Sprijinul acordat de UE pentru lupta împotriva traficului de persoane în Asia de Sud și de Sud-Est

Sinteză

I

Traficul de persoane este o infracțiune care poate aduce profituri foarte mari, o încălcare flagrantă a drepturilor omului și o amenințare la adresa securității mondiale. Chiar dacă lupta împotriva traficului de persoane continuă să reprezinte una dintre responsabilitățile statelor membre, UE se angajează, la rândul ei, să combată acest fenomen și a adoptat mai multe acțiuni menite să sprijine statele sale membre în acest sens.

II

Traficul de persoane este o problemă existentă la nivel mondial, la care nicio țară nu este imună, însă UE este în mod special vulnerabilă întrucât Uniunea reprezintă o destinație atractivă pentru victimele care provin dintr-o mare diversitate de țări. Asia, cea mai populată regiune din lume, este totodată regiunea de origine a unei importante părți a victimelor traficului de persoane transregional. Traficul de persoane nu poate fi privit ca un fenomen izolat, ci trebuie avut în vedere în corelație cu alte aspecte precum sărăcia, lipsa accesului la educație și la servicii de sănătate, discriminarea de gen sau nedreptățile comise împotriva minorităților. În general, este recunoscut faptul că sărăcia, discriminarea pe bază de gen și situațiile de conflict se numără printre cauzele fundamentale ale acestui fenomen.

III

Intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona a consolidat rolul Comisiei în ceea ce privește coordonarea și direcționarea răspunsului UE la această problemă. În 2011, a fost adoptată o directivă în acest domeniu, iar la scurt timp după aceasta a fost publicată o strategie vizând eradicarea traficului de persoane (pentru perioada 2012-2016). Această strategie este completată de un număr de alte documente de politică; luate împreună, ele pun bazele abordării UE în materie de combatere a traficului de persoane. Pentru perioada de după 2016 nu a fost prezentată încă nicio strategie în acest domeniu.

IV

În cadrul acestui raport, Curtea a evaluat dacă sprijinul furnizat de UE pentru lupta împotriva traficului de persoane în Asia de Sud și de Sud-Est a fost eficace. În cursul auditului, s-a examinat dacă UE a adoptat o abordare globală în acest domeniu în relația cu țările din aceste regiuni și dacă proiectele pe care aceasta le-a finanțat în Asia de Sud și de Sud-Est în perioada 2009-2015 au contribuit în mod eficace la lupta împotriva traficului de persoane.

V

Eradicarea traficului de persoane este în mod necesar un proces pe termen lung și presupune abordarea unui număr de cauze fundamentale ale acestui fenomen (de exemplu, inegalitatea de gen, sărăcia, nerespectarea drepturilor minorităților, educația și sănătatea), precum și anihilarea activităților diverselor rețele criminale. Traficul de persoane este prin natura sa o infracțiune clandestină, cu privire la care rareori sunt disponibile date statistice comparabile și suficiente. Ținând cont de acest context complex, de numeroasele priorități recunoscute la scară largă și de resursele disponibile limitate, Curtea a constatat că UE a fost parțial eficace în sprijinirea luptei împotriva traficului de persoane în Asia de Sud și de Sud-Est.

VI

Cadrul de politică al UE în ceea ce privește traficul de persoane asigură o abordare globală în lupta împotriva acestui fenomen, deși unele aspecte nu sunt încă pe deplin dezvoltate și nici relevante pentru Asia de Sud și de Sud-Est. Comisia și SEAE recurg la o diversitate de instrumente în combaterea traficului de persoane, fie în mod direct, fie indirect: dialogul pe tema drepturilor omului este deosebit de util, în timp ce dialogul bilateral și sprijinul furnizat forumurilor constituie la nivel regional (mai exact, ASEAN și ASEM în Asia) se numără printre celelalte instrumente utilizate. Până în prezent, UE nu a încheiat niciun parteneriat nou cu niciuna dintre țările din Asia de Sud și de Sud-Est în ceea ce privește lupta împotriva traficului de persoane.

VII

În pofida anumitor deficiențe, majoritatea proiectelor implementate în Asia de Sud și de Sud-Est care au fost examinate au produs unele rezultate pozitive în combaterea acestui fenomen, deși sustenabilitatea lor era problematică. Începând cu 2009, lupta împotriva traficului de persoane în regiunile vizate a cunoscut unele progrese per ansamblu, însă există diferențe semnificative de la o țară la alta, iar corelarea acestei ameliorări de ansamblu cu rezultatele obținute de acțiunile specifice ale UE este dificil de realizat. Cadrul de selecție a proiectelor nu permitea o abordare globală și modul în care proiectele erau concepute prezenta deficiențe, în special în ceea ce privește formularea obiectivelor și a indicatorilor. Mai mult, implementarea proiectelor a fost îngreunată de întârzierile și constrângerile de la nivel local.

VIII

Pe baza celor constatate în cadrul auditului, Curtea recomandă Comisiei ca, în coordonare cu SEAE:

• Să continue dezvoltarea cadrului strategic privind combaterea traficului de persoane prin creșterea pertinenței acestuia pentru Asia de Sud și de Sud-Est.
• Să maximizeze impactul proiectelor prin integrarea acestora într-un cadru global.

Introducere

Informații de fond: traficul de persoane

01

Traficul de persoane este o infracțiune gravă și o încălcare flagrantă a drepturilor omului. Victimele traficului de persoane sunt exploatate atât în interiorul țării lor de origine, cât și în afara lor, pentru obținerea de beneficii în interesul traficanților. Nicio țară nu este imună la acest fenomen, fie ea țară de origine, de tranzit și/sau de destinație a victimelor. Traficul de persoane a devenit o amenințare la adresa securității mondiale, astfel cum s-a evidențiat în diverse evaluări realizate de UE, ONU și de către Statele Unite¹.

02

Există un consens general cu privire la necesitatea eradicării traficului de persoane. 170 de țări² au ratificat Protocolul privind prevenirea, reprimarea și pedepsirea traficului de persoane, în special de femei și copii, adițional la Convenția Organizației Națiunilor Unite împotriva criminalității transnaționale organizate, care a fost adoptat în 2000 (Protocolul de la Palermo). Acest protocol a fost primul instrument internațional cu caracter juridic obligatoriu conținând o definiție agreată a traficului de persoane.

03

Traficul de persoane înseamnă recrutarea, transportul, transferul, adăpostirea sau primirea de persoane prin recurgere la forță, prin fraudă sau prin alte forme de constrângere în scopul exploatării³. El este în mod puternic caracterizat printr-o dimensiune legată de gen, întrucât majoritatea victimelor sunt femei sau fete, aspect de care trebuie să se țină seama atunci când sunt concepute măsurile de sprijin privind combaterea fenomenului. Munca forțată și exploatarea sexuală sunt formele de exploatare cele mai răspândite la nivel mondial. Alte forme de exploatare sunt munca forțată a copiilor, prelevarea de organe și căsătoria forțată (impusă).

04

Traficul de persoane, în mod similar cu alte infracțiuni, reprezintă o activitate clandestină, dificil de observat și de măsurat. La trecerea frontierelor, traficul are loc adesea dinspre țările mai puțin dezvoltate către țările mai dezvoltate. Majoritatea victimelor traficului de persoane cad pradă acestui fenomen în interiorul granițelor țării (42 %) sau ale regiunii lor (36 %) și, în cele mai dese cazuri, victimele și traficanții lor provin din același loc, vorbesc aceeași limbă sau fac parte din aceeași etnie. Traficul de persoane nu trebuie privit ca un fenomen izolat, ci trebuie avut în vedere în corelație cu aspecte precum sărăcia, lipsa accesului la educație și la servicii de sănătate, discriminarea de gen și nedreptățile comise împotriva minorităților. În general, este recunoscut faptul că sărăcia, discriminarea pe bază de gen și situațiile de conflict se numără printre cauzele fundamentale ale acestui fenomen.

05

Globalizarea economiei este unul dintre factorii care au contribuit la creșterea în amploare a traficului de persoane. Accesul larg pe piață al forței de muncă ieftine și al produselor ieftine oferă traficanților ocazii mai numeroase de a beneficia de pe urma exploatării victimelor aflate într-o situație de vulnerabilitate. Globalizarea a sporit astfel probabilitatea existenței unei relații indirecte între consumatorii de bunuri și servicii și traficul de persoane, de exemplu, între aceștia și un copil care este forțat să coase mingi de fotbal, un migrant care este forțat să lucreze ca pescar în condiții asemănătoare sclaviei și un adolescent care fuge de acasă și ajunge victima traficului sexual în apropierea unei destinații turistice.

06

Toți acești factori explică atenția pe care mass-media o acordă problemei pe care o reprezintă traficul de persoane la nivel mondial. În 2016, premiul Pulitzer pentru serviciul public a fost acordat unei echipe de jurnaliști care a desfășurat o investigație la nivel internațional în industria pescuitului în Asia de Sud-Est, investigație ce a dus la eliberarea din sclavie a peste 2 000 de persoane. Lanțul de aprovizionare cu peștele și fructele de mare pe care aceștia le pescuiau a putut fi urmărit până la nivelul unor supermarketuri și producători de hrană pentru animale de companie dintr-o serie de țări dezvoltate.

07

Traficul de persoane este într-adevăr o infracțiune foarte profitabilă. Conform estimărilor Oficiului European de Poliție (Europol), sumele încasate anual din această activitate depășesc valoarea de 29 de miliarde de euro⁴. Deși lipsa unor date statistice fiabile face dificilă stabilirea cu exactitate a amplorii traficului de persoane, se estimează că 46 de milioane de persoane sunt prinse în capcana acestei forme de sclavie modernă⁵.

08

Se estimează că în Asia, regiunea cea mai populată de pe glob, două treimi din populația totală trăiește în această formă de sclavie modernă. Asia este și una dintre regiunile importante de origine a victimelor traficului de persoane transregional⁶. Expunerea mediatică a cazurilor de trafic de persoane a îndreptat atenția guvernelor, a organizațiilor internaționale, a societății civile și a donatorilor asupra luptei împotriva acestui fenomen în regiune.

09

Eradicarea traficului de persoane implică eforturi pe termen lung și necesită acțiuni precum schimbări la nivelul percepției cu privire la această problemă, existența unui stat de drept veritabil și o societate civilă puternică. Sustenabilitatea proiectelor axate pe drepturile omului reprezintă întotdeauna o provocare întrucât aceasta necesită adesea un sprijin continuu din partea donatorilor și asumarea unui angajament la nivel național pentru menținerea rezultatelor obținute. Mai mult, fluxurile și practicile traficului de persoane sunt dinamice și se caracterizează printr-o adaptabilitate la inițiativele de asigurare a respectării legii. După cum se întâmplă în general în cazul chestiunilor ce privesc drepturile omului, numai pe termen lung se va putea evalua măsura în care acțiunile implementate au contribuit la eradicarea fenomenului.

Rolul UE și actorii implicați în lupta împotriva traficului de persoane în afara granițelor UE

10

În 2009, UE a introdus un cadru strategic pentru combaterea traficului de persoane în țările terțe prin adoptarea de către Consiliu a Documentului orientat către acțiune privind consolidarea dimensiunii externe a UE în ceea ce privește combaterea traficului de persoane⁷. Acest document făcea apel la o acțiune coordonată a UE și a statelor membre în vederea prevenirii și combaterii traficului de persoane, în parteneriat cu țările terțe, cu diversele regiuni și cu diversele organizații la nivel internațional. Această abordare a fost confirmată de programul multianual mai vast din domeniul libertății, securității și justiției pentru perioada 2010-2014 („Programul de la Stockholm”)⁸.

11

Prin Tratatul de la Lisabona, metoda UE a fost extinsă la domenii care țineau anterior de pilonul privind cooperarea polițienească și judiciară⁹, schimbare care a consolidat rolul Comisiei în lupta împotriva traficului de persoane. Directiva 2011/36/UE privind prevenirea și combaterea traficului de persoane și protejarea victimelor acestuia¹⁰ (denumită în continuare „directiva”) reiterează apelul la o abordare globală la nivelul UE care să combine dimensiunea internă cu cea externă. Directiva solicită statelor membre să faciliteze îndeplinirea sarcinilor coordonatorului UE pentru combaterea traficului de persoane cu scopul de a contribui la „o strategie coordonată și consolidată a Uniunii”.

12

În 2012, Comisia a adoptat Strategia UE privind eradicarea traficului de persoane pentru perioada 2012-2016 (Strategia privind eradicarea traficului de persoane). Aceasta a stabilit cadrul general al politicii și a identificat cinci priorități asupra cărora UE ar trebui să se concentreze, și anume: asigurarea protecției victimelor traficului de persoane, prevenirea exploatării persoanelor vulnerabile, creșterea numărului acțiunilor de urmărire în justiție a traficanților, consolidarea coordonării și a cooperării și partajarea cunoștințelor în materie. Strategia privind eradicarea traficului de persoane prevedea implementarea de către instituțiile și statele membre ale UE a 40 de acțiuni. Până în aprilie 2017, nu fusese prezentată încă nicio strategie pentru eradicarea traficului de persoane pentru perioada de după 2016.

13

Nu există niciun instrument de finanțare al UE care să vizeze în mod specific lupta împotriva traficului de persoane. Aceasta înseamnă că finanțarea este canalizată prin intermediul unei game dispersate de instrumente, de la programe axate pe tema securității până la instrumente axate exclusiv pe dezvoltare. Fiecare dintre aceste instrumente este fundamentat pe un temei juridic diferit: în timp ce unele instrumente au ca obiectiv specific abordarea problemei traficului de persoane, altele fac referire la chestiuni cu o sferă mai largă, cum ar fi lupta împotriva criminalității organizate, aplicarea statului de drept sau migrația neregulamentară.

14

În ansamblu, aceasta se traduce prin faptul că obținerea unor date exhaustive cu privire la finanțarea totală pusă la dispoziție de UE în vederea abordării chestiunii traficului de persoane¹¹ este dificilă. Un raport din 2016 al Comisiei privind progresele înregistrate în combaterea traficului de persoane¹² menționează faptul că Direcția Generală Cooperare Internațională și Dezvoltare (DG DEVCO) a finanțat 53 de proiecte între 2011 și 2013, în valoare de aproximativ 37 de milioane de euro. Raportul nu furnizează însă informații nici cu privire la proiectele gestionate de Direcția Generală Vecinătate și Negocieri privind Extinderea (DG NEAR) sau de către Serviciul Instrumente de Politică Externă și nici cu privire la măsura în care fondurile gestionate de Direcția Generală Migrație și Afaceri Interne au dus la producerea de beneficii în țările terțe.

15

Pentru Asia de Sud și de Sud-Est, DG DEVCO este serviciul principal responsabil de gestionarea asistenței pentru dezvoltare. Principalele instrumente utilizate de DG DEVCO pentru sprijinirea proiectelor care vizează problema traficului de persoane sunt Instrumentul de cooperare pentru dezvoltare (ICD) și Instrumentul european pentru democrație și drepturile omului (IEDDO).

Sfera și abordarea auditului

16

Răspunsul UE la fenomenul traficului de persoane poate lua numeroase forme, printre care asistența financiară, dialogul în materie de politici sau acțiunile multilaterale¹³. Uniunea Europeană are astfel posibilitatea de a recurge la o gamă largă de mijloace, instrumente și resurse pentru a spori coerența, eficacitatea și caracterul strategic al acțiunilor sale externe vizând lupta împotriva traficului de persoane. Aceasta constituie așa-numita abordare globală a UE, care cuprinde și responsabilitatea comună atât a instituțiilor UE, cât și a statelor membre¹⁴.

17

Curtea a decis să își concentreze activitățile de audit pe regiunile Asiei de Sud și de Sud-Est dat fiind caracterul generalizat al fenomenului în aceste zone și date fiind prioritățile exprimate de Consiliu în acest domeniu. Conform Indicelui global al sclaviei pe 2016 (Global Slavery Index), aproape 46 de milioane de persoane din întreaga lume sunt victime ale traficului de persoane, aproximativ două treimi fiind localizate în Asia sau provenind de pe acest continent. Împreună, regiunile Asiei de Sud și de Sud-Est¹⁵ acoperă un număr relativ mare de țări identificate de Consiliu drept priorități în lupta împotriva traficului de persoane.

18

Auditul a examinat dacă sprijinul acordat de UE pentru lupta împotriva traficului de persoane în Asia de Sud și de Sud-Est a fost eficace. În scopul acestei evaluări, auditul a urmărit să identifice răspunsuri la următoarele întrebări secundare:

1. A adoptat UE o abordare globală în ceea ce privește traficul de persoane în Asia de Sud și de Sud-Est?
2. Au contribuit proiectele finanțate de UE în mod eficace la abordarea problemei privind traficul de persoane în Asia de Sud și de Sud-Est?

19

Curtea a identificat și a examinat toate proiectele care vizau traficul de persoane și care au fost implementate în Asia de Sud și de Sud-Est în perioada 2009-2015 (a se vedea anexa I), valoarea totală a finanțării lor fiind de 31 de milioane euro. 2009 a fost anul în care UE a adoptat primul său cadru strategic în ceea ce privește combaterea traficului de persoane în țările terțe (Documentul orientat către acțiune, a se vedea punctul 10). Comisia a furnizat auditorilor o listă cu proiectele vizând lupta împotriva traficului de persoane din Asia de Sud și de Sud-Est (22 de proiecte în valoare totală de 13 milioane de euro), listă la care Curtea a adăugat o serie de alte proiecte suplimentare din Asia de Sud și de Sud-Est care prezintă o legătură evidentă cu lupta împotriva acestui fenomen (13 proiecte suplimentare în valoare totală de 18 milioane de euro). Cele 35 de proiecte vizau zece dintre cele 19 țări situate în regiunile respective¹⁶.

20

Activitatea de audit a Curții a constat într-o examinare documentară a diverselor documente existente pe această temă la nivelul Comisiei și al Serviciului European de Acțiune Externă (SEAE), în discuții purtate cu reprezentanți ai acestor două instituții și într-o vizită de audit desfășurată în Thailanda, țară considerată drept centrul principal de activitate a ONU pentru Asia și regiunea Pacificului. Obiectivul misiunii a fost acela de a aduna informații suplimentare și de a purta discuții cu personalul delegației UE, cu reprezentanți ai autorităților naționale, cu beneficiari, cu alți donatori și cu reprezentanți ai organizațiilor societății civile. De asemenea, misiunea a oferit ocazia efectuării unor vizite la sediile regionale ale agențiilor ONU relevante în vederea unor discuții pe această temă cu reprezentanții acestora.

Observații

Cadrul de politică al UE în ceea ce privește traficul de persoane permite, în general, o abordare globală în vederea combaterii acestui fenomen, deși unele aspecte nu sunt încă pe deplin dezvoltate

Cadrul de politică al UE în ceea ce privește traficul de persoane este prezentat într-o serie de documente intercorelate

21

În cadrul secțiunii următoare, Curtea a examinat dacă UE și-a fundamentat strategia pe date relevante și fiabile privind traficul de persoane, dacă a stabilit ținte, precum și priorități clare și pertinente care să acopere aspectele de natură penală și cele privind drepturile omului și dacă a abordat problema traficului de persoane ca pe o prioritate în strategiile de țară în domeniul drepturilor omului.

Strategia privind eradicarea traficului de persoane este un document elaborat la nivel înalt, care oferă îndrumări limitate cu privire la dimensiunea externă a luptei împotriva traficului de persoane

22

La momentul elaborării strategiei privind eradicarea traficului de persoane, datele statistice disponibile erau insuficiente și nu puteau fi comparate. Pe lângă dificultățile inerente obținerii de informații referitor la orice activitate infracțională¹⁷, nu există niciun schimb de informații cu privire la traficul de persoane cu niciuna dintre țările din Asia de Sud și de Sud-Est.

23

Strategia identifică 40 de acțiuni, defalcate la nivelul celor cinci priorități: asigurarea protecției victimelor traficului de persoane, prevenirea traficului de persoane, creșterea numărului acțiunilor de urmărire în justiție a traficanților, consolidarea coordonării și a cooperării și partajarea cunoștințelor în materie. Numai una dintre aceste 40 de acțiuni tratează dimensiunea externă a luptei împotriva traficului de persoane. În aprilie 2017, Comisia nu publicase încă nicio evaluare cuprinzătoare a rezultatelor obținute în cadrul acestei strategii și nici nu prezentase un cadru de politică privind combaterea traficului de persoane pentru perioada de după 2016¹⁸.

24

Strategia privind eradicarea traficului de persoane nu includea obiective și ținte precise, ceea ce ar fi fost util în vederea elaborării unor acțiuni focalizate care să fie implementate la fața locului și în vederea evaluării rezultatelor obținute. De asemenea, strategia prevedea că „ar trebui să se întocmească o listă a țărilor și a regiunilor terțe prioritare pentru viitoarele parteneriate” și că „în 2013, s-ar putea preconiza instituirea în cadrul delegațiilor UE din țările și regiunile terțe prioritare a unor mecanisme de cooperare în materie de combatere a traficului de persoane, în scopul consolidării cooperării, al creării de parteneriate și al îmbunătățirii coordonării și coerenței”.

25

În decembrie 2012, Consiliul a convenit asupra unei astfel de liste a țărilor terțe și a regiunilor prioritare, pe baza unei propuneri din partea Comisiei¹⁹. Analizând din perspectiva finanțării limitate implicate, Curtea a constatat că prioritizarea în funcție de situația geografică nu s-a realizat într-un mod suficient de precis în vederea direcționării acțiunilor, întrucât majoritatea țărilor în curs de dezvoltare figurau pe lista respectivă, fie individual, fie ca parte dintr-o regiune geografică. Mai mult, nu s-a asigurat nicio urmărire ulterioară a rezultatelor obținute pe baza acestei abordări, ceea ce a însemnat și că nu s-a prevăzut nicio actualizare a listei respective sau o confirmare regulată a faptului că prioritățile geografice erau în continuare relevante. În ceea ce privește Asia de Sud și de Sud-Est, prioritățile geografice includ Vietnamul, regiunea Drumului mătăsii²⁰ (în special India) și țările din Asia de Sud-Est (în special Thailanda, Laos, Cambodgia și Filipine).

Strategia privind eradicarea traficului de persoane este completată cu alte documente de politică

26

Traficul de persoane este un fenomen complex care poate fi abordat din mai multe perspective. Din perspectiva drepturilor omului, documentele relevante care vin în completarea abordării globale a UE privind combaterea traficului de persoane sunt următoarele: Agenda europeană privind migrația, Agenda europeană privind securitatea, Planul de acțiune al UE împotriva introducerii ilegale de migranți (2015-2020), Planul de acțiune al UE privind drepturile omului și democrația pentru perioada 2015-2019, noul cadru de activitate al UE privind egalitatea de gen și emanciparea femeilor în contextul relațiilor externe ale UE pentru perioada 2016-2020 și Angajamentul strategic al UE privind egalitatea de gen pentru perioada 2016-2019.

27

UE se angajează să promoveze drepturile omului în toate domeniile acțiunii sale externe, fără nicio excepție²¹. Atunci când colaborează cu parteneri bilaterali, mecanismul preferat al UE este acela de a elabora abordări adaptate fiecăruia dintre aceștia, acestea fiind reflectate în strategiile locale de țară privind drepturile omului²². Aceste strategii sunt astfel concepute încât să fie integrate de UE și de către statele membre, servesc drept bază pentru dialogul privind drepturile omului și fac obiectul unei urmăriri regulate din partea delegațiilor și serviciilor centrale ale UE în rapoartele și evaluările lor anuale privind progresele înregistrate.

28

UE a adoptat strategii privind drepturile omului pentru toate țările care au fost incluse în acest audit. Statele membre au contribuit în mod activ la aceste strategii, de la elaborare până la etapa de adoptare. Implicarea statelor membre a inclus, printre altele, reprezentarea lor în Grupul de lucru pentru Asia și Oceania (COASI) și în Grupul de lucru pentru drepturile omului (COHOM) ale Consiliului, care răspund de relațiile cu Asia sau de chestiunile legate de drepturile omului în general²³. Participarea acestor două grupuri de lucru a asigurat menținerea unei coerențe atât la nivel regional, cât și la nivel tematic.

29

Aspectele privind traficul de persoane sunt, în general, incluse în strategii legate de drepturile omului într-un mod pe care SEAE îl consideră cel mai potrivit și mai acceptabil pentru UE și pentru țara parteneră, asigurându-se un echilibru just între problema privind traficul de persoane și alte probleme prioritare. Strategiile privind drepturile omului pe care Curtea le-a examinat abordau în mod adecvat chestiuni pertinente legate de traficul de persoane în secțiunile consacrate femeilor, copiilor sau drepturilor minorităților.

30

În ceea ce privește lupta împotriva traficului de persoane ca infracțiune, această perspectivă a fost, în primul rând, abordată de Evaluarea privind amenințarea pe care o reprezintă formele grave de criminalitate și criminalitatea organizată, realizată de UE în 2013, în care traficul de persoane era identificat ca o amenințare majoră la adresa UE (evaluare reconfirmată în 2017²⁴). Aceasta a dus la aprobarea de către Consiliu a unui plan strategic multianual axat exclusiv pe problema traficului de persoane, precum și a unor planuri de acțiune operaționale anuale. Aceste documente abordează perspectiva penală a traficului de persoane, care nu este acoperită de Strategia privind eradicarea traficului de persoane. Ele sunt axate pe aspectul privind asigurarea aplicării legii în lupa împotriva traficului de persoane în Europa și includ, prin urmare, un număr limitat de acțiuni în țările terțe. Niciuna dintre aceste acțiuni nu se referă la vreuna dintre țările din Asia de Sud și de Sud-Est.

Cadrul de politică al UE este susținut printr-o varietate de instrumente: dialogul pe tema drepturilor omului este deosebit de util, dar și alte instrumente ar putea fi utilizate într-o măsură mai mare în lupta împotriva traficului de persoane în Asia de Sud și de Sud-Est

31

În cadrul secțiunii următoare, Curtea a examinat dacă diversele instrumente utilizate (inclusiv programarea, coordonarea și dialogul pe tema drepturilor omului) au facilitat o abordare globală. De asemenea, Curtea a evaluat dacă s-au încheiat parteneriate cu țări terțe, cu regiuni sau cu organizații internaționale din Asia de Sud și de Sud-Est care să abordeze problema privind traficul de persoane.

UE a furnizat asistență financiară pentru combaterea traficului de persoane în Asia de Sud și de Sud-Est, însă programarea acesteia nu beneficia de o logică și de o direcționare la nivel global, ea nefiind nici valorificată la întregul său potențial

32

Nu există niciun instrument de finanțare al UE care să vizeze în mod specific lupta împotriva traficului de persoane. Aceasta înseamnă că diversele instrumente existente trebuie utilizate într-un mod coordonat astfel încât să finanțeze activități și în acest domeniu. Proiectele auditate au fost finanțate prin intermediul Instrumentului de cooperare pentru dezvoltare (ICD) și al Instrumentului european pentru democrație și drepturile omului (IEDDO), care au capacitatea de a finanța activități legate de dimensiunea privind drepturile omului a traficului de persoane în Asia de Sud și de Sud-Est. În prezent, Comisia este în curs de a examina aceste instrumente de finanțare a acțiunilor externe (evaluările la jumătatea perioadei ale ICD și IEDDO), examinare a cărei finalizare este estimată să aibă loc la jumătatea anului 2017.

33

Comisia, SEAE și statele membre participă la definirea strategiilor și a priorităților în acordarea ajutorului și la stabilirea alocărilor din cadrul instrumentelor financiare pe tot parcursul procesului de programare. Toate țările care au fost examinate în cadrul auditului adoptaseră cel puțin un document de strategie în urma Strategiei UE privind eradicarea traficului de persoane. Documentele de programare aferente celor zece țări vizate de acest audit nu includeau nicio referință la Strategia privind eradicarea traficului de persoane sau la prioritățile geografice ale Consiliului.

34

Mai mult, nu există date exhaustive referitoare la sprijinul financiar acordat de UE pentru lupta împotriva traficului de persoane în perioada 2009-2015²⁵. Există, la nivelul Comisiei, o bază de date în care sunt înregistrate informații cu privire la proiectele având ca temă traficul de persoane (baza de date a site-ului dedicat luptei împotriva traficului de persoane). Cu toate acestea, Curtea a constatat că această bază de date nu era completă, astfel încât să servească drept sursă fiabilă de informare cu privire la finanțare. Prin urmare, ea nu poate constitui un sprijin eficient pentru factorii de decizie și specialiștii în domeniu la stabilirea priorităților și la direcționarea acțiunilor. Aceasta din cauza lipsei unor criterii clare de definire a ce înseamnă o acțiune cu relevanță pentru traficul de persoane (a se vedea anexa III)²⁶. Prin urmare, Curtea nu este în măsură să evalueze dacă distribuția fondurilor între regiuni este în concordanță cu prioritățile stabilite de Consiliu.

35

Cea mai mare parte a sprijinului financiar acordat de UE pentru lupta împotriva traficului de persoane în Asia de Sud și de Sud-Est este canalizat prin intermediul granturilor UE (a se vedea punctul 46). În 2014, Comisia a solicitat în mod oficial delegațiilor UE să mărească suma minimă a granturilor pentru cererile de propuneri lansate la nivel național, scopul fiind acela de a reduce numărul de contracte atribuite în final²⁷. Comisia se așteaptă să obțină o mai bună gestionare și concepere a acțiunilor dacă se colaborează cu ONG-uri mai specializate și de dimensiuni mai mari. Totuși, această decizie nu ia în calcul faptul că numărul de ONG-uri active în lupta împotriva traficului de persoane variază de la o țară la alta și că, în unele țări, poate fi dificilă constituirea unor grupuri care să dispună de experiența necesară.

Dialogul privind drepturile omului s-a dovedit a fi un instrument util în abordarea problemei privind traficul de persoane

36

Instrumentele prin care se acordă asistență pentru dezvoltare pot aborda problema traficului de persoane din perspectiva drepturilor omului. Unul dintre cele mai importante instrumente utilizate de UE pentru promovarea drepturilor omului constă în dialogul regulat cu țările partenere. Acest dialog este un instrument de natură diplomatică, ce poate facilita discutarea unor subiecte sensibile legate de drepturile omului. Eficacitatea unui astfel de dialog poate fi constatată atunci când acesta are capacitatea de a se răsfrânge și asupra altor domenii, cum ar fi cooperarea pentru dezvoltare și comerțul, precum și asupra dialogurilor politice de la un nivel mai înalt.

37

Dialogul politic în materie poate fi înlesnit printr-un sprijin concret, materializat prin instrumentele de asistență tehnică, și anume prin Instrumentul de asistență tehnică și schimb de informații (TAIEX) și prin Mecanismul de sprijin pentru dialogul politic.

38

UE poartă, în prezent, dialoguri politice pe tema drepturilor omului cu peste 40 de țări, inclusiv 10 țări din Asia de Sud și de Sud-Est acoperite de acest audit. Aceste dialoguri sunt instituite în conformitate cu orientările UE privind dialogurile referitoare la drepturile omului, care conferă delegațiilor UE un rol important în fazele de pregătire, de implementare și de comunicare. În cazul celor 10 țări care au făcut obiectul acestui audit, dialogul privind drepturile omului a avut loc la intervale regulate, oferind, astfel, Uniunii ocazia de a aduce în discuție probleme relevante legate de traficul de persoane. Raportările care au loc la nivel intern cu privire la discuțiile din cadrul dialogului privind drepturile omului sunt utilizate de SEAE ca referință pentru programarea IEDDO.

39

Înaintea fiecărui dialog, poziția UE este stabilită de serviciile care răspund, în cadrul SEAE, de regiunea în cauză și de drepturile omului. Acest demers presupune adesea stabilirea unei priorități a subiectelor de discutat. Pentru toate cele 10 țări, a existat cel puțin un dialog în care a fost inclus cel puțin un aspect legat de traficul de persoane. Curtea a constatat că implicarea serviciilor responsabile de drepturile omului din cadrul SEAE de la nivel central a favorizat coerența dintre inițiativele multilaterale privind traficul de persoane, pe de o parte, și obiectivele strategice ale UE în domeniul drepturilor omului pentru țările din Asia de Sud și de Sud-Est, de cealaltă parte.

UE a acordat sprijin unor inițiative regionale de la cel mai înalt nivel, însă nu este încă parte a niciunui parteneriat consacrat în mod special luptei împotriva traficului de persoane cu niciuna dintre țările din Asia de Sud și de Sud-Est

40

Unul dintre partenerii-cheie ai UE în regiune este Asociația Națiunilor din Asia de Sud-Est (ASEAN), pe care Consiliul o consideră drept „principalul factor de stabilitate în regiunea Asia-Pacific”²⁸. În acest context, UE a sprijinit anterior dezvoltarea unui mecanism aferent ASEAN cu privire la drepturile omului și constituirea Comisiei interguvernamentale pentru drepturile omului a ASEAN. În 2015, în cadrul celui de al 27-lea summit ASEAN, a fost aprobată Convenția ASEAN împotriva traficului de persoane, îndeosebi de femei și copii²⁹. În urma ratificării sale de cel puțin șase țări³⁰, convenția a intrat în vigoare în martie 2017.

41

Procesul de la Bali este o inițiativă menită să abordeze problemele specifice din regiune în ceea ce privește introducerea ilegală de persoane pe teritoriul unui stat, traficul de persoane și migrația neregulamentară. Inițiativa este pilotată de Indonezia și Australia și numără peste 48 de membri, inclusiv Înaltul Comisar al Organizației Națiunilor Unite pentru Refugiați, Organizația Internațională pentru Migrație (OIM) și Biroul ONU pentru Droguri și Criminalitate (UNODC). Comisia și 12 state membre ale UE participă la această inițiativă în calitate de observatori. Deși Procesul de la Bali s-a concentrat în principal pe chestiuni legate de migrație (dispunând de o listă de experți în domeniul migrației, dar nu și în cel al traficului de persoane), acesta a condus la instituirea unui grup de lucru privind traficul de persoane, care s-a reunit pentru prima dată în martie 2015.

42

Lipsa unei comunități solide de experți pe tema luptei împotriva traficului de persoane a subminat promovarea acestui schimb de cunoștințe. Comisia a întocmit o listă de puncte focale privind lupta împotriva traficului de persoane³¹, însă aceasta nu era completă (nu erau incluse cele din Indonezia, Myanmar, Nepal, Pakistan și Thailanda). Aceste puncte focale au beneficiat doar de o formare inițială și de pachete de informații. Delegațiile UE utilizau structurile deja existente de puncte focale din domeniul drepturilor omului. Deși acest lucru poate părea logic din punctul de vedere al eficienței urmărite, el a însemnat totodată că nivelul de specializare în ceea ce privește expertiza în domeniul luptei împotriva traficului de persoane nu s-a putut dezvolta decât într-o măsură limitată.

43

Toate țările din Asia de Sud și de Sud-Est sunt semnatare ale Protocolului de la Palermo (a se vedea punctul 2), cu excepția următoarelor țări: Bangladesh, Bhutan, Laos și Nepal³². Strategia privind eradicarea traficului de persoane face apel la utilizarea de parteneriate pentru a combate acest fenomen dincolo de frontierele UE. Între UE și forumurile ASEAN și ASEM (Reuniunea Asia-Europa) există relații și un parteneriat de lungă durată, pe lângă dialogurile bilaterale existente. Toate acestea sunt utilizate de UE ca structuri prin intermediul cărora se urmărește combaterea traficului de persoane. Până în prezent, UE nu a încheiat niciun parteneriat nou cu niciuna dintre țările din Asia de Sud și de Sud-Est în ceea ce privește lupta împotriva traficului de persoane.

În pofida unor deficiențe care au fost identificate, majoritatea proiectelor axate pe lupta împotriva traficului de persoane au produs rezultate pozitive, deși sustenabilitatea lor era problematică

Cadrul de selecție a proiectelor nu permitea o abordare globală și modul în care proiectele erau concepute prezenta deficiențe, în special în ceea ce privește formularea obiectivelor și a indicatorilor

44

În secțiunea următoare, Curtea a examinat dacă proiectele erau în concordanță cu prioritățile și acțiunile strategice ale politicii UE în materie, dacă proiectele dispuneau de obiective și indicatori cu caracter adecvat³³ și dacă deficiențele care afectau conceperea lor au fost remediate de Comisie în timp util.

Proiectele asigurau o coerență cu Strategia globală privind eradicarea traficului de persoane, însă ele au fost tratate ca exerciții punctuale

45

Curtea a constatat că toate cele 35 de proiecte legate de lupta împotriva traficului de persoane pe care le-a examinat se aflau în coerență cu Strategia privind eradicarea traficului de persoane (aprobată în 2012), cu strategiile corespondente ale UE elaborate pentru fiecare țară în acest domeniu și în domeniul drepturilor omului, precum și cu documentele de programare aferente diferitelor instrumente de asistență specifice. Proiectele erau, în mod predominant, axate pe aspecte legate de drepturile omului și puneau în mod sistematic accentul pe drepturile și bunăstarea femeilor și copiilor.

46

Selecția proiectelor s-a realizat în principal prin intermediul cererilor de propuneri (32 de proiecte din 35 au fost selectate în acest mod). Propunerile depuse în cadrul aceleiași cereri de propuneri erau evaluate și comparate între ele. Mecanismul de comparație urmărea selecția celei mai bune propuneri depuse pentru fiecare cerere, neluând însă în considerare posibilele sinergii și interacțiuni existente în relația cu alte proiecte sau instrumente.

47

Faptul că selecția proiectelor a avut loc în cadrul unor cereri de propuneri a însemnat că fiecare selecție s-a derulat ca un exercițiu punctual, ceea ce a limitat posibilitățile Comisiei de a se asigura (din punctul de vedere al calendarului și al orientărilor³⁴) că portofoliul său de proiecte aborda toate cele cinci priorități din Strategia privind eradicarea traficului de persoane (a se vedea punctul 22). Curtea a constatat că niciunul dintre proiectele incluse în eșantionul său nu se concentra în primul rând pe creșterea numărului acțiunilor de urmărire în justiție a traficanților sau pe schimbul de cunoștințe, ci mai degrabă ele erau axate, în marea lor majoritate, pe acțiuni de prevenire și/sau de protecție a victimelor traficului de persoane (31 de proiecte în total). Un singur proiect³⁵ aborda componenta penală a traficului de persoane, cuprinzând activități ce urmăreau consolidarea capacităților serviciilor de aplicare a legii, în vederea combaterii traficului de persoane prin depistarea și anihilarea rețelelor criminale.

Numeroase proiecte aveau obiective și/sau indicatori slab definiți

48

Un număr mare de proiecte (23) erau afectate de probleme legate de definirea obiectivelor și/sau a indicatorilor lor³⁶. Adesea, obiectivele nu erau suficient de precise sau de măsurabile (14, respectiv 8 proiecte). Indicatorii prezentau în mod deosebit deficiențe din punctul de vedere al robusteții, al credibilității și al ușurinței în utilizarea lor, fiind, în unele cazuri, cuantificați într-un mod care nu prezenta nicio utilitate.

49

Chiar dacă 21 de proiecte planificaseră studii de evaluare a situațiilor de referință, rezultatele acestor studii au fost mixte din punctul de vedere al eficacității lor și al valorii adăugate produse. În două cazuri, valorile de referință produse de aceste studii nu au mai prezentat nicio utilitate pentru sistemul de monitorizare internă sau pentru ameliorarea cadrului logic al intervenției fie deoarece au fost obținute prea târziu, fie pentru că nu erau suficient de detaliate sau nu erau pe deplin în concordanță cu indicatorii proiectului respectiv³⁸. Cu toate acestea, în cazul a patru proiecte (Bangladesh1, Bangladesh3, Nepal2 și Nepal3), valorile de referință erau deja disponibile la momentul demarării proiectului și au constituit un punct de plecare util pentru monitorizarea și evaluarea rezultatelor proiectelor respective.

Unele neajunsuri în conceperea proiectelor nu au fost corectate de Comisie în timp util, în special înainte de semnarea contractelor de finanțare

50

Riscurile observate și lecțiile învățate în trecut s-au reflectat în modul în care au fost concepute majoritatea proiectelor, însă doar în cazul a șapte proiecte au fost analizate mai multe scenarii de probabilitate a apariției unor riscuri (mai exact, probabilitatea apariției unui risc și posibilul impact al materializării riscului respectiv)³⁹. În cazul mai multor proiecte, evaluatorii⁴⁰ au remarcat, în etapa propunerii, unele neajunsuri în ceea ce privește cadrul logic al intervențiilor, însă aceste insuficiențe nu au fost luate pe deplin în calcul la momentul implementării proiectelor în cauză.

1. În cazul proiectului Indonesia1, unul dintre evaluatorii propunerii în totalitatea ei a atras atenția asupra caracterului insuficient al indicatorilor, însă acest lucru nu a fost reflectat în raportul de evaluare și indicatorii nu au fost modificați.
2. Evaluatorii proiectului Philippines2 au formulat unele observații cu privire la modul deficitar în care erau formulate anumite obiective, de exemplu „doar o gamă largă de activități, foarte asemănătoare cu rezultatele scontate”. Acest neajuns nu a fost însă remediat înainte de semnarea contractului de finanțare.
3. Evaluatorul proiectului Nepal3 a remarcat că nu era prevăzută nicio anchetă de evaluare a situației de referință și nicio evaluare comparativă și că era necesară o regândire a cadrului logic, astfel încât acesta să includă indicatori cantitativi adecvați. În acest caz, ancheta de evaluare a situației de referință a fost realizată ca o activitate în cadrul proiectului și cadrul logic a fost modificat în timp util înainte de cel de al doilea raport intermediar, însă unii indicatori au rămas în continuare necuantificabili și subiectivi⁴¹.

51

Într-un caz (proiectul Bangladesh5), delegația UE a sesizat caracterul insuficient al cadrului logic în cursul implementării proiectului și a solicitat beneficiarului să îl corecteze. Cu toate acestea, modificările nu au fost făcute decât cu șase luni înainte de finalizarea proiectului în aprilie 2016, ceea ce a însemnat că delegația UE a intervenit prea târziu (durata proiectului era de trei ani).

52

Rezultatele estimate pentru majoritatea proiectelor erau destul de realiste în etapa conceperii⁴². Au existat însă unele excepții, și anume:

1. În cazul proiectului Bangladesh1, pe parcursul discuțiilor purtate cu Comisia cu privire la o prelungire a proiectului, devenise evident faptul că modul în care fusese conceput proiectul era prea optimist, în special în ceea ce privește utilizarea unei baze de date. Întrucât proiectul era implementat în zone îndepărtate, lipsa energiei electrice și problemele privind conexiunea la internet erau piedici importante în calea punerii în aplicare cu succes a activităților proiectului, fapt care fusese subestimat în etapa conceperii proiectului respectiv.
2. Mai multe activități prevăzute în cadrul proiectului India1 și care au fost anulate erau extrem de ambițioase în etapa de concepere. Una dintre aceste activități ar fi trebuit să constea în examinarea unor amendamente care trebuiau aduse legislației, dar care fuseseră deja amânate în mai multe rânduri (începând cu 2004) și care nu au mai fost în final adoptate în cursul implementării proiectului (2011-2014).

Implementarea proiectelor a fost îngreunată de întârzierile și constrângerile de la nivel local

53

În cadrul secțiunii următoare, Curtea a examinat, printre altele, dacă proiectele au fost monitorizate în mod adecvat de către Comisie și dacă aceasta a reacționat la schimbările neașteptate în timp util și dacă proiectele au fost implementate conform planificării (în ceea ce privește calendarul, bugetul și activitățile prevăzute).

Comisia a monitorizat proiectele în mod adecvat, însă implementarea acestora a fost afectată de un nivel limitat de apropriere a lor de către entitățile naționale, de schimbările aduse de către parteneri la nivelul succesiunii activităților și de o serie de întârzieri

54

Curtea a constatat că proiectele au fost monitorizate în mod adecvat de către Comisie, aceasta efectuând vizite la fața locului pentru 26 de proiecte și asigurând o „monitorizare axată pe rezultate”⁴³ pentru patru proiecte. În general, Comisia a luat măsuri corective în timp util pentru a sprijini o implementare optimă a proiectelor⁴⁴. Cu toate acestea, Curtea a observat că evaluarea continuă a sustenabilității unui număr de 14 proiecte prezenta neajunsuri (a se vedea punctul 66), chiar dacă, cel puțin în unele cazuri, aceste insuficiențe erau evidente încă din etapa de concepere.

55

Conform situației din iulie 2016, 27 dintre cele 35 de proiecte fuseseră finalizate. În cazul a 10 proiecte⁴⁵, perioada de implementare a fost însă prelungită cu un interval cuprins între trei și 12 luni. Jumătate dintre aceste prelungiri erau determinate de factori externi precum obținerea cu întârziere a unor aprobări din partea autorităților, tulburări politice și preocupări legate de securitate, cealaltă jumătate fiind motivate de existența unor constrângeri interne la nivelul proiectelor în ceea ce privește capacitatea partenerilor.

56

Opt proiecte au făcut obiectul unei modificări la nivelul succesiunii logice a activităților aferente. Aceste schimbări au afectat în mod negativ execuția activităților respective care erau legate unele de altele, în sensul că potențialele sinergii dintre acestea nu au putut fi valorificate la maximum. Curtea a constatat că nu fuseseră disponibile la nevoie studii sau evaluări privind situația de referință, că activitățile de formare avuseseră loc prea târziu și că activitățile în cauză nu fuseseră planificate într-un mod optim din punctul de vedere al priorității lor.

57

În 10⁴⁶ dintre cazurile examinate de Curte, unele activități importante nu fuseseră desfășurate conform planificării, aceasta din cauza lipsei de angajament fie din partea guvernului (cinci cazuri) sau din partea partenerului de implementare (patru cazuri), fie din partea ambelor entități (un caz), astfel cum se arată în caseta 3.

Execuția bugetelor proiectelor a fost afectată de capacitatea limitată a partenerilor locali

58

Curtea a constatat șapte cazuri în care nivelul de execuție a bugetului disponibil era excesiv de redus și cinci cazuri în care durata proiectului a trebuit să fie prelungită pentru ca bugetul să poată fi utilizat⁴⁷. Contractele de finanțare stabilesc contribuția maximă a UE și atunci când bugetul nu este utilizat în totalitate, aceasta nu este neapărat un lucru negativ, în special dacă rezultatele preconizate au fost obținute. Pe de altă parte însă, atunci când bugetul unei propuneri selectate a fost supraestimat în mod semnificativ și acest lucru nu a fost remediat înaintea întocmirii contractului, Comisia nu poate valorifica la maximum oportunitatea dată de cererile de propuneri (precum și fondurile disponibile) pentru a sprijini și alte proiecte. În unele cazuri, Curtea a constatat că propunerile inițiale ale partenerilor erau nerealiste (prea ambițioase/supraestimate) în raport cu capacitatea lor. De exemplu:

1. În cazul unui proiect (Regional1), doar 65 % din bugetul inițial fusese utilizat. Partenerul de implementare principal era de acord că numeroase linii bugetare fuseseră inițial supraestimate (în special, în ceea ce privește cheltuielile legate de echipamente și de organizarea a diverse campanii)⁴⁸.
2. Aproape jumătate din valoarea contractului aferent proiectului India3 nu fusese utilizată până la data prevăzută inițial pentru finalizarea proiectului, parțial din cauza faptului că activitățile pe termen lung constând în furnizarea de asistență victimelor traficului de persoane au fost suportate din finanțări din partea statului care au fost probabil mai atractive (acordate pe termen mai lung și mai focalizate).
3. În cazul proiectului Regional2, a fost nevoie de prelungirea duratei de implementare în două rânduri (de la 36 de luni până la 48 de luni) pentru a se consuma 90 % din contribuția planificată din partea UE⁴⁹.

Proiectele au generat unele rezultate pozitive în lupta împotriva traficului de persoane, însă sustenabilitatea lor constituia un motiv de îngrijorare

59

În cadrul secțiunii următoare, Curtea a examinat dacă realizările planificate au fost/sunt obținute la termenele preconizate și în limitele bugetului, dacă proiectele au avut o contribuție pozitivă la eradicarea traficului de persoane și dacă rezultatele proiectelor sunt sustenabile.

Proiectele au dus la obținerea unor rezultate pozitive în domeniul traficului de persoane, însă corelarea lor cu îmbunătățirea la nivel global a luptei împotriva traficului de persoane în regiune este dificil de realizat

60

Din 2009, lupta împotriva traficului de persoane în regiunile vizate de acest audit s-a îmbunătățit în general, deși există unele diferențe semnificative de la o țară la alta, doar două îndeplinind pe deplin cele mai bune standarde stabilite în materie. Conform datelor din raportul intitulat Trafficking in Persons Report întocmit de guvernul Statelor Unite (a se vedea tabelul 1), țările care au înregistrat o anume îmbunătățire sub acest aspect sunt Bangladesh, Cambodgia, India, Filipine și Pakistan, iar pentru patru țări, și anume Indonezia, Nepal, Myanmar și Vietnam, situația rămâne neschimbată. O deteriorare a situației nu s-a observat decât într-o singură țară, mai exact în Thailanda, pentru perioada acoperită de acest audit.

Tabelul 1

Eforturile depuse de țările cuprinse în eșantion în lupta împotriva traficului de persoane, pe baza raportului Trafficking in Persons Report al guvernului Statelor Unite

Țara	2009		2010		2011		2012		2013		2014		2015		2016
Cambodgia	2WL		2		2		2		2WL		2WL		2WL		2
Indonezia	2		2		2		2		2		2		2		2
Nepal	2		2		2		2		2		2		2		2
Myanmar	3		3		3		2WL		2WL		2WL		2WL		3
Thailanda	2		2WL		2WL		2WL		2WL		3		3		2WL
Vietnam	2		2WL		2WL		2		2		2		2		2
India	2WL		2WL		2		2		2		2		2		2
Filipine	2WL		2WL		2		2		2		2		2		1
Pakistan	2WL		2		2		2		2		1		1		1
Bangladesh	2WL		2WL		2WL		2		2		2		2		2

Notă: În raportul respectiv (Trafficking in Persons Report), țările sunt clasificate în patru categorii, după cum urmează: nivelul 1 (țară care respectă standardele în totalitate), nivelul 2 (țară care nu respectă standardele în totalitate, însă se depun eforturi semnificative în acest sens), nivelul 2 al listei țărilor aflate sub supraveghere (Watch List) (2WL, la fel ca nivelul 2, însă impactul este agravat ca urmare a numărului mare al victimelor, a incapacității de a se demonstra intensificarea eforturilor sau ca urmare a nerespectării angajamentelor) și nivelul 3 (țară care nu îndeplinește standardele).

Sursa: raportul Trafficking in Persons Report al Departamentului de Stat al Statelor Unite ale Americii, 2016.

61

Curtea a constatat că, pentru toate proiectele examinate, s-au putut identifica unele rezultate pozitive ale proiectelor în lupta împotriva traficului de persoane care contribuie la combaterea acestui fenomen. De asemenea, Curtea a luat notă de faptul că sprijinul furnizat de UE, în special sprijinul direcționat al IEDDO, a contribuit la consolidarea ONG-urilor care depun eforturi specifice, la nivel de comunitate, în vederea combaterii traficului de persoane. Aceste rezultate nu pot fi însă corelate cu progresele înregistrate per ansamblu în lupta împotriva acestui fenomen în regiunile vizate. Mai mult, este dificil de identificat impactul inițiativelor axate pe drepturile omului întrucât acestea vizează schimbări pe termen lung, care sunt adesea, prin natura lor, dificil de măsurat.

62

Un exemplu de bună practică în ceea ce privește modul în care sprijinul UE poate contribui la producerea unor schimbări pe termen lung la nivelul percepției și al angajamentului local este proiectul Indonesia1. Proiectul respectiv a servit la consolidarea unei coaliții emergente de ONG-uri active pe plan local în lupta împotriva traficului de persoane prin construirea capacității acestei coaliții, precum și prin îmbunătățirea vizibilității și a sferei sale de acțiune pe plan internațional. Prin urmare, coaliția a fost în măsură să aducă o contribuție relevantă la abordarea provocărilor legate de traficul de persoane, în contextul evaluării periodice universale (Universal Periodic Review) realizate de către ONU cu privire la bilanțul progreselor înregistrate de Indonezia în domeniul drepturilor omului⁵⁰.

63

În mod similar, proiectele Cambodia2 și Cambodia3 au fost implementate tot de o coaliție de ONG-uri autohtone. Cele două proiecte au contribuit la sporirea vizibilității, a capacității și a sferei de acțiune a coaliției respective, astfel încât aceasta și membrii săi și-au putut îmbunătăți aptitudinile în ceea ce privește managementul de proiecte și au reușit să beneficieze în continuare de sprijinul donatorilor pentru o parte din activitățile derulate.

64

După cum s-a arătat anterior (a se vedea punctul 47), selecția proiectelor prin intermediul cererilor de propuneri nu a permis Comisiei să dispună de o marjă suficientă de acțiune pentru a integra proiectele respective într-o abordare globală. Cu toate acestea, Curtea a identificat un proiect care a reușit să creeze o legătură între asistența pentru dezvoltare și alte instrumente de punere în aplicare a politicii UE (a se vedea caseta 4). Alți donatori răspund și ei la problema traficului de persoane prin adoptarea unei abordări globale care încorporează diferite tipuri de sprijin⁵¹.

Sustenabilitatea rezultatelor proiectelor nu a fost asigurată în mod sistematic

65

Curtea a fost în măsură să evalueze perspectivele de sustenabilitate a 25 de proiecte⁵³. Pentru restul de 10 proiecte, acestea fie se aflau încă în curs de implementare, fie raportul final nu fusese încă aprobat sau nu era suficient de detaliat. Curtea a constatat că sustenabilitatea putea fi demonstrată în cazul a 11 proiecte. În ceea ce privește restul de 14 proiecte, sustenabilitatea lor era susceptibilă să fie afectată din cauza contribuțiilor insuficiente care urmau să fie acordate în continuare de donatori (opt proiecte) și din cauza angajamentului insuficient din partea partenerilor sau a guvernelor (șase proiecte).

66

În cazul celor 14 proiecte a căror sustenabilitate era incertă, Curtea a constatat că factorii subiacenți care afectează acest aspect ar fi putut fi abordați într-un mod mai adecvat încă din etapa conceperii proiectelor respective. În mod special, proiectele nu prevedeau nicio strategie de ieșire prin care să se asigure un proces de transmitere a practicilor aplicate în cursul implementării proiectelor și de transfer al realizărilor produse, astfel cum se recomandă în Orientările Comisiei privind managementul ciclului proiectelor⁵⁴, și nu erau prevăzute măsuri suficiente de atenuare a factorilor/amenințărilor cu caracter exogen, acestea persistând, prin urmare, în cursul fazei de implementare. Evaluarea continuă din partea Comisiei a aspectului legat de sustenabilitate a fost îngreunată și de insuficiența documentelor privind impactul pe care îl aveau schimbările intervenite în cursul implementării.

67

Curtea a reușit să identifice un exemplu de bună practică în materie de sustenabilitate, fapt care demonstrează avantajul pe care îl poate avea abordarea acestei chestiuni din timp, încă din faza conceperii unui proiect (a se vedea caseta 6).

Concluzii și recomandări

68

Curtea a examinat dacă sprijinul acordat de UE a fost eficace în lupta împotriva traficului de persoane din Asia de Sud și de Sud-Est. Eradicarea traficului de persoane este în mod necesar un proces pe termen lung și presupune abordarea unui număr de cauze fundamentale ale acestui fenomen (de exemplu, inegalitatea de gen, sărăcia, nerespectarea drepturilor minorităților, educația și sănătatea), precum și anihilarea activităților diverselor rețele criminale. Traficul de persoane este prin natura sa o infracțiune clandestină, cu privire la care rareori sunt disponibile date statistice comparabile și suficiente. Ținând cont de acest context complex, de numeroasele priorități recunoscute la scară largă și de resursele disponibile limitate, Curtea a constatat că UE a fost parțial eficace în sprijinirea luptei împotriva traficului de persoane în Asia de Sud și de Sud-Est.

69

Cadrul de politică al UE în ceea ce privește traficul de persoane permite, în general, o abordare globală în vederea combaterii acestui fenomen, deși unele aspecte nu sunt încă pe deplin dezvoltate. Strategia privind eradicarea traficului de persoane (pentru perioada 2012-2016) era un document elaborat la nivel înalt, ea neoferind decât în măsură limitată orientări cu privire la dimensiunea externă a luptei împotriva traficului de persoane. În aprilie 2017, Comisia nu publicase încă nicio evaluare cuprinzătoare a rezultatelor obținute în cadrul acestei strategii și nici nu prezentase un cadru de politică privind combaterea traficului de persoane pentru perioada de după 2016.

70

Strategia privind eradicarea traficului de persoane este completată cu alte documente de politică, care, împreună, abordează principalele aspecte ale acestui fenomen. Comisia și SEAE recurg la o diversitate de instrumente în combaterea traficului de persoane, fie în mod direct, fie indirect: dialogul pe tema drepturilor omului este deosebit de util, în timp ce dialogul bilateral și sprijinul furnizat forumurilor constituie la nivel regional (mai exact, ASEAN și ASEM în Asia) se numără printre celelalte instrumente utilizate. Până în prezent, UE nu a încheiat niciun parteneriat nou cu niciuna dintre țările din Asia de Sud și de Sud-Est în ceea ce privește lupta împotriva traficului de persoane (a se vedea punctele 22-43).

Recomandarea 1 - Dezvoltarea în continuare a cadrului strategic privind combaterea traficului de persoane prin creșterea pertinenței acestuia pentru Asia de Sud și de Sud-Est

Comisia, în coordonare cu SEAE și ținând cont de implicațiile pe care le poate avea evaluarea la jumătatea perioadei a instrumentelor de finanțare externă, ar trebui să continue dezvoltarea cadrului strategic privind lupta împotriva traficului de persoane, în special prin următoarele modalități:

• propunând Consiliului o listă actualizată de priorități, bazată pe rezultatele obținute până în prezent, pe gradul de răspândire a acestui fenomen în diferitele țări/regiuni și pe prioritățile tematice ale politicii;
• asigurându-se că factorii de decizie și specialiștii în domeniu au acces la date suficiente și comparabile privind activitățile sprijinite în vederea combaterii traficului de persoane;
• dezvoltând obiective și ținte clare pentru lupta împotriva traficului de persoane și înlesnind astfel conceperea unor acțiuni pertinente, coerente și cuprinzătoare în țările/regiunile considerate de comun acord ca fiind prioritare. Obiectivele ar trebui să fie transpuse în orientări operaționale mai detaliate care să fie suficient de clare pentru a focaliza activitățile implementate la fața locului, de exemplu prin utilizarea unor cadre naționale, a unor strategii de țară și a unor exerciții de programare relevante, precum și prin utilizarea rapoartelor de gestiune existente;
• identificând și, ulterior, evaluând și raportând cu privire la acele obiective care sunt cel mai bine îndeplinite prin intermediul proiectelor, prin utilizarea unui instrument diferit (de exemplu, dialogul pe tema drepturilor omului, instrumente de asistență tehnică, parteneriate axate în mod specific pe combaterea traficului de persoane etc.) sau prin intermediul mai multor instrumente combinate.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: jumătatea anului 2018

71

În pofida anumitor deficiențe, proiectele implementate în Asia de Sud și de Sud-Est care au fost examinate au produs unele rezultate pozitive în combaterea fenomenului traficului de persoane. Impactul acestor rezultate ar fi putut fi însă mai mare dacă s-ar fi adoptat o abordare globală, care să fi permis o mai mare interacțiune și mai multe sinergii între proiecte și alte instrumente relevante pentru problema traficului de persoane. În jur de două treimi din proiectele incluse în eșantionul Curții prezentau deficiențe în ceea ce privește modul de formulare a obiectivelor și/sau a indicatorilor, iar unele neajunsuri ce afectau concepția unora dintre proiecte nu au fost remediate în timp util, în special înainte de semnarea contractului de finanțare (a se vedea punctele 45-52).

72

Comisia a monitorizat proiectele în mod adecvat, însă implementarea lor a fost afectată de un nivel limitat de apropriere a acestora de către autoritățile naționale, precum și de deficiențele privind capacitatea partenerilor și modalitatea acestora de implementare a activităților. S-a observat o îmbunătățire, în ansamblu, în ceea ce privește lupta împotriva traficului de persoane în Asia de Sud și de Sud-Est, însă corelarea acesteia cu acțiunile specifice ale UE este dificil de realizat (atât din perspectiva fondurilor alocate, cât și din perspectiva rezultatelor obținute). Deși, la momentul elaborării acestui raport, era prea devreme să se poată evalua sustenabilitatea tuturor rezultatelor obținute de proiecte, Curtea a constatat că aceasta nu era în mod sistematic asigurată – 14 proiecte din 25 (a se vedea punctele 54-67).

Recomandarea 2 - Maximizarea impactului proiectelor prin integrarea acestora într-un cadru global

În etapa de pregătire a cererilor de propuneri și în cea de selecție și de atribuire a granturilor, Comisia ar trebui să urmărească sprijinirea proiectelor care prezintă cea mai mare probabilitate de a contribui la îndeplinirea obiectivelor luptei împotriva traficului de persoane în țara/regiunea prioritară relevantă. Astfel, aceasta ar trebui:

• să includă criterii de selecție care să favorizeze o abordare globală în regiunea/țara respectivă, o acoperire adecvată a tuturor priorităților definite și posibilitatea de a obține interacțiuni și sinergii între proiecte și alte instrumente;
• să evalueze tipul și dimensiunea granturilor care se potrivesc cel mai bine cu forța și capacitatea societății civile din țara respectivă;
• să se asigure că proiectele selectate sunt astfel concepute încât să includă obiective SMART și indicatori RACER și că rezultatele estimate sunt realiste din punctul de vedere al termenelor de realizare, al bugetului disponibil și al capacității partenerilor;
• să pună un accent mai mare asupra sustenabilității rezultatelor scontate ale proiectelor încă dintr-un stadiu timpuriu, iar apoi pe tot parcursul ciclului de viață al proiectului, de exemplu, prin includerea cerinței de a se elabora strategii de ieșire care să aibă în vedere surse alternative de finanțare și care să încurajeze aproprierea la nivel național a proiectelor după finalizarea lor.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: începutul anului 2018

Prezentul raport a fost adoptat de Camera III, condusă de domnul Karel PINXTEN, membru al Curții de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 2 mai 2017.

Pentru Curtea de Conturi

Acronime

ASEAN: Asociația Națiunilor din Asia de Sud-Est

ASEM: Reuniunea Asia-Europa

DG DEVCO: Direcția Generală Cooperare Internațională și Dezvoltare

DG NEAR: Direcția Generală Vecinătate și Negocieri privind Extinderea

Directiva: Directiva 2011/36/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 5 aprilie 2011 privind prevenirea și combaterea traficului de persoane și protejarea victimelor acestuia, precum și de înlocuire a Deciziei-cadru 2002/629/JAI a Consiliului (JO L 101, 15.4.2011, p. 1)

Europol: Oficiul European de Poliție

Frontex: Agenția Europeană pentru Gestionarea Cooperării Operative la Frontierele Externe ale Statelor Membre ale Uniunii Europene

ICD: Instrumentul de cooperare pentru dezvoltare

IEDDO: Instrumentul european pentru democrație și drepturile omului

OIM: Organizația Internațională a Muncii

Protocolul de la Palermo: Protocolul privind prevenirea, reprimarea și pedepsirea traficului de persoane, în special de femei și copii, adițional la Convenția Organizației Națiunilor Unite împotriva criminalității transnaționale organizate

SEAE: Serviciul European de Acțiune Externă

Strategia privind eradicarea traficului de persoane: Strategia UE pentru perioada 2012-2016 în vederea eradicării traficului de persoane

UNODC: Biroul ONU pentru Droguri și Criminalitate

Glosar

Cadru logic: cadrul logic (denumit și „matricea cadrului logic”) este un instrument utilizat în managementul proiectelor pentru a stabili în mod sistematic și logic obiectivele globale și specifice ale unui proiect și pentru a defini activitățile care urmează să fie derulate în cadrul acestuia. Matricea cadrului logic prezintă relațiile cauzale dintre diferitele niveluri ale obiectivelor, furnizează indicatori care să măsoare gradul de îndeplinire a obiectivelor și identifică ipotezele asumate.

Dimensiunea externă: politicile și acțiunile interne ale UE pot avea un impact semnificativ în afara granițelor UE; în mod similar, anumite evenimente externe pot influența dinamica internă a UE. „Dimensiunea externă a politicilor interne” se referă în general la situațiile în care aspectele externe ale politicilor interne ale UE capătă din ce în ce mai mult o dimensiune de politică externă și de securitate.

Aspectele externe ale justiției și afacerilor interne la nivel mondial contribuie la crearea unui spațiu de libertate, securitate și justiție în interiorul UE. De exemplu, un stat de drept slab într-o țară terță poate oferi traficanților activi în Europa ocazia de a spăla produse provenite din săvârșirea de infracțiuni și poate îngreuna și mai mult investigarea infracțiunilor comise de aceștia. Promovarea statului de drept într-o țară terță poate avea așadar un impact pozitiv în întreaga UE.

Integrare: termen utilizat pentru a face referire la includerea („încorporarea”) anumitor principii/considerente în diferitele politici și faze ale ciclului programelor și proiectelor implementate de UE. În domeniul drepturilor omului, acest termen se referă la procesul prin care aspectele privind drepturile omului contribuie la formularea politicilor, programelor, proiectelor și a altor intervenții.

Programare: procesul decizional esențial cu ajutorul căruia SEAE, împreună cu Comisia, definesc strategiile și prioritățile ajutorului, precum și pachetele financiare alocate.

Studiu al situației de referință: studiul situației de referință oferă informații detaliate cu privire la o situație anume înainte de demararea unui proiect. Este un instrument valoros pentru compararea situației de dinainte cu cea de după implementarea proiectului și pentru evaluarea altor factori care pot influența schimbările observate în cursul perioadei de implementare.

Echipa de audit

Rapoartele speciale ale Curții de Conturi Europene prezintă rezultatele unor audituri de conformitate sau ale unor audituri ale performanței care au ca obiect domenii specifice ale bugetului sau aspecte specifice legate de gestiune. Curtea selectează și concepe aceste sarcini de audit astfel încât impactul lor să fie maxim, luând în considerare riscurile existente la adresa performanței sau a conformității, nivelul de venituri sau de cheltuieli implicat, schimbările preconizate și interesul existent în mediul politic și în rândul publicului larg.

Acest audit al performanței a fost realizat de Camera III – condusă de domnul Karel Pinxten, membru al Curții de Conturi Europene –, cameră responsabilă de auditul domeniilor de cheltuieli aferente acțiunilor externe, securității și justiției. Auditul a fost condus de doamna Bettina Jakobsen, membră a Curții de Conturi Europene. La elaborarea acestui raport, doamna Jakobsen a beneficiat de sprijinul unei echipe formate din: Katja Mattfolk, șefă de cabinet; Beatrix Lesiewicz, manager principal; Francisco Javier de Miguel Rodriguez, coordonator; Kim Hublé, Alina Milasiute și Alexandre Tan, auditori, și Kim Storup, atașat în cadrul cabinetului.

Contact

CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (http://europa.eu).

Sprijinul acordat de UE pentru lupta împotriva traficului de persoane în Asia de Sud și de Sud-Est
[prezentat în temeiul articolului 287 alineatul (4) al doilea paragraf TFUE]

Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2017

PDF	978-92-872-7451-9	1977-5806	10.2865/577473	QJAB17009RON
HTML	978-92-872-7492-2	1977-5806	10.2865/204337	QJAB17009ROQ

© Uniunea Europeană, 2017

Reproducerea textului este autorizată cu condiția menționării sursei.

Pentru utilizarea sau reproducerea în orice fel a hărții 1, trebuie să se solicite acordul direct de la deținătorul drepturilor de autor.

CUM VĂ PUTEȚI PROCURA PUBLICAȚIILE UNIUNII EUROPENE?

Publicații gratuite:

• un singur exemplar:
  • pe site-ul EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
• mai multe exemplare/postere/hărți:
  • de la reprezentanțele Uniunii Europene (http://ec.europa.eu/represent_ro.htm),
  • de la delegațiile din țările care nu sunt membre ale UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_ro.htm)
  • sau contactând rețeaua Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_ro.htm)
  • la numărul 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuit în toată UE) (*).

(*) Informațiile primite sunt gratuite, la fel ca și cea mai mare parte a apelurilor telefonice (unii operatori și unele cabine telefonice și hoteluri taxează totuși aceste apeluri).

Publicații contra cost:

• pe site-ul EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).