Wsparcie unijne na rzecz zwalczania handlu ludźmi w Azji Południowej i Południowo-Wschodniej

Streszczenie

I

Handel ludźmi stanowi wysokodochodową działalność przestępczą, rażący przykład łamania praw człowieka i zagrożenie dla bezpieczeństwa globalnego. Chociaż zwalczanie handlu ludźmi pozostaje w kompetencji państw członkowskich, UE również dąży do wyeliminowania tego zjawiska i przyjęła szereg działań, aby wesprzeć państwa członkowskie.

II

Mimo że handel ludźmi jest problemem globalnym, na który żaden kraj nie jest odporny, UE jako atrakcyjne miejsce przeznaczenia dla ofiar z wielu państw pozostaje na niego szczególnie narażona. Wiele ofiar międzyregionalnego handlu ludźmi pochodzi z Azji, która jest najbardziej ludnym regionem świata. Procederu handlu ludźmi nie można postrzegać w oderwaniu od kwestii ubóstwa, dostępu do kształcenia i opieki zdrowotnej, dyskryminacji ze względu na płeć czy niesprawiedliwego traktowania mniejszości. Powszechnie przyjmuje się, że do najważniejszych pierwotnych przyczyn handlu ludźmi należą ubóstwo, dyskryminacja ze względu na płeć i konflikty.

III

Wejście w życie Traktatu z Lizbony zwiększyło rolę Komisji w koordynowaniu działań UE podejmowanych w odpowiedzi na ten problem i sterowaniu nimi. W 2011 r. przyjęto dyrektywę, a niedługo potem wydano strategię na rzecz wyeliminowania handlu ludźmi na lata 2012–2016. Strategię tę uzupełniono szeregiem innych dokumentów dotyczących polityki, które jako całość określają podejście UE do zwalczania handlu ludźmi. Nie przedstawiono jeszcze analogicznej strategii na okres po 2016 r.

IV

W niniejszym sprawozdaniu zbadano skuteczność wsparcia unijnego na rzecz walki z handlem ludźmi w Azji Południowej i Południowo-Wschodniej. Trybunał zbadał, czy unijne podejście do zwalczania handlu ludźmi w odniesieniu do tych regionów ma charakter kompleksowy oraz czy projekty unijne odnoszące się do handlu ludźmi w Azji Południowej i Południowo-Wschodniej w latach 2009–2015 skutecznie przyczyniły się do walki z tym procederem.

V

Wyeliminowanie handlu ludźmi jest z konieczności zadaniem długoterminowym. Wymaga uwzględnienia szeregu przyczyn pierwotnych (takich jak nierówność płci, ubóstwo, prawa mniejszości, edukacja i zdrowie) oraz podjęcia środków zmierzających do zakłócenia działalności siatek przestępczych. Handel ludźmi jest z natury rzeczy procederem tajnym, w odniesieniu do którego rzadko dostępne są wystarczające i porównywalne dane statystyczne. Biorąc pod uwagę ten złożony kontekst, liczne szeroko zakrojone priorytety oraz ograniczone środki, Trybunał stwierdził, że wsparcie unijne na rzecz zwalczania handlu ludźmi w Azji Południowej i Południowo-Wschodniej było częściowo skuteczne.

VI

Unijne ramy polityki odnoszące się do handlu ludźmi stanowią kompleksowe podejście do zajęcia się tym zjawiskiem, jednak niektóre aspekty nie zostały jeszcze dopracowane lub nie odnoszą się konkretnie do Azji Południowej i Południowo-Wschodniej. W walce z handlem ludźmi Komisja i ESDZ stosują – bezpośrednio lub pośrednio – szereg narzędzi. Szczególnie użyteczny jest dialog dotyczący praw człowieka, a inne wykorzystywane narzędzia obejmują dialog dwustronny i wsparcie dla forów regionalnych (tzn. ASEAN i ASEM w Azji). Jak dotąd UE nie zawarła nowych partnerstw na rzecz walki z handlem ludźmi z żadnym z krajów Azji Południowej i Południowo-Wschodniej.

VII

Mimo konkretnych uchybień większość zbadanych projektów realizowanych w Azji Południowej i Południowo-Wschodniej przyniosła pewne pozytywne rezultaty w walce z handlem ludźmi, chociaż trwałość projektów budziła obawy. Zasadniczo od 2009 r. walka z handlem ludźmi w tych regionach stała się bardziej skuteczna, jednak między poszczególnymi krajami występują istotne różnice. Ponadto trudno jest powiązać ogólne postępy z rezultatami osiągniętymi dzięki konkretnym działaniom unijnym. Ramy dotyczące wyboru projektów nie ułatwiały przyjęcia kompleksowego podejścia, a w koncepcji projektów wystąpiły uchybienia, zwłaszcza w odniesieniu do formułowania celów i wskaźników. Ponadto realizację projektów utrudniały ograniczenia lokalne i opóźnienia.

VIII

Na podstawie kontroli Trybunał zaleca, aby Komisja we współpracy z ESDZ:

• dalej rozwijała ramy strategiczne dotyczące handlu ludźmi, tak by w większym stopniu odnosiły się one do Azji Południowej i Południowo-Wschodniej;
• zoptymalizowała oddziaływanie projektów, włączając je w kompleksowe ramy.

Wstęp

Wprowadzenie Handel ludźmi

01

Handel ludźmi jest poważnym przestępstwem i rażącym przykładem łamania praw człowieka. Ofiary są wykorzystywane we własnym kraju lub za granicą, a z procederu tego czerpią zyski handlarze ludźmi. Żaden kraj nie jest odporny na to zjawisko: każdy z nich może stać się krajem pochodzenia, tranzytu, czy krajem docelowym dla ofiar. Handel ludźmi stał się zagrożeniem bezpieczeństwa globalnego, co odzwierciedlają oceny dokonane przez UE, ONZ i Stany Zjednoczone¹.

02

Panuje powszechna zgoda co do potrzeby wyeliminowania handlu ludźmi. 170 krajów² ratyfikowało Protokół o zapobieganiu, zwalczaniu oraz karaniu za handel ludźmi, w szczególności kobietami i dziećmi, uzupełniający przyjętą w 2000 r. Konwencję Organizacji Narodów Zjednoczonych przeciwko międzynarodowej przestępczości zorganizowanej (protokół z Palermo). Protokół z Palermo był pierwszym prawnie wiążącym instrumentem międzynarodowym, w którym zawarto uzgodnioną definicję handlu ludźmi.

03

Handel ludźmi obejmuje werbowanie, transport, przekazywanie, przechowywanie lub przyjmowanie osób z użyciem siły, oszustwa lub przymusu w celu wykorzystania³. Podczas opracowywania działań wspierających należy wziąć pod uwagę fakt, że w kontekście handlu ludźmi bardzo wyraźny jest aspekt płci – większość ofiar stanowią bowiem kobiety i dziewczęta. Na całym świecie zjawisko wykorzystywania ludzi przyjmuje najczęściej formę pracy o charakterze przymusowym i wykorzystywania seksualnego. Inne rodzaje wykorzystywania ludzi to praca dzieci, usuwanie organów i przymusowe małżeństwa.

04

Tak jak inne rodzaje przestępczości, handel ludźmi jest procederem tajnym, który trudno obserwować i wymierzyć. W przypadku przekraczania granic handel ludźmi często odbywa się w kierunku od krajów słabiej rozwiniętych do bardziej rozwiniętych. W większości przypadków proceder ten ma jednak miejsce w obrębie kraju lub regionu ofiary (odpowiednio 42% i 36%). Często ofiary i handlarze pochodzą z tego samego miejsca, mówią tym samym językiem lub mają to samo pochodzenie etniczne. Procederu handlu ludźmi nie można postrzegać w oderwaniu od kwestii ubóstwa, dostępu do kształcenia i opieki zdrowotnej, dyskryminacji ze względu na płeć czy niesprawiedliwego traktowania mniejszości. Powszechnie przyjmuje się, że do najważniejszych pierwotnych przyczyn problemu należą ubóstwo, dyskryminacja ze względu na płeć i konflikty.

05

Handel ludźmi ułatwia globalizacja gospodarcza. Szeroki dostęp do rynków taniej siły roboczej i tanich produktów daje handlarzom ludźmi coraz większe możliwości odnoszenia korzyści z wykorzystywania narażonych ofiar. Globalizacja zwiększyła tym samym prawdopodobieństwo, że konsumenci towarów i usług są pośrednio powiązani z handlem ludźmi. Za przykład może posłużyć sytuacja, gdy do zszywania piłek futbolowych zmuszono dziecko, migrant musiał pracować jako rybak w warunkach zbliżonych do niewolniczych, a nastolatka, która uciekła z domu, jest wykorzystywana seksualnie w pobliżu miejscowości popularnej wśród turystów.

06

Wyjaśnia to, czemu problem handlu ludźmi wywołuje taki oddźwięk medialny na całym świecie. W 2016 r. Nagrodę Pulitzera w kategorii „Służba publiczna” przyznano zespołowi dziennikarzy, który przeprowadził międzynarodowe śledztwo dotyczące przemysłu rybackiego w Azji Południowo-Wschodniej, co doprowadziło do uwolnienia ponad 2 tys. niewolników. Ustalono, że poławiane przez nich owoce morza trafiały do supermarketów i producentów karmy dla zwierząt w krajach rozwiniętych.

07

Handel ludźmi jest procederem przynoszącym duże zyski. Europejski Urząd Policji (Europol) szacuje, że czerpane z niego dochody przekraczają 29 mld euro rocznie⁴. Chociaż z powodu braku wiarygodnych statystyk trudno jest ustalić skalę zjawiska, szacuje się, że w sytuacji współczesnego niewolnictwa znajduje się 46 mln osób⁵.

08

Szacuje się, że w Azji, będącej najbardziej ludnym regionem świata, żyje około dwóch trzecich łącznej populacji osób będących współczesnymi niewolnikami. Co więcej, z Azji pochodzi wiele ofiar międzyregionalnego handlu ludźmi⁶. Doniesienia medialne na temat przypadków handlu ludźmi skupiły uwagę na walce z tym procederem prowadzonej w omawianym regionie przez rządy krajowe, organizacje międzynarodowe, społeczeństwo obywatelskie i darczyńców.

09

Zwalczanie handlu ludźmi jest zadaniem długoterminowym. Wymaga zmian postaw, stosowania praworządności i silnego społeczeństwa obywatelskiego. Trwałość projektów opartych na prawach człowieka zawsze stanowi wyzwanie, niejednokrotnie bowiem wymaga stałego wsparcia ze strony darczyńców i budowania w poszczególnych krajach zaangażowania, tak by utrzymać osiągnięte rezultaty. Ponadto przepływy i praktyki w zakresie handlu ludźmi mają charakter dynamiczny. Można także zaobserwować ich dostosowywanie do inicjatyw w zakresie egzekwowania prawa. Tak jak w przypadku innych zagadnień związanych z prawami człowieka, ocena tego, czy zrealizowane działania przyczyniły się do zwalczenia tego zjawiska, będzie możliwa dopiero w perspektywie długoterminowej.

Rola UE i podmioty unijne w walce z handlem ludźmi poza granicami UE

10

Strategiczne ramy unijne na rzecz zwalczania handlu ludźmi w państwach trzecich wprowadzono w 2009 r., kiedy Rada przyjęła dokument dotyczący działań na temat wzmacniania zewnętrznego wymiaru UE w zakresie działań przeciwko handlowi ludźmi⁷. W dokumencie wezwano do skoordynowania przez UE i państwa członkowskie działań w celu zapobiegania handlowi ludźmi i zwalczania go, we współpracy z państwami trzecimi, regionami i organizacjami na poziomie międzynarodowym. Podejście to potwierdzono w szerszym wieloletnim programie dotyczącym obszarów wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości na lata 2010-2014 („program sztokholmski”)⁸.

11

Traktatem z Lizbony rozszerzono metodę unijną o obszary, które wcześniej były objęte filarem współpracy policyjnej i sądowej⁹. Zmiana ta zwiększyła rolę Komisji w zwalczaniu handlu ludźmi. W dyrektywie 2011/36/UE w sprawie zapobiegania handlowi ludźmi i zwalczania tego procederu oraz ochrony ofiar¹⁰ (dyrektywa) ponownie zaapelowano o kompleksowe podejście unijne łączące wymiar wewnętrzny i zewnętrzny. W dyrektywie wezwano państwa członkowskie, aby ułatwiały wykonywanie zadań należących do unijnego koordynatora ds. zwalczania handlu ludźmi w celu przyczyniania się do „skoordynowanej i spójnej strategii Unii”.

12

W 2012 r. Komisja przyjęła Strategię UE na rzecz wyeliminowania handlu ludźmi na lata 2012–2016. Wytyczono w niej ogólne ramy polityki i określono pięć priorytetów, na których powinna skoncentrować się UE: ochrona ofiar, zapobieganie wykorzystywaniu osób narażonych, ściganie handlarzy ludźmi, ulepszenie koordynacji i współpracy oraz dzielenie się wiedzą. Strategia zawierała 40 działań, które miały zostać zrealizowane przez instytucje unijne i państwa członkowskie. Nie przedstawiono jeszcze strategii dotyczącej zwalczania handlu ludźmi na okres po 2016 r. (stan na kwiecień 2017 r.).

13

Żaden z unijnych instrumentów finansowania nie jest ukierunkowany konkretnie na handel ludźmi. Oznacza to, że finansowanie jest zapewniane za pośrednictwem szeregu zróżnicowanych instrumentów, od programów dotyczących bezpieczeństwa po instrumenty o charakterze stricte rozwojowym. Każdy instrument ma inną podstawę prawną: w niektórych zwalczanie handlu ludźmi jest jednym konkretnym celem, natomiast inne odnoszą się do szerszych zagadnień, takich jak walka z przestępczością zorganizowaną, stosowanie praworządności czy nielegalna migracja.

14

Oznacza to, że trudno jest uzyskać kompleksowe dane na temat łącznych środków przydzielonych przez UE na walkę z handlem ludźmi¹¹. W sprawozdaniu Komisji z 2016 r. w sprawie postępów w zwalczaniu handlu ludźmi¹² odnotowano, że w latach 2011–2013 Dyrekcja Generalna ds. Współpracy Międzynarodowej i Rozwoju sfinansowała 53 projekty na kwotę ok. 37 mln euro. Sprawozdanie nie zawiera informacji na temat projektów zarządzanych przez Dyrekcję Generalną ds. Polityki Sąsiedztwa i Negocjacji w sprawie Rozszerzenia ani przez Służbę ds. Instrumentów Polityki Zagranicznej, ani też informacji o tym, czy państwa trzecie korzystały z finansowania zarządzanego przez Dyrekcję Generalną ds. Migracji i Spraw Wewnętrznych.

15

Jeżeli chodzi o Azję Południową i Południowo-Wschodnią, za zarządzanie pomocą rozwojową odpowiedzialna jest w głównej mierze Dyrekcja Generalna ds. Współpracy Międzynarodowej i Rozwoju. Najważniejsze instrumenty wykorzystywane przez tę dyrekcję do wspierania projektów dotyczących handlu ludźmi to Instrument Finansowania Współpracy na rzecz Rozwoju oraz Europejski Instrument na rzecz Wspierania Demokracji i Praw Człowieka.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

16

Reakcja UE na handel ludźmi może przybierać różne formy, np. pomocy finansowej, dialogu politycznego lub działań wielostronnych¹³. UE ma zatem możliwość korzystania z szeregu narzędzi, instrumentów i zasobów, tak by jej działania zewnętrzne mające na celu zwalczanie handlu ludźmi stały się bardziej spójne, skuteczniejsze i bardziej ukierunkowane strategicznie. Jest to określane mianem kompleksowego podejścia UE, które uwzględnia także podział odpowiedzialności między instytucje unijne a państwa członkowskie¹⁴.

17

W przeprowadzonej kontroli Trybunał postanowił skoncentrować się na regionach Azji Południowej i Południowo-Wschodniej, ponieważ w regionach tych handel ludźmi jest powszechny i ponieważ jest to zgodne z priorytetami określonymi przez Radę. W badaniu Global Slavery Index z 2016 r. stwierdzono, że na całym świecie jest blisko 46 mln ofiar handlu ludźmi, a prawie dwie trzecie przebywa w Azji lub z niej pochodzi. Azja Południowa i Południowo-Wschodnia¹⁵ obejmują razem stosunkowo dużą liczbę państw uznanych za priorytetowe w odniesieniu do problemu handlu ludźmi.

18

Trybunał zbadał, czy wsparcie unijne na rzecz zwalczania handlu ludźmi w Azji Południowej i Południowo-Wschodniej było skuteczne. Do celów tej oceny w ramach kontroli postawiono następujące pytania szczegółowe:

1. Czy UE stosowała kompleksowe podejście do handlu ludźmi w Azji Południowej i Południowo-Wschodniej?
2. Czy projekty unijne skutecznie przyczyniały się do zwalczania handlu ludźmi w Azji Południowej i Południowo-Wschodniej?

19

Trybunał zidentyfikował i zbadał wszystkie projekty odnoszące się do handlu ludźmi zrealizowane w Azji Południowej i Południowo-Wschodniej w latach 2009–2015 (zob. załącznik I) na łączną kwotę 31 mln euro. W 2009 r. UE przyjęła pierwsze ramy strategiczne na rzecz zwalczania handlu ludźmi w państwach trzecich (dokument dotyczący działań, zob. pkt 10). Komisja przekazała Trybunałowi wykaz projektów odnoszących się do handlu ludźmi w Azji Południowej i Południowo-Wschodniej (22 projekty na łączną kwotę 13 mln euro), które uzupełniono o projekty wyraźnie powiązane z tym problemem (13 dodatkowych projektów na łączną kwotę 18 mln euro). 35 projektów obejmowało 10 z 19 krajów w przedmiotowych regionach¹⁶.

20

Przeprowadzone prace kontrolne obejmowały przegląd dokumentacji Komisji i Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych (ESDZ), wywiady z personelem Komisji i ESDZ oraz wizytę kontrolną w Tajlandii, gdzie mieści się główne centrum działań ONZ w Azji i rejonie Pacyfiku. Celem wizyty było zgromadzenie szczegółowych informacji i przeprowadzenie wywiadów z pracownikami delegatury UE, przedstawicielami władz krajowych, beneficjentami oraz innymi darczyńcami i organizacjami społeczeństwa obywatelskiego. Wizyta miała także na celu odbycie spotkania z przedstawicielami regionalnych siedzib właściwych agencji ONZ.

Uwagi

Unijne ramy polityki odnoszące się do handlu ludźmi w dużej mierze stanowią kompleksowe podejście do zajęcia się tym zjawiskiem, jednak niektóre aspekty wymagają dopracowania

Unijne ramy polityki w zakresie handlu ludźmi określono w szeregu powiązanych ze sobą dokumentów

21

W niniejszej części sprawozdania Trybunał zbadał, czy UE oparła swoją strategię na istotnych i wiarygodnych danych dotyczących handlu ludźmi, czy określiła cele oraz jasne i istotne priorytety obejmujące aspekty karne i dotyczące praw człowieka oraz czy kwestię zwalczania handlu ludźmi uznano za priorytet w krajowych strategiach w zakresie praw człowieka.

Strategia na rzecz wyeliminowania handlu ludźmi jest dokumentem wysokiego szczebla, który zawiera ograniczone wskazówki dotyczące zewnętrznego wymiaru zwalczania handlu ludźmi

22

Podczas przygotowania strategii dotyczącej zwalczania handlu ludźmi brakowało wystarczających i porównywalnych danych statystycznych. Oprócz trudności wpisanych w pozyskiwanie danych na temat jakiejkolwiek działalności przestępczej¹⁷, brakuje wymiany danych wywiadowczych z państwami w Azji Południowej i Południowo-Wschodniej na temat handlu ludźmi.

23

Strategia na rzecz wyeliminowania handlu ludźmi obejmuje 40 działań, podzielonych między pięć priorytetów (ochrona ofiar, zapobieganie, ściganie handlarzy, ściślejsza koordynacja i współpraca oraz dzielenie się wiedzą). Zaledwie jedno z 40 działań dotyczy zewnętrznego wymiaru walki z handlem ludźmi. Według stanu na kwiecień 2017 r. Komisja nie opublikowała kompleksowej oceny rezultatów osiągniętych w ramach strategii na rzecz wyeliminowania handlu ludźmi ani nie przedstawiła ram polityki na rzecz zwalczania handlu ludźmi po 2016 r.¹⁸

24

Strategia na rzecz wyeliminowania handlu ludźmi nie obejmowała szczegółowych celów ani wartości docelowych, które byłyby pomocne w przygotowaniu ukierunkowanych działań w terenie i oceny osiągniętych rezultatów. W strategii stwierdzono także, że „[n]ależy opracować listę priorytetowych państw trzecich oraz regionów, z którymi w przyszłości należałoby zawrzeć umowy o partnerstwie. Można byłoby rozważyć ustanowienie w 2013 r. w delegaturach UE w priorytetowych państwach trzecich i regionach mechanizmów współpracy w obszarze handlu ludźmi w celu wzmocnienia współpracy, utworzenia partnerstwa oraz poprawy koordynacji i spójności”.

25

W grudniu 2012 r. Rada uzgodniła taki wykaz priorytetowych regionów i regionów i państw w oparciu o wniosek Komisji¹⁹. Biorąc pod uwagę ograniczone dostępne środki, Trybunał stwierdził, że określanie priorytetów geograficznych nie było wystarczająco szczegółowe, by umożliwić kierowanie działaniami, ponieważ większość krajów rozwijających uwzględniono albo indywidualnie, albo w ramach regionu geograficznego. Nie prowadzono także działań następczych dotyczących rezultatów osiągniętych dzięki przedmiotowemu podejściu. Między innymi nie przedstawiano regularnych aktualizacji ani nie potwierdzano, czy priorytety geograficzne są nadal istotne. Jeżeli chodzi o Azję Południową i Południowo-Wschodnią, priorytety geograficzne obejmują Wietnam, region tzw. jedwabnego szlaku²⁰ (w szczególności Indie) i kraje Azji Południowo-Wschodniej (w szczególności Tajlandię, Laos, Kambodżę i Filipiny).

Strategię na rzecz wyeliminowania handlu ludźmi uzupełniają inne dokumenty dotyczące polityki

26

Handel ludźmi jest złożonym zjawiskiem, którym można się zająć z różnych perspektyw. Jeżeli chodzi o perspektywę praw człowieka, istotne dokumenty uzupełniające unijne podejście do handlu ludźmi to: Europejski program w zakresie migracji, Europejska agenda bezpieczeństwa, Unijny plan działania na rzecz zwalczania przemytu migrantów na lata 2015–2020, Plan działania UE dotyczący praw człowieka i demokracji na lata 2015–2019, nowe ramy dotyczące działań UE w zakresie równouprawnienia płci oraz wzmocnienia pozycji kobiet na lata 2016–2020, a także dokument dotyczący strategicznego zaangażowania UE na rzecz równouprawnienia płci w latach 2016–2019.

27

UE jest zaangażowana w propagowanie praw człowieka we wszystkich dziedzinach działań zewnętrznych²¹. W przypadku współpracy z partnerami w stosunkach dwustronnych podejściem preferowanym przez UE jest opracowywanie podejść dostosowanych do potrzeb i ich odzwierciedlanie w lokalnych strategiach na rzecz praw człowieka²². Strategie te mają zostać włączone do głównego nurtu przez UE i państwa członkowskie, stanowią podstawę dialogu dotyczącego praw człowieka i są regularnie monitorowane przez delegatury i służby centralne UE w rocznych sprawozdaniach z postępów i przeglądach.

28

UE opracowała strategie w dziedzinie praw człowieka dla wszystkich krajów objętych kontrolą. Państwa członkowskie aktywnie przyczyniły się do powstania tych strategii, począwszy od ich przygotowania aż do zatwierdzenia. Zaangażowanie państw członkowskich obejmowało oddelegowanie przedstawicieli do Grupy Roboczej ds. Azji i Oceanii (COASI) i Grupy Roboczej ds. Praw Człowieka (COHOM), zajmujących się odpowiednio Azją i prawami człowieka w ogólności²³. Udział obu grup roboczych zapewnił spójność pod względem regionalnym i tematycznym.

29

Kwestie dotyczące handlu ludźmi są na ogół uwzględniane w strategiach w dziedzinie praw człowieka w sposób, który ESDZ uznaje za najodpowiedniejszy i możliwy do zaakceptowania dla UE i jej partnerów oraz który zapewnia równowagę między kwestiami dotyczącymi handlu ludźmi i innymi kwestiami priorytetowymi. W strategiach w dziedzinie handlu ludźmi, które Trybunał przeanalizował, należycie uwzględniono istotne kwestie dotyczące handlu ludźmi. Omawiano je w sekcjach dotyczących praw kobiet, dzieci lub mniejszości.

30

Jeżeli chodzi o zwalczanie handlu ludźmi jako przestępstwa, perspektywę tę uwzględniono w pierwszej kolejności w sprawozdaniu zawierającym okresową ocenę zagrożenia poważną i zorganizowaną przestępczością w UE z 2013 r., w którym handel ludźmi uznano za zasadnicze zagrożenie dla Unii (ocena potwierdzona w 2017 r.²⁴). Doprowadziło to do zatwierdzenia przez Radę wieloletniego planu strategicznego dotyczącego konkretnie problemu handlu ludźmi oraz rocznych planów działań operacyjnych. W dokumentach tych uwzględniono perspektywę karną zjawiska handlu ludźmi, której nie obejmuje strategia na rzecz wyeliminowania handlu ludźmi. Skoncentrowano się w nich na aspekcie egzekwowania prawa w odniesieniu do walki z handlem ludźmi w Europie, dlatego zawierają one ograniczoną liczbę działań w państwach trzecich. Żadne z tych działań nie odnoszą się do krajów w Azji Południowej i Południowo-Wschodniej.

Wsparcie dla unijnych ram polityki zapewnia szereg narzędzi: szczególnie użyteczny jest dialog dotyczący praw człowieka, natomiast inne narzędzia można by wykorzystywać w większym stopniu, aby zwalczać handel ludźmi w Azji Południowej i Południowo-Wschodniej

31

W niniejszej części przeanalizowano, czy wykorzystanie różnych narzędzi (w tym programowania, koordynacji i dialogu dotyczącego praw człowieka) ułatwiało prowadzenie kompleksowych działań. Trybunał ocenił także, czy z państwami trzecimi, regionami i organizacjami międzynarodowymi zawarto partnerstwa dotyczące zwalczania handlu ludźmi.

UE zapewniała pomoc finansową na rzecz zwalczania handlu ludźmi w Azji Południowej i Południowo-Wschodniej, ale programowanie nie obejmowało ogólnych założeń i kierunków, przez co nie w pełni wykorzystano jego potencjał

32

Żaden z unijnych instrumentów finansowania nie jest ukierunkowany konkretnie na handel ludźmi. Oznacza to, że finansowanie działań w tym obszarze wymaga skoordynowanego wykorzystywania istniejących instrumentów. Skontrolowane projekty były finansowane za pośrednictwem Instrumentu Finansowania Współpracy na rzecz Rozwoju oraz Europejskiego Instrumentu na rzecz Wspierania Demokracji i Praw Człowieka. Instrumenty te mogą być wykorzystywane do finansowania działań związanych z wymiarem praw człowieka w odniesieniu do handlu ludźmi w Azji Południowej i Południowo-Wschodniej. Obecnie Komisja dokonuje przeglądu dwóch wyżej wspomnianych zewnętrznych instrumentów finansowania (przeglądy śródokresowe), który ma zakończyć się do połowy 2017 r.

33

Komisja, ESDZ i państwa członkowskie uczestniczą w określaniu strategii pomocy, priorytetów i przydziału środków na instrumenty finansowe poprzez proces programowania. Wszystkie kraje objęte przeglądem posiadały przynajmniej jeden dokument strategiczny przyjęty po zatwierdzeniu strategii na rzecz wyeliminowania handlu ludźmi. Dokumenty programowe dla 10 krajów objętych kontrolą nie zawierały odniesień do strategii na rzecz wyeliminowania handlu ludźmi ani priorytetów geograficznych Rady.

34

Ponadto brakuje kompleksowych danych na temat unijnego wsparcia finansowego udzielonego na rzecz walki z handlem ludźmi w latach 2009–2015²⁵. Komisja prowadzi bazę danych projektów odnoszących się do handlu ludźmi (internetowa baza danych dotycząca zwalczania handlu ludźmi). Trybunał stwierdził jednak, że nie stanowi ona kompletnego źródła informacji dotyczących finansowania, a zatem nie może być skutecznym wsparciem dla decydentów i praktyków w określaniu priorytetów i kierowaniu działaniami. Ten stan rzeczy spowodowany jest brakiem przejrzystych kryteriów określających, co stanowi działanie istotne dla zwalczania handlu ludźmi (zob. załącznik III)²⁶. Trybunał nie jest więc w stanie ocenić, czy rozdział środków pomiędzy regiony jest zgodny z priorytetami Rady.

35

Unijne wsparcie finansowe na rzecz walki z handlem ludźmi w Azji Południowej i Południowo-Wschodniej jest udzielane w większości za pośrednictwem dotacji unijnych (zob. pkt 46). W 2014 r. Komisja formalnie poleciła delegaturom UE zwiększenie minimalnej wielkości dotacji w przypadku krajowych zaproszeń do składania wniosków, aby zmniejszyć liczbę umów²⁷. Komisja oczekuje, że praca z większymi i bardziej profesjonalnymi organizacjami pozarządowymi zapewni lepsze zarządzanie wsparciem i opracowywanie jego koncepcji. W decyzji tej nie uwzględniono jednak w pełni faktu, że liczba organizacji pozarządowych działających w obszarze zwalczania handlu ludźmi różni się w zależności od kraju i w niektórych krajach organizacje mogą mieć trudności z utworzeniem grup, które mogłyby wykazać niezbędne doświadczenie.

Dialog dotyczący praw człowieka okazał się użytecznym narzędziem zwalczania handlu ludźmi

36

Do zwalczania handlu ludźmi z perspektywy praw człowieka można wykorzystywać instrumenty pomocy rozwojowej. Jednym z najważniejszych unijnych narzędzi służących do wspierania praw człowieka jest regularny dialog z krajami partnerskimi. Stanowi on narzędzie dyplomatyczne ułatwiające rozmowy na temat newralgicznych kwestii dotyczących praw człowieka. Skuteczność dialogu dotyczącego praw człowieka polega na możliwości wykorzystywania go w innych obszarach polityki, takich jak współpraca rozwojowa i handel, oraz w dialogu politycznym wyższego szczebla.

37

Prowadzenie dialogu politycznego może ułatwiać konkretne wsparcie za pośrednictwem instrumentów pomocy technicznej: instrumentu pomocy technicznej i wymiany informacji oraz instrumentu wsparcia dialogu politycznego.

38

UE prowadzi dialogi dotyczące praw człowieka z ponad 40 krajami, w tym z 10 krajami w Azji Południowej i Południowo-Wschodniej objętymi niniejszą kontrolą. Dialogi te są ustanawiane zgodnie z wytycznymi UE w sprawie dialogów dotyczących praw człowieka, w których nadano delegaturom UE ważną rolę na etapie przygotowania, wdrażania i komunikacji. W przypadku 10 krajów objętych kontrolą dialogi dotyczące praw człowieka prowadzono w regularnych odstępach czasu, co dawało UE możliwość podnoszenia istotnych kwestii odnoszących się do handlu ludźmi. Sprawozdawczość wewnętrzna z rozmów odbywanych w ramach dialogu dotyczącego praw człowieka jest wykorzystywana przez ESDZ jako odniesienie do programowania Europejskiego Instrumentu na rzecz Wspierania Demokracji i Praw Człowieka.

39

Przed każdym dialogiem działy ESDZ odpowiedzialne za dany region i prawa człowieka określają stanowisko UE. Wymaga to często nadania priorytetu pewnym zagadnieniom. W przypadku każdego z 10 krajów odbył się co najmniej jeden dialog obejmujący co najmniej jeden aspekt związany z handlem ludźmi. Trybunał stwierdził, że uczestnictwo właściwych działów ESDZ w Komisji ułatwiało zapewnienie spójności wielostronnych inicjatyw w zakresie handlu ludźmi i strategicznych celów UE w zakresie praw człowieka dotyczących krajów w Azji Południowej i Południowo-Wschodniej.

UE wspiera inicjatywy regionalne na najwyższym szczeblu, ale nie zawarła jeszcze z żadnym krajów Azji Południowej i Południowo-Wschodniej partnerstwa ukierunkowanego na zwalczanie handlu ludźmi

40

Kluczowy partner UE w regionie to Stowarzyszenie Narodów Azji Południowo-Wschodniej (ASEAN), które zdaniem Rady „jest głównym czynnikiem stabilności w regionie Azji i Pacyfiku”²⁸. W tym kontekście UE wspierała wcześniej opracowanie mechanizmu ASEAN dotyczącego praw człowieka oraz ustanowienie Międzyrządowej Komisji ds. Praw Człowieka ASEAN. W 2015 r. odbył się 27. szczyt ASEAN²⁹, na którym przyjęto prawnie wiążącą konwencję o zwalczaniu handlu ludźmi, w szczególności kobietami i dziećmi. Po wymaganej ratyfikacji przez minimum sześć państw³⁰ konwencja weszła w życie w marcu 2017 r.

41

Inicjatywą ukierunkowaną konkretnie na występujące w przedmiotowym regionie problemy przemytu ludzi, handlu ludźmi i migracji nieuregulowanej jest proces z Bali. Kierują nim Indonezja i Australia, a uczestniczy w nim ponad 48 członków, w tym Wysoki Komisarz Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców, Międzynarodowa Organizacja ds. Migracji (IOM) i UNODC. Komisja i 12 państw członkowskich UE mają status obserwatorów. Mimo że proces z Bali koncentruje się przede wszystkim na kwestiach dotyczących migracji (korzysta z puli ekspertów ds. migracji, ale nie ekspertów ds. handlu ludźmi), w jego ramach ustanowiono grupę roboczą ds. handlu ludźmi, która zebrała się po raz pierwszy w marcu 2015 r.

42

Dzielenie się wiedzą nie było odpowiednio wspierane z uwagi na fakt, że zabrakło silnej społeczności ekspertów ds. walki z handlem ludźmi. Komisja opracowała wykaz punktów kontaktowych ds. handlu ludźmi³¹, ale był on niekompletny (nie obejmował Indonezji, Mjanmy/Birmy, Nepalu, Pakistanu i Tajlandii). Punktom kontaktowym zapewniono jedynie wstępne szkolenie i pakiety informacyjne. Delegatury UE korzystały z istniejących struktur punktów kontaktowych ds. praw człowieka. Chociaż miało to sens z punktu widzenia wydajności, oznaczało korzystanie z mniejszych zasobów wiedzy specjalistycznej dotyczących walki z handlem ludźmi.

43

Stronami protokołu z Palermo (zob. pkt 2) są wszystkie kraje w Azji Południowej i Południowo-Wschodniej, z wyjątkiem Bangladeszu, Bhutanu, Laosu i Nepalu³². W strategii na rzecz wyeliminowania handlu ludźmi wezwano do zwalczania handlu ludźmi poza granicami UE. Ponadto, oprócz prowadzenia dialogów dwustronnych, UE od dawna utrzymuje stosunki i partnerstwo z ASEAN i ASEM (dialog Azja-Europa). UE wykorzystuje te struktury do walki z handlem ludźmi. Jak dotąd nie zawarto nowych partnerstw na rzecz walki z handlem ludźmi pomiędzy UE a jakimkolwiek krajem Azji Południowej i Południowo-Wschodniej

Mimo stwierdzonych uchybień większość projektów odnoszących się do handlu ludźmi przyniosła pozytywne rezultaty, chociaż trwałość projektów budziła obawy

Ramy dotyczące wyboru projektów nie ułatwiały przyjęcia kompleksowego podejścia, a w koncepcji projektów wystąpiły uchybienia, zwłaszcza w odniesieniu do formułowania celów i wskaźników.

44

W niniejszej sekcji przeanalizowano, czy projekty były zgodne z priorytetami i działaniami polityki unijnej, czy obejmowały odpowiednie cele i wskaźniki³³ oraz czy Komisja w należytym terminie usunęła uchybienia w ich koncepcji.

Projekty były spójne z ogólną strategią na rzecz wyeliminowania handlu ludźmi, ale traktowano je jak jednorazowe działania

45

Trybunał stwierdził, że wszystkie 35 zbadanych projektów związanych z handlem ludźmi było spójne ze strategią na rzecz wyeliminowania handlu ludźmi (zatwierdzoną w 2012 r.), stosownymi strategiami unijnymi dotyczącymi poszczególnych krajów i strategiami krajowymi dotyczącymi praw człowieka oraz dokumentami programowymi dotyczącymi poszczególnych instrumentów pomocy. Projekty były nakierowane przede wszystkim na aspekty dotyczące praw człowieka. W sposób spójny kładziono w nich nacisk na prawa i interesy kobiet i dzieci.

46

Projekty wybierano głównie w oparciu o zaproszenia do składania wniosków (w przypadku 32 z 35 projektów). Wnioski oceniano i porównywano z pozostałymi wnioskami złożonymi w odpowiedzi na to samo zaproszenie. Mechanizm porównywania miał na celu wybranie najlepszego wniosku projektowego w każdym zaproszeniu, ale nie uwzględniał możliwych synergii z innymi projektami lub narzędziami.

47

Ponieważ projekty wybierano w drodze zaproszeń, każdy wybór był działaniem jednorazowym, w którym Komisja miała ograniczone możliwości (w kwestii czasu i wytycznych³⁴) zapewnienia, aby jej portfel projektów uwzględniał wszystkie pięć priorytetów określonych w strategii na rzecz wyeliminowania handlu ludźmi (zob. pkt 22). Trybunał stwierdził, że w dobranej próbie żaden z projektów nie koncentrował się w głównej mierze na ściganiu ani dzieleniu się wiedzą, a większość koncentrowała się na zapobieganiu lub ochronie (łącznie 31 projektów). Zaledwie jeden projekt³⁵ dotyczył aspektu przestępczości w handlu ludźmi i obejmował działania mające na celu wzmocnienie pozycji funkcjonariuszy organów ścigania w zwalczaniu przestępstw wynikających z handlu ludźmi poprzez wykrywanie siatek przestępczych i ich rozbijanie.

W przypadku wielu projektów określono niewystarczające cele lub wskaźniki

48

W wielu projektach stwierdzono problemy z określeniem celów lub wskaźników³⁶. Cele były często niedostatecznie zdefiniowane lub niewystarczająco mierzalne (odpowiednio 14 i 8 projektów). Wskaźniki były szczególnie niezadowalające pod względem miarodajności, wiarygodności i prostoty zastosowania, a bywało, że zostały określone ilościowo w sposób, który nie był klarowny.

49

Chociaż w odniesieniu do 21 projektów zaplanowano badania stanu wyjściowego, ich skuteczność i wartość dodana były zróżnicowane. W dwóch przypadkach badania stanu wyjściowego nie były użyteczne dla wewnętrznego systemu monitorowania lub poprawy struktury logicznej projektu, ponieważ zostały przeprowadzone zbyt późno, nie były wystarczająco szczegółowe lub nie były w pełni zgodne ze wskaźnikami projektu³⁸. Jednak w czterech projektach (Bangladesh1, Bangladesh3, Nepal2 i Nepal3) wartości wyjściowe były gotowe w chwili rozpoczęcia projektu i stanowiły użyteczny punkt wyjścia do monitorowania i oceny rezultatów projektów.

Niektóre uchybienia w koncepcji projektów nie zostały skorygowane przez Komisję w odpowiednim czasie, zwłaszcza przed podpisaniem umowy o udzielenie dotacji

50

W koncepcji większości projektów odzwierciedlono ryzyko i wyciągnięte wnioski, ale tylko w odniesieniu do siedmiu projektów oceniono scenariusze dotyczące prawdopodobieństwa ryzyka (tzn. prawdopodobieństwa wystąpienia i ewentualnego oddziaływania)³⁹. W przypadku niektórych projektów uchybienia w strukturze logicznej projektu zostały stwierdzone przez oceniających⁴⁰ na etapie składania wniosków, ale nie zostały w pełni uwzględnione podczas realizacji projektu.

1. W przypadku projektu Indonesia1 jeden z oceniających pełny wniosek zwrócił uwagę na nieodpowiednie wskaźniki, ale nie zostało to odzwierciedlone w sprawozdaniu oceniającym i nie wprowadzono w nich zmian.
2. Oceniający projekt Philippines2 stwierdzili, że zdefiniowane cele szczegółowe były niewystarczające („nadmierna liczba działań, bardzo podobnych do oczekiwanych rezultatów”); zastrzeżeń tych nie uwzględniono jednak przed podpisaniem umowy o udzielenie dotacji.
3. Oceniający projekt Nepal3 zauważył, że „brakowało badania stanu wyjściowego i analizy porównawczej” oraz że „należy opracować nową strukturę logiczną z odpowiednimi wskaźnikami ilościowymi”. W tym przypadku do czasu przyjęcia drugiego sprawozdania okresowego przeprowadzono badanie stanu wyjściowego jako działanie w ramach projektu i zmieniono strukturę logiczną, jednak niektóre wskaźniki pozostały niemierzalne i subiektywne⁴¹.

51

W jednym przypadku (Bangladesh5) delegatura UE zajęła się słabą strukturą logiczną projektu w trakcie jego realizacji i zwróciła się do beneficjenta o jej skorygowanie. Zmiany wprowadzono jednak dopiero sześć miesięcy przed zakończeniem projektu w kwietniu 2016 r., co oznacza, że delegatura interweniowała zbyt późno (okres realizacji projektu wynosił trzy lata).

52

W większości przypadków na etapie koncepcji projektu oczekiwane rezultaty projektów były dość realistyczne⁴². Zdarzyły się jednak wyjątki:

1. W przypadku projektu Bangladesh1 podczas rozmów z Komisją na temat przedłużenia projektu stało się jasne, że koncepcja projektu była zbyt ambitna, zwłaszcza w odniesieniu do wykorzystania bazy danych. Ponieważ projekt realizowano na obszarach oddalonych, poważnymi barierami w skutecznej realizacji działań był brak elektryczności i problemy z dostępem do internetu, których to trudności nie wzięto dostatecznie pod uwagę na etapie koncepcji projektu.
2. Kilka anulowanych działań w ramach projektu India1 było nadmiernie ambitnych na etapie koncepcji projektu: projekt miał na celu dokonanie przeglądu planowanych zmian prawa, które regularnie przekładano (od 2004 r.) i których nie przyjęto w okresie realizacji projektu (2011–2014 r.).

Realizację projektów utrudniały ograniczenia lokalne i opóźnienia

53

W niniejszej sekcji przeanalizowano między innymi, czy Komisja odpowiednio monitorowała projekty, czy w terminowy sposób reagowała na niespodziewane zmiany oraz czy projekty realizowano zgodnie z planem (czas, budżet i działania).

Komisja odpowiednio monitorowała projekty, ale na realizacji odbijało się ograniczone poczucie odpowiedzialności na poziomie krajowym, zmiany w kolejności działań wprowadzane przez partnerów i opóźnienia

54

Trybunał ustalił, że Komisja odpowiednio monitorowała projekty, przeprowadzając wizyty w terenie w odniesieniu do 26 projektów i monitorowanie zorientowane na rezultaty⁴³ w odniesieniu do czterech projektów. Co do zasady Komisja w terminowy sposób podejmowała działania naprawcze, wspierające sprawną realizację projektów⁴⁴. Trybunał stwierdził jednak, że w odniesieniu do 14 projektów ciągła ocena trwałości była niewystarczająca (zob. pkt 66), mimo że – przynajmniej w niektórych przypadkach – problem był widoczny już na etapie koncepcji projektu.

55

Według stanu na lipiec 2016 r. ukończono 27 z 35 projektów. W przypadku 10 projektów⁴⁵ okres realizacji przedłużono o od trzech do 12 miesięcy. Co najmniej w połowie przypadków przedłużenia były związane z czynnikami zewnętrznymi, takimi jak późne zatwierdzenie przez władze, niepokoje polityczne i problemy z bezpieczeństwem. W pozostałej części wynikały z wewnętrznych ograniczeń projektu związanych ze zdolnościami partnerów.

56

W przypadku ośmiu projektów zmieniono porządek logiczny działań. Zmiany te odbiły się na realizacji powiązanych działań, co oznaczało, że pełne wykorzystanie potencjału synergii nie było możliwe. Trybunał stwierdził, że badania stanu wyjściowego i oceny stanu wyjściowego nie były dostępne, kiedy ich potrzebowano, działania szkoleniowe odbywały się za późno, a określenie priorytetu powiązanych działań nie było idealne.

57

W 10 spośród zbadanych przypadków⁴⁶ niektórych ważnych działań nie przeprowadzono w zaplanowany sposób. Wynikało to z braku zaangażowania ze strony rządu (pięć przypadków), partnera wdrażającego (cztery przypadki) lub obu (jeden przypadek), zob. ramka 3.

Wykonanie budżetu utrudniały ograniczone zdolności partnerów lokalnych

58

W siedmiu przypadkach Trybunał stwierdził, że znaczne kwoty środków nie zostały wykorzystane, a w pięciu innych, że wykorzystanie budżetu wymagało przedłużenia czasu trwania projektu⁴⁷. W umowach o udzielenie dotacji określano maksymalny wkład UE, a niewykorzystanie środków nie musi być zjawiskiem negatywnym, zwłaszcza jeśli osiągnięto wszystkie oczekiwane rezultaty. Jeżeli jednak znacznie przeszacowano budżet wybranego wniosku i nie skorygowano tego przed sporządzeniem umowy, Komisja nie może w pełni wykorzystać zaproszenia do składania wniosków (i dostępnych środków), aby udzielić wsparcia na inne projekty. W niektórych przypadkach Trybunał stwierdził, że początkowe wnioski partnerów były nierealistyczne (zbyt ambitne / przeszacowane) w stosunku do ich zdolności. Na przykład:

1. W przypadku jednego projektu (Regional1) wykorzystano zaledwie 65% pierwotnego budżetu. Główny partner wdrażający przyznał, że wiele pozycji budżetu było początkowo przeszacowanych (w szczególności te dotyczące sprzętu i wydatków na kampanię)⁴⁸.
2. W przypadku projektu India3 przed pierwotną datą końcową projektu nie wykorzystano prawie połowy wartości umowy, co po części wynikało z faktu, że długoterminowe działania na rzecz pomocy ofiarom zostały objęte finansowaniem przez państwo, które to finansowanie jest potencjalnie bardziej atrakcyjne (obejmuje dłuższy okres i jest w większym stopniu ukierunkowane).
3. Czas trwania projektu Regional2 musiał być dwukrotnie przedłużany (z 36 do 48 miesięcy), aby możliwe było wykorzystanie 90% planowanego wkładu UE⁴⁹.

Projekty przyniosły pewne pozytywne rezultaty w walce z handlem ludźmi, ale ich trwałość budziła obawy

59

W niniejszej sekcji przeanalizowano, czy planowane produkty uzyskano / są uzyskiwane w sposób terminowy i w ramach budżetu, czy wniosły wkład w eliminowanie handlu ludźmi oraz czy rezultaty projektów są trwałe.

Projekty przyniosły pewne pozytywne rezultaty w obszarze handlu ludźmi, ale trudno jest powiązać je z ogólnym zwiększeniem skuteczności walki z handlem ludźmi w regionie

60

Od 2009 r. skuteczność walki z handlem ludźmi w regionach objętych kontrolą ogólnie wzrosła, lecz występują znaczne różnice między krajami, a tylko dwa z nich całkowicie spełniają najlepsze standardy. Według danych ze sprawozdania Stanów Zjednoczonych dotyczącego handlu ludźmi (zob. tabela 1), w okresie objętym kontrolą sytuacja poprawiła się w pięciu krajach (Bangladesz, Kambodża, Indie, Filipiny i Pakistan),w czterech nie zmieniła się (Indonezja, Nepal, Mjanma/Birma i Wietnam), a tylko w jednym kraju (Tajlandia) pogorszyła się.

Tabela 1

Działania wybranych krajów na rzecz zwalczania handlu ludźmi, w oparciu o sprawozdanie dotyczące handlu ludźmi

Kraj	2009		2010		2011		2012		2013		2014		2015		2016
Kambodża	Poziom 2, pod obserwacją		2		2		2		Poziom 2, pod obserwacją		Poziom 2, pod obserwacją		Poziom 2, pod obserwacją		2
Indonezja	2		2		2		2		2		2		2		2
Nepal	2		2		2		2		2		2		2		2
Mjanma/ Birma	3		3		3		Poziom 2, pod obserwacją		Poziom 2, pod obserwacją		Poziom 2, pod obserwacją		Poziom 2, pod obserwacją		3
Tajlandia	2		Poziom 2, pod obserwacją		Poziom 2, pod obserwacją		Poziom 2, pod obserwacją		Poziom 2, pod obserwacją		3		3		Poziom 2, pod obserwacją
Wietnam	2		Poziom 2, pod obserwacją		Poziom 2, pod obserwacją		2		2		2		2		2
Indie	Poziom 2, pod obserwacją		Poziom 2, pod obserwacją		2		2		2		2		2		2
Filipiny	Poziom 2, pod obserwacją		Poziom 2, pod obserwacją		2		2		2		2		2		1
Pakistan	Poziom 2, pod obserwacją		2		2		2		2		1		1		1
Bangladesz	Poziom 2, pod obserwacją		Poziom 2, pod obserwacją		Poziom 2, pod obserwacją		2		2		2		2		2

Uwaga: W opracowanym przez Stany Zjednoczone sprawozdaniu dotyczącym handlu ludźmi kraje podzielono na cztery kategorie: poziom 1 (całkowicie spełniają standardy), poziom 2 (nie spełniają standardów całkowicie, ale podejmowane są znaczące starania), poziom 2, pod obserwacją (kategoria równoważna z poziomem 2, ale sytuację pogarsza liczba ofiar, brak udowodnionych starań lub niedotrzymywanie zobowiązań) oraz poziom 3 (nie spełniają standardów).

Źródło: Departament Stanu Stanów Zjednoczonych Trafficking in Persons Report [Sprawozdanie dotyczące handlu ludźmi], 2016 r.

61

Trybunał ustalił, że w przypadku wszystkich zbadanych projektów można było wskazać pewne pozytywne rezultaty projektów w obszarze handlu ludźmi, przyczyniające się do walki z tym procederem. Trybunał stwierdził także, że wsparcie unijne, w szczególności ukierunkowane finansowanie z Europejskiego Instrumentu na rzecz Wspierania Demokracji i Praw Człowieka, pomaga wzmocnić działające lokalnie organizacje pozarządowe zajmujące się walką z handlem ludźmi. Rezultatów tych nie można jednak powiązać z ogólnym postępem w walce z handlem ludźmi w przedmiotowych regionach. Ponadto trudno jest zidentyfikować oddziaływanie inicjatyw opartych na prawach człowieka, ponieważ wspierają one długoterminowe zmiany, które z natury rzeczy trudno wymierzyć.

62

Dobrym przykładem tego, jak wsparcie unijne może przyczyniać się do długoterminowej zmiany postaw i zaangażowania lokalnego, jest projekt Indonesia1. Miał on na celu skonsolidowanie powstającej koalicji lokalnych organizacji pozarządowych działających na rzecz walki z handlem ludźmi poprzez budowanie zdolności tej koalicji oraz zwiększanie jej międzynarodowej widoczności i zasięgu. W rezultacie koalicja była w stanie wnieść istotny wkład dotyczący wyzwań w zwalczaniu handlu ludźmi w kontekście przeprowadzonego pod przewodnictwem ONZ okresowego przeglądu sytuacji w zakresie praw człowieka w Indonezji⁵⁰.

63

Podobnie, projekty Cambodia2 i Cambodia3 były realizowane przez koalicję krajowych organizacji pozarządowych. Dwa powyższe projekty przyczyniły się do zwiększenia widoczności, zdolności i zasięgu koalicji, dzięki czemu koalicja i jej członkowie poprawili swoje zdolności w zakresie zarządzania projektami i zapewnili ciągłość wsparcia darczyńców dla niektórych z realizowanych działań.

64

Jak opisano powyżej (zob. pkt 47), wybór projektów w drodze zaproszeń do składania wniosków sprawił, że Komisja miała ograniczone możliwości połączenia ich w kompleksowe podejście. Trybunał zidentyfikował jednak jeden projekt, w przypadku którego udało się powiązać pomoc rozwojową z innymi narzędziami polityki unijnej (zob. ramka 4). Inni darczyńcy również podejmują kwestię handlu ludźmi, przyjmując kompleksowe podejście, na które składają się różne rodzaje wsparcia⁵¹.

Trwałość rezultatów projektów nie była zapewniona w systematyczny sposób

65

Trybunał był w stanie ocenić perspektywy w zakresie trwałości w odniesieniu do 25 projektów⁵³. W przypadku pozostałych 10 projektów realizacja była nadal w toku, nie zatwierdzono jeszcze sprawozdania końcowego lub nie było ono dostatecznie szczegółowe. Trybunał stwierdził, że trwałość można było wykazać w odniesieniu do 11 projektów. W przypadku 14 pozostałych na trwałości prawdopodobnie odbiją się niewystarczające dalsze wkłady darczyńców (osiem projektów) i niewystarczające zaangażowanie partnerów lub rządu (sześć projektów).

66

W przypadku 14 projektów, których trwałość nie była pewna, Trybunał stwierdził, że czynnikami leżącymi u podłoża problemów z trwałością można było w większym stopniu zająć się na etapie opracowywania koncepcji tych projektów. W szczególności projekty nie obejmowały strategii wyjścia zakładającej przekazanie praktyk projektu i powstałych produktów, zgodnie z zaleceniami zawartymi w wytycznych Komisji dotyczących zarządzania cyklem projektu⁵⁴, a czynników/zagrożeń zewnętrznych nie ograniczono w wystarczający sposób, dlatego utrzymywały się one na etapie realizacji. Prowadzoną przez Komisję ocenę trwałości utrudniała także niewystarczająca dokumentacja oddziaływania zmian w trakcie realizacji.

67

Trybunał wskazał jednak przykład trwałego projektu, który pokazuje korzyści wynikające z wczesnego podjęcia kwestii trwałości na etapie opracowywania koncepcji projektu (zob. ramka 6).

Wnioski i zalecenia

68

W ramach kontroli zbadano skuteczność wsparcia unijnego na rzecz handlu ludźmi w Azji Południowej i Południowo-Wschodniej. Wyeliminowanie handlu ludźmi jest z konieczności procesem długoterminowym. Wymaga uwzględnienia szeregu przyczyn pierwotnych (takich jak nierówność płci, ubóstwo, prawa mniejszości, edukacja i zdrowie) oraz podjęcia środków zmierzających do zakłócenia działalności siatek przestępczych. Handel ludźmi jest z natury rzeczy procederem tajnym, w odniesieniu do którego rzadko dostępne są wystarczające i porównywalne dane statystyczne. Biorąc pod uwagę ten złożony kontekst, liczne szeroko zakrojone priorytety oraz ograniczone środki, Trybunał stwierdził, że wsparcie unijne na rzecz zwalczania handlu ludźmi w Azji Południowej i Południowo-Wschodniej było częściowo skuteczne.

69

Unijne ramy polityki odnoszące się do handlu ludźmi w dużej mierze stanowią kompleksowe podejście do zajęcia się tym zjawiskiem, jednak niektóre aspekty nie zostały jeszcze dopracowane. Strategia na rzecz wyeliminowania handlu ludźmi (na lata 2012–2016) była dokumentem wysokiego szczebla, który zawierał ograniczone wskazówki dotyczące zewnętrznego wymiaru zwalczania handlu ludźmi. Według stanu na kwiecień 2017 r. Komisja nie opublikowała kompleksowej oceny rezultatów osiągniętych w ramach strategii na rzecz wyeliminowania handlu ludźmi ani nie przedstawiła ram polityki na rzecz zwalczania handlu ludźmi po 2016 r.

70

Strategię na rzecz wyeliminowania handlu ludźmi uzupełniają inne dokumenty. Razem obejmują one najważniejsze aspekty handlu ludźmi. W walce z handlem ludźmi Komisja i ESDZ stosują – bezpośrednio lub pośrednio – szereg narzędzi. Szczególnie użyteczny jest dialog dotyczący praw człowieka, a inne narzędzia obejmują dialog dwustronny i wsparcie dla forów regionalnych (tzn. ASEAN i ASEM w Azji). Jak dotąd nie zawarto nowych partnerstw na rzecz walki z handlem ludźmi pomiędzy UE a jakimkolwiek krajem Azji Południowej i Południowo-Wschodniej (zob. pkt 22–43).

Zalecenie 1 - Dalszy rozwój ram strategicznych dotyczących handlu ludźmi, tak by były one bardziej istotne dla Azji Południowej i Południowo-Wschodniej

Komisja, współpracując z ESDZ i uwzględniając wnioski z przeglądu śródokresowego dotyczące instrumentów finansowania zewnętrznego, powinna dalej rozwinąć ramy strategiczne dotyczące handlu ludźmi, w szczególności:

• przedkładając Radzie wniosek dotyczący zaktualizowanego wykazu priorytetów, opartego na dotychczasowych rezultatach, powszechności zjawiska handlu ludźmi w poszczególnych krajach/regionach i priorytetach tematycznych polityki;
• zapewniając, aby wystarczające i porównywalne dane dotyczące wspieranych projektów były dostępne dla decydentów i praktyków;
• określając szczegółowe cele i wartości docelowe w odniesieniu do walki z handlem ludźmi, co ułatwi opracowanie koncepcji istotnych, spójnych i kompleksowych działań w ustalonych krajach/regionach priorytetowych. Cele należy przełożyć na bardziej szczegółowe wytyczne operacyjne, które będą dostatecznie jasne, aby umożliwić kierowanie działaniami w terenie, np. wykorzystując stosowne ramy i strategie krajowe, działania w zakresie programowania i istniejące sprawozdania dotyczące zarządzania.
• określając, a następnie oceniając i zdając sprawozdania z tego, które cele najlepiej osiągnąć za pośrednictwem projektów, poprzez wykorzystanie innego narzędzia (np. dialogu dotyczącego praw człowieka, instrumentów pomocy technicznej, partnerstw dotyczących konkretnie handlu ludźmi) lub dzięki połączeniu kilku narzędzi.

Wyznaczony termin realizacji: połowa 2018 r.

71

Mimo konkretnych uchybień zbadane projekty realizowane w Azji Południowej i Południowo-Wschodniej przyniosły pewne pozytywne rezultaty w walce z handlem ludźmi. Oddziaływanie tych rezultatów mogłoby być jednak większe, gdyby przyjęto podejście kompleksowe, umożliwiając większą interakcję i synergie między projektami i innymi narzędziami dotyczącymi zwalczania handlu ludźmi. W około dwóch trzecich projektów w dobranej próbie wystąpiły uchybienia w odniesieniu do określenia celów lub wskaźników, a niektórych uchybień w koncepcji nie usunięto w należytym terminie, zwłaszcza przed podpisaniem umowy o udzielenie dotacji (zob. pkt 45–52).

72

Komisja odpowiednio monitorowała projekty, ale na realizacji odbijało się ograniczone poczucie odpowiedzialności na poziomie krajowym oraz uchybienia w realizacji działań przez partnerów i w ich zdolnościach. Ogólnie skuteczność walki z handlem ludźmi w Azji Południowej i Południowo-Wschodniej zwiększyła się, jednak trudno powiązać tę poprawę z konkretnymi działaniami UE (zarówno pod względem przydzielonych środków, jak i osiągniętych rezultatów). Mimo że jest zbyt wcześnie na ocenę trwałości rezultatów wszystkich projektów, Trybunał odnotował, że ich trwałości nie zapewniano systematycznie (w przypadku 14 z 25 projektów) (zob. pkt 54–67).

Zalecenie 2 - Optymalizacja oddziaływania projektów dzięki połączeniu ich w kompleksowe ramy

Podczas przygotowywania zaproszeń do składania wniosków oraz w trakcie procedury wyboru i udzielania zamówień Komisja powinna dążyć do wspierania projektów, które mogą z największym prawdopodobieństwem przyczynić się do realizacji celów w zakresie zwalczania handlu ludźmi w danym priorytetowym regionie/kraju:

• włączając kryteria wyboru, które wspierają kompleksowe podejście w regionie/kraju, odpowiednie uwzględnienie wszystkich określonych priorytetów oraz możliwość osiągnięcia interakcji i synergii między projektami i innymi narzędziami;
• oceniając rodzaj i wielkość dotacji, które są najlepiej dopasowane do siły i zdolności społeczeństwa obywatelskiego w danym kraju;
• zapewniając, aby koncepcje wybranych projektów uwzględniały cele SMART i wskaźniki RACER oraz aby oczekiwane rezultaty były realistyczne pod względem czasu, budżetu i zdolności partnerów;
• kładąc większy nacisk na trwałość oczekiwanych rezultatów projektu, od wczesnej fazy i przez cały cykl życia projektu, np. dzięki opracowaniu strategii wyjścia, które uwzględniają alternatywne źródła finansowania oraz wspierają dany kraj we wzięciu odpowiedzialności za projekt po jego zakończeniu.

Wyznaczony termin realizacji: początek 2018 r.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę III, której przewodniczył Karel PINXTEN, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 2 maja 2017 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

Wykaz akronimów i skrótów

ASEAN: Stowarzyszenie Narodów Azji Południowo-Wschodniej

ASEM: dialog Azja-Europa

Dyrektywa: Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/36/UE z dnia 5 kwietnia 2011 r. w sprawie zapobiegania handlowi ludźmi i zwalczania tego procederu oraz ochrony ofiar, zastępująca decyzję ramową Rady 2002/629/WSiSW (Dz.U. L 101 z 15.4.2011, s. 1).

ESDZ: Europejska Służba Działań Zewnętrznych

Europol: Europejski Urząd Policji

Frontex: Europejska Agencja Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej

MOP: Międzynarodowa Organizacja Pracy

protokół z Palermo: Protokół o zapobieganiu, zwalczaniu i karaniu handlu ludźmi, w szczególności kobietami i dziećmi, uzupełniający Konwencję Narodów Zjednoczonych przeciwko międzynarodowej przestępczości zorganizowanej

UNODC: Biuro Narodów Zjednoczonych ds. Narkotyków i Przestępczości

Glosariusz

Badanie stanu wyjściowego: Badanie stanu wyjściowego ma na celu uzyskanie szczegółowych informacji o konkretnej sytuacji przed rozpoczęciem projektu. Jest to wartościowe narzędzie pozwalające porównać stan wyjściowy i stan po realizacji projektu, a także ocenić inne czynniki mogące mieć wpływ na zmiany zaobserwowane podczas okresu realizacji.

Programowanie: Proces podejmowania decyzji o zasadniczym znaczeniu wykorzystywany przez ESDZ i Komisję do definiowania strategii i priorytetów pomocy oraz przydziałów środków pomocowych.

Struktura logiczna projektu: Struktura logiczna projektu (zwana także matrycą logiczną projektu) to narzędzie zarządzania projektami, które pozwala w sposób usystematyzowany i logiczny określić cele ogólne i szczegółowe projektu oraz zdefiniować działania w jego ramach. Struktura logiczna projektu przedstawia związki przyczynowo-skutkowe między poszczególnymi poziomami celów, zapewnia wskaźniki pozwalające sprawdzić ich realizację oraz opisuje poczynione założenia.

Włączenie w główny nurt: termin odnoszący się do uwzględniania (lub „włączania do głównego nurtu”) pewnych zasad/czynników w poszczególnych politykach i fazach programu unijnego i cyklu projektu. W dziedzinie praw człowieka odnosi się do procesu, w którym prawa człowieka służą do kształtowania polityk, programów, projektów i innych interwencji.

Wymiar zewnętrzny: Polityka wewnętrzna i działania wewnętrzne UE mogą mieć istotny wpływ na sytuację poza granicami Unii, podobnie jak wydarzenia zewnętrzne mogą mieć wpływ na wewnętrzną dynamikę UE. „Zewnętrzny wymiar polityki wewnętrznej” odnosi się zasadniczo do sytuacji, w których zewnętrzne aspekty polityki wewnętrznej UE mają coraz większe znaczenie w polityce zagranicznej i bezpieczeństwa.

Aspekty zewnętrzne wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych na poziomie globalnym przyczyniają się do tworzenia przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości na terytorium UE. Przykładowo niedostatki praworządności w państwie trzecim mogą stwarzać handlarzom ludźmi działającym w Europie możliwości prania dochodów pochodzących z przestępstw, a także utrudniają prowadzenie dochodzeń. Propagowanie praworządności w państwie trzecim może zatem oddziaływać pozytywnie na całą UE.

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli wykonania zadań i kontroli zgodności wybranych obszarów działalności UE lub kwestii związanych z zarządzaniem. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę kontroli III, której przewodniczy członek Trybunału Karel Pinxten i która zajmuje się takimi obszarami wydatków jak działania zewnętrzne, bezpieczeństwo i wymiar sprawiedliwości.  Kontrolą kierowała Bettina Jakobsen, członek Trybunału, a w przygotowanie sprawozdania zaangażowani byli: Katja Mattfolk, szef gabinetu; Beatrix Lesiewicz, kierownik; Francisco Javier de Miguel Rodriguez, koordynator zadania, oraz kontrolerzy: Kim Hublé, Alina Milasiute i Alexandre Tan, a także Kim Storup, attaché.

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12 rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Wsparcie unijne na rzecz zwalczania handlu ludźmi w Azji Południowej i Południowo-Wschodniej
(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2017

PDF	978-92-872-7461-8	1977-5768	10.2865/918883	QJAB17009PLN
HTML	978-92-872-7480-9	1977-5768	10.2865/645403	QJAB17009PLQ

© Unia Europejska, 2017

Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.

O zgodę na wykorzystanie lub powielenie mapy 1 należy zwrócić się bezpośrednio do posiadacza praw autorskich.

JAK OTRZYMAĆ PUBLIKACJE UE

Publikacje bezpłatne:

• jeden egzemplarz:
  • w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
• kilka egzemplarzy (lub mapy, plakaty):
  • w przedstawicielstwach Unii Europejskiej (http://ec.europa.eu/represent_pl.htm)
  • w delegaturach Unii Europejskiej w krajach poza UE: (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pl.htm)
  • kontaktując się z Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pl.htm)
  • lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 11 (numer bezpłatny w całej UE) (*).

(*) Informacje są udzielane nieodpłatnie, większość połączeń również jest bezpłatna (niektórzy operatorzy, hotele lub telefony publiczne mogą naliczać opłaty).

Publikacje płatne:

• w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)