Az emberkereskedelem elleni küzdelemre nyújtott európai uniós támogatás Dél- és Délkelet-Ázsiában

Összefoglaló

I

Az emberkereskedelem rendkívül jövedelmező bűncselekmény, az emberi jogok durva megsértése, és egyben globális biztonsági fenyegetés. Noha az emberkereskedelem elleni küzdelem továbbra is a tagállamok hatáskörébe tartozik, az Unió is elkötelezte magát annak felszámolása mellett, és e téren számos, a tagállamokat támogató intézkedést fogadott el.

II

Az emberkereskedelem ugyan világméretű probléma, és egyetlen ország sem mentes tőle, ám az Unió számos különböző országból származó áldozat számára vonzó célpontot jelent, s így különösen ki van téve ennek a jelenségnek. Ázsiából, a világ legnépesebb térségéből származik a régiókon átnyúló emberkereskedelem áldozatainak jelentős része. Az emberkereskedelem nem választható el a szegénység, az oktatáshoz és az egészségügyi ellátáshoz való hozzáférés, a nemek közötti megkülönböztetés vagy a kisebbségekkel szembeni igazságtalanságok problémakörétől. Általános nézet, hogy a szegénység, a nemek közötti megkülönböztetés és a konfliktusok az emberkereskedelem talán legfőbb kiváltó okai.

III

A Lisszaboni Szerződés hatálybalépésével megerősödött a Bizottságnak az uniós válaszadás koordinálásában és irányításában betöltött szerepe. Ebben a témakörben 2011-ben irányelvet fogadtak el, majd nem sokkal később kibocsátották az emberkereskedelem elleni küzdelem stratégiáját. Ezt a stratégiát számos más szakpolitikai dokumentum is kiegészíti, amelyek együttesen meghatározzák az emberkereskedelem elleni küzdelem uniós megközelítését. A 2016 utáni időszakra nézve még nem került bemutatásra emberkereskedelem elleni stratégia.

IV

E jelentésünkben az emberkereskedelem elleni küzdelemre Dél- és Délkelet-Ázsiában nyújtott európai uniós támogatás eredményességét vizsgáljuk. Ellenőrzésünk arra vonatkozott, hogy mennyiben volt átfogó az emberkereskedelem elleni küzdelem uniós megközelítése ezekben a régiókban, és hogy az ezen a téren létrejött dél- és délkelet-ázsiai uniós projektek a 2009–2015-ös időszakban eredményesen járultak-e hozzá az emberkereskedelem elleni küzdelem sikeréhez.

V

Az emberkereskedelem felszámolása csakis hosszú távú folyamatként képzelhető el. Feltétlenül részét képezi ennek több kiváltó ok kezelése (ilyen ok pl. a nemek közötti egyenlőtlenség, a szegénység, a kisebbségi jogok, illetve az oktatásügy és az egészségügy helyzete), valamint a bűnözői hálózatok tevékenységének meghiúsítása. Az emberkereskedelem jellegénél fogva illegális bűncselekmény, elégséges és összevethető statisztikai adat tehát ritkán áll rendelkezésre róla. Tekintetbe véve a helyzet összetettségét, a prioritások széles körét és nagy számát, valamint az erőforrások korlátozott voltát, megállapításunk szerint az Unió részben eredményesen támogatta az emberkereskedelem ellen Dél- és Délkelet-Ázsiában folytatott küzdelmet.

VI

Az emberkereskedelem elleni küzdelem uniós politikai kerete átfogó módon közelíti meg az emberkereskedelem problémakörét, bár néhány szempontból még nincsen teljesen kidolgozva, illetve egyes szempontjai Dél- és Délkelet-Ázsiában nem relevánsak. A Bizottság és az EKSZ számos különböző eszközt alkalmaz az emberkereskedelem elleni küzdelem terén, akár közvetlenül, akár közvetve: különösen hasznosnak bizonyulnak az emberi jogi párbeszédek; más ilyen eszközök a kétoldalú párbeszédek és a regionális fórumoknak (vagyis Ázsiában az ASEAN-nak és az ASEM-nak) nyújtott támogatás. Ami a partnerségeket illeti, mindeddig az emberkereskedelem elleni küzdelemnek szentelt egyetlen új partnerség sem született az Unió, illetve bármely dél- vagy délkelet-ázsiai ország között.

VII

Bizonyos hiányosságok ellenére a legtöbb megvizsgált dél- és délkelet-ázsiai projekt hozott néhány pozitív eredményt az emberkereskedelem elleni küzdelem terén, azok tartóssága azonban kétséges maradt. 2009 óta az emberkereskedelem elleni küzdelem e régiókban általában véve mindenütt egyre eredményesebb, bár jelentősek az egyes országok közötti különbségek, és nehéz egyértelmű összefüggést megállapítani az általános fejlődés és az egyes konkrét uniós intézkedések által elért eredmények között. A projektkiválasztási keretrendszer nem segítette elő az átfogó megközelítést; a projektek kidolgozása hiányos volt, különösen a célkitűzések és mutatók megfogalmazását illetően. A végrehajtást továbbá helyi korlátok és késedelmek is gátolták.

VIII

Ellenőrzésünk alapján javasoljuk, hogy a Bizottság az EKSZ-szel együttműködve:

• fejlessze tovább az emberkereskedelem elleni küzdelem stratégiai keretét, relevánsabbá téve azt Dél- és Délkelet-Ázsia számára;
• optimalizálja a projektek hatását azzal, hogy átfogó keretbe integrálja őket.

Bevezetés

Háttér-információk: emberkereskedelem

01

Az emberkereskedelem súlyos bűncselekmény, az emberi jogok durva megsértése. Áldozatait hazájukban vagy külföldön saját hasznukat kereső emberkereskedők zsákmányolják ki. A jelenségtől – származási, tranzit- vagy célországként – egyetlen ország sem mentes. Az emberkereskedelem mára globális biztonsági kockázatot jelent, amint azt az EU és az ENSZ által, valamint az Egyesült Államokban készült értékelések is tükrözik¹.

02

Széles körű egyetértés alakult ki arról, hogy az emberkereskedelmet fel kell számolni. Az Egyesült Nemzetek keretében létrejött, a nemzetközi szervezett bűnözés elleni 2000. évi egyezményt kiegészítő, az emberkereskedelem, különösen a nő- és gyermekkereskedelem megelőzéséről, visszaszorításáról és büntetéséről szóló jegyzőkönyvet (palermói jegyzőkönyv) már 170 ország² ratifikálta. A palermói jegyzőkönyv volt az első jogilag kötelező erejű nemzetközi eszköz, amely elfogadott meghatározást adott az emberkereskedelemről.

03

Emberkereskedelemnek minősül személyek kizsákmányolás céljából való toborzása, szállítása, átadása, rejtegetése vagy fogadása erőszakkal, csalással vagy egyéb kényszer alkalmazásával³. Az emberkereskedelem erősen nemhez kötött jelenség, mivel a legtöbb áldozat nő vagy lány. Ezt tekintetbe kell venni a támogatási intézkedések megtervezésekor. A kényszermunka és a szexuális kizsákmányolás a kizsákmányolás világszerte legelterjedtebb fajtája. Az emberek kizsákmányolásának egyéb fajtái a gyermekmunka, a szerveltávolítás és a kényszerházasság.

04

Más bűncselekményekhez hasonlóan az emberkereskedelem is rejtett tevékenység, amelyet nehéz megfigyelni és mérni. Amikor ennek során határokat lépnek át, akkor az gyakran a kevésbé fejlett országokból a fejlettebb országok felé történik. A legtöbben a saját hazájukban (42%) vagy térségükben (36%) esnek emberkereskedők áldozatául: áldozatok és kereskedők gyakran egy helyről származnak, egyazon nyelven beszélnek, vagy az etnikai származásuk azonos. Az emberkereskedelem nem választható el a szegénység, az oktatáshoz és az egészségügyi ellátáshoz való hozzáférés, a nemek közötti megkülönböztetés vagy a kisebbségekkel szembeni igazságtalanságok problémakörétől. Általános nézet szerint a probléma talán legfőbb kiváltó okai a szegénység, a nemek közötti megkülönböztetés és a konfliktusok.

05

Az emberkereskedelmet könnyebbé teszi a gazdasági globalizáció. Az olcsó munkaerőhöz és olcsó termékekhez való széles piaci hozzáférés sokkal több alkalmat teremt arra, hogy az emberkereskedők kizsákmányolják kiszolgáltatott áldozataikat. A globalizációval tehát megnőtt annak a valószínűsége, hogy egyes áruk és szolgáltatások fogyasztói közvetett kapcsolatba kerülnek az emberkereskedelemmel, például azzal, hogy gyermekek kényszermunkában varrnak össze futball-labdákat, hogy migránsok szinte rabszolgaként dolgoznak a halászatban, vagy hogy otthonról elszökött tizenévesek turisztikai célpontok közelében a szexuális célú emberkereskedelem áldozatává válnak.

06

Mindezen tényezők miatt világszerte nagy médiafigyelem irányul az emberkereskedelem problémájára. 2016-ban a közszolgálati Pulitzer-díjat egy újságírócsoport a délkelet-ázsiai halászat nemzetközi oknyomozó vizsgálatáért kapta, amelynek nyomán több mint 2000 rabszolga szabadult fel. Az utóbbiak munkájából származó tengeri eredetű élelmiszereket fejlett országok áruházainak és állateledel-üzleteinek polcain is fel lehetett fedezni.

07

Az emberkereskedelem tehát rendkívül jövedelmező bűncselekmény. Az Európai Rendőrségi Hivatal (Europol) becslése szerint a belőle származó éves bevétel meghaladja a 29 milliárd eurót⁴. Bár megbízható statisztikák híján nehéz biztosat mondani az emberkereskedelem nagyságáról, becslés szerint 46 millió embert sújt a modern rabszolgatartás jelensége⁵.

08

Becslések szerint Ázsiában, a világ legnépesebb térségében él a modern rabszolgaságban élő összes ember kétharmada. A régiókon átnyúló emberkereskedelem áldozatait tekintve Ázsia jelentős származási térség is⁶. Amikor ennek egyes eseteiről a média is beszámolt, az ráirányította a figyelmet a nemzeti kormányok, nemzetközi és civil szervezetek, illetve adományozók által a térségben az emberkereskedelem ellen folytatott küzdelemre.

09

Az emberkereskedelemmel megbirkózni hosszú távú vállalkozás. Szemléletváltozás, a jogállamiság érvényesítése és erős civil társadalom szükséges hozzá. Az emberi jogi indíttatású projektek fenntarthatósága mindig problémás, mivel gyakran az adományozók folyamatos támogatása szükséges hozzá, az elért eredmények fenntartásához pedig nemzeti elkötelezettségre van szükség. Ráadásul az emberkereskedelemben – a bűnüldözök lépéseihez alkalmazkodva – dinamikusan változnak az áramlások és a gyakorlatok. Amint ez az emberi jogok más területein is gyakori, csak hosszú távon lehet majd értékelni, hogy a végrehajtott intézkedések hozzájárultak-e az emberkereskedelem felszámolásához.

Az emberkereskedelem elleni küzdelem az Unió határain túl: az Unió szerepe és az uniós szereplők

10

Az emberkereskedelem ellen harmadik országokban folytatott küzdelem uniós stratégiai keretét 2009-ben hozták létre, amikor a Tanács intézkedési programdokumentumot fogadott el az Unió külső dimenziójának az emberkereskedelem elleni küzdelem terén történő megerősítéséről⁷. A dokumentum arra szólította fel az Uniót és tagállamait, hogy összehangoltan, harmadik országokkal, régiókkal és szervezetekkel partnerségben lépjenek fel nemzetközi szinten az emberkereskedelem megelőzése és az ellene való küzdelem terén. Megerősítette ezt a megközelítést a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térségre vonatkozó tágabb többéves, 2010–2014-re szóló program („a stockholmi program”) is⁸.

11

A Lisszaboni Szerződés az uniós eljárásokat olyan területekre is kiterjesztette, amelyek korábban a rendőrségi és igazságügyi együttműködés pilléréhez tartoztak⁹; e változás nyomán megnőtt a Bizottság szerepe az emberkereskedelem elleni küzdelemben. Az emberkereskedelem megelőzéséről, és az ellene folytatott küzdelemről és az áldozatok védelméről szóló 2011/36/EU irányelv¹⁰ („az irányelv”) ismételten felhív a belső és külső dimenziókat ötvöző átfogó uniós megközelítés kidolgozására. Az irányelv felhívja a tagállamokat, hogy segítsék elő az emberkereskedelem elleni uniós koordinátor munkáját azzal, hogy hozzájárulnak egy „összehangolt és megerősített uniós stratégiához”.

12

2012-ben a Bizottság elfogadta az emberkereskedelem felszámolására irányuló 2012–2016-os európai uniós stratégiát (az emberkereskedelemről szóló stratégia). Ez az általános politikai keretet meghatározva a következő öt prioritást írta elő az Unió számára: az áldozatok védelme, a kiszolgáltatott személyek kizsákmányolásának megelőzése, az emberkereskedők felelősségre vonása, a koordináció és az együttműködés fokozása, az ismeretek bővítése. Az emberkereskedelemről szóló stratégia 40, az uniós intézmények és tagállamok által végrehajtandó intézkedést tartalmazott. A 2016 utánra szóló, emberkereskedelem elleni stratégia még bemutatásra vár (2017. áprilisi állapot).

13

Nincsen olyan uniós finanszírozási eszköz, amely kifejezetten az emberkereskedelemre irányulna. Ennek megfelelően a támogatást egy sor összehangolás nélküli eszköz biztosítja, a biztonsági indíttatású programoktól a tisztán fejlesztési célú eszközökig. Mindegyik eszköznek más-más a jogi alapja; míg egyes eszközök célkitűzései között kifejezetten szerepel az emberkereskedelem elleni küzdelem, addig más eszközök hivatkozási alapja szélesebb, mint pl. a szervezett bűnözés elleni küzdelem, a jogállamiság érvényesítése vagy az illegális migráció.

14

Összességében ezért az emberkereskedelem kezelésére nyújtott teljes uniós finanszírozásról nehéz átfogó adatokat előállítani¹¹. Az emberkereskedelem elleni küzdelem terén elért haladásról szóló 2016-os bizottsági jelentés¹² közlése szerint a Nemzetközi Együttműködés és a Fejlesztés Főigazgatósága (DG DEVCO) 2011 és 2013 között 53 projektet támogatott mintegy 37 millió euró értékben. A jelentés nem tájékoztat sem az Európai Szomszédságpolitika és a Csatlakozási Tárgyalások Főigazgatósága (DG NEAR), illetve a Külpolitikai Eszközökért Felelős Szolgálat által irányított projektekről, sem arról, hogy hasznát vették-e harmadik országok a Migrációügyi és Uniós Belügyi Főigazgatóság által irányított támogatásnak.

15

Dél-/Dél-Kelet-Ázsiát illetően a fejlesztési támogatást kezelő részleg elsősorban a DG DEVCO. Az emberkereskedelem elleni projektek támogatására a DG DEVCO elsősorban két eszközt alkalmaz, ezek: a Fejlesztési Együttműködési Eszköz (DCI), illetve a demokrácia és az emberi jogok európai eszköze (EIDHR).

Az ellenőrzés hatóköre és módszere

16

Az Unió számos formában reagálhat az emberkereskedelemre: a válaszadás módjai például a pénzügyi támogatás, a szakpolitikai párbeszéd és a többoldalú fellépések¹³. Az Unió tehát az eszközök, instrumentumok és források széles köréből meríthet a célból, hogy az emberkereskedelem elleni küzdelemben egységesebbé, eredményesebbé és stratégiaibb jellegűvé tegye a külső fellépéseit. Ezt értjük átfogó uniós megközelítés alatt, és ebbe beletartozik az uniós intézmények és a tagállamok által közösen viselt felelősség is¹⁴.

17

Ellenőrzésünket Dél- és Délkelet-Ázsia térségére láttuk jónak összpontosítani, mert ezekben a régiókban igen kiterjedt az emberkereskedelem, és a Tanács is ilyen értelmű prioritásokat szabott meg. A 2016-os globális rabszolgasági mutató szerint a világon mintegy 46 millió az emberkereskedelem áldozatainak száma, és közel kétharmaduk Ázsiában él vagy onnan származik. Dél- és Délkelet-Ázsiában¹⁵ viszonylag sok olyan ország található, amelynek a Tanács szerint prioritást kell kapnia az emberkereskedelem elleni harcban.

18

Ellenőrzésünk azt vizsgálta, hogy eredményes volt-e az emberkereskedelem elleni küzdelemre nyújtott európai uniós támogatás Dél- és Délkelet-Ázsiában. Ebből a célból a következő részkérdésekre kerestünk választ:

1. Rendelkezett az Unió átfogó megközelítéssel az emberkereskedelem terén Dél- és Délkelet-Ázsiában?
2. Eredményesen hozzájárultak az uniós projektek az emberkereskedelem kezeléséhez Dél- és Délkelet-Ázsiában?

19

Azonosítottuk és megvizsgáltuk a Dél-/Dél-Kelet-Ázsiában a 2009–2015-ös időszakban végrehajtott valamennyi – összesen 31 millió euró támogatásban részesült – emberkereskedelmi vonatkozású projektet (lásd: I. melléklet). 2009-ben fogadta el az Unió az emberkereskedelem ellen harmadik országokban folytatott küzdelem első uniós stratégiai keretét (az intézkedési programdokumentumot, lásd: 10. bekezdés). A Bizottságtól kaptunk egy listát a dél- és délkelet-ázsiai emberkereskedelmi vonatkozású projektekről (22 projekt, összes támogatás: 13 millió euró), és ezt kiegészítettük egyéb dél- és délkelet-ázsiai, egyértelműen emberkereskedelemmel kapcsolatos projektekkel (13 további projekt, összesen 18 millió euró). Az összesen 35 projekt a térségek 19 országa közül tíz országra terjedt ki¹⁶.

20

Ellenőrzési munkánk a következőkből állt: dokumentáció áttekintése a Bizottságnál és az Európai Külügyi Szolgálatnál (EKSZ), interjúk a Bizottság és az EKSZ munkatársaival, és egy helyszíni vizsgálat Thaiföldön, az ENSZ ázsiai és csendes-óceáni térségi tevékenységének központi országában. A helyszíni vizsgálat célja további adatgyűjtésen kívül az volt, hogy ellenőreink interjúkat készítsenek az uniós külképviselet munkatársaival, nemzeti hatóságok képviselőivel, kedvezményezettekkel, más adományozókkal és civil szervezetekkel. A vizsgálat alkalmával sikerült továbbá találkozni az illetékes ENSZ-ügynökségek regionális központjainak képviselőivel.

Észrevételek

Az emberkereskedelem elleni küzdelem uniós politikai kerete nagyrészt átfogó módon közelíti meg az emberkereskedelem problémakörét, bár néhány szempontból még nincsen teljesen kidolgozva

Az emberkereskedelem elleni küzdelem uniós politikai keretét számos egymással összefüggő dokumentum fejti ki

21

Ebben a részben azt vizsgáljuk, hogy az Unió az emberkereskedelemről szóló releváns és megbízható adatokra alapozta-e stratégiáját; tűzött-e ki célokat és határozott-e meg egyértelmű és releváns prioritásokat a bűnügyi és emberi jogi vonatkozásokra nézve; a nemzeti emberi jogi stratégiákon belül prioritásként foglalkozott-e az emberkereskedelem témakörével.

Az emberkereskedelem elleni küzdelem stratégiája magas szintű dokumentum, amely kevés iránymutatást ad az emberkereskedelem elleni küzdelem külső dimenziójára nézve

22

Az emberkereskedelem elleni küzdelem stratégiájának kidolgozásához hiányzott az elégséges és összevethető statisztikai adat. Bűncselekményekről amúgy is mindig nehéz adatokat szerezni¹⁷, ráadásul Dél- és Délkelet-Ázsia országaival nem folyik emberkereskedelmi vonatkozású hírszerzési információk megosztása.

23

Az emberkereskedelem elleni küzdelem stratégiája 40 intézkedésből áll, öt prioritási témakörben (áldozatvédelem, megelőzés, az emberkereskedők felelősségre vonása, a koordináció és az együttműködés fokozása, a tudás megosztása). A 40 intézkedés közül csak egy foglalkozik az emberkereskedelem elleni küzdelem külső dimenziójával. 2017 áprilisáig a Bizottság nem tett közzé átfogó értékelést a THB stratégia keretében elért eredményekről, és nem mutatta be az emberkereskedelem elleni küzdelem 2016 utáni időszakra szóló politikai keretet¹⁸.

24

Az emberkereskedelem elleni küzdelem stratégiája nem tartalmazott konkrét célkitűzéseket és célértékeket, amelyek pedig hasznosak lettek volna helyszíni célzott intézkedések kidolgozásakor és az elért eredmények értékelésekor. Az emberkereskedelem elleni küzdelem stratégiája leszögezte, hogy „ki kell dolgozni a jövőbeli partnerségek szempontjából kiemelt prioritású harmadik országok és térségek listáját. Az együttműködés erősítése, partnerségek létesítése, valamint a koordináció és a koherencia javítása érdekében 2013-ban fontolóra lehetne venni az emberkereskedelemmel kapcsolatos együttműködési mechanizmusok kialakítását a kiemelt prioritású harmadik országokban és térségekben működő uniós küldöttségeken belül”.

25

2012 decemberében a Tanács a Bizottság javaslatára elfogadta a kiemelt térségek és országok listáját¹⁹. Megállapításunk szerint – tekintetbe véve a források korlátozott voltát – a földrajzi rangsorolás nem volt elég specifikus ahhoz, hogy segítse az intézkedés irányítását, mivel a legtöbb fejlődő ország vagy egyénileg, vagy egy földrajzi térség részeként szerepelt a listán. Ráadásul később nem vizsgálták, hogy ezzel a megközelítéssel milyen eredményeket sikerült elérni. Nem frissítették a listát, illetve nem erősítették meg rendszeresen, hogy továbbra is érvényesek-e ezek a földrajzi prioritások. Dél- és Délkelet-Ázsiát illetően földrajzi prioritásnak minősül Vietnam, a Selyemút térsége²⁰ (különösen India) és Délkelet-Ázsia országai (különösen Thaiföld, Laosz, Kambodzsa és a Fülöp-szigetek).

Az emberkereskedelem elleni küzdelem stratégiáját kiegészítik más szakpolitikai dokumentumok

26

Az emberkereskedelem összetett, több különböző szemszögből szemlélhető jelenség. Emberi jogi szempontból az emberkereskedelem uniós megközelítését kiegészítő releváns dokumentumok a következők: az európai migrációs stratégia; az európai biztonsági stratégia; a migránscsempészet elleni uniós cselekvési terv (2015–2020); az emberi jogokra és a demokráciára vonatkozó, a 2015 és 2019 közötti időszakra szóló cselekvési terv; a 2016–2020-as időszakra szóló, az EU külkapcsolati politikájának segítségével a nemek közötti egyenlőséget és a nők társadalmi szerepvállalásának növelését szolgáló új uniós keret és a „Stratégiai szerepvállalás a nemek közötti egyenlőségért (2016–2019)” című uniós dokumentum.

27

Az Unió elkötelezett az emberi jogok előmozdítása mellett, és külső tevékenységének kivétel nélkül minden területén törekszik erre²¹. Amikor az Unió kétoldalú partnerekkel működik együtt, a preferált mechanizmusa olyan testre szabott megközelítések kifejlesztése, amelyek nyomán helyi emberi jogi országstratégiák születnek²². Ezek a stratégiák úgy vannak kidolgozva, hogy az Unió és tagállamai beépítsék őket szakpolitikáikba, azok az emberi jogi párbeszéd alapjául szolgáljanak, és alakulásukat az uniós külképviseletek és a központi részlegek éves előrehaladási jelentésekben és áttekintésekben rendszeresen nyomon kövessék.

28

Az Unió az ellenőrzésünk által érintett valamennyi országra nézve dolgozott ki emberi jogi stratégiát. A tagállamok tevékenyen kivették részüket ebből a munkából, a stratégiák előkészítésétől a jóváhagyásig. E szerepvállalás részeként a tagállamok képviseltették magukat a Tanács Ázsia-Óceánia munkacsoportjában (COASI) és emberi jogi munkacsoportjában (COHOM)²³. A két munkacsoportban való részvétel révén megőrizhető volt a regionális és tematikus egységesség.

29

Emberkereskedelemmel kapcsolatos kérdéseket az emberi jogi stratégiák általában olyan módon tartalmaznak, ahogy az EKSZ azt a legmegfelelőbbnek, illetve az Unió és a partnerország számára legelfogadhatóbbnak tartja, hatékony egyensúlyt teremtve így az emberkereskedelem és más kiemelt kérdéskörök között. Az általunk áttekintett emberi jogi stratégiák a nők, a gyermekek és a kisebbségek jogairól szóló részeikben megfelelően foglalkoznak a releváns emberkereskedelmi kérdésekkel.

30

Az emberkereskedelem mint bűncselekmény elleni küzdelem szempontjaival elsősorban a 2013-as, súlyos és szervezett bűnözésre vonatkozó uniós fenyegetettség-értékelési jelentés foglalkozott: a jelentés szerint az emberkereskedelem súlyos fenyegetés az Unió számára (ez az értékelés 2017-ben megerősítésre került²⁴). Ennek nyomán a Tanács emberkereskedelem-specifikus többéves stratégiai tervet és éves operatív cselekvési terveket hagyott jóvá. Ezek a dokumentumok bűnügyi szempontból tekintenek az emberkereskedelemre, olyan perspektívát nyitva, amely hiányzott az emberkereskedelem elleni küzdelem stratégiájából. Középpontjukban az emberkereskedelem elleni küzdelem európai bűnüldözési szempontjai állnak, ezért harmadik országokra vonatkozó intézkedést csak keveset tartalmaznak. Ezen intézkedések közül egy sem irányul dél- és délkelet-ázsiai országokra.

Az uniós szakpolitikai keretet különféle eszközök segítik: különösen hasznos eszköz az emberi jogi párbeszéd, míg más eszközöket többet is lehetne alkalmazni a dél- és délkelet-ázsiai emberkereskedelem elleni küzdelemben

31

Ebben a részben azt vizsgáljuk, hogy a különböző eszközök (többek között a programozás, a koordináció és az emberi jogi párbeszéd) alkalmazása elősegítette-e az átfogó fellépést. Értékeljük azt is, hogy került-e sor emberkereskedelmi vonatkozású partnerségek megkötésére Dél- és Délkelet-Ázsiában harmadik országokkal, térségekkel és nemzetközi szervezetekkel.

Az Unió nyújtott ugyan pénzügyi segítséget az emberkereskedelem elleni dél- és délkelet-ázsiai küzdelemhez, de a programozásból hiányzott az általános indoklás és irányultság, és nem is aknázták ki annak teljes potenciálját

32

Nincsen olyan uniós finanszírozási eszköz, amely kifejezetten az emberkereskedelemre irányulna. Ebből következően a meglévő eszközöket kell koordinált módon alkalmazni az e területen zajló tevékenységek finanszírozására. Az általunk vizsgált projektek finanszírozása a fejlesztési együttműködési eszköz (DCI) és az Európai kezdeményezés a demokráciáért és az emberi jogokért (EIDHR) útján történt, amely eszközökből finanszírozhatók a dél- és délkelet-ázsiai emberkereskedelem emberi jogi dimenziójához kapcsolódó tevékenységek. A Bizottság jelenleg vizsgálja felül ezeket a külső finanszírozási eszközöket (a DCI és az EIDHR félidős értékelése), és a felülvizsgálat várhatóan 2017 közepére zárul le.

33

A Bizottság, az EKSZ és a tagállamok a programozási folyamat révén vesznek részt a támogatási stratégiák és prioritások, illetve a pénzügyi eszközöknek juttatott összegek meghatározásában. Valamennyi vizsgált ország elfogadott legalább egy stratégiai dokumentumot a THB stratégiát követően. Az ellenőrzésünk során vizsgált tíz ország programozási dokumentumai nem tartalmaztak semmilyen utalást sem az emberkereskedelem elleni küzdelem stratégiájára, sem a Tanács földrajzi prioritásaira.

34

Arról sincsenek továbbá átfogó adatok, hogy az Unió mennyi pénzügyi támogatást nyújtott az emberkereskedelem elleni küzdelemre a 2009–2015-ös időszakban²⁵. A Bizottság fenntart egy adatbázist az emberkereskedelmi vonatkozású projektekről (az emberkereskedelem elleni webhely adatbázisa). Azt állapítottuk meg azonban, hogy az adatbázis nem teljes körű információforrás a finanszírozásra nézve, s így nem támogathatja hatékonyan az illetékes döntéshozókat és szakembereket a prioritások meghatározásában és az intézkedések irányításában. Ennek az az oka, hogy nincsenek egyértelmű kritériumok arra nézve, hogy mi minősül az emberkereskedelem szempontjából releváns intézkedésnek (lásd: III. melléklet)²⁶. Ebből következően nem tudjuk felmérni, hogy a források régiók közti elosztása összhangban van-e a tanácsi prioritásokkal.

35

Az emberkereskedelem elleni küzdelem céljaira Dél- és Délkelet-Ázsiában nyújtott uniós pénzügyi támogatás java vissza nem térítendő uniós támogatás formájában történik (lásd: 46. bekezdés). 2014-ben a Bizottság hivatalosan arra utasította az uniós külképviseleteket, hogy a szerződések számának csökkentése érdekében növeljék a nemzeti pályázati felhívásokra minimálisan megítélendő támogatás összegét²⁷. A Bizottság jobb irányítást és jobb kidolgozást remél attól, ha nagyobb és professzionálisabb civil szervezetekkel működik együtt. Ez a döntés azonban nem veszi teljesen figyelembe, hogy az emberkereskedelem elleni küzdelemben tevékeny civil szervezetek száma országonként különböző, és egyes országokban nehézségekbe ütközhet a szükséges tapasztalattal rendelkező csoportok létrehozása.

Az emberi jogi párbeszéd hasznos eszköznek bizonyult az emberkereskedelem kezelésében

36

A fejlesztési támogatási eszközök is viszonyulhatnak emberi jogi szempontból az emberkereskedelem témaköréhez. Az emberi jogokat előmozdító egyik legfontosabb uniós eszköz a partnerországokkal folytatott rendszeres párbeszéd. Olyan diplomáciai eszközről van szó, amely megkönnyíti a kényes emberi jogi kérdések megvitatását. Az emberi jogi párbeszéd akkor eredményes, ha képes hozzátenni valamit más szakpolitikai területeken, például a fejlesztési együttműködés és a kereskedelem terén elért eredményekhez, illetve hozzájárulni a magasabb szintű politikai párbeszédhez.

37

A szakpolitikai párbeszédnek konkrét támogatást nyújthatnak a technikai segítségnyújtási eszközök: a technikai segítségnyújtás és információcsere eszköze, illetve a szakpolitikai párbeszédet támogató eszköz.

38

Az Európai Unió több mint 40 országgal folytat emberi jogi párbeszédet, köztük az ellenőrzésünk által érintett tíz dél- és délkelet-ázsiai országgal is. Az ilyen párbeszédet az emberi jogi párbeszédre vonatkozó uniós iránymutatással összhangban alakítják ki, amelynek értelmében az uniós külképviseleteknek fontos szerep jut az előkészítési, a végrehajtási és a kommunikációs szakaszban. Az ellenőrzésünk által érintett tíz országban rendszeres időközönként sor került emberi jogi párbeszédre, ami alkalmat adott arra, hogy az Unió fontos emberkereskedelmi vonatkozású kérdéseket vessen fel. Az emberi jogi párbeszéd során folytatott vitákról szóló belső jelentéseket az EKSZ referenciaként felhasználja az EIDHR programozásakor.

39

Az uniós álláspontot minden párbeszéd előtt az adott régió és az emberi jogok témájában illetékes EKSZ-részlegek dolgozzák ki. Ez gyakran szükségessé teszi a témák rangsorolását. Mind a tíz országban legalább egy párbeszéd során felvetődött legalább egy emberkereskedelemmel kapcsolatos szempont. Megállapításunk szerint az EKSZ emberi jogokkal foglalkozó illetékes központi részlegeinek részvétele javította az összhangot az emberkereskedelemmel kapcsolatos többoldalú kezdeményezések és az Unió stratégiai emberi jogi célkitűzései között Dél-/Dél-Kelet-Ázsia országaiban.

Az Unió a legmagasabb szinten támogatja a regionális kezdeményezéseket, de még egy dél-/dél-kelet-ázsiai országgal sem lépett partnerségre az emberkereskedelem elleni küzdelem ügyében

40

A térségben az Unió egyik legfontosabb partnere a Délkelet-ázsiai Nemzetek Szövetsége (ASEAN), amely a Tanács megítélése szerint „jelentősen hozzájárul az ázsiai és csendes-óceáni térség stabilitásához”²⁸. Ezzel összefüggésben az Unió már korábban támogatta az ASEAN emberi jogi mechanizmusának kidolgozását és az ASEAN Kormányközi Emberi Jogi Bizottságának létrehozását. Az emberkereskedelem, különösen a nő- és gyermekkereskedelem elleni, jogilag kötelező érvényű ASEAN-egyezményt az ASEAN 27. csúcstalálkozóján hagyták jóvá 2015-ben²⁹. Miután a minimálisan szükséges hat ország³⁰ ratifikálta az egyezményt, az 2017 márciusában hatályba lépett.

41

A Bali-folyamat olyan kezdeményezés, amely a térség embercsempészettel, emberkereskedelemmel és irreguláris migrációval kapcsolatos egyes konkrét kérdéseire irányul. A folyamatot Indonézia és Ausztrália irányítja, több mint 48 tag vesz benne részt, köztük az ENSZ menekültügyi főbiztosa, a Nemzetközi Migrációs Szervezet (IOM) és az UNODC. A Bizottság és 12 tagállam megfigyelőként vesz benne részt. Bár a Bali-folyamat eddig főleg migrációs kérdésekre összpontosított (van névjegyzéke migrációs szakértőkről, míg emberkereskedelmi szakértőkről nincs hasonló jegyzék), mégis felállított egy emberkereskedelem elleni munkacsoportot, amely először 2015 márciusában ült össze.

42

Az, hogy nem jött létre erős szakértői közösség az emberkereskedelem elleni küzdelem témájában, kihatott a tudásmegosztásra is, A Bizottság készített egy listát az emberkereskedelmi szakértői fókuszpontokról³¹, de az nem volt teljes körű (nem szerepelt benne Indonézia, Mianmar, Nepál, Pakisztán és Thaiföld). Ezek a fókuszpontok csak alapszintű képzésben részesültek és információs csomagokat kaptak. Az uniós külképviseletek az emberi jogi fókuszpontok meglévő struktúráit használták fel. A hatékonyság szempontjából ez érthető volt ugyan, viszont kevésbé fejlődhetett ki a kifejezetten az emberkereskedelem elleni küzdelemmel kapcsolatos szakértelem.

43

Banglades, Bhután, Laosz és Nepál kivételével³² valamennyi dél-/dél-kelet-ázsiai ország csatlakozott a palermói jegyzőkönyvhöz (lásd: 2. bekezdés). A THB stratégia felhív arra, hogy az emberkereskedelem ellen az Unió határain kívül folytatott küzdelemben partnerségekhez kell folyamodni. Az Unió a kétoldalú párbeszédek mellett hosszú távú kapcsolatokat ápol és partnerséget tart fenn az ASEAN és az Ázsia–Európa találkozó (ASEM) fórumaival. Az Unió mindezen eszközöket az emberkereskedelem leküzdését szolgáló struktúrák gyanánt veszi igénybe. Ami a partnerségeket illeti, mindeddig az emberkereskedelem elleni küzdelemnek szentelt egyetlen új partnerség sem született az Unió, illetve bármely dél- vagy délkelet-ázsiai ország között.

A feltárt hiányosságok ellenére a legtöbb emberkereskedelem elleni projekt hozott pozitív eredményeket, bár tartósságuk kétséges maradt

A projektkiválasztási keretrendszer nem segítette elő az átfogó megközelítést; a projektek kidolgozása hiányos volt, különösen a célkitűzések és mutatók megfogalmazását illetően.

44

Ebben a részben azt vizsgáljuk, hogy a projektek összhangban álltak-e az uniós szakpolitika stratégiai prioritásaival és intézkedéseivel, hogy a projektek rendelkeztek-e megfelelő célkitűzésekkel és mutatókkal³³, és hogy a tervezési hiányosságokkal kellő időben foglalkozott-e a Bizottság.

A projektek összhangban voltak az emberkereskedelem elleni küzdelem átfogó stratégiájával, de egyszeri feladatként kezelték őket

45

Megállapításunk szerint az általunk megvizsgált mind a 35 emberkereskedelemmel kapcsolatos projekt összhangban volt az emberkereskedelem elleni küzdelem (2012-ben jóváhagyott) stratégiájával, a releváns uniós országstratégiával és emberi jogi országstratégiával, valamint az egyes támogatási eszközök programozási dokumentumaival. A projektek túlnyomórészt emberi jogi vonatkozásokra irányultak, és következetesen központba állították a nők és a gyermekek jogait és jólétét.

46

A projekteket túlnyomórészt (35 projektből 32-t) pályázati felhívások útján választották ki. Az egyes javaslatokat az ugyanarra a felhívásra benyújtottt más pályázatokkal összevetve értékelték. Ez az összevető mechanizmus az egyes felhívásokra beérkezett legjobb projektpályázat kiválasztását célozta, nem vette viszont figyelembe az egyéb projektekkel és eszközökkel megteremthető szinergiákat és kölcsönhatásokat.

47

A pályázati felhívások révén történő projektkiválasztás egyszeri feladattá tette az egyes kiválasztásokat, és a Bizottságnak kevéssé volt lehetősége annak biztosítására (kevés ideje jutott rá és kevés iránymutatást tudott adni³⁴), hogy projektportfóliója az emberkereskedelem elleni küzdelem stratégiájának mind az öt prioritásával foglalkozzék (lásd: 22. bekezdés). Megállapításunk szerint a mintában szereplő projektek egyike sem irányult fő célként az emberkereskedők felelősségre vonására vagy a tudásmegosztásra; többségüknél a fő cél a megelőzés, illetve a védelem volt (összesen 31 projektnél). Az emberkereskedelem bűnügyi vonatkozásaival csak egy projekt³⁵ foglalkozott: e projekt képességnövelő tevékenységei arra irányulnak, hogy a bűnüldöző szervek a bűnhálózatok feltárása és tevékenységük meghiúsítása révén jobban fel tudják venni a harcot az emberkereskedelmi vonatkozású bűncselekményekkel.

Sok projektnek hiányosságai voltak a célkitűzések, illetve a mutatók tekintetében

48

Sok (23) projektnek problémái voltak a célkitűzések, illetve a mutatók meghatározásával³⁶. A célkitűzések gyakran nem voltak elég konkrétak (14 projekt) vagy elég mérhetőek (8 projekt). A mutatóknak különösen a megbízhatóság, a hitelesség és a könnyű használhatóság szempontjából voltak hiányosságaik, és alkalmanként a számszerűsítésük sem könnyítette meg az értelmezhetőséget.

49

21 projekt esetében terveztek ugyan alaptanulmányokat, ám e vizsgálatok eredményessége és többletértéke kétségesnek mutatkozott. Két esetben az alapértékek nem bizonyultak hasznosnak a belső monitoringrendszer szempontjából, illetve a beavatkozás logikai keretének tökéletesítéséhez, mert túl későn bocsátották rendelkezésre őket, nem voltak elég részletesek, vagy nem voltak teljesen összhangban a projektmutatókkal³⁸. Négy projekt (Banglades1, Banglades3, Nepál2 és Nepál3) esetében azonban az alapértékek már a projekt kezdetén készen álltak, és hasznos kiindulópontként szolgáltak a projekteredmények monitoringjához és értékeléséhez.

Egyes projektkidolgozási hiányosságokat a Bizottság nem küszöbölt ki kellő időben, vagyis a támogatási megállapodás megkötése előtt

50

A legtöbb projekt kidolgozása tükrözte a kockázatokat és a levont tanulságokat, de csak hét projekt értékelte egyes kockázati forgatókönyvek valószínűségét (vagyis egy kimenetel valószínűségét és bekövetkezése esetén annak hatását)³⁹. Több projekt esetében az értékelők⁴⁰ a javaslati szakaszban ugyan észlelték a logikai keret hiányosságait, ám a projekt végrehajtásakor azokat már nem vették teljesen figyelembe.

1. Az Indonézia1 projekt esetében a teljes projektjavaslat egyik értékelője felhívta a figyelmet a mutatók hiányosságára, ám ezt az értékelő jelentés nem tükrözte, és a mutatókat nem módosították.
2. A Fülöp-szigetek2 projekt értékelői megjegyezték, hogy a konkrét célkitűzéseket nem megfelelően fogalmazták meg („pusztán tevékenységek bő lére eresztett felsorolása, mintha csak a várt eredményeket olvasnánk”); ebben azonban a támogatási megállapodás megkötése előtt már nem történt változás.
3. A Nepál3 projekt értékelője megjegyezte, hogy „nincs az alapértékekre vonatkozó felmérés”, „nincs összehasonlító értékelés”, valamint hogy „a logikai keretet újra ki kellene dolgozni, megfelelő számszerűsített mutatókkal”. Ebben az esetben az alapértékekre vonatkozó felmérést projekttevékenységként elvégezték, és a logikai keretet időben, a második időközi jelentés idejére felülvizsgálták, ám néhány mutató számszerűsíthetetlen és szubjektív maradt⁴¹.

51

Egy esetben (Banglades5 projekt) az uniós külképviselet már a projekt megvalósítása alatt foglalkozott a logikai keret gyengeségével, és felkérte a kedvezményezettet annak kijavítására. A módosításokra azonban csak 2016 áprilisában, a projekt befejezése előtt hat hónappal került sor, vagyis a külképviselet túl későn avatkozott közbe (a projekt időtartama három év volt).

52

A legtöbb projekt esetében a tervezési szakaszban meglehetősen reálisan gondolkodtak a várható eredményekről⁴². Két kivétel azonban akadt:

1. A Bangladesh1 projektnél a Bizottsággal egy projektmeghosszabbításról folytatott vita során világossá vált, hogy a projekt túl ambiciózus volt, különösen egy adatbázis használatát illetően. Mivel a projektet távoli területeken hajtották végre, az áramellátás hiánya és az internetkapcsolat problémás volta nagy mértékben akadályozta a projekttevékenységek sikeres végrehajtását – ezeket a gondokat a projekt tervezési szakaszában alábecsülték.
2. Az India1 projektben szereplő több törölt tevékenység túlzottan ambiciózus volt a tervezési szakaszban: a projekt azt tűzte ki céljául, hogy elemezzen olyan várható jogszabályi módosításokat, amelyeket (2004 óta) már többször elhalasztottak, és a projekt megvalósítása (2011–2014) idején sem fogadtak el.

A projektvégrehajtást helyi korlátok és késedelmek is gátolták

53

Ebben a részben többek között azt vizsgáljuk, hogy a Bizottság megfelelően nyomon követte-e a projekteket és időben reagált-e a váratlan változásokra, valamint hogy a projektek terv szerint valósultak-e meg (az időt, a költségvetést és a tevékenységeket illetően).

A Bizottság megfelelően nyomon követte a projekteket, de a végrehajtást befolyásolta a nemzeti felelősségvállalás csekély szintje, a partnerek tevékenységeinek sorrendjében bekövetkezett változások, valamint a késedelmek

54

Megállapításunk szerint a projekteket a Bizottság megfelelően nyomon követte, ti. 26 projektnél helyszíni vizsgálatot, négy projektnél pedig „eredményorientált monitoringot”⁴³ végzett. Általában véve a Bizottság időben tett korrekciós intézkedésekkel támogatta a projektek zökkenőmentes végrehajtását⁴⁴. Ugyanakkor megállapítottuk azt is, hogy a folyamatban lévő fenntarthatósági értékelés 14 projekt esetében nem volt kielégítő (lásd: 66. bekezdés), noha – legalábbis néhány esetben – ez már a tervezési szakaszban végzett fenntarthatósági értékelésre is érvényes volt.

55

2016 júliusáig a 35 projekt közül 27 lezárult, 10 projekt⁴⁵ végrehajtási időszakát azonban 3–12 hónappal meghosszabbították. A hosszabbítások fele olyan külső tényezőkkel volt kapcsolatos, mint hatósági jóváhagyások késedelme, politikai feszültségek és biztonsági megfontolások, míg a többi esetben a partnerek kapacitásából eredő belső projektkorlátok indokolták azokat.

56

Nyolc projekt esetében a tevékenységek logikai sorrendjében történt változás. Ezek a változások kihatottak a kapcsolódó tevékenységek végrehajtására, így tehát nem lehetett kiaknázni minden lehetséges szinergiát. Megállapításunk szerint az alaptanulmányok és alapfelmérések nem voltak elérhetőek, amikor szükség volt rájuk, a képzésekre túl későn került sor, és a kapcsolódó tevékenységek rangsorolása nem volt ideális.

57

Az általunk megvizsgált esetek közül tízben⁴⁶ néhány fontos tevékenységet nem a tervek szerint hajtottak végre. Ezt az okozta, hogy hiányzott az elkötelezettség, vagy kormányzati oldalon (öt esetben), vagy a végrehajtó partner részéről (négy esetben), vagy mindkettőnél (egy esetben), lásd: 3. háttérmagyarázat.

A költségvetés végrehajtását gátolta a helyi partnerek korlátozott kapacitása

58

Hét olyan esetet tártunk fel, amikor a források jelentős mértékben kihasználatlanok maradtak, valamint öt egyéb esetet, amikor a költségvetés felhasználásához határidőt kellett hosszabbítani⁴⁷. A támogatási megállapodások megszabják az uniós hozzájárulás maximális mértékét, és nem feltétlenül negatívum, ha nem használtak fel minden forrást, különösen, ha amúgy minden várt eredmény teljesült. Ha azonban egy kiválasztott pályázat költségvetését jelentős mértékben túlbecsülték, és ezt a megállapodás kidolgozása előtt nem igazítják ki, a Bizottság nem tudja teljes mértékben kihasználni a pályázati felhívást (és a rendelkezésre álló forrásokat) más projektek támogatására. Egyes esetekben azt állapítottuk meg, hogy a partnerek eredeti javaslata a kapacitásukhoz képest irreális (túl ambiciózus/túlbecsült) volt. Például:

1. Egy projektnél (Regionális1) az eredeti költségvetésnek csak 65%-át használták fel. A vezető végrehajtó partner egyetértett azzal, hogy eredetileg számos költségvetési sort túlbecsültek (különösen a felszerelések és a kampány kiadásai kapcsán)⁴⁸.
2. Az India3 projekt szerződéses értékének közel felét a projekt eredeti befejezési időpontjáig nem vették igénybe, részben azért, mert a hosszú távú áldozat-támogatási tevékenységeket potenciálisan kedvezőbb (hosszabb távú, célzottabb) állami finanszírozással fedezték.
3. Regionális2 projekt: két (36, illetve 48 hónapos) határidő-hosszabbításra volt szükség, hogy sikerüljön felhasználni a terv szerinti uniós hozzájárulás 90%-át⁴⁹.

A projektek néhány pozitív, bár kétes fenntarthatóságú eredménnyel jártak az emberkereskedelem elleni küzdelemben

59

Ebben a részben a következőket vizsgáljuk: időben és a költségvetés keretein belül sikerült-e megvalósítani a tervezett outputokat; pozitívan járultak-e hozzá a projektek az emberkereskedelem felszámolásához; fenntarthatóak-e a projektek eredményei.

A projektek néhány pozitív eredménnyel jártak az emberkereskedelem elleni küzdelem terén, de nehéz egyértelműen megállapítani, hogy ez összefügg-e a térségben ezen a téren elért általános javulással

60

2009 óta az ellenőrzésünkben érintett térségekben mindenütt javulás mutatkozott az emberkereskedelem elleni küzdelem terén, bár jelentősek a különbségek az egyes országok között, és a legszigorúbb előírásokat teljes mértékben csak két ország tartja be. Egy emberkereskedelmi témájú amerikai jelentés („TIP-jelentés”) adatai szerint (lásd: 1. táblázat) az ellenőrzés tárgyát képező időszakban a következő országokban javult a helyzet: Banglades, Kambodzsa, India, Fülöp-szigetek és Pakisztán; négy országban (Indonézia, Nepál, Mianmar és Vietnam) nem történt változás, és csak egy országban (Thaiföld) súlyosbodott a helyzet.

1. táblázat

A mintában szereplő országoknak az emberkereskedelem elleni küzdelem terén tett erőfeszítései a „TIP-jelentés” szerint

Ország	2009		2010		2011		2012		2013		2014		2015		2016
Kambodzsa	2WL		2		2		2		2WL		2WL		2WL		2
Indonézia	2		2		2		2		2		2		2		2
Nepál	2		2		2		2		2		2		2		2
Mianmar	3		3		3		2WL		2WL		2WL		2WL		3
Thaiföld	2		2WL		2WL		2WL		2WL		3		3		2WL
Vietnam	2		2WL		2WL		2		2		2		2		2
India	2WL		2WL		2		2		2		2		2		2
Fülöp-szigetek	2WL		2WL		2		2		2		2		2		1
Pakisztán	2WL		2		2		2		2		1		1		1
Banglades	2WL		2WL		2WL		2		2		2		2		2

Megjegyzés: Az emberkereskedelemről szóló amerikai jelentés a következő négy kategóriába osztja az országokat: 1. szint (teljesen betartja az előírásokat), 2. szint (nem tartja be teljesen az előírásokat, de nagy igyekezetet mutat), 2. szint, megfigyelés alatt (Tier 2 Watch List, „2WL”; megfelel a 2. szintnek, de súlyosabb kihatással, vagy az áldozatok száma miatt, vagy mert nem sikerült bizonyítani a fokozott igyekezetet, vagy mert nem tartja be a vállalt kötelezettségeket) és 3. szint (nem tartja be az előírásokat).

Forrás: Az Egyesült Államok Külügyminisztériuma, Trafficking in Persons Report (Jelentés az emberkereskedelemről), 2016.

61

Megállapításunk szerint az összes vizsgált projektnek voltak olyan pozitív eredményei, amelyek hozzájárulnak az emberkereskedelem elleni küzdelemhez. Megállapítottuk azt is, hogy az uniós támogatás, különösen az EIDHR célzott támogatása, segített erősíteni az emberkereskedelem elleni küzdelemben elkötelezett közösségi alapú civil szervezetek szerepét. Ezeknél az eredményeknél azonban nem lehet egyértelmű összefüggést megállapítani azzal, hogy az érintett térségekben általános előrehaladás történt az emberkereskedelem elleni küzdelem terén. Nehéz továbbá pontosan felmérni az emberi jogi indíttatású kezdeményezések hatását, mivel ezek gyakran hosszú távú, jellegüknél fogva nehezen mérhető változásokat támogatnak.

62

Az Indonézia1 projekt jó példája annak, hogy az uniós támogatás hogyan járulhat hozzá a hosszú távú szemléletváltozáshoz és a helyi elkötelezettség növeléséhez. Ez a projekt az emberkereskedelem elleni küzdelemben aktív helyi civil szervezetek alakulóban lévő összefogását igyekezett erősíteni kapacitásépítés révén, valamint nemzetközi ismertségük és hatósugaruk javításával. Ennek eredményeként az összefogásban részt vevő szervezetek az emberkereskedelemmel kapcsolatos kihívásokat illetően releváns adatokat tudtak szolgáltatni az indonéziai emberi jogi helyzetnek az ENSZ által vezetett időszakos értékeléséhez⁵⁰.

63

A Kambodzsa2 és Kambodzsa3 projekt szintén országos szintű civil szervezetek koalíciója által megvalósított projektek voltak. A két projekt növelte a koalíció ismertségét, kapacitását és hatósugarát, aminek eredményeképp a koalíció és annak tagjai javították projektirányítási készségeiket, és néhány tevékenységükre sikerült további támogatást kapniuk adományozóktól.

64

Mint fentebb leírtuk (lásd: 47. bekezdés), az, hogy a projekteket pályázati felhívások útján választották ki, korlátozta annak lehetőségét, hogy a Bizottság egy átfogó megközelítésbe integrálja a projekteket. Egy olyan projektet mégis tudtunk azonosítani, amelynek sikerült a fejlesztési támogatást összekötnie más unós szakpolitikai eszközökkel (lásd: 4. háttérmagyarázat). Más adományozók is olyan módon foglalkoznak az emberkereskedelem kérdésével, hogy különböző támogatástípusok esetében átfogó megközelítést alkalmaznak⁵¹.

A projekt eredményeinek fenntarthatóságát nem biztosították szisztematikusan

65

Összesen 25 projekt fenntarthatósági kilátásait tudtuk értékelni⁵³. A fennmaradó 10 projektnél vagy még folyamatban volt a projekt, vagy még nem hagyták jóvá a zárójelentést, vagy az nem volt elég részletes. Megállapításunk szerint a fenntarthatóságot 11 projektnél lehet kimutatni. A fennmaradó 14 projektnél feltehető, hogy a fenntarthatóságra kihatással lesz az, hogy nem kielégítő az adományozók további hozzájárulása (nyolc projekt), illetve a partnerek vagy kormányzati szereplők elkötelezettsége (hat projekt).

66

Annál a 14 projektnél, ahol a fenntarthatóság bizonytalan volt, megállapítottuk, hogy a fenntarthatóságot befolyásoló háttértényezőket jobban lehetett volna kezelni a tervezési szakaszban. Konkrétan a projektciklus-irányításra vonatkozó bizottsági iránymutatás ajánlásai ellenére a projekteknek nem volt a projektgyakorlatok és -outputok átadásával kapcsolatos kilépési stratégiájuk⁵⁴, a külső tényezőket/fenyegetéseket pedig nem mérsékelték kellően, ezért azok továbbra is fennálltak a végrehajtás során. A fenntarthatóság folyamatos bizottsági értékelését hátráltatta az is, hogy nem volt elegendő dokumentáció a változásoknak a végrehajtás során gyakorolt hatásáról.

67

Találtunk olyan követendő példát a fenntartható projektekre, amely jól szemlélteti, miért előnyös már a tervezés korai szakaszában foglalkozni fenntarthatósági kérdésekkel (lásd: 6. háttérmagyarázat).

Következtetések és ajánlások

68

Ellenőrzésünk megvizsgálta az emberkereskedelem elleni küzdelemre Dél- és Délkelet-Ázsiában nyújtott európai uniós támogatás eredményességét. Az emberkereskedelem felszámolása csakis hosszú távú folyamatként képzelhető el. Feltétlenül részét képezi ennek több kiváltó ok kezelése (ilyen ok pl. a nemek közötti egyenlőtlenség, a szegénység, a kisebbségi jogok, illetve az oktatásügy és az egészségügy helyzete), valamint a bűnözői hálózatok tevékenységének meghiúsítása. Az emberkereskedelem jellegénél fogva illegális bűncselekmény, így elégséges és összehasonlítható statisztikai adat ritkán áll rendelkezésre róla. Tekintetbe véve a helyzet összetettségét, a prioritások széles körét és nagy számát, valamint az erőforrások korlátozott voltát, megállapításunk szerint az Unió részben eredményesen támogatta az emberkereskedelem ellen Dél- és Délkelet-Ázsiában folytatott küzdelmet.

69

Az emberkereskedelem elleni küzdelem uniós politikai kerete nagyrészt átfogó módon közelíti meg az emberkereskedelem problémakörét, bár néhány szempontból még nincsen teljesen kidolgozva. Az emberkereskedelem elleni küzdelem stratégiája (THB stratégia, 2012–2016) magas szintű dokumentum volt, amely kevés iránymutatást adott az emberkereskedelem elleni küzdelem külső dimenziójára nézve. 2017 áprilisáig a Bizottság nem tett közzé átfogó értékelést a THB stratégia keretében elért eredményekről, és nem mutatta be az emberkereskedelem elleni 2016 utáni politikai keretet.

70

A THB stratégiát más szakpolitikai dokumentumok is kiegészítik, amelyek együttesen felölelik az emberkereskedelemmel kapcsolatos fő szempontokat. A Bizottság és az EKSZ számos különböző eszközt alkalmaz az emberkereskedelem elleni küzdelem terén, akár közvetlenül, akár közvetve: különösen hasznosnak bizonyulnak az emberi jogi párbeszédek; más ilyen eszközök a kétoldalú párbeszédek és a regionális fórumoknak (vagyis Ázsiában az ASEAN-nak és az ASEM-nak) nyújtott támogatás. Ami a partnerségeket illeti, mindeddig az emberkereskedelem elleni küzdelemnek szentelt egyetlen új partnerség sem született az Unió, illetve bármely dél- vagy délkelet-ázsiai ország között (lásd: 22–43. bekezdés).

1. ajánlás. Tovább kell fejleszteni az emberkereskedelem elleni küzdelem stratégiai keretét, relevánsabbá téve azt Dél- és Délkelet-Ázsiára nézve

A Bizottság az EKSZ-szel együttműködve és a félidős felülvizsgálatnak a külső finanszírozási eszközökre gyakorolt hatását figyelembe véve fejlessze tovább az emberkereskedelem elleni küzdelem stratégiai keretét, különösen a következők révén:

• javasoljon a Tanácsnak egy olyan frissített prioritási listát, amely az eddig elért eredményeken, az emberkereskedelemnek az egyes országokban/térségekben való elterjedtségének mértékén és szakpolitikai tematikus prioritásokon alapul;
• biztosítsa, hogy elégséges és összevethető adat álljon a döntéshozók és a gyakorlati szakemberek rendelkezésére az emberkereskedelem elleni támogatott tevékenységekről;
• dolgozzon ki egyértelmű célkitűzéseket és célértékeket az emberkereskedelem elleni küzdelemre nézve, elősegítve ezáltal a kiemeltként elfogadott országokra/térségekre ben vonatkozó megfelelő, koherens és átfogó intézkedések. A célkitűzéseket olyan részletesebb útmutatásként kell megfogalmazni, amely eléggé egyértelmű a helyszíni tevékenységek irányításához, pl. az ország vonatkozó jogi kereteinek, országstratégiáknak, programozásoknak és a meglévő vezetői jelentéseknek a segítségével;
• azonosítsa, hogy mely célokat lehet a legjobban projektek segítségével elérni, melyeket valamely más eszköz (pl. emberi jogi párbeszéd, technikai segítségnyújtási eszközök, az emberkereskedelem elleni partnerségek stb.) révén, melyeket pedig ezen eszközök kombinációjával, majd értékelje ezt a döntést és számoljon be róla.

Céldátum: 2018 közepe

71

A megvizsgált dél- és délkelet-ázsiai projektek bizonyos hiányosságok ellenére néhány pozitív eredménnyel jártak az emberkereskedelem elleni küzdelem terén. Ezeknek az eredményeknek a hatása azonban nagyobb lett volna akkor, ha olyan átfogó megközelítést fogadtak volna el, amely lehetővé teszi a projektek és az emberkereskedelem szempontjából releváns egyéb eszközök közötti nagyobb interakciót és szinergiákat. A mintában szereplő projektek mintegy kétharmadának hiányosságai voltak a célkitűzései, illetve a mutatói megfogalmazását illetően, és egyes kidolgozási hiányosságokkal nem foglalkoztak időben, a támogatási megállapodás megkötése előtt (lásd: 45–52. bekezdés).

72

A Bizottság megfelelően nyomon követte a projekteket, de a végrehajtást befolyásolta a csekély nemzeti szintű felelősségvállalás, valamint a tevékenységek partnerek általi végrehajtásában és kapacitásában észlelt gyengeségek. Átfogó javulás tapasztalható ugyan az emberkereskedelem elleni dél- és délkelet-ázsiai küzdelemben, de ezt nehéz egyértelmű összefüggésbe hozni konkrét uniós fellépésekkel (mind a finanszírozást, mind az elért eredményeket illetően). Noha még túl korai lenne értékelni az összes projekteredmény fenntarthatóságát, azt már megjegyezhetjük, hogy fenntarthatóságukat nem biztosították szisztematikus módon (25 projekt közül 14-nél volt ez a helyzet) (lásd: 54–67. bekezdés).

2. ajánlás. Optimalizálni kell a projektek hatását azzal, hogy átfogó keretbe integrálják őket

A pályázati felhívások, illetve a kiválasztási és odaítélési eljárás előkészítése során a Bizottság törekedjék arra, hogy a kiemelt térségben/országban az emberkereskedelem elleni küzdelem céljainak elérését legvalószínűbben segítő projekteket támogassa, a következők révén:

• alkalmazzon olyan kiválasztási kritériumokat, amelyek támogatják a térségre/országra érvényes átfogó megközelítést, kellően kiterjednek valamennyi meghatározott prioritásra, és kedveznek a projektek és az egyéb eszközök közötti interakciónak és szinergiáknak;
• mérje fel, hogy milyen fajtájú és nagyságú támogatások illenek legjobban az ország civil társadalmának erejéhez és kapacitásához;
• biztosítsa, hogy a kiválasztott projektek kidolgozása során SMART célkitűzéseket és RACER mutatókat vegyenek figyelembe, és hogy a várt eredmények az időben, valamint a költségvetést és a partnerek kapacitását tekintve reálisak legyenek;
• a kezdeti szakasztól fogva a projekt egész életciklusa során fektessen nagyobb hangsúlyt a várt projekteredmények fenntarthatóságára, például azáltal, hogy megköveteli olyan kilépési stratégiák kidolgozását, amelyek figyelembe vesznek alternatív finanszírozási forrásokat és ösztönzik a nemzeti felelősségvállalást a projekt befejezését követően.

Céldátum: 2018. eleje

A jelentést 2017. május 2-i luxembourgi ülésén fogadta el a Karel PINXTEN számvevőszéki tag elnökölte III. Kamara.

Betűszók és rövidítések

A palermói jegyzőkönyv: A határokon átívelő szervezett bűnözés elleni ENSZ-egyezményt kiegészítő jegyzőkönyv az emberkereskedelem, különösen a nő- és gyermekkereskedelem megelőzéséről, visszaszorításáról és büntetéséről

AOP: Intézkedési programdokumentum

ASEAN: A Délkelet-ázsiai Nemzetek Szövetsége

ASEM: Ázsia–Európa találkozó

Az irányelv: Az Európai Parlament és a Tanács 2011. április 5-i 2011/36/EU irányelve az emberkereskedelem megelőzéséről, és az ellene folytatott küzdelemről, az áldozatok védelméről, valamint a 2002/629/IB tanácsi kerethatározat felváltásáról (HL L 101., 2011.4.15., 1. o.).

DCI: Fejlesztési Együttműködési Eszköz

DG DEVCO: A Nemzetközi Együttműködés és a Fejlesztés Főigazgatósága

DG NEAR: Az Európai Szomszédságpolitika és a Csatlakozási Tárgyalások Főigazgatósága

EIDHR: A demokrácia és az emberi jogok európai eszköze

EKSZ: Európai Külügyi Szolgálat

EUROPOL: Európai Rendőrségi Hivatal

FRONTEX: Az Európai Unió Tagállamai Külső Határain Való Operatív Együttműködési Igazgatásért Felelős Európai Ügynökség

ILO: Nemzetközi Munkaügyi Szervezet

THB stratégia: Az emberkereskedelem felszámolására irányuló 2012–2016-os európai uniós stratégia

UNODC: Az ENSZ Kábítószer- és Bűnügyi Hivatala

Glosszárium

Alaptanulmány: Az alaptanulmány részletes információval szolgál az érintett projekt megkezdése előtt fennálló helyzetről. Az alaptanulmány értékes eszköz a projekt végrehajtása előtti és utáni helyzet összevetésére és más olyan tényezők értékelésére, amelyek befolyásolhatják a végrehajtási időszak során megfigyelt változásokat.

Beépítés (mainstreaming): A kifejezés arra utal, hogy bizonyos elveket vagy megfontolásokat integrálnak („beépítenek”) a szakpolitikákba, illetve az uniós program- és projektciklusok különböző szakaszaiba. Az emberi jogok területén arról a folyamatról van szó, ahogy az emberjogi politika alakítja a szakpolitikákat, programokat, projekteket és egyéb beavatkozásokat.

Külső dimenzió: Az Unió belső politikái és fellépései jelentős hatást gyakorolhatnak az uniós határokon túl is, ahogyan a külső események szintén befolyásolhatják az Unió belső dinamikáját. A „belső politikák külső dimenziójáról” általában olyan helyzetben esik szó, amikor a belső uniós szakpolitikák kül- és biztonságpolitikai dimenziója egyre nagyobb jelentőségre tesz szert.

A szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség Unión belüli fenntartásában szerepük van a bel- és igazságügy globális szintű külső vonatkozásainak is. Például ha egy harmadik országban gyenge a jogállamiság, akkor az Európában aktív emberkereskedők könnyebben tisztára moshatják a bűncselekményeikből származó jövedelmeket, míg tetteik felderítése nehezebbé válhat. Így a jogállamiság harmadik országokban történő előmozdítása az egész Unióra pozitív hatással lehet.

Logikai keret: A logikai keret (vagy logikai keretmátrix) olyan projektirányítási eszköz, amelynek révén szisztematikusan és logikus módon meg lehet határozni egy projekt általános és konkrét célkitűzéseit, illetve tevékenységeit. A logikai keret bemutatja a célkitűzések különböző szintjei közötti ok-okozati összefüggéseket, mutatókkal szolgál a kitűzött célok elérésének ellenőrzéséhez, és világossá teszi az alapfeltevéseket.

Programozás: Az EKSZ és a Bizottság alapvető döntéshozatali folyamata, amelynek révén meghatározzák a támogatási stratégiákat, prioritásokat és juttatásokat.

Az ellenőrző csoport

A számvevőszéki különjelentések egy adott költségvetési vagy irányítási területre vonatkozó teljesítmény- és szabályszerűségi ellenőrzések eredményeit mutatják be. Annak érdekében, hogy ellenőrzései maximális hatást érjenek el, ezek megválasztásakor és megtervezésekor a Számvevőszék tekintetbe veszi a teljesítmény-, illetve szabályszerűségi kockázatokat, az érintett bevétel vagy kiadás nagyságát, a várható fejleményeket, valamint a politika és a nagyközönség érdeklődését.

Ezt a teljesítmény-ellenőrzést a külső fellépések, biztonságpolitika és jogérvényesülés kiadási területek ellenőrzéséért felelős III. Kamara végezte, amelyet Karel Pinxten számvevőszéki tag elnököl.  Az ellenőrzést Bettina Jakobsen számvevőszéki tag vezette. A jelentés elkészítésében segítségére voltak: Katja Mattfolk kabinetfőnök, Beatrix Lesiewicz ügyvezető, Francisco Javier de Miguel Rodriguez feladatfelelős, Kim Hublé, Alina Milašiūtė és Alexandre Tan számvevők, valamint Kim Størup attasé.

Elérhetőség

EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (http://europa.eu).

Az emberkereskedelem elleni küzdelemre nyújtott európai uniós támogatás Dél- és Délkelet-Ázsiában
(az EUMSZ 287. cikke (4) bekezdésének második albekezdése alapján)

Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2017

PDF	978-92-872-7449-6	1977-5733	10.2865/21664	QJAB17009HUN
HTML	978-92-872-7495-3	1977-5733	10.2865/715000	QJAB17009HUQ

© Európai Unió, 2017

A sokszorosítás a forrás megjelölésével megengedett.

A 1. térkép bármilyen formában történő felhasználásához vagy sokszorosításához közvetlenül a szerzői jog tulajdonosától kell engedélyt kérn

HOGYAN JUTHAT HOZZÁ AZ EURÓPAI UNIÓ KIADVÁNYAIHOZ?

Ingyenes kiadványok:

• egy példány:
  • az EU Bookshopból (http://bookshop.europa.eu),
• több példány, valamint plakátok, térképek rendelése:
  • az Európai Unió képviseletein keresztül (http://ec.europa.eu/represent_hu.htm),
  • nem uniós országokban a küldöttségektől (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hu.htm),
  • a Europe Direct szolgáltatáson keresztül (http://europa.eu/europedirect/index_hu.htm)
  • vagy a 00 800 6 7 8 9 10 11 telefonszám tárcsázásával (ingyenesen hívható az EU egész területéről) (*).

(*) A legtöbb hívás és a megadott információk ingyenesek (noha egyes mobiltelefon-szolgáltatókon keresztül, telefonfülkékből és hotelekből a számot csak díjfizetés ellenében lehet hívni).

Megvásárolható kiadványok:

• az EU Bookshopból (http://bookshop.europa.eu).