ELi toetus inimkaubandusvastasele võitlusele Lõuna-ja Kagu-Aasias

Kokkuvõte

I

Inimkaubandus on väga tulus kuritegelik tegevus, millega rikutakse jõhkralt inimõigusi ning mis kujutab endast ülemaailmset julgeolekuohtu. Kuigi inimkaubandusvastane võitlus on endiselt liikmesriikide ülesanne, on EL samuti võtnud kohustuse see välja juurida ja kiitnud heaks mitmeid meetmeid selles valdkonnas liikmesriikide toetamiseks.

II

Ehkki inimkaubandus on ülemaailmne probleem, mille eest ükski riik ei ole kaitstud, on EL eriti haavatav, kuna liit on atraktiivne sihtkoht paljudest riikidest pärit ohvritele. Maailma kõige suurema rahvaarvuga piirkond – Aasia – on piirkondadevahelise inimkaubanduse ohvrite oluline päritolupiirkond. Inimkaubandust ei saa käsitleda eraldi vaesusest, haridusele ja tervishoiule juurdepääsust, soolisest diskrimineerimisest ja vähemuste ebaõiglasest kohtlemisest. On üldteada, et vaesus, sooline diskrimineerimine ja konfliktid on ühed kõige olulisemad inimkaubanduse põhjused.

III

Lissaboni lepingu jõustumine tugevdas komisjoni rolli ELi reageeringu koordineerimisel ja juhtimisel. Direktiiv võeti vastu aastal 2011 ja inimkaubanduse kaotamist käsitlev strateegia (2012–2016) avaldati kohe pärast seda. Nimetatud strateegiale on lisatud mitu poliitikadokumenti ning tervikuna kätkeb see endas ELi inimkaubandusvastase võitluse lähenemisviisi. 2016. aastale järgneva perioodi inimkaubandusvastase võitluse strateegiat ei ole veel esitatud.

IV

Käesolevas aruandes uurib kontrollikoda inimkaubandusvastasele võitlusele Lõuna- ja Kagu-Aasias antava ELi toetuse mõjusust. Auditi käigus uuriti, kui terviklik on nendes piirkondades kasutatav inimkaubandusvastase võitluse ELi lähenemisviis ja kas perioodi 2009–2015 ELi inimkaubandusvastase võitluse projektid Lõuna- ja Kagu-Aasias aitasid inimkaubandusvastasele võitlusele mõjusalt kaasa.

V

Inimkaubanduse kaotamine on paratamatult pikaajaline protsess. Selle õnnestumiseks tuleb välja juurida mitmed algpõhjused (nt sooline ebavõrdsus, vaesus, vähemuste õigused, probleemid hariduses ja tervishoius) ja peatada kuritegelike võrgustike tegevus. Inimkaubandus on oma olemuselt salajane kuritegu, mille kohta piisava ja võrreldava statistika kättesaamine on harv. Arvestades seda keerukat konteksti, arvukaid laiaulatuslikke prioriteete ja piiratud ressursse, leidis kontrollikoda, et EL oli inimkaubandusvastase võitluse toetamises Lõuna- ja Kagu-Aasias osaliselt tulemuslik.

VI

ELi inimkaubandusvastase võitluse poliitikaraamistik sisaldab terviklikku lähenemisviisi inimkaubanduse käsitlemiseks, kuigi mõningaid aspekte ei ole veel täielikult välja töötatud või ei ole need Lõuna- ja Kagu-Aasia puhul asjakohased. Komisjon ja Euroopa välisteenistus kasutavad inimkaubandusvastases võitluses mitmeid erinevaid otseseid ja kaudseid vahendeid: neist eriti kasulikud on inimõigustealased dialoogid; muudeks vahenditeks on kahepoolsed dialoogid ja piirkondlike foorumite toetamine (st Aasia puhul ASEAN ja ASEM). Siiani ei ole uusi inimkaubandusvastase võitluse partnerlusi ELi ja ühegi Lõuna- ja Kagu-Aasia riigi vahel veel loodud.

VII

Hoolimata konkreetsetest puudustest saadi enamiku uuritud projektidega inimkaubandusvastases võitluses Lõuna- ja Kagu-Aasias mõningaid positiivseid tulemusi, kuid probleemiks oli jätkusuutlikkus. Alates 2009. aastast on inimkaubandusvastane võitlus neis piirkondades üldiselt paranenud, kuigi riikide vahel on olulisi erinevusi ja üldist edasiminekut on konkreetsete ELi meetmetega saavutatud tulemustega keeruline seostada. Projektivaliku raamistik ei võimaldanud kasutada terviklikku lähenemisviisi ja projektide kavandamine oli puudulik, eriti eesmärkide ja näitajate sõnastamisel. Lisaks pärssisid projektide elluviimist kohalikud piirangud ja viivitused.

VIII

Käesolevas auditi põhjal soovitab kontrollikoda komisjonil koostöös Euroopa välisteenistusega võtta järgmisi samme:

• arendada edasi inimkaubandusvastase võitluse strateegilist raamistikku, muutes selle Lõuna- ja Kagu-Aasia suhtes asjakohasemaks;
• optimeerida projektide mõju, integreerides need terviklikku raamistikku.

Sissejuhatus

Selgitav taustateave Inimkaubandus

01

Inimkaubandus on tõsine kuritegu ja sellega rikutakse jõhkralt inimõigusi. Inimkaubitsejad kasutavad ohvreid ära nende endi riikides või välismaal. Ükski riik ei ole selle nähtuse eest kaitstud, ei ohvrite päritolu-, transiidi- ega/või sihtriigina. ELi, ÜRO ja Ameerika Ühendriikide hinnangute¹ kohaselt on inimkaubandus muutunud ülemaailmseks julgeolekuohuks.

02

Inimkaubanduse kaotamise vajalikkuses ollakse maailmas üksmeelel. 170 riiki² on ratifitseerinud rahvusvahelise organiseeritud kuritegevuse vastu võitlemise Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni konventsiooni täiendava naiste ja lastega kaubitsemise ning muu inimkaubanduse ärahoidmise ja selle kuriteo eest karistamise protokolli, mis võeti vastu aastal 2000 (Palermo protokoll). Palermo protokoll oli esimene rahvusvaheliselt õiguslikult siduv vahend, mis sisaldas inimkaubanduse ühiselt kokku lepitud definitsiooni.

03

Inimkaubandus hõlmab isikute värbamist, transportimist, üleviimist, majutamist või vastuvõtmist vägivalla või pettuse abil või muude sunnimeetodite kasutamist nende isikute ärakasutamise eesmärgil³. Inimkaubandusel on tugev sooline mõõde (st enamik ohvritest on naised ja tütarlapsed). Seda asjaolu tuleb toetusmeetmete koostamisel arvesse võtta. Sunniviisiline töö ja seksuaalne ärakasutamine on kõige levinumad ärakasutamise viisid maailmas. Muudeks inimeste ärakasutamise vormideks on lapstööjõud, elundi eemaldamine ja sundabielu.

04

Sarnaselt muude kuritegudega on inimkaubandus ebaseaduslik tegevus, mida on keerukas jälgida ja mõõta. Piiride ületamisel toimub inimkaubandus tavaliselt vähemarenenud riikidest enamarenenud riikidesse. Suurem osa inimkaubandusest toimub oma riigi (42%) või piirkonna (36%) territooriumil ning sageli on ohvrid ja inimkaubitsejad samast kohast pärit, räägivad sama keelt või on sama etnilise taustaga. Inimkaubandust ei saa käsitleda eraldi vaesusest, haridusele ja tervishoiule juurdepääsust, soolisest diskrimineerimisest ja vähemuste ebaõiglasest kohtlemisest. On üldteada, et vaesus, sooline diskrimineerimine ja konfliktid on ühed kõige olulisemad probleemi põhjustajad.

05

Majanduse globaliseerumine on inimkaubandusele kaasa aidanud. Odava tööjõu ja odavate kaupade ulatusliku turulepääsuga mitmekordistatakse inimkaubitsejate võimalusi haavatavate ohvrite ärakasutamisest kasu saamiseks. Globaliseerumine on seega suurendanud tõenäosust, et toodete ja teenuste tarbijad on inimkaubandusega kaudselt seotud nt seeläbi, kui lapsi sunnitakse jalgpalle õmblema, migrandid töötavad orjust meenutavates tingimustes või kodust ära jooksnud teismelised satuvad mõne turismisihtkoha lähedal seksikaubanduse ohvriks.

06

Nende asjaoludega võib selgitada ülemaailmse inimkaubanduse probleemile osutatavat meediakajastust. 2016. aastal anti Pulitzeri preemia avaliku teenistuse valdkonnas ajakirjanike rühmale, kes viis läbi Kagu-Aasia kalatööstuse rahvusvahelise uurimise, mille tulemusel vabastati üle 2000 orja. Orjade püütud mereannid jõudis tõendatavalt ka arenenud riikide supermarketitesse ja lemmikloomatoidu tarnijateni.

07

Inimkaubandus on ilmselgelt väga tulus kuritegelik tegevus. Euroopa Politseiameti (Europol) hinnangul on inimkaubandusest saadav iga-aastane tulu üle 29 miljardi euro⁴. Ehkki usaldusväärse statistika puudumine muudab inimkaubanduse ulatuse määratlemise keeruliseks, on hinnanguliselt 46 miljonit inimest nüüdisaja orjanduse lõksus⁵.

08

Maailma kõige rahvarohkemas piirkonnas – Aasias – elab hinnanguliselt kaks kolmandikku kõigist nüüdisaja orjadest. Aasia on ka piirkondadevahelise inimkaubanduse ohvrite oluline päritolupiirkond⁶. Inimkaubanduse kajastamine meedias on suunanud tähelepanu selle piirkonna riikide valitsuste, rahvusvaheliste organisatsioonide, kodanikuühiskonna ja rahastajate poolsele inimkaubandusvastasele võitlusele.

09

Inimkaubanduse kaotamine on pikaajaline protsess. See eeldab suhtumise muutmist, õigusriigi põhimõtte kohaldamist ja tugevat kodanikuühiskonda. Inimõigustel põhinevate projektide jätkusuutlikkus on alati problemaatiline, kuna selleks vajatakse sageli rahastajate jätkuvat toetust ja riikide valmisolekut saavutatud tulemuste alalhoidmiseks. Pealegi on inimkaubanduse vood ja praktika dünaamilised ning kohandavad end vastavalt õiguskaitseasutuste tööle. Sarnaselt teistele inimõigustega seotud probleemidele on ka inimkaubanduse puhul võimalik ainult pikemas perspektiivis hinnata, kas elluviidud meetmed aitasid selle kaotamisele kaasa.

ELi roll ja teised väljaspool ELi toimuvas inimkaubandusvastases võitluses osalejad

10

ELi strateegiline raamistik kolmandates riikides inimkaubandusvastaseks võitluseks võeti kasutusele 2009. aastal, kui nõukogu võttis vastu meetmedokumendi ELi välismõõtme tugevdamise kohta inimkaubandusvastases võitluses⁷. Kõnealuse dokumendiga kutsuti ELi ja liikmesriike üles võtma koordineeritud meetmeid inimkaubanduse tõkestamiseks ja selle vastu võitlemiseks koostöös kolmandate riikide, piirkondade ja organisatsioonidega rahvusvahelisel tasandil. Seda lähenemisviisi kinnitati ka laiemas mitmeaastases programmis, milles käsitleti vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanevaid alasid perioodil 2010–2014 (Stockholmi programm)⁸.

11

Lissaboni lepinguga laiendati ELi meetodit valdkondadele, mis olid varem kuulunud politsei- ja õiguskoostöö samba⁹ alla, ning sellega suurendati komisjoni rolli inimkaubandusvastases võitluses. Direktiivis 2011/36/EÜ, milles käsitletakse inimkaubanduse tõkestamist ja sellevastast võitlust ning inimkaubanduse ohvrite kaitset¹⁰, korratakse veelkord vajadust ulatuslikuma ELi lähenemisviisi järele, milleks oleks ühendatud nii sise- kui välismõõde. Direktiivis kutsutakse liikmesriike üles inimkaubandusvastase ühtse ja kooskõlastatud liidu strateegia väljatöötamiseks hõlbustama ELi inimkaubandusvastase võitluse koordinaatori tööd.

12

2012. aastal võttis komisjon vastu inimkaubanduse kaotamist käsitleva ELi strateegia aastateks 2012–2016. Sellega kehtestati üldine poliitikaraamistik ja määrati kindlaks viis prioriteeti, millele EL peaks keskenduma: ohvrite kaitsmine, haavatavate isikute ärakasutamise tõkestamine, inimkaubitsejatele vastutusele võtmine, koordineerimise ja koostöö tugevdamine ning teadmiste jagamine. Inimkaubanduse kaotamist käsitlev strateegia sisaldas 40 meedet, mida pidid rakendama ELi institutsioonid ja liikmesriigid. 2016. aastale järgnevat inimkaubandusvastase võitluse strateegiat ei ole veel esitletud (2017. aasta aprilli seisuga).

13

Konkreetselt inimkaubandust käsitlevat ELi rahastamisvahendit loodud ei ole. See tähendab, et rahastamine toimub mitmest eri vahendist, alates julgeolekule suunatud programmidest kuni puhtalt arenguabi rahastamisvahenditeni välja. Igal vahendil on erinev õiguslik alus – mõne puhul on inimkaubandusvastane võitlus üks spetsiifilistest eesmärkidest ning mõne teise puhul viidatakse laiematele teemadele, nagu võitlus organiseeritud kuritegevusega, õigusriigi põhimõtte kohaldamine või ebaseaduslik ränne.

14

Kokkuvõttes tähendab see, et ELi poolt inimkaubanduse vastaseks võitluseks antava kogurahastamise kohta on terviklikke andmeid keeruline saada¹¹. Ühes komisjoni 2016. aasta aruandes inimkaubandusvastase võitluse alaste edusammude kohta¹² märgitakse, et aastatel 2011–2013 rahastas rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraat (DG DEVCO) 53 projekti kogusummas ca 37 miljonit eurot. Aruanne ei sisalda teavet naabruspoliitika ja laienemisläbirääkimiste peadirektoraadi (DG NEAR) ega välispoliitika vahendite talituse hallatud projektide ega ka selle kohta, kas rände ja siseasjade peadirektoraadi hallatud rahastamisest said kasu ka kolmandad riigid.

15

Lõuna- ja Kagu-Aasia puhul on rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraat peamine arenguabi haldamise eest vastutav talitus. Rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraadi inimkaubandusvastase võitluse projektide toetamiseks kasutatavad kõige tähtsamad vahendid on arengukoostöö rahastamisvahend ja demokraatia ja inimõiguste Euroopa rahastamisvahend.

Auditi ulatus ja lähenemisviis

16

EL võitleb inimkaubandusega mitmel viisil, nt finantsabi, poliitilise dialoogi ja mitmepoolsete meetmetega¹³. ELil on seega võimalus kasutada mitmeid erinevaid töövahendeid, instrumente ja ressursse, et muuta oma inimkaubandusvastase võitlusega seotud välistegevus järjepidevamaks, mõjusamaks ja strateegilisemaks. Seda nimetatakse ELi terviklikuks lähenemisviisiks, milles käsitletakse ka ELi institutsioonide ja liikmesriikide jagatud vastutust¹⁴.

17

Kontrollikoja auditis keskenduti vastavalt nõukogu prioriteetidele ja inimkaubanduse ulatuslikkuse tõttu Lõuna- ja Kagu-Aasia piirkondadele. 2016. aasta ülemaailmses orjandusindeksis leiti, et maailmas on peaaegu 46 miljonit inimkaubanduse ohvrit (neist peaaegu kaks kolmandikku Aasias/Aasiast); suhteliselt suur arv nõukogu poolt inimkaubandusvastase võitluse käigus prioriteetideks määratletud riikidest asub aga Lõuna- ja Kagu-Aasias¹⁵.

18

Käesolevas auditis uuriti, kas inimkaubandusvastasele võitlusele Lõuna- ja Kagu-Aasias antav ELi toetus on olnud tulemuslik. Hindamisega otsiti auditiga vastuseid järgmistele alaküsimustele:

1. Kas ELil oli terviklik lähenemisviis inimkaubanduse käsitlemiseks Lõuna- ja Kagu-Aasias?
2. Kas ELi projektid aitasid mõjusalt kaasa inimkaubandusvastasele võitlusele Lõuna- ja Kagu-Aasias?

19

Kontrollikoda määras kindlaks ja uuris kõiki Lõuna- ja Kagu-Aasias aastatel 2009–2015 ellu viidud inimkaubandusvastase võitlusega seotud projekte (vt I lisa), mida rahastati kokku 31 miljoni euro ulatuses. ELi strateegiline raamistik kolmandates riikides inimkaubandusvastaseks võitluseks võeti esmakordselt kasutusele 2009. aastal (meetmedokument, vt punkt 10). Komisjon edastas kontrollikojale Lõuna- ja Kagu-Aasias inimkaubandust käsitlevate projektide nimekirja (22 projekti kogusummas 13 miljonit eurot), millele kontrollikoda lisas veel Lõuna- ja Kagu-Aasias ellu viidud projekte, mis omavad selget seost inimkaubandusega (veel 13 projekti kogusummas 18 miljonit eurot). Need 35 projekti hõlmasid nimetatud piirkondade 19 riigist kümmet¹⁶.

20

Kontrollikoja audit hõlmas komisjoni ja Euroopa välisteenistuse dokumentide hindamist, intervjuusid nende töötajatega ning auditikülastust Taisse, mis on ÜRO tegevuse põhikeskus Aasias ja Vaikse ookeani piirkonnas. Külastuse eesmärk oli koguda täiendavat teavet ning intervjueerida ELi delegatsiooni töötajaid, riiklike asutuste esindajaid, toetusesaajaid, muid rahastajaid ning kodanikuühiskonna organisatsioone. Külastuse käigus kohtuti ka asjaomaste ÜRO agentuuride piirkondlike peakorterite esindajatega.

Tähelepanekud

ELi inimkaubandusvastase võitluse poliitikaraamistik sisaldab üldjoontes terviklikku lähenemisviisi inimkaubanduse vastaseks võitluseks, kuigi mõningaid aspekte ei ole veel täielikult välja töötatud

ELi inimkaubandusvastase poliitika raamistik on kehtestatud mitmes omavahel seotud dokumendis

21

Aruande käesolevas osas uurib kontrollikoda, kas ELi strateegia põhines asjaomastel ja usaldusväärsetel inimkaubandust käsitlevatel andmetel; kas EL oli kehtestanud selged ja asjaomased kriminaalõiguslikke ja inimõigustealaseid aspekte hõlmavad prioriteedid, ning käsitlenud inimkaubandusvastast võitlust prioriteedina riigi inimõigusalastes strateegiates.

Inimkaubanduse kaotamist käsitlev strateegia on kõrgetasemeline dokument, mis sisaldab piiratud määral juhiseid inimkaubandusvastase võitluse välismõõtme kohta

22

Inimkaubandusvastase võitluse strateegia koostamiseks puudus piisav ja võrreldav statistika. Lisaks mistahes kriminaalse tegevusega seotud andmete kättesaadavusega seotud olemuslikele probleemidele¹⁷ ei toimu ka inimkaubanduse alase luureteabe vahetamist Lõuna- ja Kagu-Aasia riikidega.

23

Inimkaubanduse kaotamist käsitlev strateegia sisaldab 40 meedet, mis on jagatud viie prioriteedi alla (ohvrite kaitse, inimkaubanduse tõkestamine, inimkaubitsejate vastutusele võtmine, koordineerimise ja koostöö tõhustamine ning teadmiste jagamine). Ainult üks 40 meetmest on suunatud inimkaubandusvastase võitluse välismõõtmele. 2017. aasta aprilli seisuga ei olnud komisjon avaldanud inimkaubanduse kaotamist käsitleva strateegia raames saavutatud tulemuste põhjalikku hindamist ega esitlenud ka 2016. aasta järgset inimkaubandusvastase võitluse poliitika raamistikku¹⁸.

24

Inimkaubanduse kaotamist käsitlev strateegia ei sisaldanud erieesmärke ega sihte, mis oleks olnud abiks kohapeal sihipäraste meetmete koostamiseks ja saavutatud tulemuste hindamiseks. Inimkaubanduse kaotamist käsitlevas strateegias märgiti veel, et „tuleks koostada loetelu prioriteetsetest kolmandatest riikidest ja piirkondadest, kellega tulevikus partnerluslepingud sõlmida. Sellistes prioriteetsetes kolmandates riikides ja piirkondades asuvates ELi esindustes võiks 2013. aastal luua inimkaubandust käsitlevad koostöömehhanismid, mille eesmärk on tugevdada koostööd, luua partnerlusi ning tõhustada koordineerimist ja sidusust”.

25

2012. aasta detsembris leppis nõukogu kokku sellise prioriteetsete piirkondade ja riikide nimekirja, mis põhines komisjoni ettepanekul¹⁹. Võttes arvesse valdkonnale antava rahastamise piiratust, leidis kontrollikoda, et geograafiline prioriseerimine ei olnud meetmete suunamisel piisavalt konkreetne, kuna enamik arenguriikidest oli kaasatud kas eraldi või geograafilise piirkonna osana. Pealegi ei tehtud selle lähenemisviisiga saavutatud tulemuste järelkontrolli. Puudus ka geograafiliste prioriteetide aktuaalsuse regulaarne kontrollimine või kinnitamine. Lõuna- ja Kagu-Aasias hõlmavad geograafilised prioriteedid (eriti Vietnam), siiditee piirkonda²⁰ (eriti India) ja Kagu-Aasia riike (eriti Tai, Laos, Kambodža ja Filipiinid).

Inimkaubandusvastase võitluse strateegiale on lisatud palju muid poliitikadokumente

26

Inimkaubandus on keerukas nähtus, mida on võimalik käsitleda eri vaatenurkadest. Inimõiguste seisukohast on ELi inimkaubandusega seotud lähenemisviisi täiendavateks dokumentideks Euroopa rände tegevuskava, Euroopa julgeoleku tegevuskava, ELi tegevuskava rändajate ebaseadusliku üle piiri toimetamise tõkestamiseks (2015–2020), inimõiguste ja demokraatia tegevuskava (2015–2019), ELi uus tegevusraamistik soolise võrdõiguslikkuse ja naiste mõjuvõimu suurendamiseks ELi välissuhetes aastateks 2016–2020 ning ELi strateegiline kohustus soolise võrdõiguslikkuse edendamiseks aastatel 2016–2019.

27

EL edendab inimõigusi eranditult kõigis oma välispoliitika valdkondades²¹. Kahepoolsete partneritega koostöö tegemisel on eelistatuimaks ELi mehhanismiks spetsiaalselt välja töötatud lähenemisviisid, mis kajastuvad riikide kohta koostatud inimõiguste strateegiates²². Kõnealused strateegiad on loodud selleks, et EL ja liikmesriigid need peavoolustaks, nad on inimõigustealase dialoogi aluseks ning nende üle teevad ELi delegatsioonid ja peakorterid oma iga-aastaste eduaruannete ja läbivaatamiste käigus regulaarselt järelkontrolli.

28

EL on kõikide auditiga hõlmatud riikide jaoks välja töötanud inimõiguste strateegiad. Liikmesriigid on nimetatud strateegiate ettevalmistamisest kuni heakskiitmiseni neisse aktiivselt panustanud. Liikmesriikide panus hõlmas esindajate osalemist nõukogu Aasia ja Okeaania töörühmas (COASI) ja inimõiguste töörühmas (COHOM), ning need töörühmad vastutavad Aasiaga suhtlemise ja inimõigustega tegelemise eest üldiselt²³. Mõlema töörühma osalemisega kaitsti piirkondlikku ja temaatilist järjepidevust.

29

Inimkaubandusega seotud teemad on tavaliselt hõlmatud inimõiguste strateegiatesse viisil, mida Euroopa välisteenistus peab ELi ja tehingupoole riigi seisukohast kõige asjakohasemaks ja aktsepteeritavamaks, tagades seeläbi tulemusliku tasakaalu inimkaubanduse teemade ja muude prioriteetsete küsimuste vahel. Kontrollikoja poolt läbivaadatud inimõiguste strateegiates oli inimkaubandusega seotud teemasid naisi, lapsi ja vähemuste õigusi kajastavates osades asjakohaselt käsitletud.

30

Inimkaubanduse kui kuritegevuse ühe liigi vastast võitlust käsitleti ELi raske ja organiseeritud kuritegevuse põhjustatud ohtude 2013. aasta hinnangu aruandes, mille kohaselt on inimkaubandus üks peamisi ELi ähvardavaid ohte (hinnang leidis kinnitust 2017. aastal²⁴). Selle tulemusel kiitis nõukogu heaks inimkaubanduse alase mitmeaastase strateegilise kava ja iga-aastased operatiivsed tegevuskavad. Nimetatud dokumendid on suunatud inimkaubanduse kriminaalsele aspektile, mida inimkaubanduse kaotamist käsitlev strateegia ei hõlma. Neis dokumentides keskendutakse Euroopa inimkaubandusvastase võitluse õiguskaitse aspektile ja need sisaldavad seepärast vaid piiratud arvul meetmeid kolmandate riikide jaoks. Ükski nimetatud meetmetest ei ole Lõuna- ega Kagu-Aasia riikidega seotud.

ELi poliitikaraamistikku toetatakse mitme vahendiga: eriti kasulikud on inimõigustealased dialoogid, kuid ka muid vahendeid oleks võimalik inimkaubandusvastases võitluses Lõuna- ja Kagu-Aasias veelgi rohkem kasutada

31

Aruande käesolevas osas uurib kontrollikoda, kas eri vahendite (sh programmitöö, koordineerimine ja inimõigustealane dialoog) kasutus võimaldas võtta terviklikke meetmeid. Samuti uuris kontrollikoda, kas inimkaubandusvastase võitluse partnerlused olid sõlmitud ka kolmandate riikide, piirkondade ja rahvusvaheliste organisatsioonidega Lõuna- ja Kagu-Aasias.

EL andis finantsabi inimkaubandusvastaseks võitluseks Lõuna- ja Kagu-Aasias, kuid programmitöö ei sisaldanud üldist eesmärki ja suunda, ning selle potentsiaali ei kasutatud täiel määral ära

32

Konkreetselt inimkaubandust käsitlevat ELi rahastamisvahendit loodud ei ole. See tähendab, et olemasolevaid vahendeid tuleb nimetatud valdkonna tegevuste rahastamiseks kooskõlastatult kasutada. Auditeeritud projekte rahastati arengukoostöö rahastamisvahendist ja demokraatia ja inimõiguste Euroopa rahastamisvahendist, mis on mõeldud inimkaubanduse inimõiguste mõõtmega seotud tegevuste rahastamiseks Lõuna- ja Kagu-Aasias. Komisjonil on hetkel käsil nende välistegevuse rahastamisvahendite läbivaatamine (arengukoostöö rahastamisvahendi ja demokraatia ja inimõiguste Euroopa rahastamisvahendi vahehindamised), mis on kavandatud lõpule viia 2017. aasta keskpaigas.

33

Komisjon, Euroopa välisteenistus ja liikmesriigid osalevad programmitöö protsessi kaudu toetusstrateegiate, prioriteetide ja rahastamisvahendite eraldamise määratlemisel. Kõik uuritud riigid olid pärast inimkaubanduse kaotamist käsitleva strateegia koostamist vastu võtnud vähemalt ühe strateegiadokumendi. Auditiga hõlmatud kümne riigi programmitöö dokumendid ei sisaldanud viiteid inimkaubanduse kaotamist käsitlevale strateegiale ega nõukogu geograafilistele prioriteetidele.

34

Lisaks puudusid terviklikud andmed inimkaubandusvastasele võitlusele aastatel 2009–2015 antud ELi finantsabi kohta²⁵. Komisjonil on inimkaubandusvastase võitluse projektide andmebaas (inimkaubandusvastase võitluse veebisait-andmebaas). Kontrollikoda leidis, et andmebaas ei olnud siiski rahastamisalase teabe allikana täielik. Seega ei saa selle andmebaasiga asjaomaseid otsustajaid ja meetmete elluviijaid prioriteetide kehtestamisel ja juhtimistegevuses mõjusalt toetada. Selle põhjuseks on selgete kriteeriumide puudumine, millega defineeritaks inimkaubandusvastase võitluse meetmete sisu (vt III lisa)²⁶. Sellest tulenevalt ei ole kontrollikojal võimalik hinnata, kas piirkondadevaheline rahaliste vahendite jaotus on nõukogu prioriteetidega kooskõlas.

35

Enamik ELi finantsabist antakse inimkaubandusvastasele võitlusele Lõuna- ja Kagu-Aasias ELi toetuste vormis (vt punkt 46). Lepingute arvu vähendamiseks andis komisjon 2014. aastal ELi delegatsioonidele ametlikud juhised riiklike projektikonkursside minimaalse toetussumma suurendamiseks²⁷. Komisjon eeldab, et suuremate ja professionaalsemate valitsusväliste organisatsioonidega tehtav koostöö tagab projektide parema juhtimise ja ülesehituse. Nimetatud otsusega ei tunnistata täielikult asjaolu, et inimkaubandusvastase võitlusega tegelevate valitsusväliste organisatsioonide arv on riigiti erinev ning et mõnes riigis võib vajalike kogemustega rühmade moodustamine keeruliseks osutuda.

Inimõigustealane dialoog on osutunud inimkaubanduse vastu võitlemisel kasulikuks vahendiks

36

Arenguabi rahastamisvahenditega on võimalik inimkaubanduse vastu võidelda inimõigustealasest seisukohast. Üks olulisim inimõiguste edendamise ELi vahend on partnerriikidega regulaarselt peetavad dialoogid. Need dialoogid on diplomaatilised vahendid, mis võimaldavad arutleda tundlikel inimõigustealastel teemadel. Inimõigustealase dialoogi tõhusus sõltub sellest, kui palju ta suudab teistele poliitikavaldkondadele (nagu arengukoostöö ja kaubandus) ja kõrgema taseme poliitilistele dialoogidele kasu tuua.

37

Poliitilist dialoogi on võimalik hõlbustada konkreetsete tehnilise abi vahenditega, milleks on tehnilise abi ja teabevahetuse rahastamisvahend ja poliitilise dialoogi toetusvahend.

38

EL peab inimõigustealaseid dialooge enam kui 40 riigiga, sh kümne käesoleva auditiga hõlmatud riigiga Lõuna- ja Kagu-Aasias. Kõnealused dialoogid luuakse vastavalt inimõigustealaseid dialooge käsitlevatele ELi suunistele, millega antakse ELi delegatsioonidele dialoogide ettevalmistus-, elluviimis- ja teabeedastuse etappides oluline roll. Auditiga hõlmatud kümne riigiga on korrapäraste ajavahemike järel inimõigustealast dialoogi peetud ning see on andnud ELile võimaluse asjaomaseid inimkaubandusalaseid küsimusi tõstatada. Euroopa välisteenistus kasutab inimõigustealase dialoogi käigus peetavate arutelude kohta koostatud sisemist aruandlust EIDHRi-alase programmitöö alusena.

39

Enne dialoogide alustamist töötavad asjaomase piirkonna ja inimõiguste eest vastutavad Euroopa välisteenistuse talitused välja ELi positsiooni. Sageli tuleb selleks teemad prioriteetide järjekorda seada. Kõigi kümne riigi puhul oli vähemalt üks dialoog, mis sisaldas vähemalt ühte inimkaubandusega seotud aspekti. Kontrollikoda leidis, et Euroopa välisteenistuse peakorteri asjaomaste inimõigustega tegelevate talituste osalemine aitas saavutada mitmepoolsete inimkaubandusalaste algatuste ning Lõuna- ja Kagu-Aasia riikide kohta püstitatud ELi inimõigustealaste strateegiliste eesmärkide vahelist järjepidevust.

EL on kõrgeimal tasandil toetanud piirkondlikke algatusi, kuid ei ole veel ühegi Lõuna- ja Kagu-Aasia riigiga inimkaubandusvastasele võitlusele suunatud partnerlusi sõlminud

40

ELi üheks peamiseks partneriks selles piirkonnas on Kagu-Aasia Maade Assotsiatsioon (ASEAN), mis on nõukogu arvates „peamine stabiilsusse panustaja Aasia ja Vaikse ookeani piirkonnas”²⁸. EL on selles kontekstis varem toetanud ASEANi inimõiguste mehhanismi ja ASEANi valitsustevahelise inimõiguste komisjoni loomist. Õiguslikult siduv ASEANi konventsioon inimkaubanduse, eelkõige naiste ja lastega kaubitsemise vastu, allkirjastati 27. ASEANi tippkohtumisel aastal 2015²⁹. Pärast seda, kui minimaalne nõutud arv (6) riike³⁰ oli konventsiooni heaks kiitnud, jõustus see märtsis 2017.

41

Bali protsess on algatus, mis on suunatud konkreetselt inimsmugeldamise, inimkaubanduse ja ebaseadusliku rände probleemidele selles piirkonnas. Seda juhivad Indoneesia ja Austraalia, ning sellel on üle 48 liikme, sh ÜRO Pagulaste Ülemkomissari Amet, Rahvusvaheline Migratsiooniorganisatsioon ja ÜRO uimastite ja kuritegevuse vastu võitlemise büroo. Komisjon ja ELi 12 liikmesriiki osalevad vaatlejatena. Kuigi Bali protsess on suunatud põhiliselt rändeküsimustele (selle raames on koostatud rändeekspertide nimekiri, kuid mitte inimkaubanduse ekspertide oma), loodi selle käigus inimkaubanduse töörühm, mis tuli esimest korda kokku 2015. aasta märtsis.

42

Tugeva inimkaubandusvastase võitluse ekspertide kogukonna puudumine on mõjutanud teadmiste jagamise edendamist. Komisjon koostas nimekirja inimkaubanduse teemaga tegelevatest kontaktisikutest³¹, kuid see ei olnud täielik (see ei sisaldanud Indoneesiat, Myanmari, Nepali, Pakistani ja Taid). Kõnealused kontaktisikud said ainult esmase koolituse ja teabepaketid. ELi delegatsioonid kasutasid inimõigustega tegelevate kontaktpunktide olemasolevaid struktuure. Kuigi selline lähenemine oli tõhususe seisukohast mõistlik, kaasnes sellega tõsiasi, et loodi vähem inimkaubandusvastase võitluse ekspertteadmisi.

43

Palermo protokolliga (vt punkt 2) on liitunud kõik Lõuna- ja Kagu-Aasia riigid peale Bangladeshi, Bhutani, Laose ja Nepali³². Inimkaubanduse kaotamist käsitlevas strateegias kutsutakse üles kasutama partnerlusi, et võidelda inimkaubanduse vastu ELi piiridest eemal. Lisaks kahepoolsetele dialoogidele on ELil ka pikaajalised suhted ja partnerlus ASEANi ja ASEMiga. EL kasutab neid inimkaubandusvastase võitluse struktuurina. Siiani ei ole uusi inimkaubandusvastase võitluse partnerlusi ELi ja ühegi Lõuna- ja Kagu-Aasia riigi vahel veel loodud.

Hoolimata leitud puudustest saavutati enamiku inimkaubandusvastase võitluse projektidega positiivseid tulemusi, kuid probleemiks oli jätkusuutlikkus

Projektivaliku raamistik ei võimaldanud kasutada terviklikku lähenemisviisi ja projektide kavandamine oli puudulik, eriti eesmärkide ja näitajate sõnastamisel

44

Aruande käesolevas osas uurib kontrollikoda, kas projektid olid ELi poliitika strateegiliste prioriteetide ja meetmetega kooskõlas, kas projektidel olid asjakohased eesmärgid ja näitajad³³ ning kas komisjon käsitles õigeaegselt nende ülesehituses leitud puudusi.

Projektid olid inimkaubanduse kaotamist käsitleva strateegiaga kooskõlas, kuid neid käsitleti ühekordsete meetmetena

45

Kontrollikoda vaatas läbi 35 inimkaubandusega seotud projekti ja leidis, et need olid kooskõlas inimkaubanduse kaotamist käsitleva strateegiaga (heaks kiidetud 2012. aastal), asjaomase riigi kohta koostatud ELi strateegia ja riigi inimõiguste strateegiaga ning spetsiifiliste abimeetmete programmitöö dokumentidega. Projektid olid enamjaolt suunatud inimõiguste aspektidele ning neis rõhutati järjepidevalt naiste ja laste õigusi ja heaolu.

46

Projekte valiti eelkõige projektikonkursside kaudu (35 projektist 32). Taotlusi hinnati ja võrreldi teiste sama projektikonkursi raames esitatud taotlustega. Võrdleva mehhanismiga sooviti valida iga projektikonkursi parim projektitaotlus, kuid selles ei võetud arvesse võimalikke sünergiaid ja koostoimet teiste projektide või vahenditega.

47

Projektikonkursside kaudu projektide valimisel oli iga konkurss ühekordne meede, milles komisjonil ei olnud suurt võimalust (aja ja suuniste seisukohast³⁴) tagada, et projektiportfelliga käsitletaks kõiki inimkaubanduse kaotamist käsitlevas strateegias sisalduvat viit prioriteeti (vt punkt 22). Kontrollikoda leidis, et ükski valimis sisaldunud projektidest ei olnud suunatud eelkõige vastutusele võtmisele või teadmiste jagamisele, kuigi enamik neist oli suunatud tõkestamisele ja/või kaitsele (kokku 31 projekti). Ainult ühes projektis³⁵ käsitleti inimkaubanduse kuritegevuslikku komponenti, sh tegevusi, mis võimaldaksid õiguskaitseametnikel kuritegelike võrgustike avastamise ja peatamise kaudu võidelda inimkaubandusalaste kuritegudega.

Paljudel projektidel olid puudulikud eesmärgid ja/või näitajad

48

Paljude projektide (23) puhul oli probleeme nende eesmärkide ja/või näitajate määratlemisel³⁶. Eesmärgid ei olnud sageli piisavalt konkreetsed või mõõdetavad (vastavalt 14 ja 8 projekti). Näitajad olid eriti puudulikud just kindluse, usaldusväärsuse ja kasutusmugavuse seisukohast, ning kohati kvantifitseeriti neid viisil, mis ei olnud tähenduslik.

49

Kuigi 21 projektis oli kavandanud võrdlusuuringute tegemine, oli neil erinev tulemuslikkus ja lisaväärtus. Kahel juhul ei olnud võrdlusalused sisemise järelevalvesüsteemi jaoks ega sekkumise loogikaraamistiku parandamiseks kasulikud, kuna need koostati liiga hilja, need ei olnud piisavalt üksikasjalikud ega projekti näitajatega täielikult kooskõlas³⁸. Nelja projekti (Bangladesh1, Bangladesh3, Nepal2 and Nepal3) puhul olid lähteväärtused aga juba projekti alguses valmis ja olid kasulikuks alguspunktiks projekti tulemuste järelevalve ja hindamise tegemiseks.

Komisjon ei parandanud mõningaid projektide ülesehituse puudusi õigeaegselt, eelkõige enne toetuslepingu allkirjastamist

50

Riske ja saadud kogemusi võeti arvesse enamiku projektide kavandites, kuid ainult seitsmes projektis hinnati riskide realiseerumise stsenaariume (st riskide esinemise tõenäosust ja nende realiseerumise mõju)³⁹. Hindajad⁴⁰ täheldasid mitme projekti taotlusetapis puudusi loogilises raamistikus, kuid neid ei võetud projekti elluviimisel täielikult arvesse

1. projekti Indoneesia1 puhul juhtis üks täieliku taotluse hindajatest tähelepanu puudulikele näitajatele, kuid seda hindamisaruandes ei kajastatud ja näitajaid ei muudetud;
2. projekti Filipiinid2 hindajad märkisid, et erieesmärkide vormistamine oli puudulik („vaid hulk tegevusi, mis olid oodatavate tulemustega väga sarnased”); enne toetuslepingu allkirjastamist seda asjaolu siiski ei käsitletud;
3. projekti Nepal3 hindaja märkis, et „puudusid nii alusuuring kui võrdlusanalüüs” ning et „loogiline raamistik tuleks ümber teha nii, et see sisaldaks asjakohaseid kvantitatiivseid näitajaid”. Antud juhul viidi lähteolukorra uuring läbi projektitegevusena ja loogiline raamistik tehti ümber teiseks vahearuandeks; sellele vaatamata on mõningad näitajad endiselt mittekvantifitseeritavad ja subjektiivsed⁴¹.

51

Ühel juhul (projekt Bangladesh5) täheldas ELi delegatsioon projekti elluviimise käigus, et loogiline raamistik on puudulik, ja palus toetusesaajal puudused kõrvaldada. Muudatused tehti aga alles kuus kuud enne projekti lõppemist 2016. aasta aprillis, mis tähendas, et delegatsiooni sekkumine toimus liiga hilja (projekti kestus oli kolm aastat).

52

Enamiku projektide oodatavad tulemused olid kavandamisetapis suhteliselt realistlikud⁴². Olid aga järgmised erandid:

1. projekti Bangladesh1 puhul sai projekti pikendamiseks komisjoniga peetud arutelu käigus selgeks, et projekti kavand oli liiga ambitsioonikas, eriti ühe andmebaasi kasutamise osas. Kuna projekt viidi ellu kõrvalistes piirkondades, olid elektrivarustuse puudumine ja internetiühendusega seotud probleemid projektitegevuste edukale elluviimisele olulisteks takistusteks. Seda asjaolu oli projekti kavandamisetapis alahinnatud;
2. projekti India1 puhul tühistati mitu tegevust, mis olid juba kavandamisetapis liiga kõrgelennulised: projekti eesmärk oli läbi vaadata õigusaktides kavandatud muudatused, mida oli juba korduvalt edasi lükatud (alates aastast 2004) ja mida ei võetud vastu ka projekti elluviimise ajal (2011–2014).

Projektide elluviimist pärssisid kohalikud piirangud ja viivitused

53

Aruande käesolevas osas uuritakse muu hulgas, kas komisjon tegi projektide üle piisavat järelevalvet ja reageeris ootamatutele muudatustele õigeaegselt ning kas projektid viidi ellu kavakohaselt (ajakava, eelarve ja tegevused).

Komisjon tegi projektide üle piisavat järelevalvet, kuid projektide elluviimist mõjutas riikliku tasandi piiratud isevastutus, partnerite poolne tegevuste järjekorra muutmine ja viivitused

54

Kontrollikoda leidis, et komisjon tegi projektide üle piisavat järelevalvet, tehes 26 projekti puhul kohapealseid külastusi ja nelja projekti puhul tulemustele suunatud järelevalvet⁴³. Üldiselt võttis komisjon projektide sujuva elluviimise toetamiseks õigeaegselt parandusmeetmeid⁴⁴. Kontrollikoda leidis, et 14 projekti jätkusuutlikkuse käimasolev hindamine oli siiski puudulik (vt punkt 66), kuigi vähemalt mõningatel juhtudel oli see juba kavandamisetapis selge.

55

2016. aasta juuli seisuga oli lõpetatud 35 projekti. 10 projekti⁴⁵ rakendusperioodi pikendati aga kaks kuni 12 kuud. Pool pikendamistest olid seotud väliste teguritega, nagu ametiasutuste poolse heakskiidu hilinemine, poliitilised rahutused ja julgeolekuprobleemid; teine pool pikendamistest puudutas partnerite suutlikkusega seotud projektisiseseid piiranguid.

56

Kaheksa projekti puhul muudeti nende tegevuste loogilist järjekorda. Nimetatud muudatused mõjutasid projektidega seotud muude tegevuste elluviimist, mis tähendas, et sünergiavõimaluste täit potentsiaali ei olnud võimalik saavutada. Kontrollikoda leidis, et lähteolukorra uuringud ja hindamised ei olnud kättesaadavad siis, kui neid vajati, koolitused leidsid aset liiga hilja ja projektidega seotud tegevuste prioriseerimine ei olnud ideaalne.

57

Kontrollikoja uuritud kümne juhtumi⁴⁶ puhul ei olnud mõningad olulised tegevused kavakohaselt läbi viidud. Põhjuseks oli isevastutuse puudumine kas valitsuse (viiel juhul), rakenduspartneri (neljal juhul) või mõlema tasandil (ühel juhul), vt 3. selgitus.

Eelarve täitmist pärssis oluliselt kohalike partnerite piiratud suutlikkus

58

Kontrollikoda leidis, et seitsmel juhul toimus vahendite oluline alakasutamine ja veel viiel juhul vajati eelarve täitmiseks ajapikendust⁴⁷. Toetuslepingutes oli fikseeritud ELi osaluse maksimaalne summa ja vahendite alakasutamine ei pruugi alati negatiivne olla, eriti juhtudel, kui kõik kavandatud tulemused saavutatakse. Kui aga teatava valituks osutunud projektitaotluse eelarve on ülehinnatud ja seda ei korrigeerita enne lepingu sõlmimist, ei saa komisjon kasutada projektikonkurssi (ja kättesaadavaid rahalisi vahendeid) täiel määral ka muude projektide toetamiseks. Kontrollikoda leidis, et teatud juhtudel oli partnerite taotlused nende suutlikkusega võrreldes ebarealistlikud (liiga ambitsioonikad / ülehinnatud). Näiteks

1. ühes projektis (piirkondlik1) kasutati algsest eelarvest ära ainult 65%. Peamine rakenduspartner tunnistas, et paljud eelarveread olid algselt ülehinnatud (eriti seadmete ja kampaaniaga seotud kulude puhul)⁴⁸;
2. peaaegu pool projekti India3 lepingu maksumusest oli projekti algsel lõppkuupäeval kasutamata, osaliselt seetõttu, et pikaajalised ohvriabi tegevused olid kaetud potentsiaalselt atraktiivsema (pikemaajalise, sihipärasema) riikliku rahastamisega;
3. projekt piikondlik2 vajas kahte ajapikendust (36 kuult 48 kuuni), et kavandatud ELi rahastamisest⁴⁹ 90% ära kasutada.

Inimkaubandusvastase võitluse projektidega saavutati mõningaid positiivseid tulemusi, kuid probleemiks oli jätkusuutlikkus

59

Aruande käesolevas osas uurib kontrollikoda, kas kavandatud väljundid saavutati/saavutatakse õigel ajal ja eelarve piires, kas projektid on andnud positiivse panuse inimkaubanduse kaotamisesse ning kas projektitulemused on jätkusuutlikud.

Projektidega saadi inimkaubandusvastases võitluses mõningaid positiivseid tulemusi, kuid neid on selle piirkonna inimkaubandusvastase võitluse üldise paranemisega keeruline seostada

60

Alates 2009. aastast on inimkaubandusvastane võitlus auditiga hõlmatud piirkondades üldiselt paranenud, kuigi riikide vahel on olulisi erinevusi ning ainult kaks neist vastavad täielikult parimatele standarditele. USA koostatud aruandest „Inimkaubandus” pärinevate andmete kohaselt on paremuse poole liikunud riikideks Bangladesh, Kambodža, India, Filipiinid ja Pakistan, ning samale tasemele jäid Indoneesia, Nepal, Myanmar ja Vietnam. Ainult ühes riigis – Tais – muutus olukord auditiga hõlmatud perioodil halvemaks.

Tabel 1

Valimis sisalduvate riikide inimkaubandusvastase võitluse alased jõupingutused vastavalt USA koostatud aruandele „Inimkaubandus”

Riik	2009		2010		2011		2012		2013		2014		2015		2016
Kambodža	2. tasandi järelevalvenimekiri		2		2		2		2. tasandi järelevalvenimekiri		2. tasandi järelevalvenimekiri		2. tasandi järelevalvenimekiri		2
Indoneesia	2		2		2		2		2		2		2		2
Nepal	2		2		2		2		2		2		2		2
Myanmar	3		3		3		2. tasandi järelevalvenimekiri		2. tasandi järelevalvenimekiri		2. tasandi järelevalvenimekiri		2. tasandi järelevalvenimekiri		3
Tai	2		2. tasandi järelevalvenimekiri		2. tasandi järelevalvenimekiri		2. tasandi järelevalvenimekiri		2. tasandi järelevalvenimekiri		3		3		2. tasandi järelevalvenimekiri
Vietnam	2		2. tasandi järelevalvenimekiri		2. tasandi järelevalvenimekiri		2		2		2		2		2
India	2. tasandi järelevalvenimekiri		2. tasandi järelevalvenimekiri		2		2		2		2		2		2
Filipiinid	2. tasandi järelevalvenimekiri		2. tasandi järelevalvenimekiri		2		2		2		2		2		1
Pakistan	2. tasandi järelevalvenimekiri		2		2		2		2		1		1		1
Bangladesh	2. tasandi järelevalvenimekiri		2. tasandi järelevalvenimekiri		2. tasandi järelevalvenimekiri		2		2		2		2		2

Märkus: USA „Inimkaubanduse” aruandes jagatakse riigid nelja kategooriasse: 1. tasand (täielikult standarditega kooskõlas), 2. tasand (mitte täielikult standarditega kooskõlas, kuid tehakse olulisi pingutusi), 2. tasandi järelevalvenimekiri (sama mis 2. tasand, kuid mõju suurendab ohvrite arv, suutmatus suuremate jõupingutuste kohta tõendusmaterjali esitada või kohustuste mittetäitmine) ja 3. tasand (ei ole standarditega kooskõlas).

Allikas: USA välisministeeriumi koostatud „Inimkaubanduse aruanne”, 2016.

61

Kontrollikoda leidis, et kõigi uuritud projektide puhul oli inimkaubanduse valdkonnas võimalik täheldada mõningaid positiivseid tulemusi, mis aitavad kaasa inimkaubandusvastasele võitlusele. Samuti leidis kontrollikoda, et ELi toetus, eriti sihipärased EIDHRi vahendid, on aidanud kaasa inimkaubandusvastase võitlusega tegelevate kogukonnapõhiste valitsusväliste organisatsioonide tugevdamisele. Sellele vaatamata ei ole neid võimalik seostada kõnealuse piirkonna inimkaubandusvastase võitluse üldise paranemisega. Lisaks on inimõigustel põhinevate algatuste mõju keeruline kindlaks teha, kuna nendega toetatakse pikaajalisi muutusi, mida on nende olemuse tõttu sageli raske mõõta.

62

Üks hea näide sellest, kuidas ELi toetusega on võimalik suhtumises ja kohaliku tasandi osalemises pikaajalisele muutusele kaasa aidata, on projekt Indoneesia1. Nimetatud projekt oli suunatud inimkaubandusvastase võitlusega tegelevate kohalike valitsusväliste organisatsioonide vahel kujuneva koalitsiooni konsolideerimine selle suutlikkuse suurendamise ning rahvusvahelise nähtavuse ja teavitamistegevuse parandamise abil. See võimaldas ÜRO korraldatava Indoneesia inimõiguste olukorra üldise korrapärase läbivaatamise kontekstis koalitsioonil anda oluline panus inimkaubandusega seotud probleemide lahendamisesse⁵⁰.

63

Projektid Kambodža2 ja Kambodža3 viidi samuti ellu riiklike valitsusväliste organisatsioonide koalitsiooni poolt. Mõlemad projektid on aidanud kaasa koalitsiooni nähtavuse, suutlikkuse ja teavitamistegevuse suurendamisele, mille tulemusel on koalitsiooni ja selle liikmete projektijuhtimisoskused paranenud ning nad on suutnud tagada oma mõningate tegevuste rahastajatepoolse rahastamise jätkumise.

64

Nagu eespool kirjeldatud (vt punkt 47), ei antud projektikonkursside kaudu projektide valimisega komisjonile suuri võimalusi projektide terviklikku lähenemisviisi integreerimiseks. Sellele vaatamata leidis kontrollikoda projekti, mille puhul suudeti arenguabi muude ELi poliitikavahenditega seostada (vt 4. selgitus). Muud rahastajad tegelevad samuti inimkaubanduse probleemiga, kasutades selleks eri toetusliike hõlmavat terviklikku lähenemisviisi⁵¹.

Projektitulemuste jätkusuutlikkus ei olnud süstemaatiliselt tagatud

65

Kontrollikojal oli võimalik hinnata 25 projekti⁵³ jätkusuutlikkuse väljavaateid. Ülejäänud kümnel juhul olid projektid kas pooleli, lõpparuanne veel kinnitamata või ei olnud see piisavalt üksikasjalik. Kontrollikoda leidis, et jätkusuutlikkus on tuvastatav 11 projekti puhul. Ülejäänud 14 projekti puhul mõjutavad jätkusuutlikkust tõenäoliselt rahastajate poolne edasine ebapiisav rahastamine (kaheksa projekti) ning partnerite või valitsuse ebapiisav pühendumus (kuus projekti).

66

14 projekti puhul, mille jätkusuutlikkus ei olnud kindlustatud, leidis kontrollikoda, et jätkusuutlikkust mõjutavaid tegureid oleks olnud võimalik kavandamisetapis paremini käsitleda. Projektid ei sisaldanud komisjoni projektitsükli juhtimise suunistes⁵⁴ soovitatud väljumisstrateegiat projektitegevuste ja saavutatud väljundite üleandmiseks, ning välistegureid/-ohtusid ei minimeeritud piisavalt, mistõttu olid need kogu rakendusetapis endiselt aktuaalsed. Komisjoni tehtavat jätkusuutlikkuse hindamist pärssis ka rakendamise käigus tehtud muudatuste mõju ebapiisav dokumenteerimine.

67

Kontrollikoda leidis hea näite jätkusuutlikust projektist, mis näitab, et jätkusuutlikkusega seotud probleemid on kasulik lahendada kavandamisetapis (vt 6. selgitus).

Järeldused ja soovitused

68

Käesolevas auditis uuris kontrollikoda inimkaubandusvastasele võitlusele Lõuna- ja Kagu-Aasias antava ELi toetuse mõjusust. Inimkaubanduse kaotamine on paratamatult pikaajaline protsess. Selle õnnestumiseks tuleb välja juurida mitmed algpõhjused (nt sooline ebavõrdsus, puudulikud vähemuste õigused, probleemid hariduses ja tervishoius) ja peatada kuritegelike võrgustike tegevus. Inimkaubandus on oma olemuselt salajane kuritegu, mille kohta piisava ja võrreldava statistika kättesaamine on harv. Arvestades seda keerukat konteksti, arvukaid laiaulatuslikke prioriteete ja piiratud ressursse, leidis kontrollikoda, et EL oli inimkaubandusvastase võitluse toetamises Lõuna- ja Kagu-Aasias osaliselt tulemuslik.

69

ELi inimkaubandusvastase võitluse poliitikaraamistik sisaldab üldjoontes terviklikku lähenemisviisi inimkaubanduse käsitlemiseks, kuigi mõningaid aspekte ei ole veel täielikult välja töötatud Inimkaubanduse kaotamist käsitlev strateegia (2012–2016) oli kõrgetasemeline dokument, mis sisaldas piiratud määral juhiseid inimkaubandusvastase võitluse välismõõtme kohta. 2017. aasta aprilli seisuga ei olnud komisjon avaldanud inimkaubanduse kaotamist käsitleva strateegia raames saavutatud tulemuste põhjalikku hindamist ega esitlenud ka 2016. aasta järgset inimkaubandusvastase võitluse poliitika raamistikku.

70

Inimkaubanduse kaotamist käsitlevale strateegiale on lisatud muid poliitikadokumente, mis on kõik suunatud inimkaubanduse põhiaspektide käsitlemisele. Komisjon ja Euroopa välisteenistus kasutavad inimkaubandusvastases võitluses mitmeid erinevaid otseseid ja kaudseid vahendeid: neist eriti kasulikud on inimõigustealased dialoogid; muudeks vahenditeks on kahepoolsed dialoogid ja piirkondlike foorumite toetamine (st Aasia puhul ASEAN ja ASEM). Siiani ei ole uusi inimkaubandusvastase võitluse partnerlusi ELi ja ühegi Lõuna- ja Kagu-Aasia riigi vahel veel loodud (vt punktid 22–43).

1. soovitus. Arendada edasi inimkaubandusvastase võitluse strateegilist raamistikku, muutes selle Lõuna- ja Kagu-Aasia suhtes asjakohasemaks

Arvestades väliste rahastamisvahendite alast vahehindamist, peaks komisjon koostöös Euroopa välisteenistusega jätkama inimkaubandusvastase võitluse strateegilise raamistiku edasiarendamist eelkõige järgmiste tegevustega:

• esitama nõukogule prioriteetide ajakohastatud nimekirja, mille aluseks on siiani saavutatud tulemused, inimkaubanduse ulatuslikkus eri riikides/piirkondades ja temaatiliste strateegiate prioriteedid;
• tagama, et otsustajatele ja meetmete elluviijatele tehtaks kättesaadavaks toetatavate inimkaubandusvastase võitluse tegevuste alased piisavad ja võrreldavad andmed;
• välja töötama selged eesmärgid ja sihid inimkaubandusvastase võitluse jaoks, võimaldades seeläbi kavandada asjakohased, ühtsed ja terviklikud meetmed kokkulepitud prioriteetsetes riikides/piirkondades. Eesmärkide põhjal tuleks luua üksikasjalikumad tegevussuunised, mis on piisavalt selged tegevuste kohapealseks juhtimiseks, nt kasutades asjaomaseid riigisiseseid võrgustikke, riigistrateegiaid, programmitööd ja olemasolevaid juhtimisaruandeid;
• määrama kindlaks ning seejärel hindama ja aru andma sellest, milliseid eesmärke on projektide abil kõige paremini võimalik täita, kasutades mõnda muud vahendit (nt inimõigustealane dialoog, tehnilise abi vahendid, spetsiaalsed inimkaubandusvastase võitluse partnerlused jne) või mitme vahendi kombinatsiooni.

Elluviimise tähtaeg: 2018. aasta keskpaik

71

Hoolimata konkreetsetest puudustest saadi uuritud projektidega inimkaubandusvastases võitluses Lõuna- ja Kagu-Aasias mõningaid positiivseid tulemusi. Nende mõju oleks võinud aga veelgi suurem olla, kui oleks vastu võetud terviklik lähenemisviis, mis võimaldanuks suuremat koostoimet projektide ja muude inimkaubandusvastase võitluse puhul oluliste vahendite vahel. Ligikaudu kaks kolmandikku valimi projektidest sisaldas puudusi seoses eesmärkide ja/või näitajate sõnastamisega, ning osa projektide ülesehitusest tulenevatest puudustest jäi õigeaegselt käsitlemata, eriti enne toetuslepingu allkirjastamist (vt punktid 45–52).

72

Komisjon tegi projektide üle piisavat järelevalvet, kuid nende elluviimist mõjutas piiratud riikliku tasandi isevastutus ning puudused partnerite poolses tegevuste elluviimises ja suutlikkuses. Inimkaubandusvastane võitlus Lõuna- ja Kagu-Aasias on üldiselt paranenud, kuid seda on keeruline konkreetsete ELi meetmetega seostada (nii vahendite eraldamise kui saavutatud tulemuste seisukohast). Kuigi kõikide projektitulemuste jätkusuutlikkust oli veel liiga vara hinnata, leidis kontrollikoda, et tulemuste jätkusuutlikkus ei olnud süstemaatiliselt tagatud (25 projektist 14 puhul) (vt punktid 54–67).

2. soovitus. Optimeerida projektide mõju, integreerides need terviklikku raamistikku

Projektikonkursside ettevalmistamise ning valiku ja edukaks tunnistamise ajal peaks komisjon püüdma toetada neid projekte, mis aitavad kõige tõenäolisemalt kaasa inimkaubandusvastase võitluse eesmärkide saavutamisele asjaomastes prioriteetsetes piirkondades/riikides, tehes järgmist:

• kasutama valikukriteeriume, mis toetavad terviklikku lähenemisviisi kõnealuses piirkonnas/riigis, kõikide määratletud prioriteetide piisavat hõlmamist ja võimalust saavutada projektide ja muude vahendite vaheline koostoime;
• hindama, millised toetuse liigid ja summad vastavad teatavas riigis kõige paremini kodanikuühiskonna tugevusele ja suutlikkusele;
• tagama, et valitud projektide kavand sisaldaks SMART-eesmärke ja RACER-näitajaid ning et oodatavad tulemused oleksid ajakava, eelarve ja partnerite suutlikkuse poolest realistlikud;
• asetama projekti alusest peale ja kogu projektitsükli jooksul rohkem rõhku oodatavate projektitulemuste jätkusuutlikkusele, kaasates nt väljumisstrateegiate koostamise, milles vaadeldaks alternatiivseid rahastamisallikaid ja julgustataks riigi isevastutust pärast projekti lõppemist.

Elluviimise tähtaeg: 2018. aasta algus

III auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Karel PINXTEN, võttis käesoleva aruande vastu 2. mai 2017. aasta koosolekul Luxembourgis.

Lühendid

ASEAN: Kagu-Aasia Maade Assotsiatsioon

DCI: Arengukoostöö rahastamisvahend

DG DEVCO: Rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraat

DG NEAR: Euroopa naabruspoliitika ja laienemisläbirääkimiste peadirektoraat

Direktiiv: Euroopa Parlamendi ja nõukogu 5. aprilli 2011. aasta direktiiv 2011/36/EL, milles käsitletakse inimkaubanduse tõkestamist ja sellevastast võitlust ning inimkaubanduse ohvrite kaitset ja millega asendatakse nõukogu raamotsus 2002/629/JSK (ELT L 101, 15.4.2011, lk 1).

EEAS: Euroopa välisteenistus

EIDHR: Demokraatia ja inimõiguste Euroopa rahastamisvahend

EUROPOL: Euroopa Politseiamet

FRONTEX: Euroopa Liidu liikmesriikide välispiiril tehtava operatiivkoostöö juhtimise Euroopa agentuur

ILO: Rahvusvaheline Tööorganisatsioon

Inimkaubandust käsitlev strateegia: Inimkaubanduse kaotamist käsitlev ELi strateegia aastateks 2012–2016

Palermo protokoll: rahvusvahelise organiseeritud kuritegevuse vastu võitlemise Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni konventsiooni täiendav naiste ja lastega kaubitsemise ning muu inimkaubanduse ärahoidmise ja selle kuriteo eest karistamise protokoll

UNODC: ÜRO uimastite ja kuritegevuse vastu võitlemise büroo

Mõisted

Loogiline raamistik: ehk võrdlustabel on projektijuhtimise rakendus, mis võimaldab süstemaatiliselt ja loogiliselt projekti üld- ja erieesmärke püstitada ning tegevusi kindlaks määrata. Loogiline raamistik kujutab endast erinevate eesmärkide tasandite vahelist põhjuslikku seost, mis sisaldab näitajaid, mille abil kontrollida nimetatud eesmärkide saavutamist, ning määrab kindlaks tehtud eeldused.

Lähteolukorra uuring: sellega antakse enne projekti algust mõne konkreetse olukorra kohta üksikasjalikku teavet. Tegu on olulise vahendiga olukorra mõõtmiseks enne ja pärast projekti elluviimist ning teiste tegurite hindamiseks, mis võivad avaldada mõju elluviimise käigus täheldatud muutustele.

Peavool: mõiste, mida kasutatakse teatud põhimõtete/kaalutluste integreerimiseks (ehk peavoolustamiseks) ELi programmi- ja projektitsükli eri poliitikatesse ja etappidesse. Inimõiguste valdkonnas tähendab see protsessi, mis inimõigustele toetudes kujundab poliitikasuundi, programme, projekte ja muid sekkumisi.

Programmitöö: oluline otsustusprotsess, mida Euroopa välisteenistus ja komisjon kasutavad toetusstrateegiate, prioriteetide ja eraldiste kindlaks määramisel.

Välismõõde: ELi sisepoliitika ja sellealane tegevus võivad oluliselt mõjutada ka väljaspool ELi piire toimuvat; samuti võivad väljaspool ELi toimuvad sündmused mõjutada suundumusi liidu sees. ELi sisepoliitika välispoliitilise mõõtme all mõeldakse üldiselt olukordi, kus ELi sisepoliitika välisaspektidel on suurenev välis- ja julgeolekupoliitiline tähendus.

Õigus- ja siseasjade välisaspektid aitavad globaalsel tasandil kaasa vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala loomisele ELis. Näiteks mõne kolmanda riigi õigusriigi nõrkus võib tekitada Euroopas tegutsevatele inimkaubitsejatele võimalusi kuritegevusest saadud raha pesuks ja muuta nende kuritegude uurimise keerulisemaks. Mõnes kolmandas riigis õigusriigi põhimõtete edendamine võib seega avaldada positiivset mõju terves ELis.

Auditirühm

Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse konkreetseid eelarvevaldkondi või juhtimisega seotud teemasid hõlmavate tulemus- ja vastavusauditite tulemused. Auditite valiku ja ülesehituse juures on kontrollikoja eesmärgiks maksimeerida nende mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengusuundi ning poliitilist ja avalikku huvi.

Käesoleva tulemusauditi viis läbi välistegevuse, turvalisuse ja õiguse kuluvaldkondade auditeerimise eest vastutav III auditikoda, mille eesistuja on kontrollikoja liige Karel Pinxten. Auditit juhtis kontrollikoja liige Bettina Jakobsen. Teda toetasid aruande koostamisel kabinetiülem Katja Mattfolk, valdkonnajuht Beatrix Lesiewicz, auditijuht Francisco Javier de Miguel Rodriguez, audiitorid Kim Hublé, Alina Milasiute ja Alexandre Tan, ning kabineti atašee Kim Storup.

Kontakt

EUROOPA KONTROLLIKODA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).

ELi toetus inimkaubandusvastasele võitlusele Lõuna-ja Kagu-Aasias
(vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 287 lõike 4 teisele lõigule)

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2017

PDF	978-92-872-7473-1	1977-5652	10.2865/29411	QJAB17009ETN
HTML	978-92-872-7497-7	1977-5652	10.2865/6226	QJAB17009ETQ

© Euroopa Liit, 2017

Allikale viitamisel on reprodutseerimine lubatud.

Kaardi 1 kasutamiseks või reprodutseerimiseks tuleb taotleda luba otse autoriõiguste valdajalt.

KUST SAAB ELi VÄLJAANDEID?

Tasuta väljaanded:

• üksikeksemplarid:
  • EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu);
• rohkem eksemplare ning plakatid ja kaardid:
  • Euroopa Liidu esindustest (http://ec.europa.eu/represent_et.htm),
  • delegatsioonidest väljaspool ELi (http://eeas.europa.eu/delegations/index_et.htm),
  • kasutades Europe Direct’i teenistust (http://europa.eu/europedirect/index_et.htm)
  • või helistades infotelefonile 00 800 6 7 8 9 10 11 (kõikjalt EList helistades tasuta) (*).

(*) Antav teave on tasuta nagu ka enamik kõnesid (v.a mõne operaatori, hotelli ja telefonikabiini puhul).

Tasulised väljaanded:

• EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu).