Il sostegno dell’UE alla lotta contro la tratta di esseri umani in Asia meridionale/sudorientale

Sintesi

I

La tratta di esseri umani costituisce un reato altamente remunerativo, una palese violazione dei diritti umani e una minaccia alla sicurezza mondiale. Sebbene la lotta contro la tratta di esseri umani resti di competenza degli Stati membri, anche l’UE è impegnata ad eradicare la tratta di esseri umani ed ha adottato numerose azioni per assistere gli Stati membri in proposito.

II

Sebbene la tratta di esseri umani costituisca un problema mondiale dal quale nessun paese è immune, l’UE è particolarmente vulnerabile, poiché è una destinazione che attrae vittime provenienti da una vasta gamma di paesi. L’Asia, la regione più popolosa del mondo, è una importante regione di origine delle vittime della tratta transregionale. La tratta di esseri umani non può essere isolata da povertà, scarso accesso a istruzione e sanità, discriminazione di genere e ingiustizie verso le minoranze. È comunemente accettato che povertà, discriminazione di genere, conflitti sono alcune delle principali cause profonde della tratta.

III

L’entrata in vigore del trattato di Lisbona ha rinforzato il ruolo della Commissione quanto al coordinamento e alla guida della risposta dell’UE. Nel 2011, è stata adottata una direttiva e subito dopo è stata pubblicata una strategia contro la tratta di esseri umani (Strategia THB 2012-2016). Detta strategia è affiancata da una serie di altri documenti strategici che, presi nel loro insieme, definiscono l’approccio dell’UE alla lotta contro la tratta di esseri umani. Non è ancora stata presentata una strategia in materia per il periodo successivo al 2016.

IV

Nella presente relazione, la Corte esamina l’efficacia del sostegno dell’UE alla lotta contro la tratta di esseri umani in Asia meridionale/sudorientale. Si è proceduto a verificare l’aspetto della globalità nell’approccio dell’UE alla lotta contro la tratta di esseri umani relativamente a dette regioni, nonché a verificare se i progetti dell’UE nel campo della tratta di esseri umani in Asia meridionale/sudorientale nel corso del periodo 2009-2015 abbiano contribuito in modo efficace a tale lotta.

V

L’eradicazione della tratta di esseri umani è necessariamente un processo a lungo termine. Richiede che vengano affrontate alcune cause profonde (ad esempio, disuguaglianza di genere, povertà, diritti delle minoranze limitati, scarsa istruzione, inadeguato sistema sanitario) e che vengano contrastate le attività delle reti criminali. La tratta di esseri umani è, per natura, un reato sommerso, per il quale sono raramente disponibili dati statistici sufficienti e comparabili. La Corte ha constatato che, dati questo complesso contesto, le numerose priorità diffuse e la limitatezza delle risorse, l’UE è stata parzialmente efficace nel sostenere la lotta contro la tratta di esseri umani nell’Asia meridionale/sudorientale.

VI

Il quadro strategico dell’UE in materia di tratta di esseri umani prevede un approccio globale alla soluzione del problema, sebbene alcuni aspetti non siano ancora interamente sviluppati o pertinenti per l’Asia meridionale/sudorientale. La Commissione e il SEAE si avvalgono di una varietà di strumenti nel contrasto, sia diretto che indiretto, alla tratta di esseri umani: i dialoghi in tema di diritti umani risultano particolarmente utili; fra gli altri strumenti, vi sono dialoghi bilaterali e sostegno a forum regionali (ossia ASEAN e ASEM in Asia). Fino ad ora, non è stato creato alcun nuovo partenariato ad hoc tra l’UE ed uno dei paesi dell’Asia meridionale/sudorientale per contrastare la tratta di esseri umani.

VII

Nonostante presentino debolezze specifiche, la maggior parte dei progetti esaminati in Asia meridionale/sudorientale hanno prodotto alcuni risultati positivi nella lotta contro la tratta di esseri umani; la sostenibilità ha però costituito motivo di preoccupazione. Dal 2009, la lotta contro la tratta di esseri umani è complessivamente migliorata nelle regioni, sebbene vi siano notevoli differenze tra paesi e sia difficile collegare la tendenza generale ai risultati ottenuti da specifici interventi dell’UE. Le modalità di selezione dei progetti non hanno facilitato un approccio globale e la concezione dei progetti presentava debolezze, specie per quanto riguarda la formulazione di obiettivi e indicatori. Inoltre, l’attuazione è stata ostacolata da limitazioni locali e da ritardi.

VIII

Sulla base dell’audit espletato, la Corte raccomanda che la Commissione, in coordinamento con il SEAE:

• sviluppi ulteriormente il quadro strategico in materia di tratta di esseri umani, rendendolo maggiormente applicabile all’Asia meridionale/sudorientale;
• ottimizzi l’impatto dei progetti integrandoli in un quadro generale.

Introduzione

Informazioni di contesto: la tratta di esseri umani

01

La tratta di esseri umani costituisce un grave reato e una palese violazione dei diritti umani. Le vittime sono sfruttate nei loro stessi paesi o all’estero a vantaggio dei trafficanti. Nessun paese è immune da questo fenomeno, vuoi come paese di origine, di transito e/o di destinazione delle vittime. La tratta di esseri umani è divenuta una minaccia alla sicurezza globale, come riconosciuto nelle analisi effettuate da UE, ONU e Stati Uniti¹.

02

Vi è un ampio consenso sulla necessità di eradicare la tratta di esseri umani. Il protocollo per prevenire, reprimere e punire la tratta di persone, in particolare di donne e bambini, allegato alla Convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità organizzata transnazionale, adottato nel 2000 (protocollo di Palermo), è stato ratificato da 170 Stati². Il protocollo di Palermo è stato il primo strumento internazionale giuridicamente vincolante che contenesse una definizione concordata di «tratta di esseri umani».

03

La tratta di esseri umani consiste nel reclutare, trasportare, trasferire, alloggiare o accogliere persone, mediante l’uso della forza, con la frode o la coercizione, a fini di sfruttamento³. La tratta di esseri umani ha una forte caratterizzazione di genere (la maggior parte delle vittime sono donne e bambine). Di ciò si deve tener conto all’atto della concezione di misure di sostegno. Il lavoro forzato e lo sfruttamento sessuale sono i tipi più comuni di sfruttamento nel mondo. Altri tipi di sfruttamento delle persone sono il lavoro minorile, la rimozione di organi e il matrimonio forzato.

04

La tratta di esseri umani, così come altri crimini, è un’attività clandestina, difficile da osservare e misurare. Quando si ha un attraversamento di confini, la tratta spesso si verifica da paesi meno sviluppati a paesi maggiormente sviluppati. La maggioranza delle vittime è oggetto di tratta entro i confini del loro stesso paese (42 %) o dell’area geografica di appartenenza (36 %) e spesso vittime e trafficanti provengono dal medesimo luogo, parlano la stessa lingua o sono della stessa etnia. La tratta di esseri umani non può essere isolata da povertà, scarso accesso a istruzione e sanità, discriminazione di genere e ingiustizie verso le minoranze. È comunemente accettato che povertà, discriminazione di genere e conflitti sono alcune delle principali cause profonde del problema.

05

La tratta di esseri umani è stata facilitata dalla globalizzazione dell’economia. L’ampio accesso al mercato di cui dispongono il lavoro a basso costo e i prodotti a basso prezzo moltiplica le opportunità per i trafficanti di beneficiare dello sfruttamento di vittime vulnerabili. La globalizzazione ha così accresciuto la probabilità che i consumatori di beni e servizi siano indirettamente connessi alla tratta di esseri umani, ad esempio ai bambini costretti a cucire i palloni da calcio, al migrante obbligato a lavorare come pescatore in condizioni prossime alla schiavitù, o all’adolescente che scappa da casa e rimane vittima della tratta a fini di sfruttamento sessuale in prossimità di una destinazione turistica.

06

Questi fattori spiegano l’attenzione data dai media al problema della tratta di esseri umani nel mondo. Nel 2016, il Premio Pulitzer per il miglior giornalismo di pubblico servizio è stato assegnato ad un gruppo di giornalisti che hanno svolto un’inchiesta internazionale sull’industria del pesce in Asia sudorientale, inchiesta che ha condotto alla liberazione di più di 2 000 schiavi. I prodotti ittici pescati da queste persone hanno potuto essere tracciati fino ai supermercati e alle rivendite di cibo per animali dei paesi sviluppati.

07

Di fatto, la tratta di esseri umani è un reato altamente remunerativo. L’Ufficio europeo di polizia (Europol) stima che i proventi annui della tratta di esseri umani ammontino ad oltre 29 miliardi di euro⁴. Sebbene la mancanza di statistiche attendibili renda difficile stabilire le dimensioni di tale fenomeno, si stima che 46 milioni di persone siano intrappolate in situazioni di schiavitù moderna⁵.

08

Si stima che due terzi del numero totale di persone che vivono in questa forma di schiavitù moderna si trovino in Asia, la regione più popolata del mondo. L’Asia è anche una importante regione di origine delle vittime di tratta transregionale⁶. La comparsa sui media di situazioni di tratta di esseri umani ha fatto concentrare l’attenzione di governi nazionali, organizzazioni internazionali, società civile e donatori sulla lotta contro la tratta di esseri umani nella regione.

09

L’eradicazione della tratta di esseri umani è un processo a lungo termine. Richiede cambiamenti di comportamento, l’applicazione dello Stato di diritto ed una società civile forte. La sostenibilità dei progetti guidati da finalità attinenti ai diritti umani è sempre una sfida, in quanto spesso necessita del continuo sostegno dei donatori e della formazione di un impegno nazionale per mantenere i risultati raggiunti. Inoltre, i flussi e le pratiche inerenti la tratta di esseri umani sono dinamici e si adattano alle iniziative di contrasto. Così come comunemente avviene per altre questioni inerenti ai diritti umani, solo nel lungo periodo sarà possibile valutare quali delle azioni attuate abbiano contribuito all’eradicazione del fenomeno.

Il ruolo e gli attori dell’UE nella lotta contro la tratta di esseri umani oltre i confini dell’UE

10

Nel 2009, quando il Consiglio ha adottato il Documento mirato all’azione sul rafforzamento della dimensione esterna dell’UE nell’azione contro la tratta degli esseri umani⁷, è stato introdotto un quadro strategico dell’UE per lottare contro la tratta di esseri umani nei paesi non-UE. Detto Documento invitava all’azione coordinata dell’UE e degli Stati membri per prevenire e combattere la tratta di esseri umani, in partenariato con paesi terzi, regioni e organizzazioni a livello internazionale. Questo approccio è stato ribadito nel più ampio programma pluriennale riguardante le aree di libertà, sicurezza e giustizia per il 2010-2014 («programma di Stoccolma»)⁸.

11

Il trattato di Lisbona ha esteso il metodo UE a campi che prima facevano parte del pilastro «Cooperazione di polizia e giudiziaria»⁹, un cambiamento che ha accresciuto il ruolo della Commissione nella lotta alla tratta di esseri umani. La direttiva 2011/36/UE concernente la prevenzione e la repressione della tratta di esseri umani e la protezione delle vittime¹⁰ (di seguito: «la direttiva») ribadisce la necessità di un approccio UE esaustivo che combini le dimensioni esterna ed interna. La direttiva invita gli Stati membri a facilitare i compiti del coordinatore anti-tratta dell’UE per contribuire a «una strategia coordinata e consolidata dell’Unione».

12

Nel 2012, la Commissione ha adottato la Strategia dell’UE per l’eradicazione della tratta di esseri umani 2012-2016 («strategia THB»). Detta strategia ha definito il quadro generale d’intervento ed ha individuato cinque priorità sulle quali dovrebbe concentrarsi l’UE: proteggere le vittime, prevenire lo sfruttamento di persone vulnerabili, perseguire i trafficanti, potenziare il coordinamento e la cooperazione, condividere le conoscenze. La strategia THB comprendeva 40 azioni che dovevano essere attuate dalle istituzioni dell’UE e dagli Stati membri. Una strategia di contrasto alla tratta di esseri umani per il periodo successivo al 2016 non è stata ancora presentata (situazione ad aprile 2017).

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Non vi è alcuno strumento di finanziamento dell’UE indirizzato in modo specifico al contrasto della tratta di esseri umani. Ciò significa che i fondi sono forniti da una gamma di strumenti diffusa, da programmi finalizzati alla sicurezza a puri strumenti di sviluppo. Ciascuno di detti strumenti ha una diversa base giuridica: alcuni includono un obiettivo specifico riguardante il contrasto alla tratta di esseri umani, altri fanno riferimento a problematiche più generali quali la lotta contro la criminalità organizzata, l’applicazione dello Stato di diritto o la migrazione irregolare.

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Nel complesso, risulta dunque difficile produrre dati esaustivi sui finanziamenti concessi in totale dall’UE per contrastare la tratta di esseri umani¹¹. In una relazione della Commissione del 2016 sui progressi compiuti nella lotta alla tratta di esseri umani¹² si osserva che tra il 2011 e il 2013 la Direzione generale Cooperazione internazionale e sviluppo (DG DEVCO) ha finanziato 53 progetti per circa 37 milioni di euro. Non vengono fornite informazioni sui progetti gestiti dalla DG Politica di vicinato e negoziati di allargamento (DG NEAR) o dal servizio degli strumenti di politica estera, né informazioni in merito a se paesi non-UE abbiano beneficiato dei fondi gestiti dalla DG Migrazione e affari interni.

15

Per quanto riguarda l’Asia meridionale/sudorientale, la DG DEVCO è il principale dipartimento della Commissione cui spetta la gestione degli aiuti allo sviluppo. Gli strumenti più importanti utilizzati dalla DG DEVCO per sostenere i progetti di contrasto alla tratta di esseri umani sono lo strumento di cooperazione allo sviluppo (DCI) e lo strumento europeo per la democrazia e i diritti umani (EIDHR).

Estensione ed approccio dell’audit

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La risposta dell’UE alla tratta di esseri umani può assumere molteplici forme, ad esempio assistenza finanziaria, dialogo politico o azioni multilaterali¹³. L’UE ha dunque l’opportunità di scegliere tra un’ampia gamma di strumenti e risorse per rendere la propria azione esterna di contrasto alla tratta di esseri umani più coerente, più efficace e più strategica. A ciò si fa riferimento quando si parla di «approccio globale dell’UE», comprendente anche la responsabilità condivisa delle istituzioni dell’UE e degli Stati membri¹⁴.

17

La Corte ha deciso di incentrare l’audit sulle regioni dell’Asia meridionale e sudorientale in ragione della pervasività della tratta di esseri umani in queste regioni e delle priorità formulate dal Consiglio. Dal Global Slavery Index del 2016 emerge che vi sono quasi 46 milioni di vittime della tratta di esseri umani nel mondo, quasi due terzi delle quali in Asia o provenienti dall’Asia; insieme, l’Asia meridionale e sudorientale¹⁵ includono un numero relativamente elevato di paesi individuati dal Consiglio come prioritari in tema di contrasto alla tratta di esseri umani.

18

La Corte ha verificato se il sostegno dell’UE alla lotta contro la tratta di esseri umani in Asia meridionale/sudorientale sia stato efficace. A tal fine, si è cercato di rispondere ai seguenti sottoquesiti di audit:

1. L’UE disponeva di un «approccio globale» alla tratta di esseri umani in Asia meridionale/sudorientale?
2. I progetti dell’UE hanno contribuito in maniera efficace a contrastare la tratta di esseri umani in Asia meridionale/sudorientale?

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Gli auditor della Corte hanno individuato ed esaminato tutti i progetti relativi alla tratta di esseri umani attuati in Asia meridionale/sudorientale nel periodo 2009-2015 (cfr. allegato I), per un finanziamento complessivo di 31 milioni di euro. Il 2009 è stato l’anno in cui l’UE ha adottato il primo quadro strategico per lottare contro la tratta di esseri umani nei paesi non-UE (il «Documento mirato all’azione», cfr. paragrafo 10). La Commissione ha fornito alla Corte un elenco dei progetti di questo tipo in Asia meridionale/sudorientale (22 progetti, per un totale di 13 milioni di euro), al quale gli auditor della Corte hanno aggiunto ulteriori progetti attuati nella medesima regione che hanno una chiara relazione con la tratta di esseri umani (altri 13 progetti, per un totale di 18 milioni di euro). Questi 35 progetti hanno interessato 10 dei 19 paesi di queste regioni¹⁶.

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Il lavoro di audit della Corte ha compreso un esame documentale della documentazione della Commissione e del Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE), colloqui con personale della Commissione e del SEAE, nonché una visita di audit in Thailandia, il principale centro di attività dell’ONU in Asia e nel Pacifico. Scopo della missione era raccogliere ulteriori informazioni e incontrare il personale della delegazione dell’UE, rappresentanti delle autorità nazionali, beneficiari, altri donatori e organizzazioni della società civile. Si è colta l’occasione per incontrare inoltre i rappresentanti degli uffici regionali delle pertinenti Agenzie dell’ONU.

Osservazioni

Il quadro strategico dell’UE in materia di tratta di esseri umani instaura sostanzialmente un approccio globale al contrasto del fenomeno, sebbene alcuni aspetti non siano ancora interamente sviluppati

Il quadro strategico dell’UE in materia di tratta di esseri umani è definito in una serie di documenti interconnessi

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In questa parte della relazione, si verifica se l’UE abbia fondato la propria strategia su dati pertinenti e attendibili relativi alla tratta di esseri umani; se abbia stabilito valori-obiettivo e priorità chiare e pertinenti che tenessero conto degli aspetti penali e dei diritti umani; e se abbia fatto della lotta alla tratta di esseri umani una priorità delle strategie nazionali in tema di diritti umani.

La strategia THB è un documento ad alto livello che fornisce pochi orientamenti sulla dimensione esterna della lotta contro la tratta di esseri umani

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La definizione della strategia in materia di tratta di esseri umani ha sofferto della mancanza di dati statistici sufficienti e comparabili. Oltre alle difficoltà insite nell’ottenere dati su qualsivoglia attività criminosa¹⁷, l’intelligence in materia di tratta di esseri umani non viene condivisa con i paesi dell’Asia meridionale/sudorientale.

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La strategia THB prevede 40 azioni, suddivise in base a cinque priorità (proteggere le vittime, prevenire, perseguire i trafficanti, potenziare il coordinamento e la cooperazione, condividere le informazioni). Solo una delle 40 azioni riguarda la dimensione esterna della lotta contro la tratta di esseri umani. Ad aprile 2017, la Commissione non aveva pubblicato una valutazione globale dei risultati conseguiti nell’ambito della strategia THB, né aveva presentato un quadro d’azione anti-tratta per il periodo successivo al 2016¹⁸.

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La strategia THB non definiva specifici obiettivi e valori-obiettivo, che sarebbero stati utili per predisporre azioni mirate sul campo e per valutare i risultati ottenuti. Nel documento di strategia THB si affermava quanto segue: «è necessario definire un elenco delle regioni e dei paesi terzi prioritari per i partenariati futuri. Nel 2013 si potrebbero prevedere, nelle delegazioni dell’UE nei paesi terzi e nelle regioni prioritarie, meccanismi di cooperazione in materia di tratta di esseri umani volti a rafforzare la cooperazione, creare partenariati e migliorare il coordinamento e la coerenza».

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Nel dicembre 2012, il Consiglio ha approvato tale elenco di regioni e paesi prioritari, sulla base di una proposta della Commissione¹⁹. Considerando la limitatezza dei finanziamenti in questione, gli auditor della Corte hanno constatato che la prioritarizzazione geografica non è stata sufficientemente specifica per guidare gli interventi, in quanto era stata inclusa la maggior parte dei paesi in via di sviluppo, su base individuale o come parte di una regione geografica. Inoltre, non è stato svolto alcun monitoraggio dei risultati ottenuti mediante questo approccio. Tra l’altro, non vi è stato alcun aggiornamento periodico, né la conferma che le priorità geografiche fossero ancora pertinenti. Per quanto concerne l’Asia meridionale/sudorientale, le priorità geografiche includono il Vietnam, la regione della Via della seta²⁰ (in particolare l’India) e i paesi del Sud-Est asiatico (in particolare, Thailandia, Laos, Cambogia e Filippine).

La strategia THB è completata da altri documenti strategici

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La tratta di esseri umani è un fenomeno complesso, che può essere affrontato sotto diversi punti di vista. Sotto il profilo dei diritti umani, i pertinenti documenti che integrano l’approccio dell’UE alla tratta di esseri umani sono i seguenti: l’Agenda europea sulla migrazione, l’Agenda europea sulla sicurezza, il Piano d’azione dell’UE contro il traffico di migranti (2015-2020), il Piano d’azione per i diritti umani e la democrazia (2015-2019), il nuovo quadro per le attività dell’UE in materia di parità di genere e di emancipazione delle donne nelle relazioni esterne dell’UE per il 2016-2020 e l’impegno strategico dell’UE per la parità di genere 2016-2019.

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L’UE si è impegnata a promuovere i diritti umani in tutti i settori della sua azione esterna, senza eccezioni²¹. Nel lavorare con partner bilaterali, il meccanismo preferito dall’UE è di sviluppare approcci ad hoc che si riflettono localmente in strategie nazionali per i diritti umani²². Dette strategie sono concepite per essere integrate dall’UE e dagli Stati membri in tutte le rispettive politiche, servono da base per il dialogo in materia di diritti umani e sono oggetto di periodico monitoraggio da parte delle delegazioni dell’UE e dei servizi centrali in relazioni annuali sui progressi compiuti e analisi.

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L’UE ha sviluppato strategie in tema di diritti umani per tutti i paesi interessati dall’audit. Gli Stati membri hanno contribuito attivamente a dette strategie, dalla fase preparatoria a quella di approvazione. Il coinvolgimento degli Stati membri ha incluso la partecipazione di rappresentanti al Gruppo «Asia/Oceania» ed al Gruppo «Diritti umani» del Consiglio, i gruppi di lavoro rispettivamente responsabili dell’Asia e dei diritti umani in generale²³. La partecipazione di entrambi i gruppi di lavoro ha salvaguardato la coerenza regionale e tematica.

29

Le questioni relative alla tratta di esseri umani sono in genere incluse nelle strategie in tema di diritti umani nel modo che il SEAE giudica il maggiormente appropriato ed accettabile per l’UE ed il paese-controparte, assicurando un equilibrio efficiente tra tratta di esseri umani e altre questioni prioritarie. Le strategie per i diritti umani analizzate dagli auditor della Corte affrontavano in modo appropriato le pertinenti questioni di tratta di esseri umani nelle parti riguardanti i diritti di donne, bambini e minoranze.

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Per quanto riguarda la lotta contro la tratta di esseri umani come reato, si è tenuto conto di questa prospettiva in primo luogo nella «Valutazione della minaccia rappresentata dalla criminalità organizzata e dalle forme gravi di criminalità nell’UE» del 2013, che ha definito la tratta di esseri umani una delle principali minacce per l’UE (valutazione confermata nel 2017²⁴). Ciò ha condotto all’approvazione, da parte del Consiglio, di un piano strategico pluriennale specifico per la tratta di esseri umani, nonché di piani d’azione operativi annuali. Tali documenti affrontano la tratta di esseri umani sotto il profilo penale, che non è coperto dalla strategia THB. Sono incentrati sull’aspetto giudiziario/di polizia della lotta contro la tratta di esseri umani in Europa ed includono quindi un numero limitato di azioni in paesi terzi. Nessuna di queste azioni interessa paesi dell’Asia meridionale/sudorientale.

Il quadro strategico dell’UE si avvale di una varietà di strumenti: il dialogo in tema di diritti umani risulta particolarmente utile, mentre altri strumenti potrebbero essere utilizzati ancor di più per contrastare la tratta di esseri umani in Asia meridionale/sudorientale

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In questa parte della relazione, si verifica se l’utilizzo di strumenti diversi (tra cui programmazione, coordinamento e dialogo in tema di diritti umani) abbia facilitato un intervento globale. Si appura inoltre se siano stati conclusi partenariati in tema di tratta di esseri umani con paesi terzi, organizzazioni regionali e internazionali in Asia meridionale/sudorientale.

L’UE ha fornito assistenza finanziaria per lottare contro la tratta di esseri umani in Asia meridionale/sudorientale, ma la programmazione non ha incluso una logica di fondo e una direzione globale, e non se ne è sfruttato il pieno potenziale

32

Non vi è alcuno strumento di finanziamento dell’UE indirizzato in modo specifico al contrasto della tratta di esseri umani. Ciò significa che gli strumenti esistenti devono essere utilizzati in modo coordinato per finanziare le attività in questo campo. I progetti controllati dalla Corte erano stati finanziati tramite lo strumento di cooperazione allo sviluppo e lo strumento europeo per la democrazia e i diritti umani, in grado di finanziare attività connesse alla dimensione diritti umani della tratta di esseri umani in Asia meridionale/sudorientale. La Commissione sta attualmente riesaminando questi strumenti di finanziamento esterno mediante valutazioni intermedie, e tale processo avrà verosimilmente termine a metà del 2017.

33

La Commissione, il SEAE e gli Stati membri contribuiscono alla definizione di strategie di aiuto, priorità e assegnazioni di strumenti finanziari tramite il processo di programmazione. Per tutti i paesi esaminati vi era almeno un documento di strategia adottato dopo la strategia THB. Per i 10 paesi interessati dall’audit, i documenti di programmazione non includevano alcun riferimento alla strategia THB o alle priorità geografiche del Consiglio.

34

Inoltre, non vi sono dati completi sul sostegno finanziario fornito dall’UE per la lotta alla tratta di esseri umani nel periodo 2009-2015²⁵. La Commissione mantiene una banca dati di progetti relativi alla tratta di esseri umani (la banca dati online anti-tratta). Tuttavia, la Corte ha rilevato che detta banca dati era incompleta come fonte di informazioni sui finanziamenti. Pertanto, non può aiutare in modo efficiente i pertinenti decisori ed esperti a definire priorità e guidare interventi. Ciò è dovuto alla mancanza di criteri chiari che definiscano cosa costituisce un’azione pertinente per la tratta di esseri umani (cfr. allegato III)²⁶. In altri termini, la Corte non è in grado di valutare se la distribuzione di fondi tra regioni sia in linea con le priorità del Consiglio.

35

La maggior parte del sostegno finanziario dell’UE alla lotta contro la tratta di esseri umani in Asia meridionale/sudorientale avviene tramite sovvenzioni dell’UE (cfr. paragrafo 46). Nel 2014, la Commissione ha formalmente impartito alle delegazioni dell’UE l’istruzione di innalzare l’importo minimo della sovvenzione per gli inviti a presentare proposte nazionali, al fine di ridurre il numero di contratti²⁷. La Commissione si attende che lavorare con ONG più grandi e più professionali assicurerà una migliore gestione e una migliore progettazione. Tuttavia, questa decisione non tiene pienamente conto del fatto che il numero di ONG attive nella lotta contro la tratta di esseri umani varia da paese a paese e potrebbe risultare difficile, in alcuni paesi, formare gruppi con la necessaria esperienza.

Il dialogo in tema di diritti umani è risultato un utile strumento di contrasto alla tratta di esseri umani

36

Gli strumenti di aiuto allo sviluppo possono affrontare la tratta di esseri umani sotto il profilo dei diritti umani. Uno degli strumenti più importanti di cui dispone l’UE per promuovere il rispetto dei diritti umani è il dialogo periodico con i paesi partner. Si tratta di uno strumento diplomatico che facilita la discussione di questioni sensibili nel campo dei diritti umani. L’efficacia del dialogo sui diritti umani risiede nella capacità di permeare altri settori d’intervento, quali la cooperazione allo sviluppo e gli scambi commerciali, nonché i dialoghi politici a più alto livello.

37

Il dialogo strategico può esser facilitato tramite un sostegno concreto fornito da strumenti di assistenza tecnica: lo strumento «assistenza tecnica e scambio di informazioni» e il «meccanismo di sostegno al dialogo strategico».

38

L’UE intrattiene dialoghi sui diritti umani con oltre 40 paesi, inclusi i 10 paesi in Asia meridionale/sudorientale interessati dal presente audit. Detti dialoghi sono istituiti conformemente alle Linee direttrici dell’UE per i dialoghi in materia di diritti umani, che assegnano alle delegazioni dell’UE un ruolo importante nelle fasi di preparazione, attuazione e comunicazione. Per i 10 paesi interessati dall’audit, il dialogo sui diritti umani è stato tenuto a intervalli regolari, fornendo all’UE opportunità di sollevare questioni relative alla tratta di esseri umani. La rendicontazione interna delle discussioni tenute nel corso del dialogo sui diritti umani viene utilizzata dal SEAE come riferimento per la programmazione dell’EIDHR.

39

Prima di ciascun dialogo, i servizi del SEAE competenti per la regione in questione e per i diritti umani stabiliscono la posizione dell’UE. Ciò richiede spesso l’attribuzione di priorità ai temi. Per i 10 paesi, vi è stato almeno un dialogo includente almeno un aspetto relativo alla tratta di esseri umani. La Corte ha constatato che la partecipazione dei pertinenti servizi centrali del SEAE che si occupano di diritti umani ha facilitato la coerenza tra le iniziative multilaterali in materia di tratta di esseri umani e gli obiettivi strategici dell’UE in tema di diritti umani per l’Asia meridionale/sudorientale.

L’UE ha sostenuto iniziative regionali al più alto livello, ma non ha ancora concluso partenariati ad hoc per la lotta alla tratta di esseri umani con nessuno dei paesi dell’Asia meridionale/sudorientale.

40

Un partner essenziale dell’UE nella regione è l’Associazione delle nazioni del Sud-Est asiatico (ASEAN), che secondo il Consiglio «apporta il principale contributo alla stabilità nella regione Asia-Pacifico»²⁸. In questo contesto, l’UE ha in precedenza sostenuto lo sviluppo di un meccanismo dell’ASEAN per i diritti umani e l’istituzione di una Commissione intergovernativa dell’ASEAN sui diritti umani. Nel 2015, in occasione del 27° vertice ASEAN, è stata approvata la Convenzione ASEAN contro la tratta di persone, in particolare donne e bambini, documento giuridicamente vincolante²⁹. La Convenzione è entrata in vigore nel marzo 2017, dopo esser stata ratificata da sei paesi³⁰ (minimo richiesto).

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Il «processo di Bali» è un’iniziativa di contrasto a specifici problemi di traffico di esseri umani, tratta di esseri umani e migrazione irregolare nella regione. È diretto da Indonesia e Australia e conta più di 48 membri, tra i quali l’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati, l’Organizzazione internazionale per le migrazioni (OIM) e l’UNODC. La Commissione e 12 Stati membri dell’UE partecipano in qualità di osservatori. Sebbene il Processo di Bali sia principalmente incentrato su questioni migratorie (dispone di un pool di esperti per queste ultime, ma non di uno per la tratta di esseri umani), ha istituito un gruppo di lavoro sulla tratta di esseri umani, che si è riunito per la prima volta nel marzo 2015.

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La mancanza di una solida comunità di esperti in materia di lotta alla tratta di esseri umani ha inciso negativamente sulla promozione della condivisione delle conoscenze. La Commissione ha redatto un elenco di punti focali per la tratta di esseri umani³¹, ma si trattava di un elenco incompleto (Indonesia, Myanmar/Birmania, Nepal, Pakistan e Thailandia non erano inclusi). A questi punti focali è stata fornita solo una formazione iniziale e pacchetti informativi. Le delegazioni dell’UE hanno fatto uso delle esistenti strutture dei punti focali per i diritti umani. In una prospettiva di efficienza ciò era sensato, ma ha comportato un minor sviluppo di competenze specifiche anti-tratta.

43

Tutti i paesi dell’Asia meridionale/sudorientale, ad eccezione di Bangladesh, Bhutan, Laos e Nepal³², hanno sottoscritto il Protocollo di Palermo (cfr. paragrafo 2). La strategia THB invita all’uso di partenariati per contrastare la tratta di esseri umani oltre i confini dell’UE. Oltre a intrattenere dialoghi bilaterali, l’UE ha relazioni di lunga data ed un partenariato con i forum costituiti dall’ASEAN e dal Vertice Asia-Europa (ASEM). L’UE utilizza tali forum come strutture per lottare contro la tratta di esseri umani. Fino ad ora, non è stato creato alcun nuovo partenariato ad hoc tra l’UE ed uno dei paesi dell’Asia meridionale/sudorientale per contrastare la tratta di esseri umani.

Nonostante le debolezze rilevate, la maggior parte dei progetti contro la tratta di esseri umani ha prodotto risultati positivi; la sostenibilità ha però costituito motivo di preoccupazione

Le modalità di selezione dei progetti non hanno facilitato un approccio globale e la concezione dei progetti presentava debolezze, specie per quanto riguarda la formulazione di obiettivi e indicatori

44

In questa parte della relazione, si verifica se i progetti fossero coerenti con le azioni e le priorità strategiche d’intervento dell’UE, se i progetti avessero obiettivi ed indicatori appropriati³³ e se la Commissione abbia ovviato in tempo utile alle debolezze di impostazione.

I progetti erano coerenti con la strategia THB generale, ma venivano considerati come esercizi una tantum

45

La Corte ha constatato che tutti i 35 progetti relativi alla tratta di esseri umani esaminati erano coerenti con la strategia THB (approvata nel 2012), con le strategie UE sia per il rispettivo paese sia in tema di diritti umani per il rispettivo paese, nonché con i documenti di programmazione per gli specifici strumenti di aiuto. I progetti sono stati prevalentemente orientati verso aspetti relativi ai diritti umani ed hanno posto costante enfasi sui diritti ed il benessere di donne e bambini.

46

I progetti sono stati selezionati per lo più (32 su 35) mediante inviti a presentare proposte. Le proposte sono state valutate e comparate con altre proposte presentate in risposta al medesimo invito. Il meccanismo di raffronto mirava a selezionare la migliore proposta di progetto per ciascun invito, ma non ha tenuto conto di possibili sinergie né dell’interazione con altri progetti o strumenti.

47

Selezionando i progetti tramite inviti, ciascuna selezione è stata un esercizio una tantum, per il quale la Commissione ha avuto poche opportunità (in termini di tempo e di orientamenti³⁴) per far sì che il proprio portafoglio di progetti fosse conforme a tutte le cinque priorità enunciate nella strategia THB (cfr. paragrafo 22). È emerso che nessuno dei progetti del campione si poneva l’obiettivo primario di perseguire i trafficanti o di condividere le conoscenze; la maggioranza di essi (31 progetti in totale) era incentrata sulla prevenzione e/o sulla protezione. Solo un progetto³⁵ era relativo all’aspetto penale della tratta di esseri umani: comprendeva attività volte ad assegnare maggiori poteri ai funzionari ed agenti incaricati di combattere i reati relativi alla tratta di esseri umani individuando e smantellando le reti criminali.

Gli obiettivi e/o gli indicatori di molti progetti erano deboli

48

Per molti progetti (23) vi erano problemi con la definizione dei rispettivi obiettivi e/o indicatori³⁶. Spesso, gli obiettivi non erano abbastanza specifici (14 progetti) o misurabili (8 progetti). Gli indicatori erano particolarmente deboli in termini di solidità, credibilità e facilità d’utilizzo ed a volte erano quantificati in modo non sensato.

49

Sebbene per 21 progetti fossero stati pianificati studi di riferimento, l’efficacia ed il valore aggiunto di tali studi sono stati disomogenei. In due casi, gli studi di riferimento non sono stati utili per il sistema di monitoraggio interno o per migliorare il quadro logico dell’intervento, in quanto erano troppo ardivi, non abbastanza dettagliati o non interamente in linea con gli indicatori del progetto³⁸. Tuttavia, per quattro progetti (Bangladesh1, Bangladesh3, Nepal2 e Nepal3) gli studi di riferimento erano pronti all’avvio del progetto e sono serviti da utile punto di partenza per monitorare e valutare i risultati del progetto.

Alcune debolezze di concezione dei progetti non sono state corrette dalla Commissione in tempo utile, specie prima della firma della convenzione di sovvenzione

50

La concezione della maggior parte dei progetti rifletteva gli insegnamenti tratti ed i rischi, ma solo per sette progetti³⁹ sono stati valutati gli scenari di verosimiglianza (ossia, la probabilità che si verificassero e, in questo caso, l’impatto). Per numerosi progetti, i valutatori⁴⁰ hanno rilevato debolezze nel quadro logico in fase di proposta, ma in fase di attuazione non se ne è tenuto interamente conto.

1. Nel caso del progetto Indonesia1, uno dei valutatori dell’intera proposta ha attirato l’attenzione sulla debolezza degli indicatori, ma di ciò non vi è traccia nella relazione di valutazione e gli indicatori non sono stati modificati.
2. I valutatori del progetto Filippine2 hanno osservato che la formulazione degli obiettivi specifici era debole («solo un insieme di attività, molto simile ai risultati attesi»); tuttavia, a ciò non si è ovviato prima della firma della convenzione di sovvenzione.
3. Il valutatore del progetto Nepal3 ha osservato che non vi era «alcuno studio di riferimento né alcun raffronto con parametri di riferimento ottimali» e che il quadro logico avrebbe dovuto «essere ridisegnato con appropriati indicatori quantitativi». In questo caso, lo studio di riferimento è stato svolto come una attività del progetto ed il quadro logico è stato modificato prima della seconda relazione intermedia; tuttavia, alcuni indicatori continuavano ad essere non quantificabili e non oggettivi⁴¹.

51

In un caso (progetto Bangladesh5), la delegazione dell’UE ha ovviato al debole quadro logico mentre il progetto era in corso d’attuazione e ha chiesto al beneficiario di correggerlo. Tuttavia, le modifiche sono state apportate solo sei mesi prima della conclusione del progetto, nell’aprile 2016; in altre parole, l’intervento della delegazione è stato tardivo (la durata del progetto era triennale).

52

In fase di concezione, i risultati attesi dalla maggior parte dei progetti⁴² erano ragionevolmente realistici. Tuttavia, vi sono state eccezioni:

1. Per il progetto Bangladesh1, nel corso delle discussioni con la Commissione relative ad un’estensione del progetto, è divenuto chiaro che la concezione del progetto era troppo ambiziosa, specie per quanto riguarda l’utilizzo di una banca dati. Poiché il progetto veniva attuato in aree remote, l’indisponibilità dell’energia elettrica e questioni di connessione alla rete Internet hanno costituito importanti ostacoli alla riuscita attuazione delle attività del progetto, un fatto sottostimato in fase di concezione del progetto.
2. Numerose attività annullate, incluse nel progetto India1, erano troppo ambiziose in fase di concezione: il progetto puntava ad analizzare emendamenti normativi attesi che erano già stati ripetutamente rimandati (dal 2004) e che non sono stati adottati nel corso dell’attuazione del progetto (2011-2014).

L’attuazione dei progetti è stata ostacolata da limitazioni locali e da ritardi

53

In questa sezione della relazione, si verifica, tra l’altro, se la Commissione abbia monitorato i progetti in modo appropriato e abbia tempestivamente reagito a modifiche inattese, nonché se i progetti siano stati attuati come programmato (in termini di tempi, dotazione finanziaria e attività).

La Commissione ha monitorato i progetti in modo adeguato, ma sull’attuazione hanno inciso negativamente il limitato appropriamento a livello nazionale, le modifiche apportate dai partner al calendario delle attività e alcuni ritardi

54

Gli auditor della Corte hanno riscontrato che i progetti sono stati monitorati in modo adeguato da parte della Commissione, che ha effettuato sopralluoghi per 26 progetti e un «monitoraggio orientato ai risultati»⁴³ per quattro progetti. In genere, la Commissione ha intrapreso tempestive azioni correttive per sostenere l’agevole attuazione dei progetti⁴⁴. Tuttavia, gli auditor della Corte hanno rilevato che per 14 progetti la valutazione continua della sostenibilità era debole (cfr. paragrafo 66), nonostante, almeno in alcuni casi, ciò fosse già chiaro in fase di progettazione.

55

Al luglio 2016, 27 dei 35 progetti erano stati completati. Tuttavia, il termine per l’attuazione di 10 progetti⁴⁵ è stato prorogato di un periodo compreso tra i tre e i 12 mesi. Metà delle proroghe erano relative a fattori esterni, quali la tardiva approvazione da parte delle autorità, instabilità politica e problemi di sicurezza; l’altra metà è imputabile a limitazioni interne dei progetti connesse alla capacità dei partner.

56

Otto progetti sono stati oggetto di modifiche relativamente all’ordine logico delle rispettive attività. Dette modifiche hanno inciso negativamente sull’esecuzione delle relative attività: in altri termini, non è stato possibile sfruttare appieno le potenziali sinergie. Gli auditor della Corte hanno rilevato che gli studi di riferimento e le valutazioni non erano disponibili quando necessari, che le attività di formazione hanno avuto luogo troppo tardi e che la prioritarizzazione delle relative attività non era ideale.

57

In dieci⁴⁶ dei casi esaminati, alcune attività importanti non erano state effettuate come previsto. Ciò è stato dovuto a insufficiente impegno, da parte del governo (cinque casi), del partner attuatore (quattro casi) o di entrambi (un caso); si veda il riquadro 3.

L’esecuzione di bilancio è stata ostacolata dalla limitata capacità dei partner locali

58

Gli auditor della Corte hanno rilevato sette casi di significativo sottoutilizzo dei fondi e cinque altri casi nei quali l’utilizzo della dotazione finanziaria ha necessitato di proroghe dei termini⁴⁷. Le convenzioni di sovvenzione fissano il contributo massimo dell’UE ed il sottoutilizzo dei fondi non è necessariamente negativo, specie se tutti i risultati attesi sono stati ottenuti. Tuttavia, quando la dotazione finanziaria di una proposta selezionata è stata notevolmente sovrastimata, e ciò non viene corretto prima della conclusione del contratto, la Commissione non può trarre pieno beneficio dall’invito a presentare proposte (e dai fondi disponibili) per sostenere altri progetti. In alcuni casi, gli auditor della Corte hanno constatato che l’iniziale proposta dei partner era irrealistica (troppo ambiziosa/sovrastimata) rispetto alla capacità di questi ultimi. Ad esempio:

1. Per un progetto (Regionale1), è stato impiegato solo il 65 % della dotazione finanziaria originaria. Il partner attuatore capofila ha convenuto che molte linee di bilancio erano state inizialmente sovrastimate (in particolare, quelle per le attrezzature e le spese promozionali)⁴⁸.
2. Per il progetto India3, quasi la metà del valore del contratto non era stata utilizzata alla data di fine progetto originariamente prevista, in parte perché le attività a lungo termine di assistenza alle vittime erano coperte da finanziamenti statali potenzialmente più attraenti (più a lungo termine, più mirati).
3. Il progetto Regionale2 ha necessitato di due proroghe dei termini (da 36 a 48 mesi) per impiegare il 90 % del contributo dell’UE pianificato⁴⁹.

I progetti hanno prodotto alcuni risultati positivi nella lotta contro la tratta di esseri umani; la sostenibilità ha però costituito motivo di preoccupazione

59

In questa parte della relazione, si verifica se: le realizzazioni previste siano state/siano prodotte in maniera tempestiva e nel rispetto del bilancio; se i progetti abbiano apportato un contributo positivo all’eradicazione della tratta di esseri umani; e se i risultati dei progetti siano sostenibili.

I progetti hanno prodotto alcuni risultati positivi per quanto concerne la tratta di esseri umani, ma è difficile collegarli al miglioramento complessivo della lotta contra la tratta di esseri umani nella regione

60

Dal 2009, la lotta contro la tratta di esseri umani nelle regioni interessate dall’audit è complessivamente migliorata, sebbene vi siano notevoli differenze tra paesi e solo due di essi rispettino in pieno i migliori standard. Secondo dati tratti dal Trafficking in Persons Report del Dipartimento di Stato statunitense (cfr. tabella 1), i paesi che hanno fatto registrare miglioramenti sono: Bangladesh, Cambogia, India, Filippine e Pakistan; solo in un paese (Thailandia) la situazione è peggiorata nel periodo coperto dall’audit.

Tabella 1

Sforzi profusi da un campione di paesi nella lotta contro la tratta di esseri umani, sulla base del Trafficking in Persons Report statunitense

Paese	2009		2010		2011		2012		2013		2014		2015		2016
Cambogia	2WL		2		2		2		2WL		2WL		2WL		2
Indonesia	2		2		2		2		2		2		2		2
Nepal	2		2		2		2		2		2		2		2
Myanmar/Birmania	3		3		3		2WL		2WL		2WL		2WL		3
Thailandia	2		2WL		2WL		2WL		2WL		3		3		2WL
Vietnam	2		2WL		2WL		2		2		2		2		2
India	2WL		2WL		2		2		2		2		2		2
Filippine	2WL		2WL		2		2		2		2		2		1
Pakistan	2WL		2		2		2		2		1		1		1
Bangladesh	2WL		2WL		2WL		2		2		2		2		2

Nota: Il Trafficking in Persons Report del Dipartimento di Stato statunitense divide i paesi in quattro categorie: «classe 1» (rispettano pienamente gli standard); «classe 2» (non rispettano pienamente gli standard, ma sono in corso sforzi notevoli); «classe 2 watch list» (2WL, come «classe 2», ma con impatto più grave a causa del numero di vittime, della mancata fornitura di elementi comprovanti i maggiori sforzi o del mancato rispetto degli impegni) e «classe 3» (non rispettano gli standard).

Fonte: Dipartimento di Stato USA, Trafficking in Persons Report, 2016.

61

Gli auditor della Corte hanno constatato che, per tutti i progetti esaminati, è stato possibile individuare alcuni risultati progettuali positivi relativi alla tratta di esseri umani che contribuiscono alla lotta contro tale pratica. È parimenti emerso che il sostegno dell’UE, in particolare i finanziamenti dell’EIDHR, ha aiutato a rafforzare le ONG comunitarie di base specializzate nella lotta contro la tratta di esseri umani. Ciononostante, questi risultati non possono essere collegati al generale progresso della lotta contro la tratta di esseri umani nelle regioni in questione. Inoltre, è difficile identificare l’impatto delle iniziative che prendono le mosse da problematiche afferenti i diritti umani, in quanto esse sostengono cambiamenti a lungo termine che, per loro natura, sono spesso difficili da misurare.

62

Un buon esempio delle modalità con le quali il sostegno dell’UE può contribuire ad un cambiamento a lungo termine delle attitudini e dell’impegno locale è costituito dal progetto Indonesia1. Questo progetto è servito a consolidare un nascente consorzio di ONG locali attive nella lotta contro la tratta di esseri umani, sviluppando le capacità del consorzio e migliorando la sua visibilità a livello internazionale e il suo raggio d’azione. Di conseguenza, detto consorzio è stato in grado di fornire un pertinente contributo riguardo alle problematiche relative alla tratta di esseri umani nel contesto della periodica analisi, condotta dall’ONU, della situazione dei diritti umani in Indonesia⁵⁰.

63

In modo simile, i progetti Cambogia2 e Cambogia3 sono stati attuati da un consorzio di ONG nazionali. Questi due progetti hanno contribuito ad accrescere la visibilità, la capacità ed il raggio d’azione del consorzio, con il risultato che il consorzio e le ONG che ne fanno parte hanno migliorato le rispettive competenze gestionali e sono riusciti a continuare a ricevere sostegno da parte dei donatori per alcune delle loro attività.

64

Come detto in precedenza (cfr. paragrafo 47), la selezione dei progetti tramite inviti a presentare proposte ha fornito limitate opportunità alla Commissione di integrare i progetti in un approccio globale. Ciononostante, gli auditor della Corte hanno individuato un progetto che è riuscito a collegare l’aiuto allo sviluppo con altri strumenti d’intervento dell’UE (cfr. riquadro 4). Anche altri donatori affrontano la tratta di esseri umani adottando un approccio globale che incorpora tipi di sostegno diversi⁵¹.

La sostenibilità dei risultati dei progetti non è stata garantita in modo sistematico

65

Gli auditor della Corte sono stati in grado di valutare le prospettive di sostenibilità di 25 progetti⁵³. Per i restanti dieci, il progetto era ancora in corso, la relazione finale non era ancora stata approvata o non conteneva sufficienti dettagli. È emerso che la sostenibilità è dimostrabile per 11 progetti. Per gli altri 14, incideranno verosimilmente sulla sostenibilità insufficienti contributi aggiuntivi da parte dei donatori (otto progetti) e insufficiente impegno da parte dei partner o del governo (sei progetti).

66

Per i 14 progetti dall’incerta sostenibilità, gli auditor della Corte hanno constatato che i fattori che incidono negativamente sulla sostenibilità avrebbero potuto essere affrontati meglio in fase di ideazione. In particolare, i progetti non comprendevano una strategia di uscita per il passaggio delle consegne relativo alle pratiche e alle realizzazioni del progetto, come invece raccomandato dagli orientamenti della Commissione sulla gestione del ciclo dei progetti⁵⁴; i fattori / le minacce esterne non sono stati mitigati a sufficienza e dunque erano ancora presenti nel corso della fase di attuazione. La valutazione in itinere della sostenibilità da parte della Commissione è stata inoltre ostacolata da insufficiente documentazione dell’impatto delle modifiche nel corso dell’attuazione.

67

Gli auditor della Corte hanno trovato un buon esempio di progetto sostenibile, che illustra i vantaggi del risolvere all’inizio, in fase di ideazione, le questioni di sostenibilità (cfr. riquadro 6).

Conclusioni e raccomandazioni

68

La Corte ha esaminato l’efficacia del sostegno dell’UE alla lotta contro la tratta di esseri umani in Asia meridionale/sudorientale. L’eradicazione della tratta di esseri umani è necessariamente un processo a lungo termine. Richiede che vengano affrontate alcune cause profonde (ad esempio, disuguaglianza di genere, povertà, diritti delle minoranze limitati, scarsa istruzione, inadeguato sistema sanitario) e che vengano contrastate le attività delle reti criminali. La tratta di esseri umani è, per natura, un reato sommerso, per il quale sono raramente disponibili dati statistici sufficienti e comparabili. La Corte ha constatato che, dati questo complesso contesto, le numerose priorità diffuse e la limitatezza delle risorse, l’UE è stata parzialmente efficace nel sostenere la lotta contro la tratta di esseri umani nell’Asia meridionale/sudorientale.

69

Il quadro strategico dell’UE in materia di tratta di esseri umani prevede sostanzialmente un approccio globale al contrasto del fenomeno, sebbene alcuni aspetti non siano ancora interamente sviluppati. La strategia THB (2012-2016) era un documento ad alto livello che forniva pochi orientamenti sulla dimensione esterna della lotta contro la tratta di esseri umani. Ad aprile 2017, la Commissione non aveva pubblicato una valutazione globale dei risultati conseguiti nell’ambito della strategia THB, né aveva presentato un quadro d’azione anti-tratta per il periodo successivo al 2016.

70

La strategia THB è affiancata da una serie di altri documenti strategici che, presi nel loro insieme, affrontano i principali aspetti della tratta di esseri umani. La Commissione e il SEAE si avvalgono di una varietà di strumenti nel contrasto, sia diretto che indiretto, alla tratta di esseri umani: i dialoghi in tema di diritti umani risultano particolarmente utili; fra gli altri strumenti, vi sono dialoghi bilaterali e sostegno a forum regionali (ossia ASEAN e ASEM in Asia). Fino ad ora, non è stato creato alcun nuovo partenariato ad hoc tra l’UE ed uno dei paesi dell’Asia meridionale/sudorientale per contrastare la tratta di esseri umani (cfr. paragrafi 22-43).

Raccomandazione 1 – Sviluppare ulteriormente il quadro strategico in materia di tratta di esseri umani, rendendolo maggiormente applicabile all’Asia meridionale/sudorientale

La Commissione, in coordinamento con il SEAE e considerando le implicazioni dell’esame intermedio degli strumenti di finanziamento esterni, dovrebbe sviluppare ulteriormente il quadro strategico in materia di tratta di esseri umani, in particolare nei modi seguenti:

• proponendo al Consiglio un elenco di priorità aggiornato, basato sui risultati finora ottenuti, sulla pervasività della tratta di esseri umani in singoli paesi/ singole regioni e sulle priorità d’intervento tematiche;
• facendo sì che decisori ed operatori abbiano a disposizione dati sufficienti e comparabili sulle attività anti-tratta finanziate;
• definendo obiettivi e valori-obiettivo chiari per la lotta contro la tratta di esseri umani, facilitando così la progettazione di azioni pertinenti, coerenti e complete nei paesi/ nelle regioni riconosciuti come prioritari. Gli obiettivi dovrebbero essere tradotti in orientamenti operativi maggiormente dettagliati, sufficientemente chiari da guidare le attività sul campo, ad esempio utilizzando quadri-paese pertinenti, strategie nazionali, esercizi di programmazione e relazioni di gestione esistenti;
• individuando e successivamente valutando e comunicando gli obiettivi che sono meglio perseguibili tramite i progetti, il ricorso a un altro strumento (ad esempio, dialogo sui diritti umani, strumenti di assistenza tecnica, partenariati ad hoc sulla tratta di esseri umani, ecc.) o una combinazione di più strumenti.

Data-obiettivo: metà 2018

71

Nonostante presentino debolezze specifiche, i progetti esaminati in Asia meridionale/sudorientale hanno prodotto alcuni risultati positivi nella lotta contro la tratta di esseri umani. L’impatto di questi risultati, tuttavia, avrebbe potuto essere maggiore se fosse stato adottato un approccio globale tale da permettere maggiore interazione e più sinergie tra progetti e altri strumenti pertinenti per la tratta di esseri umani. Circa due terzi dei progetti inclusi nel campione presentavano debolezze di formulazione degli obiettivi e/o degli indicatori ed alcune debolezze di progettazione non erano state risolte in tempo utile, in particolare prima della firma della convenzione di sovvenzione (cfr. paragrafi 45-52).

72

La Commissione ha monitorato i progetti in modo adeguato, ma sull’attuazione hanno inciso negativamente il limitato appropriamento a livello nazionale e le debolezze nell’attuazione delle attività da parte dei partner e nella capacità di questi ultimi. Si registra un complessivo miglioramento della lotta contro la tratta di esseri umani in Asia meridionale/sudorientale, ma è difficile collegarlo a specifiche azioni dell’UE (sia in termini di assegnazione dei fondi, sia di risultati ottenuti). Sebbene fosse troppo presto per valutare la sostenibilità di tutti i risultati dei progetti, gli auditor della Corte hanno osservato che la sostenibilità non è stata assicurata sistematicamente (14 progetti su 25, cfr. paragrafi 54-67).

Raccomandazione 2 – Ottimizzare l’impatto dei progetti integrandoli in un quadro generale

Nel corso della preparazione degli inviti a presentare proposte e della procedura di selezione e di aggiudicazione, la Commissione dovrebbe mirare a sostenere i progetti che hanno maggiori probabilità di contribuire agli obiettivi della lotta alla tratta di esseri umani nella pertinente regione prioritaria/ nel pertinente paese prioritario, nei modi seguenti:

• includendo criteri di selezione che sostengano un approccio globale nella regione / nel paese, una appropriata copertura di tutte le priorità definite e la possibilità di conseguire interazioni e sinergie tra progetti e altri strumenti;
• valutando il tipo e la dimensione di sovvenzioni che corrispondano meglio alla forza e alla capacità della società civile nel paese;
• facendo sì che la concezione dei progetti selezionati includa obiettivi SMART ed indicatori RACER e che i risultati attesi sino realistici in termini di tempo, di bilancio e di capacità dei partner;
• ponendo maggiormente l’accento sulla sostenibilità dei risultati attesi dai progetti, sin dalla fase iniziale e per l’intero ciclo di vita del progetto, ad esempio sviluppando strategie di uscita che considerino fonti di finanziamento alternative e incoraggino l’appropriamento nazionale dopo il completamento dei progetti.

Data-obiettivo: inizio 2018

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione III, presieduta da Karel PINXTEN, Membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo, nella riunione del 2 maggio 2017.

Acronimi e abbreviazioni

AOP: Documento mirato all’azione

ASEAN: Associazione delle nazioni del Sud-Est asiatico

ASEM: Vertice Asia-Europa

DCI: Strumento di cooperazione allo sviluppo

DG DEVCO: Direzione generale Cooperazione internazionale e sviluppo

DG NEAR: Direzione generale Politica di vicinato e negoziati di allargamento

EIDHR: Strumento europeo per la democrazia e i diritti umani

Europol: Ufficio europeo di polizia

FRONTEX: Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri dell’Unione europea (adesso Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera)

La direttiva: Direttiva 2011/36/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 aprile 2011, concernente la prevenzione e la repressione della tratta di esseri umani e la protezione delle vittime, e che sostituisce la decisione quadro del Consiglio 2002/629/GAI (GU L 101 del 15.4.2011, pag. 1).

OIL: Organizzazione internazionale del lavoro

Protocollo di Palermo: Protocollo per prevenire, reprimere e punire la tratta di persone, in particolare di donne e minori, allegato alla Convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità organizzata transnazionale

SEAE: Servizio europeo per l’azione esterna

Strategia THB: Strategia dell’UE per l’eradicazione della tratta di esseri umani (2012)

UNODC: Ufficio delle Nazioni Unite contro la droga e il crimine

Glossario

Dimensione esterna: Le politiche e le azioni interne dell’UE possono avere impatti significativi al di là dei confini dell’UE, proprio come eventi esterni possono influenzare anche le dinamiche interne dell’UE. La «dimensione esterna delle politiche interne» si riferisce generalmente a situazioni in cui gli aspetti esterni delle politiche interne dell’UE hanno una dimensione crescente di politica estera e di sicurezza.

Gli aspetti esterni dell’azione nel campo di giustizia e affari interni a livello mondiale contribuiscono a creare un’area di libertà, sicurezza e giustizia all’interno dell’UE. Ad esempio, un paese non-UE in cui lo Stato di diritto è debole potrebbe fornire opportunità ai trafficanti attivi in Europa di riciclare proventi di azioni criminose e rendere più difficili le indagini sui reati da loro commessi. Promuovere lo Stato di diritto in un paese non-UE può quindi avere un impatto positivo in tutta l’UE.

Mainstream: Termine usato per far riferimento all’integrazione (o mainstreaming) di alcuni princìpi/considerazioni nelle diverse politiche e fasi del ciclo programmatico e progettuale dell’UE. Nel campo dei diritti umani, si riferisce ad un processo mediante il quale i diritti umani danno forma a politiche, programmi, progetti ed altri interventi.

Programmazione: Un processo decisionale essenziale che il Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE) e la Commissione usano per definire strategie, priorità e assegnazioni in tema di aiuti.

Quadro logico: Un quadro logico (detto anche «matrice del quadro logico») è uno strumento di gestione progettuale che fornisce un modo sistematico e logico di stabilire gli obiettivi generali e specifici di un progetto e di definire le attività dello stesso. Un quadro logico illustra le relazioni causa-effetto tra i diversi livelli di obiettivi, fornisce indicatori per verificare il raggiungimento di detti obiettivi ed identifica le ipotesi che ne stanno alla base.

Studio di riferimento: Uno studio di riferimento fornisce dettagliate informazioni su una particolare situazione prima dell’avvio di un progetto. Si tratta di un prezioso strumento di raffronto tra la situazione precedente e quella successiva all’attuazione di un progetto, nonché di valutazione di altri fattori che potrebbero influenzare i cambiamenti osservati nel corso del periodo di attuazione.

Équipe di audit

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze dei controlli di gestione e degli audit di conformità su specifici settori di bilancio o temi di gestione. La Corte seleziona e pianifica detti compiti di audit in modo da massimizzarne l’impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello delle entrate o delle spese, dei futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.

Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione III – presieduta da Karel Pinxten, Membro della Corte – responsabile per l’audit nei settori di spesa concernenti le azioni esterne, la sicurezza e la giustizia. L’audit è stato diretto da Bettina Jakobsen, Membro della Corte, che nella preparazione della relazione è stata coadiuvata da: Katja Mattfolk, capo Gabinetto; Beatrix Lesiewicz, prima manager; Francisco Javier de Miguel Rodriguez, capo incarico; Kim Hublé, Alina Milasiute e Alexandre Tan, auditor; Kim Storup, attaché.

Per contattare la Corte

CORTE DEI CONTI EUROPEA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Numerose altre informazioni sull’Unione europea sono disponibili su Internet consultando il portale Europa (http://europa.eu).

Il sostegno dell’UE alla lotta contro la tratta di esseri umani in Asia meridionale/sudorientale
(presentata in virtù dell’articolo 287, paragrafo 4, secondo comma, del TFUE)

Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, 2017

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© Unione europea, 2017

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  • presso le rappresentanze dell’Unione europea (http://ec.europa.eu/represent_it.htm),
  • presso le delegazioni dell’Unione europea nei paesi terzi (http://eeas.europa.eu/delegations/index_it.htm),
  • contattando uno dei centri Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_it.htm),
  • chiamando il numero 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuito in tutta l’UE) (*).

(*) Le informazioni sono fornite gratuitamente e le chiamate sono nella maggior parte dei casi gratuite (con alcuni operatori e in alcuni alberghi e cabine telefoniche il servizio potrebbe essere a pagamento).

Pubblicazioni a pagamento:

• tramite EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).