ES atbalsts cīņai pret cilvēku tirdzniecību Dienvidāzijā un Dienvidaustrumāzijā

Kopsavilkums

I

Cilvēku tirdzniecība ir ļoti ienesīgs noziedzības veids, tā ir rupjš cilvēktiesību pārkāpums un drošības apdraudējums pasaules mērogā. Kaut gan par cīņu pret cilvēku tirdzniecību ir atbildīgas dalībvalstis, arī ES ir apņēmusies to izskaust un ir pieņēmusi vairākas darbības, kas paredzētas dalībvalstu atbalstam šajā jomā.

II

Cilvēku tirdzniecība ir pasaules mēroga problēma, no kuras neviena valsts nav pasargāta, tomēr ES ir īpaši neaizsargāta, jo tā ir pievilcīgs galamērķis, kur nonāk upuri no dažādām valstīm. Āzija – pasaules visapdzīvotākais reģions – ir nozīmīga starpreģionālās cilvēku tirdzniecības upuru izcelsmes vieta. Cilvēku tirdzniecību nevar nošķirt no nabadzības, izglītības un veselības aprūpes pieejamības, diskriminācijas dzimuma dēļ vai netaisnīgas izturēšanās pret mazākumtautībām. Ir vispāratzīts, ka nabadzība, dzimumu diskriminācija un konflikti ir svarīgākie cilvēku tirdzniecības pamatcēloņi.

III

Lisabonas līguma stāšanās spēkā pastiprināja Komisijas lomu ES reaģēšanas koordinēšanā un vadībā. Direktīvu pieņēma 2011. gadā un Stratēģiju cilvēku tirdzniecības izskaušanai 2012.–2016. gadā izdeva īsi pēc tam. Šo stratēģiju papildina vairāki citi politikas dokumenti, kuros kopumā ir izklāstīta ES pieeja cīņai pret cilvēku tirdzniecību. Cilvēku tirdzniecības apkarošanas stratēģija laikposmam pēc 2016. gada vēl nav iesniegta.

IV

Šajā ziņojumā mēs vērtējam, cik efektīvs ir ES atbalsts cīņā pret cilvēku tirdzniecību Dienvidāzijā un Dienvidaustrumāzijā. Revidenti pārbaudīja, cik visaptveroša ir ES pieeja cīņai pret cilvēku tirdzniecību attiecībā uz šiem reģioniem un vai ES projekti šajā jomā Dienvidāzijā un Dienvidaustrumāzijā 2009.–2015. gada periodā efektīvi veicināja cīņu pret cilvēku tirdzniecību.

V

Cilvēku tirdzniecības izskaušana noteikti ir ilgstošs process. Tā prasa risināt vairākus galvenos cēloņus (piemēram, dzimumu nevienlīdzību, nabadzību, minoritāšu tiesības, izglītības un veselības aprūpes jautājumus) un sagraut noziedzīgo tīklu darbību. Cilvēku tirdzniecība pēc būtības ir slepens noziegums, par kuru pietiekami un salīdzināmi statistikas dati ir pieejami tikai retos gadījumos. Ņemot vērā šo sarežģīto kontekstu, daudzās plaši definētās prioritātes un ierobežotos resursus, mēs konstatējām, ka ES daļēji efektīvi atbalstīja cīņu pret cilvēku tirdzniecību Dienvidāzijā un Dienvidaustrumāzijā.

VI

ES politikas satvars cīņai pret cilvēku tirdzniecību nodrošina visaptverošu pieeju cilvēku tirdzniecības problēmu risināšanai, kaut arī daži aspekti vēl nav pilnībā izstrādāti vai neattiecas uz Dienvidāziju un Dienvidaustrumāziju. Komisija un EĀDD izmanto dažādus instrumentus, lai apkarotu cilvēku tirdzniecību vai nu tieši, vai netieši: cilvēktiesību dialogi ir īpaši noderīgi, citu instrumentu piemēri ir divpusēji dialogi un atbalsts reģionāliem forumiem (t. i., ASEAN un ASEM Āzijā). Līdz šim starp ES un kādu no Dienvidāzijas un Dienvidaustrumāzijas valstīm nav izveidota neviena jauna partnerība, kas paredzēta cīņai pret cilvēku tirdzniecību.

VII

Neraugoties uz konkrētām nepilnībām, lielākā daļa pārbaudīto projektu Dienvidāzijā un Dienvidaustrumāzijā deva zināmus pozitīvus rezultātus cīņā pret cilvēku tirdzniecību, tomēr pastāvēja bažas par ilgtspēju. Kopš 2009. gada cīņa pret cilvēku tirdzniecību reģionos kopumā ir uzlabojusies, tomēr starp valstīm ir ievērojamas atšķirības un ir grūti sasaistīt kopējo attīstību ar rezultātiem, kuri sasniegti ar konkrētām ES darbībām. Projektu atlases sistēma nesekmēja visaptverošu pieeju, un projektu izstrādē bija nepilnības, īpaši mērķu un rādītāju formulēšanā. Turklāt īstenošanu kavēja vietējie ierobežojumi un kavēšanās.

VIII

Pamatojoties revīziju, mēs iesakām Komisijai sadarbībā ar EĀDD

• izstrādāt stratēģisko satvaru cilvēku tirdzniecības apkarošanai, padarot to piemērotāku Dienvidāzijai un Dienvidaustrumāzijai;
• optimizēt projektu ietekmi, tos integrējot visaptverošā satvarā.

Ievads

Pamatinformācija: cilvēku tirdzniecība

01

Cilvēku tirdzniecība ir smags noziegums un rupjš cilvēktiesību pārkāpums. Cietušos izmanto vai nu viņu valstī, vai ārzemēs cilvēku tirgotāju labā. Neviena valsts nav pasargāta no šīs parādības neatkarīgi no tā, vai cietušajiem tā ir izcelsmes, tranzīta un/vai galamērķa valsts. Cilvēku tirdzniecība ir kļuvusi par pasaules mēroga drošības apdraudējumu, kā tas atspoguļots novērtējumos, kurus sagatavojušas ES, ANO un ASV¹.

02

Pastāv plaša vienprātība par nepieciešamību izskaust cilvēku tirdzniecību. 170 valstis² ir ratificējušas Apvienoto Nāciju Organizācijas Konvencijas pret transnacionālo organizēto noziedzību Protokolu par cilvēku tirdzniecības, jo sevišķi tirdzniecības ar sievietēm un bērniem, novēršanu, apkarošanu un sodīšanu par to (Palermo protokolu), kuru pieņēma 2000. gadā. Palermo protokols bija pirmais starptautiskais juridiski saistošais instruments, kurā par cilvēku tirdzniecības definīciju bija panākta vienošanās.

03

Cilvēku tirdzniecība nozīmē ekspluatācijas nolūkos izdarītu cilvēku vervēšanu, pārvadāšanu, nodošanu, slēpšanu vai saņemšanu, izmantojot spēku, krāpšanu vai piespiešanu³. Cilvēku tirdzniecībai ir īpaši raksturīga dzimumu dimensija (t. i., lielākā daļa cietušo ir sievietes un meitenes). Tas jāņem vērā atbalsta pasākumu izstrādē. Piespiedu darbs un seksuāla izmantošana ir visizplatītākie ekspluatācijas veidi visā pasaulē. Citi cilvēku ekspluatācijas veidi ir bērnu darbs, orgānu izņemšana un piespiedu laulības.

04

Cilvēku tirdzniecība, tāpat kā citi noziegumi, ir slepena darbība, kuru ir grūti novērot un mērīt. Šķērsojot robežas, cilvēku tirdzniecība bieži notiek no mazāk attīstītām valstīm uz attīstītākām. Lielākā daļa cietušo personu ir pārdotas savas valsts (42 %) vai reģiona (36 %) robežās, un cietušās personas un cilvēku tirgotāji bieži ir no vienas un tās pašas vietas, runā vienā un tajā pašā valodā vai arī ir ar vienu un to pašu etnisko piederību. Cilvēku tirdzniecību nevar nošķirt no nabadzības, izglītības un veselības aprūpes pieejamības, diskriminācija dzimuma dēļ vai netaisnīgas izturēšanās pret mazākumtautībām. Ir vispāratzīts, ka nabadzība, dzimumu diskriminācija un konflikti ir svarīgākie problēmas pamatcēloņi.

05

Ekonomikas globalizācija ir veicinājusi cilvēku tirdzniecību. Plaša tirgus piekļuve lētam darbaspēkam un lētiem produktiem vairo iespējas cilvēku tirgotājiem gūt labumu no neaizsargātu cietušo ekspluatācijas. Tādējādi globalizācija ir palielinājusi iespējamību, ka preču un pakalpojumu patērētāji ir netieši saistīti ar cilvēku tirdzniecību, piemēram, ar to, ka bērnus piespiež šūt futbola bumbas, ka migrantiem nākas strādāt par zvejniekiem verdzībai tuvos apstākļos un ka pusaudzis, kas aizbēg no mājām, kļūst par cilvēku tirdzniecības upuri seksuālo pakalpojumu jomā tūrisma galamērķa tuvumā.

06

Šie faktori izskaidro plašsaziņas līdzekļu pievērsto uzmanību cilvēku tirdzniecības problēmai visā pasaulē. Pulicera balvu par kalpošanu sabiedrībai 2016. gadā piešķīra žurnālistu grupai, kas veica starptautisku izmeklēšanu saistībā ar zvejas nozari Dienvidaustrumāzijā, kuras rezultātā tika atbrīvoti vairāk nekā 2000 vergu. Viņu nozvejotajām jūras veltēm varēja izsekot līdz lielveikaliem un lolojumdzīvnieku barības piegādātājiem attīstītajās valstīs.

07

Cilvēku tirdzniecība tiešām ir ļoti ienesīgs noziedzības veids. Eiropas Policijas birojs (Eiropols) lēš, ka ieņēmumi no cilvēku tirdzniecības pārsniedz 29 miljardus EUR gadā⁴. Kaut arī ticamu statistikas datu trūkuma dēļ ir grūti precīzi noteikt cilvēku tirdzniecības apmēru, uzskata, ka mūsdienu verdzības apstākļos ir nonākuši 46 miljoni cilvēku⁵.

08

Tiek lēsts, ka Āzijā – pasaules visapdzīvotākajā reģionā – dzīvo divas trešdaļas no to iedzīvotāju kopējā skaita, kuri pakļauti mūsdienu verdzībai. Āzija ir arī nozīmīga starpreģionālās cilvēku tirdzniecības upuru izcelsmes vieta⁶. Plašsaziņas līdzekļos atspoguļotie cilvēku tirdzniecības gadījumi ir pievērsuši valstu valdību, starptautisko organizāciju, pilsoniskās sabiedrības un līdzekļu devēju uzmanību cīņai pret cilvēku tirdzniecību šajā reģionā.

09

Cilvēku tirdzniecības novēršana prasa ilgstošus pūliņus. Ir nepieciešama attieksmes maiņa, tiesiskuma piemērošana un stipra pilsoniskā sabiedrība. Uz cilvēktiesībām vērstu projektu ilgtspēja vienmēr ir grūts uzdevums, jo tai bieži ir vajadzīgs līdzekļu devēju pastāvīgs atbalsts un valsts apņemšanās uzturēt sasniegtos rezultātus. Turklāt cilvēku tirdzniecības plūsmas un prakses ir dinamiskas un pielāgojamas tiesībaizsardzības iniciatīvām. Tāpat kā saistībā ar citiem cilvēktiesību jautājumiem tikai ilgtermiņā būs iespējams izvērtēt, vai īstenotie pasākumi ir palīdzējuši izskaust cilvēku tirdzniecību.

ES loma un dalībnieki cīņā pret cilvēku tirdzniecību ārpus ES robežām

10

ES stratēģisko satvaru cilvēku tirdzniecības apkarošanai trešās valstīs ieviesa 2009. gadā, kad Padome pieņēma Rīcības dokumentu par to, kā stiprināt ES ārpolitikas aspektu, apkarojot cilvēku tirdzniecību⁷. Šajā dokumentā ES un dalībvalstis bija aicinātas koordinēt rīcību, lai partnerībā ar trešām valstīm, reģioniem un organizācijām starptautiskā līmenī novērstu un apkarotu cilvēku tirdzniecību. Šo pieeju apstiprināja plašākā brīvības, drošības un tiesiskuma telpas daudzgadu programmā 2010.–2014. gadam (Stokholmas programma)⁸.

11

Ar Lisabonas līgumu ES metode tika paplašināta uz jomām, kuras pirms tam attiecināja uz policijas un tiesu iestāžu sadarbības pīlāru⁹, un šī pārmaiņa palielināja Komisijas lomu cīņā pret cilvēku tirdzniecību. Direktīva 2011/36/ES par cilvēku tirdzniecības novēršanu un apkarošanu un cietušo aizsardzību¹⁰ (Direktīva) atkārto aicinājumu nodrošināt vispusīgu ES pieeju, kurā apvienota gan iekšējā, gan ārējā dimensija. Direktīvā dalībvalstis ir aicinātas sekmēt darbu, ko veic ES koordinators cilvēku tirdzniecības apkarošanas jomā, lai veicinātu “saskaņotu un konsolidētu Savienības stratēģiju”.

12

Komisija 2012. gadā pieņēma ES Stratēģiju cilvēku tirdzniecības izskaušanai 2012.–2016. gadā (Stratēģija cilvēku tirdzniecības izskaušanai). Tā noteica vispārēju politikas satvaru un izcēla piecas prioritātes, uz kurām ES jākoncentrējas: upuru aizsardzība, neaizsargātu personu ekspluatācijas novēršana, cilvēku tirdzniecības veicēju kriminālvajāšana, pastiprināta koordinācija un sadarbība un zināšanu apmaiņa. Stratēģijā cilvēku tirdzniecības izskaušanai bija ietvertas 40 darbības, kuras jāīsteno ES iestādēm un dalībvalstīm. Cilvēku tirdzniecības apkarošanas stratēģija laikposmam pēc 2016. gada vēl nav iesniegta (stāvoklis 2017. gada aprīlī).

13

Nav tāda ES finansēšanas instrumenta, kas būtu īpaši vērsts uz cilvēku tirdzniecības apkarošanu. Tas nozīmē, ka finansējums tiek nodrošināts ar dažādiem izkliedētiem instrumentiem, sākot no drošības programmām līdz izteiktiem attīstības instrumentiem. Katram instrumentam ir atšķirīgs juridiskais pamats; daži instrumenti ietver cīņu pret cilvēku tirdzniecību kā vienu no konkrētajiem mērķiem, bet citi atsaucas uz plašākiem jautājumiem, piemēram, cīņu pret organizēto noziedzību, tiesiskuma piemērošanu vai nelegālo imigrāciju.

14

Kopumā tas nozīmē, ka ir grūti sagatavot visaptverošus datus par kopējo finansējumu, ko ES piešķir cilvēku tirdzniecības problēmas risināšanai¹¹. Komisijas 2016. gada ziņojumā par gūtajiem panākumiem cīņā pret cilvēku tirdzniecību¹² ir atzīmēts, ka no 2011. līdz 2013. gadam Starptautiskās sadarbības un attīstības ģenerāldirektorāts (DEVCO ĢD) finansēja 53 projektus aptuveni 37 miljonu EUR apmērā. Tajā nav sniegta ne informācija par projektiem, kurus pārvalda Kaimiņattiecību politikas un paplašināšanās sarunu ģenerāldirektorāts (NEAR ĢD) vai Ārpolitikas instrumentu dienests, ne arī informācija par to, vai finansējums, ko pārvalda Migrācijas un iekšlietu ģenerāldirektorāts, sniedza labumu trešām valstīm.

15

Attiecībā uz Dienvidāziju un Dienvidaustrumāziju DEVCO ĢD ir galvenais dienests, kas ir atbildīgs par attīstības palīdzības pārvaldību. Svarīgākie instrumenti, kurus DEVCO ĢD izmanto cilvēku tirdzniecības apkarošanas projektu atbalstam, ir attīstības sadarbības instruments (ASI) un Eiropas Demokrātijas un cilvēktiesību instruments (EIDHR).

Revīzijas tvērums un pieeja

16

ES atbilde uz cilvēku tirdzniecību var izpausties dažādos veidos, piemēram, kā finansiāla palīdzība, politisks dialogs vai daudzpusēji pasākumi¹³. Tādējādi ES ir iespēja izmantot pilnu instrumentu un resursu klāstu, lai tās ārējo darbību cīņā pret cilvēku tirdzniecību padarītu konsekventāku, efektīvāku un stratēģiskāku. To sauc par ES visaptverošo pieeju, kurā pievērsta uzmanība arī ES iestāžu un dalībvalstu dalītai atbildībai¹⁴.

17

Mēs nolēmām revīzijā pievērsties Dienvidāzijas un Dienvidaustrumāzijas reģioniem tāpēc, ka šajos reģionos cilvēku tirdzniecība ir ļoti izplatīta, un Padomes noteikto prioritāšu dēļ. 2016. gada globālajā verdzības indeksā ir konstatēts, ka pasaulē ir gandrīz 46 miljoni cilvēku tirdzniecības upuru, no kuriem gandrīz divas trešdaļas vai nu atrodas Āzijā, vai arī ir no tās cēlušies; Dienvidāzija un Dienvidaustrumāzija¹⁵ kopā ietver diezgan lielu skaitu valstu, ko Padome ir atzinusi par prioritārām cilvēku tirdzniecības apkarošanā.

18

Revīzijā tika pārbaudīts, vai ES atbalsts cīņai pret cilvēku tirdzniecību Dienvidāzijā un Dienvidaustrumāzijā bija efektīvs. Šā novērtējuma vajadzībām revīzijā tika rastas atbildes uz turpmāk minētajiem apakšjautājumiem.

1. Vai Eiropas Savienībai bija visaptveroša pieeja cīņai pret cilvēku tirdzniecību Dienvidāzijā un Dienvidaustrumāzijā?
2. Vai ES projekti efektīvi palīdzēja risināt cilvēku tirdzniecības problēmu Dienvidāzijā un Dienvidaustrumāzijā?

19

Mēs apzinājām un pārbaudījām visus ar cīņu pret cilvēku tirdzniecību saistītos projektus, kuri īstenoti Dienvidāzijā un Dienvidaustrumāzijā laikposmā no 2009. līdz 2015. gadam (sk. I. pielikumu) un kuru kopējais finansējums ir 31 miljons EUR. ES 2009. gadā pieņēma pirmo stratēģisko satvaru cilvēku tirdzniecības apkarošanai trešās valstīs (Rīcības dokuments, sk. 10. punktu). Komisija mums iesniedza sarakstu ar cilvēku tirdzniecības novēršanas projektiem Dienvidāzijā un Dienvidaustrumāzijā (22 projekti, kopsumma 13 miljoni EUR), ko mēs papildinājām ar citiem projektiem Dienvidāzijā un Dienvidaustrumāzijā, kuriem ir skaidra saikne ar cīņu pret cilvēku tirdzniecību (vēl 13 projekti 18 miljonu EUR apmērā). Šie 35 projekti aptvēra desmit no 19 valstīm šajos reģionos¹⁶.

20

Mūsu revīzijas darbā ietilpa Komisijas un Eiropas Ārējās darbības dienesta (EĀDD) dokumentu pārbaude, Komisijas un EĀDD darbinieku iztaujāšana un revīzijas apmeklējums Taizemē, kas ir galvenais ANO darbības centrs Āzijā un Klusā okeāna reģionā. Šā apmeklējuma mērķis bija savākt papildu informāciju un iztaujāt darbiniekus ES delegācijā, valsts iestāžu pārstāvjus, saņēmējus, citus līdzekļu devējus un pilsoniskās sabiedrības organizācijas. Apmeklējuma laikā revidenti tikās arī ar attiecīgu ANO aģentūru reģionālo biroju pārstāvjiem.

Apsvērumi

ES politikas satvars cīņai pret cilvēku tirdzniecību lielā mērā nodrošina visaptverošu pieeju cilvēku tirdzniecības problēmu risināšanai, kaut arī daži aspekti vēl nav pilnībā izstrādāti

ES politikas satvars cīņai pret cilvēku tirdzniecību ir izklāstīts vairākos savstarpēji saistītos dokumentos

21

Šajā iedaļā mēs izvērtējam, vai ES ir balstījusi savu stratēģiju uz atbilstīgiem un ticamiem datiem par cilvēku tirdzniecību; vai tā ir noteikusi mērķus, kā arī skaidras un atbilstīgas prioritātes, kuras aptver krimināltiesību un cilvēktiesību aspektus, un vai tā ir pievērsusies cilvēku tirdzniecības problēmai kā prioritātei valstu cilvēktiesību stratēģijās.

Stratēģija cilvēku tirdzniecības izskaušanai ir augsta līmeņa dokuments, kurā sniegti ierobežoti norādījumi par ārējo dimensiju cīņai pret cilvēku tirdzniecību

22

Sagatavojot Stratēģiju cilvēku tirdzniecības izskaušanai, trūka pietiekamu un salīdzināmu statistikas datu. Papildus tam, ka ir grūti iegūt datus par jebkuru noziedzīgu darbību¹⁷, ar Dienvidāzijas un Dienvidaustrumāzijas valstīm nenotiek izlūkdatu apmaiņa par cilvēku tirdzniecību.

23

Šajā stratēģijā ietilpst 40 darbības, kuras ir iedalītas piecās prioritātēs (cietušo aizsardzība, novēršana, cilvēku tirgotāju kriminālvajāšana, pastiprināta koordinācija un sadarbība un zināšanu apmaiņa). Tikai viena no 40 darbībām ir saistīta ar cīņas pret cilvēku tirdzniecību ārējo dimensiju. Līdz 2017. gada aprīlim Komisija nav ne publicējusi visaptverošu to rezultātu vērtējumu, kas sasniegti saskaņā ar Stratēģiju cilvēku tirdzniecības izskaušanai, ne iesniegusi cilvēku tirdzniecības apkarošanas politikas satvaru laikposmam pēc 2016. gada¹⁸.

24

Stratēģijā cilvēku tirdzniecības izskaušanai netika iekļauti konkrēti mērķi un uzdevumi, kas būtu noderējuši mērķtiecīgu darbību sagatavošanā uz vietas un sasniegto rezultātu novērtēšanā. Stratēģijā bija norādīts, ka “jāizstrādā prioritāro trešo valstu un reģionu saraksts jaunu partnerību izveidei. Lai izvērstu sadarbību, veidotu partnerības un uzlabotu koordināciju un saskanību, 2013. gadā ES delegācijās, kuras atrodas prioritārajās trešās valstīs, varētu izveidot sadarbības mehānismus cilvēku tirdzniecības jautājumos”.

25

Pamatojoties uz Komisijas priekšlikumu, Padome 2012. gada decembrī vienojās par šādu prioritāro reģionu un valstu sarakstu¹⁹. Ņemot vērā ierobežoto finansējumu, mēs konstatējām, ka ģeogrāfiskā prioritāšu noteikšana nebija pietiekami konkrēta darbības vadīšanai, jo lielākā daļa jaunattīstības valstu bija iekļautas vai nu atsevišķi, vai kā ģeogrāfiskā reģiona daļa. Turklāt nebija izvērtēti ar šo pieeju sasniegtie rezultāti. Nenotika arī regulāra atjaunināšana vai apstiprināšana attiecībā uz to, vai ģeogrāfiskās prioritātes joprojām bija aktuālas. Dienvidāzijas un Dienvidaustrumāzijas ģeogrāfiskās prioritātes ietver Vjetnamu, Zīda ceļa reģionu²⁰ (īpaši Indiju) un Dienvidaustrumāzijas valstis (īpaši Taizemi, Laosu, Kambodžu un Filipīnas).

Stratēģiju cilvēku tirdzniecības izskaušanai papildina citi politikas dokumenti

26

Cilvēku tirdzniecība ir kompleksa parādība, kuru var risināt no dažādiem aspektiem. Attiecībā uz cilvēktiesību aspektu attiecīgie dokumenti, kas papildina ES pieeju cilvēku tirdzniecības problēmai, ir Eiropas programma migrācijas jomā, Eiropas Drošības programma, ES Rīcības plāns cīņai pret migrantu kontrabandu (2015.–2020. gads), Rīcības plāns cilvēktiesību un demokrātijas jomā (2015.–2019. gads), jaunais satvars ES pasākumiem saistībā ar dzimumu līdztiesības un pilnvērtīgu iespēju nodrošināšanu sievietēm ES ārējās attiecībās (2016.–2020. gads) un ES Stratēģiskā iesaiste dzimumu līdztiesības jomā (2016.–2019. gads).

27

ES ir apņēmusies visās ārējās darbības jomās bez izņēmuma veicināt cilvēktiesības²¹. Strādājot ar divpusējiem partneriem, ES iecienītākais mehānisms ir individuālas pieejas izstrāde, kas tiek atspoguļota vietējā valsts cilvēktiesību stratēģijā²². Šīs stratēģijas ir izstrādātas tā, lai ES un dalībvalstis tās integrētu, tās kalpo par pamatu cilvēktiesību dialogam, un ES delegācijas un centrālie dienesti tām regulāri seko līdzi gada progresa ziņojumos un pārskatos.

28

ES ir izstrādājusi cilvēktiesību stratēģijas visām valstīm, uz kurām attiecas revīzija. Dalībvalstis ir aktīvi piedalījušās šo stratēģiju izveidē, sākot no sagatavošanas līdz pat apstiprināšanas posmam. Dalībvalstu iesaiste ietvēra pārstāvjus Padomes Āzijas un Okeānijas jautājumu darba grupā (COASI) un Cilvēktiesību jautājumu darba grupā (COHOM), šīs darba grupas ir atbildīgas par darbu ar Āziju vai ar cilvēktiesībām kopumā²³. Abu darba grupu līdzdalība nodrošināja reģionālo un tematisko konsekvenci.

29

Cilvēku tirdzniecības jautājumi parasti ir iekļauti cilvēktiesību stratēģijās veidā, kādu EĀDD uzskata par vispiemērotāko un pieņemamāko ES un partnervalstij, nodrošinot efektīvu līdzsvaru starp cilvēku tirdzniecības problēmu un citiem prioritāriem jautājumiem. Cilvēktiesību stratēģijās, ko mēs caurlūkojām, bija pienācīgi risināti attiecīgie cilvēku tirdzniecības jautājumi iedaļās, kuras attiecās uz sieviešu, bērnu un minoritāšu tiesībām.

30

Cīņa pret cilvēku tirdzniecību kā noziegumu šādā aspektā galvenokārt bija apskatīta ES 2013. gada smagās un organizētās noziedzības draudu novērtējuma ziņojumā, kurā cilvēku tirdzniecība bija norādīta kā viens no galvenajiem draudiem Eiropas Savienībai (novērtējums apstiprināts 2017. gadā²⁴). Tā rezultātā Padome apstiprināja daudzgadu stratēģisko plānu attiecībā uz cīņu pret cilvēku tirdzniecību, kā arī ikgadējus operatīvos rīcības plānus. Šajos dokumentos uzmanība ir pievērsta cilvēku tirdzniecības kā nozieguma aspektam, kas Stratēģijā cilvēku tirdzniecības izskaušanai nav ietverts. Tajos ir izvērstāk apskatīts cīņas pret cilvēku tirdzniecību tiesībaizsardzības aspekts Eiropā un tādējādi ir iekļauts ierobežots skaits darbību trešās valstīs. Neviena no šīm darbībām neattiecas uz valstīm Dienvidāzijā un Dienvidaustrumāzijā.

ES politikas satvaru atbalsta dažādi instrumenti: īpaši noderīgs ir cilvēktiesību dialogs, savukārt citus instrumentus varētu izmantot vairāk, lai cīnītos pret cilvēku tirdzniecību Dienvidāzijā un Dienvidaustrumāzijā

31

Šajā iedaļā mēs izvērtējam, vai dažādu instrumentu (tostarp plānošanas, koordinācijas un cilvēktiesību dialoga) izmantošana veicināja visaptverošu rīcību. Mēs arī novērtējam, vai partnerības cīņai pret cilvēku tirdzniecību tika noslēgtas ar trešām valstīm, reģioniem un starptautiskām organizācijām Dienvidāzijā un Dienvidaustrumāzijā.

ES sniedz finansiālu palīdzību, lai cīnītos pret cilvēku tirdzniecību Dienvidāzijā un Dienvidaustrumāzijā, bet plānošanā nebija iekļauts vispārējs pamatojums un virziens un plānošanas potenciāls netika pilnībā izmantots

32

Nav tāda ES finansēšanas instrumenta, kas būtu īpaši vērsts uz cilvēku tirdzniecības apkarošanu. Tas nozīmē, ka esošie instrumenti ir jāizmanto koordinēti, lai finansētu pasākumus šajā jomā. Revidētie projekti tika finansēti, izmantojot attīstības sadarbības instrumentu (ASI) un Eiropas Demokrātijas un cilvēktiesību instrumentu (EIDHR), ar kuriem var finansētu darbības, kuras ir saistītas ar cilvēku tirdzniecības cilvēktiesību dimensiju Dienvidāzijā un Dienvidaustrumāzijā. Komisija pašlaik caurskata šos ārējās finansēšanas instrumentus, proti, veic ASI un EIDHR starpposma novērtējumu, ko paredzēts pabeigt 2017. gada vidū.

33

Plānošanas procesā Komisija, EĀDD un dalībvalstis piedalās atbalsta stratēģiju definēšanā, kā arī prioritāšu un finanšu instrumentu piešķīrumu noteikšanā. Visas pārbaudītās valstis iekļāva vismaz vienu stratēģijas dokumentu, kas pieņemts pēc Stratēģijas cilvēku tirdzniecības izskaušanai. Plānošanas dokumentos desmit valstīm, kuras bija aptvertas revīzijā, nebija iekļauta neviena atsauce uz Stratēģiju cilvēku tirdzniecības izskaušanai vai Padomes ģeogrāfiskajām prioritātēm.

34

Turklāt nav visaptverošu datu par finansiālo atbalstu, ko ES sniedza cīņai pret cilvēku tirdzniecību 2009.–2015. gada periodā²⁵. Komisija uztur datubāzi par projektiem cīņai pret cilvēku tirdzniecību (cilvēku tirdzniecības novēršanai paredzētās tīmekļa vietnes datubāze). Tomēr mēs konstatējām, ka datubāzē nav pilnīgas informācijas par finansējumu. Tādējādi attiecīgie lēmumu pieņēmēji un praktiķi to nevar efektīvi izmantot prioritāšu noteikšanā un darbību virzīšanā. Tas ir tāpēc, ka nav skaidru kritēriju, ar kuriem definē, kas uzskatāms par darbību cīņai pret cilvēku tirdzniecību (sk. III pielikumu)²⁶. Tas nozīmē, ka mēs nevaram izvērtēt, vai līdzekļu sadalījums starp reģioniem atbilst Padomes prioritātēm.

35

Lielākā daļa ES finansiālā atbalsta cīņai pret cilvēku tirdzniecību Dienvidāzijā un Dienvidaustrumāzijā tiek sniegta, izmantojot ES dotācijas (sk. 46. punktu). 2014. gadā Komisija izdeva oficiālus norādījumus ES delegācijām palielināt dotāciju minimālo summu valstu uzaicinājumiem iesniegt priekšlikumus, lai samazinātu līgumu skaitu²⁷. Komisija uzskata, ka darbs ar lielākām un profesionālākām NVO nodrošinās labāku pārvaldību un labāku koncepciju. Tomēr šajā lēmumā nav pilnībā atzīts, ka to NVO skaits, kuras aktīvi darbojas cīņā pret cilvēku tirdzniecību, katrā valstī ir atšķirīgs, un dažās valstīs var būt grūti izveidot grupas ar vajadzīgo pieredzi.

Cilvēktiesību dialogs ir bijis noderīgs instruments cilvēku tirdzniecības apkarošanā

36

Attīstības palīdzības instrumenti var palīdzēt novērst cilvēku tirdzniecību cilvēktiesību aspektā. Viens no svarīgākajiem ES instrumentiem cilvēktiesību veicināšanai ir regulāri dialogi ar partnervalstīm. Šie dialogi ir diplomātiski instrumenti, kas veicina diskusiju par jutīgiem cilvēktiesību jautājumiem. Cilvēktiesību dialoga efektivitāte izriet no tā spējas ietekmēt citas politikas jomas, piemēram, attīstības sadarbību un tirdzniecību, un augstāka līmeņa politiskus dialogus.

37

Politikas dialogu var veicināt ar konkrētu atbalstu, izmantojot tehniskās palīdzības instrumentus – Tehniskās palīdzības un informācijas apmaiņas instrumentu un politikas dialoga atbalsta mehānismu.

38

ES risina cilvēktiesību dialogus ar vairāk nekā 40 valstīm, tostarp desmit Dienvidāzijas un Dienvidaustrumāzijas valstīm, kuras aptvertas šajā revīzijā. Šie dialogi ir izveidoti saskaņā ar ES pamatnostādnēm par cilvēktiesību dialogiem, kurās ES delegācijām ir piešķirta svarīga loma sagatavošanas, īstenošanas un komunikācijas posmos. Attiecībā uz desmit revīzijā aptvertajām valstīm cilvēktiesību dialogs notiek regulāri, nodrošinot ES iespēju apspriest svarīgus ar cilvēku tirdzniecību saistītus jautājumus. Iekšējo ziņošanu par diskusijām, kas notikušas cilvēktiesību dialoga laikā, EĀDD izmanto kā atsauci EIDHR plānošanai.

39

Pirms katra dialoga EĀDD struktūrvienības, kas atbildīgas par attiecīgo reģionu un cilvēktiesībām, izstrādā ES nostāju. Tam bieži ir vajadzīga prioritāšu piešķiršana tematiem. Visās desmit valstīs bija vismaz viens dialogs, kas ietvēra vismaz vienu ar cilvēku tirdzniecību saistītu aspektu. Mēs konstatējām, ka centrālo dienestu attiecīgo EĀDD cilvēktiesību struktūrvienību iesaiste veicināja daudzpusējo cilvēku tirdzniecības apkarošanas iniciatīvu un ES stratēģisko cilvēktiesību mērķu saskaņotību attiecībā uz Dienvidāzijas un Dienvidaustrumāzijas valstīm.

ES ir atbalstījusi reģionālās iniciatīvas visaugstākajā līmenī, bet vēl nav iesaistījusies mērķtiecīgās partnerībās cīņai pret cilvēku tirdzniecību ne ar vienu no Dienvidāzijas un Dienvidaustrumāzijas valstīm

40

Viens no galvenajiem ES partneriem reģionā ir Dienvidaustrumāzijas valstu asociācija (ASEAN), kura pēc Padomes uzskatiem “dod būtiskāko ieguldījumu Āzijas un Klusā okeāna reģiona stabilitātē”²⁸. Šajā kontekstā ES jau agrāk ir atbalstījusi ASEAN cilvēktiesību mehānisma izstrādi un ASEAN Starpvaldību cilvēktiesību komisijas izveidi. ASEAN 27. augstākā līmeņa sanāksmē 2015. gadā tika apstiprināta juridiski saistoša ASEAN Konvencija pret cilvēku, īpaši sieviešu un bērnu, tirdzniecību²⁹. Pēc tam, kad Konvenciju bija ratificējušas sešas valstis (tas ir minimālais ratificējušo valstu skaits)³⁰, tā stājās spēkā 2017. gada martā.

41

Bali process ir iniciatīva, ar kuru risina konkrētus cilvēku kontrabandas, cilvēku tirdzniecības un neatbilstīgas migrācijas jautājumus reģionā. To koordinē Indonēzija un Austrālija, un tajā ir iesaistījušies vairāk nekā 48 locekļi, tostarp Apvienoto Nāciju Organizācijas Augstais komisārs bēgļu jautājumos, Starptautiskā Migrācijas organizācija (IOM) un UNODC. Komisija un 12 ES dalībvalstis piedalās kā novērotājas. Lai gan Bali process galvenokārt ir pievērsies migrācijas jautājumiem (tam ir migrācijas ekspertu saraksts, bet ne cilvēku tirdzniecības ekspertu saraksts), tā ietvaros tika izveidota darba grupa cilvēku tirdzniecības jautājumos, kura pirmo reizi sanāca 2015. gada martā.

42

Spēcīgas ekspertu kopienas trūkums jautājumos par cīņu pret cilvēku tirdzniecību ir ietekmējis zināšanu apmaiņas sekmēšanu. Komisija sagatavoja ar cīņu pret cilvēku tirdzniecību saistīto kontaktpunktu sarakstu³¹, bet tas nebija pilnīgs (Indonēzija, Mjanma, Nepāla, Pakistāna un Taizeme tajā nebija iekļautas). Šiem kontaktpunktiem tika nodrošinātas tikai sākotnējas mācības un informatīvie materiāli. ES delegācijas izmantoja cilvēktiesību kontaktpunktu esošās struktūras. Kaut arī šāda rīcība bija pamatota lietderības aspektā, rezultātā tika uzkrāts mazāk specializētu zināšanu cilvēku tirdzniecības apkarošanas jomā.

43

Visas Dienvidāzijas un Dienvidaustrumāzijas valstis ir Palermo protokola dalībnieces (sk. 2. punktu), izņemot Bangladešu, Butānu, Laosu un Nepālu³². Stratēģija cilvēku tirdzniecības izskaušanai aicina izmantot partnerības, lai apkarotu cilvēku tirdzniecību ārpus ES robežām. Papildus divpusējiem dialogiem Eiropas Savienībai ir izveidojušās ilgstošas attiecības un partnerības ar ASEAN un Āzijas un Eiropas sanāksmes (ASEM) forumiem. ES šos forumus izmanto kā struktūras cīņai pret cilvēku tirdzniecību. Līdz šim starp ES un kādu no Dienvidāzijas un Dienvidaustrumāzijas valstīm nav izveidota neviena jauna partnerība, kas paredzēta cīņai pret cilvēku tirdzniecību.

Neraugoties uz konstatētajām nepilnībām, lielākā daļa projektu, kuri veltīti cīņai pret cilvēku tirdzniecību, deva pozitīvus rezultātus, tomēr pastāvēja bažas par ilgtspēju

Projektu atlases sistēma nesekmēja visaptverošu pieeju, un projektu izstrādē bija nepilnības, īpaši mērķu un rādītāju formulēšanā

44

Šajā iedaļā mēs izvērtējam, vai projekti atbilda ES politikas stratēģijas prioritātēm un darbībām, vai projektiem bija atbilstīgi mērķi un rādītāji³³ un vai Komisija savlaicīgi novērsa koncepcijas nepilnības.

Projekti atbilda vispārējai Stratēģijai cilvēku tirdzniecības izskaušanai, taču tie tika pārvaldīti kā vienreizēji pasākumi

45

Mēs konstatējām, ka visi 35 ar cīņu pret cilvēku tirdzniecību saistītie projekti, kurus mēs pārbaudījām, atbilda Stratēģijai cilvēku tirdzniecības izskaušanai (apstiprināta 2012. gadā), attiecīgajai ES valsts stratēģijai un valsts cilvēktiesību stratēģijai, kā arī konkrētu atbalsta instrumentu plānošanas dokumentiem. Projekti galvenokārt bija vērsti uz cilvēktiesību aspektiem, un tajos bija konsekventi uzsvērtas sieviešu un bērnu tiesības un labklājība.

46

Projekti lielākoties bija atlasīti, izsludinot uzaicinājumus iesniegt priekšlikumus (32 no 35 projektiem). Priekšlikumi tika novērtēti un salīdzināti ar citiem priekšlikumiem, kuri bija iesniegti tajā pašā uzaicinājumā. Salīdzināšanas mehānisma mērķis bija atlasīt labākos projektu priekšlikumus katrā uzaicinājumā, bet netika izvērtēta iespējamā sinerģija un mijiedarbība ar citiem projektiem vai instrumentiem.

47

Tā kā projektus atlasīja, izmantojot uzaicinājumus, katra atlase bija vienreizējs pasākums, kurā Komisijai bija ierobežotas iespējas nodrošināt (laika un norādījumu ziņā³⁴), lai atlasīto projektu portfelis būtu vērsts uz visām piecām prioritātēm, kas noteiktas Stratēģijā cilvēku tirdzniecības izskaušanai (sk. 22. punktu). Mēs konstatējām, ka neviens no paraugā iekļautajiem projektiem nebija galvenokārt orientēts uz kriminālvajāšanu vai zināšanu apmaiņu, bet lielākā daļa bija vērsta uz novēršanu un/vai aizsardzību (kopumā 31 projekts). Tikai viens projekts³⁵ pievērsās cilvēku tirdzniecības kā nozieguma aspektam, tostarp darbībām, kuras nodrošinātu iespējas tiesībaizsardzības amatpersonām apkarot ar cilvēku tirdzniecību saistītos noziegumus, atklājot un sagraujot noziedznieku tīklus.

Daudziem projektiem bija vāji mērķi un/vai rādītāji

48

Bija problēmas ar daudzu projektu (23) mērķu un/vai rādītāju definēšanu³⁶. Mērķi bieži vien nebija pietiekami konkrēti vai izmērāmi (attiecīgi 14 un 8 projekti). Rādītāji bija īpaši vāji attiecībā uz pamatotību, ticamību un ērtu izmantošanu, un reizēm tie tika izteikti skaitļos tādā veidā, kas nebija nozīmīgs.

49

Lai gan 21 projektā bija plānots veikt sākotnējā stāvokļa apsekojumus, šo apsekojumu efektivitāte un pievienotā vērtība bija atšķirīga. Divos gadījumos apsekojumi nebija noderīgi iekšējās uzraudzības sistēmai vai intervences loģiskā ietvara uzlabošanai, jo tie bija sagatavoti novēloti, nebija pietiekami izvērsti vai neatbilda projekta rādītājiem pilnībā³⁸. Tomēr attiecībā uz četriem projektiem (Bangladesh1, Bangladesh3, Nepal2 un Nepal3) apsekojumi bija sagatavoti projekta sākumā un kalpoja par noderīgu sākuma punktu projekta rezultātu uzraudzībā un novērtēšanā.

Komisija savlaicīgi neizlaboja dažas nepilnības projektu koncepcijā, konkrēti, pirms dotācijas līguma parakstīšanas

50

Izstrādājot lielāko daļu projektu, tika ņemti vērā riski un gūtā pieredze, bet tikai septiņos projektos bija novērtēti riska iespējamības scenāriji (t. i., riska rašanās iespējamība un ietekme īstenošanās gadījumā)³⁹. Vairākos projektos vērtētāji konstatēja nepilnības loģiskajā ietvarā⁴⁰ priekšlikuma posmā, bet tās netika pilnībā ņemtas vērā projekta īstenošanā.

1. Indonesia1 gadījumā viens no pilnā priekšlikuma vērtētājiem vērsa uzmanību uz vājiem rādītājiem, bet tas netika atspoguļots novērtējuma ziņojumā un rādītāji netika mainīti.
2. Projekta Philippines2 vērtētāji norādīja, ka konkrētie mērķi bija formulēti vāji (“tikai daudzas darbības, kas ļoti līdzinās sagaidāmajiem rezultātiem”); tomēr šis jautājums netika risināts pirms dotācijas līguma parakstīšanas.
3. Nepal3 vērtētājs norādīja, ka “nebija veikts apsekojums par atsauces vērtībām vai salīdzinošā novērtēšana” un ka “loģiskais ietvars jāpārveido, iekļaujot atbilstošus kvantitatīvos rādītājus”. Šajā gadījumā apsekojums par atsauces vērtībām tika veikts kā projekta darbība un loģiskais ietvars tika pārskatīts līdz otrajam starpposma ziņojumam, tomēr daži rādītāji palika skaitļos neizsakāmi un subjektīvi⁴¹.

51

Vienā gadījumā (projektā Bangladesh5) ES delegācija pievērsās jautājumam par vāju loģisko ietvaru, kamēr projekts tika īstenots, un lūdza līdzekļu saņēmējam to labot. Tomēr izmaiņas tika veiktas tikai sešus mēnešus pirms projekta beigām 2016. gada aprīlī; tas nozīmē, ka delegācija iesaistījās pārāk vēlu (projekts ilgums bija trīs gadi).

52

Sagaidāmie rezultāti vairākumā projektu bija pietiekami reāli izstrādes posmā⁴². Tomēr bija izņēmumi.

1. Ar Komisiju apspriežot projekta Bangladesh1 paplašināšanu, kļuva skaidrs, ka projekta koncepcija bija pārāk vērienīga, īpaši tas attiecās uz datubāzes izmantošanu. Tā kā projektu īstenoja attālos rajonos, elektroenerģijas nepieejamība un interneta savienojamības problēmas bija nozīmīgi šķēršļi projekta darbību sekmīgai īstenošanai; šis fakts netika pienācīgi novērtēts projekta izstrādes posmā.
2. Vairākas atceltās darbības, kuras bija iekļautas projektā India1, bija pārlieku vērienīgas izstrādes posmā: projekta ietvaros bija paredzēts caurskatīt gaidāmos tiesību aktu grozījumus, kuri jau bija atkārtoti atlikti (kopš 2004. gada) un kuri nebija pieņemti projekta īstenošanas laikā (2011.–2014. g.).

Projektu īstenošanu apgrūtināja vietējie ierobežojumi un kavēšanās

53

Šajā iedaļā mēs cita starpā izvērtējam, vai Komisija pienācīgi uzraudzīja projektus un savlaicīgi reaģēja uz neparedzētām izmaiņām un vai projekti tika īstenoti saskaņā ar plānu (laiks, budžets un darbības).

Komisija uzraudzīja projektus pienācīgi, bet to īstenošanu ietekmēja ierobežota līdzdalība valsts līmenī, izmaiņas partneru darbību secībā un kavējumi

54

Mēs konstatējām, ka Komisija projektus pienācīgi uzraudzīja, tostarp uz vietas apmeklēja 26 projektus un īstenoja “uz rezultātiem vērstu uzraudzību”⁴³ četriem projektiem. Parasti Komisija īstenoja savlaicīgus koriģējošus pasākumus, lai atbalstītu projektu raitu īstenošanu⁴⁴. Tomēr mēs konstatējām, ka 14 projektu ilgtspējas pastāvīgā novērtēšana bija vāja (sk. 66. punktu), kaut arī vismaz dažos gadījumos šis aspekts bija skaidrs jau izstrādes posmā.

55

Līdz 2016. gada jūlijam 27 no 35 projektiem bija pabeigti. Tomēr 10 projektu⁴⁵ īstenošanas termiņš tika pagarināts par trim līdz divpadsmit mēnešiem. Puse no termiņu pagarinājumiem bija saistīta ar ārējiem faktoriem, piemēram, novēlotiem iestāžu apstiprinājumiem, politiskiem nemieriem un bažām par drošību; otra puse bija izskaidrojama ar iekšējiem projektu ierobežojumiem, kuri saistīti ar partneru spējām.

56

Astoņos projektos veica izmaiņas darbību loģiskajā secībā. Šīs izmaiņas ietekmēja saistīto darbību izpildi, un tas nozīmē, ka nebija iespējams pilnībā izmantot sinerģijas potenciālu. Mēs konstatējām, ka sākotnējā stāvokļa apsekojumi un novērtējumi nebija pieejami tad, kad tie bija vajadzīgi, mācību pasākumi notika novēloti un saistīto darbību prioritāšu noteikšana nebija ideāla.

57

Desmit mūsu pārbaudītajos gadījumos⁴⁶ vairākas svarīgas darbības nebija īstenotas, kā plānots. Iemesls bija valdības (pieci gadījumi), īstenošanas partnera (četri gadījumi) vai abu (viens gadījums) apņēmības trūkums, sk. 3. izcēlumu.

Budžeta izpildi apgrūtināja vietējo partneru ierobežotās spējas

58

Mēs konstatējām septiņus līdzekļu ievērojami nepilnīga izlietojuma gadījumus un piecus citus gadījumus, kuros budžeta izlietošanai bija vajadzīgi termiņa pagarinājumi⁴⁷. Dotāciju līgumos ir noteikts ES ieguldījuma maksimālais apmērs, un līdzekļu nepilnīgs izlietojums nav obligāti jāuztver negatīvi, īpaši, ja visi sagaidāmie rezultāti ir sasniegti. Tomēr, ja atlasītā priekšlikuma budžets ir ievērojami pārvērtēts un tas nav izlabots pirms līguma sagatavošanas, Komisija nevar pilnībā izmantot uzaicinājumu iesniegt priekšlikumus (un pieejamos līdzekļus), lai atbalstītu citus projektus. Dažos gadījumos mēs konstatējām, ka partneru sākotnējie priekšlikumi nebija reāli izpildāmi (pārāk vērienīgi / pārvērtēti) salīdzinājumā ar to spējām. Tam ir piemēri.

1. Vienā projektā (Regional1) izmantoja tikai 65 % no sākotnējā budžeta. Galvenais īstenošanas partneris piekrita, ka daudzas budžeta pozīcijas sākotnēji bija pārvērtētas (jo īpaši attiecībā uz aprīkojumu un kampaņas izdevumiem)⁴⁸.
2. Gandrīz puse no līguma vērtības projektā India3 nebija izmantota līdz projekta sākotnējam beigu datumam daļēji tāpēc, ka ilgtermiņa darbības saistībā ar palīdzību upuriem aptvēra, iespējams, pievilcīgāks (ilgāka termiņa, mērķtiecīgāks) valsts finansējums.
3. Projektam Regional2 bija vajadzīgi divi termiņa pagarinājumi (no 36 līdz 48 mēnešiem), lai izlietotu 90 % no plānotā ES ieguldījuma⁴⁹.

Projekti deva zināmus pozitīvus rezultātus cīņā pret cilvēku tirdzniecību, tomēr pastāvēja bažas par ilgtspēju

59

Šajā iedaļā mēs izvērtējam, vai plānotie iznākumi bija/ir sasniegti savlaicīgi un budžeta ietvaros, vai projekti ir devuši pozitīvu ieguldījumu cilvēku tirdzniecības izskaušanā un vai projektu rezultāti ir ilgtspējīgi.

Projekti deva zināmus pozitīvus rezultātus cilvēku tirdzniecības apkarošanas jomā, bet ir grūti tos sasaistīt ar kopējo uzlabojumu reģionā attiecībā uz cīņu pret cilvēku tirdzniecību

60

Kopš 2009. gada cīņa pret cilvēku tirdzniecību reģionos, uz kuriem attiecas revīzija, kopumā ir uzlabojusies, tomēr starp valstīm pastāv ievērojamas atšķirības un tikai divas valstis atbilst labākajiem standartiem. Saskaņā ar datiem, kuri ietverti ASV ziņojumā par cilvēku tirdzniecību (sk. 1. tabulu), stāvoklis ir uzlabojies Bangladešā, Kambodžā, Indijā, Filipīnās un Pakistānā; četrās valstīs stāvoklis nav mainījies (Indonēzijā, Nepālā, Mjanmā un Vjetnamā), un tikai vienā valstī (Taizemē) revīzijas aptvertajā laikposmā stāvoklis ir pasliktinājies.

1. tabula

Izlasē iekļauto valstu centieni apkarot cilvēku tirdzniecību, pamatojoties uz ASV ziņojumu par cilvēku tirdzniecību

Land	2009		2010		2011		2012		2013		2014		2015		2016
Kambodscha	2KS		2		2		2		2KS		2KS		2KS		2
Indonesien	2		2		2		2		2		2		2		2
Nepal	2		2		2		2		2		2		2		2
Myanmar	3		3		3		2KS		2KS		2KS		2KS		3
Thailand	2		2KS		2KS		2KS		2KS		3		3		2KS
Vietnam	2		2KS		2KS		2		2		2		2		2
Indien	2KS		2KS		2		2		2		2		2		2
Philippinen	2KS		2KS		2		2		2		2		2		1
Pakistan	2KS		2		2		2		2		1		1		1
Bangladesch	2KS		2KS		2KS		2		2		2		2		2

Piezīme. ASV ziņojumā par cilvēku tirdzniecību valstis ir iedalītas četrās kategorijās: 1. līmenis (pilnībā atbilst standartiem), 2. līmenis (daļēji atbilst standartiem, bet tiek ieguldītas nozīmīgas pūles), 2. līmeņa kontrolsaraksts (2KS, tāds pats kā 2. līmenis, bet ietekmi saasina cietušo skaits, nespēja sniegt pierādījumus par pastiprinātiem centieniem vai saistību neievērošana) un 3. līmenis (neatbilst standartiem).

Avots: ASV Valsts departaments, “Ziņojums par cilvēku tirdzniecību”, 2016. g.

61

Mēs atklājām, ka visos pārbaudītajos projektos varējām konstatēt dažus pozitīvus projektu rezultātus cilvēku tirdzniecības apkarošanas jomā, kuri sekmē cīņu pret cilvēku tirdzniecību. Mēs arī konstatējām, ka ES atbalsts, it īpaši mērķtiecīgi virzītais EIDHR finansējums, ir palīdzējis nostiprināt vietējo kopienu NVO, kuras izveidotas, lai cīnītos pret cilvēku tirdzniecību. Tomēr šos rezultātus nevar sasaistīt ar vispārējo virzību cīņā pret cilvēku tirdzniecību attiecīgajos reģionos. Turklāt ir grūti noteikt cilvēktiesībās balstītu iniciatīvu ietekmi, jo ar tām atbalsta ilgtermiņa izmaiņas, kuras pēc savas būtības bieži vien ir grūti izmērīt.

62

Labs piemērs tam, kā ES atbalsts var veicināt ilgtermiņa izmaiņas attieksmē un vietēja mēroga iesaistē, ir projekts Indonesia1. Tā mērķis bija konsolidēt cīņā pret cilvēku tirdzniecību aktīvi iesaistīto vietējo NVO jauno koalīciju, stiprinot tās spējas, kā arī uzlabojot tās starptautisko atpazīstamību un aptvērumu. Tā rezultātā ANO vadītajā cilvēktiesību stāvokļa regulārajā pārskatā Indonēzijā⁵⁰ koalīcija spēja sniegt svarīgu informāciju par cilvēku tirdzniecības problēmām.

63

Līdzīgi arī projektus Cambodia2 un Cambodia3 īstenoja valsts NVO koalīcija. Abi projekti ir palīdzējuši uzlabot koalīcijas atpazīstamību, spējas un aptvērumu, un tā rezultātā koalīcija un tās locekļi ir uzlabojuši projektu vadības prasmes un ir spējuši arī turpmāk saņemt līdzekļu devēju atbalstu dažām savām darbībām.

64

Kā aprakstīts iepriekš (sk. 47. punktu), projektu atlase, izmantojot uzaicinājumus iesniegt priekšlikumus, sniedz ierobežotas iespējas Komisijai iekļaut projektus visaptverošā pieejā. Tomēr mēs konstatējām vienu projektu, kas spēja sasaistīt attīstības palīdzību ar citiem ES politikas instrumentiem (sk. 4. izcēlumu). Arī citi līdzekļu devēji risina cilvēku tirdzniecības problēmu, pieņemot visaptverošu pieeju, kas ietver dažādus atbalsta veidus⁵¹.

Projektu rezultātu ilgtspēja nebija sistemātiski nodrošināta

65

Mēs varējām novērtēt 25 projektu ilgtspējas izredzes⁵³. Pārējie desmit projekti vai nu vēl turpinājās, vai vēl nebija apstiprināts galīgais ziņojums, vai arī tas nebija pietiekami sīki izstrādāts. Mēs konstatējām, ka 11 projektos ilgtspēja bija skaidri parādīta. Pārējo 14 projektu ilgtspēju, visticamāk, ietekmēs nepietiekamas turpmākas līdzekļu devēju iemaksas (astoņi projekti) un nepietiekama partneru vai valdības apņemšanās (seši projekti).

66

Attiecībā uz 14 projektiem, kuru ilgtspēja nebija skaidra, mēs konstatējām, ka pakārtotos faktorus, kuri ietekmē ilgtspēju, varēja labāk risināt izstrādes posmā. Konkrēti, projektos nebija ietverta izejas stratēģija, lai nodotu tālāk projektu prakses un sagatavotos iznākumus, kā tas ieteikts Komisijas Projekta cikla pārvaldības pamatnostādnēs⁵⁴, un ārējie faktori/draudi nebija pietiekami mazināti un tāpēc saglabājās īstenošanas posmā. Arī Komisijas īstenoto ilgtspējas pastāvīgo novērtēšanu apgrūtināja nepietiekama dokumentācija par izmaiņu ietekmi īstenošanā.

67

Mums izdevās atrast ilgtspējīga projekta labu piemēru, kurš parāda, kādu ieguvumu sniedz ilgtspējas jautājuma risināšana agrīnā izstrādes posmā (sk. 6. izcēlumu).

Secinājumi un ieteikumi

68

Revīzijā pārbaudīja, cik efektīvs ir ES atbalsts cīņā pret cilvēku tirdzniecību Dienvidāzijā un Dienvidaustrumāzijā. Cilvēku tirdzniecības izskaušana noteikti ir ilgstošs process. Tā prasa risināt vairākus galvenos cēloņus (piemēram, dzimumu nevienlīdzību, vājas minoritāšu tiesības, izglītības un veselības aprūpes jautājumus) un sagraut noziedzīgo tīklu darbību. Cilvēku tirdzniecība pēc būtības ir slepens noziegums, par kuru pietiekami un salīdzināmi statistikas dati ir pieejami tikai retos gadījumos. Ņemot vērā šo sarežģīto kontekstu, daudzās plaši definētās prioritātes un ierobežotos resursus, mēs konstatējām, ka ES daļēji efektīvi atbalstīja cīņu pret cilvēku tirdzniecību Dienvidāzijā un Dienvidaustrumāzijā.

69

ES politikas satvars cīņai pret cilvēku tirdzniecību lielā mērā nodrošina visaptverošu pieeju cilvēku tirdzniecības problēmu risināšanai, kaut arī daži aspekti vēl nav pilnībā izstrādāti. Stratēģija cilvēku tirdzniecības izskaušanai (2012.–2016. g.) bija augsta līmeņa dokuments, kurā sniegti ierobežoti norādījumi par ārējo dimensiju cīņai pret cilvēku tirdzniecību. Līdz 2017. gada aprīlim Komisija nav ne publicējusi visaptverošu to rezultātu vērtējumu, kas sasniegti saskaņā ar Stratēģiju cilvēku tirdzniecības izskaušanai, ne iesniegusi cilvēku tirdzniecības apkarošanas politikas satvaru laikposmam pēc 2016. gada.

70

Stratēģiju cilvēku tirdzniecības izskaušanai papildina citi politikas dokumenti, kuri kopā risina cilvēku tirdzniecības galvenos aspektus. Komisija un EĀDD izmanto dažādus instrumentus, lai apkarotu cilvēku tirdzniecību vai nu tieši, vai netieši: cilvēktiesību dialogi ir īpaši noderīgi, citu instrumentu piemēri ir divpusēji dialogi un atbalsts reģionāliem forumiem (t. i., ASEAN un ASEM Āzijā). Līdz šim starp ES un kādu no Dienvidāzijas un Dienvidaustrumāzijas valstīm nav izveidota neviena jauna partnerība, kas paredzēta cīņai pret cilvēku tirdzniecību (sk. 22.–43. punktu).

1. ieteikums. Pilnveidot stratēģisko satvaru cilvēku tirdzniecības apkarošanai, padarot to piemērotāku Dienvidāzijai un Dienvidaustrumāzijai

Komisijai sadarbībā ar EĀDD un ņemot vērā secinājumus, kas formulēti vidusposma novērtējumā par ārējās finansēšanas instrumentiem, jāpilnveido stratēģiskais satvars cilvēku tirdzniecības apkarošanai, jo īpaši:

• jāierosina Padomei atjaunināts prioritāšu saraksts, kura pamatā ir līdz šim sasniegtie rezultāti, cilvēku tirdzniecības izplatība atsevišķās valstīs/reģionos un tematiskās politikas prioritātes;
• jānodrošina, lai lēmumu pieņēmējiem un praktiķiem būtu pieejami pietiekami un salīdzināmi dati par atbalstītajām darbībām cīņā pret cilvēku tirdzniecības apkarošanu;
• jāizstrādā skaidri mērķi un uzdevumi cīņai pret cilvēku tirdzniecību, tādējādi atvieglojot būtisku, saskaņotu un visaptverošu darbību izstrādi prioritārajās valstīs/reģionos, par ko panākta vienošanās. Mērķi jāiestrādā sīkāk izvērstos darbības norādījumos, kas ir pietiekami skaidri, lai virzītu darbības uz vietas, piemēram, izmantojot attiecīgus valstu satvarus, valstu stratēģijas, plānošanu un esošos vadības ziņojumus;
• jāapzina un pēc tam jānovērtē, kurus mērķus vislabāk sasniegt, izmantojot projektus, citus instrumentus (piemēram, cilvēktiesību dialogu, tehniskās palīdzības instrumentus, mērķtiecīgas partnerības cīņai pret cilvēku tirdzniecību u. c.) vai apvienojot vairākus instrumentus, un par to jāziņo.

Termiņš: 2018. gada vidus

71

Neraugoties uz konkrētām nepilnībām, pārbaudītie projekti Dienvidāzijā un Dienvidaustrumāzijā deva zināmus pozitīvus rezultātus cīņā pret cilvēku tirdzniecību. Tomēr šo rezultātu ietekme varēja būt lielāka, ja būtu pieņemta visaptveroša pieeja, kas nodrošina lielāku mijiedarbību un sinerģiju starp projektiem un citiem cilvēku tirdzniecības apkarošanas instrumentiem. Aptuveni divās trešdaļās izlasē iekļauto projektu bija nepilnības mērķu un/vai rādītāju formulēšanā, un dažas koncepcijas nepilnības nebija savlaicīgi novērstas, īpaši pirms dotācijas līguma parakstīšanas (sk. 45.–52. punktu).

72

Komisija projektus uzraudzīja pienācīgi, bet īstenošanu ietekmēja ierobežota valsts līdzatbildība un nepilnības partneru veiktajā darbību īstenošanā un to spējas. Kopumā ir vērojams uzlabojums cīņā pret cilvēku tirdzniecību Dienvidāzijā un Dienvidaustrumāzijā, bet to ir grūti sasaistīt ar konkrētām ES darbībām (gan attiecībā uz finansējuma piešķiršanu, gan sasniegtajiem rezultātiem). Lai gan bija pāragri novērtēt visu projektu rezultātu ilgtspēju, mēs konstatējām, ka to ilgtspēja nebija sistemātiski nodrošināta (14 projektos no 25) (sk. 54.–67. punktu).

2. ieteikums. Optimizēt projektu ietekmi, tos integrējot visaptverošā satvarā

Sagatavojot uzaicinājumus iesniegt priekšlikumus un atlases un piešķiršanas procedūrā Komisijai jācenšas atbalstīt projektus, kuri sniegtu vislielāko ieguldījumu cilvēku tirdzniecības apkarošanas mērķa sasniegšanā attiecīgajā prioritārajā reģionā/valstī. Lai to īstenotu,

• jāiekļauj atlases kritēriji, kuri atbalsta visaptverošu pieeju reģionā/valstī, pienācīgi jāaptver visas noteiktās prioritātes un jādod iespēja panākt mijiedarbību un sinerģiju starp projektiem un citiem instrumentiem;
• jānovērtē dotāciju veids un lielums, kas vislabāk atbilst valsts pilsoniskās sabiedrības stiprumam un spējai;
• jānodrošina, lai atlasīto projektu koncepcija ietvertu SMART mērķus un RACER rādītājus un lai paredzamie rezultāti būtu reāli laika, budžeta un partneru spēju aspektā;
• jāliek lielāks uzsvars uz sagaidāmo projektu rezultātu ilgtspēju, sākot no agrīna posma visā projekta dzīves ciklā, piemēram, iekļaujot izejas stratēģijas, kurās apsvērti alternatīvi finansējuma avoti un veicināta valsts līdzatbildība pēc projekta pabeigšanas.

Termiņš: 2018. gada sākums

Šo ziņojumu 2017. gada 2. maija sēdē Luksemburgā pieņēma III apakšpalāta, kuru vada Revīzijas palātas loceklis Karel PINXTEN.

Akronīmi un saīsinājumi

AOP: Rīcības dokuments

ASEAN: Dienvidaustrumāzijas valstu asociācija

ASEM: Āzijas un Eiropas sanāksme

ASI: attīstības sadarbības instruments

DEVCO ĢD: Starptautiskās sadarbības un attīstības ģenerāldirektorāts

Direktīva: Eiropas Parlamenta un Padomes 2011. gada 5. aprīļa Direktīva 2011/36/ES par cilvēku tirdzniecības novēršanu un apkarošanu un cietušo aizsardzību, un ar kuru aizstāj Padomes Pamatlēmumu 2002/629/TI (OV L 101, 15.4.2011., 1. lpp.)

EĀDD: Eiropas Ārējās darbības dienests

EIDHR: Eiropas Demokrātijas un cilvēktiesību instruments

Eiropols: Eiropas Policijas birojs

Frontex: Eiropas Aģentūra operatīvās sadarbības vadībai pie Eiropas Savienības dalībvalstu ārējām robežām

NEAR ĢD: Kaimiņattiecību politikas un paplašināšanās sarunu ģenerāldirektorāts

Palermo protokols: Apvienoto Nāciju Organizācijas Konvencijas pret transnacionālo organizēto noziedzību Protokols par cilvēku tirdzniecības, jo sevišķi tirdzniecības ar sievietēm un bērniem, novēršanu, apkarošanu un sodīšanu par to

SDO: Starptautiskā Darba organizācija

Stratēģija cilvēku tirdzniecības izskaušanai: ES Stratēģija cilvēku tirdzniecības izskaušanai 2012.–2016. gadā

UNODC: Apvienoto Nāciju Organizācijas Narkotiku un noziedzības novēršanas birojs

Glosārijs

Ārējā dimensija: ES iekšējo nozaru politikai un darbībām var būt ievērojama ietekme ārpus ES robežām, tāpat arī ārējie notikumi var ietekmēt ES iekšējo dinamiku. Iekšējo nozaru politikas ārējā dimensija parasti attiecas uz situācijām, kad ES iekšējo nozaru politikas ārējiem aspektiem ir aizvien lielāka ārpolitikas un drošības politikas dimensija.

Tieslietu un iekšlietu ārējie aspekti pasaules mērogā veicina brīvības, drošības un tiesiskuma telpas izveidi Eiropas Savienībā. Piemēram, vājš tiesiskums kādā trešā valstī var sniegt iespējas cilvēku tirgotājiem, kas darbojas Eiropā, atmazgāt noziedzīgi iegūtos līdzekļus un apgrūtināt noziegumu izmeklēšanu. Tādējādi tiesiskuma veicināšana trešā valstī var radīt pozitīvu ietekmi visā ES.

Iekļaušana: termins, ko izmanto, lai atsauktos uz vairāku principu/apsvērumu integrāciju (jeb “iekļaušanu”) dažādās politikas jomās un ES programmu un projektu cikla posmos. Cilvēktiesību jomā tas attiecas uz procesu, kurā cilvēktiesību aspektus iekļauj politikas virzienu, programmu, projektu un citu intervences pasākumu izstrādē.

Loģiskais ietvars: (dēvēts arī par loģiskā ietvara matricu) ir projekta vadības instruments, kas nodrošina sistemātisku un loģisku veidu, kādā izvirza projekta vispārējos un konkrētos mērķus un nosaka darbības. Loģiskais ietvars parāda cēloņsakarības starp dažādu līmeņu mērķiem, nodrošina rādītājus, ar kuriem var pārbaudīt, vai minētie mērķi ir sasniegti, un norāda uz pieņēmumiem.

Plānošana: būtisks lēmumu pieņemšanas process, kuru EĀDD un Komisija izmanto, lai noteiktu atbalsta stratēģijas, prioritātes un piešķīrumus.

Sākotnējā stāvokļa apsekojums: tas sniedz izvērstu informāciju par konkrēto stāvokli pirms projekta uzsākšanas. Šis apsekojums ir vērtīgs instruments, ar kura palīdzību salīdzina stāvokli pirms un pēc projekta īstenošanas un izvērtē citus faktorus, kas var ietekmēt īstenošanas periodā novērotās izmaiņas.

Revīzijas darba grupa

ERP īpašajos ziņojumos tiek atspoguļoti rezultāti, kas iegūti atsevišķu budžeta jomu vai vadības aspektu lietderības un atbilstības revīzijās. ERP atlasa un izstrādā šos revīzijas uzdevumus tā, lai tiem būtu pēc iespējas lielāka ietekme, konkrēti, tiek ņemts vērā risks, kādam pakļauta lietderība vai atbilstība, attiecīgo ienākumu un izdevumu apjoms, paredzamie notikumi, kā arī politiskās un sabiedrības intereses.

Šo lietderības revīziju veica III apakšpalāta, kuru vada ERP loceklis Karel Pinxten un kura atbild par ārējo darbību un drošības un tiesiskuma izdevumu jomu revīziju. Revīziju vadīja ERP locekle Bettina Jakobsen. Ziņojuma sagatavošanā piedalījās viņas biroja vadītāja Katja Mattfolk, atbildīgā vadītāja Beatrix Lesiewicz, darbuzdevuma vadītājs Francisco Javier de Miguel Rodriguez, revidenti Kim Hublé, Alina Milasiute un Alexandre Tan un biroja atašejs Kim Storup.

Kontaktinformācija

EIROPAS REVĪZIJAS PALĀTA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Plašāka informācija par Eiropas Savienību ir pieejama portālā Europa (http://europa.eu).

ES atbalsts cīņai pret cilvēku tirdzniecību Dienvidāzijā un Dienvidaustrumāzijā
(saskaņā ar LESD 287. panta 4. punkta otro daļu)

Luksemburga: Eiropas Savienības Publikāciju birojs, 2017. gads

PDF	978-92-872-7472-4	1977-5717	10.2865/08679	QJAB17009LVN
HTML	978-92-872-7477-9	1977-5717	10.2865/943904	QJAB17009LVQ

© Eiropas Savienība, 2017. gads

Reproducēšana ir atļauta, ja tiek norādīts avots.

1. kartes izmantošanai vai reproducēšanai atļauja jālūdz tieši autortiesību īpašniekam.

KĀ PASŪTĪT ES IZDEVUMUS

Bezmaksas izdevumi

• Viens eksemplārs:
  • ar EU Bookshop starpniecību (http://bookshop.europa.eu).
• Vairāk nekā viens eksemplārs vai plakāti/kartes:
  • Eiropas Savienības pārstāvniecībās (http://ec.europa.eu/represent_lv.htm),
  • Eiropas Savienības delegācijās valstīs, kas nav ES dalībvalstis (http://eeas.europa.eu/delegations/index_lv.htm),
  • ar Europe Direct dienesta starpniecību (http://europa.eu/europedirect/index_lv.htm)
  • vai piezvanot uz tālruņa numuru 00 800 6 7 8 9 10 11 (zvanīšana bez maksas no jebkuras vietas Eiropas Savienībā) (*).

(*) Informāciju sniedz bez maksas, tāpat arī lielākā daļa zvanu ir bezmaksas (izņemot dažus operatorus, viesnīcas vai taksofonus).

Maksas izdevumi

• Ar EU Bookshop starpniecību (http://bookshop.europa.eu).