Potpora EU-a borbi protiv trgovine ljudima u južnoj i jugoistočnoj Aziji

Sažetak

I

Trgovina ljudima vrlo je unosna kriminalna djelatnost koja predstavlja teško kršenje ljudskih prava i prijetnju globalnoj sigurnosti. Iako su za borbu protiv trgovine ljudima i dalje odgovorne države članice, i Europska unija predana je njezinu iskorjenjivanju te je donijela nekoliko mjera u svrhu potpore državama članicama u tom pogledu.

II

Trgovina ljudima globalni je problem kojega nije pošteđena nijedna zemlja, no EU je posebno ugrožen jer je riječ odredištu u koje dolaze žrtve iz velikog broja zemalja. Azija je najmnogoljudnija regija na svijetu i jedno od područja iz kojeg dolazi velik dio žrtava međuregionalne trgovine ljudima. Trgovina ljudima neodvojivo je povezana sa siromaštvom, pristupom obrazovanju i zdravstvenoj skrbi, rodnom diskriminacijom i nepravdom kojom su izloženi pripadnici manjina. Opće je prihvaćeno stajalište da su siromaštvo, rodna diskriminacija i sukobi među temeljnim uzrocima trgovine ljudima.

III

Stupanjem na snagu Ugovora iz Lisabona Komisija je dobila veću ulogu u koordinaciji i usmjeravanju mjera EU-a za borbu protiv trgovine ljudima. 2011. godine donesena je Direktiva, a nedugo kasnije i Strategija za iskorjenjivanje trgovine ljudima za razdoblje 2012. – 2016. Tu strategiju nadopunjuje niz drugih dokumenata iz područja predmetne politike, kojima se zajednički utvrđuje pristup EU-a borbi protiv trgovine ljudima. Strategija za borbu protiv trgovine ljudima za razdoblje nakon 2016. još nije predstavljena.

IV

Za potrebe ovog izvješća Sud je ispitao djelotvornost potpore EU-a borbi protiv trgovine ljudima u južnoj i jugoistočnoj Aziji. U okviru revizije ispitana je sveobuhvatnost pristupa EU-a borbi protiv trgovine ljudima u tim regijama te je preispitano jesu li projekti EU-a za suzbijanje trgovine ljudima u južnoj i jugoistočnoj Aziji tijekom razdoblja 2009. – 2015. djelotvorno doprinijeli borbi protiv trgovine ljudima.

V

Iskorjenjivanje trgovine ljudima neizbježno je dugotrajan proces koji zahtijeva uklanjanje brojnih temeljnih uzroka problema (poput rodne nejednakosti, siromaštva, prava manjina, obrazovanja i zdravstvene skrbi) te onemogućavanje djelovanja kriminalnih mreža. Trgovina ljudima po naravi je nezakonita djelatnost koja se odvija u strogoj tajnosti pa su dostatni i usporedivi statistički podatci rijetko dostupni. S obzirom na složeni kontekst, mnogobrojne prioritete i ograničene resurse, Sud je utvrdio da je potpora EU-a borbi protiv trgovine ljudima u južnoj i jugoistočnoj Aziji bila djelomično djelotvorna.

VI

Okvirom politike EU-a za borbu protiv trgovine ljudima predviđa se sveobuhvatan pristup rješavanju problema trgovine ljudima, iako pojedini aspekti još nisu u potpunosti razrađeni ili nisu relevantni za južnu i jugoistočnu Aziju. Komisija i ESVD u borbi protiv trgovine ljudima koriste se izravno i neizravno nizom alata, među kojima je posebno koristan dijalog o ljudskim pravima, dok drugi alati uključuju bilateralni dijalog i potporu regionalnim forumima (npr. ASEAN i ASEM u Aziji). Dosad nisu uspostavljena nikakva nova partnerstva za borbu protiv trgovine ljudima između EU-a i nijedne od zemalja južne i jugoistočne Azije.

VII

Unatoč pojedinačnim nedostatcima, većinom projekata za suzbijanje trgovine ljudima u južnoj i jugoistočnoj Aziji ostvareni su određeni pozitivni rezultati, no postavilo se pitanje njihove održivosti. Od 2009. došlo je do općenitog napretka u borbi protiv trgovine ljudima u tim regijama, iako postoje znatne razlike među različitim zemljama te je cjelokupan razvoj situacije teško dovesti u vezu s rezultatima koji su ostvareni pojedinačnim mjerama EU-a. Okvirom za odabir projekata nije olakšana primjena sveobuhvatnog pristupa te su postojali nedostatci u izradi projekata, posebice u pogledu utvrđivanja ciljeva i pokazatelja. Nadalje, provedbu su otežavala lokalna ograničenja i kašnjenja.

VIII

Na temelju revizije Sud je preporučio Komisiji da, u suradnji s ESVD-om:

• dodatno razradi strateški okvir za suzbijanje trgovine ljudima i pobrine se da bude relevantniji za južnu i jugoistočnu Aziju
• poboljša učinak projekata njihovom integracijom u sveobuhvatni okvir.

Uvod

Osnovne informacije: trgovina ljudima

01

Trgovina ljudima teško je kazneno djelo i kršenje ljudskih prava. Trgovci ljudima izrabljuju žrtve u njihovim zemljama ili u inozemstvu u vlastitu korist. Nijedna zemlja nije pošteđena te pojave, neovisno o tome je li riječ o zemlji podrijetla, tranzita i/ili odredišta žrtava. Trgovina ljudima postala je prijetnja globalnoj sigurnosti, kao što se navodi u procjenama koje su obavili EU, UN i SAD¹.

02

Postoji široka suglasnost o potrebi iskorjenjivanja trgovine ljudima. Protokol za sprječavanje, suzbijanje i kažnjavanje trgovine ljudima, posebice ženama i djecom (Protokol iz Palerma), koji dopunjuje Konvenciju Ujedinjenih naroda protiv nadnacionalnog organiziranog kriminala i koji je donesen 2000. godine, ratificiralo je 170 zemalja². Protokol iz Palerma bio je prvi pravno obvezujući međunarodni instrument s usuglašenom definicijom trgovine ljudima.

03

Trgovina ljudima obuhvaća vrbovanje, prijevoz, prevođenje, skrivanje ili primanje osoba uporabom sile, prijevare ili prisile u svrhu izrabljivanja³. Trgovina ljudima ima izraženu rodnu dimenziju, tj. većina su žrtava žene i djevojčice. O tome je potrebno voditi računa pri izradi mjera potpore. Prisilni rad i seksualno iskorištavanje najčešće su vrste izrabljivanja ljudi u svijetu. Druge vrste izrabljivanja ljudi uključuju rad djece, odstranjivanje organa i prisilni brak.

04

Trgovina ljudima, kao i ostala kaznena djela, odvija se u strogoj tajnosti te ju je teško pratiti i mjeriti. U slučajevima prekogranične trgovine ljudima obično je riječ o prelasku iz manje razvijenih zemalja u razvijenije zemlje. Većinom žrtava trguje se unutar granica vlastite zemlje (42 %) ili regije (36 %), a žrtve i trgovci ljudima često dolaze iz istih mjesta, govore isti jezik ili su istog etničkog podrijetla. Trgovina ljudima neodvojivo je povezana sa siromaštvom, pristupom obrazovanju i zdravstvenoj skrbi, rodnom diskriminacijom i nepravdom kojom su izloženi pripadnici manjina. Opće je prihvaćeno stajalište da su siromaštvo, rodna diskriminacija i sukobi među glavnim temeljnim uzrocima tog problema.

05

Trgovini ljudima pogodovala je ekonomska globalizacija. Pristupom jeftine radne snage i jeftinih proizvoda širokom tržištu višestruko se povećava broj prilika u kojima trgovci ljudima mogu ostvariti korist od izrabljivanja ugroženih žrtava. Globalizacijom se stoga povećala vjerojatnost neizravne povezanosti potrošača robe i usluga s ljudima kojima se trguje, na primjer s djetetom koje se prisiljava da šije nogometne lopte, s migrantom kojeg se prisiljava da radi kao ribar u ropskim uvjetima ili s tinejdžericom koja pobjegne od kuće i postane žrtva trgovine ljudima u svrhu seksualnog iskorištavanja u blizini nekog turističkog odredišta.

06

Zbog svega navedenoga razumljiva je medijska pozornost koja se pridaje problemu trgovine ljudima u svijetu. Pulitzerova nagrada za doprinos javnom interesu 2016. dodijeljena je skupini novinara koji su proveli međunarodnu istragu nad ribarskom industrijom u jugoistočnoj Aziji koja je dovela do oslobađanja više od 2000 robova. Slijedeći trag plodova mora koje su ti ljudi lovili došlo se do supermarketa i dobavljača hrane za kućne ljubimce u razvijenim zemljama.

07

Trgovina ljudima nedvojbeno je vrlo unosno kazneno djelo. Europski policijski ured (Europol) procjenjuje da godišnji prihodi od trgovine ljudima prelaze 29 milijardi eura⁴. Iako je zbog nedostatka pouzdanih statističkih podataka teško utvrditi stvarne razmjere trgovine ljudima, procjenjuje se da u modernom ropstvu živi 46 milijuna osoba⁵.

08

Azija je najmnogoljudnija regija na svijetu u kojoj prema procjenama živi otprilike dvije trećine ukupnog broja osoba u modernom ropstvu. Azija je ujedno jedna od regija iz koje dolazi velik dio žrtava međuregionalne trgovine ljudima.⁶. Kad je riječ o slučajevima trgovine ljudima, medijska pozornost posebno je usmjerena na mjere koje u svrhu borbe protiv trgovine ljudima u toj regiji poduzimaju vlade, međunarodne organizacije, civilno društvo i donatori.

09

Rješavanje problema trgovine ljudima dugotrajan je proces koji zahtijeva promjenu stavova, primjenu vladavine prava i snažno civilno društvo. Održivost projekata kojima su u središtu ljudska prava uvijek je izazov jer je često potrebna stalna potpora donatora i veći angažman države kako bi se održali postignuti rezultati. Osim toga, tokovi i prakse trgovine ljudima dinamični su i lako se prilagođavaju inicijativama koje pokreću tijela kaznenog progona. Kao što često vrijedi i za ostala pitanja u vezi s ljudskim pravima, tek će se dugoročno moći procijeniti jesu li provedene mjere doprinijele iskorjenjivanju trgovine ljudima.

Uloga EU-a i akteri u borbi protiv trgovine ljudima izvan granica EU-a

10

Strateški okvir EU-a za borbu protiv trgovine ljudima u trećim zemljama uveden je 2009. kad je Vijeće donijelo Akcijski dokument o jačanju vanjske dimenzije EU-a u borbi protiv trgovine ljudima⁷. U tom se dokumentu poziva na usklađeno djelovanje EU-a i država članica u svrhu sprječavanja i borbe protiv trgovine ljudima u suradnji s trećim zemljama, regijama i organizacijama na međunarodnoj razini. Takav je pristup potvrđen i u opsežnijem višegodišnjem programu za područja slobode, sigurnosti i pravde za razdoblje 2010. – 2014. („Štokholmski program”)⁸.

11

Metoda EU-a proširena je Ugovorom iz Lisabona na područja koja su prethodno bila obuhvaćena stupom policijske i pravosudne suradnje⁹ te se tom promjenom povećala uloga Komisije u borbi protiv trgovine ljudima. U Direktivi 2011/36/EU o sprečavanju i suzbijanju trgovanja ljudima i zaštiti njegovih žrtava¹⁰ (u daljnjem tekstu: Direktiva) ponovno se poziva na sveobuhvatan pristup EU-a u kojem bi se nadopunjavale unutarnja i vanjska dimenzija. U Direktivi se poziva države članice da olakšaju rad koordinatora EU-a za suzbijanje trgovine ljudima u svrhu doprinosa „koordiniranoj i konsolidiranoj strategiji Unije”.

12

Komisija je 2012. donijela Strategiju EU-a za iskorjenjivanje trgovine ljudima za razdoblje 2012. – 2016. Njome je uspostavljen opći okvir politike te je utvrđeno pet prioriteta na koje se EU treba usredotočiti, a to su zaštita žrtava, sprječavanje izrabljivanja ugroženih osoba, kazneni progon trgovaca ljudima, jačanje koordinacije i suradnje te razmjena znanja. Strategija za iskorjenjivanje trgovine ljudima sadržavala je 40 mjera koje su trebale provesti institucije EU-a i države članice. Strategiju borbe protiv trgovine ljudima za razdoblje nakon 2016. tek treba predstaviti (stanje u travnju 2017.).

13

EU nije uspostavio instrument financiranja koji je izričito namijenjen suzbijanju trgovine ljudima. Drugim riječima, financiranje se pruža iz niza različitih instrumenata, od sigurnosnih programa do instrumenata koji su isključivo namijenjeni razvoju. Svaki instrument ima svoju pravnu osnovu: u nekima od njih borba protiv trgovine ljudima navedena je kao jedan od posebnih ciljeva, a drugi su usmjereni na opširnija pitanja poput borbe protiv organiziranog kriminala, primjene vladavine prava ili nezakonitih migracija.

14

Općenito govoreći, zbog toga je teško dobiti iscrpne podatke o ukupnim financijskim sredstava koje je EU izdvojio za rješavanje problema trgovine ljudima¹¹. U Izvješću Komisije o napretku u suzbijanju krijumčarenja ljudima iz 2016.¹² navodi se da je Glavna uprava za međunarodnu suradnju i razvoj (GU DEVCO) u razdoblju 2011. – 2013. financirala 53 projekta s iznosom od oko 37 milijuna eura. U njemu se ne iznose informacije o projektima kojima je upravljala Glavna uprava za susjedsku politiku i pregovore o proširenju (GU NEAR) ili Služba za instrumente vanjske politike, kao ni informacije o tome jesu li financijska sredstva kojima je upravljala Glavna uprava za migracije i unutarnje poslove donijela koristi trećim zemljama.

15

Kad je riječ o južnoj i jugoistočnoj Aziji, GU DEVCO glavna je organizacijska jedinica zadužena za upravljanje razvojnom pomoći. Najvažnije instrumente kojima se GU DEVCO služi za potporu projektima za suzbijanje trgovine ljudima čine Instrument za razvoj i suradnju (DCI) i Europski instrument za demokraciju i ljudska prava (EIDHR).

Opseg revizije i revizijski pristup

16

Odgovor EU-a na trgovinu ljudima dolazi u različitim oblicima poput financijske pomoći, dijaloga o politikama ili multilateralnih mjera¹³. EU je stoga u prilici poslužiti se širokim rasponom alata, instrumenata i resursa kako bi njegovo vanjsko djelovanje u području borbe protiv trgovine ljudima bilo dosljednije, djelotvornije i strateški promišljenije. To se naziva sveobuhvatnim pristupom EU-a, kojim se također uzima u obzir zajednička odgovornost institucija EU-a i država članica¹⁴.

17

Sud je odlučio usredotočiti reviziju na južnu i jugoistočnu Aziji zbog raširenosti trgovine ljudima u tim regijama i prioriteta koje je utvrdilo Vijeće. Prema svjetskom indeksu ropstva iz 2016 u svijetu postoji oko 46 milijuna žrtava trgovine ljudima, od kojih su gotovo dvije trećine u Aziji ili iz Azije. Južna i jugoistočna Azija¹⁵ obuhvaćaju relativno velik broj zemalja za koje je Vijeće utvrdilo da su u borbi protiv trgovine ljudima.

18

U okviru ove revizije ispitana je djelotvornost potpore EU-a borbi protiv trgovine ljudima u južnoj i jugoistočnoj Aziji. Za potrebe ove procjene revizijom je dobiven odgovor na sljedeća potpitanja:

1. Je li EU primjenjivao sveobuhvatan pristup borbi protiv trgovine ljudima u južnoj i jugoistočnoj Aziji?
2. Jesu li projekti EU-a djelotvorno doprinijeli rješavanju problema trgovine ljudima u južnoj i jugoistočnoj Aziji?

19

Sud je izdvojio i ispitao sve projekte povezane sa suzbijanjem trgovine ljudima koji su provedeni u južnoj i jugoistočnoj Aziji u razdoblju 2009. – 2015. (vidi prilog 1.), za koje je ukupno izdvojen 31 milijun eura. EU je 2009. godine donio svoj prvi strateški okvir za borbu protiv trgovine ljudima u trećim zemljama (Akcijski dokument, vidi odlomak10). Komisija je Sudu dostavila popis projekata za suzbijanje trgovine ljudima u južnoj i jugoistočnoj Aziji (22 projekta ukupne vrijednosti od 13 milijuna eura) koji smo dopunili dodatnim projektima u južnoj i jugoistočnoj Aziji koji su jasno povezani sa suzbijanjem trgovine ljudima (13 dodatnih projekata ukupne vrijednosti od 18 milijuna eura). Tih 35 projekata obuhvatilo je deset od 19 zemalja u tim regijama¹⁶.

20

Revizijski rad Suda sastojao se od pregleda dokumentacije Komisije i Europske službe za vanjsko djelovanje (ESVD), razgovora s osobljem Komisije i ESVD-a te revizijskog posjeta Tajlandu, koji je glavno središte aktivnosti UN-a u Aziji i na Pacifiku. Cilj posjeta bio je prikupiti dodatne informacije te obaviti razgovor s osobljem delegacije EU-a, predstavnicima nacionalnih tijela, korisnicima, drugim donatorima i organizacijama civilnog društva. Posjet je također poslužio kao prilika za sastanak s predstavnicima regionalnih sjedišta relevantnih agencija UN-a.

Opažanja

Okvirom politike EU-a za suzbijanje trgovine ljudima u velikoj se mjeri predviđa sveobuhvatan pristup rješavanju problema trgovine ljudima, iako pojedini aspekti još nisu u potpunosti razrađeni

Okvir politike EU-a za suzbijanje trgovine ljudima utvrđen je nizom međusobno povezanih dokumenata

21

Ovaj dio izvješća odnosi se na ispitivanje koje je Sud obavio kako bi provjerio je li EU utemeljio svoju strategiju na relevantnim i pouzdanim podatcima o trgovini ljudima, je li postavio ciljne vrijednosti te jasne i relevantne prioritete koji obuhvaćaju kaznenopravne aspekte i aspekte ljudskih prava te je li suzbijanje trgovine ljudima u strategijama za ljudska prava za pojedinačne zemlje postavljeno za jedan od prioriteta.

Strategija za iskorjenjivanje trgovine ljudima dokument je na visokoj razini kojim se pružaju nepotpune smjernice u pogledu vanjske dimenzije borbe protiv trgovine ljudima

22

Tijekom pripreme strategije za iskorjenjivanje trgovine ljudima nisu bili dostupni dostatni i usporedivi statistički podatci. Povrh uobičajenih poteškoća u vezi s dobivanjem podataka o kaznenim djelima¹⁷, sa zemljama južne i jugoistočne Azije nema razmjene obavještajnih podataka o trgovini ljudima.

23

Strategija za iskorjenjivanje trgovine ljudima sadržava 40 mjera podijeljenih na pet prioriteta (zaštita žrtava, sprječavanje, kazneni progon trgovaca ljudima, jačanje koordinacije i suradnje te razmjena znanja). Samo jedna mjera od njih 40 povezana je s vanjskom dimenzijom borbe protiv trgovine ljudima. U travnju 2017. Komisija još nije bila objavila sveobuhvatnu evaluaciju rezultata postignutih u okviru Strategije za iskorjenjivanje trgovine ljudima, niti je predstavila okvir politike za suzbijanje trgovine ljudima nakon 2016. godine¹⁸.

24

Strategija za iskorjenjivanje trgovine ljudima nije sadržavala posebne ciljeve i ciljne vrijednosti koji bi bili korisni za pripremu usmjerenog djelovanja na terenu i evaluaciju postignutih rezultata. U Strategiji za iskorjenjivanje trgovine ljudima također se navodi da je „potrebno sastaviti popis prioritetnih trećih zemalja i regija za buduća partnerstva. U delegacijama EU-a trebalo bi razmotriti mogućnosti suradnje u svrhu suzbijanja trgovine ljudima u prioritetnim trećim zemljama i regijama 2013. godine radi jačanja suradnje, stvaranja partnerstava te poboljšanja koordinacije i usklađenosti”.

25

Vijeće je u prosincu 2012. na temelju prijedloga Komisije usuglasilo takav popis prioritetnih regija i zemalja¹⁹. Kad su se razmatrala ograničena raspoloživa financijska sredstva, Sud je utvrdio da utvrđivanje prioritetnih zemljopisnih područja nije bilo dovoljno konkretno u pogledu određivanja smjera djelovanja s obzirom na to da je bila obuhvaćena većina zemalja u razvoju, ili pojedinačno ili u sklopu određene zemljopisne regije. Osim toga, nije obavljeno praćenje rezultata postignutih tim pristupom. Također nije bilo redovitog ažuriranja ili potvrđivanja da su prioritetna zemljopisna područja još uvijek relevantna. Kad je riječ o južnoj i jugoistočnoj Aziji, prioritetna zemljopisna područja obuhvaćaju Vijetnam, regiju Puta svile²⁰ (osobito Indiju) i zemlje jugoistočne Azije (osobito Tajland, Laos, Kambodžu i Filipine).

Strategiju za iskorjenjivanje trgovine ljudima nadopunjuju drugi dokumenti o predmetnoj politici

26

Trgovina ljudima složena je pojava kojoj se može pristupiti iz različitih kutova. Kad je riječ o aspektu ljudskih prava, relevantne dokumente koji dopunjuju pristup EU-a trgovini ljudima čine Europski migracijski programu, Europski program sigurnosti, Akcijski plan EU-a protiv krijumčarenja migranata (2015. – 2020.), Akcijski plan za ljudska prava i demokraciju (2015. – 2019.), novi okvir za aktivnosti EU-a u vezi s rodnom ravnopravnošću i jačanjem položaja žena u vanjskim odnosima EU-a (2016. – 2020.) te Strateško djelovanje EU-a za rodnu ravnopravnost (2016. – 2019.)

27

EU bez iznimke predano radi na promicanju ljudskih prava u svim područjima svojeg vanjskog djelovanja²¹. Tijekom suradnje s bilateralnim partnerima EU daje prednost načinu rada utemeljenom na osmišljavanju prilagođenih pristupa koji se odražavaju u lokalnim strategijama za ljudska prava za pojedinačne zemlje²². Zamisao je da EU i države članice pridaju tim strategijama središnju važnost, da one posluže kao osnova za dijalog o ljudskim pravima te da delegacije i središnji uredi institucija EU-a redovito prate njihovu provedbu u obliku godišnjih izvješća o napretku i godišnjih pregleda napretka.

28

EU je izradio strategije za ljudska prava za sve zemlje obuhvaćene revizijom. Države članice aktivno doprinose tim strategijama, i to od faze pripreme do faze davanja javne podrške. Sudjelovanje država članica uključivalo je rad njihovih predstavnika u Radnoj skupini Vijeća za Aziju i Oceaniju (COASI) i Radnoj skupini Vijeća za ljudska prava (COHOM), skupinama koje su zadužene za pitanja u vezi s Azijom ili ljudskim pravima općenito²³. Sudjelovanjem tih dviju radnih skupina očuvala se regionalna i tematska dosljednost.

29

Problemi povezani s trgovinom ljudima u pravilu su uključeni u strategije za ljudska prava na način koji ESVD smatra najprimjerenijim i najprihvatljivijim za EU i partnersku zemlju, pri čemu se jamči učinkovita ravnoteža između trgovine ljudima i ostalih prioritetnih pitanja. U strategijama za ljudska prava koje je pregledao Sud prikladna se pozornost pridaje problemima povezanima s trgovinom ljudima u dijelovima koji se odnose na žene, djecu i prava manjina.

30

Kad je riječ o borbi protiv trgovine ljudima kao kaznenog djela, taj aspekt ima središnju ulogu u izvješću o procjeni prijetnje od teškog i organiziranog kriminala koje je EU objavio 2013. i u kojem se trgovina ljudima navodi kao ključna prijetnja EU-u (ta je procjena potvrđena 2017.²⁴). Na temelju toga Vijeće je odobrilo višegodišnji strateški plan namijenjen suzbijanju trgovine ljudima, kao i godišnje operativne akcijske planove s istom namjenom. U tim se dokumentima pozornost pridaje kaznenopravnom aspektu trgovine ljudima, koji nije obuhvaćen Strategijom za iskorjenjivanje trgovine ljudima. U njima se naglasak stavlja na aspekt kaznenog progona u borbi protiv trgovine ljudima u Europi te oni stoga obuhvaćaju tek ograničen broj mjera usmjerenih na treće zemlje. Nijedna od tih mjera ne odnosi se na zemlje u južnoj i jugoistočnoj Aziji.

Za podršku okviru predmetne politike EU-a upotrebljava se niz alata među kojima je dijalog o ljudskim pravima osobito koristan, a ostali alati mogli bi se u većoj mjeri upotrebljavati za borbu protiv trgovine ljudima u južnoj i jugoistočnoj Aziji

31

Ovaj dio izvješća odnosi se na ispitivanje koje je Sud obavio kako bi provjerio je li uporaba različitih alata (uključujući izradu programa, koordinaciju i dijalog o ljudskim pravima) olakšala sveobuhvatno djelovanje. Sud je također procijenio jesu li s trećim zemljama, regijama i međunarodnim organizacijama u južnoj i jugoistočnoj Aziji sklopljena partnerstva za suzbijanje trgovine ljudima.

EU je pružio financijsku pomoć za borbu protiv trgovine ljudima u južnoj i jugoistočnoj Aziji, no izrađeni programi nisu obuhvatili opće obrazloženje i smjer djelovanja te se nisu upotrebljavali u mjeri u kojoj je to bilo moguće

32

EU nije uspostavio instrument financiranja koji je izričito namijenjen suzbijanju trgovine ljudima. To znači da se za financiranje aktivnosti u tom području trebaju koordinirano upotrebljavati postojeći instrumenti. Projekti obuhvaćeni revizijom financirani su iz Instrumenta za razvoj i suradnju (DCI) i Europskog instrumenta za demokraciju i ljudska prava (EIDHR) kojima se mogu financirati aktivnosti povezane s aspektom ljudskih prava u okviru trgovine ljudima u južnoj i jugoistočnoj Aziji. Komisija trenutačno preispituje instrumente za financiranje vanjskog djelovanja (evaluacije DCI-ja i EIDHR-a u sredini programskog razdoblja) te se dovršetak evaluacija očekuje sredinom 2017.

33

Komisija, ESVD i države članice u sklopu procesa izrade programa surađuju na utvrđivanju strategija pomoći te povezanih prioriteta i dodjele sredstava iz financijskih instrumenata. Sve zemlje obuhvaćene revizijom uključile su barem jedan strateški dokument usvojen nakon Strategije za iskorjenjivanje trgovine ljudima. U programskim dokumentima za 10 zemalja obuhvaćenih revizijom nije bilo nikakva spomena Strategije za iskorjenjivanje trgovine ljudima ili prioritetnih zemljopisnih područja koje je odredilo Vijeće.

34

Osim toga, nema sveobuhvatnih podataka o financijskoj potpori EU-a borbi protiv trgovine ljudima u razdoblju 2009. – 2015.²⁵ Komisija održava bazu podataka o projektima za suzbijanje trgovine ljudima (baza podataka na internetskoj stranici o suzbijanju trgovine ljudima). Međutim, Sud je utvrdio da ta baza podataka ne sadržava potpune informacije o financiranju. te se toga ne može učinkovito upotrebljavati kao pomoć relevantnim donositeljima odluka i akterima pri određivanju prioriteta i smjera djelovanja. Razlog tomu je nedostatak jasnih kriterija kojima se definira koje je djelovanje relevantno za suzbijanje trgovine ljudima (vidi prilog III.)²⁶. Drugim riječima, Sud nije u mogućnosti procijeniti je li raspodjela sredstava među regijama u skladu s prioritetima Vijeća.

35

Najveći dio financijske potpore EU-a borbi protiv trgovine ljudima u južnoj i jugoistočnoj Aziji dodjeljuje se u obliku bespovratnih sredstava EU-a (vidi odlomak 46.). Komisija je 2014. službeno zatražila od delegacija EU-a povećanje minimalnog iznosa bespovratnih sredstava za nacionalne pozive na podnošenje prijedloga kako bi se smanjio broj ugovora²⁷. Komisija očekuje da će se suradnjom s većim i profesionalnijim nevladinim organizacijama zajamčiti bolje upravljanje projektima i njihovo oblikovanje. Međutim, tom se odlukom ne uzima sasvim u obzir činjenica da se broj nevladinih organizacija koje sudjeluju u borbi protiv trgovine ljudima razlikuje od zemlje do zemlje te da u pojedinim zemljama može biti teško okupiti skupine s potrebnim iskustvom.

Dijalog o ljudskim pravima pokazao se korisnim alatom za rješavanje problema trgovine ljudima

36

Instrumenti razvojne pomoći mogu doprinijeti rješavanju problema trgovine ljudima iz aspekta ljudskih prava. Redoviti dijalozi s partnerskim zemljama jedan su od najvažnijih alata EU-a za promicanje ljudskih prava. Ti su dijalozi diplomatski alati kojima se olakšava rasprava o osjetljivim pitanjima u vezi s ljudskim pravima. Djelotvornost dijaloga o ljudskim pravima proizlazi iz toga što od njega koristi imaju i druga područja politika, poput razvojne suradnje i trgovine, te politički dijalozi više razine.

37

Dijalog o politikama može se olakšati uz konkretnu potporu u okviru instrumenata tehničke pomoći: Instrumenta za tehničku pomoć i razmjenu informacija te Instrumenta za potporu dijalogu o politikama.

38

EU vodi dijaloge o ljudskim pravima s više od 40 zemalja, uključujući 10 zemalja u južnoj i jugoistočnoj Aziji koje su obuhvaćene ovom revizijom. Ti se dijalozi temelje na smjernicama EU-a za dijaloge o ljudskim pravima, kojima se delegacijama EU-a daje važna uloga u fazama pripreme, provedbe i komunikacije. Kad je riječ o 10 zemalja obuhvaćenih revizijom, dijalozi o ljudskim pravima održavali su se redovito, što je EU-u omogućilo da otvori važna pitanja u vezi s trgovinom ljudima. ESVD se služi internim izvješćima o raspravama otvorenima tijekom dijaloga o ljudskim pravima kao osnovom za izradu programa EIDHR-a.

39

Prije svakog dijaloga odjeli ESVD-a zaduženi za predmetnu regiju i ljudska prava utvrđuju stajalište EU-a. U tu je svrhu često potrebno odrediti prioritetne teme. Svih 10 zemalja bilo je uključeno u barem jedan dijalog kojim je obuhvaćen barem jedan aspekt povezan s trgovinom ljudima. Sud je utvrdio da je sudjelovanje relevantnih odjela ESVD-a za ljudska prava na razini središnjeg ureda doprinijelo dosljednosti multilateralnih inicijativa za suzbijanje trgovine ljudima i strateških ciljeva EU-a u području ljudskih prava za zemlje u južnoj i jugoistočnoj Aziji.

EU je pružio potporu regionalnim inicijativama na najvišoj razini, ali još nije stupio u posebna partnerstva za borbu protiv trgovine ljudima ni s jednom od zemalja južne i jugoistočne Azije

40

Savez država jugoistočne Azije (ASEAN) ključni je partner EU-a u predmetnoj regiji za koji Vijeće smatra da „uvelike doprinosi stabilnosti u azijsko-pacifičkoj regiji”²⁸. U tom je smislu EU već pružio potporu razvoju mehanizma ASEAN-a za ljudska prava i osnivanju Međuvladine komisije ASEAN-a za ljudska prava. Na 27. sastanku ASEAN-a na vrhu održanom 2015. godine odobrena je pravno obvezujuća Konvencija ASEAN-a protiv trgovine ljudima, posebice ženama i djecom²⁹. Konvencija je stupila na snagu u ožujku 2017. nakon što je ispunjen propisani uvjet, a to je bilo da Konvenciju ratificira najmanje šest zemalja³⁰.

41

Proces s Balija inicijativa je za rješavanje pojedinačnih problema u regiji u vezi s krijumčarenjem ljudi, trgovinom ljudima i nezakonitim migracijama. Njime upravljaju Indonezija i Australija te okuplja više od 48 članova, uključujući visokog povjerenika Ujedinjenih naroda za izbjeglice (UNHCR), Međunarodnu organizaciju za migracije (IOM) i UNODC. Komisija i 12 država članica EU-a sudjeluju kao promatrači. Iako je Proces s Balija uglavnom usmjeren na pitanja migracija (postoji stalni popis stručnjaka za migracije, ali ne i za trgovinu ljudima), u okviru njega uspostavljena je radna skupina za suzbijanje trgovine ljudima koja se prvi put sastala u ožujku 2015.

42

Nepostojanje zajednice specijaliziranih stručnjaka za borbu protiv trgovine ljudima nepovoljno je utjecalo na promicanje razmjene znanja. Komisija je sastavila popis kontaktnih točaka za suzbijanje trgovine ljudima³¹, ali on nije potpun (nisu obuhvaćene Indonezija, Mjanmar, Nepal, Pakistan i Tajland). Na tim je kontaktnim točkama omogućeno tek početno osposobljavanje te su im stavljeni na raspolaganje paketi informacija. Delegacije EU-a iskoristile su postojeće strukture kontaktnih točaka za ljudska prava. Iako je to imalo smisla u pogledu učinkovitosti, značilo je i da nije postojalo dovoljno specijaliziranog stručnog znanja u području suzbijanja trgovine ljudima.

43

Sve zemlje u južnoj i jugoistočnoj Aziji osim Bangladeša, Butana, Laosa i Nepala³² sudionice su Protokola iz Palerma (vidi odlomak 2.). U Strategiji za iskorjenjivanje trgovine ljudima poziva se na uporabu partnerstava za suzbijanje trgovine ljudima izvan granica EU-a. EU, osim bilateralnog dijaloga, već dugi niz godina održava odnose i partnerstva s ASEAN-om i Azijsko-europskim sastankom (ASEM). EU se služi takvim instrumentima kao strukturama za suzbijanje trgovine ljudima. Dosad nisu uspostavljena nikakva nova partnerstva za borbu protiv trgovine ljudima između EU-a i nijedne od zemalja južne i jugoistočne Azije.

Unatoč utvrđenim nedostatcima većinom projekata za suzbijanje trgovine ljudima ostvareni su pozitivni rezultati, no postavlja se pitanje njihove održivosti

Okvirom za odabir projekata nije olakšana primjena sveobuhvatnog pristupa te su postojali nedostatci u izradi projekata, posebice u pogledu utvrđivanja ciljeva i pokazatelja.

44

Ovaj dio izvješća odnosi se na ispitivanje koje je Sud obavio kako bi provjerio jesu li projekti bili u skladu sa strateškim prioritetima i mjerama politike EU-a, jesu li postojali prikladni ciljevi i pokazatelji³³ za projekte te je li Komisija na vrijeme otklonila nedostatke u izradi projekata.

Projekti su bili u skladu sa Strategijom za iskorjenjivanje trgovine ljudima promatranom u cijelosti, ali se na njih gledalo kao na jednokratne zadatke

45

Sud je utvrdio da je svih 35 projekata povezanih sa suzbijanjem trgovine ljudima koje je ispitao bilo u skladu sa Strategijom za iskorjenjivanje trgovine ljudima (koja je odobrena 2012.), relevantnom strategijom EU-a za pojedinačnu zemlju i strategijom za ljudska prava za pojedinačnu zemlju te programskim dokumentima za posebne instrumente pomoći. Projekti su uglavnom bili usmjereni na aspekte ljudskih prava te se naglasak u njima dosljedno stavljao na prava i dobrobit žena i djece.

46

Projekti su odabrani u prvom redu u okviru poziva na podnošenje prijedloga (32 projekta od njih 35). Prijedlozi su se ocjenjivali i uspoređivali s ostalim prijedlozima podnesenima u okviru istog poziva. Postupcima usporedbe nastojalo se odabrati najbolji prijedlog projekta iz svakog poziva, ali nije se razmatrala moguća sinergija i interakcija s drugim projektima ili alatima.

47

Zbog raspisivanja poziva na podnošenje prijedloga svaki je postupak odabira projekata bio jednokratan, pri čemu je Komisija imala tek ograničenu priliku (u smislu vremena i smjernica³⁴) zajamčiti da se njezinim portfeljem projekata pozornost pridaje svim petorima prioritetima navedenima u Strategiji za iskorjenjivanje trgovine ljudima (vidi odlomak 22.). Sud je utvrdio da niti jedan od projekata iz uzorka nije bio u prvom redu usmjeren na kazneni progon ili razmjenu znanja, dok ih je većina bila usmjerena na sprječavanje i/ili zaštitu (ukupno 31 projekt). Samo se u jednom projektu³⁵ pozornost pridavala kaznenopravnoj komponenti trgovine ljudima, uključujući aktivnosti za povećanje ovlasti službenika u tijelima kaznenog progona u vezi s borbom protiv trgovine ljudima, i to u pogledu otkrivanja kriminalnih mreža i onemogućavanja njihova rada.

Ciljevi i/ili pokazatelji bili su nezadovoljavajući za velik broj projekata

48

U velikom broju projekata (točnije, u njih 23) pojavili su se problemi u pogledu utvrđivanja ciljeva i/ili pokazatelja³⁶. Ciljevi često nisu bili dovoljno određeni (u 14 projekata) ili dovoljno mjerljivi (u 8 projekata). Pokazatelji su bili osobito nezadovoljavajući u pogledu stabilnosti, vjerodostojnosti i jednostavnosti uporabe te su povremeno bili kvantificirani na način koji nije bio koristan.

49

Iako je u okviru 21 projekta bila planirana polazna studija, djelotvornost i dodana vrijednost tih studija bile su neujednačene. U dvama slučajevima polazne vrijednosti nisu bile korisne za interni sustav praćenja niti za poboljšanje logičkog okvira intervencije jer su utvrđene prekasno, nisu bile dovoljno detaljne ili nisu bile u potpunosti u skladu s projektnim pokazateljima³⁸. Međutim, za četiri su projekta (Bangladeš1, Bangladeš3, Nepal2 i Nepal3) polazne vrijednosti bile spremne na početku provedbe tih projekata te su poslužile kao korisna polazna točka za praćenje i evaluaciju rezultata projekata.

Pojedine nedostatke u izradi projekata Komisija nije otklonila na vrijeme, odnosno prije potpisivanja ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava

50

Pri izradi većine projekata uzeli su se u obzir rizici i stečena iskustva, no samo za sedam projekata obavljena je procjena scenarija vjerojatnosti rizika (odnosno vjerojatnosti njihove pojave i učinka koji bi vjerojatno imali ako se ostvare)³⁹. U vezi s nekoliko projekata ocjenjivači⁴⁰ su primijetili nedostatke u logičkom okviru u fazi podnošenja prijedloga, ali ti nedostatci nisu u potpunosti uzeti u obzir tijekom provedbe projekta.

1. Kad je riječ o projektu Indonezija1, jedan od ocjenjivača cjelokupnog prijedloga skrenuo je pozornost na loše pokazatelje, ali to nije bilo navedeno u izvješću o ocjeni te pokazatelji nisu izmijenjeni.
2. Ocjenjivači projekta Filipini2 primijetili su da je oblikovanje posebnih ciljeva bilo nezadovoljavajuće („samo velik broj aktivnosti vrlo sličnih očekivanim rezultatima”), no to pitanje nije riješeno prije potpisivanja ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava.
3. Ocjenjivač projekta Nepal3 primijetio je da „nije bilo polaznog istraživanja ili komparativne analize” te da „bi trebalo preoblikovati logički okvir uz prikladne kvantitativne pokazatelje”. U tom je slučaju polazno istraživanje obavljeno kao jedna od projektnih aktivnosti, dok je logički okvir izmijenjen prije sastavljanja drugog privremenog izvješća, no pojedini su pokazatelji ostali nemjerljivi i subjektivni⁴¹.

51

U jednom je slučaju (u projektu Bangladeš5) delegacija EU-a tijekom provedbe projekta upozorila na nezadovoljavajući logički okvir te je zatražila od korisnika da ispravi taj nedostatak. Međutim, izmjene su uvedene tek šest mjeseci prije dovršetka projekta u travnju 2016., što znači da je delegacija prekasno intervenirala (projekt se provodio tri godine).

52

U fazi izrade projekata očekivani rezultati većine njih bili su razmjerno realni⁴². Međutim, bilo je iznimki:

1. u projektu Bangladeš1 tijekom rasprava s Komisijom o produljenju projekta postalo je jasno da je izrada projekata bila preambiciozna, posebno u pogledu korištenja bazom podataka. Budući da se projekt provodio u udaljenim područjima, problem nedostupnosti električne energije i internetske veze bio je osjetna prepreka uspješnoj provedbi projektnih aktivnosti, što je okolnost kojoj se u fazi izrade projekta nije posvetila dovoljna pozornost.
2. Nekoliko otkazanih aktivnosti iz projekta Indija1 bilo je preambiciozno u fazi izrade projekta: u okviru projekta namjeravalo se preispitati očekivane zakonske izmjene koje su (od 2004.) već više puta odgađane i koje nisu bile donesene tijekom provedbe projekta (2011. – 2014.).

Provedbu projekata otežavala su lokalna ograničenja i kašnjenja

53

Ovaj dio izvješća odnosi se na ispitivanje koje je Sud obavio kako bi, među ostalim, provjerio je li Komisija prikladno pratila provedbu projekata i pravodobno reagirala na neočekivane promjene te jesu li se projekti provodili u skladu s planom (u pogledu vremena, proračuna i aktivnosti).

Komisija je prikladno pratila provedbu projekata, ali na provedbu je nepovoljno utjecalo to što je razina preuzete odgovornosti na nacionalnoj razini bila ograničena, što su partneri mijenjali redoslijed aktivnosti i što je bilo kašnjenja

54

Sud je utvrdio da je Komisija prikladno pratila provedbu projekata obavivši terenske posjete za 26 projekata i „praćenje usmjereno na rezultate”⁴³ za četiri projekta. Općenito govoreći, Komisija je poduzimala pravodobne korektivne mjere za potporu neometanoj provedbi projekata⁴⁴. Međutim, Sud je utvrdio da kontinuirana procjena održivosti 14 projekata nije bila zadovoljavajuća (vidi odlomak 6..) iako je to, barem u nekim slučajevima, bilo jasno već u fazi izrade projekata.

55

Do srpnja 2016. dovršeno je 27 od 35 projekata. Međutim, razdoblje provedbe za 10 projekata⁴⁵ produženo je za najmanje tri mjeseca, a najviše 12 mjeseci. Polovica tih produljenja bila je povezana s vanjskim čimbenicima poput kašnjenja nadležnih tijela s davanjem odobrenja, političkim nemirima i sigurnosnim problemima, dok drugu polovicu objašnjavaju interna ograničenja projekata u vezi s kapacitetom partnera.

56

U osam projekata došlo je do promjene logičnog redoslijeda aktivnosti. Ta je promjena utjecala na provedbu povezanih aktivnosti, što znači da nije bilo moguće u potpunosti iskoristiti prilike za sinergiju. Sud je utvrdio da polazne studije i procjene nisu bile dostupne kada je to bilo potrebno, da su se aktivnosti osposobljavanja provodile prekasno te da određivanje prioriteta povezanih aktivnosti nije bio optimalno.

57

U 10 slučajeva⁴⁶ koje je Sud ispitao određene važne aktivnosti nisu provedene onako kako je bilo planirano. To se može pripisati nedovoljnom angažmanu države (u pet slučajeva), provedbenog partnera (u četiri slučaja) ili obiju strana (u jednom slučaju), vidi okvir 3.

Izvršenje proračuna bilo je otežano zbog ograničenih kapaciteta lokalnih partnera

58

Sud je otkrio sedam slučajeva u kojima je ostala neiskorištena znatna količina sredstava i pet drugih slučajeva u kojima je za iskorištavanje proračunskih sredstava bilo potrebno produljiti rokove⁴⁷. U ugovorima o dodjeli bespovratnih sredstava utvrđen je najveći mogući iznos doprinosa EU-a te neiskorištena sredstva nisu nužno loš pokazatelj, posebice ako se ostvare svi očekivani rezultati. Međutim, ako je proračun odabranih prijedloga znatno precijenjen i ako se to ne ispravi prije sastavljanja ugovora, Komisija ne može ostvariti sve koristi koje bi se mogle ostvariti pozivom na podnošenje prijedloga (i dostupnim sredstvima) u vidu potpore drugim projektima. U pojedinim slučajevima Sud je utvrdio da je prvotni prijedlog partnera bio nerealan (preambiciozan/precijenjen) u odnosu na kapacitete tih partnera. Na primjer:

1. Za jedan projekt (Regija1) iskorišteno je samo 65 % prvotnog proračuna. Glavni provedbeni partner složio se da su mnoge proračunske linije prvotno bile precijenjene (osobito u vezi s opremom i troškovima kampanja)⁴⁸.
2. Gotovo polovica vrijednosti ugovora za projekt Indija3 nije iskorištena do izvornog datuma završetka projekta, i to djelomično zato što su sredstva za dugoročne aktivnosti pomoći žrtvama bila osigurana u obliku potencijalno privlačnijeg (dugoročnijeg i usmjerenijeg) državnog financiranja.
3. U vezi s projektom Regija2 bila su potrebna dva produljenja (s 36 na 48 mjeseci) kako bi se iskoristilo 90 % planiranog doprinosa EU-a⁴⁹.

Projektima su ostvareni određeni pozitivni rezultati u borbi protiv trgovine ljudima, no postavlja se pitanje njihove održivosti

59

Ovaj dio izvješća odnosi se na ispitivanje koje je Sud obavio kako bi provjerio jesu li ostvarenja postignuta na vrijeme i u okviru predviđenog proračuna, je li projektima ostvaren pozitivan doprinos iskorjenjivanju trgovine ljudima i jesu li rezultati projekata održivi.

Projektima su ostvareni određeni pozitivni rezultati u području suzbijanja trgovine ljudima, no teško ih je dovesti u vezu s općenitim napretkom u borbi protiv trgovine ljudima u toj regiji

60

Od 2009. došlo je do općenitog napretka u borbi protiv trgovine ljudima u regijama obuhvaćenima revizijom, iako postoje znatne razlike među različitim zemljama te se samo dvije zemlje u potpunosti pridržavaju najboljih standarda. Prema podatcima iz izvješća Ministarstva vanjskih poslova SAD-a „Trafficking in Persons” (Trgovina ljudima, vidi tablicu 1.) tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom napredak je ostvaren u Bangladešu, Kambodži, Indiji, Filipinima i Pakistanu, u četirima zemljama stanje je ostalo nepromijenjeno (u Indoneziji, Nepalu, Mjanmaru i Vijetnamu) te se samo u jednoj zemlji (u Tajlandu) pogoršalo.

Tablica 1

Napori koje zemlje obuhvaćene revizijom ulažu u borbu protiv trgovine ljudima na temelju podataka iz izvješća Ministarstva vanjskih poslova SAD-a „Trafficking in Persons”

Zemlja	2009		2010		2011		2012		2013		2014		2015		2016
Kambodža	2WL		2		2		2		2WL		2WL		2WL		2
Indonezija	2		2		2		2		2		2		2		2
Nepal	2		2		2		2		2		2		2		2
Mjanmar	3		3		3		2WL		2WL		2WL		2WL		3
Tajland	2		2WL		2WL		2WL		2WL		3		3		2WL
Vijetnam	2		2WL		2WL		2		2		2		2		2
Indija	2WL		2WL		2		2		2		2		2		2
Filipini	2WL		2WL		2		2		2		2		2		1
Pakistan	2WL		2		2		2		2		1		1		1
Bangladeš	2WL		2WL		2WL		2		2		2		2		2

Napomena: U izvješću vlade SAD-a „Trafficking in Persons” zemlje su razvrstane u četiri kategorije: 1. kategorija – standardi se poštuju u cijelosti, 2. kategorija – standardi se ne poštuju u cijelosti, ali se ulažu znatni napori, 2. kategorija uz poseban oprez (engl. Watch List (WL)) – isto kao i 2. kategorija, ali je učinak slabiji zbog broja žrtava, nedostavljanja dokaza o ulaganju većih napora ili nepoštovanja preuzetih obveza) i 3. kategorija – standardi se ne poštuju.

Izvor: Ministarstvo vanjskih poslova SAD-a, „Trafficking in Persons Report”, 2016.

61

Sud je utvrdio da je za sve ispitane projekte bilo moguće prepoznati određene pozitivne rezultate koji doprinose borbi protiv trgovine ljudima. Također je utvrdio da je potpora EU-a, posebice ciljano financiranje iz EIDHR-a, doprinijelo jačanju lokalnih nevladinih organizacija posvećenih borbi protiv trgovine ljudima. Međutim, ti se rezultati ne mogu dovesti u vezu s općenitim napretkom u borbi protiv trgovine ljudima u predmetnim regijama. Osim toga, teško je odrediti učinak inicijativa kojima su u središtu ljudska prava jer se njima podupiru dugoročne promjene koje je po samoj naravi često teško izmjeriti.

62

Kao dobar primjer doprinosa potpore EU-a dugoročnoj promjeni stavova i lokalnog angažmana može se navesti projekt Indonezija1. Taj je projekt bio usmjeren na konsolidaciju novog saveza lokalnih nevladinih organizacija koje djeluju u području borbe protiv trgovine ljudima izgradnjom kapaciteta tog saveza te poboljšanjem njegove međunarodne vidljivosti i omogućavanjem lakšeg dopiranja do ciljnih skupina. Slijedom toga, savez je bio u mogućnosti dati relevantan doprinos o izazovima u vezi s trgovinom ljudima u kontekstu redovitog pregleda stanja ljudskih prava u Indoneziji koji predvodi UN⁵⁰.

63

Slično tomu, projekte Kambodža2 i Kambodža3 proveo je savez nacionalnih nevladinih organizacija. Tim dvama projektima doprinijelo se povećanju vidljivosti i kapaciteta saveza te omogućavanju njegova lakšeg dopiranja do ciljnih skupina te su savez i njegovi članovi poboljšali vještine upravljanja projektima te nastavili primati potporu donatora za neke od svojih aktivnosti.

64

Kao što je opisano u prethodnom dijelu teksta (vidi odlomak 47.), odabir projekata na temelju poziva na podnošenje prijedloga ograničio je Komisiju u pogledu integracije projekata u sveobuhvatni pristup. Međutim, Sud je utvrdio da se u jednom projektu razvojna pomoć uspjela povezati s drugim instrumentima politike EU-a (vidi okvir 4.). Drugi donatori također rade na rješavanju problema trgovine ljudima prihvaćanjem sveobuhvatnog pristupa koji obuhvaća različite vrste potpore⁵¹.

Održivost rezultata projekata nije se sustavno jamčila

65

Sud je bio u mogućnosti procijeniti izglede za održivost 25 projekata⁵³. Preostalih je 10 projekata ili još bilo u tijeku ili završno izvješće još nije bilo odobreno, odnosno nije bilo dovoljno iscrpno. Sud je utvrdio da je održivost moguće dokazati za 11 projekata. U slučaju preostalih 14 projekata bilo je izgledno da će nedovoljni daljnji doprinosi donatora (u osam projekata) i nedovoljan angažman partnera ili država (u šest projekata) nepovoljno utjecati na njihovu održivost.

66

Kad je riječ o 14 projekata neizvjesne održivosti, Sud je utvrdio da se za čimbenike koji nepovoljno utječu na održivost moglo pronaći bolje rješenje u fazi izrade projekata. Naime, u projektima nije postojala izlazna strategija za primopredaju praksi i postignutih ostvarenja projekata, kao što je to preporučeno u smjernicama Komisije za upravljanje projektnim ciklusom⁵⁴, te vanjski čimbenici/prijetnje nisu bili dovoljno ublaženi pa se njihov utjecaj nastavio i tijekom faze provedbe. Kontinuiranu procjenu održivosti koju obavlja Komisija također je otežavao nedostatak dokumentacije o učinku promjena tijekom faze provedbe.

67

Sud je pronašao i jedan dobar primjer održivog projekta iz kojeg su vidljive prednosti pronalaska rješenja za pitanja održivosti u ranoj fazi izrade projekta (vidi okvir 6.).

Zaključci i preporuke

68

U okviru ove revizije ispitana je djelotvornost potpore EU-a borbi protiv trgovine ljudima u južnoj i jugoistočnoj Aziji. Iskorjenjivanje trgovine ljudima neizbježno je dugotrajan proces koji zahtijeva uklanjanje brojnih temeljnih uzroka problema (poput rodne nejednakosti, siromaštva, prava manjina, obrazovanja i zdravstvene skrbi) te onemogućavanje djelovanja kriminalnih mreža. Trgovina ljudima po naravi je nezakonita djelatnost koja se odvija u strogoj tajnosti pa su dostatni i usporedivi statistički podatci rijetko dostupni. S obzirom na složeni kontekst, mnogobrojne prioritete i ograničene resurse, Sud je utvrdio da je potpora EU-a borbi protiv trgovine ljudima u južnoj i jugoistočnoj Aziji bila djelomično djelotvorna.

69

Okvirom politike EU-a za suzbijanje trgovine ljudima u velikoj se mjeri predviđa sveobuhvatan pristup rješavanju problema trgovine ljudima, iako pojedini aspekti još nisu u potpunosti razrađeni. Strategija za iskorjenjivanje trgovine ljudima (2012. – 2016.) dokument je na visokoj razini kojim su pružene nepotpune smjernice u pogledu vanjske dimenzije borbe protiv trgovine ljudima U travnju 2017. Komisija još nije bila objavila sveobuhvatnu evaluaciju rezultata postignutih u okviru Strategije za iskorjenjivanje trgovine ljudima, niti je predstavila okvir politike za suzbijanje trgovine ljudima nakon 2016. godine.

70

Strategiju za iskorjenjivanje trgovine ljudima nadopunjuje niz drugih dokumenata iz područja predmetne politike s pomoću kojih se zajednički radi na rješavanju glavnih aspekata trgovine ljudima. Komisija i ESVD u borbi protiv trgovine ljudima koriste se izravno i neizravno nizom alata, među kojima je posebno koristan dijalog o ljudskim pravima, dok drugi alati uključuju bilateralni dijalog i potporu regionalnim forumima (npr. ASEAN i ASEM u Aziji). Dosad nisu uspostavljena nikakva nova partnerstva za borbu protiv trgovine ljudima između EU-a i nijedne od zemalja južne i jugoistočne Azije (vidi odlomke 22. – 43.).

1. preporuka – Potrebno je dodatno razraditi strateški okvir za suzbijanje trgovine ljudima i pobrinuti se da bude relevantniji za južnu i jugoistočnu Aziju

Komisija bi, u suradnji s ESVD-om i uzimajući u obzir rezultate preispitivanja instrumenata za financiranje vanjskog djelovanja u sredini programskog razdoblja, trebala dodatno razraditi strateški okvir za suzbijanje trgovine ljudima, a pritom posebice:

• predstaviti Vijeću ažurirani popis prioriteta koji se temelji na dosad ostvarenim rezultatima, raširenosti trgovine ljudima u pojedinačnim zemljama/regijama i tematskim prioritetima predmetne politike
• zajamčiti donositeljima odluka i akterima dostupnost dostatnih i usporedivih podataka o podržanim aktivnostima suzbijanja trgovine ljudima
• postaviti jasne ciljeve i ciljne vrijednosti za borbu protiv trgovine ljudima, čime bi se olakšala izrada odgovarajućih, dosljednih i opsežnih mjera u dogovorenim prioritetnim zemljama/regijama. Ciljevi bi se trebali pretočiti u podrobnije operativne smjernice koje bi bile dovoljno jasne za određivanje smjera djelovanja na terenu, npr. uporabom odgovarajućih okvira i strategija za pojedinačne zemlje, postupaka izrade programa i postojećih izvješća o upravljanju
• utvrditi, a potom obaviti evaluaciju i izvijestiti o tome koji se ciljevi najbolje ispunjavaju s pomoću projekata, s pomoću nekog drugog alata (npr. dijaloga o ljudskim pravima, instrumenata tehničke pomoći, posebnih partnerstava za suzbijanje trgovine ljudima itd.), ili pak kombiniranjem nekoliko alata.

Ciljni rok: sredina 2018.

71

Unatoč pojedinačnim nedostatcima, ispitanim projektima u južnoj i jugoistočnoj Aziji ostvareni su određeni pozitivni rezultati u pogledu borbe protiv trgovine ljudima. Međutim, učinak tih rezultata mogao je biti i veći da je usvojen sveobuhvatan pristup, kojim bi se omogućila veća interakcija i sinergija između projekata i drugih alata za suzbijanje trgovine ljudima. U približno dvije trećine projekata iz uzorka postojali su nedostatci u oblikovanju ciljeva i/ili pokazatelja, dok određeni nedostatci u izradi projekata nisu otklonjeni na vrijeme, odnosno prije potpisivanja ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava (vidi odlomke 45. – 52.).

72

Komisija je prikladno pratila provedbu projekata, ali na provedbu je nepovoljno utjecala ograničena razina preuzete odgovornosti na nacionalnoj razini te nedostatci u pogledu načina na koji su partneri provodili aktivnosti, kao i u pogledu njihovih kapaciteta. Općenito je ostvaren određeni napredak u borbi protiv trgovine ljudima u južnoj i jugoistočnoj Aziji, ali taj je napredak teško dovesti u vezu s konkretnim mjerama EU-a (ne samo u pogledu dodjele financijskih sredstava nego i postignutih rezultata). Iako je bilo prerano za procjenu održivosti svih rezultata projekata, Sud je ustanovio da se njihova održivost nije sustavno jamčila (za 14 od ukupno 25 projekata) (vidi odlomke 54. – 67.).

2. preporuka – Potrebno je poboljšati učinak projekata njihovom integracijom u sveobuhvatni okvir

Tijekom pripreme poziva na podnošenje prijedloga te postupka odabira i sklapanja ugovora Komisija bi trebala nastojati pružiti potporu projektima koji imaju najveće izglede doprinijeti ciljevima borbe protiv trgovine ljudima u relevantnoj regiji/državi i pritom:

• uključiti kriterije odabira kojima se podupire sveobuhvatan pristup u predmetnoj regiji/zemlji, uložiti prikladne napore u sve utvrđene prioritete te omogućiti ostvarivanje interakcije i sinergije između projekata i drugih alata
• procijeniti vrstu i iznos bespovratnih sredstava koji najbolje odgovaraju snazi i kapacitetima civilnog društva u predmetnoj zemlji
• zajamčiti da se u odabrane projekte pri njihovoj izradi uključuju ciljevi u skladu s kriterijima SMART i pokazatelji u skladu s kriterijima RACER te da su očekivani rezultati realni u smislu vremena, proračuna i kapaciteta partnera
• staviti veći naglasak na održivost očekivanih rezultata projekata već u početnoj fazi i tijekom cijelog ciklusa projekta, npr. oblikovanjem izlaznih strategija kojima se razmatraju alternativni izvori financiranja i potiče preuzimanje odgovornosti na nacionalnoj razini nakon dovršetka projekta.

Ciljni rok: početak 2018.

Ovo je izvješće usvojilo III. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda Karel Pinxten, na sastanku održanom u Luxembourgu 2. svibnja 2017.

Pokrate i kratice

ASEAN: Savez država jugoistočne Azije

ASEM: Azijsko-europski sastanak

DCI: Instrument za razvojnu suradnju

Direktiva: Direktiva 2011/36/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 5. travnja 2011. o sprečavanju i suzbijanju trgovanja ljudima i zaštiti njegovih žrtava te o zamjeni Okvirne odluke Vijeća 2002/629/PUP (SL L 101, 15.4.2011., str. 1.).

EIDHR: Europski instrument za demokraciju i ljudska prava

ESVD: Europska služba za vanjsko djelovanje

Europol: Europski policijski ured

Frontex: Europska agencija za upravljanje operativnom suradnjom na vanjskim granicama država članica Europske unije

GU DEVCO: Glavna uprava za međunarodnu suradnju i razvoj

GU NEAR: Glavna uprava za susjedsku politiku i pregovore o proširenju

MOR: Međunarodna organizacija rada

Protokol iz Palerma: Protokol za sprječavanje, suzbijanje i kažnjavanje trgovine ljudima, posebice ženama i djecom, koji dopunjuje Konvenciju Ujedinjenih naroda protiv nadnacionalnog organiziranog kriminala

Strategija za iskorjenjivanje trgovine ljudima: Strategija EU-a iz 2012. za iskorjenjivanje trgovine ljudima

UNODC: Ured Ujedinjenih naroda za drogu i kriminal

Pojmovnik

Izrada programa: temeljni proces odlučivanja kojim se ESVD i Komisija služe radi utvrđivanja strategija pomoći te povezanih prioriteta i dodjele sredstava.

Logički okvir: logički okvir (koji se naziva i logičkom matricom) alat je za upravljanje projektima koji omogućuje sustavan i logičan način postavljanja općih i posebnih ciljeva projekta te definiranja projektnih aktivnosti. Logičkim okvirom prikazuju se uzročno-posljedične veze različitih razina ciljeva, utvrđuju se pokazatelji s pomoću kojih se provjerava jesu li ti ciljevi ostvareni te se navode iznesene pretpostavke.

Polazna studija: u polaznoj studiji iznose se iscrpne informacije o određenom stanju prije početka provedbe projekta. Riječ je o dragocjenom alatu za usporedbu stanja prije i nakon provedbe projekta i za procjenu drugih čimbenika koji mogu utjecati na promjene zabilježene tijekom razdoblja provedbe.

Pridavanje središnje važnosti određenom pitanju (engl. mainstreaming): pojam kojim se upućuje na uključivanje određenih načela/promišljanja u različite politike i faze ciklusa programa i projekata EU-a. Kad je riječ o ljudskim pravima, taj se pojam odnosi na proces u kojem se na temelju tih prava oblikuju politike, programi, projekti i druge intervencije.

Vanjska dimenzija: unutarnje politike i aktivnosti EU-a mogu imati znatne učinke i izvan granica EU-a, baš kao što vanjski događaji mogu utjecati i na unutarnju dinamiku EU-a. „Vanjska dimenzija unutarnjih politika” općenito se odnosi na situacije u kojima vanjski aspekti unutarnjih politika EU-a u sve većoj mjeri dobivaju dimenziju vanjske i sigurnosne politike.

Vanjski aspekti pravosudnih i unutarnjih poslova na globalnoj razini doprinose stvaranju područja slobode, sigurnosti i pravde unutar EU-a. Primjerice, slaba vladavina prava u nekoj od trećih zemalja može omogućiti trgovcima ljudima koji djeluju u Europi pranje prihoda od kriminala, čime se otežava istraga njihovih kaznenih djela. Promicanje vladavine prava u takvoj trećoj zemlji stoga može imati pozitivan učinak diljem EU-a.

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija uspješnosti i usklađenosti koje su provedene za posebna proračunska područja ili teme povezane s upravljanjem. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je III. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Suda Karel Pinxten i koje je zaduženo za reviziju rashodovnih područja povezanih s vanjskim djelovanjem te sigurnošću i pravosuđem. Reviziju je predvodila članica Suda Bettina Jakobsen, a pri izradi izvješća potporu su joj pružali voditeljica njezina ureda Katja Mattfolk, glavna rukovoditeljica Beatrix Lesiewicz, voditelj radnog zadatka Francisco Javier de Miguel Rodriguez, revizori Kim Hublé, Alina Milasiute i Alexandre Tan te ataše Kim Storup.

Kontakt

EUROPSKI REVIZORSKI SUD
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Potpora EU-a borbi protiv trgovine ljudima u južnoj i jugoistočnoj Aziji
(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom UFEU-a)

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2017.

PDF	978-92-872-7445-8	2315-2230	10.2865/407167	QJAB17009HRN
HTML	978-92-872-7494-6	2315-2230	10.2865/328761	QJAB17009HRQ

© Europska unija, 2017.

Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.

Za svaku uporabu ili umnožavanje zemljovida 1. dopuštenje je potrebno zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.

KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU-a

Besplatne publikacije:

• jedan primjerak:
  • u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);
• više od jednog primjerka ili plakati/zemljovidi:
  • u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_en.htm),
  • pri delegacijama u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hr.htm),
  • kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_hr.htm)
  • ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatni poziv iz EU-a) (*).

(*) Informacije su besplatne, kao i većina poziva (premda neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćivati pozive).

Publikacije koje se plaćaju:

• u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu).