä avoimiin ja objektiivisiin kriteereihin.

52 Komissio kerää tietoja kolmansien maiden toimista laittoman kalastuksen torjumiseksi monista eri lähteistä. Näitä ovat jäsenvaltiot, FAO, alueelliset kalastuksenhoitojärjestöt ja kansalaisjärjestöt. Jos on viitteitä siitä, että kolmas maa ei noudata kansainvälistä kalastusoikeutta tai velvollisuuksiaan lippu-, ranta-, satama- tai jalostusvaltiona, komissio voi päättää tehdä hallinnollista yhteistyötä kyseisen maan kanssa kattavamman arvioinnin tekemiseksi.

53 Komissio arvioi, miten maa noudattaa sääntöjä, maan viranomaisille lähetetyn kyselylomakkeen, useimmissa tapauksissa Euroopan kalastuksenvalvontaviraston kyseisen maan saalistodistuksista ja jalostusilmoituksista poimitusta otoksesta tekemän analyysin ja paikan päällä yhteisymmärryksessä kansallisten viranomaisten kanssa tehdyn arvioinnin (tehtyjen arviointien) perusteella.

54 Jos komissio havaitsee vakavia ongelmia, se voi tukea maata valmiuksien kehittämistä koskevilla seminaareilla tai ohjeilla kansallisen järjestelmän parantamiseksi. Useimmissa tapauksissa maa toteuttaa tarvittavat uudistukset ja parannukset, eikä virallista varoitusta tarvitse antaa. Jos merkittävistä puutteista on riittävästi näyttöä ja epävirallinen vuoropuhelu ei tuota tuloksia, komissio ilmoittaa maalle, että tämä on vaarassa joutua todetuksi ”yhteistyöhön osallistumattomaksi kolmanneksi maaksi” (ns. keltainen kortti).

55 Komissio antaa asianomaiselle kolmannelle maalle tiedoksi toteamista edeltävän päätöksen ja esittää perustelunsa (ks. kaavio 6) asetuksessa vahvistettujen kriteerien perusteella. Päätökseen liitetään toimintasuunnitelma. Toimintasuunnitelmassa ehdotetaan toimenpiteitä havaittujen ongelmien ratkaisemiseksi. Ensimmäinen (jatkettavissa oleva) määräaika on kuusi kuukautta. Tänä aikana komissio jatkaa yhteistyötä maan kanssa ja antaa teknistä apua.

56 Vaikka varoitukseen ei liity seuraamuksia, se riittää yleensä käynnistämään asiaankuuluvat uudistukset. Komissio on myöntänyt keltaisia kortteja 27 kolmannelle maalle sen jälkeen, kun se otti kortinantojärjestelmän käyttöön. Keltaisista korteista 14 peruttiin 1–4 vuoden kuluttua kyseisten maiden toteutettua merkittäviä uudistuksia. Tilintarkastustuomioistuin sai näyttöä siitä, että keltainen kortti ja sitä seurannut yhteistyö johtivat myönteisiin muutoksiin (ks. laatikko 1).

57 Jotkin aiemmin kortin saaneet maat ovat tärkeitä kauppakumppaneita, joilla on merkittävää vientiä EU:hun (esim. Thaimaa, Ecuador ja Vietnam). Monet muut eivät ole. Kalastustuotteiden kauppa EU:n ja 14 maan (27 maasta) välillä on määrältään minimaalista tai olematonta (ks. kaavio 7). Jotkin niistä eivät ole ilmoittaneet komissiolle, mikä elin on niiden todistusviranomainen, joten niillä ei ole lupaa käydä kauppaa kalastustuotteilla. Näin ollen riski, että näistä maista tulee EU:n markkinoille laittomasta, ilmoittamattomasta ja sääntelemättömästä kalastustoiminnasta peräisin olevia kalatuotteita, on erittäin pieni.

58 Komissio perustelee keskittymistä maihin, joiden kalakauppa EU:n kanssa on minimaalista, sillä, että ne myöntävät mukavuuslippuja (ks. laatikko 2). Toimijoiden ja toimivaltaisten viranomaisten välillä on lippu-, ranta-, satama- ja markkinavaltioissa monenlaista vuorovaikutusta toimitusketjun kaikissa vaiheissa. Se, että nämä maat eivät täytä velvoitteitaan, aiheuttaa siten laittoman, ilmoittamattoman ja sääntelemättömän kalastustoiminnan riskin ja vaarantaa jäljitettävyyden, mikä voi johtaa laittomasta kalastuksesta peräisin olevien tuotteiden tuontiin EU:n markkinoille.

59 Jos kansalliset viranomaiset eivät ole toteuttaneet riittäviä toimia havaittujen ongelmien korjaamiseksi, komissio voi todeta maan olevan ”yhteistyöhön osallistumaton kolmas maa” (antaa ns. punaisen kortin). Punainen kortti tarkoittaa, että jäsenvaltioiden on torjuttava kyseisen maan aluksista peräisin olevien kalastustuotteiden tuonti kokonaan. Toteamisen jälkeen komissio ehdottaa neuvostolle täytäntöönpanopäätöstä, jossa maa todetaan ”yhteistyöhön osallistumattomaksi”. Sen hyväksyminen käynnistää uusia rajoittavia toimenpiteitä, kieltää EU:n aluksilta kalastamisen kyseisen maan vesillä ja johtaa voimassa olleiden kalastuskumppanuuksien irtisanomiseen.

60 Ei ole olemassa kansainvälistä oikeusperustaa, joka estäisi kalastusaluksen lippuvaltion vaihdon tai kolmansien maiden alusten toiminnan kortin saaneiden maiden talousvyöhykkeellä. Näin ollen punaisten korttien taloudellisia vaikutuksia rajoittava porsaanreikä on siinä, että ”yhteistyöhön osallistumattoman” lippuvaltion lipun alla purjehtivat alukset voivat kuitenkin vaihtaa lippuvaltiota ja kolmansien maiden alukset voivat edelleen toimia kyseisen maan talousvyöhykkeellä. Kummassakin tapauksessa niiden kalastamat todistuksella varustetut saaliit voidaan viedä laillisesti EU:hun.

61 Vuodesta 2012 lähtien aloitetuista 27 menettelystä kuusi johti punaiseen korttiin (ks. laatikossa 3 oleva esimerkki). Kolme näistä maista on sittemmin poistettu luettelosta.

62 Komissio voi ehdottaa, että neuvosto poistaa punaisen kortin saaneen maan luettelosta, kun suurimmat havaitut puutteet on korjattu ja kun on saatu poliittinen sitoumus, että maa jatkaa toimia laittoman kalastuksen torjumiseksi ja kansainvälisen oikeuden noudattamiseksi.

63 Kun keltainen tai punainen kortti on peruttu, komissio jatkaa yhteistyötä maan kanssa ja puuttuu takapakkiin, jos sellaista esiintyy. Esimerkiksi Panaman ja Ghanan tapauksissa komissio seurasi tilannetta keltaisen kortin perumisen jälkeen ja havaitsi, että toiminta laittoman, ilmoittamattoman ja sääntelemättömän kalastuksen torjumiseksi oli vähentynyt. Nämä kaksi maata saivat varoituksen toisenkin kerran.

Jäsenvaltiot havaitsivat kansallisten laivastojen harjoittamaa laitonta kalastusta ja laitonta kalastusta kansallisilla vesillä, mutta seuraamukset eivät aina ole varoittavia

Jäsenvaltioiden kansallisille laivastoille ja kansallisilla vesillä tekemissä tarkastuksissa havaittiin laitonta kalastusta

64 Jäsenvaltiot ovat vastuussa EU:n kalastuksenvalvontajärjestelmän asianmukaisesta soveltamisesta, jolla varmistetaan yhteisen kalastuspolitiikan noudattaminen²⁷. Niiden on valvottava vesillään harjoitettavaa kalastustoimintaa ja lippunsa alla purjehtivien kalastusalusten harjoittamaa kalastustoimintaa näiden sijainnista riippumatta. EU:n alusten saaliista noin 20 prosenttia on peräisin kolmansista maista tai aavalta mereltä²⁸.

65 Kaaviosta 8 käyvät ilmi EU:n vesillä harjoitetun tai EU:n laivaston harjoittaman kalastustoiminnan valvontaan osoitetut varat.

66 Viidellä merialueella (Itä-Atlantti ja Välimeri, Mustameri, Itämeri, Pohjanmeri ja Koillis-Atlantin läntiset vesialueet) tiettyihin kalastuksiin sovelletaan erityisiä valvonta- ja tarkastusohjelmia. Kyseiset ohjelmat sisältävät kaikkien asianomaisten jäsenvaltioiden tarkastustoimien yhteiset tavoitteet, painopisteet ja menettelyt. Edistääkseen tiiviimpää yhteistyötä ja parhaiden käytäntöjen vaihtoa jäsenvaltioiden välillä Euroopan kalastuksenvalvontavirasto koordinoi yhteiskäyttösuunnitelmia, joiden mukaan tarkastuksiin osallistuu tarkastajia eri jäsenvaltioista. Vuonna 2020 jäsenvaltiot suorittivat 38 450 tarkastusta, joista ilmoitettiin virastolle osana yhteiskäyttösuunnitelmia ja joissa havaittiin 2 351 rikkomusta²⁹.

67 Jäsenvaltiot raportoivat valvontatoimiensa tuloksista viiden vuoden välein. Vuosina 2015–2019 ne suorittivat 345 510 tarkastusta, joista 13 prosentissa³⁰ havaittiin vähintään yksi epäilty rikkomus ja 6 prosentissa vähintään yksi epäilty vakava rikkomus. Jäsenvaltiot ilmoittivat kyseisenä ajanjaksona yhteensä 69 400 rikkomusta, joista vain kolme jäsenvaltiota ja Yhdistynyt kuningaskunta havaitsivat yli 76 prosenttia: Italia (46 prosenttia), Yhdistynyt kuningaskunta (12 prosenttia), Kreikka (11 prosenttia) ja Espanja (8 prosenttia).

68 Kaaviossa 9 esitetään vakavien rikkomusten jakautuminen kalastustoiminnan mukaan.

69 Saaliiden virheellinen ilmoittaminen on edelleen suuri ongelma EU:n kalastuksessa. Yksi osa sitä on ei-toivottujen saaliiden ilmoittamatta jättäminen (ks. laatikko 4).

Komissio on havainnut merkittäviä puutteita kansallisissa valvontajärjestelmissä ja alkanut puuttua niihin

70 Komission vastuulla on valvoa kalastuksenvalvontaa koskevan asetuksen ja yhteisen kalastuspolitiikan sääntöjen asianmukaista soveltamista kaikissa jäsenvaltioissa³⁴. Se arvioi jäsenvaltioita tarkistusten, riippumattomien tarkastusten ja tutkimusten avulla.

71 Komissio raportoi vuonna 2021 vuosina 2015–2019 toteuttamansa jäsenvaltioiden valvonnan tuloksista³⁵. Se keskittyi saaliiden asianmukaiseen punnitsemiseen, rekisteröintiin ja jäljitettävyyteen, purkamisvelvoitteen valvontaan, ulkoisen laivaston seurantaan ja valvontaan sekä konetehon tarkastamiseen. Kaikki nämä toimenpiteet ovat kiintiöiden käyttöön ja resurssien kestävyyteen kohdistettavan asianmukaisen seurannan edellytyksiä.

72 Komission työ on tuonut esiin ”merkittäviä puutteita” niissä jäsenvaltioissa, joissa se on tarkastanut saaliiden punnituksen, rekisteröinnin ja jäljitettävyyden valvontaa (Tanska, Irlanti, Belgia ja Alankomaat). Nämä puutteet ovat johtaneet liikakalastukseen ja saaliiden ilmoittamiseen todellista pienemmiksi.

73 Komissio on ryhtynyt korjaaviin toimiin. Vuosina 2015–2020 komissio avasi 34 epävirallista tapausta sähköisessä EU Pilot -ongelmanratkaisufoorumissaan korjatakseen havaitut puutteet jäsenvaltioiden kanssa. Se myös laati jäsenvaltioiden³⁶ kanssa 16 toimintasuunnitelmaa saaliiden rekisteröinnissä, seuraamusjärjestelmissä, riskinhallintaprosesseissa, tietokonepohjaisissa tietojen varmentamisjärjestelmissä / automatisoiduissa ristiintarkastusjärjestelmissä ja jäljitettävyysvaatimuksissa esiintyvien puutteiden korjaamiseksi.

74 Komissio käynnisti vuosina 2015–2021 jäsenvaltioita vastaan 11 rikkomusmenettelyä (oikeustointa), jotka koskivat epäonnistumista purkamisvelvoitteen vaikuttavassa soveltamisessa, niiden ulkoisen laivaston tai kalastuksen asianmukaisessa valvonnassa, tehokkaan seuraamusjärjestelmän soveltamisessa vakavien rikkomusten osalta tai saaliiden rekisteröinti- ja punnitusjärjestelmien valvonnassa.

EU:n rahoittamat hankkeet auttoivat vahvistamaan valvontajärjestelmää

75 Euroopan meri- ja kalatalousrahastosta myönnettiin seuranta-, valvonta- ja täytäntöönpanotoimiin tukea, jonka kokonaisarvo oli 580 miljoonaa euroa ohjelmakaudella 2014–2020.

76 Viimeisimmät tiedot (vuoden 2020 lopusta) osoittavat, että jäsenvaltiot valitsivat valvontatoimenpiteitä 440 miljoonan euron arvosta³⁷. Tukikelpoisia toimenpiteitä olivat valvontateknologian asentaminen ja kehittäminen, partioalusten ja ilma-alusten nykyaikaistaminen ja hankinta, toimintakustannukset ja innovatiivisten valvontatekniikoiden kehittäminen (ks. kaavio 10).

77 Tilintarkastustuomioistuin poimi otokseen 23 hanketta, joiden arvo oli yhteensä 27 miljoonaa euroa (22,4 miljoonaa euroa EU:n yhteisrahoitusta), joka osoitettiin valvontaan ja täytäntöönpanoon Tanskassa, Espanjassa, Ranskassa ja Ruotsissa. Valitut hankkeet koskivat tietotekniikan kehittämistä, partioaluksia, innovatiivista teknologiaa ja toimintakustannuksia (ks. kaavio 11). Otoksen 23 hankkeesta 20 oli julkisten elinten toteuttamia ja kolme yksityisten edunsaajien toteuttamia.

78 Tilintarkastustuomioistuin arvioi kunkin hankkeen osalta, vastasivatko tavoitteet hallintoviranomaisen Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa varten kansallisessa toimenpideohjelmassa määrittämiä tarpeita tai valvontaa ja täytäntöönpanoa koskevia EU:n tason painopisteitä³⁸. Tilintarkastustuomioistuin suoritti kustakin hankkeesta asiakirjatarkastuksen, jossa analysoitiin hakemista, valintamenettelyjä, täytäntöönpanoa ja kuluja. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kussakin tapauksessa, että kaikki valitut hankkeet olivat kansallisten tai EU:n painopisteiden mukaisia ja auttoivat vahvistamaan jäsenvaltioiden valvontajärjestelmiä.

79 Otokseen sisältyi viisi hanketta, joiden arvo oli yhteensä 8,5 miljoonaa euroa ja jotka kattoivat osan kuluista, jotka liittyivät valvontaviranomaisten osallistumiseen yhteiskäyttösuunnitelmiin tai erityisiin valvontatoimiin. EU:n varoista rahoitettiin muun muassa alusten kunnossapitoa, palkkoja ja partioiden polttoaineita. Tilintarkastustuomioistuimen haastattelemat jäsenvaltioiden viranomaiset vahvistivat, että EU:n rahoitus oli olennaisen tärkeää näiden toimien tukemiseksi. Yhteiskäyttösuunnitelmien avulla EU:ssa havaittiin 2 351 rikkomusta vuonna 2020, kuten kohdassa 66 todetaan.

80 Kolme hanketta, joiden arvo oli yhteensä 5,31 miljoonaa euroa, koski partioalusten hankintaa tai parannustöitä. Niihin kuuluivat uusi partioalus ja kuuden moottorin korvaaminen neljässä Galician rannikkovartioston aluksessa sekä ranskalaisen partioaluksen korjaaminen käytettäväksi Intian valtamerellä. Tilintarkastustuomioistuimen tarkasti, että viranomaiset olivat järjestäneet tarjouskilpailut kulujen minimoimiseksi ja että näitä aluksia käytettäisiin ensisijaisesti kalastuksen valvontaan.

81 Seitsemän hanketta, joiden arvo oli yhteensä 5,1 miljoonaa euroa, koski teknologian hankintaa, asentamista ja kehittämistä. Tämä koostui pääasiassa tietoteknisistä investoinneista, joiden avulla valvontaviranomaiset voivat kohdentaa ja suorittaa tarkastuksia entistä paremmin. Valitut hankkeet koskivat tekoälymallien käyttöä riskiperusteiseen valvontaan, verkkosivuston kehittämistä laittomasta kalastuksesta ilmoittamista varten sekä useita kalastustietojen analysointiin ja jakamiseen tarkoitettuja tietojärjestelmiä. Tilintarkastustuomioistuimen haastattelemat tarkastusviranomaiset vahvistivat, että nämä välineet olivat hyödyllisiä niiden toimissa.

82 Tilintarkastustuomioistuin valitsi viisi innovatiivista hanketta, joiden arvo oli yhteensä 1,83 miljoonaa euroa ja joiden tavoitteena oli löytää kustannustehokkaita tapoja parantaa valvontaa. Kaaviossa 12 esitellään neljä näistä hankkeista.

83 Muut valitut hankkeet koskivat konttien hankintaa takavarikoitujen varusteiden, kuten laittomien pyydysten, varastointia varten, kalastustarkastajien toimintakeskusten rakentamista sekä yksityisten toimijoiden investointeja jäljitettävyysjärjestelmiin.

Jäsenvaltioiden määräämät seuraamukset vaihtelevat eivätkä ole aina varoittavia

84 Laittomasta, ilmoittamattomasta ja sääntelemättömästä kalastuksesta annetun asetuksen johdanto-osassa todetaan, että EU:n vesillä tai EU:n toimijoiden toimesta tapahtuvien kalastuspolitiikan sääntöjen vakavien rikkomusten jatkuva suuri määrä johtuu suurelta osin riittämättömästi varoittavista jäsenvaltioiden seuraamuksista. Siinä todetaan lisäksi, että erilaiset seuraamukset eri jäsenvaltioissa kannustavat laittomia toimijoita valitsemaan niiden jäsenvaltioiden merivedet tai -alueen, joissa seuraamukset ovat vähäisimpiä. Tämän puutteen korjaamiseksi asetukseen otettiin säännöksiä, joilla vahvistettiin ja yhdenmukaistettiin seuraamuksia koko EU:ssa.

85 Seuraamuksia koskevia EU:n sääntöjä sovelletaan kaikkiin ”vakaviin rikkomuksiin”. Kunkin jäsenvaltion viranomaisen tehtävänä on määrittää, onko tehty rikkomus vakava, ottaen huomioon muun muassa aiheutettu vahinko, sen arvo, rikkomuksen laajuus ja aiemmat rikokset. Vakavat rikkomukset koskevat laitonta toimintaa, kuten kalastusta ilman lisenssiä tai lupaa, saaliiden ilmoittamatta jättämistä, kalastusta kieltoalueella tai ilman kiintiötä sekä laittomien pyydysten käyttöä³⁹. Myös purkamisvelvoitteen noudattamatta jättäminen voidaan katsoa vakavaksi rikkomukseksi⁴⁰.

86 EU:n säännöissä edellytetään, että jäsenvaltiot määräävät tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia seuraamuksia kaikista vakavista rikkomuksista. Yksi keskeinen periaate on, että seuraamusten kokonaistason olisi oltava sellainen, että niillä tosiasiallisesti ”estetään vakavaan rikkomukseen syyllistyneitä saamasta rikkomuksen tuottamaa taloudellista hyötyä”. Lisäksi olisi otettava huomioon kalavaroille ja meriympäristölle aiheutuneiden vahinkojen arvo.

87 Tasapuolisten toimintaedellytysten edistämiseksi EU:ssa lainsäädännössä otettiin käyttöön vakavia rikkomuksia koskeva seuraamusjärjestelmä. Kun havaitaan vakava rikkomus, viranomaisten on määrättävä kalastuslisenssin haltijalle ja aluksen päällikölle rangaistuspisteitä. Kun asetuksessa määritetty kynnysarvo ylittyy, lisenssin voimassaolo keskeytetään tai lisenssi peruutetaan.

88 Komissio toteutti vuonna 2019 tutkimuksen⁴¹ kaikkien jäsenvaltioiden seuraamusjärjestelmistä, jotka liittyivät yhteisen kalastuspolitiikan sääntöjen rikkomiseen. Se perustui jäsenvaltioiden viranomaisten vuosilta 2015–2019 toimittamiin tietoihin. Tutkimuksessa tuotiin esiin useita myönteisiä havaintoja.

• Valtaosa (92 prosenttia) havaituista vakavista rikkomuksista johti tutkintaan tai syytetoimiin.
• Niistä rikkomuksista, jotka tutkittiin tai joista nostettiin syyte, 92 prosenttia johti seuraamuksiin.
• Täytäntöönpanoaika oli yleensä lyhyt, ja vakavista rikkomuksista määrättyjä seuraamuksia sovellettiin keskimäärin kymmenen kuukauden kuluessa niiden havaitsemisesta. Jäsenvaltioissa, jotka käyttävät hallinnollisten menettelyjen sijaan pääasiassa rikosoikeudellisia menettelyjä, ajat olivat pidempiä.

89 Tutkimuksessa tuotiin esiin myös seuraamusten soveltamisessa jäsenvaltioissa esiintyviä lukuisia puutteita, jotka heikentävät valvontajärjestelmän tehokkuutta ja tasapuolisia toimintaedellytyksiä. Ne luetellaan tässä:

• merkittävä ero niiden rikkomusten prosenttiosuudessa, jotka katsotaan ”vakaviksi”, erilaisten kansallisten kriteerien vuoksi. Näin ollen tällaisista rikkomuksista määrätään erilaisia seuraamuksia.
• huomattava vaihtelu kansallisissa lainsäädännöissä määrätyissä sakoissa: hallinnollisten seuraamusten enimmäismäärät vaihtelevat 1 624 eurosta (Romania) 600 000 euroon (Espanja) ja rikosoikeudellisten seuraamusten enimmäismäärät 10 224 eurosta (Bulgaria) 16 000 000 euroon (Viro). Käytännössä samanlaisesta rikkomuksesta määrätty keskimääräinen sakko vaihteli noin 200 eurosta (Kypros, Liettua ja Viro) yli 7 000 euroon (Espanja). Joissakin jäsenvaltioissa, joiden kalastuslaivastot koostuvat suurista aluksista tai toimivat EU:n vesien ulkopuolella (Kreikka, Liettua ja Latvia), enimmäissakot ovat erittäin pieniä suhteessa toiminnan tasoon, mikä herättää epäilyksiä niiden oikeasuhteisuudesta ja pelotevaikutuksesta.
• jotkin jäsenvaltiot (Kypros, Liettua ja Romania) antavat usein muista kuin vakavista rikkomuksista varoituksia sakon sijasta, kun taas toiset (Tanska ja Espanja) antavat varoituksia jopa vakavista rikkomuksista
• oheisseuraamusten käytössä on huomattavaa vaihtelua (esim. kalastustuotteiden / laittomien pyydysten menetetyiksi tuomitseminen ja kalastuslisenssin voimassaolon keskeyttäminen), ja niitä sovellettiin usein vain joissakin jäsenvaltioissa (Belgia, Tanska, Ranska, Italia ja Alankomaat)
• rangaistuspistejärjestelmän soveltamisessa on huomattavaa vaihtelua, kun jotkin jäsenvaltiot (Kreikka, Romania, Kroatia ja Irlanti) eivät koskaan määrää pisteitä vakavista rikkomuksista tai määräävät niitä harvoin (mikä ei ole kalastuksenvalvontaa koskevan asetuksen mukaista).

90 Tämän tutkimuksen tuloksia koskevan arvioinnin ja tarkastustyön perusteella tilintarkastustuomioistuin toteaa, että toimintaedellytykset eivät EU:ssa ole tasapuoliset. Vakavinta on se, että joissakin jäsenvaltioissa seuraamukset eivät ole oikeassa suhteessa rikkomuksista saatuun taloudelliseen hyötyyn nähden eikä niillä ole riittävää pelotevaikutusta. Se on epäoikeudenmukaista lainkuuliaisia toimijoita kohtaan ja aiheuttaa jatkuvan sääntöjen noudattamatta jättämisen riskin.

91 Komissio ehdotti vuonna 2018 antamassaan kalastuksenvalvontajärjestelmän tarkistamista koskevassa ehdotuksessa useita muutoksia voimassa olevaan lainsäädäntöön yhteisen kalastuspolitiikan rikkomisesta määrättävien seuraamusten yhdenmukaistamiseksi kaikissa jäsenvaltioissa. Niitä ovat muun muassa tarkemmat perusteet rikkomusten vakavuuden määrittämiseksi, tiettyjen rikkomusten automaattinen luokittelu vakaviksi sekä vakavista rikkomuksista määrättävät yhdenmukaistetut vähimmäis- ja enimmäisseuraamukset.

Johtopäätökset ja suositukset

92 Laiton, ilmoittamaton ja sääntelemätön kalastus köyhdyttää kalakantoja, mikä on yksi maailman suurimmista uhista meriekosysteemeille, haittaa pyrkimyksiä hoitaa kalastusta kestävästi ja ajaa joitakin kalakantoja romahduksen partaalle. Laittoman kalastuksen torjunnalla pitäisi taata EU:n kuluttajille, että heidän kuluttamansa tuotteet eivät ole peräisin laittomasta, ilmoittamattomasta tai sääntelemättömästä kalastuksesta. Vaikka tuotteen laillisuuden varmistaminen onkin tarpeellista, se ei kuitenkaan riitä takaamaan, että tuote on hankittu kestävästi.

93 Tilintarkastustuomioistuin tutki EU:n menoja ja toimia, joilla pyritään ehkäisemään laittomasta, ilmoittamattomasta ja sääntelemättömästä kalastuksesta peräisin olevien tuotteiden päätyminen EU:n kansalaisille. Tilintarkastustuomioistuin tutki valvontajärjestelmiä, joilla ehkäistään laittomien kalastustuotteiden tuontia EU:hun, ja kansallisia laivastoja ja vesiä koskevia jäsenvaltioiden valvontajärjestelmiä.

94 Yleisesti ottaen tilintarkastustuomioistuin toteaa, että laittoman kalastuksen torjuntaan käytettävät valvontajärjestelmät ovat osittain tehokkaita. Vaikka ne lieventävät riskiä, niiden tehokkuutta vähentää se, että jäsenvaltiot soveltavat tarkastuksia ja seuraamuksia epäyhdenmukaisesti.

95 EU antoi vuonna 2008 laitonta, ilmoittamatonta ja sääntelemätöntä kalastusta koskevan asetuksen, jolla luotiin EU:n saalistodistusjärjestelmä. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että järjestelmä oli parantanut jäljitettävyyttä ja vahvistanut tuontivalvontaa (kohdat 28 ja 29). Tilintarkastustuomioistuin vertasi sitä vastaaviin järjestelmiin ja piti EU:n järjestelmää kattavimpana soveltamisalan, vaadittujen tietojen sekä varmennus- ja valvontaprosessien osalta (kohdat 30–34).

96 Jäsenvaltioiden viranomaisten olisi tehtävä riskiperusteisia tarkastuksia sen varmistamiseksi, että kaiken tuonnin mukana on voimassa olevat saalistodistukset, ja tarkistettava kunkin todistuksen tiedot. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että merkittävät erot jäsenvaltioiden tekemien tarkastusten ja tarkistusten laajuudessa ja laadussa heikensivät järjestelmän tehokkuutta ja aiheuttivat riskin, että toimijat hyödyntävät heikointa kohtaa (kohdat 35–45).

97 EU:n saalistodistusjärjestelmä perustuu edelleen paperilla oleviin asiakirjoihin. Ei ole olemassa EU:n laajuista tietokantaa, johon tallennettaisiin kaikki jäsenvaltioiden vastaanottamat saalistodistukset. Tämä heikentää valvontajärjestelmän tehokkuutta ja vaikuttavuutta ja aiheuttaa petosriskin. Komission kehittämä digitaalinen EU:n laajuinen ratkaisu tuli saataville vuonna 2019, mutta jäsenvaltiot eivät hyödynnä sitä. Komission ehdotuksessa kalastuksenvalvontaa koskevan asetuksen muuttamisesta CATCH-järjestelmästä pyritään tekemään pakollinen EU:ssa (kohdat 46–49).

98 Kun lippuvaltion valvontajärjestelmässä on keskeisiä puutteita, varmennetuilla saalistodistuksilla ei voida taata, että EU:hun vietävät tuotteet eivät ole peräisin laittomasta, ilmoittamattomasta ja sääntelemättömästä kalastuksesta. ”Yhteistyöhön osallistumattomien kolmansien maiden” yksilöinti, josta käytetään yleisesti ilmaisua ”punaisen kortin” antaminen ns. kortinantojärjestelmässä, on olennaisen tärkeä laittomien tuotteiden markkinoille pääsyn ehkäisemiseksi. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että kortinantojärjestelmä oli osoittautunut hyödylliseksi ja käynnistänyt uudistuksia useimmissa kyseisistä kolmansista maista. Vaikka kortinantojärjestelmä vaikuttaa usein maihin, joiden kalakauppa EU:n kanssa on minimaalista, kyseiset maat voivat usein myöntää mukavuuslippuja ja aiheuttaa siten laittoman kalastuksen riskin (kohdat 50–63).

Suositus 1 – Valvotaan, että jäsenvaltiot lujittavat valvontajärjestelmiä, joilla ne ehkäisevät laittomien kalastustuotteiden tuontia, ja toteuttavat tarvittavat toimet

Tuontituotteiden valvonnan tehostamiseksi komission olisi tehtävä yhteistyötä jäsenvaltioiden kanssa tavoitteena

1. jatkaa saalistodistusjärjestelmän digitalisointia ja kehittää automaattisia tarkastuksia ja riskejä koskevia hälytyksiä valvontatoimien tueksi
2. käyttää riskien tunnistamisperusteita yhdenmukaisesti ja seurata, keskittyvätkö jäsenvaltioiden tarkastukset ja tarkistukset tunnistettuihin riskeihin
3. valvoa, että jäsenvaltioiden tekemien tarkastusten laajuus ja laatu riittävät käsittelemään riskit, ja toteuttaa tarvittavat toimet mahdollisten puutteiden poistamiseksi.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: 2026

99 Jäsenvaltioiden on valvottava kalastustoimintaa vesillään ja niiden lipun alla purjehtivien alusten muualla harjoittamaa kalastustoimintaa. Tiedot osoittavat, että kansallisilla tarkastuksilla on usein havaittu laitonta kalastusta, joskin kolme jäsenvaltiota ja Yhdistynyt kuningaskunta havaitsivat noin 75 prosenttia kaikista ilmoitetuista rikkomuksista. Saaliiden virheellinen ilmoittaminen on yleisin EU:n laivaston rikkomus; seuraavaksi eniten ilmenee kalastusta kieltoalueilla tai ilman kiintiötä sekä laittomien pyydysten käyttöä. On olemassa runsaasti näyttöä siitä, että purkamisvelvoitteen täytäntöönpano on haaste ja että laittomat poisheittämiset merellä jatkuvat (kohdat 64–69).

100 Komissio on työssään havainnut merkittäviä puutteita joidenkin jäsenvaltioiden suorittamassa saaliiden punnitsemisen, rekisteröinnin ja jäljitettävyyden valvonnassa. Nämä puutteet ovat johtaneet liikakalastukseen ja saaliiden ilmoittamiseen todellista pienempinä, ja komissio on ryhtynyt toimiin näiden puutteiden korjaamiseksi (kohdat 70–74).

101 Euroopan meri- ja kalatalousrahastosta on myönnetty seuranta-, valvonta- ja täytäntöönpanotoimiin tukea kaikkiaan 580 miljoonaa euroa ohjelmakaudella 2014–2020. Tilintarkastustuomioistuin valitsi otoksen, jossa oli 23 valvonta- ja täytäntöönpanohanketta neljässä jäsenvaltiossa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että kyseiset hankkeet olivat määriteltyjen kansallisten tai EU:n painopisteiden mukaisia ja auttoivat vahvistamaan valvontajärjestelmää (kohdat 75–83).

102 EU:n kehyksessä edellytetään, että jäsenvaltiot määräävät tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia seuraamuksia kaikista vakavista rikkomuksista. Yksi keskeinen periaate on, että seuraamusten kokonaistason on oltava sellainen, että niillä tehokkaasti ”estetään vakavaan rikkomukseen syyllistyneitä saamasta rikkomuksen tuottamaa taloudellista hyötyä” (kohdat 84–87).

103 Valtaosa havaituista vakavista rikkomuksista johti tutkintaan tai syytetoimiin, joista seurasi oikea-aikaisia seuraamuksia. Samanlaisista rikkomuksista määrättävien seuraamusten taso vaihteli kuitenkin huomattavasti eri jäsenvaltioissa. Kun vertailtiin seuraamusten soveltamista kansallisissa järjestelmissä, kävi ilmi, etteivät toimintaedellytykset EU:ssa ole tasapuoliset. Vakavinta on se, että joissakin jäsenvaltioissa seuraamukset eivät ole oikeassa suhteessa rikkomuksista saatavaan taloudelliseen hyötyyn nähden eivätkä varoittavia (kohdat 88–91).

Suositus 2 – Varmistetaan, että jäsenvaltiot soveltavat laittomaan kalastukseen varoittavia seuraamuksia

Komission olisi pyrittävä siihen, että laitonta kalastusta koskevaa varoittavaa seuraamusjärjestelmää sovelletaan yhdenmukaisesti ja tehokkaasti kaikissa jäsenvaltioissa,

1. tarkastamalla, että jäsenvaltiot määräävät seuraamuksia vakavista rikkomuksista
2. tarkastamalla, että jäsenvaltioiden määräämien seuraamusten arvo on vähintään rikkomuksesta saatu taloudellinen hyöty ja että ne ovat riittävän varoittavia ehkäisemään rikkomusten toistumisen
3. tarkastamalla, että rangaistuspistejärjestelmän soveltaminen jäsenvaltioissa on yhdenmukaista

Toteuttamisen tavoiteajankohta: 2024

1. toteuttamalla tarvittavat toimet puutteiden korjaamiseksi.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: 2026

Tilintarkastustuomioistuimen I jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Joëlle Elvingerin johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 14. heinäkuuta 2022 pitämässään kokouksessa.

Liitteet

Liite I – Laitonta, ilmoittamatonta ja sääntelemätöntä kalastusta torjuvat kansainväliset välineet

Liite II – EU:n saalistodistusjärjestelmä verrattuna Yhdysvaltojen ja Japanin vastaaviin järjestelmiin

Lyhenteet

CCAMLR: Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources (Etelämantereen meren elollisten luonnonvarojen suojelukomissio)

CCSBT: Commission for the Conservation of Southern Bluefin Tuna (Sinievätonnikalan suojelukomissio)

EFCA: Euroopan kalastuksenvalvontavirasto

EMKR: Euroopan meri- ja kalatalousrahasto

FAO: YK:n elintarvike- ja maatalousjärjestö

ICCAT: International Commission for the Conservation of Atlantic Tunas (Kansainvälinen Atlantin tonnikalojen suojelukomissio)

LIS: Laiton, ilmoittamaton ja sääntelemätön

Sanasto

Alueelliset kalastuksenhoitojärjestöt: Hallitustenvälisiä organisaatioita, joilla on valtuudet määrittää kalastuksen säilyttämis- ja hoitotoimenpiteitä kansainvälisille vesille.

Euroopan meri- ja kalatalousrahasto: EU:n rahasto, josta tuetaan kalastajien siirtymistä kestävään kalastukseen ja rannikkoyhteisöjen elinkeinoelämän monipuolistamista.

Kortinantojärjestelmä: Menetelmä, jolla EU yksilöi EU:n ulkopuoliset maat, joiden toimenpiteet laittoman kalastuksen estämiseksi ovat riittämättömät ja jolla se antaa niille virallisen varoituksen (ns. keltainen kortti) tai määrää tuontikiellon (ns. punainen kortti).

Lippuvaltio: Maa, jossa merialus on rekisteröity.

Purkamisvelvoite: Vaatimus, että kalastusalusten on tuotava maihin ja ilmoitettava kaikki tiettyjen lajien saaliit ja vähennettävä ne sovellettavista kiintiöistä.

Saalistodistusjärjestelmä: Järjestelmässä vaaditaan, että kaikilla EU:hun vietävillä kalastustuotteilla on kalastusaluksen lippuvaltion varmentama saalistodistus, joka osoittaa tuotteisiin käytetyn saaliin lailliseksi.

Talousvyöhyke: Rantavaltion aluevesiin välittömästi liittyvä merialue, jolla kyseisellä valtiolla on tiettyjä Yhdistyneiden kansakuntien merioikeusyleissopimuksen mukaisia oikeuksia ja velvollisuuksia.

Yhteinen kalastuspolitiikka: Kaloihin ja kalastukseen liittyvä EU:n toimintakehys, jonka tarkoituksena on varmistaa kalakantojen kestävä taso ja kalastusyhteisöjen vakaa tulotaso.

Yhteiskäyttösuunnitelma: Ensisijaisilla kalastusalueilla sovellettavat valvonta- ja tarkastusjärjestelyt, joihin osoitetaan jäsenvaltioiden yhdistettyjä resursseja.

Komission vastaukset

https://www.eca.europa.eu/fi/Pages/DocItem.aspx?did=61941

Tarkastuksen eteneminen

https://www.eca.europa.eu/fi/Pages/DocItem.aspx?did=61941

Tarkastustiimi

Euroopan tilintarkastustuomioistuin esittää erityiskertomuksissaan tulokset tarkastuksista, joita se kohdistaa EU:n politiikkoihin ja ohjelmiin tai yksittäisten talousarvioalojen hallinnointiin liittyviin aihealueisiin. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee tarkastustehtävät siten, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen ja säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, kyseessä olevien tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tästä tuloksellisuustarkastuksesta vastasi I tarkastusjaosto, jonka erikoisalana on luonnonvarojen kestävä käyttö. Tarkastusjaoston puheenjohtaja on Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsen Joëlle Elvinger. Tarkastus toimitettiin Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Eva Lindströmin johdolla, ja siihen osallistuivat kabinettipäällikkö Katharina Bryan ja kabinettiavustaja Johan Stalhammar, toimialapäällikkö Paul Stafford, tehtävävastaava Frédéric Soblet, apulaistehtävävastaava Paulo Faria sekä tarkastajat Kartarzyna Radecka-Moroz, Radostina Simeonova ja Anna Zalega. Marika Meisenzahl antoi graafista tukea.

Vasemmalta oikealle: Johan Stalhammar, Frédéric Soblet, Eva Lindström, Katharina Bryan ja Paul Stafford.

Loppuviitteet

¹ Synopsis Report of data provided by Member States.

² Kalatalous- ja vesiviljelytuotanto.

³ Eurostatin kalataloustilastot.

⁴ The State of the World Fisheries and Aquaculture 2020.

⁵ Ks. täydellinen määritelmä laittoman, ilmoittamattoman ja sääntelemättömän kalastuksen ehkäisemistä, estämistä ja poistamista koskevasta kansainvälisestä toimintasuunnitelmasta ja satamavaltion toimenpiteitä koskevasta FAOn sopimuksesta.

⁶ The State of World Fisheries and Aquaculture 2020.

⁷ FAOn verkkosivusto laittomasta, ilmoittamattomasta ja sääntelemättömästä kalastuksesta.

⁸ One Ocean -huippukokous: uudet aloitteet vahvistavat EU:n johtajuutta valtamerten suojelussa.

⁹ Estimating the Worldwide Extent of Illegal Fishing, David J. et al, 2009.

¹⁰ Alueelliset kalastuksenhoitojärjestöt.

¹¹ YK:n kestävän kehityksen tavoitteet.

¹² Yhteinen tiedonanto: Kansainvälinen valtamerten hallinnointi: EU:n panos vastuulliseen valtamerten hoitoon.

¹³ Europe Sustainable Development Report 2021.

¹⁴ Status of marine fish and shellfish stocks in European seas.

¹⁵ Komission kertomus asetuksen (EY) N:o 1224/2009 täytäntöönpanosta ja arvioinnista.

¹⁶ Ehdotus uudeksi kalastuksenvalvontaa koskevaksi asetukseksi (COM(2018) 368 final).

¹⁷ Erityiskertomus 26/2020 Meriympäristö: suojelu on EU:ssa laaja-alaista mutta jää pinnalliseksi, ks. myös Kertomus EU:n talousarvion tuloksellisuudesta – tilanne vuoden 2020 lopussa.

¹⁸ National Fisheries Marine Service, Current Fishery Statistics No. 2019, Japan FY2019 Trends in Fisheries FY2020 Fisheries Policy.

¹⁹ Magnuson-Stevens Fishery Conservation and Management Act; Seafood Import Monitoring Program.

²⁰ SIMP: Report to Congress Efforts to Prevent Seafood Harvested through IUU fishing.

²¹ CCSBT, ICCAT ja CCAMLR.

²² Komission asetus (EY) N:o 1010/2009.

²³ The impact of the EU IUU regulation on seafood trade flows.

²⁴ Client Earth, Digitising the control of fishery product imports.

²⁵ Client Earth, Digitising the control of fishery product imports.

²⁶ Off the hook – How flags of convenience let illegal fishing go unpunished.

²⁷ Valvonta-asetus.

²⁸ Kalastus EU:n ulkopuolella.

²⁹ EFCA Annual Report 2020.

³⁰ Synopsis Report of data provided by Member States.

³¹ Bulgaria, Kypros, Saksa, Tanska, Viro, Espanja, Kroatia, Irlanti, Italia, Latvia, Malta, Alankomaat ja Portugali.

³² Esimerkiksi Landing obligation: First study of implementation and impact on discards ja kertomus valvonta-asetuksesta.

³³ Neuvoston asetuksen (EY) N:o 1224/2009 soveltamisesta annettu kertomus.

³⁴ Neuvoston asetuksen (EY) N:o 1224/2009 soveltamisesta annettu kertomus.

³⁵ Neuvoston asetuksen (EY) N:o 1224/2009 soveltamisesta annettu kertomus.

³⁶ Belgia, Bulgaria, Kypros, Saksa, Viro, Kreikka, Suomi, Kroatia, Italia, Liettua, Malta, Alankomaat, Romania, Ruotsi (kahdesti) ja Slovenia.

³⁷ EMFF implementation report 2020.

³⁸ Komission täytäntöönpanopäätös 2014/464/EU.

³⁹ Laittomasta, ilmoittamattomasta ja sääntelemättömästä kalastuksesta annettu asetus.

⁴⁰ Valvonta-asetus.

⁴¹ Study on the sanctioning systems of Member States for infringements to the rules of the common fisheries policy.

⁴² SIMP Report to Congress Efforts to Prevent Seafood Harvested through IUU fishing.

⁴³ A comparative study of key data elements in import control schemes aimed at tackling IUU fishing in the top three seafood markets.

⁴⁴ Japan to Require Catch Documents for Imports of Vulnerable Marine Species.

⁴⁵ Recommendation by ICCAT on an electronic Bluefin Tuna Catch Documentation Programme (eBCD).

⁴⁶ Resolution on the implementation of a CCSBT Catch Documentation Scheme.

⁴⁷ Compliance Guide for the Seafood Import Monitoring Program.

⁴⁸ Conservation Measure 10-05 (2021), Catch Documentation Scheme for Dissostichus spp.

⁴⁹ Recommendation 18-13 by ICCAT on an ICCAT Bluefin Tuna Catch Documentation program.

⁵⁰ Resolution on the Implementation of a CCSBT Catch Documentation Scheme.

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (https://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2022

PDF	ISBN 978-92-847-8629-9	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/809807	QJ-AB-22-018-FI-N
HTML	ISBN 978-92-847-8672-5	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/15883	QJ-AB-22-018-FI-Q

TEKIJÄNOIKEUDET

© Euroopan unioni, 2022

Datan ja asiakirjojen uudelleenkäyttöä koskevat Euroopan tilintarkastustuomioistuimen periaatteet pannaan täytäntöön avoimen datan politiikkaa ja asiakirjojen uudelleenkäyttämistä koskevalla Euroopan tilintarkastustuomioistuimen päätöksellä 6-2019.

Ellei toisin ilmoiteta (esimerkiksi yksittäisissä tekijänoikeusilmoituksissa), Euroopan tilintarkastustuomioistuimen sisältöihin, jotka EU omistaa, myönnetään käyttöoikeudet Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0) licence -käyttöoikeuden nojalla. Yleissääntö siis on, että uudelleenkäyttö on sallittua, jos sisällön tuottaja mainitaan asianmukaisesti ja kaikista sisältöön tehdyistä muutoksista ilmoitetaan. Euroopan tilintarkastustuomioistuimelle kuuluvan sisällön uudelleenkäyttäjä ei saa vääristää asiakirjojen alkuperäistä merkitystä tai sanomaa. Euroopan tilintarkastustuomioistuin ei vastaa mistään seurauksista, jotka johtuvat uudelleenkäytöstä.

Tarvittavat lisäoikeudet on hankittava, jos tietyssä sisällössä (esimerkiksi Euroopan tilintarkastustuomioistuimen henkilöstöstä otetuissa valokuvissa) esitetään tunnistettavissa olevia henkilöitä tai jos sisällössä on mukana kolmansien tahojen töitä.

Jos tällainen lisäoikeus saadaan, se kumoaa ja korvaa yllä mainitun yleisen käyttöoikeuden. Lisäoikeutta koskevassa luvassa on selvästi ilmoitettava käyttöoikeuden rajoitukset.

Jos sisällöt eivät ole EU:n omaisuutta, voi olla, että lupa niiden käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä suoraan asianomaisilta tekijänoikeuksien haltijoilta:

Kaaviot 3, 4, 5, 6, 8 ja 12 – Kuvakkeet: Nämä kaaviot on suunniteltu käyttäen sivustolta Flaticon.com saatua aineistoa. © Freepik Company S.L. Kaikki oikeudet pidätetään.

Kuva 1: © Euroopan kalastuksenvalvontavirasto, 2005–2021.

Tietokoneohjelmistot tai asiakirjat, joihin kohdistuu teollisoikeuksia, kuten patentteja, tavaramerkkejä, rekisteröityjä malleja, logoja ja nimiä, eivät kuulu Euroopan tilintarkastustuomioistuimen uudelleenkäyttöperiaatteiden piiriin.

EU:n toimielinten verkkosivuilla (joiden verkkotunnuksen loppuosa on europa.eu) on linkkejä ulkopuolisille Internet-sivustoille. Koska Euroopan tilintarkastustuomioistuin ei vastaa näistä sivustoista, on suositeltavaa, että tutustutte niiden tietosuoja- ja tekijänoikeusperiaatteisiin.

Tilintarkastustuomioistuimen logon käyttö

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen logoa ei saa käyttää ilman tilintarkastustuomioistuimen ennakkosuostumusta.

YHTEYDENOTOT EU:hun

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_fi).

Yhteydenotot puhelimitse tai kirjallisesti
Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696, tai
• verkkolomakkeella (european-union.europa.eu/contact-eu/write-us_fi).

TIETOA EU:sta

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla (european-union.europa.eu).

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata verkosta (op.europa.eu/fi/web/general-publications/publications). Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_fi).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1951 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa (eur-lex.europa.eu).

EU:n avoin data
Eurooppalaisen datan portaali (data.europa.eu) tarjoaa pääsyn EU:n toimielinten, elinten ja virastojen avoimiin data-aineistoihin. Data on ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä maksutta sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten. Portaalissa on myös runsaasti Euroopan maiden data-aineistoja.