EU-steun voor de strijd tegen mensenhandel in Zuid- en Zuidoost-Azië

Samenvatting

I

Mensenhandel is een zeer winstgevend misdrijf, een grove schending van de mensenrechten en een bedreiging voor de mondiale veiligheid. Hoewel de strijd tegen mensenhandel de verantwoordelijkheid van de lidstaten blijft, is de EU ook vastbesloten om dit fenomeen te bestrijden en zij heeft een aantal acties vastgesteld om de lidstaten op dit gebied te ondersteunen.

II

Hoewel mensenhandel een mondiaal probleem is waarvoor geen enkel land immuun is, is de EU daarvoor bijzonder kwetsbaar, omdat ze voor slachtoffers uit een groot aantal landen een aantrekkelijke bestemming is. Azië, ’s werelds dichtstbevolkte regio, is een belangrijke regio van herkomst van slachtoffers van transregionale mensenhandel. Mensenhandel kan niet los worden gezien van armoede, de toegang tot onderwijs en gezondheidszorg, genderdiscriminatie, of de onrechtvaardige behandeling van minderheden. Er wordt algemeen erkend dat armoede, genderdiscriminatie en conflicten de belangrijkste oorzaken van mensenhandel zijn.

III

De inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon versterkte de rol van de Commissie bij de coördinatie en de sturing van de reactie van de EU. In 2011 werd een richtlijn vastgesteld, en kort daarop werd een strategie tegen mensenhandel bekendgemaakt (mensenhandelstrategie 2012-2016). Deze strategie wordt aangevuld met een aantal andere beleidsdocumenten die, als geheel, de EU-aanpak ter bestrijding van mensenhandel bepalen. Er is nog geen strategie tegen mensenhandel gepresenteerd voor de periode na 2016.

IV

In dit verslag onderzoeken wij de doeltreffendheid van EU-steun voor de strijd tegen mensenhandel in Zuid- en Zuidoost-Azië. Bij de controle werd gekeken naar de breedte van de EU-aanpak van de strijd tegen mensenhandel met betrekking tot deze regio’s en onderzocht of de mensenhandelprojecten van de EU in Zuid- en Zuidoost-Azië in de periode 2009-2015 doeltreffend hebben bijgedragen aan de bestrijding van mensenhandel.

V

Het is onvermijdelijk dat de uitroeiing van mensenhandel een proces van lange adem is. Hiervoor moet een aantal onderliggende oorzaken worden opgelost (bijv. met betrekking tot de ongelijkheid tussen mannen en vrouwen, armoede, de rechten van minderheden, onderwijs en gezondheidszorg) en moeten de activiteiten van criminele netwerken worden ontwricht. Mensenhandel is per definitie een clandestiene misdaad waarover zelden voldoende en vergelijkbare statistische gegevens beschikbaar zijn. Gezien deze complexe context, de reeks versnipperde prioriteiten en de beperkte middelen hebben wij geconstateerd dat de EU de strijd tegen mensenhandel in Zuid- en Zuidoost-Azië ten dele doeltreffend heeft kunnen ondersteunen.

VI

Het EU-beleidskader voor mensenhandel voorziet in een alomvattende aanpak van mensenhandel, maar sommige aspecten zijn nog niet volledig ontwikkeld, of niet relevant voor Zuid- en Zuidoost-Azië. De Commissie en de EDEO gebruiken in de strijd tegen mensenhandel een verscheidenheid aan directe en indirecte instrumenten: de mensenrechtendialoog is bijzonder nuttig, en andere instrumenten omvatten bilaterale dialogen en de ondersteuning van regionale fora (in Azië zijn dit bijv. ASEAN en ASEM). Tot dusver is er voor de bestrijding van mensenhandel nog geen specifiek partnerschap gesloten tussen de EU en een van de landen in Zuid- en Zuidoost-Azië.

VII

Ondanks bepaalde tekortkomingen hebben de meeste onderzochte projecten in Zuid- en Zuidoost-Azië enige positieve resultaten opgeleverd voor de strijd tegen mensenhandel, maar de duurzaamheid was een punt van zorg. Sinds 2009 gaat de strijd tegen mensenhandel in de regio’s over het algemeen beter, maar er zijn grote verschillen tussen landen en het is moeilijk om de ontwikkeling in het algemeen aan de resultaten van specifieke EU-acties te koppelen. Door de opzet van het kader voor de selectie van projecten was er geen alomvattende aanpak mogelijk en de projectopzet vertoonde gebreken, met name met betrekking tot het formuleren van doelstellingen en indicatoren. Bovendien werd de uitvoering belemmerd door lokale beperkingen en vertragingen.

VIII

Op basis van de controle bevelen wij de Commissie aan om, in overleg met de EDEO:

• het strategisch kader voor mensenhandel verder te ontwikkelen door het relevanter te maken voor Zuid- en Zuidoost-Azië;
• de impact van projecten te optimaliseren door ze te integreren in een alomvattend kader.

Inleiding

Achtergrondinformatie: Mensenhandel

01

Mensenhandel is een ernstig misdrijf en een grove schending van de mensenrechten. Slachtoffers worden, in hun eigen land of daarbuiten, uitgebuit door mensenhandelaren die daarvan profiteren. Elk land kan te maken krijgen met het fenomeen, hetzij als land van oorsprong, hetzij als doorvoerland of bestemming van slachtoffers. Mensenhandel is uitgegroeid tot een bedreiging voor de mondiale veiligheid, zoals ook is gebleken uit beoordelingen door de EU, de VN en de VS¹.

02

Er bestaat brede consensus over de noodzaak om een einde te maken aan mensenhandel. 170 landen² ondertekenden het Protocol inzake de voorkoming, bestrijding en bestraffing van mensenhandel, in het bijzonder vrouwenhandel en kinderhandel, tot aanvulling van het Verdrag van de Verenigde Naties tegen grensoverschrijdende georganiseerde misdaad, dat werd vastgesteld in 2000 (het Protocol van Palermo). Het Protocol van Palermo was het eerste internationale, wettelijk bindende instrument met een gemeenschappelijke definitie van mensenhandel.

03

Bij mensenhandel worden personen, met het oog op exploitatie, door middel van geweld, dwang of fraude geronseld, vervoerd, overgebracht, ondergebracht of opgenomen³. Mensenhandel kent een duidelijke genderdimensie (de meeste slachtoffers zijn vrouwen en meisjes). Bij het ontwerpen van steunmaatregelen moet rekening worden gehouden met dit aspect. Wereldwijd zijn dwangarbeid en seksuele uitbuiting de meest voorkomende vormen van uitbuiting. Andere vormen van de uitbuiting van mensen omvatten kinderarbeid, het wegnemen van organen, en gedwongen huwelijken.

04

Net als andere misdrijven is mensenhandel een clandestiene activiteit die moeilijk waarneembaar en meetbaar is. Bij grensoverschrijdende mensenhandel vindt deze vaak plaats vanuit minder ontwikkelde landen naar meer ontwikkelde landen. De meeste slachtoffers worden verhandeld binnen de grenzen van hun eigen land (42 %) of regio (36 %) en vaak zijn de slachtoffers en mensenhandelaren afkomstig uit dezelfde plaats, spreken zij dezelfde taal, of hebben zij dezelfde etnische achtergrond. Mensenhandel kan niet los worden gezien van armoede, de toegang tot onderwijs en gezondheidszorg, genderdiscriminatie, of de onrechtvaardige behandeling van minderheden. Er wordt algemeen erkend dat armoede, genderdiscriminatie en conflicten de belangrijkste oorzaken van het probleem zijn.

05

Mensenhandel is vergemakkelijkt door de economische globalisering. Mensenhandelaren hebben dankzij de uitgebreide toegang tot de markt voor goedkope arbeidskrachten en goedkope producten meer mogelijkheden gekregen om te profiteren van de uitbuiting van kwetsbare slachtoffers. Door de globalisering is het dus waarschijnlijker geworden dat consumenten van goederen en diensten indirect te maken krijgen met mensenhandel, bijvoorbeeld als een kind wordt gedwongen om voetballen te naaien, als een migrant wordt gedwongen om als visser te werken in op slavernij lijkende werkomstandigheden, en de tiener die van huis wegloopt en uiteindelijk als slachtoffer van sekshandel terechtkomt op een toeristische bestemming.

06

Deze factoren verklaren de media-aandacht die het probleem van mensenhandel wereldwijd krijgt. In 2016 ontving een groep journalisten de Pulitzer Prize for Public Service voor hun internationale onderzoek naar de visserijsector in Zuidoost-Azië dat tot de bevrijding van meer dan 2000 slaven heeft geleid. De vis die zij vingen, kon worden gevolgd tot supermarkten en leveranciers van diervoeders in ontwikkelde landen.

07

Mensenhandel is dan ook een zeer lucratieve vorm van criminaliteit. De Europese Politiedienst (Europol) raamt de jaarlijkse opbrengst van mensenhandel op meer dan 29 miljard euro⁴. Hoewel de omvang van mensenhandel door een gebrek aan betrouwbare statistieken moeilijk kan worden ingeschat, zitten naar schatting 46 miljoen mensen vast in een situatie van moderne slavernij⁵.

08

In Azië, de meest bevolkte regio in de wereld, leeft naar schatting twee derde van het totale aantal inwoners in moderne slavernij. Azië is ook een belangrijke regio van herkomst van slachtoffers van transregionale mensenhandel⁶. Door de belangstelling in de media voor situaties van mensenhandel is de aandacht gevestigd op de strijd tegen mensenhandel in de regio door nationale regeringen, internationale organisaties, maatschappelijke organisaties en donoren.

09

De aanpak van mensenhandel is een proces van lange adem. Dit vereist gedragsveranderingen, toepassing van de regels van de rechtsstaat en een sterk maatschappelijk middenveld. De duurzaamheid van op mensenrechten gerichte projecten is altijd een uitdaging, omdat deze vaak de voortdurende steun van donoren vereist en het werken aan nationale inzet om de bereikte resultaten in stand te houden. Bovendien zijn mensenhandelstromen en -praktijken dynamisch en kunnen deze gemakkelijk worden aangepast aan initiatieven op het gebied van rechtshandhaving. Zoals dat ook vaak voor andere mensenrechtenkwesties geldt, kan slechts op lange termijn worden beoordeeld of de uitgevoerde acties hebben bijgedragen tot de uitroeiing ervan.

De rol van de EU en actoren in de strijd tegen mensenhandel buiten de grenzen van de EU

10

In 2009 werd een strategisch EU-kader voor de bestrijding van mensenhandel in derde landen ingevoerd toen de Raad het Actiegericht document over het versterken van de externe dimensie van de EU met betrekking tot de bestrijding van de mensenhandel vaststelde⁷. In dit document wordt opgeroepen tot gecoördineerd optreden van de EU en de lidstaten om mensenhandel te bestrijden en te voorkomen, in partnerschap met derde landen, regio’s en organisaties op internationaal niveau. Deze aanpak werd bevestigd door het bredere meerjarenprogramma op het gebied van vrijheid, veiligheid en justitie voor de periode 2010-2014 (het programma van Stockholm)⁸.

11

Het Verdrag van Lissabon heeft de EU-methode uitgebreid tot gebieden die voorheen onder de pijler politiële en justitiële samenwerking⁹ vielen, waardoor de Commissie een grotere rol heeft gekregen in de bestrijding van mensenhandel. In Richtlijn 2011/36/EU inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers daarvan¹⁰ (de richtlijn mensenhandel) wordt opnieuw opgeroepen tot een alomvattende EU-aanpak waarin de interne en externe dimensies worden gecombineerd. In de richtlijn mensenhandel worden de lidstaten opgeroepen om de werkzaamheden van de EU-coördinator voor de bestrijding van mensenhandel te vergemakkelijken teneinde bij te dragen tot een gecoördineerde en geconsolideerde strategie van de Unie.

12

In 2012 heeft de Commissie de EU-strategie voor de uitroeiing van mensenhandel (2012-2016) vastgesteld (mensenhandelstrategie). Hierin is het algehele beleidskader vastgesteld en worden de volgende vijf prioriteiten genoemd waarop de EU zich moet richten: slachtoffers beschermen, voorkomen dat kwetsbare personen worden uitgebuit, mensenhandelaren vervolgen, coördinatie en samenwerking verbeteren, en kennis delen. De mensenhandelstrategie omvatte 40 acties die door de EU-instellingen en de lidstaten moeten worden uitgevoerd. Een strategie tegen mensenhandel voor de periode na 2016 is nog niet gepresenteerd (stand van april 2017).

13

Er bestaat geen EU-financieringsinstrument dat specifiek gericht is op mensenhandel. Dat betekent dat de financiering wordt verstrekt door een aantal instrumenten, van op veiligheid gerichte programma’s tot zuivere ontwikkelingsinstrumenten. Elk instrument heeft een andere rechtsgrondslag: waar de aanpak van mensenhandel voor sommige instrumenten een specifieke doelstelling is, verwijzen andere naar bredere kwesties, zoals de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit, toepassing van de regels van de rechtsstaat en illegale migratie.

14

Over het algemeen betekent dit dat het moeilijk is om volledige gegevens over de algehele EU-financiering voor de aanpak van mensenhandel te produceren¹¹. In een verslag van de Commissie uit 2016 over de vorderingen in de strijd tegen mensenhandel¹² wordt erop gewezen dat directoraat-generaal Internationale Samenwerking en Ontwikkeling (DG DEVCO) tussen 2011 en 2013 53 projecten heeft gefinancierd voor een bedrag van ongeveer 37 miljoen euro. Het biedt geen informatie over projecten die worden beheerd door directoraat-generaal Nabuurschapsbeleid en Uitbreidingsonderhandelingen (DG NEAR) of de dienst Instrumenten voor het buitenlands beleid, noch informatie over de vraag of derde landen baat hebben gehad bij door directoraat-generaal Migratie en Binnenlandse Zaken beheerde financiering.

15

Voor Zuid- en Zuidoost-Azië is hoofdzakelijk DG DEVCO de verantwoordelijke afdeling voor het beheer van de ontwikkelingshulp. De belangrijkste instrumenten van DG DEVCO voor de ondersteuning van mensenhandelprojecten zijn het financieringsinstrument voor ontwikkelingssamenwerking (DCI) en het Europees financieringsinstrument voor democratie en mensenrechten (EIDHR).

Reikwijdte en aanpak van de controle

16

De EU bestrijdt mensenhandel op uiteenlopende manieren, bijvoorbeeld door middel van financiële steun, beleidsdialoog en multilaterale acties¹³. De EU beschikt dus over een breed scala aan middelen, instrumenten en hulpbronnen om haar externe optreden ter bestrijding van mensenhandel samenhangender, doeltreffender en strategischer te maken. Dit staat bekend als de alomvattende aanpak van de EU, waarmee ook wordt verwezen naar de gedeelde verantwoordelijkheid van de EU-instellingen en de lidstaten¹⁴.

17

Wij hebben besloten de controle te richten op de regio’s in Zuid- en Zuidoost-Azië vanwege de alomtegenwoordigheid van mensenhandel in deze regio’s en de door de Raad genoemde prioriteiten. In de Global Slavery Index 2016 werd vastgesteld dat wereldwijd bijna 46 miljoen mensen slachtoffer zijn van mensenhandel, waarvan bijna twee derde zich in Azië bevindt of daarvandaan komt; Zuid- en Zuidoost-Azië¹⁵ omvatten een relatief groot aantal landen die door de Raad zijn aangemerkt als prioriteit op het gebied van mensenhandel.

18

Bij de controle werd onderzocht of de EU-steun voor de strijd tegen mensenhandel in Zuid- en Zuidoost-Azië doeltreffend is geweest. Voor deze beoordeling zijn bij de controle de volgende deelvragen beantwoord:

1. Heeft de EU mensenhandel in Zuid- en Zuidoost-Azië breed aangepakt?
2. Hebben EU-projecten doeltreffend bijgedragen tot de aanpak van mensenhandel in Zuid- en Zuidoost-Azië?

19

Wij hebben alle aan mensenhandel gerelateerde projecten geïdentificeerd en onderzocht die in de periode 2009-2015 zijn uitgevoerd in Zuid- en Zuidoost-Azië (zie bijlage I) en die in totaal voor 31 miljoen euro werden gefinancierd. In 2009 heeft de EU heeft haar eerste strategisch kader voor de bestrijding van mensenhandel in derde landen vastgesteld (het Actiegericht document, zie paragraaf 10). De Commissie heeft ons een lijst verstrekt van mensenhandelprojecten in Zuid- en Zuidoost-Azië (22 projecten voor een totaalbedrag van 13 miljoen euro) die wij hebben aangevuld met andere projecten in Zuid- en Zuidoost-Azië die duidelijk verband houden met mensenhandel (13 bijkomende projecten voor een totaalbedrag van 18 miljoen euro). De 35 projecten hadden betrekking op 10 van de 19 landen in deze regio’s¹⁶.

20

Ons controlewerk bestond uit een controle op stukken van de Commissie en de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO), interviews met personeel van de Commissie en de EDEO, en een controlebezoek aan Thailand, het belangrijkste centrum van de VN-activiteiten in de landen in Azië en de Stille Oceaan. Het controlebezoek was bedoeld om nadere informatie te verzamelen en gesprekken te voeren met personeel van de EU-delegatie, vertegenwoordigers van de nationale autoriteiten, begunstigden, andere donoren en organisaties uit het maatschappelijk middenveld. De dienstreis werd ook benut voor ontmoetingen met vertegenwoordigers van het regionale hoofdkantoor van de relevante VN-agentschappen.

Opmerkingen

Het EU-beleidskader voor mensenhandel voorziet grotendeels in een brede aanpak van mensenhandel, maar sommige aspecten zijn nog niet volledig ontwikkeld

De EU-beleidskader inzake mensenhandel wordt uiteengezet in een aantal met elkaar verband houdende documenten

21

In dit hoofdstuk onderzoeken wij of de EU haar strategie heeft gebaseerd op relevante en betrouwbare gegevens over mensenhandel, of zij streefdoelen heeft vastgesteld alsmede duidelijke en relevante prioriteiten die aspecten in verband met misdaad en mensenrechten omvatten, en of mensenhandel in de landenstrategieën inzake mensenrechten als prioriteit wordt genoemd.

De mensenhandelstrategie is een document op hoog niveau dat ook beperkte richtsnoeren bevat voor de externe dimensie van de bestrijding van mensenhandel

22

Bij de voorbereiding van de mensenhandelstrategie ontbrak het aan voldoende en vergelijkbare statistische gegevens. Afgezien van het feit dat het uiteraard altijd moeilijk is om gegevens over criminele activiteiten te verzamelen¹⁷, worden er met landen in Zuid- en Zuidoost-Azië geen inlichtingen over mensenhandel uitgewisseld.

23

De mensenhandelstrategie omvat 40 acties die zijn verdeeld over de vijf prioriteiten (bescherming van slachtoffers, preventie, vervolging van mensenhandelaren, het versterken van de coördinatie en de samenwerking, en uitwisseling van kennis). Slechts een van de 40 acties heeft betrekking op de externe dimensie van de strijd tegen mensenhandel. Vanaf april 2017 heeft de Commissie geen uitgebreide evaluatie gepubliceerd van de resultaten die in het kader van de mensenhandelstrategie zijn behaald, en zij heeft ook geen kader gepresenteerd voor de strategie voor de bestrijding van mensenhandel na 2016¹⁸.

24

De mensenhandelstrategie omvatte geen specifieke doelstellingen en streefdoelen, die nuttig zouden zijn geweest om gerichte acties ter plaatse voor te bereiden en om de bereikte resultaten te evalueren. In de mensenhandelstrategie was ook vastgesteld dat „er een lijst moest worden opgesteld van derde landen en regio’s waarmee als eerste partnerschappen zouden moeten worden aangegaan. In 2013 zou in EU-delegaties in deze prioritaire landen en regio’s kunnen worden gewerkt aan samenwerkingsmechanismen op het gebied van mensenhandel om de samenwerking verder te ontwikkelen, partnerschappen aan te gaan en de coördinatie en samenhang te verbeteren”.

25

De Raad heeft in december 2012, op basis van een voorstel van de Commissie, overeenstemming bereikt over een dergelijke lijst van prioritaire landen en regio’s¹⁹. Wij hebben vastgesteld dat gezien de beperkte beschikbare financiering de geografische prioritering onvoldoende specifiek was om als uitgangspunt te dienen, aangezien de meeste ontwikkelingslanden ofwel afzonderlijk, ofwel als onderdeel van de geografische regio waren opgenomen. Bovendien was er geen follow-up gegeven aan de dankzij deze aanpak behaalde resultaten. Daarbij vond er ook geen regelmatige actualisering plaats, en werd niet bevestigd of de geografische prioriteiten nog steeds relevant waren. De geografische prioriteiten voor Zuid- en Zuidoost-Azië omvatten Vietnam, de Zijderoute-regio²⁰ (met name India) en de Zuidoost-Aziatische landen (met name Thailand, Laos, Cambodja en de Filippijnen).

De mensenhandelstrategie wordt aangevuld door andere beleidsdocumenten

26

Mensenhandel is een complex verschijnsel dat vanuit verschillende invalshoeken kan worden aangepakt. Wat betreft de mensenrechten vullen de volgende relevante documenten de EU-aanpak van mensenhandel aan: de Europese migratieagenda, de Europese veiligheidsagenda, het EU-actieplan tegen migrantensmokkel (2015-2020), het Actieplan inzake mensenrechten en democratie (2015-2019), het nieuwe kader voor de EU-activiteiten inzake gendergelijkheid en empowerment van vrouwen in de externe betrekkingen van de EU voor de periode 2016-2020 en de strategische inzet van de EU voor gendergelijkheid voor de periode 2016-2019.

27

De EU heeft zich ertoe verbonden om de mensenrechten op alle gebieden van haar externe optreden, zonder uitzondering, te bevorderen²¹. Als de EU met bilaterale partners werkt, ontwikkelt zij bij voorkeur op specifieke situaties toegesneden benaderingen die tot uitdrukking komen in de lokale landenstrategieën inzake mensenrechten²². Deze strategieën zijn ontworpen om te worden geïntegreerd in het beleid van de EU en de lidstaten, om als basis te dienen voor een mensenrechtendialoog, en om regelmatige follow-up te krijgen van de EU-delegaties en het hoofdkantoor in jaarlijkse voortgangsverslagen en evaluaties.

28

De EU heeft mensenrechtenstrategieën ontwikkeld voor alle landen waarop de controle betrekking had. Van de voorbereiding tot en met de goedkeuring hebben de lidstaten actief bijgedragen tot deze strategieën. De lidstaten waren betrokken door middel van vertegenwoordigers bij de werkgroepen die zich bezighouden met Azië en met de mensenrechten in het algemeen (de Groep Azië-Oceanië (COASI) en de Groep rechten van de mens - COHOM, beide van de Raad)²³. Door de samenwerking van beide werkgroepen wordt de regionale en thematische samenhang gewaarborgd.

29

Mensenhandelkwesties worden over het algemeen in de mensenrechtenstrategieën verwerkt op een wijze die de EDEO het meest gepast vindt en die voor de EU en het betreffende land aanvaardbaar is, zodat er voor een doeltreffend evenwicht tussen mensenhandel en andere prioriteiten wordt gezorgd. In de door ons geëvalueerde mensenrechtenstrategieën worden de relevante mensenhandelkwesties naar behoren aangepakt in de hoofdstukken die betrekking hebben op de rechten van vrouwen, kinderen en minderheden.

30

In het „EU Serious and Organised Crime Threat Assessment Report” van 2013 werd mensenhandel voor het eerst behandeld vanuit het perspectief dat dit een misdrijf is dat moet worden bestreden, en daarin werd mensenhandel aangemerkt als een belangrijke bedreiging voor de EU (een beoordeling die bevestigd is in 2017²⁴). Dit heeft geleid tot de goedkeuring door de Raad van een mensenhandelspecifiek strategisch meerjarenprogramma en jaarlijkse operationele actieplannen. In deze documenten wordt mensenhandel benaderd vanuit het perspectief dat het een misdrijf is, dat niet wordt bestreken in de mensenhandelstrategie. Zij zijn gericht op het wetshandhavingsaspect van de strijd tegen mensenhandel in Europa en omvatten daarom een beperkt aantal acties in derde landen. Geen van deze acties heeft betrekking op landen in Zuid- en Zuidoost-Azië.

Het beleidskader van de Europese Unie wordt ondersteund door verschillende instrumenten: De mensenrechtendialoog is een bijzonder nuttig instrument, en andere instrumenten kunnen nog meer worden ingezet om mensenhandel te bestrijden in Zuid- en Zuidoost-Azië

31

In dit deel onderzoeken wij of het gebruik van verschillende instrumenten (met inbegrip van programmering, coördinatie en de mensenrechtendialoog) breed optreden heeft vergemakkelijkt. We hebben ook beoordeeld of er op het gebied van mensenhandel partnerschappen zijn gesloten met derde landen, regio’s en internationale organisaties in Zuid- en Zuidoost-Azië.

De EU bood financiële bijstand voor de bestrijding van mensenhandel in Zuid- en Zuidoost-Azië, maar de programmering omvatte geen algemene achtergrond en richting en werd niet optimaal benut

32

Er bestaat geen EU-financieringsinstrument dat specifiek gericht is op mensenhandel. Dit betekent dat bestaande instrumenten op een gecoördineerde manier moeten worden gebruikt om activiteiten op dit gebied te financieren. De gecontroleerde projecten werden gefinancierd via het instrument voor ontwikkelingssamenwerking (DCI) en het Europees instrument voor democratie en mensenrechten (EIDHR), waarmee activiteiten kunnen worden gefinancierd die verband houden met de mensenrechtendimensie van mensenhandel in Zuid- en Zuidoost-Azië. Op dit moment evalueert de Commissie deze externe financieringsinstrumenten in het kader van de tussentijdse evaluatie van DCI en EIDHR die naar verwachting medio 2017 wordt afgerond.

33

Via het programmeringsproces nemen de Commissie, de EDEO en de lidstaten deel aan het opstellen van steunstrategieën, prioriteiten en toewijzingen van financiële instrumenten. Nadat de mensenhandelstrategie was aangenomen, was in elk geëvalueerd land ten minste één strategiedocument aangenomen. De programmeringsdocumenten voor de tien door de controle bestreken landen bevatten geen verwijzingen naar de mensenhandelstrategie of de geografische prioriteiten van de Raad.

34

Bovendien zijn er geen volledige gegevens over de financiële EU-steun voor de bestrijding van mensenhandel in de periode 2009-2015²⁵. De Commissie houdt een databank van mensenhandelprojecten bij (de website met de databank mensenhandel). Wij hebben echter geconstateerd dat de databank niet volledig was als bron van informatie over financiering. Deze databank biedt bevoegde beleidsmakers en mensen uit de praktijk dan ook geen doelmatige ondersteuning bij het vaststellen van prioriteiten en aansturen van acties. Dit komt doordat het ontbreekt aan duidelijke criteria om te bepalen wanneer een actie relevant is op het gebied van mensenhandel (zie bijlage III)²⁶. Dit betekent dat wij niet kunnen beoordelen of de middelen in overeenstemming met de prioriteiten van de Raad zijn verdeeld tussen de regio’s.

35

Het grootste deel van de financiële steun van de EU voor de strijd tegen mensenhandel in Zuid- en Zuidoost-Azië wordt verstrekt door middel van EU-subsidies (zie paragraaf 46). In 2014 droeg de Commissie de EU-delegaties formeel op om de minimumsubsidie voor nationale oproepen tot het indienen van voorstellen te verhogen om het aantal contracten te verminderen²⁷. De Commissie verwacht voor een beter beheer en een betere opzet te kunnen zorgen door met grotere en professionelere ngo’s te werken. Dit besluit doet echter niet geheel recht aan het feit dat het aantal ngo’s dat actief is in de strijd tegen mensenhandel per land verschilt en dat het in sommige landen moeilijk kan zijn om groepen te vormen die de nodige ervaring hebben.

Mensenrechtendialogen zijn een nuttig instrument voor de aanpak van mensenhandel gebleken

36

Met instrumenten voor ontwikkelingshulp kan mensenhandel worden aangepakt vanuit het oogpunt van de mensenrechten. Een van de belangrijkste instrumenten van de EU voor de bevordering van de mensenrechten is een regelmatige dialoog met de partnerlanden. Deze dialogen zijn diplomatieke instrumenten die de discussie over gevoelige mensenrechtenkwesties vergemakkelijken. De doeltreffendheid van de mensenrechtendialoog ligt in hun vermogen om een bijdrage te leveren tot andere beleidsterreinen, zoals ontwikkelingssamenwerking en handel, en tot politieke dialogen op hoger niveau.

37

De beleidsdialoog kan worden bevorderd door concrete steun via instrumenten voor technische bijstand: het Instrument voor technische bijstand en informatie-uitwisseling, en de faciliteit ter ondersteuning van de beleidsdialoog.

38

De EU voert mensenrechtendialogen met meer dan 40 landen, waaronder de tien landen in Zuid- en Zuidoost-Azië waarop deze controle betrekking heeft. Deze dialogen zijn vastgesteld in overeenstemming met de EU-richtsnoeren voor mensenrechtendialogen, die de EU-delegaties een belangrijke rol geven bij de voorbereidende, uitvoerende en communicatiefasen. Inzake de tien gecontroleerde landen zijn op gezette tijden mensenrechtendialogen gevoerd die de EU de kans hebben geboden om relevante kwesties op het gebied van mensenhandel aan te snijden. De EDEO heeft de interne rapportage over de discussies die tijdens mensenrechtendialogen zijn gevoerd als referentie voor de EIDHR-programmering gebruikt.

39

Vóór elke dialoog wordt het standpunt van de EU vastgesteld door de afdelingen van de EDEO die verantwoordelijk zijn voor de desbetreffende regio en mensenrechten. Hiervoor moeten vaak onderwerpen worden geprioriteerd. Voor alle tien de landen werd er ten minste één dialoog gevoerd waarin ten minste één aspect in verband met mensenhandel werd behandeld. Wij hebben vastgesteld dat de deelname van de betrokken mensenrechtenafdelingen op het hoofdkantoor van de EDEO de samenhang heeft verbeterd tussen multilaterale mensenhandelinitiatieven en de strategische EU-doelstellingen op het gebied van de mensenrechten in de landen van Zuid- en Zuidoost-Azië.

De EU heeft regionale initiatieven op het hoogste niveau gesteund, maar is met nog geen van de landen van Zuid- en Zuidoost-Azië een specifiek partnerschap tegen mensenhandel aangegaan

40

Een essentiële partner van de EU in de regio is de Associatie van Zuidoost-Aziatische staten (ASEAN), die door de Raad wordt beschouwd als „de belangrijkste factor voor stabiliteit in de regio Azië-Stille Oceaan”²⁸. In deze context heeft de EU eerder steun verleend voor de ontwikkeling van een mensenrechtenmechanisme van de ASEAN en de oprichting van de Intergouvernementele Commissie inzake mensenrechten van de ASEAN. Een juridisch bindend ASEAN-verdrag inzake de bestrijding van mensenhandel en in het bijzonder vrouwen- en kinderhandel werd goedgekeurd tijdens de 27e ASEAN-top in 2015²⁹. In maart 2017 trad het verdrag in werking nadat het door het minimale aantal van zes landen³⁰ was geratificeerd.

41

Het Bali-proces is een initiatief voor de aanpak van specifieke mensensmokkel, mensenhandel en irreguliere-migratiekwesties in de regio. Het wordt aangestuurd door Indonesië en Australië en telt meer dan 48 leden, waaronder de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor vluchtelingen (UNHCR) en de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM) en het UNODC. De Commissie en twaalf EU-lidstaten nemen deel als waarnemers. Hoewel men zich bij het Bali-proces hoofdzakelijk heeft gericht op migratievraagstukken (het kent een dienstrooster met migratiedeskundigen, maar niet voor deskundigen op het gebied van mensenhandel), is een werkgroep voor de handel in mensen opgericht die voor het eerst bijeenkwam in maart 2015.

42

Kennisdeling zou beter zijn bevorderd als het niet ontbrak aan een sterke gemeenschap van deskundigen op het gebied van de bestrijding van mensenhandel. De Commissie heeft een - onvolledige - lijst met steunpunten inzake mensenhandel opgesteld³¹ (Indonesië, Myanmar, Nepal, Pakistan en Thailand ontbraken). Deze steunpunten hebben slechts initiële opleiding en informatiepakketten ontvangen. De EU-delegaties maakten gebruik van de bestaande structuren van de steunpunten voor mensenrechten. Hoewel dat uit een oogpunt van doelmatigheid zinvol was, betekende het dat er op het gebied van de bestrijding van mensenhandel minder expertise werd ontwikkeld.

43

Alle landen in Zuid- en Zuidoost-Azië zijn partij bij het Protocol van Palermo (zie paragraaf 2), met uitzondering van Bangladesh, Bhutan, Laos en Nepal³². In de mensenhandelstrategie wordt ertoe opgeroepen om voor de bestrijding van mensenhandel buiten de EU-grenzen gebruik te maken van partnerschappen. Als aanvulling op de bilaterale dialogen onderhoudt de EU al lange tijd betrekkingen en partnerschappen met de ASEAN en de Aziatisch-Europese Vergadering (ASEM). De EU gebruikt deze fora als structuren voor de bestrijding van mensenhandel. Tot dusver is er voor de bestrijding van mensenhandel nog geen specifiek partnerschap gesloten tussen de EU en een van de landen in Zuid- en Zuidoost-Azië.

Ondanks vastgestelde tekortkomingen hebben de meeste mensenhandelprojecten positieve resultaten opgeleverd, maar de duurzaamheid is een punt van zorg

Door de opzet van het kader voor de selectie van projecten was er geen alomvattende aanpak mogelijk en de projectopzet vertoonde gebreken, met name met betrekking tot het formuleren van doelstellingen en indicatoren

44

In dit deel onderzoeken wij of de projecten in overeenstemming waren met de prioriteiten en maatregelen van de EU-beleidsstrategie, of de projecten adequate doelstellingen en indicatoren hadden³³, en of gebreken in de opzet tijdig werden aangepakt door de Commissie.

Projecten waren in overeenstemming met de algemene mensenhandelstrategie, maar werden behandeld als eenmalige activiteiten

45

Wij hebben vastgesteld dat 35 van de door ons onderzochte projecten op het gebied van mensenhandel overeenkwamen met de mensenhandelstrategie (goedgekeurd in 2012), de relevante EU-landenstrategieën en landenstrategieën voor mensenrechten, en programmeringsdocumenten voor specifieke steuninstrumenten. De projecten waren voornamelijk gericht op mensenrechtenaspecten en de rechten en het welzijn van vrouwen en kinderen werden daarin consequent benadrukt.

46

De projecten werden in de eerste plaats geselecteerd door oproepen tot het indienen van voorstellen (32 van de 35 projecten). De voorstellen werden geëvalueerd en vergeleken met andere voorstellen die waren ingediend naar aanleiding van dezelfde oproep tot het indienen van voorstellen. Het vergelijkingsmechanisme was erop gericht om in elke oproep de beste projectvoorstellen te selecteren, maar daarbij werd niet gekeken naar de mogelijke synergie en interactie met andere projecten of instrumenten.

47

Bij de selectie van projecten via oproepen was elke selectie een eenmalige exercitie waarbij de Commissie slechts beperkte mogelijkheden had (qua tijd en begeleiding³⁴) om ervoor te zorgen dat haar portefeuille van projecten beantwoordde aan alle vijf de prioriteiten die waren vastgesteld in de mensenhandelstrategie (zie paragraaf 22). Wij hebben vastgesteld dat geen van de projecten in de steekproef primair was gericht op vervolging of het delen van kennis, terwijl het grootste deel ervan was gericht op preventie en/of bescherming (in totaal 31 projecten). Slechts bij één project³⁵ werd aandacht besteed aan het strafrechtelijke aspect van mensenhandel, onder meer door activiteiten om met rechtshandhaving belaste functionarissen in staat te stellen om misdaden op het gebied van mensenhandel te bestrijden door criminele netwerken op te sporen en te ontwrichten.

Veel projecten hadden zwakke doelstellingen en/of indicatoren

48

Bij veel projecten (23) bestonden problemen om de doelstellingen en/of indicatoren ervan te bepalen³⁶. De doelstellingen waren vaak niet specifiek of meetbaar genoeg (respectievelijk 14 en 8 projecten). De indicatoren lieten zeer te wensen over qua deugdelijkheid, geloofwaardigheid en gebruiksgemak, en in sommige gevallen werden zij op niet betekenisvolle wijze gekwantificeerd.

49

Hoewel voor 21 projecten onderzoek naar de uitgangssituatie was gepland, verschilden de doeltreffendheid en de toegevoegde waarde van deze studies. In twee gevallen waren de uitgangswaarden niet nuttig voor het systeem voor intern toezicht of om het projectschema voor interventies te verbeteren, omdat ze te laat kwamen of niet gedetailleerd genoeg waren, of niet volledig aansloten bij de projectindicatoren³⁸. Voor vier projecten (Bangladesh1, Bangladesh3, Nepal2 en Nepal3) waren de uitgangswaarden echter gereed toen het project begon en deze konden daardoor goed als uitgangspunt worden gebruikt om de projectresultaten te monitoren en te beoordelen.

De Commissie heeft enkele tekortkomingen in het projectontwerp niet tijdig gecorrigeerd, en met name niet vóór de ondertekening van de subsidieovereenkomst

50

De risico’s en geleerde lessen kwamen naar voren in de opzet van de meeste projecten, maar voor slechts zeven projecten werden risicoscenario’s beoordeeld (d.w.z. de waarschijnlijkheid dat het zich voordoet en de impact ervan als het zich materialiseert)³⁹. Bij verscheidene projecten constateerden de beoordelaars in de voorstelfase gebreken in het projectschema⁴⁰ die echter niet volledig in aanmerking werden genomen bij de uitvoering van het project.

1. In het geval van Indonesië1 vestigde een van de beoordelaars van het volledige voorstel de aandacht op de ondermaatse indicatoren, maar dit kwam niet terug in het evaluatieverslag en de indicatoren werden niet gewijzigd.
2. De beoordelaars van project Filipijnen2 merkten op dat de formulering van specifieke doelstellingen tekortschoot („slechts een overmaat aan activiteiten die sterk overeenkomen met de verwachte resultaten”), maar dit werd niet aangepakt voordat de subsidieovereenkomst werd ondertekend.
3. De beoordelaar van Nepal3 constateerde dat er „geen basisstudie of benchmarking was uitgevoerd” en dat „het projectschema opnieuw moet worden ontworpen met adequate kwantitatieve indicatoren”. In dit geval was de basisstudie verricht als projectactiviteit en was het projectschema herzien voordat het tweede tussentijds verslag uitkwam; sommige indicatoren waren echter nog steeds niet kwantificeerbaar en subjectief⁴¹.

51

In één geval (project Bangladesh5) pakte de EU-delegatie het ondermaatse projectschema aan tijdens de uitvoering van het project door de begunstigde te verzoeken om dit aan te passen. De wijzigingen werden echter pas aangebracht in april 2016, zes maanden voordat het project werd afgerond, wat betekent dat het ingrijpen van de delegatie te laat kwam (het project duurde drie jaar).

52

De verwachte resultaten van de meeste projecten waren vrij realistisch in de ontwerpfase⁴². Er waren echter uitzonderingen:

1. In het geval van Bangladesh1 werd tijdens de besprekingen met de Commissie over een verlenging van het project duidelijk dat het projectontwerp te ambitieus was, met name met betrekking tot het gebruik van een databank. Aangezien het project werd uitgevoerd in afgelegen gebieden, was het ontbreken van elektriciteit en internetverbindingen een belangrijke belemmering voor een succesvolle uitvoering van de projectactiviteiten, wat werd onderschat in de ontwerpfase.
2. Verscheidene geannuleerde activiteiten van project India1 waren te ambitieus in het ontwerpstadium: in het kader van het project zouden verwachte wetswijzigingen geëvalueerd worden die al meermaals waren uitgesteld (sinds 2004) en die niet waren vastgesteld tijdens de uitvoering van het project (2011-2014).

Uitvoering van projecten belemmerd door lokale beperkingen en vertragingen

53

In dit hoofdstuk onderzoeken wij onder andere of de Commissie de projecten adequaat heeft gemonitord, of zij tijdig op onverwachte veranderingen heeft gereageerd en of de projecten volgens plan werden uitgevoerd (tijd, budget en activiteiten).

De Commissie heeft de projecten adequaat gemonitord, maar de uitvoering ervan werd beïnvloed door de beperkte betrokkenheid op nationaal niveau, door partners aangebrachte wijzigingen in de volgorde van de activiteiten en vertragingen

54

Wij hebben vastgesteld dat de Commissie de projecten adequaat heeft gemonitord door bezoeken ter plaatse af te leggen bij 26 projecten en door „resultaatgerichte monitoring”⁴³ voor vier projecten. Over het algemeen heeft de Commissie tijdig corrigerende maatregelen genomen om een vlotte uitvoering van de projecten te ondersteunen⁴⁴. We hebben echter vastgesteld dat de lopende beoordeling van de duurzaamheid voor 14 projecten te wensen overliet (zie paragraaf 66), hoewel dit in een aantal gevallen al in de ontwerpfase duidelijk was.

55

In juli 2016 waren 27 van de 35 projecten voltooid. Voor tien projecten⁴⁵ werd de uitvoeringsperiode echter met drie tot twaalf maanden verlengd. De helft van de verlengingen hielden verband met externe factoren zoals te late goedkeuringen door autoriteiten, politieke onrust en veiligheidskwesties; de andere helft is te wijten aan interne projectbeperkingen in verband met de capaciteiten van de partners.

56

Voor acht projecten werd de logische volgorde van de activiteiten gewijzigd. Deze wijzigingen hadden gevolgen voor de uitvoering van aanverwante activiteiten, wat betekent dat de mogelijkheden voor synergieën niet optimaal konden worden benut. Wij hebben vastgesteld dat referentiestudies en evaluaties niet tijdig beschikbaar waren, dat opleidingsactiviteiten te laat plaatsvonden en dat de prioritering van aanverwante activiteiten niet ideaal was.

57

In tien van de door ons onderzochte gevallen⁴⁶ was een aantal belangrijke activiteiten niet uitgevoerd zoals gepland. Dit was te wijten aan een gebrek aan inzet bij de overheid (vijf gevallen), de uitvoerende partner (vier gevallen) of beide (één geval), zie tekstvak 3.

De begrotingsuitvoering werd gehinderd door de beperkte capaciteit van lokale partners

58

Wij hebben zeven gevallen aangetroffen waarin sprake was van een aanzienlijke onderbesteding en vijf andere gevallen waarin de termijn moest worden verlengd om de begroting te kunnen besteden⁴⁷. In subsidieovereenkomsten is de maximale EU-bijdrage vastgelegd en onderbesteding is niet per se negatief, met name wanneer alle verwachte resultaten zijn bereikt. Als de begroting van een geselecteerd voorstel echter aanzienlijk is overschat, en dit wordt niet gecorrigeerd voordat een overeenkomst wordt opgesteld, kan de Commissie de uitnodiging tot het indienen van voorstellen (en de beschikbare financiële middelen) niet volledig benutten om andere projecten te steunen. In sommige gevallen hebben wij geconstateerd dat het aanvankelijke voorstel van de partners gezien hun capaciteit onrealistisch was (te ambitieus/overschat). Enkele voorbeelden:

1. Voor één project (regionaal1) werd slechts 65 % van de oorspronkelijke begroting gebruikt. De leidende uitvoeringspartners waren overeengekomen dat een groot aantal begrotingslijnen aanvankelijk was overschat (met name voor apparatuur en campagne-uitgaven)⁴⁸.
2. Bijna de helft van de contractwaarde van project India3 was niet benut op de oorspronkelijke einddatum van het project, deels omdat langdurige slachtofferhulpactiviteiten werden gedekt door overheidsfinanciering die aantrekkelijker was (voor de lange termijn, beter gericht).
3. Voor het project Regionaal2 moest de termijn twee keer worden verlengd (van 36 tot 48 maanden) om 90 % van de geplande EU-bijdrage te verbruiken⁴⁹.

Projecten hebben tot enige positieve resultaten geleid in de strijd tegen mensenhandel, hoewel de duurzaamheid ervan een punt van zorg was

59

In dit hoofdstuk onderzoeken wij of: de geplande output tijdig en binnen de begroting werd gerealiseerd, of projecten een positieve bijdrage hebben geleverd tot de uitroeiing van mensenhandel, en of de projectresultaten duurzaam zijn.

De projecten hebben tot enige positieve resultaten geleid op het gebied van mensenhandel, maar het is moeilijk om deze te koppelen aan de algehele verbetering van de bestrijding van de mensenhandel in de regio

60

Sinds 2009 is de strijd tegen mensenhandel in de door deze controle bestreken regio’s over het algemeen versterkt, hoewel er grote verschillen bestaan tussen de landen, waarvan er slechts twee volledig aan de beste normen voldoen. In de gecontroleerde periode is volgens gegevens van het Amerikaanse „Trafficking in Persons”-verslag (zie tabel 1) in de volgende landen vooruitgang geboekt: Bangladesh, Cambodja, India, de Filipijnen en Pakistan, bleef de situatie gelijk in vier landen (Indonesië, Nepal, Myanmar en Vietnam), en is de situatie slechts in één land verslechterd (Thailand).

Tabel 1

Inspanningen van de landen in de steekproef om mensenhandel te bestrijden (op basis van het Amerikaanse „Trafficking in Persons”-verslag)

Land	2009		2010		2011		2012		2013		2014		2015		2016
Cambodja	2WL		2		2		2		2WL		2WL		2WL		2
Indonesië	2		2		2		2		2		2		2		2
Nepal	2		2		2		2		2		2		2		2
Myanmar	3		3		3		2WL		2WL		2WL		2WL		3
Thailand	2		2WL		2WL		2WL		2WL		3		3		2WL
Vietnam	2		2WL		2WL		2		2		2		2		2
India	2WL		2WL		2		2		2		2		2		2
Filipijnen	2WL		2WL		2		2		2		2		2		1
Pakistan	2WL		2		2		2		2		1		1		1
Bangladesh	2WL		2WL		2WL		2		2		2		2		2

Aantekening: In het Amerikaanse „Trafficking in Persons”-verslag worden de landen in vier categorieën verdeeld: Categorie 1 (voldoen volledig aan de normen), categorie 2 (voldoen niet volledig aan de normen, maar leveren aanzienlijke inspanningen), categorie 2 „watchlist”, (2 watchlist, gelijk aan categorie 2, maar de impact is groter doordat er meer slachtoffers zijn, doordat er niet kan worden aangetoond dat er meer inspanningen worden geleverd, of doordat verbintenissen niet worden nageleefd), en categorie 3 (landen voldoen niet aan de normen).

Bron: U.S. Department of State „Trafficking in Persons Report”, 2016.

61

Voor alle onderzochte projecten hebben wij enkele positieve projectresultaten aangetroffen op het gebied van mensenhandel die bijdragen tot de bestrijding daarvan. We hebben ook geconstateerd dat EU-steun, en met name de gerichte financiering uit het EIDHR, heeft bijgedragen tot de versterking van de lokale ngo’s die zijn gericht op de bestrijding van mensenhandel. Dat neemt niet weg dat deze resultaten niet kunnen worden gekoppeld aan de algemene vooruitgang op het gebied van de bestrijding van de mensenhandel in de betrokken regio’s. Het is bovendien moeilijk om de impact van op mensenrechten gerichte initiatieven vast te stellen, omdat daarmee veranderingen op lange termijn worden ondersteund die door hun aard vaak moeilijk kunnen worden gemeten.

62

Project Indonesië1 is een goed voorbeeld van de wijze waarop de EU-steun kan bijdragen tot een mentaliteitsverandering en lokale inzet. Dankzij dit project is een opkomende coalitie van plaatselijke ngo’s die actief zijn in de strijd tegen de mensenhandel geconsolideerd doordat in het kader daarvan de capaciteit van de coalitie is opgebouwd en de internationale zichtbaarheid en externe contacten zijn verbeterd. Daardoor kon de coalitie in het kader van de door de VN geleide periodieke evaluatie van de mensenrechtensituatie in Indonesië relevante input leveren wat betreft de uitdagingen op het gebied van mensenhandel⁵⁰.

63

De projecten Cambodja3 en Cambodja2 werden ook uitgevoerd door een coalitie van nationale ngo’s. Beide projecten hebben bijgedragen tot een vergrote zichtbaarheid, capaciteit en externe contacten van de coalitie, waardoor zij en haar leden hun vaardigheden op het gebied van projectbeheer hebben verbeterd en erin zijn geslaagd om de donorsteun voor sommige van hun activiteiten te behouden.

64

Zoals hierboven beschreven (zie paragraaf 47) werden de mogelijkheden voor de Commissie om projecten op te nemen in een integrale aanpak beperkt doordat projecten door middel van oproepen tot het indienen van voorstellen werden geselecteerd. Toch hebben wij één project aangetroffen waarbij men erin was geslaagd ontwikkelingshulp aan andere EU-beleidsinstrumenten te koppelen (zie tekstvak 4). Mensenhandel wordt ook door andere donoren aangepakt die een alomvattende aanpak vaststellen waarin verschillende steunvormen zijn opgenomen⁵¹.

De duurzaamheid van projectresultaten werd niet systematisch gewaarborgd

65

Voor 25 projecten konden wij de vooruitzichten op het gebied van duurzaamheid beoordelen⁵³. Voor de overige tien projecten liep het project nog, was het eindverslag nog niet goedgekeurd of onvoldoende gedetailleerd. We hebben vastgesteld dat de duurzaamheid voor elf projecten kan worden aangetoond. De duurzaamheid van de overige veertien projecten wordt waarschijnlijk beïnvloed door ontoereikende verdere donorbijdragen (acht projecten) en een ontoereikende inzet van de partners of de overheid (zes projecten).

66

Voor de veertien projecten waarvan de duurzaamheid twijfelachtig was, hebben wij geconstateerd dat de onderliggende factoren die de duurzaamheid hebben beïnvloed beter in de ontwerpfase hadden kunnen worden aangepakt. De projecten ontbeerden met name een exitstrategie voor de overdracht van de projectpraktijken en geleverde output, die wordt aanbevolen in de richtsnoeren van de Commissie voor het beheer van de projectcyclus⁵⁴, en daarbij werden externe factoren/bedreigingen onvoldoende gemitigeerd, waardoor deze nog bestonden tijdens de uitvoeringsfase. De doorlopende beoordeling van de duurzaamheid door de Commissie werd ook belemmerd door ontoereikende documentatie over de impact van veranderingen gedurende de uitvoering.

67

Wij hebben een goed voorbeeld gevonden van een duurzaam project waarmee kan worden geïllustreerd welke voordelen het heeft om duurzaamheidskwesties vroeg in de ontwerpfase aan te pakken (zie tekstvak 6).

Conclusies en aanbevelingen

68

Bij de controle werd de doeltreffendheid van EU-steun voor de strijd tegen mensenhandel in Zuid- en Zuidoost-Azië onderzocht. Het is onvermijdelijk dat de uitroeiing van mensenhandel een proces van de lange adem is. Hiervoor moet een aantal onderliggende oorzaken worden opgelost (bijv. met betrekking tot de ongelijkheid tussen mannen en vrouwen, de beperkte rechten van minderheden, onderwijs en gezondheidszorg) en moeten de activiteiten van criminele netwerken worden ontwricht. Mensenhandel is per definitie een clandestiene misdaad, waarover zelden voldoende en vergelijkbare statistische gegevens beschikbaar zijn. Gezien deze complexe context, de reeks aan versnipperde prioriteiten en de beperkte middelen hebben wij geconcludeerd dat de EU de strijd tegen mensenhandel in Zuid- en Zuidoost-Azië ten dele doeltreffend heeft kunnen ondersteunen.

69

Het EU-beleidskader voor mensenhandel voorziet grotendeels in een alomvattende aanpak van mensenhandel, maar sommige aspecten zijn nog niet volledig ontwikkeld. De mensenhandelstrategie (2012-2016) was een document op hoog niveau dat ook beperkte richtsnoeren bevat voor de externe dimensie van de bestrijding van mensenhandel. Vanaf april 2017 heeft de Commissie geen uitgebreide evaluatie gepubliceerd van de resultaten die in het kader van de mensenhandelstrategie zijn behaald, en zij heeft ook geen beleidskader voor de bestrijding van mensenhandel na 2016 gepresenteerd.

70

De mensenhandelstrategie wordt aangevuld met andere beleidsdocumenten die samen de belangrijkste aspecten van mensenhandel behandelen. De Commissie en de EDEO gebruiken in de strijd tegen mensenhandel een reeks directe en indirecte instrumenten: de mensenrechtendialoog is bijzonder nuttig, en andere instrumenten omvatten bilaterale dialogen en de ondersteuning van regionale fora (in Azië zijn dit ASEAN en ASEM). Tot dusver is er voor de bestrijding van mensenhandel nog geen specifiek partnerschap gesloten tussen de EU en een van de landen in Zuid- en Zuidoost-Azië (zie de paragrafen 22-43).

Aanbeveling 1 - Ontwikkel het strategisch kader voor mensenhandel verder door het relevanter te maken voor Zuid- en Zuidoost-Azië

De Commissie moet in samenwerking met de EDEO en rekening houdend met de gevolgen van de tussentijdse evaluatie van de externe financieringsinstrumenten het strategisch kader voor mensenhandel verder ontwikkelen, met name door:

• de Raad een voorstel te doen voor een bijgewerkte lijst van prioriteiten die is gebaseerd op de tot dusver bereikte resultaten, de verbreiding van mensenhandel in individuele landen en regio’s en op thematische beleidsprioriteiten;
• ervoor te zorgen dat beleidsmakers en professionals kunnen beschikken over voldoende en vergelijkbare gegevens over ondersteunde activiteiten ter bestrijding van mensenhandel;
• duidelijke doelstellingen en streefdoelen te ontwikkelen voor de bestrijding van mensenhandel, waardoor het ontwerp van relevante, coherente en brede acties in de prioritaire landen en regio’s wordt vergemakkelijkt. Deze doelstellingen moeten worden vertaald in meer gedetailleerde operationele richtsnoeren die duidelijk genoeg zijn om richting te geven aan de activiteiten ter plaatse, bijvoorbeeld door relevante nationale kaders, landenstrategieën, programmering en bestaande beheersverslagen te gebruiken;
• vast te stellen, en vervolgens te evalueren en daarover te rapporteren, welke doelstellingen het best kunnen worden nagestreefd door middel van projecten, door middel van een ander instrument (bijv. mensenrechtendialogen, instrumenten voor technische bijstand, speciale partnerschappen op het gebied van mensenhandel, enz.), of door een combinatie van verschillende instrumenten.

Streefdatum: Medio 2018

71

Ondanks bepaalde tekortkomingen hebben de onderzochte projecten in Zuid- en Zuidoost-Azië enige positieve resultaten opgeleverd voor de strijd tegen mensenhandel. De impact van deze resultaten was echter groter geweest als er voor een brede aanpak was gekozen, waardoor sterkere interactie en synergieën tussen projecten en andere instrumenten op het gebied van mensenhandel mogelijk waren geweest. Ongeveer bij twee derde van de projecten in de steekproef was sprake van tekortkomingen in de formulering van doelstellingen en/of indicatoren en waren enkele ontwerpgebreken niet op tijd aangepakt, met name voordat de subsidieovereenkomst werd ondertekend (zie de paragrafen 45-52).

72

De Commissie heeft de projecten adequaat gemonitord, maar de uitvoering werd beïnvloed door een beperkte betrokkenheid op nationaal niveau en door gebreken in de uitvoering van de activiteiten door de partners en in hun capaciteit. Er is sprake van een algemene intensivering van de strijd tegen mensenhandel in Zuid- en Zuidoost-Azië, maar het is moeilijk om deze ontwikkeling in verband te brengen met specifieke EU-maatregelen (zowel wat betreft de toewijzing van middelen als de behaalde resultaten). Hoewel het nog te vroeg was om de duurzaamheid van alle projectresultaten te beoordelen, hebben wij vastgesteld dat deze niet systematisch gewaarborgd was (14 van de 25 projecten) (zie de paragrafen 54-67).

Aanbeveling 2 - Optimaliseer de impact van projecten door ze te integreren in een alomvattend kader

Bij de voorbereiding van oproepen tot het indienen van voorstellen en de selectie- en gunningsprocedure moet de Commissie zich op projecten richten waarvan het het meest waarschijnlijk is dat ze zullen bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van de strijd tegen mensenhandel in de betrokken prioritaire regio’s/landen door:

• selectiecriteria op te nemen waarmee een geïntegreerde aanpak wordt ondersteund in de regio’s/landen, alle gedefinieerde prioriteiten adequaat worden afgedekt en interactie en synergieën tussen projecten en andere instrumenten kunnen worden bereikt;
• de aard en omvang van de subsidies te beoordelen die het best voldoen aan de kracht en capaciteit van het maatschappelijk middenveld van het land;
• ervoor te zorgen dat het ontwerp van de geselecteerde projecten SMART-doelstellingen en RACER-indicatoren omvat en dat de verwachte resultaten realistisch zijn uit een oogpunt van tijd, begroting en capaciteit van de partners;
• reeds in een vroeg stadium en gedurende de gehele levenscyclus van een project meer nadruk te leggen op de duurzaamheid van de verwachte projectresultaten, bijvoorbeeld door daarin exitstrategieën te ontwikkelen waarin alternatieve financieringsbronnen worden overwogen en de nationale verantwoordelijkheid na de voltooiing van het project wordt aangemoedigd.

Streefdatum: Begin 2018

Dit verslag werd door kamer III onder leiding van de heer Karel PINXTEN, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 2 mei 2017.

Acroniemen en Afkortingen

AGD: Actiegericht document

ASEAN: Associatie van Zuidoost-Aziatische staten

ASEM: Aziatisch-Europese Vergadering

DCI: Instrument voor ontwikkelingssamenwerking

De richtlijn: Richtlijn 2011/36/EU van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2011 inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers daarvan, en ter vervanging van Kaderbesluit 2002/629/JBZ van de Raad (PB L 101 van 15.4.2011, blz. 1).

DG DEVCO: Directoraat-generaal Internationale Samenwerking en Ontwikkeling

DG NEAR: Directoraat-generaal Nabuurschapsbeleid en Uitbreidingsonderhandelingen

EDEO: Europese Dienst voor extern optreden

EIDHR: Europees Instrument voor democratie en mensenrechten

Europol: Europese politiedienst

Frontex: Europees Agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie

Het Protocol van Palermo: Protocol inzake de voorkoming, bestrijding en bestraffing van mensenhandel, in het bijzonder vrouwenhandel en kinderhandel, tot aanvulling van het Verdrag van de Verenigde Naties tegen grensoverschrijdende georganiseerde misdaad

IAO: Internationale Arbeidsorganisatie

Mensenhandelstrategie: De EU-strategie voor de uitroeiing van mensenhandel 2012

UNODC: Bureau van de Verenigde Naties voor drugs- en misdaadbestrijding (United Nations Office on Drugs and Crime)

Woordenlijst

Externe dimensie: Intern EU-beleid en -optreden kunnen aanzienlijke impact hebben, ook buiten de EU-grenzen, evengoed als externe gebeurtenissen ook gevolgen kunnen hebben voor de interne dynamiek in de EU. Met de „externe dimensie van het intern beleid” wordt over het algemeen gedoeld op die situaties waarin de externe aspecten van het interne beleid van de EU in toenemende mate een dimensie van het buitenlands en veiligheidsbeleid betreffen.

Externe aspecten van justitie en binnenlandse zaken op mondiaal niveau dragen bij tot de totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht in de EU. Een zwakke rechtsstaat in een derde land biedt mensenhandelaren die actief zijn in Europa bijvoorbeeld de gelegenheid om criminele opbrengsten wit te wassen en bemoeilijkt onderzoeken naar hun misdrijven. De bevordering van de rechtsstaat in een derde land kan dus een positief effect hebben in de gehele EU.

Mainstream: Een term die gebruikt wordt om te verwijzen naar de integratie („mainstreaming”) van een aantal beginselen/overwegingen in de verschillende beleidsmaatregelen en -fasen van de EU-programma- en projectcyclus. Op het gebied van de mensenrechten verwijst deze term naar een proces waarin door de mensenrechten vorm wordt gegeven aan beleid, programma’s, projecten en andere acties.

Onderzoek naar de uitgangssituatie: Een onderzoek naar de uitgangssituatie bevat gedetailleerde informatie over een bepaalde situatie voordat een project wordt begonnen. Het is een waardevol instrument voor de vergelijking van de situatie vóór en na de uitvoering van een project en ter beoordeling van andere factoren die van invloed kunnen zijn op de waargenomen wijzigingen tijdens de uitvoeringsperiode.

Programmering: Een essentieel besluitvormingsproces dat de EDEO en de Commissie gebruiken om steunstrategieën, -prioriteiten en -toewijzingen te definiëren.

Projectschema: Een projectschema (ook wel een projectschemamatrix) is een instrument voor projectmanagement waarin de algemene en specifieke doelstellingen van een project en de activiteiten daarvan op een systematische en logische manier kunnen worden bepaald. Een projectschema toont de oorzakelijke verbanden tussen de verschillende niveaus van doelstellingen, bevat indicatoren om na te gaan of de doelstellingen zijn bereikt en geeft aan van welke veronderstellingen is uitgegaan.

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar doelmatigheidscontroles en nalevingsgerichte controles van specifieke begrotingsterreinen of beheersthema’s uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatigheid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.

Deze doelmatigheidscontrole werd verricht door controlekamer III, die onder leiding staat van ERK-lid Karel Pinxten en verantwoordelijk is voor de controle van de uitgaventerreinen externe maatregelen, veiligheid en justitie. De controle werd geleid door ERK-lid Bettina Jakobsen. Bij de voorbereiding van het verslag werd zij ondersteund door haar kabinetschef, Katja Mattfolk, door Beatrix Lesiewicz, hoofdmanager, Francisco Javier de Miguel Rodriguez, taakleider, Kim Hublé, Alina Milasiute en Alexandre Tan, controleurs, en kabinetsattaché Kim Storup.

Contact

EUROPESE REKENKAMER
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

EU-steun voor de strijd tegen mensenhandel in Zuid- en Zuidoost-Azië
(uitgebracht krachtens artikel 287, lid 4, tweede alinea, VWEU)

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2017

PDF	978-92-872-7468-7	1977-575X	10.2865/65961	QJAB17009NLN
HTML	978-92-872-7487-8	1977-575X	10.2865/321406	QJAB17009NLQ

© Europese Unie, 2017

Overneming met bronvermelding toegestaan.

Voor iedere vorm van gebruik of reproductie van kaart 1 dient rechtstreeks toestemming aan de auteursrechthebbende te worden gevraagd.

Waar zijn EU-publicaties verkrijgbaar?

Gratis publicaties:

• één exemplaar:
  • via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
• meerdere exemplaren of posters/kaarten:
  • bij de vertegenwoordigingen van de Europese Unie (http://ec.europa.eu/represent_nl.htm),
  • bij de delegaties in niet-EU-landen (http://eeas.europa.eu/delegations/index_nl.htm),
  • door contact op te nemen met Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_nl.htm),
  • door te bellen naar 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis in de hele Europese Unie) (*).

(*) De informatie wordt gratis verstrekt en bellen is doorgaans gratis, maar sommige operatoren, telefooncellen of hotels kunnen kosten aanrekenen.

Betaalde publicaties:

• via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).