Soutien de l’Union européenne à la lutte contre la traite des êtres humains en Asie du Sud et du Sud-Est

Synthèse

I

La traite des êtres humains est un crime extrêmement lucratif, une violation flagrante des droits de l’homme et une menace pour la sécurité mondiale. Même si la lutte contre la traite des êtres humains relève toujours de la compétence des États membres, l’UE est elle aussi déterminée à l’éradiquer et a arrêté plusieurs mesures pour aider les États membres à agir en ce sens.

II

La traite des êtres humains est certes un problème mondial qui n’épargne aucun pays, mais l’UE y est particulièrement vulnérable car elle représente une destination de choix pour des victimes provenant de toute une série de pays. L’Asie, la région la plus peuplée du globe, est aussi le continent d’origine d’une grande partie des victimes de la traite transrégionale. La traite des êtres humains ne peut être considérée indépendamment de la pauvreté, de l’accès à l’éducation et aux soins de santé, de la discrimination fondée sur le sexe ou des injustices subies par les minorités. Il est communément admis que la pauvreté, la discrimination fondée sur le sexe et les conflits sont parmi les principales causes profondes de la traite.

III

L’entrée en vigueur du traité de Lisbonne a renforcé la Commission dans son rôle de coordination et de pilotage de la réponse de l’UE. Une directive a été adoptée en 2011, suivie peu après par la publication d’une stratégie en vue de l’éradication de la traite des êtres humains pour la période 2012-2016 (ci-après la «stratégie anti-traite»). À ce document stratégique sont venus s’ajouter un certain nombre d’autres documents de ce type. Pris dans leur ensemble, ils définissent l’approche de l’UE en matière de lutte contre la traite des êtres humains. Aucune stratégie n’a encore été présentée à cet égard pour l’après-2016.

IV

Le présent rapport porte sur l’efficacité du soutien de l’UE à la lutte contre la traite des êtres humains en Asie du Sud et du Sud-Est. Dans le cadre de notre audit, nous avons examiné si l’approche adoptée par l’UE dans ces régions en matière de lutte contre la traite des êtres humains revêtait un caractère global et si les projets mis en œuvre par l’UE dans ce domaine en Asie du Sud et du Sud-Est au cours de la période 2009-2015 avaient contribué efficacement à cette lutte.

V

L’éradication de la traite des êtres humains est nécessairement un processus à long terme. Elle implique de s’attaquer à plusieurs causes profondes (par exemple l’inégalité entre les sexes, la pauvreté, les droits des minorités, l’éducation et la santé) et d’interrompre les activités des réseaux criminels. La traite des êtres humains est par essence un crime clandestin sur lequel il n’existe guère de données statistiques suffisantes et comparables. Nous avons constaté qu’en raison de la complexité de la situation, de la multitude de priorités à grande échelle et des ressources limitées, l’UE s’est avérée partiellement efficace dans son soutien à la lutte contre la traite des êtres humains en Asie du Sud et du Sud-Est.

VI

Le cadre stratégique de l’UE en matière de lutte contre la traite des êtres humains prévoit une approche globale de la question, même si certains aspects ne sont pas encore totalement développés ou pas pertinents pour l’Asie du Sud et du Sud-Est. La Commission et le SEAE s’appuient sur toute une série d’outils pour combattre la traite des êtres humains, directement ou indirectement: les dialogues sur les droits de l’homme s’avèrent particulièrement profitables, mais il existe aussi d’autres outils tels que les dialogues bilatéraux et le soutien à des enceintes régionales (à savoir l’ANASE et l’ASEM en Asie). Jusqu’à présent, aucun nouveau partenariat consacré à la lutte anti-traite n’a été établi entre l’UE et un pays de l’Asie du Sud ou du Sud-Est.

VII

Malgré des faiblesses spécifiques, la plupart des projets examinés en Asie du Sud et du Sud-Est ont donné quelques résultats positifs en matière de lutte contre la traite des êtres humains, même si leur durabilité est source d’inquiétudes. Depuis 2009, la lutte contre la traite des êtres humains dans ces régions s’est globalement améliorée, bien qu’il existe des différences notables entre les pays et qu’il soit difficile de relier l’évolution générale aux résultats obtenus grâce à des actions spécifiques de l’UE. Le cadre prévu pour la sélection des projets ne favorisait pas une approche globale, et la conception des projets était affectée par des faiblesses, notamment en ce qui concerne la formulation d’objectifs et d’indicateurs. Par ailleurs, des contraintes locales et des retards ont entravé la mise en œuvre.

VIII

Sur la base de notre audit, nous recommandons que la Commission, en coordination avec le SEAE:

• continue à développer le cadre stratégique de la lutte contre la traite des êtres humains en renforçant sa pertinence pour l’Asie du Sud et du Sud-Est;
• optimise l’incidence des projets en les intégrant dans un cadre global.

Introduction

Contexte: la traite des êtres humains

01

La traite des êtres humains est un crime grave et une violation flagrante des droits de l’homme. Les victimes sont exploitées, dans leur propre pays ou à l’étranger, au profit de trafiquants. Aucun pays n’est épargné par le phénomène, que ce soit en tant que pays d’origine, de transit et/ou de destination des victimes. La traite des êtres humains est devenue une menace pour la sécurité mondiale, comme en témoignent des études réalisées par l’UE, par les Nations unies et par les États-Unis¹.

02

La nécessité d’éradiquer la traite des êtres humains fait l’objet d’un large consensus: 170 pays² ont ratifié le protocole visant à prévenir, réprimer et punir la traite des personnes, en particulier des femmes et des enfants, additionnel à la convention des Nations unies contre la criminalité transnationale organisée et adopté en 2000 (ci-après le «protocole de Palerme»). Ce protocole était le premier instrument international juridiquement contraignant à proposer une définition consensuelle de la traite des êtres humains.

03

La traite des êtres humains suppose le recrutement, le transport, le transfert, l’hébergement ou l’accueil de personnes par le recours à la force, par fraude ou par contrainte, à des fins d’exploitation³. Elle comporte une forte dimension de genre (la plupart des victimes sont en effet des femmes et des filles), dont il faut tenir compte lors de la conception des mesures d’aide. Le travail forcé et l’exploitation sexuelle sont les formes d’exploitation les plus répandues dans le monde, mais l’exploitation des êtres humains prend d’autres formes telles que le travail des enfants, le prélèvement d’organes ou le mariage forcé.

04

À l’instar d’autres crimes, la traite des êtres humains est une activité clandestine qu’il est difficile d’observer et de mesurer. En cas de franchissement de frontières, le déplacement se produit souvent d’un pays moins développé vers un pays plus développé. La majorité des victimes de la traite ne franchissent pas les frontières de leur pays (42 %) ou de leur région (36 %). Souvent, victimes et trafiquants proviennent du même endroit, parlent la même langue ou ont la même origine ethnique. La traite des êtres humains ne peut être considérée indépendamment de la pauvreté, de l’accès à l’éducation et aux soins de santé, de la discrimination fondée sur le sexe ou des injustices subies par les minorités. Il est communément admis que la pauvreté, la discrimination fondée sur le sexe et les conflits sont parmi les principales causes profondes du problème.

05

La traite des êtres humains a été favorisée par la mondialisation de l’économie. Le travail et les produits à bas prix bénéficient d’un large accès au marché, ce qui multiplie les occasions offertes aux trafiquants de tirer profit de l’exploitation de victimes vulnérables. La mondialisation a donc augmenté la probabilité que les consommateurs de biens et de services soient indirectement liés à la traite d’êtres humains, par exemple à l’enfant contraint de coudre des ballons de football, au migrant obligé de travailler comme pêcheur dans des conditions proches de l’esclavage ou à l’adolescente qui s’enfuit de chez elle pour finir victime d’exploitation sexuelle à proximité d’une destination touristique.

06

Ces facteurs expliquent l’attention médiatique portée dans le monde entier au problème de la traite des êtres humains. En 2016, le prix Pulitzer de la catégorie «service public» a été décerné à un groupe de journalistes ayant réalisé, sur l’industrie de la pêche en Asie du Sud-Est, une enquête internationale qui s’est traduite par la libération de plus de 2 000 esclaves. Les produits de leur pêche ont pu être retracés jusqu’aux supermarchés et aux distributeurs d’aliments pour animaux familiers dans les pays développés.

07

De fait, la traite des êtres humains est un crime extrêmement lucratif. L’Office européen de police (Europol) estime qu’elle génère chaque année des gains dépassant les 29 milliards d’euros⁴. Bien qu’en l’absence de statistiques fiables, il soit difficile de déterminer l’ampleur de cette traite, 46 millions de personnes se trouveraient piégées dans des situations d’esclavage moderne, d’après les estimations⁵.

08

L’Asie, la région la plus peuplée au monde, compte selon les estimations deux tiers du nombre total de personnes vivant dans des conditions d’esclavage moderne. Elle constitue également l’une des principales régions d’origine des victimes de traite transrégionale⁶. La médiatisation de certaines situations d’exploitation a attiré l’attention sur la lutte menée dans cette région contre la traite des êtres humains par les gouvernements nationaux, les organisations internationales, la société civile et les donateurs.

09

La lutte contre la traite des êtres humains est une entreprise de longue haleine. Elle exige un changement d’attitude, l’application de l’état de droit et une société civile forte. La durabilité des projets axés sur les droits de l’homme est toujours problématique, car un soutien continu des donateurs et un engagement au niveau national s’avèrent souvent nécessaires pour préserver les résultats obtenus. Par ailleurs, les flux et les pratiques de la traite des êtres humains sont dynamiques et capables de s’adapter aux mesures de répression. Comme dans le cas d’autres questions liées aux droits de l’homme, ce n’est que sur le long terme qu’il sera possible d’apprécier si les actions mises en œuvre auront contribué à l’éradication de la traite.

Le rôle et les acteurs de l’UE dans la lutte contre la traite des êtres humains au delà de ses frontières

10

Un cadre stratégique de l’UE en matière de lutte contre la traite des êtres humains dans les pays tiers a été instauré en 2009 avec l’adoption par le Conseil du document d’orientation générale sur le renforcement de la dimension extérieure de l’UE dans le domaine de la lutte contre la traite des êtres humains⁷. Ce document préconisait une action coordonnée de l’UE et des États membres pour prévenir et combattre la traite des êtres humains en partenariat avec les régions, pays et organisations tiers au niveau international. Cette approche a été confirmée, dans un cadre plus large, par le programme pluriannuel 2010-2014 concernant l’Espace de liberté, de sécurité et de justice (le «programme de Stockholm»)⁸.

11

Le traité de Lisbonne a étendu la méthode de l’UE à des domaines qui relevaient précédemment du pilier de coopération policière et judiciaire⁹, une modification qui a renforcé le rôle de la Commission dans la lutte contre la traite des êtres humains. La directive 2011/36/UE concernant la prévention de la traite des êtres humains et la lutte contre ce phénomène ainsi que la protection des victimes¹⁰ (ci-après «la directive») plaide elle aussi en faveur d’une approche globale de l’UE qui combine les dimensions intérieure et extérieure. Elle invite les États membres à faciliter les travaux du coordinateur de l’UE pour la lutte contre la traite des êtres humains, dans le but de «contribuer à une stratégie coordonnée et consolidée de l’Union».

12

En 2012, la Commission a adopté la stratégie de l’UE en vue de l’éradication de la traite des êtres humains pour la période 2012-2016 (ci-après la «stratégie anti-traite»). Ce document établissait le cadre stratégique global et définissait cinq priorités sur lesquelles l’UE devait se concentrer: la protection des victimes, la prévention de l’exploitation des personnes vulnérables, la poursuite des trafiquants, l’amélioration de la coordination et de la coopération, ainsi que le partage des connaissances. Il recensait, entre autres, 40 actions que les institutions de l’UE et les États membres devaient mettre en œuvre. En avril 2017, aucune stratégie de lutte anti-traite n’avait encore été présentée pour l’après-2016.

13

L’UE ne dispose d’aucun instrument de financement ciblant spécifiquement la traite des êtres humains. Le financement est donc octroyé grâce à une série d’instruments variés, qui vont des programmes orientés sur la sécurité aux instruments concernant uniquement le développement. Chaque instrument a une base juridique différente: pour certains d’entre eux, la lutte contre la traite des êtres humains constitue un objectif spécifique, tandis que d’autres font référence à des questions plus vastes, comme la lutte contre le crime organisé, l’application de l’état de droit ou la migration illégale.

14

De manière générale, cela signifie qu’il est difficile de produire des données exhaustives sur le financement global accordé par l’UE pour lutter contre la traite des êtres humains¹¹. Dans un rapport publié en 2016 sur les progrès réalisés dans la lutte contre la traite des êtres humains¹², la Commission observe que la direction générale de la coopération internationale et du développement (DG DEVCO) a financé, de 2011 à 2013, 53 projets pour un montant de quelque 37 millions d’euros. Le rapport ne fournit pas d’informations sur les projets gérés par la direction générale du voisinage et des négociations d’élargissement (DG NEAR) ou par le service des instruments de politique étrangère, et il n’indique pas non plus si les fonds gérés par la direction générale de la migration et des affaires intérieures ont eu des effets bénéfiques pour les pays tiers.

15

En ce qui concerne l’Asie du Sud et du Sud-Est, le service responsable au premier chef de la gestion de l’aide au développement est la DG DEVCO. Les principaux instruments utilisés par cette dernière pour soutenir les projets liés à la traite des êtres humains sont l’instrument de coopération au développement (ICD) et l’instrument européen pour la démocratie et les droits de l’homme (IEDDH).

Étendue et approche de l’audit

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La réponse de l’UE à la traite des êtres humains peut pendre de nombreuses formes, comme par exemple l’aide financière, le dialogue politique ou les actions multilatérales¹³. L’Union a ainsi la possibilité de recourir à toute une série d’outils, d’instruments et de ressources pour renforcer la cohérence, l’efficacité et le caractère stratégique de son action extérieure en matière de lutte contre la traite des êtres humains. Cette approche, dite «approche globale de l’UE», se rapporte aussi à la responsabilité partagée des institutions de l’UE et des États membres¹⁴.

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Nous avons décidé de faire porter l’audit sur l’Asie du Sud et sur celle du Sud-Est, à cause du caractère généralisé de la traite des êtres humains dans ces régions et des priorités établies par le Conseil. Selon le Global Slavery Index de 2016, près de 46 millions de personnes sont victimes de la traite des êtres humains dans le monde. Près de deux tiers d’entre elles vivent en Asie ou sont originaires de ce continent. Conjointement, l’Asie du Sud et celle du Sud-Est¹⁵ comptent un nombre relativement élevé de pays considérés par le Conseil comme étant prioritaires du point de vue de la lutte anti-traite

18

Dans le cadre de notre audit, nous avons examiné si le soutien de l’UE à la lutte contre la traite des êtres humains en Asie du Sud et du Sud-Est s’est avéré efficace. Aux fins de cette évaluation, nous avons répondu aux sous-questions ci-après.

1. L’UE a-t-elle adopté une approche globale par rapport à la traite des êtres humains en Asie du Sud et du Sud-Est?
2. Les projets de l’UE ont-ils contribué efficacement à lutter contre la traite des êtres humains en Asie du Sud et du Sud-Est?

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Nous avons recensé et examiné tous les projets anti-traite mis en œuvre en Asie du Sud et du Sud-Est au cours de la période 2009-2015 (voir annexe I). Ces projets ont bénéficié globalement d’un financement de 31 millions d’euros. C’est en 2009 que l’UE a adopté son premier cadre stratégique en matière de lutte contre la traite des êtres humains dans les pays tiers (le document d’orientation générale, voir point 10). La Commission nous a fourni une liste des projets anti-traite en Asie du Sud et du Sud-Est (22 projets pour un total de 13 millions d’euros), et nous y avons ajouté d’autres projets mis en œuvre dans ces deux régions et ayant un lien évident avec ce phénomène (13 projets supplémentaires pour un total de 18 millions d’euros). Les 35 projets couvraient 10 des 19 pays de ces régions¹⁶.

20

Nos travaux d’audit ont consisté en un contrôle de la documentation de la Commission et du Service européen pour l’action extérieure (SEAE), en des entretiens avec des agents de la Commission et du SEAE, ainsi qu’en une visite d’audit en Thaïlande, le principal centre d’activité des Nations unies pour l’Asie et le Pacifique. La mission avait pour objectif de collecter des informations supplémentaires et de procéder à des entretiens avec des agents de la délégation de l’UE, des représentants d’autorités nationales, des bénéficiaires, d’autres donateurs, ainsi que des organisations de la société civile. Elle a également permis de rencontrer des représentants des sièges régionaux des agences des Nations unies concernées.

Observations

Le cadre stratégique de l’UE en matière de lutte contre la traite des êtres humains prévoit, dans une large mesure, une approche globale de la question, même si certains aspects ne sont pas encore totalement développés

Le cadre stratégique de l’UE en matière de lutte contre la traite des êtres humains est établi dans une série de documents liés les uns aux autres

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Dans la présente section, nous examinons si l’UE a fondé sa stratégie sur des données pertinentes et fiables concernant la traite des êtres humains, si elle a défini des valeurs cibles et fixé des priorités claires et pertinentes qui tiennent compte de la dimension pénale et des aspects relatifs aux droits de l’homme, et si elle a fait de la lutte contre la traite des êtres humains une priorité des stratégies par pays consacrées aux droits de l’homme.

La stratégie anti-traite est un document de portée générale qui fournit des orientations limitées sur la dimension extérieure de cette question

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Lors de l’élaboration de la stratégie de lutte contre la traite des êtres humains, des données statistiques suffisantes et comparables étaient rarement disponibles. Aux difficultés inhérentes à l’obtention de données relatives à toute activité criminelle¹⁷ vient s’ajouter l’absence d’échanges de renseignements sur la traite des êtres humains avec les pays d’Asie du Sud et du Sud-Est.

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La stratégie anti-traite prévoit 40 actions, réparties entre les cinq priorités (la protection des victimes, la prévention, la poursuite des trafiquants, l’amélioration de la coordination et de la coopération, ainsi que le partage des connaissances). Sur ces 40 actions, une seule concerne la dimension extérieure de la lutte contre la traite des êtres humains. En avril 2017, la Commission n’avait publié aucune évaluation globale des résultats obtenus dans le cadre de la stratégie anti-traite et n’avait pas non plus présenté de cadre stratégique de lutte contre la traite pour l’après-2016¹⁸.

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La stratégie 2012-2016 ne prévoyait ni objectifs spécifiques ni valeurs cibles, qui se seraient avérés utiles pour concevoir des actions ciblées sur le terrain et pour évaluer les résultats obtenus. Cette stratégie précise d’ailleurs qu’»il convient d’établir une liste de régions et pays tiers prioritaires pour de futurs partenariats» et que «des mécanismes de coopération en matière de traite des êtres humains pourraient être envisagés en 2013 au sein des délégations de l’UE dans les régions et pays tiers prioritaires, de manière à renforcer la coopération, créer des partenariats et améliorer la coordination et la cohérence».

25

En décembre 2012, le Conseil a convenu d’une telle liste de régions et pays prioritaires, sur la base d’une proposition de la Commission¹⁹. Compte tenu des fonds limités disponibles, nous avons constaté que l’établissement de priorités géographiques n’était pas suffisamment précis pour orienter l’action, car la plupart des pays en développement figuraient sur la liste, en tant que tels ou en tant que parties d’une région. De plus, aucune suite n’a été donnée aux résultats de cette approche. Il n’était pas non plus prévu de mettre la liste à jour régulièrement ou de s’assurer que les priorités géographiques étaient toujours pertinentes. En Asie du Sud et du Sud-Est, les priorités géographiques comprennent le Viêt Nam, la région de la route de la soie²⁰ (en particulier l’Inde) et des pays d’Asie du Sud-Est (notamment la Thaïlande, la Laos, le Cambodge et les Philippines).

D’autres documents stratégiques viennent compléter la stratégie anti-traite

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La traite des êtres humains est un phénomène complexe qui peut être abordé sous différents angles. Du point de vue des droits de l’homme, les documents ci-après viennent compléter utilement l’approche de l’UE en matière de traite des êtres humains: l’agenda européen en matière de migration, le programme européen en matière de sécurité, le plan d’action de l’UE contre le trafic de migrants (2015-2020), le plan d’action en faveur des droits de l’homme et de la démocratie (2015-2019), le nouveau cadre pour les actions de l’UE en matière d’égalité entre les hommes et les femmes et d’émancipation des femmes dans le contexte des relations extérieures de l’Union pour la période 2016-2020, ainsi que l’engagement stratégique de l’UE en faveur de l’égalité des sexes (2016-2019).

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L’UE s’est engagée à œuvrer en faveur des droits de l’homme dans tous les domaines de son action extérieure, sans exception²¹. Lorsqu’elle travaille avec des partenaires dans un cadre bilatéral, le mécanisme privilégié par l’UE est le développement d’approches ad hoc qui se reflètent dans les stratégies locales par pays en matière de droits de l’homme²². Ces stratégies sont conçues pour être intégrées par l’UE et les États membres, elles servent de base au dialogue sur les droits de l’homme et font l’objet d’un suivi régulier des délégations et des services centraux de l’UE dans les examens et rapports annuels d’avancement.

28

L’UE a élaboré des stratégies en matière de droits de l’homme pour tous les pays couverts par l’audit. Les États membres ont activement contribué à cette élaboration, depuis la phase de préparation jusqu’à celle de l’adoption, entre autres par l’intermédiaire de leurs représentants auprès des groupes de travail «Asie/Océanie» (COASI) et «Droits de l’homme» (COHOM) du Conseil, chargés des relations avec l’Asie ou des droits de l’homme en général²³. La participation de ces deux groupes de travail a permis de préserver la cohérence régionale et thématique.

29

Les questions relatives à la traite des êtres humains sont généralement intégrées dans les stratégies en matière de droits de l’homme selon des modalités que le SEAE juge les plus appropriées et les plus acceptables pour l’UE et le pays partenaire, de manière à assurer un équilibre efficient entre la lutte anti-traite et d’autres questions prioritaires. Les stratégies en matière de droits de l’homme que nous avons examinées abordaient de manière satisfaisante les questions liées à la traite des êtres humains dans les sections consacrées aux droits des femmes, des enfants ou des minorités.

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En ce qui concerne la lutte contre la traite des êtres humains dans sa dimension pénale, elle a été abordée surtout dans le rapport 2013 de l’UE sur l’évaluation de la menace que représente la grande criminalité organisée. Dans ce document, la traite des êtres humains était considérée comme l’une des principales menaces pesant sur l’Union (une analyse confirmée en 2017²⁴). Ce rapport a donné lieu à l’approbation par le Conseil d’un plan stratégique pluriannuel spécialement consacré à la lutte anti-traite ainsi que de plans d’action opérationnels annuels. Ces documents portent sur la dimension pénale de la question, qui n’est pas couverte par la stratégie anti-traite. Ils sont axés sur l’aspect répressif de la lutte anti-traite en Europe, et ne prévoient dès lors qu’un nombre limité d’actions dans des pays tiers. Aucune de ces actions ne concerne des pays d’Asie du Sud ou du Sud-Est.

Une série d’outils vient appuyer le cadre stratégique de l’UE: le dialogue sur les droits de l’homme s’avère particulièrement profitable, mais d’autres outils pourraient être davantage utilisés pour lutter contre la traite des êtres humains en Asie du Sud et du Sud-Est

31

Dans la présente section, nous examinons si le recours à différents outils (y compris la programmation, la coordination et le dialogue sur les droits de l’homme) a favorisé la mise en œuvre d’une action globale. Nous vérifions également si des partenariats anti-traite ont été conclus avec des pays tiers, des régions et des organisations internationales en Asie du Sud et du Sud-Est.

L’UE a apporté un concours financier à la lutte contre la traite des êtres humains en Asie du Sud et du Sud-Est, mais la programmation ne comprenait ni logique ni orientation globales et elle n’a pas été pleinement exploitée

32

L’UE ne dispose d’aucun instrument de financement ciblant spécifiquement la traite des êtres humains. Il importe par conséquent de recourir aux instruments existants de manière coordonnée pour financer des activités dans ce domaine. Les projets audités ont été financés au titre de l’instrument de coopération au développement (ICD) et de l’instrument européen pour la démocratie et les droits de l’homme (IEDDH), qui peuvent servir à financer des activités liées à la dimension «droits de l’homme» de la lutte anti-traite en Asie du Sud et du Sud-Est. La Commission procède actuellement à un examen (l’évaluation à mi-parcours) de ces instruments de financement extérieur (l’ICD et l’IEDDH), et devrait l’avoir achevé à la mi-2017.

33

Tout au long du processus de programmation, la Commission, le SEAE et les États membres coopèrent pour définir les stratégies et les priorités en matière d’aide ainsi que les dotations des instruments financiers. Tous les pays examinés ont adopté au moins un document stratégique après la parution de la stratégie anti-traite. Les documents de programmation relatifs aux 10 pays couverts par l’audit ne contenaient aucune référence à la stratégie anti-traite ou aux priorités géographiques établies par le Conseil.

34

De surcroît, il n’existe pas de données exhaustives sur le soutien financier apporté par l’UE à la lutte anti-traite pendant la période 2009-2015²⁵. La Commission gère une base de données des projets anti-traite (la base de données du site web dédié à la lutte contre la traite). Nous avons toutefois constaté que cette base de données n’était pas complète en tant que source d’information sur le financement. Elle ne peut donc pas apporter une aide efficiente aux décideurs et experts concernés pour la détermination des priorités et le pilotage des actions. Cela est dû au manque de critères précis permettant de définir ce qu’est une action de lutte contre la traite des êtres humains (voir annexe III)²⁶. Nous nous trouvons par conséquent dans l’impossibilité de déterminer si la répartition des fonds entre les régions est conforme aux priorités du Conseil.

35

La plus grande partie du soutien financier de l’UE à la lutte anti-traite en Asie du Sud et du Sud-Est est octroyée au moyen de subventions (voir point 46). En 2014, la Commission a officiellement donné aux délégations de l’UE pour instruction d’augmenter le montant minimal des subventions pour les appels nationaux à propositions, afin de réduire le nombre de contrats²⁷. La Commission pense que travailler avec des ONG plus importantes et plus professionnelles garantira des améliorations en matière de gestion et de conception. Cependant, cette décision a été prise sans tenir entièrement compte du fait que le nombre d’ONG engagées dans la lutte contre la traite des êtres humains varie d’un pays à l’autre et qu’il peut s’avérer difficile, dans certains pays, de constituer des groupes disposant de l’expérience nécessaire.

Le dialogue sur les droits de l’homme s’est révélé utile pour lutter contre la traite des êtres humains

36

Les instruments d’aide au développement permettent d’aborder la question de la traite des êtres humains du point de vue des droits de l’homme. Les dialogues réguliers avec les pays partenaires figurent parmi les outils les plus importants dont dispose l’UE pour promouvoir ces droits. Ils constituent des outils diplomatiques qui facilitent le débat sur des questions sensibles dans ce domaine. Leur efficacité réside dans leur capacité à être répercutés sur d’autres domaines, comme la coopération au développement et le commerce, et sur des dialogues politiques de niveau plus élevé.

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Le dialogue politique peut bénéficier d’un soutien concret apporté par des instruments d’assistance technique: l’instrument d’assistance technique et d’échange d’informations et le mécanisme de soutien au dialogue politique.

38

L’UE entretient des dialogues sur les droits de l’homme avec plus de 40 pays, dont les 10 pays d’Asie du Sud et du Sud-Est couverts par le présent audit. Ces dialogues sont établis conformément aux lignes directrices de l’UE en matière de dialogues sur les droits de l’homme, qui donnent aux délégations de l’UE un rôle important pendant les phases de préparation, de mise en œuvre et de communication. En ce qui concerne les 10 pays couverts par l’audit, un dialogue sur les droits de l’homme a été mené à intervalles réguliers, offrant ainsi à l’UE l’occasion de soulever des questions pertinentes en matière de traite des êtres humains. Les comptes rendus internes des débats engagés dans le cadre du dialogue sur les droits de l’homme servent de référence au SEAE pour la programmation de l’IEDDH.

39

Avant chaque dialogue, la position de l’UE est établie par les services du SEAE responsables de la région en cause et des droits de l’homme. À cet effet, il s’avère souvent nécessaire de classer les sujets abordés par ordre de priorité. Un dialogue au moins a été organisé pour chacun des 10 pays, et un aspect au moins lié à la traite des êtres humains a été abordé à cette occasion. Nous avons constaté que la participation des services chargés des droits de l’homme au siège du SEAE a favorisé la cohérence entre les initiatives multilatérales anti-traite et les objectifs stratégiques fixés par l’UE en matière de droits de l’homme pour les pays d’Asie du Sud et du Sud-Est.

L’UE a soutenu des initiatives régionales au plus haut niveau, mais n’a encore conclu de partenariat consacré à la lutte contre la traite des êtres humains avec aucun des pays d’Asie du Sud et du Sud-Est

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L’un des partenaires clés dans la région est l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est (ANASE), que le Conseil estime être «le principal acteur de la stabilité dans la région Asie-Pacifique»²⁸. Dans ce contexte, l’UE a précédemment soutenu l’élaboration d’un mécanisme de l’ANASE en faveur des droits de l’homme ainsi que la création de la Commission intergouvernementale de l’ANASE sur les droits de l’homme. La convention de l’ANASE contre la traite des personnes, en particulier des femmes et des enfants, qui est juridiquement contraignante, a été approuvée à l’occasion du 27^e sommet de l’ANASE, en 2015²⁹. À la suite de sa ratification par six pays³⁰, le minimum requis, la convention est entrée en vigueur en mars 2017.

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Le processus de Bali est une initiative conçue pour s’attaquer à des problèmes spécifiques liés au trafic de migrants, à la traite d’êtres humains et à la migration irrégulière dans la région. Il est piloté par l’Indonésie et l’Australie et compte plus de 48 membres, y compris le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés, l’Organisation internationale pour les migrations (OIM) et l’ONUDC. La Commission et 12 États membres de l’UE participent en qualité d’observateurs. Même si le processus de Bali était axé principalement sur les questions de migration (il dispose d’une liste d’experts spécialisés en migration, mais pas en traite des êtres humains), il a donné lieu à la création d’un groupe de travail sur la traite des personnes, qui s’est réuni pour la première fois en mars 2015.

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L’absence d’une forte communauté d’experts en lutte anti-traite a affecté la promotion du partage des connaissances. La Commission a établi une liste de points de contact consacrés à la lutte anti-traite³¹, mais celle-ci était incomplète (l’Indonésie, le Myanmar, le Népal, le Pakistan et la Thaïlande n’y figuraient pas). Les agents de ces points de contact n’ont reçu qu’une formation initiale et des dossiers d’information. Les délégations de l’UE ont utilisé les structures existantes des points de contact en matière de droits de l’homme. Cette approche était certes logique sur le plan de l’efficience, mais l’expertise spécialisée mise en place en matière de traite des êtres humains s’en est trouvée réduite.

43

Tous les pays d’Asie du Sud et du Sud-Est sont parties au protocole de Palerme (voir point 2), à l’exception du Bangladesh, du Bhoutan, du Laos et du Népal³². La stratégie anti-traite appelle à recourir aux partenariats pour lutter contre la traite au delà des frontières de l’UE. Celle-ci est engagée de longue date dans des relations et des partenariats avec les forums relevant de l’ANASE et du dialogue Europe-Asie (ASEM), ainsi que dans des dialogues bilatéraux. L’UE se sert de ces forums pour structurer la lutte contre la traite des êtres humains. Jusqu’à présent, aucun nouveau partenariat consacré à cette dernière n’a été établi entre l’UE et un pays de l’Asie du Sud ou du Sud-Est.

Malgré les faiblesses mises en évidence, la plupart des projets anti-traite ont donné des résultats positifs, même si leur durabilité est source d’inquiétudes

Le cadre prévu pour la sélection des projets ne favorisait pas une approche globale, et la conception des projets était affectée par des faiblesses, notamment en ce qui concerne la formulation d’objectifs et d’indicateurs

44

Dans la présente section, nous examinons si les projets étaient conformes aux priorités et actions stratégiques de l’UE, s’ils étaient assortis d’objectifs et d’indicateurs appropriés³³ et si la Commission a remédié en temps utile aux faiblesses de conception.

Les projets étaient cohérents par rapport à la stratégie anti-traite globale, mais ils ont fait l’objet d’un traitement ponctuel

45

Nous avons constaté que les 35 projets en rapport avec la lutte anti-traite que nous avons examinés étaient conformes à la stratégie anti-traite (approuvée en 2012), aux stratégies correspondantes de l’UE, à savoir la stratégie de l’UE par pays et la stratégie par pays en matière de droits de l’homme, ainsi qu’aux documents de programmation relatifs à des instruments d’aide spécifiques. Les projets étaient essentiellement axés sur des aspects en rapport avec les droits humains et mettaient systématiquement l’accent sur les droits et le bien-être des femmes et des enfants.

46

Les projets ont été essentiellement sélectionnés au moyen d’appels à propositions (32 projets sur 35). Les propositions ont été évaluées et comparées à d’autres qui avaient été présentées en réponse au même appel à propositions. Le mécanisme de comparaison était conçu de manière à sélectionner la meilleure proposition de projet de chaque appel, mais il ne tenait pas compte des possibles synergies et interactions avec d’autres projets ou outils.

47

Les projets étant sélectionnés dans le cadre d’appels, chaque sélection représentait un exercice ponctuel au cours duquel la Commission n’était guère en mesure (du point de vue du temps imparti et des orientations fournies³⁴) de garantir que son portefeuille de projets couvre les cinq priorités définies dans la stratégie anti-traite (voir point 22). Nous avons constaté qu’aucun des projets de l’échantillon ne se concentrait au premier chef sur les poursuites ou sur le partage de connaissances, la majorité d’entre eux visant principalement la prévention et/ou la protection (31 projets au total). Un projet seulement³⁵ portait sur l’aspect criminel de la traite des êtres humains, avec des activités destinées à renforcer les capacités des services de police à lutter contre ce type de criminalité en détectant et en démantelant les réseaux criminels.

Les objectifs et/ou indicateurs de nombreux projets étaient insuffisants

48

La définition des objectifs et/ou indicateurs de nombreux projets (23) a posé problème³⁶. Souvent, les objectifs n’étaient pas assez spécifiques (14 projets) ou mesurables (8 projets). Les indicateurs étaient particulièrement insuffisants du point de vue de leur rigueur, de leur crédibilité et de leur facilité d’emploi, et parfois quantifiés de manière peu pertinente.

49

Même si pour 21 projets, des études de référence étaient planifiées, leur efficacité et leur valeur ajoutée étaient mitigées. Dans deux cas, les valeurs de référence se sont avérées inutiles pour le système de suivi interne ou pour améliorer le cadre logique de l’intervention, parce qu’elles ont été obtenues trop tard, qu’elles n’étaient pas assez précises ou pas totalement conformes aux indicateurs du projet³⁸. Par contre, pour quatre projets (Bangladesh1, Bangladesh3, Népal2 et Népal3), les valeurs de référence étaient disponibles au début du projet et ont constitué un point de départ utile pour le suivi et l’évaluation des résultats du projet.

La Commission n’a pas corrigé certaines faiblesses dans la conception des projets en temps utile, plus particulièrement avant la signature de la convention de subvention

50

Les risques et les enseignements tirés ont été pris en considération dans la conception de la plupart des projets, mais des scénarios concernant la probabilité des risques (c’est-à-dire la probabilité qu’ils surviennent et leur impact le cas échéant) n’ont été évalués que pour sept d’entre eux³⁹. Pour plusieurs projets, des faiblesses au niveau du cadre logique ont été constatées par les évaluateurs⁴⁰ au stade de la proposition, mais elles n’ont pas été pleinement prises en considération lors de la mise en œuvre du projet:

1. dans le cas du projet Indonésie1, l’un des évaluateurs de la proposition dans sa totalité a attiré l’attention sur les faiblesses des indicateurs, mais sa remarque n’a pas été prise en considération dans le rapport d’évaluation et les indicateurs n’ont pas été modifiés;
2. les évaluateurs du projet Philippines2 ont fait observer que la formulation d’objectifs spécifiques comportait des lacunes («ils ne représentent qu’une pléthore d’activités très semblables aux résultats escomptés»), mais ces dernières n’ont pas été comblées avant la signature de la convention de subvention;
3. l’évaluateur du projet Népal3 a constaté qu’»aucune enquête de référence ou analyse comparative» n’avait été réalisée et qu’»il conviendrait de revoir le cadre logique en l’assortissant d’indicateurs quantitatifs appropriés». En l’occurrence, l’enquête de référence avait été réalisée en tant qu’activité du projet et le cadre logique avait été modifié au moment du second rapport intermédiaire, mais certains des indicateurs étaient encore non quantifiables et subjectifs⁴¹.

51

Dans un cas (le projet Bangladesh5), la délégation de l’UE a signalé la faiblesse du cadre logique alors que le projet était en cours de mise en œuvre, et elle a demandé au bénéficiaire d’y remédier. Cependant, les modifications n’ont été apportées que six mois avant l’achèvement du projet, en avril 2016, ce qui signifie que la délégation est intervenue trop tard (la durée du projet étant de trois ans).

52

Les résultats escomptés de la plupart des projets étaient relativement réalistes au stade de la conception⁴², à quelques exceptions près toutefois:

1. lors des débats menés avec la Commission sur une possible extension du projet Bangladesh1, il est apparu clairement que la conception de ce dernier était trop ambitieuse, en particulier en ce qui concerne le recours à une base de données. Comme le projet était mené dans des zones reculées, le manque d’électricité et les problèmes de connexion internet représentaient des obstacles majeurs à une mise en œuvre réussie des activités du projet, une réalité qui a été sous-estimée lors de la phase de conception;
2. plusieurs activités prévues dans le projet Inde1 lors de la phase de conception, puis annulées, étaient trop ambitieuses: l’une d’elles consistait à examiner des amendements attendus à la législation, lesquels avaient déjà été reportés à plusieurs reprises (depuis 2004) et n’ont pas été adoptés pendant la période de mise en œuvre du projet (2011-2014).

Des contraintes locales et des retards ont entravé la mise en œuvre des projets

53

Dans la présente section, nous examinons entre autres si la Commission a assuré un suivi adéquat des projets, si elle a réagi en temps utile aux changements imprévus et si les projets ont été mis en œuvre conformément aux prévisions (en ce qui concerne le calendrier, le budget et les activités).

La Commission a assuré un suivi adéquat des projets, mais la mise en œuvre a été entravée en raison de retards, d’une appropriation limitée au niveau national et de modifications apportées par les partenaires à l’enchaînement des activités

54

Nous avons constaté que les projets avaient fait l’objet d’un suivi adéquat de la Commission, qui a effectué des visites sur le terrain pour 26 projets et procédé à un «suivi axé sur les résultats»⁴³ pour quatre projets. De manière générale, la Commission a arrêté des mesures correctrices en temps utile pour favoriser le bon déroulement des projets⁴⁴. Nous avons néanmoins constaté que l’évaluation continue de la durabilité de 14 projets présentait des faiblesses (voir point 66). Or, dans certains cas au moins, ces dernières apparaissaient déjà clairement au stade de la conception.

55

En juillet 2016, 27 des 35 projets étaient achevés. La période de mise en œuvre de 10 projets⁴⁵ a toutefois été prolongée de 3 à 12 mois. La moitié des prolongations étaient dues à des facteurs extérieurs tels que des approbations tardives par les autorités, des troubles politiques et des problèmes de sécurité, tandis que l’autre moitié s’expliquait par des contraintes internes au projet liées à la capacité des partenaires.

56

Huit projets ont fait l’objet d’un changement dans l’ordre logique de leurs activités. Ces changements ont affecté l’exécution des autres activités de ces projets, ce qui signifie que les synergies potentielles n’ont pu être pleinement exploitées. Nous avons constaté que les études et évaluations de référence n’étaient pas disponibles en temps utile, que les activités de formation avaient lieu trop tard et que le classement par ordre de priorité des activités en rapport les unes avec les autres n’était pas idéal.

57

Dans 10 des cas⁴⁶ que nous avons examinés, certaines activités essentielles n’avaient pas été menées comme prévu. Cela était dû à un manque d’engagement, soit du gouvernement (cinq cas), soit du partenaire chargé de la mise en œuvre (quatre cas), soit des deux (un cas), comme l’illustre l’encadré 3.

L’exécution du budget a été entravée par la capacité limitée des partenaires locaux

58

Nous avons relevé sept cas de sous-utilisation importante des crédits et cinq autres cas de prolongation de la durée du projet pour permettre la consommation du budget⁴⁷. Les conventions de subvention fixent la contribution maximale de l’UE et une sous-utilisation n’est pas forcément négative, en particulier lorsque tous les résultats escomptés ont été obtenus. Cependant, lorsque le budget d’une proposition retenue a été considérablement surestimé et que cette erreur n’est pas corrigée avant la rédaction de la convention, la Commission ne peut pas tirer pleinement parti de l’appel à propositions (et des fonds disponibles) pour soutenir d’autres projets. Dans certains cas, nous avons constaté que la proposition initiale des partenaires était irréaliste (trop ambitieuse ou surestimée) par rapport à leurs capacités. À titre d’exemple:

1. dans le cas d’un projet (Régional1), 65 % seulement du budget initial ont été utilisés. Le principal partenaire chargé de la mise en œuvre a reconnu que de nombreuses lignes budgétaires avaient été surestimées au départ (en particulier pour les dépenses liées au matériel et à la campagne de sensibilisation)⁴⁸;
2. près de la moitié de la somme prévue au contrat du projet Inde3 n’avait pas été utilisée à la date d’achèvement initiale du projet, en partie du fait que les activités à long terme d’assistance aux victimes étaient couvertes par des financements de l’État potentiellement plus attrayants (à plus long terme et plus ciblés);
3. pour le projet Régional2, il a fallu deux prolongations (de 36 à 48 mois) pour consommer 90 % de la contribution de l’UE prévue⁴⁹.

Les projets ont donné quelques résultats positifs en matière de lutte contre la traite des êtres humains, même si leur durabilité est source d’inquiétudes

59

Dans la présente section, nous examinons si les réalisations prévues ont été/sont livrées dans le respect des délais et du budget, si les projets ont contribué positivement à l’éradication de la traite des êtres humains et si les résultats des projets sont durables.

Les projets ont donné quelques résultats positifs en matière de lutte anti-traite, qu’il est cependant difficile de relier au renforcement général de la lutte contre la traite des êtres humains dans la région

60

Depuis 2009, la lutte contre la traite des êtres humains dans les régions couvertes par l’audit s’est globalement améliorée, bien qu’il existe des différences notables entre les pays, deux d’entre eux seulement respectant pleinement les meilleures normes établies. Selon des données communiquées dans un rapport du gouvernement des États-Unis sur la traite des personnes (voir tableau 1), les pays qui ont évolué de manière positive sont le Bangladesh, le Cambodge, l’Inde, les Philippines et le Pakistan, tandis que la situation est restée inchangée dans quatre pays (l’Indonésie, le Népal, le Myanmar et le Viêt Nam) ou s’est dégradée dans un pays seulement (la Thaïlande), au cours de la période couverte par l’audit.

Tableau 1

Efforts consentis par un échantillon de pays pour lutter contre la traite des êtres humains, selon le rapport Trafficking in Persons publié par le gouvernement des États-Unis

Pays	2009		2010		2011		2012		2013		2014		2015		2016
Cambodge	2LPS		2		2		2		2LPS		2LPS		2LPS		2
Indonésie	2		2		2		2		2		2		2		2
Népal	2		2		2		2		2		2		2		2
Myanmar	3		3		3		2LPS		2LPS		2LPS		2LPS		3
Thaïlande	2		2LPS		2LPS		2LPS		2LPS		3		3		2LPS
Viêt Nam	2		2LPS		2LPS		2		2		2		2		2
Inde	2LPS		2LPS		2		2		2		2		2		2
Philippines	2LPS		2LPS		2		2		2		2		2		1
Pakistan	2LPS		2		2		2		2		1		1		1
Bangladesh	2LPS		2LPS		2LPS		2		2		2		2		2

Remarque: Le rapport du gouvernement des États-Unis sur la traite des personnes classe les pays dans quatre catégories: le niveau 1 (pays respectant pleinement les normes), le niveau 2 (pays ne respectant pas pleinement les normes mais accomplissant des efforts notables), le niveau 2LPS (liste des pays à surveiller, comparable au niveau 2 mais avec un impact aggravé par le nombre de victimes, l’incapacité à démontrer une intensification des efforts ou le non-respect des engagements) et le niveau 3 (pays ne respectant pas les normes).

Source: Département d’État des États-Unis, Trafficking in Persons Report, 2016.

61

Nous avons constaté que, sur l’ensemble des projets examinés, nous étions en mesure de mettre en évidence quelques résultats positifs pour la lutte contre la traite des êtres humains. Nous avons également observé que le soutien de l’UE, et en particulier le financement ciblé de l’IEDDH, a contribué à renforcer les ONG qui se consacrent, au niveau de la communauté, à la lutte contre la traite des êtres humains. Toutefois, ces résultats ne peuvent pas être reliés au progrès global de la lutte anti-traite dans les régions concernées. Il est en outre malaisé de déterminer l’impact des initiatives orientées sur les droits de l’homme, car elles visent des changements sur le long terme qui, par nature, sont souvent difficiles à mesurer.

62

Le projet Indonésie1 illustre bien comment le soutien de l’UE peut contribuer à induire un changement sur le long terme au niveau des comportements et de l’engagement local. Ce projet a permis de consolider une coalition émergente d’ONG locales engagées dans la lutte contre la traite des êtres humains en renforçant les capacités de cette coalition et en augmentant sa visibilité et sa portée à l’échelle internationale. Cette coalition a dès lors été en mesure d’apporter une contribution importante au regard des défis liés à la traite des êtres humains dans le cadre de l’examen périodique universel établi par les Nations unies en ce qui concerne le bilan de l’Indonésie en matière de droits de l’homme⁵⁰.

63

De même, les projets Cambodge2 et Cambodge3 ont été mis en œuvre par une coalition d’ONG nationales dont ils ont contribué à accroître la visibilité, la capacité et la portée. En conséquence, la coalition et ses membres ont amélioré leurs compétences en gestion de projets et ont pu continuer à recevoir l’aide de donateurs pour certaines de leurs activités.

64

Comme nous l’avons indiqué plus haut (voir point 47), la sélection des projets au moyen d’appels à propositions n’a pas laissé à la Commission une grande marge de manœuvre pour les intégrer dans une approche globale. Nous avons cependant relevé un projet qui était parvenu à établir le lien entre l’aide au développement et d’autres instruments de mise en œuvre des politiques de l’UE (voir encadré 4). D’autres donateurs s’attaquent eux aussi à la traite des êtres humains en adoptant une approche globale intégrant différents types d’aide⁵¹.

La durabilité des résultats des projets n’était pas systématiquement garantie

65

Nous avons pu évaluer les perspectives de durabilité de 25 projets⁵³. En ce qui concerne les 10 projets restants, certains étaient en cours, et dans d’autres cas, le rapport final n’avait pas encore été approuvé ou n’était pas assez précis. Selon nos constatations, la durabilité peut être démontrée pour 11 projets. Pour les 14 autres, elle risque d’être affectée par l’insuffisance des contributions futures des donateurs (huit projets) et par un engagement insuffisant des partenaires ou du gouvernement (six projets).

66

Pour les 14 projets dont la durabilité était incertaine, nous avons constaté qu’il aurait mieux valu traiter les facteurs sous-jacents affectant la durabilité au stade de la conception. En particulier, les projets ne prévoyaient pas de stratégie de sortie ayant pour objet la transmission des pratiques de mise en œuvre des projets et celle des réalisations fournies, comme le recommande la Commission dans ses lignes directrices sur la gestion du cycle de projet⁵⁴. De plus, les facteurs exogènes et les menaces n’ont pas été suffisamment atténués et ont donc perduré pendant la phase de mise en œuvre. L’évaluation continue de la durabilité par la Commission a également été entravée par une documentation insuffisante concernant l’impact des changements intervenus lors de la mise en œuvre.

67

Nous avons relevé un bon exemple de projet durable, qui illustre les avantages que revêt le fait d’aborder les questions de durabilité au début de la phase de conception (voir encadré 6).

Conclusions et recommandations

68

L’audit a porté sur l’efficacité du soutien de l’UE à la lutte contre la traite des êtres humains en Asie du Sud et du Sud-Est. L’éradication de la traite des êtres humains est nécessairement un processus à long terme. Elle implique de s’attaquer à plusieurs causes profondes (par exemple l’inégalité entre les sexes, la pauvreté, les droits des minorités, l’éducation et la santé) et d’interrompre les activités des réseaux criminels. La traite des êtres humains est par essence un crime clandestin sur lequel il n’existe guère de données statistiques suffisantes et comparables. Nous avons constaté qu’en raison de la complexité de la situation, de la multitude de priorités à grande échelle et des ressources limitées, l’UE s’est avérée partiellement efficace dans son soutien à la lutte contre la traite des êtres humains en Asie du Sud et du Sud-Est.

69

Le cadre stratégique de l’UE en matière de lutte contre la traite des êtres humains prévoit dans une large mesure une approche globale de la question, même si certains aspects ne sont pas encore totalement développés. La stratégie anti-traite 2012-2016 était un document de portée générale qui a fourni des orientations limitées sur la dimension extérieure de cette question. En avril 2017, la Commission n’avait publié aucune évaluation globale des résultats obtenus dans le cadre de la stratégie anti-traite, et elle n’avait pas non plus présenté de cadre stratégique de lutte contre la traite pour l’après-2016.

70

D’autres documents stratégiques viennent compléter la stratégie anti-traite. Ensemble, ils couvrent les principaux aspects de la traite des êtres humains. La Commission et le SEAE s’appuient sur toute une série d’outils pour combattre la traite des êtres humains, directement ou indirectement: les dialogues sur les droits de l’homme s’avèrent particulièrement profitables, mais il existe aussi d’autres outils tels que les dialogues bilatéraux et le soutien à des enceintes régionales (à savoir l’ANASE et l’ASEM en Asie). Jusqu’à présent, aucun nouveau partenariat consacré à la lutte anti-traite n’a été établi entre l’UE et un pays de l’Asie du Sud ou du Sud-Est (voir points 22 à 43).

Recommandation n° 1 – Continuer à développer le cadre stratégique de la lutte contre la traite des êtres humains en renforçant sa pertinence pour l’Asie du Sud et du Sud-Est

En coordination avec le SEAE et compte tenu des implications de l’examen à mi-parcours sur les instruments de financement extérieur, la Commission devrait continuer à développer le cadre stratégique de lutte contre la traite des êtres humains, notamment:

• en proposant au Conseil une liste actualisée des priorités, établie en fonction des résultats obtenus jusque-là, du caractère généralisé de la traite des êtres humains dans les différents pays ou régions et des priorités thématiques;
• en veillant à ce que les décideurs et les experts disposent de données suffisantes et comparables sur les activités financées en matière de lutte anti-traite;
• en définissant des objectifs clairs et des valeurs cibles pour la lutte contre la traite des êtres humains, ce qui favoriserait la conception d’actions pertinentes, cohérentes et globales dans les régions ou pays prioritaires convenus. Les objectifs devraient être transposés dans des orientations opérationnelles plus précises, suffisamment claires pour permettre le pilotage des activités sur le terrain, par exemple grâce à l’utilisation de cadres nationaux, de stratégies par pays, d’exercices de programmation et de rapports de gestion existants pertinents;
• en déterminant, puis en appréciant si le meilleur instrument pour atteindre des objectifs est le projet, un autre outil (par exemple le dialogue sur les droits de l’homme, les instruments d’assistance technique, les partenariats consacrés à la lutte contre la traite des êtres humains, etc.) ou une combinaison de plusieurs outils. Il conviendra ensuite d’en rendre compte.

Délai visé: mi-2018

71

Malgré des faiblesses spécifiques, les projets examinés en Asie du Sud et du Sud-Est ont donné quelques résultats positifs en matière de lutte contre la traite des êtres humains. Ces résultats auraient toutefois pu avoir davantage d’impact si une approche globale avait été adoptée, car celle-ci aurait permis d’accroître l’interaction et les synergies entre les projets et d’autres outils utiles dans la lutte anti-traite. Deux tiers environ des projets de l’échantillon étaient affectés par des faiblesses en ce qui concerne la formulation d’objectifs et/ou d’indicateurs et certaines faiblesses de conception n’ont pas été corrigées en temps utile, particulièrement avant la signature de la convention de subvention (voir points 45 à 52).

72

La Commission a assuré un suivi adéquat des projets, mais leur exécution a été affectée par une appropriation nationale limitée ainsi que par des faiblesses dans les capacités des partenaires et dans leur mise en œuvre des activités. La lutte contre la traite des êtres humains en Asie du Sud et du Sud-Est a connu une amélioration globale, qu’il est toutefois difficile de lier à des actions spécifiques de l’UE (tant du point de vue des financements alloués que de celui des résultats obtenus). Même s’il était trop tôt pour évaluer la durabilité de tous les résultats des projets, nous avons constaté que celle-ci n’était pas systématiquement garantie (elle ne l’était pas pour 14 des 25 projets) (voir points 54 à 67).

Recommandation n° 2 – Optimiser l’incidence des projets en les intégrant dans un cadre global

Lors de l’élaboration de l’appel à propositions et de la procédure de sélection et d’attribution, la Commission devrait s’attacher à soutenir les projets les plus aptes à contribuer à la réalisation des objectifs de lutte contre la traite des êtres humains dans le pays ou la région prioritaire concerné(e):

• en établissant des critères de sélection qui favorisent une approche globale dans la région ou le pays, une couverture appropriée de toutes les priorités définies et la possibilité d’obtenir une interaction et des synergies entre les projets et les autres outils;
• en déterminant, pour les subventions, le type et le montant qui correspondent le mieux au poids et à la capacité de la société civile du pays;
• en veillant à ce que les projets sélectionnés soient assortis d’objectifs SMART et d’indicateurs RACER lors de leur conception et à ce que les résultats escomptés soient réalistes du point de vue du calendrier, du budget et de la capacité des partenaires;
• en mettant davantage l’accent sur la durabilité des résultats escomptés des projets, à un stade précoce déjà, puis tout au long de leur cycle de vie, par exemple en élaborant des stratégies de sortie qui prennent en considération d’autres sources de financement et encouragent l’appropriation nationale après l’achèvement du projet.

Délai visé: début 2018

Le présent rapport a été adopté par la Chambre III, présidée par M. Karel PINXTEN, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 2 mai 2017.

Sigles et acronymes

ANASE: Association des nations de l’Asie du Sud-Est

ASEM: Dialogue Europe-Asie (Asia-Europe Meeting)

DG DEVCO: Direction générale de la coopération internationale et du développement

DG NEAR: Direction générale du voisinage et des négociations d’élargissement

DOG: Document d’orientation générale

Europol: Office européen de police

Frontex: Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l’Union européenne

ICD: Instrument de coopération au développement

IEDDH: Instrument européen pour la démocratie et les droits de l’homme

La directive: Directive 2011/36/UE du Parlement européen et du Conseil du 5 avril 2011 concernant la prévention de la traite des êtres humains et la lutte contre ce phénomène ainsi que la protection des victimes et remplaçant la décision-cadre 2002/629/JAI du Conseil (JO L 101 du 15.4.2011, p. 1)

OIT: Organisation internationale du travail

ONUDC: Office des Nations unies contre la drogue et le crime

Protocole de Palerme: Protocole visant à prévenir, réprimer et punir la traite des personnes, en particulier des femmes et des enfants, additionnel à la Convention des Nations unies contre la criminalité transnationale organisée

SEAE: Service européen pour l’action extérieure

Stratégie anti-traite: Stratégie de l’UE en vue de l’éradication de la traite des êtres humains pour la période 2012-2016

Glossaire

Cadre logique: Un cadre logique (également appelé matrice de cadre logique) est un outil de gestion de projet qui propose une manière systématique et logique de définir les objectifs globaux et spécifiques d’un projet ainsi que ses activités. Il présente les relations de causalité entre les objectifs de différents niveaux, établit des indicateurs destinés à contrôler si ces objectifs ont été atteints et permet de déterminer les hypothèses émises.

Dimension extérieure: Les politiques et actions internes de l’UE peuvent avoir une incidence considérable en dehors de ses frontières. De même, des événements extérieurs peuvent également avoir une incidence sur les dynamiques internes de l’UE. La «dimension extérieure des politiques internes» désigne habituellement les situations où des aspects extérieurs des politiques internes de l’UE acquièrent de plus en plus une dimension qui relève de la politique étrangère et de sécurité.

Les aspects externes de la justice et des affaires intérieures au niveau mondial contribuent à créer un espace de liberté, de sécurité et de justice au sein de l’Union européenne. À titre d’exemple, un état de droit défaillant dans un pays tiers peut offrir aux trafiquants qui sévissent en Europe l’occasion de blanchir le produit d’activités criminelles et compliquer les enquêtes sur ces dernières. Par conséquent, la promotion de l’état de droit dans un pays tiers peut avoir une incidence positive sur l’ensemble de l’Union.

Étude de référence: Une telle étude fournit des informations détaillées sur une situation donnée avant le début d’un projet. Elle s’avère précieuse pour comparer les situations antérieure et postérieure à la mise en œuvre d’un projet, ainsi que pour évaluer d’autres facteurs susceptibles d’influencer les changements observés au cours de la période de mise en œuvre.

Intégration: Terme utilisé pour désigner l’intégration de certains principes ou aspects dans les différentes stratégies et phases du cycle des programmes et projets de l’UE. Dans le domaine des droits de l’homme, il désigne un processus selon lequel les droits de l’homme déterminent les stratégies, programmes, projets et autres interventions.

Programmation: Il s’agit d’un processus décisionnel essentiel sur lequel le SEAE et la Commission s’appuient pour définir les stratégies et les priorités en matière d’aide ainsi que les enveloppes à leur consacrer.

Équipe d’audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits de la performance et de conformité relatifs à des domaines budgétaires ou des questions de gestion spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d’audit de manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques susceptibles d’affecter la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l’importance politique et de l’intérêt du public.

Le présent audit de la performance a été réalisé par la Chambre III, présidée par M. Karel Pinxten, Membre de la Cour, et compétente pour l’audit des domaines de dépenses relatifs à l’action extérieure, à la sécurité et à la justice. L’audit a été effectué sous la responsabilité de M^me Bettina Jakobsen, Membre de la Cour. Pour l’élaboration de ce rapport, elle était assistée de: M^me Katja Mattfolk, chef de cabinet; M^me Beatrix Lesiewicz, manager principal; M. Francisco Javier de Miguel Rodriguez, chef de mission; M^me Kim Hublé, M^me Alina Milasiute et M. Alexandre Tan, auditeurs; M. Kim Storup, attaché de cabinet.

Contact

COUR DES COMPTES EUROPÉENNE
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

De nombreuses autres informations sur l’Union européenne sont disponibles sur l’internet via le serveur Europa (http://europa.eu).

Soutien de l’Union européenne à la lutte contre la traite des êtres humains en Asie du Sud et du Sud-Est
(présenté en vertu de l’article 287, paragraphe 4, deuxième alinéa, du TFUE)

Luxembourg: Office des publications de l’Union européenne, 2017

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© Union européenne, 2017

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  • en contactant le réseau Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_fr.htm)
  • ou le numéro 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuit dans toute l’UE) (*).

(*) Les informations sont fournies à titre gracieux et les appels sont généralement gratuits (sauf certains opérateurs, hôtels ou cabines téléphoniques).

Publications payantes:

• sur le site EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).